Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Bulletin officiel de l

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Ständerat
Conseil des Etats
Consiglio degli Stati
Cussegl dals stadis
Frühjahrssession
2 . Ta g u n g
der 50. Amtsdauer
Amtliches Bulletin
der Bundesversammlung
Session de printemps
2e session
d e l a 5 0 e l é g i s l a t u re
Sessione primaverile
2a sessione
della 50a legislatura
Bulletin officiel
de l’Assemblée fédérale
Bollettino ufficiale
d e l l’ A s s e m b l e a f e d e r a l e
2016
Frühjahrssession
Session de printemps
Sessione primaverile
1
2016
242
I
Überblick
Sommaire
Inhaltsverzeichnis
I
Geschäftsnummern
VII
Rednerliste
XI
Verhandlungen des Ständerates
1–241
Impressum
242
Abstimmungsprotokolle
Anhang 1
Abkürzungen
Anhang 2
CD-ROM
3. Umschlagseite
Table des matières
I
Numéros d’objet
VII
Liste des orateurs
XI
Délibérations du Conseil des Etats
1–241
Impressum
242
Procès-verbaux de vote
Annexe 1
Abréviations
Annexe 2
CD-ROM
3 e de couverture
Frühjahrssession 2016
III
Ständerat
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Table des matières
Vorlagen des Parlamentes (1)
Projets du Parlement (1)
16.004 GPK-NR/SR und GPDel. Jahresbericht 2015:
59
16.004 CdG-CN/CE et DélCdG. Rapport annuel 2015:
59
Vorlagen des Bundesrates (32)
Projets du Conseil fédéral (32)
16.009 Aussenpolitik 2015. Bericht des Bundesrates:
220
16.008 Aussenwirtschaftspolitik. Bericht 2015: 228
15.076 Automatischer Informationsaustausch über
Finanzkonten mit Australien. Einführung:
163
13.025 Bundesgesetz betreffend die Überwachung des
Post- und Fernmeldeverkehrs. Änderung: 119,
208, 237
14.046 Bundesgesetz über den Wald. Änderung: 123,
215, 238
15.077 Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe: 38
15.056 Doppelbesteuerung. Abkommen mit Italien: 21,
240
14.015 Elektronische Signatur. Bundesgesetz.
Totalrevision: 1, 238
15.058 Elementarschadenversicherung durch private
Versicherungsunternehmen. Abkommen mit dem
Fürstentum Liechtenstein: 23, 240
13.074 Energiestrategie 2050, erstes Massnahmenpaket.
Für den geordneten Ausstieg aus der
Atomenergie (Atomausstiegs-Initiative).
Volksinitiative: 129, 237
15.061 Ermächtigungsgesetz zum AETR. Änderung: 133,
241
15.038 Europäisches Auslieferungsübereinkommen.
Genehmigung des Dritten und des Vierten
Zusatzprotokolls: 4, 240
15.036 Fipoi. Finanzhilfen zum Wiederaufbau der IFRC in
Genf: 217
16.017 Freihandelsabkommen mit der EU statt
bilaterale Abkommen. Bericht des
Bundesrates zum Postulat Keller-Sutter 13.4022:
226
12.080 Heilmittelgesetz. Änderung: 29, 209, 236
15.065 Kantonsverfassungen (LU, SZ, GL, SO, BS, AI).
Gewährleistung: 5
15.030 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten. Protokoll Nr. 15. Genehmigung:
2, 240
14.074 Krebsregistrierungsgesetz: 35, 239
15.078 KVG. Bestimmungen mit internationalem Bezug:
211
14.067 Landesversorgungsgesetz. Totalrevision: 159
15.025 Mehrwertsteuergesetz. Teilrevision: 63
15.028 Mineralölsteuergesetz. Teilrevision: 19, 239
15.079 Moratorium für die Ausfuhr abgebrannter
Brennelemente zur Wiederaufarbeitung.
Verlängerung: 196
15.023 Nationalstrassen- und
Agglomerationsverkehrsfonds (NAF).
Schliessung der Finanzierungslücke und
Strategisches Entwicklungsprogramm
Nationalstrassen: 171
14.099 Ordnungsbussengesetz: 120, 239
15.052 Revisionsaufsichtsgesetz. Änderung: 121
15.017 Rüstungsprogramm 2015: 94
15.060 Verrechnungssteuergesetz. Änderung: 24, 241
14.069 Weiterentwicklung der Armee. Änderung der
Rechtsgrundlagen: 91, 238
14.094 ZGB. Adoption. Änderung: 110
15.081 Accord sur la fiscalité de l'épargne entre la Suisse
et l'UE. Modification: 160
15.058 Assurance contre les dommages dus à des
événements naturels exploitée par des
entreprises d'assurance privées. Accord avec la
Principauté de Liechtenstein: 23, 240
14.094 CC. Droit de l'adoption. Modification: 110
15.065 Constitutions cantonales (LU, SZ, GL, SO, BS, AI).
Garantie: 5
15.030 Convention de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales. Protocole
no 15. Approbation: 2, 240
15.038 Convention européenne d'extradition. Approbation
des troisième et quatrième protocoles
additionnels: 4, 240
14.069 Développement de l'armée. Modification des bases
légales: 91, 238
15.056 Double imposition. Convention avec l'Italie: 21,
240
15.076 Echange automatique de renseignements relatifs
aux comptes financiers avec l'Australie.
Introduction: 163
15.036 FIPOI. Aides financières à la reconstruction du
FISCR à Genève: 217
15.023 Fonds pour les routes nationales et le trafic
d'agglomération (FORTA). Comblement du déficit
et mise en oeuvre du programme de
développement stratégique des routes
nationales: 171
15.078 LAMal. Dispositions à caractère international: 211
15.061 Loi autorisant l'approbation d'amendements à
l'AETR. Modification: 133, 241
15.060 Loi fédérale sur l'impôt anticipé. Modification: 24,
241
13.025 Loi sur la surveillance de la correspondance par
poste et télécommunication. Modification: 119,
208, 237
15.052 Loi sur la surveillance de la révision. Modification:
121
15.025 Loi sur la TVA. Révision partielle: 63
14.067 Loi sur l'approvisionnement du pays. Révision
totale: 159
14.074 Loi sur l'enregistrement des maladies
oncologiques: 35, 239
14.099 Loi sur les amendes d'ordre: 120, 239
15.029 Loi sur les douanes. Révision partielle: 21, 239
14.046 Loi sur les forêts. Modification: 123, 215, 238
12.080 Loi sur les produits thérapeutiques. Révision: 29,
209, 236
15.077 Loi sur les professions de la santé: 38
15.028 Loi sur l'imposition des huiles minérales. Révision
partielle: 19, 239
15.079 Moratoire sur l'exportation d'éléments
combustibles usés pour le retraitement.
Prolongation: 196
16.008 Politique économique extérieure. Rapport 2015:
228
16.009 Politique extérieure 2015. Rapport du Conseil
fédéral: 220
15.017 Programme d'armement 2015: 94
14.015 Signature électronique. Loi fédérale. Révision
totale: 1, 238
Table des matières
Conseil des Etats
IV
Session de printemps 2016
15.081 Zinsbesteuerungsabkommen zwischen der
Schweiz und der EU. Änderung: 160
15.029 Zollgesetz. Teilrevision: 21, 239
13.074 Stratégie énergétique 2050, premier volet. Pour la
sortie programmée de l'énergie nucléaire
(Initiative Sortir du nucléaire). Initiative populaire:
129, 237
16.017 Un accord de libre-échange avec l'UE à la place
des accords bilatéraux. Rapport du Conseil
fédéral concernant le postulat Keller-Sutter
13.4022: 226
Standesinitiativen (8)
Initiatives cantonales (8)
10.329 Standesinitiative Basel-Landschaft. Definitiver
Einsatz der elektronischen Fussfessel: 15
10.327 Standesinitiative Basel-Stadt. Elektronische
Fussfesseln: 15
12.317 Standesinitiative Bern. Prostitution ist nicht
sittenwidrig: 215
13.306 Standesinitiative Jura. Verbesserung der
kostendeckenden Einspeisevergütung: 216
15.314 Standesinitiative Luzern. Flüchtlings- und
Asylwesen: 16
15.300 Standesinitiative Thurgau. Änderung des
Jagdgesetzes zur Entschädigung für
Schäden, welche Biber an Infrastrukturen
anrichten: 148
15.302 Standesinitiative Wallis. Anpassung des
Bundesrechts an die neuen
Beherbergungsformen: 82
14.320 Standesinitiative Wallis. Wolf. Fertig lustig!: 138
10.329 Initiative cantonale Bâle-Campagne. Introduction
définitive du bracelet électronique: 15
10.327 Initiative cantonale Bâle-Ville. Bracelet
électronique: 15
12.317 Initiative cantonale Berne. Légalisation du
contrat de fourniture de prestations d'ordre
sexuel: 215
13.306 Initiative cantonale Jura. Amélioration de la
rétribution à prix coûtant du courant injecté: 216
15.314 Initiative cantonale Lucerne. Asile et statut de
réfugié: 16
15.300 Initiative cantonale Thurgovie. Modification de la loi
sur la chasse. Versement d'indemnités pour les
dégâts causés aux infrastructures par les castors:
148
15.302 Initiative cantonale Valais. Adapter le droit fédéral
aux nouvelles offres en matière d'hébergement:
82
14.320 Initiative cantonale Valais. Loup. La récréation est
terminée!: 138
Parlamentarische Initiativen (4)
Initiatives parlementaires (4)
15.438 Parlamentarische Initiative Berberat Didier. Eine
Regelung für transparentes Lobbying im
eidgenössischen Parlament: 166
13.440 Parlamentarische Initiative Müri Felix.
Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz:
196
14.451 Parlamentarische Initiative Müri Felix. Fonds für
eine Qualifizierungsoffensive in der beruflichen
Grundbildung: 84
13.475 Parlamentarische Initiative Pieren Nadja.
Babysitting bis zu einem Jahreslohn von
3000 Franken wird von der Hausdienstarbeit
ausgeschlossen: 213
15.438 Initiative parlementaire Berberat Didier. Pour une
réglementation destinée à instaurer de la
transparence en matière de lobbyisme au
Parlement fédéral: 166
13.440 Initiative parlementaire Müri Felix. Arrêté fédéral
sur le réseau des routes nationales: 196
14.451 Initiative parlementaire Müri Felix. Formation
professionnelle initiale. Fonds en faveur d'une
offensive de qualification: 84
13.475 Initiative parlementaire Pieren Nadja. Exclure le
baby-sitting des activités domestiques soumises
à cotisation jusqu'à concurrence d'un salaire
annuel de 3000 francs: 213
Motionen (33)
Motions (33)
13.3324 Motion Aebi Andreas. Anpassung des
Gewässerschutzgesetzes an die heutige
Nutztierhaltung: 133
15.3239 Motion Aebi Andreas. Keine Diskriminierung
von verheirateten Landwirtinnen und -wirten:
152
15.4268 Motion Berberat Didier. Aufschub des
Stabilisierungsprogramms um ein Jahr: 165
15.4158 Motion Berberat Didier. Verkürzung der Karenzzeit
bei Kurzarbeit: 153
15.4157 Motion Bischofberger Ivo. Franchisen der
Kostenentwicklung der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung anpassen: 58
12.3891 Motion Bourgeois Jacques. Energiepolitik 2050.
Indikatoren für die Feststellung des Fortschritts:
198
15.3557 Motion Caroni Andrea. Obligatorisches
Referendum für völkerrechtliche Verträge mit
verfassungsmässigem Charakter: 10
13.3324 Motion Aebi Andreas. Adaptation de la législation
sur la protection des eaux à la situation actuelle
en matière d'élevage d'animaux de rente: 133
15.3239 Motion Aebi Andreas. Pas de discrimination pour
les agriculteurs et agricultrices mariés: 152
15.4158 Motion Berberat Didier. Diminution des délais
d'attente imputables à la réduction horaire de
travail en cas de recours: 153
15.4268 Motion Berberat Didier. Programme de
stabilisation à repousser d'une année: 165
15.4157 Motion Bischofberger Ivo. Assurance obligatoire
des soins. Adapter le montant des franchises à
l'évolution des coûts: 58
12.3891 Motion Bourgeois Jacques. Fixation d'indicateurs
pour l'accompagnement de la politique
énergétique 2050: 198
15.3557 Motion Caroni Andrea. Référendum obligatoire
pour les traités internationaux ayant un caractère
constitutionnel: 10
15.3528 Motion Cassis Ignazio. Frankenstärke.
Vereinfachung der Zulassungsverfahren bei
Indikationserweiterungen und raschere Verfahren
bei Änderungen von Arzneimitteln: 55
15.3323 Motion Egloff Hans. Einsichtsrecht betreffend
Grundbuchabfragen via Terravis: 9
15.4259 Motion Ettlin Erich. Fabi. Übermässige
administrative Belastung bei
Geschäftsfahrzeuginhabern: 75
15.4153 Motion Ettlin Erich. Ungerechtfertigte
Kostenüberwälzung auf den Kunden im
Zollwesen: 75
15.3543 Motion FDP-Liberale Fraktion. Bürokratieabbau in
der CO2- und Energiegesetzgebung. Einheitliche
Rahmenbedingungen für den Vollzug von
Zielvereinbarungen: 199
15.3820 Motion FDP-Liberale Fraktion. Massnahmen
gegen das Generalkonsulat von Eritrea in Genf:
219
13.3742 Motion Fiala Doris. Stalking-Thema nicht auf die
lange Bank schieben: 9
14.3152 Motion Fournier Jean-René. National bedeutsame
Strasseninfrastruktur. Gesamtschau der
Erweiterung und Finanzierung: 195
15.4265 Motion Germann Hannes. Plus-Energie-Bauten
statt 80-prozentige Energieverluste: 201
15.3433 Motion Giezendanner Ulrich. Befreiung der
Unternehmen vom Statistikaufwand: 49
13.3238 Motion Hutter Markus. Mehrwertsteuerfreier
Grundstückkauf: 74
14.3570 Motion Imoberdorf René. Den Wolf als jagdbare
Tierart einstufen: 138
16.3009 Motion KVF-SR. E-Vignette: 196
13.4271 Motion Lohr Christian. Mindestens drei nationale
Zentren für Schneesport zugunsten des
Breitensports schaffen: 203
15.4260 Motion Lombardi Filippo. E-Voting bis spätestens
2019 für alle Auslandschweizerinnen und
Auslandschweizer: 87
15.4264 Motion Lombardi Filippo. Keine Kürzungen
bei Swissinfo im Stabilisierungsprogramm
2017–2019: 135
15.4092 Motion Lombardi Filippo. Lärmschutzmassnahmen
bei Strassen nach 2018: 199
15.4266 Motion Maury Pasquier Liliane. Leer eingelegte
Wahlzettel sind gültige Stimmen: 214
15.4154 Motion Minder Thomas. Asylgesuche aus
Risikostaaten. Systematische Überprüfung durch
den NDB: 7
15.3672 Motion Noser Ruedi. Bürokratieabbau.
Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung
vorantreiben: 27
15.3469 Motion Rösti Albert. Reduktion des
Bürokratieaufwands bei der Lehrlingsausbildung:
151
15.4103 Motion Savary Géraldine. Digitale Filme der
Cinémathèque suisse. Finanzierung der
Infrastruktur: 58
15.3439 Motion Schibli Ernst. Befreiung der Unternehmen
vom Statistikaufwand: 49
13.3265 Motion Stahl Jürg. Gegenvorschlag zum
Zulassungsstopp für Ärzte: 56
12.3340 Motion UREK-NR. Rahmenbedingungen für den
Ersatz von Elektroheizungen: 197
15.4087 Motion UREK-SR. Anpassung der
raumplanungsrechtlichen Anforderungen für
Hotelbauten ausserhalb der Bauzonen: 134
V
Ständerat
Inhaltsverzeichnis
15.3528 Motion Cassis Ignazio. Franc fort. Simplifier et
accélérer les procédures d'homologation
applicables en cas de modification d'un
médicament ou d'extension de ses indications:
55
15.4087 Motion CEATE-CE. Modification des exigences
légales en matière d'aménagement du territoire
pour les bâtiments hôteliers situés en dehors des
zones à bâtir: 134
12.3340 Motion CEATE-CN. Conditions-cadres
pour le remplacement de chauffages électriques:
197
16.3009 Motion CTT-CE. Vignette électronique: 196
15.3323 Motion Egloff Hans. Données du registre foncier.
Droit de consulter les enregistrements des
requêtes effectuées sur le portail Terravis: 9
15.4153 Motion Ettlin Erich. Clients injustement pénalisés
par le régime douanier: 75
15.4259 Motion Ettlin Erich. FAIF. Charges administratives
excessives pour les propriétaires de véhicules
d'entreprise: 75
13.3742 Motion Fiala Doris. Agir rapidement contre le
harcèlement obsessionnel: 9
14.3152 Motion Fournier Jean-René. Pour une vision
cohérente du développement et du financement
des infrastructures routières d'importance
nationale: 195
15.4265 Motion Germann Hannes. Des bâtiments à énergie
positive plutôt que 80 pour cent de déperdition
d'énergie: 201
15.3433 Motion Giezendanner Ulrich. Libérer les
entreprises de la charge statistique: 49
15.3820 Motion groupe libéral-radical. Enquêter sur les
pratiques du consulat général d'Erythrée à
Genève: 219
15.3543 Motion groupe libéral-radical. Pour une réduction
de la charge administrative dans les lois sur le
CO2 et sur l'énergie. Intégrer l'exécution des
conventions d'objectifs dans un cadre cohérent:
199
13.3238 Motion Hutter Markus. TVA. Exclusion de l'achat
d'immeubles du champ de l'impôt: 74
14.3570 Motion Imoberdorf René. Inscrire le loup parmi les
espèces pouvant être chassées: 138
13.4271 Motion Lohr Christian. Promotion du sport
populaire. Création d'au moins trois centres
nationaux de sports de neige: 203
15.4260 Motion Lombardi Filippo. Introduction du vote
électronique pour tous les Suisses de l'étranger
d'ici à 2019 au plus tard: 87
15.4264 Motion Lombardi Filippo. Programme de
stabilisation 2017–2019. Renoncer aux
coupes qui grèveraient le budget de Swissinfo:
135
15.4092 Motion Lombardi Filippo. Routes. Mesures
de protection contre le bruit à partir de 2018:
199
15.4266 Motion Maury Pasquier Liliane. Le vote blanc est
un vote valable: 214
15.4154 Motion Minder Thomas. Demandeurs d'asile
provenant de pays à risques. Contrôle
systématique par le SRC: 7
15.3672 Motion Noser Ruedi. Réduire la bureaucratie.
Accélérer la numérisation de l'administration
publique: 27
15.3469 Motion Rösti Albert. Formation des apprentis.
Réduction des charges administratives: 151
15.4103 Motion Savary Géraldine. Films en format
numérique de la Cinémathèque suisse.
Financement des infrastructures: 58
15.3439 Motion Schibli Ernst. Libérer les entreprises de la
charge statistique: 49
13.3265 Motion Stahl Jürg. Contre-proposition à la limitation
de l'admission de médecins: 56
Table des matières
Conseil des Etats
VI
Postulate (5)
Postulats (5)
15.4267 Postulat Berberat Didier. Massnahmen ergreifen,
um die Verschwendung von natürlichen
Ressourcen und von Energie sowie die
Freisetzung von giftigen Substanzen zu
reduzieren: 201
15.4159 Postulat Fournier Jean-René. Weshalb ist die
Schweiz eine Hochpreisinsel? Und was kann
dagegen unternommen werden?: 153
15.4135 Postulat Hêche Claude. Schweizer Rückkehr- und
Wiedereingliederungshilfeprogramm für
Migrantinnen und Migranten. Unterstützung
verstärken und den Kreis der Begünstigten
erweitern: 5
15.4156 Postulat Kuprecht Alex. Die Expansion der
bundesnahen Swisscom in neue Geschäftsfelder
prüfen: 135
16.3000 Postulat SGK-SR (13.3265). Alternativen zur
heutigen Steuerung der Zulassung von Ärztinnen
und Ärzten: 56
15.4267 Postulat Berberat Didier. Agir pour réduire le
gaspillage des ressources naturelles et
énergétiques et les rejets toxiques dans
l'environnement: 201
16.3000 Postulat CSSS-CE (13.3265). Possibilités de
remplacer le système actuel de gestion en
matière d'admission de médecins: 56
15.4159 Postulat Fournier Jean-René. La Suisse, un îlot de
cherté, pour quelles raisons? Et comment y
remédier?: 153
15.4135 Postulat Hêche Claude. Programme suisse
d'aide au retour et à la réintégration des
migrants. Intensifier et élargir le cercle des
bénéficiaires: 5
15.4156 Postulat Kuprecht Alex. Expansion de l'entreprise
Swisscom, qui est liée à la Confédération, dans
de nouveaux secteurs d'activité: 135
Interpellationen (7)
Interpellations (7)
15.4099 Interpellation Berberat Didier. Freiwillige Tätigkeit
und Arbeitslosigkeit: 158
15.4262 Interpellation Bischof Pirmin. Fehlende Ingenieure.
Importieren oder ausbilden?: 155
15.4263 Interpellation Germann Hannes. Gegen eine
wirtschaftlich schädliche Schliessung von
wichtigen Zollstellen wie Bargen/SH: 79
15.4134 Interpellation Keller-Sutter Karin. Exportkontrolle.
Praxis der Bewilligung bei Dual-Use-Gütern:
157
15.4155 Interpellation Minder Thomas. Grenzwächter für
Frontex statt für Basel, Bargen, Buchs, Balerna
und Bernex?: 78
15.4107 Interpellation Noser Ruedi. Fall Osamah M.
Einreise von IS-Kämpfern ohne
Sicherheitsüberprüfung des NDB?: 122
15.4261 Interpellation Stöckli Hans. Folgen der Ablehnung
oder Annahme der Volksinitiative «zur
Durchsetzung der Ausschaffung krimineller
Ausländer (Durchsetzungs-Initiative)»: 8
15.4099 Interpellation Berberat Didier. Bénévolat et statut
de chômeurs: 158
15.4262 Interpellation Bischof Pirmin. Pénurie d'ingénieurs.
Faut-il importer cette main-d'oeuvre ou former
des spécialistes?: 155
15.4263 Interpellation Germann Hannes. Non à la
fermeture de bureaux de douane d'importance
majeure comme celui de Bargen/SH: 79
15.4134 Interpellation Keller-Sutter Karin. Exportations de
biens à double usage. Pratique en matière de
contrôle: 157
15.4155 Interpellation Minder Thomas. Des gardes-frontière
pour Frontex plutôt que pour Bâle, Bargen,
Buchs, Balerna et Bernex?: 78
15.4107 Interpellation Noser Ruedi. Dossier Osamah M.
Entrée en Suisse de combattants de l'EI sans
contrôle de sécurité du SRC?: 122
15.4261 Interpellation Stöckli Hans. Conséquences du rejet
ou de l'acceptation de l'initiative populaire «pour
le renvoi effectif des étrangers criminels (initiative
de mise en oeuvre)»: 8
Petitionen (7)
Pétitions (7)
14.2023 Petition Acat-Schweiz. Unterzeichnung und
Ratifizierung der Europäischen Sozialcharta: 233
15.2032 Petition Bünter René, Lachen. Für einen fairen
Finanzausgleich: 235
14.2034 Petition Jugendsession 2014. Ergänzung des
Artikels 261bis StGB über die
Rassendiskriminierung: 234
15.2028 Petition Jugendsession 2015. Politische Rechte ab
dem 16. Altersjahr: 234
14.2026 Petition Müller Edgar, Lausanne. Systematische
Bestimmung des DNA-Profils bei der Geburt:
234
15.2008 Petition Schiesser Jacques, Weesen. Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörden. Überprüfung der
Verfahren und der Kompetenzen: 234
14.2017 Petition Stribel Werner, Deutschland.
Gleichbehandlung im Alter: 233
14.2023 Pétition ACAT-Suisse. Signature et ratification de
la Charte sociale européenne: 233
15.2032 Pétition Bünter René, Lachen. Pour une
péréquation financière équitable: 235
14.2026 Pétition Müller Edgar, Lausanne. Etablir à la
naissance le profil ADN de chaque individu:
234
15.2008 Pétition Schiesser Jacques, Weesen. Autorités de
protection de l'enfant et de l'adulte. Réexamen
des procédures et des compétences: 234
14.2034 Pétition Session des jeunes 2014. Complément
d'article 261bis CP à propos de la discrimination
raciale: 234
15.2028 Pétition Session des jeunes 2015. Droits politiques
à partir de 16 ans: 234
14.2017 Pétition Stribel Werner, Allemagne. Non à la
discrimination par l'âge: 233
VII
Ständerat
Geschäftsnummern
Geschäftsnummern
Numéros d'objet
Fussfesseln: 15
sittenwidrig: 215
198
208, 237
Volksinitiative: 129, 237
13.3238 Motion Hutter Markus. Mehrwertsteuerfreier
Grundstückkauf: 74
196
ausgeschlossen: 213
Totalrevision: 1, 238
215, 238
14.099 Ordnungsbussengesetz: 120, 239
14.2017 Petition Stribel Werner, Deutschland.
Gleichbehandlung im Alter: 233
Ratifizierung der Europäischen Sozialcharta:
233
14.2026 Petition Müller Edgar, Lausanne. Systematische
Bestimmung des DNA-Profils bei der Geburt: 234
14.2034 Petition Jugendsession 2014. Ergänzung des
Artikels 261bis StGB über die
Rassendiskriminierung: 234
Grundbildung: 84
électronique: 15
209, 236
12.317 Initiative cantonale Berne. Légalisation du contrat
de fourniture de prestations d'ordre sexuel: 215
12.3340 Motion CEATE-CN. Conditions-cadres pour le
remplacement de chauffages électriques: 197
208, 237
129, 237
rétribution à prix coûtant du courant injecté:
216
13.3238 Motion Hutter Markus. TVA. Exclusion de l'achat
d'immeubles du champ de l'impôt: 74
totale: 1, 238
totale: 159
légales: 91, 238
14.099 Loi sur les amendes d'ordre: 120, 239
14.2017 Pétition Stribel Werner, Allemagne. Non à la
discrimination par l'âge: 233
14.2026 Pétition Müller Edgar, Lausanne. Etablir à la
naissance le profil ADN de chaque individu:
234
14.2034 Pétition Session des jeunes 2014. Complément
d'article 261bis CP à propos de la discrimination
raciale: 234
terminée!: 138
nationale: 195
Numéros d'objet
Conseil des Etats
15.028 Mineralölsteuergesetz. Teilrevision: 19, 239
15.029 Zollgesetz. Teilrevision: 21, 239
2, 240
Genf: 217
Zusatzprotokolls: 4, 240
15.056 Doppelbesteuerung. Abkommen mit Italien: 21,
240
Fürstentum Liechtenstein: 23, 240
15.061 Ermächtigungsgesetz zum AETR. Änderung: 133,
241
Gewährleistung: 5
Finanzkonten mit Australien. Einführung: 163
211
Verlängerung: 196
15.2008 Petition Schiesser Jacques, Weesen. Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörden. Überprüfung der
Verfahren und der Kompetenzen: 234
15.2032 Petition Bünter René, Lachen. Für einen fairen
Finanzausgleich: 235
Jagdgesetzes zur Entschädigung für Schäden,
welche Biber an Infrastrukturen anrichten: 148
Asylwesen: 16
15.3239 Motion Aebi Andreas. Keine Diskriminierung von
verheirateten Landwirtinnen und -wirten: 152
151
VIII
nationales: 171
partielle: 19, 239
15.029 Loi sur les douanes. Révision partielle: 21, 239
15.030 Convention de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales.
Protocole no 15. Approbation: 2, 240
additionnels: 4, 240
121
15.056 Double imposition. Convention avec l'Italie: 21,
240
Principauté de Liechtenstein: 23, 240
241
l'AETR. Modification: 133, 241
Garantie: 5
Introduction: 163
15.078 LAMal. Dispositions à caractère international:
211
Prolongation: 196
15.2008 Pétition Schiesser Jacques, Weesen.
Autorités de protection de l'enfant et de l'adulte.
Réexamen des procédures et des compétences:
234
15.2032 Pétition Bünter René, Lachen. Pour une
péréquation financière équitable: 235
148
82
réfugié: 16
vorantreiben: 27
219
raumplanungsrechtlichen Anforderungen
für Hotelbauten ausserhalb der Bauzonen:
134
Infrastruktur: 58
15.4107 Interpellation Noser Ruedi. Fall Osamah M.
Einreise von IS-Kämpfern ohne
Sicherheitsüberprüfung des NDB?: 122
157
erweitern: 5
Zollwesen: 75
den NDB: 7
15.4155 Interpellation Minder Thomas. Grenzwächter für
Frontex statt für Basel, Bargen, Buchs, Balerna
und Bernex?: 78
prüfen: 135
bei Kurzarbeit: 153
15.4159 Postulat Fournier Jean-René. Weshalb
ist die Schweiz eine Hochpreisinsel?
Und was kann dagegen unternommen werden?:
153
15.4264 Motion Lombardi Filippo. Keine Kürzungen
bei Swissinfo im Stabilisierungsprogramm
2017–2019: 135
IX
Ständerat
Geschäftsnummern
55
199
constitutionnel: 10
publique: 27
Genève: 219
15.4092 Motion Lombardi Filippo. Routes. Mesures de
protection contre le bruit à partir de 2018: 199
de chômeurs: 158
15.4107 Interpellation Noser Ruedi. Dossier Osamah M.
Entrée en Suisse de combattants de l'EI sans
contrôle de sécurité du SRC?: 122
contrôle: 157
15.4135 Postulat Hêche Claude. Programme suisse
d'aide au retour et à la réintégration des
migrants. Intensifier et élargir le cercle des
bénéficiaires: 5
15.4155 Interpellation Minder Thomas. Des gardes-frontière
pour Frontex plutôt que pour Bâle, Bargen,
Buchs, Balerna et Bernex?: 78
remédier?: 153
d'entreprise: 75
Numéros d'objet
Conseil des Etats
reduzieren: 201
59
220
16.017 Freihandelsabkommen mit der EU statt bilaterale
Abkommen. Bericht des Bundesrates zum
Postulat Keller-Sutter 13.4022: 226
und Ärzten: 56
X
stabilisation 2017–2019. Renoncer aux coupes
qui grèveraient le budget de Swissinfo: 135
d'énergie: 201
16.004 CdG-CN/CE et DélCdG. Rapport annuel 2015: 59
228
fédéral: 220
13.4022: 226
XI
Ständerat
Rednerliste
Rednerliste
Liste des orateurs
Abate Fabio (RL, TI)
Totalrevision: 1
Zusatzprotokolls: 4
14.094 ZGB. Adoption. Änderung: 110, 115, 117
Abate Fabio (RL, TI)
14.094 CC. Droit de l'adoption. Modification: 110, 115, 117
additionnels: 4
121
totale: 1
Baumann Isidor (C, UR)
15.028 Mineralölsteuergesetz. Teilrevision: 19
15.017 Rüstungsprogramm 2015: 95, 104
Baumann Isidor (C, UR)
terminée!: 144
totale: 159
partielle: 19
15.017 Programme d'armement 2015: 95, 104
Berberat Didier (S, NE)
14.046 Bundesgesetz über den Wald. Änderung: 123, 127
15.077 Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe: 40, 47,
48
Volksinitiative: 131
bei Kurzarbeit: 153
reduzieren: 201
Berberat Didier (S, NE)
et mise en oeuvre du programme de développement stratégique des routes nationales: 182
terminée!: 142
de chômeurs: 158
14.046 Loi sur les forêts. Modification: 123, 127
15.077 Loi sur les professions de la santé: 40, 47, 48
remédier?: 154
Liste des orateurs
Conseil des Etats
XII
14.320 Standesinitiative Wallis. Wolf. Fertig lustig!:
142
131
Berset Alain, conseiller fédéral
47, 48
12.080 Heilmittelgesetz. Änderung: 29, 30, 32, 33, 34
212
und Ärzten: 57
Berset Alain, conseiller fédéral
30, 32, 33, 34
15.077 Loi sur les professions de la santé: 40, 45, 47, 48
médicament ou d'extension de ses indications: 55
Bischof Pirmin (C, SO)
16.008 Aussenwirtschaftspolitik. Bericht 2015: 228,
232
12.080 Heilmittelgesetz. Änderung: 34
Bischof Pirmin (C, SO)
Introduction: 163
12.080 Loi sur les produits thérapeutiques. Révision: 34
constitutionnel: 13
228, 232
Bischofberger Ivo (C, AI, erster Vizepräsident)
124, 125, 126, 128, 215
13.074 Energiestrategie 2050, erstes
Massnahmenpaket. Für den geordneten
Ausstieg aus der Atomenergie
(Atomausstiegs-Initiative). Volksinitiative:
129
Verlängerung: 196
198
Bischofberger Ivo (C, AI, erster Vizepräsident)
terminée!: 144
14.046 Loi sur les forêts. Modification: 123, 124, 125, 126,
128, 215
Prolongation: 196
199
XIII
Ständerat
Rednerliste
144
129
Bruderer Wyss Pascale (S, AG)
14.074 Krebsregistrierungsgesetz: 35
Bruderer Wyss Pascale (S, AG)
oncologiques: 35
131
Burkhalter Didier, conseiller fédéral
223
Genf: 218
220
Burkhalter Didier, conseiller fédéral
Genève: 220
fédéral: 223
13.4022: 227
Caroni Andrea (RL, AR)
verfassungsmässigem Charakter: 10, 13
Caroni Andrea (RL, AR)
constitutionnel: 10, 13
Comte Raphaël (RL, NE, président)
16.9001 Mitteilungen des Präsidenten: 1, 19, 28, 49, 86, 87,
91, 109, 159, 170, 217, 236, 241
Comte Raphaël (RL, NE, président)
16.9001 Communications du président: 1, 19, 28, 49, 86,
87, 91, 109, 159, 170, 217, 236, 241
Cramer Robert (G, GE)
Post- und Fernmeldeverkehrs. Änderung: 119
14.046 Bundesgesetz über den Wald. Änderung: 123
Cramer Robert (G, GE)
12.317 Initiative cantonale Berne. Légalisation du
contrat de fourniture de prestations d'ordre
sexuel: 215
terminée!: 139
poste et télécommunication. Modification: 119
14.046 Loi sur les forêts. Modification: 123
constitutionnel: 12
d'énergie: 201
Liste des orateurs
Conseil des Etats
XIV
sittenwidrig: 215
129
Dittli Josef (RL, UR)
Dittli Josef (RL, UR)
Eberle Roland (V, TG)
12.080 Heilmittelgesetz. Änderung: 32, 33
eidgenössischen Parlament: 169, 170
welche Biber an Infrastrukturen anrichten: 148,
149
Eberle Roland (V, TG)
nationales: 189
148, 149
Parlement fédéral: 169, 170
33
Eder Joachim (RL, ZG)
15.077 Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe: 39,
42
Breitensports schaffen: 203, 207
Eder Joachim (RL, ZG)
15.077 Loi sur les professions de la santé: 39, 42
nationaux de sports de neige: 203, 207
Engler Stefan (C, GR)
208
15.025 Mehrwertsteuergesetz. Teilrevision: 64, 68
Nationalstrassen: 177, 186, 188, 191
14.099 Ordnungsbussengesetz: 120
146
Engler Stefan (C, GR)
nationales: 177, 186, 188, 191
terminée!: 146
208
15.025 Loi sur la TVA. Révision partielle: 64, 68
14.099 Loi sur les amendes d'ordre: 120
14.3570 Motion Imoberdorf René. Inscrire le loup
parmi les espèces pouvant être chassées:
146
XV
Ständerat
Rednerliste
Ettlin Erich (C, OW)
14.046 Bundesgesetz über den Wald. Änderung: 125, 127
Geschäftsfahrzeuginhabern: 75, 78
Zollwesen: 75
Ettlin Erich (C, OW)
d'entreprise: 75, 78
Fetz Anita (S, BS)
14.046 Bundesgesetz über den Wald. Änderung:
128
15.4264 Motion Lombardi Filippo. Keine Kürzungen bei
Swissinfo im Stabilisierungsprogramm
2017–2019: 135
Grundbildung: 84, 85
15.017 Rüstungsprogramm 2015: 98, 106
Fetz Anita (S, BS)
offensive de qualification: 84, 85
135
15.017 Programme d'armement 2015: 98, 106
Föhn Peter (V, SZ)
Gewährleistung: 5
Unternehmen vom Statistikaufwand: 50, 53
vorantreiben: 27
vom Statistikaufwand: 50, 53
eidgenössischen Parlament: 166, 170
Föhn Peter (V, SZ)
Garantie: 5
Parlement fédéral: 166, 170
d'entreprise: 76
entreprises de la charge statistique: 50, 53
publique: 27
charge statistique: 50, 53
Fournier Jean-René (C, VS)
14.067 Landesversorgungsgesetz. Totalrevision:
159
dagegen unternommen werden?: 153, 154
Fournier Jean-René (C, VS)
légales: 93
nationales: 185
totale: 159
15.029 Loi sur les douanes. Révision partielle: 21
Liste des orateurs
Conseil des Etats
XVI
Rechtsgrundlagen: 93
15.029 Zollgesetz. Teilrevision: 21
remédier?: 153, 154
Français Olivier (RL, VD)
15.061 Ermächtigungsgesetz zum AETR. Änderung:
133
Nationalstrassen: 171, 174, 182, 185, 187, 188,
191, 192, 194
196
Français Olivier (RL, VD)
nationales: 171, 174, 182, 185, 187, 188, 191,
192, 194
l'AETR. Modification: 133
d'entreprise: 78
nationale: 195
Germann Hannes (V, SH)
Nationalstrassen: 175, 185, 186
prüfen: 137
Germann Hannes (V, SH)
Introduction: 163
nationales: 175, 185, 186
d'énergie: 201
Graber Konrad (C, LU)
14.074 Krebsregistrierungsgesetz: 35, 37, 38
Graber Konrad (C, LU)
nationales: 179
XVII
Ständerat
Rednerliste
Geschäftsfahrzeuginhabern: 76, 77
ausgeschlossen: 213
233
prüfen: 137
terminée!: 145
oncologiques: 35, 37, 38
55
d'entreprise: 76, 77
15.4156 Postulat Kuprecht Alex. Expansion de
l'entreprise Swisscom, qui est liée à la
Confédération, dans de nouveaux secteurs
d'activité: 137
Häberli-Koller Brigitte (C, TG)
46, 48
Grundbildung: 84, 85
Jagdgesetzes zur Entschädigung für
Schäden, welche Biber an Infrastrukturen
anrichten: 149
Häberli-Koller Brigitte (C, TG)
nationales: 182
149
offensive de qualification: 84, 85
15.077 Loi sur les professions de la santé: 38, 42, 46,
48
Hêche Claude (S, JU)
61
15.4135 Postulat Hêche Claude. Schweizer
Rückkehr- und
Migrantinnen und Migranten.
Unterstützung verstärken und den Kreis der
Begünstigten erweitern: 6, 7
Hêche Claude (S, JU)
16.004 CdG-CN/CE et DélCdG. Rapport annuel 2015:
61
légales: 92, 93
nationales: 174
d'entreprise: 77
15.4135 Postulat Hêche Claude. Programme suisse d'aide
au retour et à la réintégration des migrants.
Intensifier et élargir le cercle des bénéficiaires: 6,
7
Liste des orateurs
Conseil des Etats
XVIII
Hefti Thomas (RL, GL)
Hefti Thomas (RL, GL)
nationales: 175
Hösli Werner (V, GL)
127
Tierart einstufen: 141, 146
14.320 Standesinitiative Wallis. Wolf. Fertig lustig!: 141,
146
Hösli Werner (V, GL)
nationales: 178
terminée!: 141, 146
partielle: 20
espèces pouvant être chassées: 141, 146
Janiak Claude (S, BL)
16.004 GPK-NR/SR und GPDel. Jahresbericht 2015: 61
Nationalstrassen: 177, 188, 192
Fussfesseln: 15
Janiak Claude (S, BL)
nationales: 177, 188, 192
électronique: 15
d'entreprise: 78
Jositsch Daniel (S, ZH)
3
Grundbildung: 85
Jositsch Daniel (S, ZH)
15.030 Convention de sauvegarde des droits de l'homme
et des libertés fondamentales. Protocole no 15.
Approbation: 3
terminée!: 145
Keller-Sutter Karin (RL, SG, zweite Vizepräsidentin)
157
211
Keller-Sutter Karin (RL, SG, zweite Vizepräsidentin)
82
contrôle: 157
XIX
Ständerat
Rednerliste
und Ärzten: 56
229
13.4022: 226
Kuprecht Alex (V, SZ)
prüfen: 135, 137
Kuprecht Alex (V, SZ)
légales: 91, 92
de nouveaux secteurs d'activité: 135, 137
Leuthard Doris, Bundesrätin
125, 128
15.061 Ermächtigungsgesetz zum AETR. Änderung: 133
Verlängerung: 197
199
Nationalstrassen: 183, 186, 187, 189, 192, 193,
194
Leuthard Doris, Bundesrätin
nationales: 183, 186, 187, 189, 192, 193, 194
terminée!: 146
l'AETR. Modification: 133
Prolongation: 197
132
Levrat Christian (S, FR)
220
Genf: 217
219
Levrat Christian (S, FR)
15.060 Loi fédérale sur l'impôt anticipé. Modification:
26
d'entreprise: 77
Genève: 219
Liste des orateurs
Conseil des Etats
XX
15.060 Verrechnungssteuergesetz. Änderung: 26
fédéral: 220
Lombardi Filippo (C, TI)
Auslandschweizer: 87, 89
15.4264 Motion Lombardi Filippo. Keine Kürzungen bei
Swissinfo im Stabilisierungsprogramm
2017–2019: 135
prüfen: 137
Lombardi Filippo (C, TI)
d'ici à 2019 au plus tard: 87, 89
135
Luginbühl Werner (BD, BE)
Fürstentum Liechtenstein: 23
welche Biber an Infrastrukturen anrichten: 148,
149
Luginbühl Werner (BD, BE)
Principauté de Liechtenstein: 23
rétribution à prix coûtant du courant injecté: 216
148, 149
terminée!: 138
sur la protection des eaux à la situation
actuelle en matière d'élevage d'animaux de rente:
133
Maurer Ueli, Bundesrat
Finanzkonten mit Australien. Einführung:
164
15.056 Doppelbesteuerung. Abkommen mit Italien: 22
Fürstentum Liechtenstein: 24
15.025 Mehrwertsteuergesetz. Teilrevision: 65, 67, 68, 70,
73
Zollwesen: 75
vorantreiben: 28
Maurer Ueli, Bundesrat
Principauté de Liechtenstein: 24
15.056 Double imposition. Convention avec l'Italie: 22
Introduction: 164
26
15.025 Loi sur la TVA. Révision partielle: 65, 67, 68, 70, 73
partielle: 20
XXI
Ständerat
Rednerliste
publique: 28
Maury Pasquier Liliane (S, GE)
222
Genf: 217
12.080 Heilmittelgesetz. Änderung: 29, 31, 33, 34,
210
14.074 Krebsregistrierungsgesetz: 35
212
und Ärzten: 57
Maury Pasquier Liliane (S, GE)
15.078 LAMal. Dispositions à caractère international:
212
oncologiques: 35
31, 33, 34, 210
fédéral: 222
Minder Thomas (V, SH)
13.025 Bundesgesetz betreffend die Überwachung
des Post- und Fernmeldeverkehrs. Änderung:
237
15.4263 Interpellation Germann Hannes.
Gegen eine wirtschaftlich schädliche
Schliessung von wichtigen Zollstellen wie
Bargen/SH: 81
den NDB: 7
Asylwesen: 16
144
Minder Thomas (V, SH)
légales: 238
réfugié: 16
terminée!: 144
15.438 Initiative parlementaire Berberat Didier.
Pour une réglementation destinée à
instaurer de la transparence en
matière de lobbyisme au Parlement fédéral:
168
fermeture de bureaux de douane
d'importance majeure comme celui de
Bargen/SH: 81
13.025 Loi sur la surveillance de la correspondance
par poste et télécommunication. Modification:
237
constitutionnel: 12
14.3570 Motion Imoberdorf René. Inscrire le loup
parmi les espèces pouvant être chassées:
144
Müller Damian (RL, LU)
222
Genf: 218
Asylwesen: 17
Müller Damian (RL, LU)
réfugié: 17
230
fédéral: 222
Liste des orateurs
Conseil des Etats
XXII
Müller Philipp (RL, AG)
Asylwesen: 16, 17
Müller Philipp (RL, AG)
nationales: 181
réfugié: 16, 17
Noser Ruedi (RL, ZH)
151
Grundbildung: 85
prüfen: 136
Noser Ruedi (RL, ZH)
25
d'entreprise: 77
remédier?: 154
Parmelin Guy, conseiller fédéral
Parmelin Guy, conseiller fédéral
légales: 94
Rechsteiner Paul (S, SG)
verfassungsmässigem Charakter: 11, 14
233
Rechsteiner Paul (S, SG)
nationales: 176
constitutionnel: 11, 14
Rieder Beat (C, VS)
Tierart einstufen: 139, 144
Rieder Beat (C, VS)
14.094 CC. Droit de l'adoption. Modification: 112, 114,
116
XXIII
Ständerat
Rednerliste
Breitensports schaffen: 204, 207
14.320 Standesinitiative Wallis. Wolf. Fertig lustig!: 139,
144
83
terminée!: 139, 144
espèces pouvant être chassées: 139, 144
nationaux de sports de neige: 204, 207
Savary Géraldine (S, VD)
15.077 Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe: 44, 47
Unternehmen vom Statistikaufwand: 49, 53
151
Infrastruktur: 58
vom Statistikaufwand: 49, 53
Savary Géraldine (S, VD)
légales: 92
nationales: 180
15.077 Loi sur les professions de la santé: 44, 47
entreprises de la charge statistique: 49, 53
charge statistique: 49, 53
Schmid Martin (RL, GR)
15.056 Doppelbesteuerung. Abkommen mit Italien: 21
15.025 Mehrwertsteuergesetz. Teilrevision: 63, 66, 67, 68,
69, 71, 72, 73
15.3239 Motion Aebi Andreas. Keine Diskriminierung
von verheirateten Landwirtinnen und -wirten:
152
Schmid Martin (RL, GR)
15.056 Double imposition. Convention avec l'Italie: 21
Introduction: 163
terminée!: 142
15.025 Loi sur la TVA. Révision partielle: 63, 66, 67, 68,
69, 71, 72, 73
Schneider-Ammann Johann N., Bundespräsident
157
15.3239 Motion Aebi Andreas. Keine Diskriminierung von
verheirateten Landwirtinnen und -wirten: 152
151
Schneider-Ammann Johann N., Bundespräsident
de chômeurs: 158
contrôle: 157
15.3239 Motion Aebi Andreas. Pas de discrimination
pour les agriculteurs et agricultrices mariés:
152
Liste des orateurs
Conseil des Etats
XXIV
230
remédier?: 154
Seydoux-Christe Anne (C, JU)
2
Seydoux-Christe Anne (C, JU)
Approbation: 2
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin
209
Totalrevision: 2
Zusatzprotokolls: 4
3
den NDB: 7
erweitern: 6
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin
14.094 CC. Droit de l'adoption. Modification: 113, 115,
117
Approbation: 3
additionnels: 4
209
121
constitutionnel: 14
15.4135 Postulat Hêche Claude. Programme suisse d'aide
au retour et à la réintégration des migrants.
Intensifier et élargir le cercle des bénéficiaires: 6
totale: 2
Stöckli Hans (S, BE)
Stöckli Hans (S, BE)
32, 33
constitutionnel: 12
Thurnherr Walter, Bundeskanzler
Thurnherr Walter, Bundeskanzler
XXV
Ständerat
Rednerliste
Vonlanthen Beat (C, FR)
12.080 Heilmittelgesetz. Änderung: 30
Vonlanthen Beat (C, FR)
12.080 Loi sur les produits thérapeutiques. Révision: 30
130
Wicki Hans (RL, NW)
Wicki Hans (RL, NW)
nationales: 187
Zanetti Roberto (S, SO)
Zanetti Roberto (S, SO)
terminée!: 142
Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale
Ständerat – Conseil des Etats
2016
Frühjahrssession – 2. Tagung der 50. Amtsdauer
Session de printemps – 2e session de la 50e législature
Erste Sitzung – Première séance
14.015
Montag, 29. Februar 2016
Lundi, 29 février 2016
Elektronische Signatur.
Bundesgesetz.
Totalrevision
Signature électronique.
Loi fédérale.
Révision totale
16.15 h
Zweitrat – Deuxième Conseil
16.9001
Mitteilungen des Präsidenten
Communications du président
Le président (Comte Raphaël, président): Je vous souhaite
la bienvenue en ce premier jour de la session de printemps.
Nous saluons la présence de Madame la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, qui va nous accompagner aujourd'hui durant nos travaux.
En préambule, j'adresse toutes nos félicitations à Monsieur
Caroni, qui est l'heureux papa depuis quelques semaines
d'un petit Flavio, venu agrandir la famille. Selon la formule
consacrée, la maman et l'enfant se portent bien, et, pour ce
qui est du papa, il est absolument rayonnant! (Applaudissements)
Je vous informe également qu'à partir de cette session, la
sonorisation de nos débats sera assurée par l'entreprise
Kilchenmann, de Berne. Vous verrez donc de nouvelles personnes à ma droite, dans la tribune initialement destinée aux
journalistes. Je vous remercie par avance de faire preuve de
compréhension s'il devait y avoir quelques imperfections mineures au départ, notamment lors des changements d'orateurs. Soyez patients pour vous exprimer, attendez que la lumière rouge devant vous soit allumée. Cependant nous
sommes persuadés que tout se passera parfaitement bien.
Cela dit, nous pouvons passer à l'ordre du jour.
Nationalrat/Conseil national 17.12.15 (Erstrat – Premier Conseil)
Ständerat/Conseil des Etats 29.02.16 (Zweitrat – Deuxième Conseil)
Nationalrat/Conseil national 18.03.16 (Schlussabstimmung – Vote final)
Ständerat/Conseil des Etats 18.03.16 (Schlussabstimmung – Vote final)
Abate Fabio (RL, TI), für die Kommission: Im Bundesgesetz
über Zertifizierungsdienste im Bereich der elektronischen Signatur (Zertes) von 2003, welches die Grundlage für die
Gleichstellung mit der eigenhändigen Unterschrift im OR bildet, ist die qualifizierte elektronische Signatur natürlichen
Personen vorbehalten. Im heutigen elektronischen Geschäfts- und Behördenverkehr besteht aber ein grosser Bedarf nach Unternehmens- und Behördenzertifikaten. Bei
Massengeschäften ist es z. B. problematisch, die grosse
Zahl der Meldungen regelkonform mit persönlichen Zertifikaten zu signieren.
Mit der vorliegenden Revision wird die Einschränkung auf
natürliche Personen beseitigt: Der Bundesrat erhält die
Kompetenz, neben der bisherigen qualifizierten elektronischen Signatur, die weiterhin nur natürlichen Personen zugänglich ist, zwei weitere, ähnliche Anwendungen von Zertifikaten zu regeln. Den juristischen Personen und den
Behörden wird ein Instrument zur Verfügung gestellt, mit
welchem sie den Ursprung und die Integrität eines Dokuments sichern können. Bei dieser sehr abstrakten Vorlage
geht es konkret darum, dass der ganze Signaturprozess vertrauenswürdig sein muss, ähnlich wie bei einer handschriftlichen Unterschrift und einem gleichzeitigen persönlichen
Kontakt. Eine elektronische Signatur ist eine Datei, die einem elektronischen Dokument beigefügt wird und zwei
Dinge bestätigen soll: erstens den Ursprung des Dokuments, und zwar die Identität der signierenden Personen,
und zweitens, dass das Dokument unverändert unterzeichnet wird. Ein Zertifikat ist die Bestätigung der Vertrauenswürdigkeit der Operation.
Im revidierten Gesetz haben wir für natürliche Personen die
sogenannte geregelte elektronische Signatur, die sich auf
das Zertifikat eines anerkannten Anbieters stützt. Ich präzisiere, dass nicht alle Zertifikate auf dem Markt geregelt wer-
15.030
Conseil des Etats
den: Jeder Anbieter kann frei ein Zertifikat anbieten. Aber
wenn es um Fälle geht, bei denen Vertrauen nötig ist, für solche Fälle haben wir geregelte elektronische Signaturen.
Neu im Gesetz haben wir das geregelte elektronische Siegel. Das ist die Bezeichnung der elektronischen Signatur für
Unternehmen und Behörden. Das Siegel ist die Bezeichnung für diese neuen Anwendungen.
Die Bestätigung der Vertrauenswürdigkeit einer geregelten
elektronischen Signatur für natürliche Personen oder eines
geregelten elektronischen Siegels für juristische Personen
oder Behörden ist das geregelte Zertifikat. Hinter den Signaturen stehen Zertifikate, und entsprechend den unterschiedlichen Signaturen gibt es unterschiedliche Zertifikate. Das
revidierte Gesetz sieht neu vor, Zertifikate nicht nur für die
Signatur zu verwenden, sondern auch für die Authentifizierung. Man muss betonen, dass das Siegel Klarheit darüber
gibt, von welcher juristischen Person oder von welcher Behörde ein Dokument geliefert wird. Als Beispiel wird immer
die grosse Zahl der täglich versendeten Strafregisterauszüge erwähnt, deren Herkunftsort effektiv das Bundesamt
für Justiz ist. Aber es wird kein Hinweis geliefert über die
Vertretungsbefugnis, zum Beispiel der betroffenen juristischen Personen.
Diese Revision bringt auch eine terminologische Bereinigung und Vereinfachung der Regelungen in den Gesetzen
und Verordnungen. Sie hält an den bestehenden Konzepten
und Prinzipien fest. Die Produkte werden nicht abschliessend geregelt, es existiert immer noch ein freier Bereich.
Das Gesetz ist EU-kompatibel, und die Kommission ist einstimmig darauf eingetreten und hat ihm einstimmig zugestimmt.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Ich erlaube mir doch
noch ein paar einleitende Worte zu dieser Vorlage, dem
Bundesgesetz über Zertifizierungsdienste im Bereich der
elektronischen Signatur (Zertes). Weil es eine sehr technische, nicht leicht zu vermittelnde Materie ist, versuche ich,
eine Analogie zur Papierwelt zu machen: Wenn wir annehmen, dass es bisher schwarze Kugelschreiber zum Schreiben und rote Kugelschreiber zum rechtsgültigen Unterschreiben gab, dann führen wir nun neu blaue Kugelschreiber ein, die für verschiedene Zwecke eingesetzt werden können. Mit diesem Gesetz regeln wir, unter welchen
Voraussetzungen welche Kugelschreiberfarben eingesetzt
werden können. Vereinfacht gesagt und übertragen auf die
Papierwelt, regelt das Zertes, welche Kugelschreiberfarben
es gibt und welche Bedingungen erfüllt sein müssen, um
staatlich anerkannte, d. h. zertifizierte Kugelschreiber-Herstellerin zu werden. So viel zum Versuch, diese sehr technische Materie darzustellen. Man muss sich bewusst sein,
dass es sich um ein sehr wichtiges, aber durch seine technische Art vielleicht etwas schwer nachvollziehbares Gesetz
handelt.
Die vorliegende Totalrevision ändert nichts in Bezug auf die
qualifizierte elektronische Signatur, die der eigenhändigen
Unterschrift gleichgestellt ist. Neu wird der Einsatz geregelter elektronischer Zertifikate für juristische Personen und Behörden geklärt und vereinfacht. Mit Zertifikaten kann ein
Herkunftsnachweis erbracht sowie die Integrität der betreffenden Mitteilung gewährleistet werden und eine sichere Authentifizierung von Personen oder Maschinen erfolgen. Das
Zertes regelt weiterhin die Herausgabe dieser Zertifikate
und die Anforderungen an die Hersteller der Zertifikate.
An den bestehenden Konzepten und Prinzipien der bisherigen Regelung wird nichts geändert. Insbesondere ist die Palette von Zertifikatsprodukten nicht abschliessend geregelt.
Das heisst, es gibt weiterhin verschiedene Zertifikatsprodukte, und zwar so viele, wie der Markt verlangt. Einzig die
durch den Bundesrat genauer definierten technischen Anforderungen müssen eingehalten werden.
Sie haben vom Präsidenten Ihrer Kommission für Rechtsfragen soeben erfahren, dass die vorliegende Totalrevision unbestritten war. Ich möchte Sie deshalb auch namens des
Bundesrates bitten, dem Antrag Ihrer Kommission zu folgen,
auf das Geschäft einzutreten und dieses zu verabschieden.
2
29 février 2016
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
L'entrée en matière est décidée sans opposition
Bundesgesetz über Zertifizierungsdienste im Bereich
der elektronischen Signatur und anderer Anwendungen
digitaler Zertifikate
Loi fédérale sur les services de certification dans le domaine de la signature électronique et des autres applications des certificats numériques
Detailberatung – Discussion par article
Titel und Ingress, Art. 1–23
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates
Titre et préambule, art. 1–23
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil national
Angenommen – Adopté
Gesamtabstimmung – Vote sur l'ensemble
(namentlich – nominatif; Beilage – Annexe 14.015/1243)
Für Annahme des Entwurfes ... 43 Stimmen
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
15.030
Konvention zum Schutze
der Menschenrechte
und Grundfreiheiten.
Protokoll Nr. 15. Genehmigung
Convention de sauvegarde
des droits de l'homme
et des libertés fondamentales.
Protocole no 15. Approbation
Seydoux-Christe Anne (C, JU), pour la commission: Comme
vous le savez, la Convention européenne des droits de
l'homme (CEDH) a été ratifiée par 47 Etats. Il y a donc 800
millions de personnes susceptibles de s'adresser à la Cour
européenne des droits de l'homme si elles estiment que les
droits et les libertés garantis par la CEDH ont été lésés.
Depuis de nombreuses années, nous cherchons des solutions pour que la Cour européenne des droits de l'homme
reste efficace malgré la multitude de requêtes qui lui sont
adressées. Le Protocole no 14 du 12 mai 2004 avait pour
objectif de simplifier et d'accélérer la procédure devant la
Cour. Son entrée en vigueur a été repoussée au 1er juin
2010 et, à cette époque, le nombre de requêtes pendantes
était supérieur à 100 000.
Pendant sa présidence du Comité des ministres du Conseil
de l'Europe en 2009/10, la Suisse a organisé une conférence ministérielle sur l'avenir de la Cour. Un plan d'action
en vue de l'adoption de réformes a été approuvé. Cette
conférence a été suivie en 2011 par la conférence ministérielle d'Izmir, puis par celle de Brighton en 2012. Le protocole no 15 a été adopté suite à la conférence ministérielle de
Brighton. Il apporte cinq modifications à la CEDH.
29. Februar 2016
Premièrement, le principe de subsidiarité figure désormais
expressément à la fin du préambule de la convention. Il en
est de même de la marge d'appréciation dont jouissent les
Etats, sous le contrôle de la Cour, pour garantir le respect
des droits et des libertés définis dans la CEDH et dans les
protocoles. Il s'agit de codifier des principes existants. La
Cour accorde en effet une large marge d'appréciation aux
Etats sur les questions délicates de société pour lesquelles il
n'y a pas de consensus au niveau européen, et les sensibilités locales sont importantes, que l'on songe aux arrêts de la
Cour sur les crucifix en Italie ou sur l'interdiction du voile intégral en France.
Deuxièmement, les candidats à la fonction de juge à la Cour
doivent être âgés de moins de 65 ans. La limite d'âge d'exercice de la fonction, fixée à 70 ans, est supprimée. Cela doit
permettre aux juges d'accomplir toute la durée de leur mandat de neuf ans sans devoir quitter leur fonction lorsqu'ils atteignent l'âge de 70 ans. Cela permet ainsi de bénéficier de
leur expérience.
Troisièmement, lorsqu'une chambre traite une affaire qui
soulève une question grave concernant l'interprétation ou
l'application de la CEDH et de ses protocoles, elle peut se
dessaisir à tout moment de cette affaire au profit de la
Grande Chambre. Le protocole no 15 propose de supprimer
le droit d'objection que les parties peuvent exercer dans ces
cas. Il s'agit à la fois de renforcer la jurisprudence de la Cour
et d'accélérer la procédure devant cette dernière.
Quatrièmement, le délai de saisine de la Cour à partir de la
date de la décision interne définitive est réduit; il passe de
six à quatre mois pour tenir compte des nouvelles technologies de communication et pour se rapprocher des délais de
recours en vigueur dans les Etats parties.
Enfin, la Cour peut déclarer irrecevable une requête en l'absence de préjudice important même si l'affaire n'a pas été
examinée par un tribunal interne. Il s'agit ici de contribuer à
décharger la Cour des cas bagatelle.
Toutes ces modifications vont dans le sens de ce que notre
pays souhaite.
Le protocole no 15 entrera en vigueur lorsque tous les Etats
parties l'auront ratifié: 19 Etats l'avaient fait en août 2015,
22 autres, dont la Suisse, l'ont signé.
Le Conseil national a accepté l'arrêté fédéral portant approbation du protocole no 15 le 8 septembre 2015, par 136 voix
contre 46 et 2 abstentions.
Votre commission, qui l'a accepté par 12 voix contre 0 et
1 abstention, vous propose d'en faire de même.
Jositsch Daniel (S, ZH): Das Projekt ist an und für sich unbestritten. Es ist aber aus meiner Sicht von grosser und fundamentaler Tragweite, weshalb ich mir doch noch erlaube,
ein paar Ausführungen zu machen, insbesondere deshalb,
weil in jüngerer Vergangenheit die Europäische Menschenrechtskonvention in der öffentlichen Diskussion verschiedentlich als grundsätzliches Instrument infrage gestellt worden ist.
Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ist
nicht nur ein Dokument, in dem mehr oder weniger die gleichen Grundrechte wie in der Bundesverfassung gewährleistet sind, sondern sie ist – und das ist das Wesentliche –
ein Rechtsdurchsetzungsmechanismus, der den Bürgerinnen und Bürgern auch unseres Staates die Möglichkeit gibt,
sich notfalls auch gegen den eigenen Staat zur Wehr zu setzen. Aus dieser Sicht ist die EMRK – und das wird, glaube
ich, zu wenig verstanden – ein eigentlich urschweizerisches
Instrument zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger. Es gibt,
wenn ich richtig informiert bin, 47 Mitgliedstaaten der EMRK,
und für die Bürgerinnen und Bürger vieler dieser Mitgliedstaaten ist die EMRK der rettende Anker zum Schutz der
Menschenrechte. Deshalb ist es auch wichtig, dass dieses
Instrument europaweit und insbesondere auch in unserem
Land gestärkt wird.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat im
Moment 150 000 unerledigte Fälle, das heisst eine gewaltige Last, die er zu tragen hat. Das hat vor allem einen positiven Grund, nämlich die Öffnung Osteuropas und damit der
3
Ständerat
15.030
Zugang von Millionen von Menschen zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Trotzdem besteht aber die
Gefahr, dass der Menschenrechtsapparat durch diese Last
gewissermassen lahmgelegt wird. Ich bin selber auch als
Anwalt mit Situationen konfrontiert gewesen, wo man
schlicht und ergreifend auf dieses Instrument verzichtet hat,
weil man gesagt hat, es brauche aufgrund der Arbeitslast
sehr lange, bis man endlich in Brüssel gehört werde, was an
und für sich nicht im Sinne des Erfinders war. Mit diesem
Protokoll Nr. 15, das fünf formelle Änderungen vorsieht, wird
man zwar keine fundamentale Lösung der Überbelastung
des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erreichen, aber es ist doch ein wesentlicher Schritt in die richtige
Richtung. Deshalb ist es nicht einfach nur ein formelles Geschäft, sondern es ist ein Geschäft, das eben mithilft, den
Schutz der Menschenrechte in Europa zu stärken.
Deshalb ist es, glaube ich, wichtig, dass man diesem Geschäft zustimmt.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Der Grundrechtskatalog unserer Bundesverfassung ist ja massgeblich durch die
Europäische Menschenrechtskonvention, durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu dieser Konvention geprägt, und damit verkörpert
die EMRK die Werte, die auch die unseren sind. Volk und
Stände haben das gerade auch gestern mit der Ablehnung
der Durchsetzungs-Initiative bestätigt, und zwar nicht zum
ersten Mal.
Die EMRK bestimmt bereits in ihrem ersten Artikel, dass es
vorab Sache der Vertragsstaaten ist, die Beachtung der
Konventionsgarantien im eigenen Land sicherzustellen. Der
Gerichtshof soll zum Zuge kommen, wenn die Vertragsstaaten ihren Verpflichtungen nicht nachkommen. Der Kontrollmechanismus der EMRK ist also seit je subsidiär, und die
Vertragsstaaten haben diese Subsidiarität in jüngerer Zeit
wiederholt bekräftigt.
Im Rahmen dieses Protokolls Nr. 15, das heute zur Diskussion steht, spielt diese Subsidiarität eine ganz wichtige
Rolle: Mit dem Protokoll Nr. 15 soll das Subsidiaritätsprinzip
neu ausdrücklich in der Präambel der Konvention verankert
werden. Das ist zwar inhaltlich keine Neuerung, aber diese
Ergänzung der Präambel macht sichtbarer, was bereits gilt,
und sie ist ein Signal an den Gerichtshof, eine Aufforderung,
dort Zurückhaltung zu üben, wo die Vertragsstaaten Ermessen haben und die innerstaatlichen Gerichte einen Fall bereits sorgfältig im Lichte der EMRK geprüft haben. Wenn Sie
sich daran erinnern, welche Urteile des Gerichtshofes in der
Schweiz heftig kritisiert wurden und werden, dann wissen
Sie, dass diese Änderung in unserem Interesse liegt, ohne
dass damit die Unabhängigkeit des Gerichtshofes beeinträchtigt würde.
Es gibt eine zweite Änderung in diesem Protokoll. Sie betrifft
die Alterslimite für die Richterinnen und Richter. Neu soll es
nicht ein Höchstalter für die Richter sein, wie das heute der
Fall ist, sodass die Richter heute zum Teil vorzeitig zurücktreten müssen, wenn sie diese Altersgrenze erreicht haben,
sondern man führt ein Höchstalter für die Kandidatinnen und
Kandidaten ein, und damit hat man dieses Problem auch gerade gelöst.
Die dritte Änderung betrifft Folgendes: Heute werden die Urteile des Gerichtshofes von Kammern mit sieben Richtern
gefällt. Es kommt ab und zu vor, dass eine Kammer im Laufe
der Behandlung einer Beschwerde zum Schluss kommt,
dass der Fall eine schwerwiegende Frage der Auslegung
oder der Anwendung der EMRK betrifft oder dass ihr Entscheid von einem früheren Entscheid des Gerichtshofes abweichen könnte. Dann kann sie den Fall an die Grosse Kammer des Gerichtshofes abgeben. Das trägt zur Kohärenz der
Rechtsprechung bei. Derzeit können die Parteien einem solchen Abgeben des Falls widersprechen, und das ist schwer
nachvollziehbar. Deshalb schafft das Protokoll Nr. 15 dieses
Widerspruchsrecht der Parteien ab.
Die vierte Änderung ist die Kürzung der Beschwerdefrist von
sechs auf vier Monate.
15.038
Conseil des Etats
Die fünfte Änderung betrifft das Zulässigkeitskriterium. Dieses wurde mit dem Protokoll Nr. 14 eingeführt. Es hat sich
nicht bewährt und soll jetzt wieder rückgängig gemacht werden.
Alle diese Änderungen liegen explizit im Interesse unseres
Landes. Als Änderungsprotokoll tritt das Protokoll Nr. 15 in
Kraft, nachdem es von allen Vertragsstaaten ratifiziert worden ist. Bis Ende Januar haben es 25 Vertragsstaaten ratifiziert, und 16 weitere, darunter auch die Schweiz, haben es
unterzeichnet.
Ich bitte Sie namens des Bundesrates, der Kommission für
Rechtsfragen zu folgen, auf das Geschäft einzutreten und in
der Folge antragsgemäss zu entscheiden.
Bundesbeschluss über die Genehmigung des Protokolls Nr. 15 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
Arrêté fédéral portant approbation du Protocole no 15 à
la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et
des libertés fondamentales
Titel und Ingress, Art. 1, 2
Titre et préambule, art. 1, 2
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
15.038
Europäisches
Auslieferungsübereinkommen.
Genehmigung des Dritten
und des Vierten Zusatzprotokolls
Convention européenne
d'extradition.
Approbation des troisième et quatrième
protocoles additionnels
Abate Fabio (RL, TI), für die Kommission: Das Europäische
Auslieferungsübereinkommen von 1957 gehört zu den wichtigsten Rechtsgrundlagen auf dem Gebiet der Auslieferung.
Das Übereinkommen kodifiziert die wesentlichen Grundsätze des Auslieferungsrechts und steckt damit den Rahmen
für die zwangsweise Übergabe einer strafrechtlich gesuchten Person zur Strafverfolgung oder Vollstreckung einer Frei-
4
29 février 2016
heitsstrafe an den ersuchenden Staat ab. Hier geht es um
die Auslieferung und nicht um die Ausschaffung.
Die Schweiz hat das Übereinkommen am 20. Dezember
1966 ratifiziert. In den Siebzigerjahren ist dieses Übereinkommen durch das Erste und das Zweite Zusatzprotokoll ergänzt worden, und nun wurde es durch das Dritte und das
Vierte Zusatzprotokoll modernisiert.
Heute finden etwa 80 Prozent der die Schweiz betreffenden
Auslieferungsfälle zwischen einem Mitgliedstaat des Europarates und der Schweiz statt. Das zeigt, dass diese Zusammenarbeit von grosser Bedeutung ist. Die zwei Zusatzprotokolle, die zur Ratifikation unterbreitet worden sind, vereinfachen und beschleunigen die Verfahren. Beschleunigung
bedeutet, dass Leute nicht unnötig lange in Untersuchungshaft sitzen müssen. Damit sind auch Kostenersparnisse verbunden.
Das Dritte Zusatzprotokoll vom 10. November 2010 schafft
die Rechtsgrundlage für ein rascheres und mit weniger Formalitäten verbundenes Auslieferungsverfahren, sofern die
Person ihrer Auslieferung zustimmt. In der Schweiz kennen
wir dieses Verfahren für Auslieferungsfälle bereits, gestützt
auf das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in
Strafsachen. Aber durch das Dritte Zusatzprotokoll können
Personen aus ausländischen Vertragsstaaten rascher an die
Schweiz ausgeliefert werden, denn nicht alle Staaten haben
ein kodifiziertes vereinfachtes Verfahren.
Im Vierten Zusatzprotokoll vom 20. September 2012 hat es
mehrere Bestimmungen, die modernisiert werden. Im Vordergrund steht die elektronische Übermittlung von Auslieferungsgesuchen und Begleitunterlagen, solange es der ersuchten Vertragspartei möglich ist, die Echtheit der Unterlagen festzustellen. Es resultiert eine grössere Sicherheit bei
der Fristwahrung. Ein weiteres Element ist die Verjährung.
Sie ist nur noch dann ein Auslieferungshindernis, wenn die
Tat nach dem Recht der ersuchenden Vertragspartei verjährt
ist. Künftig ist also die Verjährung nur nach dem Recht des
ersuchenden Staates zu prüfen. Das Zusatzprotokoll vollzieht damit eine Entwicklung, die im multilateralen und auch
im bilateralen Auslieferungsrecht bereits Realität ist, nach.
Eine analoge Bestimmung findet sich zum Beispiel im Auslieferungsvertrag der Schweiz mit den USA und in jenem mit
Deutschland. Es wird somit eine Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten durch das Vierte Zusatzprotokoll garantiert.
Darum hat der Bundesrat auf einen Vorbehalt verzichtet.
Ihre Kommission hat den Bundesbeschluss über die Genehmigung des Dritten und des Vierten Zusatzprotokolls zum
Europäischen Auslieferungsübereinkommen einstimmig angenommen.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Es gibt ein schönes
Zitat des Komponisten Gustav Mahler, das ich Ihnen nicht
vorenthalten möchte und das eben zu diesem Geschäft sehr
gut passt: «Tradition ist die Weitergabe des Feuers und nicht
die Anbetung der Asche.» Das passt zu diesem Geschäft,
weil sich hier die Zusammenarbeit auf der Grundlage des
Übereinkommens des Europarates ja bewährt hat. Man
muss es aber jetzt den Bedürfnissen der Zeit anpassen, und
in diesem Sinne wurden die Arbeiten hier auch gemacht.
Nachdem Ihnen der Kommissionspräsident und Kommissionssprecher die Vorlage bereits im Detail vorgestellt hat,
möchte ich jetzt keine Wiederholungen vornehmen. Ich kann
Ihnen einfach so viel bestätigen: Diese Vorlage bringt eine
Verbesserung und Vereinfachung der operationellen Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien. Sie schafft keine
neuen Auslieferungsverpflichtungen, nicht einmal neue
Möglichkeiten zur Auslieferung. Wenn also eine Auslieferung
bisher nicht möglich war, zum Beispiel wegen menschenrechtlicher Bedenken, wird sie auch in Zukunft nicht möglich
sein. Wo aber ausgeliefert werden kann, wird das Verfahren
in Zukunft einfacher und schneller.
Die Ratifizierung dieser beiden Zusatzprotokolle ist auch
ohne zusätzliche Gesetzgebung möglich. Die Protokolle entsprechen im Wesentlichen der bereits bestehenden schweizerischen Rechtslage. Das hat unter anderem eben auch
damit zu tun, dass sich die schweizerischen Experten in den
29. Februar 2016
Gremien des Europarates stark in die Ausarbeitung der Ihnen nun vorliegenden Texte einbringen konnten. Das heisst,
die Schweiz hat diese beiden Protokolle massgeblich mitgeprägt.
In diesem Sinne bitte ich Sie, Ihrer Kommission zu folgen,
auf die Vorlage einzutreten und sie zu genehmigen.
Bundesbeschluss über die Genehmigung des Dritten
und des Vierten Zusatzprotokolls zum Europäischen
Auslieferungsübereinkommen
Arrêté fédéral portant approbation des troisième et quatrième protocoles additionnels à la Convention européenne d'extradition
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
15.065
Kantonsverfassungen
(LU, SZ, GL, SO, BS, AI).
Gewährleistung
Constitutions cantonales
(LU, SZ, GL, SO, BS, AI).
Garantie
5
Ständerat
15.065
Kanton Luzern: die Neuorganisation der kantonalen Aufsicht
über die Gemeinden.
Kanton Schwyz: das Kantonsratswahlverfahren, welches ja,
wie wir wissen, im Nationalrat nach längerem Hin und Her
nicht gewährleistet worden ist. Inzwischen ist das Wahlverfahren im Kanton Schwyz angepasst worden.
Kanton Glarus: Hier geht es um die Verwesentlichung und
Flexibilisierung der kantonalen Gesetzgebung.
Kanton Solothurn: Hier geht es um die Verankerung und Erweiterung der Gewerbesteuer.
Kanton Basel-Stadt: Hier geht es um die Zuständigkeit bei
der Einbürgerung.
Kanton Appenzell Innerrhoden: Hier geht es um die Verordnungskompetenzen des Grossen Rates und um den Ausschluss vom Stimmrecht.
Die Staatspolitische Kommission des Ständerates beantragt
Ihnen nach eingehender Prüfung einstimmig, dem Bundesbeschluss über die Gewährleistung der geänderten Verfassungen der Kantone Luzern, Schwyz, Glarus, Solothurn, Basel-Stadt und Appenzell Innerrhoden zuzustimmen.
Eintreten ist obligatorisch
L'entrée en matière est acquise de plein droit
Bundesbeschluss über die Gewährleistung der geänderten Verfassungen der Kantone Luzern, Schwyz, Glarus, Solothurn, Basel-Stadt und Appenzell Innerrhoden
Arrêté fédéral sur la garantie des constitutions révisées
des cantons de Lucerne, Schwyz, Glaris, Soleure, BâleVille et Appenzell Rhodes-Intérieures
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Le président (Comte Raphaël, président): Comme l'entrée
en matière est acquise de plein droit, il n'y a pas de vote sur
l'ensemble.
Erstrat – Premier Conseil
Ständerat/Conseil des Etats 29.02.16 (Erstrat – Premier Conseil)
Nationalrat/Conseil national 03.03.16 (Zweitrat – Deuxième Conseil)
Föhn Peter (V, SZ), für die Kommission: Nach Artikel 51 Absatz 1 der Bundesverfassung gibt sich jeder Kanton eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des
Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. Nach Absatz 2 des
gleichen Artikels bedürfen die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes. Steht eine kantonale Verfassungsbestimmung im Einklang mit dem Bundesrecht, so ist
die Gewährleistung zu erteilen. Erfüllt sie diese Voraussetzung nicht, so ist die Gewährleistung zu verweigern.
Mit dem vorliegenden Geschäft wird der Bundesversammlung beantragt, mit einfachem Bundesbeschluss Änderungen in den Verfassungen der Kantone Luzern, Schwyz, Glarus, Solothurn, Basel-Stadt und Appenzell Innerrhoden zu
gewährleisten. Die Verfassungsänderungen betreffen ganz
unterschiedliche Themen, aber alle Änderungen sind bundesrechtskonform. Die Gewährleistung kann somit erteilt
werden. Die vorliegenden Verfassungsänderungen haben
insbesondere die folgenden Gegenstände.
15.4135
Postulat Hêche Claude.
Schweizer Rückkehr- und
Wiedereingliederungshilfeprogramm
für Migrantinnen und Migranten.
Unterstützung verstärken und den Kreis
der Begünstigten erweitern
Postulat Hêche Claude.
Programme suisse d'aide
au retour et à la réintégration
des migrants.
Intensifier et élargir
le cercle des bénéficiaires
Ständerat/Conseil des Etats 29.02.16
Le président (Comte Raphaël, président): Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.
15.4135
Conseil des Etats
Hêche Claude (S, JU): Le Conseil fédéral a raison: les réponses courtes sont les meilleures, car elles ont ou devraient à tout le moins avoir le mérite d'aller à l'essentiel. Cependant, j'aurais souhaité des arguments quelque peu plus
convaincants. Au vu de la crise migratoire actuelle, il est nécessaire de développer de nouvelles formes d'intervention.
C'est ce que vise le postulat, notamment par la recherche de
partenariats avec d'autres pays, afin de limiter les migrations.
Or, la brève réponse reçue fait peu de cas de l'actualité.
Cela ne manque pas de m'interpeller, d'autant plus que Madame la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga a relevé, tout récemment, face à ses pairs à Bruxelles, «l'importance du respect de règles communes et de la solidarité
pour répondre aux défis actuels de la migration». Aussi, je
me permets d'attirer votre attention, Madame la conseillère
fédérale, dans le prolongement de votre intervention – de
qualité, je dois le dire – à Bruxelles jeudi dernier, sur le fait
que toute déclaration devrait, si possible, être suivie d'actions pour être efficace et cohérente.
L'ampleur de la crise actuelle justifie d'autant plus que le
Conseil fédéral étudie un maximum de pistes possibles afin
de limiter la pression migratoire sur l'Europe et implicitement
sur notre pays. Le soutien à l'étranger de projets d'assistance au retour et à la réintégration représente un volet intéressant et novateur pour une approche globale de la gestion
des migrations. Ces interventions et soutiens coordonnés
avec d'autres pays ne présentent-ils pas l'avantage de limiter
l'afflux de réfugiés, en trouvant des solutions sur le terrain, à
proximité et à des coûts réduits? Ne pensez-vous pas que
cet engagement contribuerait aussi à faciliter les négociations permettant le renvoi des requérants non admis?
Le postulat ne demande que de compléter le rapport d'évaluation du projet en cours en Algérie, dans l'intérêt de tous,
de celui des migrants et de leur pays d'origine, mais également de notre pays. Pour ces quelques raisons, je vous invite à soutenir le postulat.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Ich werde versuchen,
Herrn Hêche zu überzeugen. Das Postulat beauftragt den
Bundesrat ja damit, Möglichkeiten zur verstärkten Unterstützung von Projekten zur Rückkehr- und Wiedereingliederungshilfe im Ausland zu prüfen. Dabei soll er sich insbesondere auf die ersten Resultate des Programms für nigrische
Migrantinnen und Migranten stützen, die aus Algerien zurückgeführt wurden. Das ist im Wesentlichen der Inhalt des
Postulates.
Die Rückkehr- und Wiedereingliederungshilfe für Migrantinnen und Migranten ist seit mehreren Jahren ein prioritäres
Element der schweizerischen Migrationspolitik, und zwar sowohl im Inland als auch im Ausland. In diesem Sinne unterstützt der Bundesrat im Grundsatz die im Postulat vorgebrachten Anliegen. Die Schweiz hat in den vergangenen
Jahren in diesem prioritären Bereich zahlreiche innovative
und erfolgreiche Projekte umgesetzt, und zwar nicht nur zur
Förderung der freiwilligen Rückkehr aus der Schweiz, sondern auch zur Unterstützung von Drittstaaten.
Die vom Postulat jetzt anvisierten Projekte zur Rückkehrund Wiedereingliederungshilfe haben zum Ziel, die freiwillige
und dauerhafte Rückkehr von verletzlichen Migrantinnen
und Migranten in Transitländern zu fördern. Sie tragen zudem zur Minderung des Drucks der Migration nach Europa
und natürlich auch in die Schweiz bei. Aktuell werden mehrere solche Projekte auf den Migrationsrouten umgesetzt,
also im Mittelmeerraum, in Nord- und Ostafrika sowie im
Balkan. Sie umfassen Massnahmen zur Förderung der freiwilligen Rückkehr und zur sozialen und beruflichen Wiedereingliederung im Herkunftsland.
Das Projekt für nigrische Migrantinnen und Migranten, das
der Postulant erwähnt, hat zum Ziel, dass Personen, die aus
Algerien in ihren Heimatstaat, also nach Niger, zurückgeführt werden, wieder eingegliedert werden. Das geschieht
ganz konkret durch die Umsetzung von Mikroprojekten in
den Rückkehrregionen in Niger. Damit können die Rückkehrer für sich und ihre Familien ein Einkommen generieren.
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29 février 2016
Diese Projekte kommen somit einem erweiterten Kreis von
Personen zugute. Insgesamt werden so über 1800 Personen
unterstützt. Die Internationale Organisation für Migration hat
den Auftrag, diese Mikroprojekte in Niger zu bewerten und
dann auch die Gelder auszuzahlen.
Warum erzähle ich Ihnen das? Ich komme ja zum Schluss,
dass der Bundesrat das Postulat ablehnt, weil wir der Meinung sind, wir sollten jetzt nicht einen solchen Bericht verfassen, denn es geht ja genau um das, was wir bereits tun.
Deshalb möchte ich Ihnen auch weitere Beispiele für ähnliche Projekte nennen, die wir bereits machen.
In Libyen finanziert die Schweiz seit September 2015 ein
Rückkehrhilfeprogramm für Migrantinnen und Migranten vornehmlich aus Subsahara-Afrika, welche in libyschen Haftzentren festgehalten werden. Es geht in diesen Projekten
nicht nur um die Rückkehrhilfe für Migrantinnen und Migranten aus der Schweiz, die in ihre Herkunftsstaaten zurückgehen, sondern es geht auch darum, dass sie zurückkehren
können, wenn sie in anderen Staaten sind, wenn sie auf einer Migrationsroute sind, auch in Richtung Europa. Wir haben der Internationalen Organisation für Migration dafür eine
Million Franken zur Verfügung gestellt. Sie wissen, dass eine
wichtige Migrationsroute über Libyen nach Europa führt, und
daher ist es auch in unserem Interesse, denjenigen Menschen zu helfen, die zur Rückkehr in ihre Heimat bereit sind.
Bis heute konnten auf diesem Weg rund 300 Personen aus
ihrer prekären Situation befreit werden und in ihre Herkunftsländer zurückkehren.
Ich habe mich kürzlich mit dem Projektleiter des IKRK gerade über diese Frage unterhalten. Er hat mir bestätigt, dass
viele Personen, die aus wirtschaftlichen Gründen ihr Herkunftsland verlassen und sich auf eine Migrationsroute begeben, zurückkehren möchten. Sie wissen, wie gefährlich
und wie schrecklich diese Migrationsrouten sind; es geht
den Menschen, wenn sie auf diesen Routen unterwegs sind,
zum Teil schrecklich schlecht. Viele von ihnen möchten daher zurückkehren, wenn sie bereits unterwegs sind; aber sie
können nicht zurückkehren, weil ihre Familien vielleicht das
ganze Geld ausgegeben haben, damit der junge Mann irgendwann nach Europa kommt und von dort Geld heimschicken kann. Da müssen wir solche Menschen, die sich
auf dem Weg befinden, unterstützen, damit sie direkt zurückkehren können. Und dafür gibt es genau solche Projekte.
Wir haben solche Projekte für unterschiedliche Zielgruppen
in Tunesien, in Marokko, am Horn von Afrika, in Griechenland und in verschiedenen Balkanstaaten bereits umgesetzt.
Am Horn von Afrika arbeiten wir z. B. mit der Europäischen
Kommission und mit Norwegen an einem umfassenderen regionalen Projekt des UNHCR und der Internationalen Organisation für Migration. Hier verbinden wir mit unserem Beitrag von zirka einer Million Franken und der Vermittlung von
Informationen die Förderung der freiwilligen Rückkehr, die
Prävention von irregulärer Migration und die medizinische
Hilfe an Migrantinnen und Migranten.
Rückkehrhilfeprogramme entsprechen nicht nur dringenden
humanitären Bedürfnissen von verletzlichen Migrantinnen
und Migranten – ich sagte vorhin, es sei zum Teil schrecklich, was diese Menschen noch auf dem Weg Richtung Europa durchmachen –, die Starthilfe zielt auch auf deren dauerhafte Rückkehr in die Herkunftsländer ab. Es geht nicht
nur darum, dass sie einfach zurückgeführt werden, sondern
auch darum, dass sie dort etwas aufbauen können. Wir unterstützen damit natürlich auch die Transitstaaten in der Entwicklung einer nachhaltigen Rückkehrpolitik.
Es entspricht unserem berechtigten Interesse, dass diese
Unterstützung auch unsere bilaterale Migrationszusammenarbeit mit den Transitstaaten insgesamt fördert. So werden
die Programme in den Balkanstaaten, aber auch in Tunesien
im Rahmen unserer Migrationspartnerschaften umgesetzt.
Ich habe selber ein solches Programm in Tunesien besucht,
mit dem wir Migranten, die in Tunesien gestrandet sind oder
vielleicht weitergehen möchten, aber sehen, wie schwierig
dies ist, unterstützen, in ihre Herkunftsstaaten zurückkehren
zu können. Das Projekt in Niger wurde nicht zuletzt deshalb
29. Februar 2016
finanziert, um unsere schwierige Zusammenarbeit mit Algerien zu verbessern; das ist uns auch gelungen. Die Opportunität solcher Projekte wird von uns regelmässig im Rahmen
von Migrationsdialogen mit den betroffenen Herkunfts- und
Transitländern diskutiert und evaluiert.
Ich muss Ihnen jetzt einfach sagen: Der Grund, weshalb der
Bundesrat dieses Postulat zur Ablehnung empfiehlt, liegt
nicht darin, dass er den Inhalt oder die Stossrichtung nicht
gut findet, sondern darin, dass er der Meinung ist, dass wir
genau das bereits machen. Das liegt voll auf unserer Linie.
Nun stellt sich die Frage: Sollen wir noch ein Postulat annehmen oder einfach mit unserer Arbeit, wie ich sie Ihnen geschildert habe, weiterfahren? Wir sind der Meinung: Das
Postulat erübrigt sich, weil eben Ziele und Inhalt des Postulates bereits verfolgt werden.
Hêche Claude (S, JU): S'il y avait eu autant d'explications
dans la réponse très administrative qui a été donnée – et,
j'ajoute, tout de même très tardive, puisque nous ne l'avons
reçue qu'en fin de semaine dernière –, je pense que la décision aurait pu être prise plus rapidement.
Au vu des explications qui m'ont été données par Madame la
conseillère fédérale, même si je considère qu'elles auraient
pu inciter à accepter le postulat, je le retire, tout en notant la
suite qui sera donnée à ces différents projets allant dans le
sens du postulat et complétée par un certain nombre de
points qui ne figurent pas dans la réponse écrite.
Zurückgezogen – Retiré
15.4154
Motion Minder Thomas.
Asylgesuche aus Risikostaaten.
Systematische Überprüfung
durch den NDB
Motion Minder Thomas.
Demandeurs d'asile provenant
de pays à risques.
Contrôle systématique par le SRC
Le président (Comte Raphaël, président): Le Conseil fédéral propose le rejet de la motion.
Minder Thomas (V, SH): Bei 40 000 Asylgesuchen wie im
letzten Jahr gelangen leider nicht nur unproblematische Gesuchsteller in die Schweiz, sondern auch einige Kriminelle
oder Personen mit kriminellen Absichten. Am Bundesstrafgericht können wir dieser Tage einen Prozess verfolgen – er
beginnt heute –, in dem mutmassliche Terroristen, welche
auf dem Asylweg zu uns gelangten, angeklagt sind. Drei der
vier Angeklagten sind als Flüchtlinge in die Schweiz gekommen. Es ist unterdessen bewiesen, dass über die Asylschiene Kriminelle oder Personen mit kriminellen Absichten
in das Land kommen. Gerade bei Asylbewerbern aus Risikostaaten wie Syrien, Irak, Afghanistan, Somalia – also Personen aus Kriegs- und Krisengebieten – sind erhöhte Sensibilität und eine systematische Prüfung unabdingbar.
2015 hat der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) 4910
Dossiers von Asylsuchenden unter die Lupe genommen. Bei
einigen von ihnen läuteten die Alarmglocken. Die Sprecherin
des NDB wurde kürzlich wie folgt zitiert: «Die Infiltration von
Dschihadisten in den Migrationsströmen ist real.» Im kürzlich erschienenen Tetra-Bericht «Massnahmen der Schweiz
zur Bekämpfung des dschihadistisch motivierten Terrorismus» heisst es: «Um mögliche dschihadistisch motivierte
Reisende unter den Asylsuchenden zu identifizieren, prüft
7
Ständerat
15.4154
der NDB die Asyldossiers von Personen mit Herkunft aus
Konfliktregionen, insbesondere aus Syrien.»
Unsere beiden Fälle aus den Kantonen Zürich und Schaffhausen sind mittlerweile national bekannt. Beim eingangs
erwähnten Terrorverdächtigen handelt es sich um einen Iraker, welcher als Kopf einer Schaffhauser IS-Zelle zusammen
mit drei Komplizen von der Bundesanwaltschaft angeklagt
ist. Beim zweiten Fall handelt es sich um den international
gesuchten Sexualstraftäter, welcher aus dem Limmattaler
Gefängnis ausgebrochen ist. Auch er gelangte über die
Asylschiene in die Schweiz und lebte in Zürich und Schaffhausen. Diese beiden Fälle belegen, dass eine systematische Prüfung fehlte. Diese und andere Fälle haben das
Staatssekretariat für Migration (SEM) aufgeschreckt. Es finden nun vermehrt Überprüfungen statt, jedoch nicht systematisch und nur sehr lückenhaft. Dies hat soeben auch der
Bundesrat in Beantwortung der Interpellation Noser 15.4107
bestätigt. Nicht einmal als der Asylsuchende Osamah M. erläuterte, er habe sich seine Verletzungen – aufgrund einer
Beinamputation sitzt er im Rollstuhl – bei Kampfhandlungen
zugezogen, läuteten beim SEM die Alarmglocken.
Mal reicht das SEM dem NDB die Personendaten weiter,
mal nicht. Genau dies will ich mit meiner Motion vermeiden.
In der Antwort zur Interpellation Noser heisst es wörtlich,
dass der NDB «grundsätzlich» – nur grundsätzlich! – beigezogen werde. Der NDB wird nicht systematisch, sondern nur
grundsätzlich beigezogen. Solange im Asylgesetz keine
Pflicht verankert ist, wird es bei der gegenwärtigen Willkür
bleiben. Dass diverse Flüchtlinge erwiesenermassen durch
die Maschen gefallen sind, darf als fahrlässig taxiert werden.
Der angesprochene Prozess in Bellinzona ist für die
Schweiz in Sachen Terrorismus bedeutsam. Gerade bei
Asylsuchenden aus Kriegsgebieten wie Syrien und Irak
sollte es selbstverständlich sein, dass diese Personen einer
nachrichtendienstlichen Kontrolle unterzogen werden müssen. Das ist kein neues Phänomen.
Die Motion will diese Pflicht im Asylgesetz verankern und die
Zuständigkeit klar regeln. Sie will die sicherheitspolitische
Verantwortung nicht einfach den SEM-Verantwortlichen
überlassen. Artikel 26 des Asylgesetzes regelt derzeit diverse Aufgaben des SEM, so das Erstellen des Fingerabdruckbogens, von Fotografien, biometrischen Daten, Altersgutachten, herkunftsspezifischen Abklärungen usw. Eine
Gesetzesgrundlage für systematische Risikostaaten-Sicherheitschecks finden Sie nirgends.
Damit die heutige Praxis gefestigt und auch in Zukunft dieser Sicherheitslevel beibehalten wird, bitte ich Sie, der Motion zuzustimmen.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Herr Ständerat Minder
hat jetzt Beispiele erwähnt von Dossiers, die dem Nachrichtendienst nicht überwiesen worden waren, die aber nach
heutiger Praxis dem Nachrichtendienst unterbreitet würden.
Es sind halt Dossiers, die aus einer Zeit stammen, als der
Nachrichtendienst noch nicht die flächendeckende Überstellung aller Dossiers aus bestimmten Risikoländern gefordert
hat. Das stimmt; ich will das in keiner Art und Weise in Abrede stellen. Ich stimme Ihnen auch vollumfänglich zu, dass
wir bei der Migration von heute den Sicherheitsaspekten
auch eine grosse Aufmerksamkeit schenken müssen.
Nun ist einfach die Frage – und die stellt sich jetzt im Zusammenhang mit der vorliegenden Motion –, ob die Motion die
richtige Antwort auf die Anliegen gibt, die wir alle teilen, auf
die sicherheitsrelevanten Fragen, auch gerade im Zusammenhang mit der Prüfung von Asylgesuchen. Was hat sich
denn in der Zwischenzeit getan? Ich denke, das ist wichtig.
Hier möchte ich ansetzen, weil aus Sicht des Bundesrates
eine zusätzliche Verankerung der Zusammenarbeit zwischen dem SEM und dem Nachrichtendienst des Bundes
nicht notwendig ist, und zwar deshalb, weil sich heute die
gesetzlichen Grundlagen zur Zusammenarbeit und zur Konsultation des Nachrichtendienstes im Bundesgesetz über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, im Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen
Nachrichtendienstes und in der Verordnung über den Nach-
15.4261
Conseil des Etats
richtendienst des Bundes finden. Dann kommt noch hinzu:
Auch das neue Nachrichtendienstgesetz enthält entsprechende Rechtsgrundlagen. Da haben Sie also schon mal die
Palette, wo das geregelt ist.
Jetzt kann ich Ihnen auch sagen, dass die Zusammenarbeit
zwischen dem SEM und dem Nachrichtendienst in den vergangenen Jahren fortlaufend ausgebaut und auch regelmässig durch weitere Prozesse ergänzt und konkretisiert worden
ist. Aufgrund der klar definierten Kriterien und Abläufe kann
ich Ihnen heute sagen, dass die Zusammenarbeit zwischen
dem SEM und dem Nachrichtendienst gut funktioniert. Das
heisst ganz konkret: Dossiers von Personen, die in der
Schweiz um Asyl ersuchen, werden vom SEM dem Nachrichtendienst übermittelt, sofern sich aufgrund ihrer Personalien oder aus ihren Dossiers Hinweise ergeben, dass sie
ein Risiko für die innere Sicherheit darstellen können. Das
ist das eine.
Die genauen Kriterien zur Konsultation werden vom Nachrichtendienst festgelegt. Es ist also nicht in der Verantwortung des SEM, sondern es wird vom Nachrichtendienst festgelegt, der die Kriterien laufend den aktuellen Gegebenheiten anpasst. Es sind die Fachexpertinnen und Fachexperten des Nachrichtendienstes, die aufgrund ihrer Erfahrungen
die Konsultationsmodalitäten – das heisst ganz konkret: den
Umfang, die Art und den Zeitpunkt der Übermittlung – definieren. So hat der Nachrichtendienst zum Beispiel entschieden, dass ihm aus gewissen Ländern, in denen terroristische Zellen agieren, sämtliche – ich betone: sämtliche –
Dossiers systematisch zur Konsultation unterbreitet werden
müssen. Das ist die heutige Lage, und heute ist die Lage natürlich nicht die gleiche wie vor ein paar Jahren; sie hat sich
in der Tat stark entwickelt.
Damit möchte ich sagen, dass wir auf der einen Seite die gesetzlichen Grundlagen haben und dass auf der anderen
Seite der Nachrichtendienst von den Kompetenzen, die er
aufgrund der heutigen rechtlichen Grundlagen hat, auch Gebrauch gemacht hat, indem er bei gewissen Ländern sämtliche Dossiers systematisch zur Konsultation verlangt. Die
vom SEM übermittelten Dossiers werden dann vom Nachrichtendienst gesichtet, dies durch Abfragen in internen
nachrichtlichen Datenbanken des Bundes, aber auch in externen nachrichtendienstlichen Datenbanken. Sofern sicherheitsrelevante Aspekte festgestellt werden, kann der Nachrichtendienst weitere Recherchen unternehmen, allenfalls
auch im Ausland. Der Nachrichtendienst informiert dann das
SEM über seine Beurteilung hinsichtlich der Gefährdung der
inneren und äusseren Sicherheit.
Ich kann Ihnen wirklich versichern, dass der Bundesrat eine
allfällige Bedrohung der inneren und äusseren Sicherheit
der Schweiz durch einzelne Täter oder Gruppierungen sehr
ernst nimmt. Selbstverständlich wird die aktuelle Situation
auch laufend analysiert. Im Bedarfsfall werden die nötigen
Massnahmen getroffen.
Einen wichtigen Hinweis hat, so glaube ich, Herr Ständerat
Minder selber gemacht, indem er die Tetra-Arbeitsgruppe zu
den Terrorist Travellers erwähnt hat. Das ist eine interdepartementale Arbeitsgruppe, die dafür sorgt, dass man auch
die richtigen Massnahmen trifft, wenn im Zusammenhang
mit Terrorismusgefahr neue sicherheitsrelevante Fragen auftreten. In der Tetra-Arbeitsgruppe sind natürlich der Nachrichtendienst, das Fedpol und das EDA sowie auch die Kantone vertreten. Damit haben wir sichergestellt, dass die
relevanten Kräfte in diesem Bereich miteinander arbeiten,
sodass sofort Massnahmen ergriffen werden können, wenn
es Änderungen braucht.
Ich wollte Ihnen aufzeigen, wie wir heute arbeiten und dass
wir die gesetzlichen Grundlagen haben. Wenn Sie jetzt einfach sagen, der Bundesrat solle auch noch das Asylgesetz
revidieren, so bringt das für die Sicherheit eigentlich nichts.
Vielmehr wird viel Aufwand für Personen erzeugt, die jetzt
ihre ganze Arbeitskraft einsetzen sollen, um ihre Arbeit im
Sicherheitsbereich zu machen.
Ich hoffe, ich konnte Ihnen mit diesen Ausführungen auch
aufzeigen, warum der Bundesrat im letzten Jahr die personellen Ressourcen im Nachrichtendienst, aber auch beim
8
29 février 2016
SEM und Fedpol aufstocken musste. Sie können sich vorstellen: Wenn man sämtliche solchen Dossiers aus gewissen Staaten systematisch überprüfen muss und man das
gut und schnell machen will, braucht man die entsprechenden Ressourcen. Sie werden dann in Zusammenhang mit
den Anträgen zu den Ressourcen sicher auch sehen, dass
wir hier gehandelt haben – hoffentlich in Ihrem Sinn.
Abstimmung – Vote
Für Annahme der Motion ... 8 Stimmen
Dagegen ... 33 Stimmen
(2 Enthaltungen)
15.4261
Interpellation Stöckli Hans.
Folgen der Ablehnung oder Annahme
der Volksinitiative «zur Durchsetzung
der Ausschaffung krimineller Ausländer
(Durchsetzungs-Initiative)»
Interpellation Stöckli Hans.
Conséquences du rejet
ou de l'acceptation de l'initiative
populaire «pour le renvoi effectif
des étrangers criminels
(initiative de mise en oeuvre)»
Le président (Comte Raphaël, président): L'auteur de l'interpellation s'est déclaré satisfait de la réponse écrite du
Conseil fédéral, mais il souhaite pouvoir exprimer cette satisfaction dans le cadre d'une brève discussion. – Ainsi décidé.
Stöckli Hans (S, BE): Tatsächlich ist die Situation jetzt nach
diesem Entscheid etwas einfacher, als wenn das Resultat
anders herausgekommen wäre. Natürlich interessiert heute
in erster Linie, wann das Gesetz in Kraft treten kann. Es
wäre interessant, hierzu einige Ausführungen von der Frau
Bundesrätin zu erhalten. Nichtsdestotrotz könnte es durchaus sein, dass uns eine solche Durchsetzungs-Initiative erneut beschäftigt. Da wäre es gut, wenn wir uns rechtzeitig
Gedanken dazu machen könnten. Die Antwort besagt ja,
dass bei einer Annahme während einiger Jahre ein rechtliches Chaos ausgebrochen wäre. Das scheint mir in einem
Rechtsstaat sehr, sehr problematisch zu sein.
Auf der einen Seite hat die SPK-SR mit Zustimmung der
SPK-NR eine parlamentarische Initiative in Bearbeitung,
welche besagt, dass bei Durchsetzungs-Initiativen die Behandlung erst dann gemacht werden kann, wenn die Frist
zur Umsetzung der ersten Initiative abgelaufen ist. Das ist
eine kleine, bescheidene Antwort auf das Problem. Wie wir
sehen, bestehen aber auf der anderen Seite weitere Problemfelder.
Wenn Verfassungsinitiativen mit Gesetzescharakter zur Diskussion stehen, bringt dies unweigerlich Differenzen mit bestehenden Gesetzen mit sich. Diese sind dann nicht durch
den Gesetzgeber selber behoben worden. Hier im konkreten
Fall ist es, wie aus der Antwort ersichtlich ist, auch so, dass
in vielen Bereichen Anschlussgesetzgebungen nötig gewesen wären, sei es auf Stufe des Bundes wie auch insbesondere auf Stufe der Kantone. Natürlich können wir für solche
Situationen die Gesetzgebung nicht auf Vorrat ändern, insbesondere nicht auf kantonaler Ebene. Aber wir müssen
vielleicht klarer über Konfliktregeln diskutieren. Denn was in
unserem Rechtsstaat am schwersten wiegt, ist Rechtsunsicherheit. Wir ersehen aus den Ausführungen, dass bis zur
Erarbeitung der nötigen Gesetzesänderungen die Gerichte
29. Februar 2016
die Fälle hätten klären müssen, und zwar hochgerechnet
etwa zwanzig pro Tag. Man muss sich vorstellen, dass das
bedeutet hätte, dass wir von Gericht zu Gericht unterschiedliche Anwendungsfälle gehabt hätten und dass Unsicherheit
in unserem Land in einem derart heiklen Bereich vorhanden
gewesen wäre. Mir geht es jetzt darum, auch als Gesetzgeber die Lehren aus einer solchen Situation zu ziehen, damit
wir nicht auch noch – in Abstimmungskämpfen haben wir ja
sowieso zu bibbern – ob des rechtlichen Chaos, das entstehen könnte, bibbern müssten.
Dementsprechend wäre es gut, wenn wir jetzt nicht zur Tagesordnung übergehen, sondern uns vielmehr Gedanken
dazu machen würden, wie wir uns künftig in einer ähnlichen
Situation zur Erhaltung der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung verhalten sollten.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Ich teile Ihre Auffassung, Herr Stöckli, da hätte es noch ein paar Fragen zu klären gegeben. Es soll jetzt auch noch angeschaut werden,
was es bedeutet hätte, wenn eine solche Verfassungsbestimmung angenommen worden wäre. Heute kann ich einfach einmal sagen, dass sich doch erfreulicherweise ein Teil
Ihrer Fragen unmittelbar erübrigt hat.
Ich werde deshalb auf den Teil Ihrer Fragen zu sprechen
kommen, der jetzt noch im Raum steht, nämlich auf die
Frage der Inkraftsetzung. Ich habe es bereits vor der Abstimmung gesagt, und ich werde das jetzt auch so handhaben:
Ich werde dem Bundesrat sofort den Antrag für die Inkraftsetzung unterbreiten, noch diese Woche. Ich werde dem
Bundesrat beantragen, die Gesetze, die Sie verabschiedet
haben, so rasch wie möglich in Kraft zu setzen. Selbstverständlich müssen wir bei diesem Entscheid auch die Kantone berücksichtigen, die hier zum Teil noch gewisse Regelungen vornehmen müssen.
Aber was ich Ihnen heute sagen kann: Spätestens am 1. Januar 2017 werden diese neuen Gesetze in Kraft treten. Es
werden Gesetze sein – das war auch Ihr Entscheid –, die
eine sehr harte Härtefallklausel beinhalten, eine Härtefallklausel, die nur ausnahmsweise und im Sinne einer Notbremse zur Anwendung kommen soll, nämlich dann, wenn
es sich um einen schweren persönlichen Härtefall handelt
und wenn die betreffende Person kein Sicherheitsrisiko ist.
Das sind die Gesetze, die Sie verabschiedet haben. Noch
einmal: Ich werde mich dafür einsetzen, dass diese Gesetze
so rasch wie möglich in Kraft treten können.
13.3742
9
Ständerat
13.3742
Der Nationalrat hat die Motion am 21. September 2015 angenommen. Ich erinnere daran, dass eine Motion zum
Thema Stalking von unserem Rat 2010 abgelehnt wurde mit
der Begründung, dass das geltende Recht reiche. Es geht
insbesondere um Artikel 28b ZGB, der seit dem 1. Juli 2007
in Kraft ist. Aber wenige Tage nachdem die Motion Fiala im
Nationalrat angenommen wurde, hat der Bundesrat eine
Vernehmlassungsvorlage für ein Bundesgesetz über die
Verbesserung des Schutzes gewaltbetroffener Personen
verabschiedet. Die Erarbeitung dieser Vorlage hat den Evaluationsbericht verzögert.
Die Ergebnisse sind folgende: Der Schutz von gewaltbetroffenen Personen ist heute nicht befriedigend. Im Zivilprozess
sind die Anforderungen hoch. Die Praxis der vielen Gerichte
in der Schweiz ist sehr verschieden. Die Koordination zwischen den polizeilichen und den zivilrechtlichen Massnahmen ist lückenhaft.
In der Evaluation hat man festgestellt, dass die erwähnte
Norm des ZGB kein Problem, aber die Umsetzung der Massnahmen in den Kantonen sehr unterschiedlich ist. Deswegen kommt man zum Schluss, dass ein nationales Gewaltschutzgesetz geschaffen werden müsste. Punktuelle Verbesserungen im Zivilgesetzbuch und in der Zivilprozessordnung sowie in den Strafprozessordnungen sind nicht auszuschliessen.
Deswegen hat die Kommission festgestellt, dass das Anliegen der Motion Fiala erfüllt ist. Sie sieht somit keinen Handlungsbedarf und beantragt einstimmig, die Motion abzulehnen.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Ich kann Ihnen zusichern, dass der Schutz gewaltbetroffener Personen dem
Bundesrat und auch mir persönlich ein ganz wichtiges Anliegen ist. Es kann wirklich keine Rede davon sein, dass wir
das Anliegen auf die lange Bank schieben wollen, im Gegenteil: Der Bundesrat hat am 7. Oktober letzten Jahres die
Ergebnisse der Evaluation präsentiert. Gleichzeitig hat er
eine Vernehmlassung über einen Vorentwurf eröffnet, mit
dem sowohl im Zivil- als auch im Strafrecht verschiedene
Verbesserungen der Situation gewaltbetroffener Personen
angestrebt werden sollen. Die Eingabefrist ist am 29. Januar
dieses Jahres abgelaufen, und jetzt ist mein Departement
daran, die Stellungnahmen auszuwerten. Das heisst, das
Anliegen der Motion ist vollumfänglich erfüllt. Ich kann sogar
sagen, dass wir die Motionärin überholt haben. Jedenfalls ist
das Anliegen der Motion erfüllt.
In diesem Sinne bitte ich Sie, Ihre Kommission zu unterstützen und diese Motion abzulehnen.
Abgelehnt – Rejeté
Motion Fiala Doris.
Stalking-Thema
nicht auf die lange Bank schieben
Motion Fiala Doris.
Agir rapidement
contre le harcèlement obsessionnel
Nationalrat/Conseil national 21.09.15
Le président (Comte Raphaël, président): Vous avez reçu
un rapport écrit de la commission. La commission propose,
sans opposition, de rejeter la motion. Le Conseil fédéral propose également le rejet de la motion.
Abate Fabio (RL, TI), für die Kommission: Am 19. September 2013 hat Frau Nationalrätin Fiala diese Motion eingereicht. Sie verlangt, dass der ausstehende Evaluationsbericht zu Artikel 28b ZGB vorgelegt wird und dann allfällige
Massnahmen zum Schutze von Stalking-Opfern nicht nur zu
prüfen, sondern auch umgehend in die Wege zu leiten sind.
15.3323
Motion Egloff Hans.
Einsichtsrecht
betreffend Grundbuchabfragen
via Terravis
Motion Egloff Hans.
Données du registre foncier.
Droit de consulter les enregistrements
des requêtes effectuées
sur le portail Terravis
Le président (Comte Raphaël, président): Un rapport écrit
de la commission vous a été remis. La commission propose,
15.3557
Conseil des Etats
10
29 février 2016
à l'unanimité, d'adopter la motion. Le Conseil fédéral propose également l'adoption de la motion.
Adopter la motion
Abate Fabio (RL, TI), für die Kommission: Nationalrat Hans
Egloff hat am 20. März 2015 die Motion «Einsichtsrecht betreffend Grundbuchabfragen via Terravis» eingereicht. Durch
diesen Vorstoss will der Motionär den Bundesrat beauftragen, die Grundbuchverordnung dahingehend anzupassen,
dass den Grundeigentümern ein Einsichtsrecht betreffend
die Protokolle von E-Gris gewährt wird, damit sie die zu ihrem Grundstück getätigten Abfragen überprüfen und allfällige Missbräuche der E-Gris-Aufsicht zur Kenntnis bringen
können.
Terravis ist das elektronische Auskunftsportal für Grundbuchdaten und Daten der amtlichen Vermessung in der
Schweiz. Terravis ermöglicht den elektronischen Geschäftsverkehr beispielsweise zwischen Banken, Notaren und Behörden. Der Zugriff auf Daten ist nicht unbedingt frei – Abfragen werden vom Auskunftssystem automatisch protokolliert.
Gemäss Artikel 30 Absatz 2 der Grundbuchverordnung sind
diese Protokolle zwei Jahre lang aufzubewahren. Der Motionär will diese Bestimmung durch ein Einsichtsrecht der
Grundeigentümer ergänzen.
Heute ist es möglich, nach Abschluss eines Zugriffsvertrages die besonderen Eintragungen, Anmerkungen, Vormerkungen und Pfandrechte eines Grundstückes zu lesen, zu
speichern, zu drucken und weiterzugeben. Der Interessennachweis ist nicht mehr nötig, denn es besteht die Vermutung einer vertraglich konformen Verwendung. Trotzdem ist
die Gefahr von Missbräuchen nicht auszuschliessen. Die
Verbreitung einer Information wie zum Beispiel einer Pfandbelastung eines gesetzlichen Pfandrechtes oder einer Anmerkung einer Veräusserungsbeschränkung eines Grundstückes ist sicher problematisch. Die Motion will den Grundeigentümern ein Einsichtsrecht betreffend diese Protokolle
gewähren, sodass eine Kontrolle über die erfolgten Datenüberprüfungen vorgenommen werden kann. Beim Verdacht
auf missbräuchlichen Datenbezug hat ein Eigentümer die
Möglichkeit, den Fall der Aufsichtsbehörde zu melden. Das
Einsichtsrecht betreffend die Protokolle hat somit eine wichtige präventive Wirkung.
Ihre Kommission für Rechtsfragen folgt dem Antrag des
Bundesrates vom 27. Mai 2015 sowie dem Beschluss des
Nationalrates vom 21. September 2015 und beantragt einstimmig die Annahme der Motion.
Proposition Rechsteiner Paul
Rejeter la motion
15.3557
Motion Caroni Andrea.
Obligatorisches Referendum
für völkerrechtliche Verträge
mit verfassungsmässigem Charakter
Motion Caroni Andrea.
Référendum obligatoire
pour les traités internationaux
ayant un caractère constitutionnel
Annahme der Motion
Antrag Rechsteiner Paul
Ablehnung der Motion
un rapport écrit de la commission.
Caroni Andrea (RL, AR), für die Kommission: Manchmal kriegt
man im Leben zwei Chancen. Das trifft auf mich selber zu,
der ich diese Motion nun auch im Zweitrat vertreten darf, und
das trifft auch auf diesen Rat zu, der dieses Geschäft nach
2011 noch einmal studieren darf. Damals bereits hat Ihr Rat
darüber diskutiert, ob man das obligatorische Staatsvertragsreferendum auf Staatsverträge mit sogenannt verfassungsmässigem Charakter ausdehnen sollte. Aus strategischen
Gründen, man wollte keinen Gegenvorschlag zur damals
hängigen Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk!», lehnte
dieser Rat das Projekt damals noch ab, anders als zunächst
noch Bundesrat und Nationalrat.
Inhaltlich stiess das Anliegen aber schon damals auch in
diesem Saal auf viel Wohlwollen, und Kollege Cramer hat
sich damals sogar explizit als «Fan» dieser Vorlage geoutet.
Zu Recht, wie ich meine, denn mit dieser Reform sind drei
Vorteile verbunden:
Der erste Vorteil ist, dass wir den Parallelismus zwischen
Landes- und Völkerrecht vervollständigen. Bei Bundesgesetzen gilt seit 2003 bereits, dass das, was im Landesrecht
dem fakultativen Referendum unterstünde, diesem auch in
Verträgen unterstehen sollte. Beim obligatorischen Referendum aber gibt es diesen Parallelismus heute nur unvollständig, weil nur zwei Kategorien, eine Art zufällige Auswahl, von
völkerrechtlichen Verträgen dem obligatorischen Referendum unterstehen, wenn es nämlich um supranationale Gemeinschaften oder um kollektive Sicherheit geht.
Zweitens stärken wir die direkte Demokratie, denn Volk und
Stände könnten mit diesem Vorschlag fortan über Fragen
von verfassungsmässigem, also besonders wichtigem Charakter unabhängig davon entscheiden, was die Form der
Vorlage ist, nämlich ob es wirklich um die Verfassung geht
oder ob es um einen Staatsvertrag mit demselben Inhalt
geht.
Drittens stärken wir gleichzeitig auch die Legitimation des
Völkerrechts. Ich denke, wenn diese Regel schon Gültigkeit
gehabt hätte, als die Schweiz der EMRK beitrat, müssten wir
heute einige Diskussionen weniger über deren Legitimität
führen. Das können wir uns in Zukunft vielleicht etwas ersparen.
Nun zu zwei möglichen Einwänden: Ein erster Einwand
könnte sein, dass es bereits heute ungeschriebenes Verfassungsrecht sei, dass man ein solches Referendum habe.
Fakt ist aber, dass es bis heute keinen einzigen Anwendungsfall gab, der hierunter gefallen wäre. Man kann also
nicht sagen, wir hätten eine Praxis. Zudem, glaube ich, verdient eine solch fundamentale Frage auch eine gewisse
Transparenz in der Bundesverfassung. Und schliesslich:
Wenn wir die Gründe für ein obligatorisches Referendum in
der Bundesverfassung abschliessend aufzählen, ersparen
wir uns in diesem Haus auch den einen oder anderen Ruf
oder Wunsch nach Plebisziten, zu denen es ab und zu
kommt, wenn jemand ungeschriebene Referendumsgründe
anruft.
Ein zweiter möglicher Einwand wäre, dass die Formulierung
etwas vage ist: Wann sollte ein Vertrag dem denn unterstehen? Dazu muss man sagen, dass diese Regel überhaupt
schon klarer ist als der heutige Zustand, wo nicht einmal in
der Verfassung steht, ob es dieses Referendum gibt. Im Weiteren ist zu sagen, dass die offene Formulierung keine Neuheit wäre; schon beim Gesetzesreferendum oder beim Referendum gegen gesetzesähnliche Verträge müssen wir heute
entscheiden, in welchem Fall etwas wichtig ist und in welchem nicht. Vor allem aber gibt es auch klare Anhaltspunkte,
wann denn dieses Referendum greifen würde. Verfassungsmässigen Charakter hat alles, was von seiner materiellen
29. Februar 2016
Bedeutung her eben zu den Grundzügen unserer Verfassung gehört. Es sind im Wesentlichen drei Kriterien, die da
spielen können: Erstens wären es Verträge, die die föderalistische Ordnung berühren, zweitens solche, die die Behördenstruktur verändern würden, und drittens wären es Verträge, die die Grundrechte regeln würden. Es sind also drei
klassische Bereiche für das, was in eine Verfassung gehört.
Der Bundesrat beantragt die Annahme dieser Motion. Der
Nationalrat hat sie am 25. September letzten Jahres ohne
formelle Abstimmung angenommen. Ihre Kommission beantragt Ihnen ebenfalls einstimmig, diese Motion anzunehmen.
Ich glaube, inhaltlich spricht so ziemlich alles für diese Motion. Dass dieser Rat dies im Jahr 2011 noch anders sah,
war damals explizit der politischen Taktik geschuldet. Ich
glaube, heute, fünf Jahre später, scheint die Zeit reif zu sein,
um zu vollenden, was Bundesrat und Parlament damals begonnen haben.
Ich bitte Sie also, Ihrer Kommission zu folgen und die Motion
anzunehmen.
Rechsteiner Paul (S, SG): Es ist schwierig, gegen eine Motion aus dem Nationalrat anzutreten, die von der Kommission einstimmig zur Annahme empfohlen wird, die im Nationalrat nicht diskutiert, sondern einfach stillschweigend angenommen wurde und die darüber hinaus auch noch vom Bundesrat befürwortet wird. Trotzdem: Es geht um eine grundsätzliche staatspolitische Weichenstellung mit enormen Folgen, bei der man sich Rechenschaft darüber ablegen muss,
was sie nachher im ganzen Prozess auslöst.
Persönlich habe ich zunächst meinen Augen nicht getraut,
als ich den Bericht der Kommission gelesen habe: ein relativ
summarischer Bericht, eine einstimmige Empfehlung zur
Annahme, also nicht einmal ein Gegenantrag. Was hier passiert ist, wirft Fragen auf. Herr Caroni hat es erwähnt: Was er
hier vorschlägt, hat der Bundesrat vor fünf Jahren selber vorgeschlagen, als Gegenentwurf zur damaligen Auns-Initiative
«Staatsverträge vors Volk!». Der Ständerat, auch das hat
Herr Caroni richtig gesagt, hat diesen Gegenvorschlag des
Bundesrates damals mit erdrückender Mehrheit verworfen,
weshalb sich dem auch der Nationalrat anschloss. Das war
die Ausgangslage. Sie wissen es, es ist noch nicht lange
her: In der Folge ist die Auns-Initiative «Staatsverträge vors
Volk!» an der Urne hochkant abgelehnt worden, mit einem
Verhältnis von mehr als drei zu eins.
Was Herr Caroni gesagt hat, ist zutreffend: Einerseits sprachen taktische Argumente dafür, auf einen Gegenvorschlag
zu verzichten. Das Parlament wollte bei dieser Initiative, die
als gefährlich betrachtet wurde, nicht noch einmal den Fehler machen, den es bei der Ausschaffungs-Initiative gemacht
hatte. Wie sich gezeigt hat, hatte das Parlament damit
Recht.
Es gab aber gleichzeitig – das ist jetzt nicht erwähnt worden – ebenso schwerwiegende inhaltliche Bedenken gegen
diesen Gegenvorschlag. Es trifft zu, dass Kollege Cramer
gegenüber diesem Vorschlag damals Sympathien äusserte – man kann das im Amtlichen Bulletin zur Debatte
nachlesen –, aber es gab auch schwerwiegende inhaltliche
Bedenken. Sie wurden namentlich von unserem ehemaligen
Ratskollegen Schwaller, aber auch vom damaligen Ständerat Berset, der inzwischen ja Bundesrat ist, geäussert. Der
Ständerat teilte diese Bedenken damals mit erdrückender
Mehrheit: Der Gegenvorschlag des Bundesrates machte
hier im Rat ganze 2 Stimmen. Es ist klar, dass sich die Zusammensetzung des Ständerates in diesen fünf Jahren – ich
habe mir darüber noch Rechenschaft gegeben – fundamental gewandelt hat; das gilt auch in Bezug auf dieses Geschäft. Der Ständerat sieht heute ganz anders aus als noch
vor fünf Jahren. Ich meine aber doch, dass die schwerwiegenden Bedenken und die inhaltlichen Argumente, die gegen diese Motion sprechen, in diesen fünf Jahren nicht weniger geworden sind.
Der Motionär vertritt mit dem Bundesrat – der Bundesrat
aber auch noch nicht seit ewigen Zeiten, sondern erst in jüngerer Zeit – die Idee des sogenannten Parallelismus, dass
man also sagt, wie es die Motion ja zum Ausdruck bringt:
11
Ständerat
15.3557
Das gesamte internationale Recht, das nach unserem internen Recht irgendwie auch eine verfassungsmässige Komponente, einen verfassungsmässigen Charakter hat, soll in Zukunft nicht mehr dem fakultativen, sondern dem obligatorischen Referendum unterstehen; es soll also eine obligatorische Abstimmung geben, und es bedarf der Zustimmung
von Volk und Ständen. Konkret würde das bedeuten – Herr
Schwaller trug das dem Rat damals vor –, dass beispielsweise Konventionen mit Grundrechtsbezug in Zukunft dem
obligatorischen Referendum unterstellt würden; es ist von
Herrn Caroni vorhin gesagt worden. Konkret wären in den
letzten Jahren folgende Konventionen betroffen gewesen:
Kinderrechtskonvention, Behindertenkonvention, Konvention
zum Schutz von Personen vor dem Verschwindenlassen, Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter – bis hin
zu den verschiedenen Zusatzprotokollen zur EMRK, soweit
sie nicht organisatorischen Charakter haben, wie das heute
behandelte Zusatzprotokoll Nr. 15, dort ist es anders. All
diese Vereinbarungen müssten künftig über die Hürde des
obligatorischen Referendums. Da muss ich Sie schon fragen: Ist das nun wirklich sinnvoll?
Sollen diese samt und sonders unbestrittenen Konventionen
allen Ernstes dem obligatorischen Referendum mit Volksund Ständemehr unterstellt werden? Wollen Sie wirklich die
Zahl der obligatorischen Volksabstimmungen auf Bundesebene noch vergrössern, ohne dass ein wirkliches Bedürfnis
namhaft gemacht werden kann? Wir erleben jetzt, dass wir
praktisch im Vierteljahresrhythmus eidgenössische Vorlagen
an der Urne zu behandeln haben – wir haben jährlich drei
bis vier davon. Unser direktdemokratischer Prozess ist ausserordentlich anspruchsvoll, er ist aber auch ausgelastet.
Es kommt ein weiteres wichtiges Argument hinzu, das für
mich zentral ist. Wir haben ein austariertes Konzept der
Volksrechte in Bezug auf die internationalen Verträge, und
dieses austarierte Konzept wird mit dieser Motion auf den
Kopf gestellt. Wenn Sie sich die Mühe nehmen, den heutigen Artikel 141 der Bundesverfassung – das ist der Artikel
über das fakultative Staatsvertragsreferendum – zu lesen,
sehen Sie, dass dort in Buchstabe d das Staatsvertragsreferendum geregelt wird. Dem fakultativen Referendum unterstehen völkerrechtliche Verträge, die unbefristet und unkündbar sind. Dem fakultativen Referendum unterstellt sind
Verträge, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation oder Konvention vorsehen, sofern diese wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten. Was wollen wir mehr?
Dieses fakultative Referendum ist für alle wichtigeren internationalen Verträge vorgesehen. Dazu gehörten die UnoMenschenrechtspakte, das Protokoll über die Abschaffung
der Todesstrafe oder das Übereinkommen zur Beseitigung
jeder Form von Diskriminierung der Frau, aber auch der Beitritt zu den Institutionen von Bretton Woods oder zum Römer
Statut über den Internationalen Strafgerichtshof. Das alles
ist dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstellt,
man kann dagegen das Referendum ergreifen.
Das obligatorische Staatsvertragsreferendum gemäss Artikel 140 der heutigen Verfassung ist die Ausnahme und gilt
nur bei einem Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft
oder zu einer Organisation der kollektiven Sicherheit – der
EWR war das Anwendungsbeispiel für die Unterstellung unter das obligatorische Referendum. Klar wäre es auch so,
wenn im Parlament der EU-Beitritt oder ein Nato-Beitritt beschlossen würde; das wäre ein ähnlicher Fall. Das alles liegt
aber weit ausserhalb der heutigen Perspektiven. Solche
Dinge, die tief in die verfassungsmässige Ordnung eingreifen, solche Fälle würden dem obligatorischen Referendum
unterstehen. Aber es ist die Ausnahme bei Fundamentalentscheiden in Bezug auf die Verfassunggebung.
Diese bewährte Ordnung sorgt dafür, dass das obligatorische Staatsvertragsreferendum die Ausnahme für solche
Fundamentalentscheide ist. In all den sonstigen Fällen, die
ich erwähnt habe, und in vielen weiteren – sie sind teilweise
im Votum nachzulesen, das Herr Schwaller vor fünf Jahren
hielt – würde das fakultative Referendum gelten. Man muss
nun wirklich fragen: Ist es nicht zumutbar, dass jene, die beispielsweise gegen eine Kinderrechtskonvention sind, das
15.3557
Conseil des Etats
Referendum ergreifen, genauso wie jene, die damals gegen
Schengen/Dublin waren? Es gab sie; wir können uns daran
erinnern, dass sie das Referendum ergriffen haben, worauf
über das Referendum abzustimmen war.
Das fakultative Referendum ist ein vollwertiges Referendum.
Das Volksmehr heisst nichts anderes als vollwertige Demokratie und auch vollständige Legitimation. Kollege Caroni,
das fakultative Referendum, das Volksmehr, verschafft volle
demokratische Legitimation. Es ist nicht erst volle demokratische Legitimation gegeben, wenn zusätzlich zum Volksmehr
auch noch das Ständemehr erfüllt ist. Es reicht für die vollkommene demokratische Legitimation aus, wenn das Volk
zustimmt. Dafür bedarf es des fakultativen Referendums.
Das ist die ausgebaute Ordnung des Referendums, die sich
bis heute bewährt hat.
Es gibt in diesem Zusammenhang ein weiteres Argument,
das hier bedacht werden muss, wenn jetzt vorgeschlagen
wird, die Regeln des internen Rechts unterschiedslos auch
auf die internationale Ebene zu übertragen. Die Schweiz ist
bekanntlich ein international stark verflochtenes Land. Wegen der enormen wirtschaftlichen Entwicklung ist die
Schweiz gar eines der international verflochtensten Länder;
das ist ja mit auch Teil des Erfolgsrezepts. Da stellt sich die
Frage, ob wir mit den neuen Regeln, die hier jetzt unter dem
Titel Parallelität vorgeschlagen werden, die Politik der internationalen Verträge wirklich derart überbremsen wollen,
ohne dass irgendeine Notwendigkeit dafür besteht. Man
muss doch sagen, dass es reichen muss, wenn man das
Referendum gegen solche Verträge ergreifen kann. Denn
sonst droht die Gefahr – und das ist schon von Professor
Dietrich Schindler einmal formuliert worden, als er die heutige Ordnung erläutert hat – einer Vorwirkung des obligatorischen Referendums; diese Gefahr ist nicht zu unterschätzen. Es besteht doch eine starke Einschränkung der
Handlungsfreiheit, wenn nachher alles den obligatorischen
Abstimmungen mit diesen zwei Hürden unterworfen werden
soll.
Ein letztes Wort zum Ablehnungsantrag: Was die Motion
vorschlägt, ist real nichts anderes als zumindest die Hälfte
dessen, was die Auns vor fünf Jahren mit der Initiative
«Staatsverträge vors Volk!» vorgeschlagen hat. Die Initiative – ich habe es gesagt – ist in der Volksabstimmung kläglich gescheitert. Es gibt jetzt keinen Grund, wenige Jahre
später dieser verfehlten Initiative im Nachhinein doch noch
zu mehr als der Hälfte Recht zu geben und den im Parlament zu Recht gescheiterten Gegenvorschlag des Bundesrates jetzt wieder aufzunehmen. Ich muss Sie deshalb bitten, in diesem Punkt für einmal konservativ zu entscheiden.
Ich bitte Sie, dem wohlüberlegten und fast einstimmigen Entscheid des Ständerates und damit unseren früheren Kollegen zu folgen. Die Gründe waren auch materieller, nicht nur
taktischer Art, und sie waren stark.
Ich bitte Sie, die Motion abzulehnen.
Minder Thomas (V, SH): Diese Motion hat eine direktdemokratische Lücke, die es zu schliessen gilt. Augenzwinkernd
könnte man sie als Gegenvorschlag post festum zur damaligen Volksinitiative «für die Stärkung der Volksrechte in der
Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)» bezeichnen. Der
Bundesrat empfahl uns damals, das Staatsvertragsreferendum auf völkerrechtliche Verträge auszudehnen, denen
ganz allgemein Verfassungsrang zukommt.
Heute ist der Geltungsbereich des obligatorischen Staatsvertragsreferendums tatsächlich zu eng. Er umfasst, wir haben es gehört, nur den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit und zu supranationalen Gemeinschaften,
also einen EU-, Nato- oder Uno-Beitritt. Nachdem 2003 das
fakultative Staatsvertragsreferendum auf solche Verträge
ausgedehnt wurde, sollten wir nun analog dasselbe tun für
Verträge von Verfassungsrang.
Wenn wir nun den Bundesverfassungsartikel erweitern, so
möchte ich den Bundesrat und das Bundesamt für Justiz anregen, nicht bereits die nächste Lücke zu kreieren, denn mit
Verträgen, wie ganz allgemein mit Erlassen, können wir drei
Dinge tun: abschliessen, ändern oder aufheben. Wir sollten
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29 février 2016
die neue Norm also so formulieren, dass auch wichtige Änderungen und Weiterentwicklungen darunterfallen. Die Motion ist diesbezüglich unklar. Das Dublin-Abkommen beispielsweise steht mittelfristig vor massiven Veränderungen;
Stichwort ist der permanente Umverteilungsmechanismus.
Auch zur EMRK verabschieden wir dann und wann ein Zusatzprotokoll. Zugegeben, der Nummer 15, Kollege Rechsteiner, kommt kein Verfassungsrang zu, namhaftere Weiterentwicklungen der EMRK sind jedoch jederzeit möglich.
Desgleichen Kündigungen: Müssten jene Staatsverträge,
über die ein obligatorisches Referendum stattgefunden hat,
Volk und Ständen konsequenterweise nicht auch zur Aufhebung wieder unterbreitet werden, und dies analog zur ersatzlosen Aufhebung von Verfassungsartikeln?
Ich bitte Sie also um Annahme, plädiere aber für eine Lösung, die auch Änderungen und Kündigungen betrifft.
Stöckli Hans (S, BE): Gestern, lieber Paul Rechsteiner, haben wir zusammen auf derselben Seite gekämpft. Heute bin
ich leider nicht Ihrer Meinung. Ich war es auch schon im
Jahre 2011 nicht, als ich in dieser Frage Sprecher der SPKNR war und sich im Nationalratsplenum eine grosse Mehrheit für die Lösung des Bundesrates ergab; das Stimmenverhältnis betrug 120 zu 50. Ich denke, die Argumente von
damals sind auch heute noch nötig und absolut nachvollziehbar.
Wir sind in der Schweiz sehr stolz auf unser ausgebautes
Staatsvertragsreferendumsrecht. Es wird kaum einen anderen Staat geben, der so weit geht und den Parallelismus der
Kompetenzen eben auch für das internationale Recht vorsieht. Ich denke, der schweizerische Ansatz ist gut. Je mehr
völkerrechtliche Verträge zum Abschluss kommen, desto
klarer muss auch die Annahme- und Veränderungskompetenz geregelt sein. Ich denke, es ist sinnvoll, wenn man die
Regeln zum Parallelismus noch ergänzt und die Lücke
schliesst, die jetzt noch besteht. Ich denke auch, dass die
Überlegungen von Kollege Minder betreffend Aufhebung und
Änderung dringend mit einbezogen werden müssen, damit
auch diese Frage noch geklärt wird. Denn im Bericht
«40 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen und Perspektiven» wird die Frage der Aufhebung der EMRK ausführlich behandelt, aber nicht beantwortet. So wäre jetzt,
wenn wir bei der Parallelität ergänzen, der Moment, auch
diese Frage noch zu klären, damit künftig nicht Streitigkeiten
entstehen, wenn es um konkrete Anwendungsfälle geht.
Lieber Kollege Rechsteiner, es ist doch eine zusätzliche Legitimation, wenn völkerrechtliche Verträge, die verfassungsmässigen Inhalt haben, über das obligatorische Referendum
von Volk und Ständen angenommen werden. Es muss nicht
bei jeder Abstimmung so hoch zu- und hergehen wie letztes
Wochenende. Es ist ab und zu auch angenehm, Abstimmungen zu haben, bei denen es in der inhaltlichen Auseinandersetzung grosse Übereinstimmung gibt.
Dementsprechend bin ich der Meinung, dass wir diese Motion auch hier im Ständerat unterstützen sollten, und warte
dann gespannt auf die Umsetzung dieser Motion durch den
Bundesrat, inklusive Änderung und Aufhebung.
Cramer Robert (G, GE): Il faut remercier Monsieur Caroni
d'avoir eu l'excellente idée de déposer la présente motion.
En effet, lors des débats que nous avons eus en 2011 sur
l'initiative populaire 10.090, «Pour le renforcement des droits
populaires dans la politique étrangère», et sur le contre-projet du Conseil fédéral, nous étions nombreux à dire que le
contre-projet du Conseil fédéral était très bon, mais que, tactiquement, ce n'était pas adéquat d'opposer un contre-projet
à l'initiative. Il était préférable d'aller devant le peuple uniquement avec l'initiative et de mener le combat contre l'initiative.
C'est ce qui a été fait, avec le résultat que l'on sait: l'initiative
a été rejetée. Il n'en demeure pas moins que la proposition
du Conseil fédéral de l'époque mérite tout à fait d'être reprise pour différentes raisons de fond.
J'ai écouté très attentivement Monsieur Paul Rechsteiner. Je
regrette infiniment du reste qu'il ne siège pas dans notre
commission, parce que les débats auraient été peut-être
29. Februar 2016
plus riches s'il avait pu nous faire part de ses réflexions. Je
dois néanmoins dire qu'il ne m'a pas convaincu. Si ses réflexions sont certes pragmatiques, elles s'opposent à une
raison de fond: chaque fois que l'on traite une matière de nature constitutionnelle, il est juste de suivre les procédures
que l'on suit en matière constitutionnelle, c'est-à-dire d'exiger la double majorité du peuple et des cantons et d'avoir un
référendum obligatoire.
Ce qui est frappant dans la façon dont la Constitution traite
cette question, c'est qu'il n'y a pas beaucoup de logique.
D'une part, à l'article 140 alinéa 1 lettre b de la Constitution,
il est dit que pour «l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales», il
est nécessaire de passer par un référendum obligatoire.
D'autre part, l'article 141 alinéa 1 lettre d prévoit le référendum facultatif pour «les traités internationaux qui: 1. sont
d'une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables,
2. prévoient l'adhésion à une organisation internationale,
3. contiennent des dispositions importantes fixant des règles
de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales».
Il s'avère ainsi que les exigences aussi bien pour le référendum obligatoire à l'article 140 de la Constitution que pour le
référendum facultatif à l'article 141 sont de nature formelle.
Elles ne sont pas de nature matérielle: elles ne traitent pas
du contenu de l'acte, mais de critères tels que la durée indéterminée ou l'adhésion à des règles internationales. Pour
éclaircir tout cela, l'article 141a de la Constitution, qui ajoute
un critère, peut-être de nature matérielle, stipule à l'alinéa 1:
«Lorsque l'arrêté portant approbation d'un traité international est soumis au référendum obligatoire, l'Assemblée fédérale peut y intégrer les modifications constitutionnelles liées
à la mise en oeuvre du traité.» Selon l'alinéa 2, lorsque l'arrêté est sujet au référendum facultatif, on peut y intégrer des
modifications de lois. De façon sous-jacente, on a le sentiment qu'il faudrait soumettre au référendum obligatoire les
traités internationaux de nature constitutionnelle et non pas
ceux de nature législative. Mais ce n'est pas très exactement
ce qui est dit non plus. Et si on essaie de mettre toutes ces
dispositions ensemble, on n'arrive pas à quelque chose de
totalement cohérent. Ce que l'on voit surtout, c'est que ce
sont plutôt des critères de nature formelle que des critères
de nature matérielle qui s'imposent.
Cette première raison de systématique doit nous faire adhérer à la motion Caroni. Au-delà de cela, il y a le plus important: c'est la légitimité de l'adhésion à ces traités internationaux. On se voit régulièrement reprocher le fait que des
juges étrangers prennent des décisions sur des cas qui se
passent dans notre pays. Cela n'est pas un problème dès
l'instant où c'est le peuple et les cantons qui dont décidé de
donner un certain nombre de compétences à ces juges
étrangers. En revanche, cela devient un très grand problème
si personne n'a jamais été consulté sur ces traités internationaux.
En donnant une légitimité forte aux traités internationaux de
nature constitutionnelle, nous allons dans le sens d'une
meilleure confiance entre le peuple et les autorités.
Hormis ces considérations, il faudra bien sûr être très attentif
aux résultats de la consultation auxquels donnera lieu la motion, si elle est approuvée. En effet, le caractère constitutionnel des traités internationaux pour lesquels la motion prévoit
d'introduire le référendum obligatoire exige d'être précisé.
Comme l'a dit très clairement le Conseil fédéral dans sa réponse, il va de soi que lorsqu'on a conclu un traité international ayant un caractère constitutionnel et qu'ensuite celui-ci
est modifié sur des questions de procédure, ces dernières
n'ont pas un caractère constitutionnel et ne devraient donc
pas être soumises à un référendum obligatoire. Nous verrons ce qui ressortira de la consultation et ce que diront les
universités et les juristes qui se pencheront sur la question.
En l'état, il me semble que nous irions dans le bon sens en
acceptant la motion Caroni.
13
Ständerat
15.3557
Bischof Pirmin (C, SO): Ich teile die Auffassung von Kollege
Rechsteiner, dass wir hier über eine fundamentale Änderung der Bundesverfassung im Bereich der Volksrechte
sprechen. Wenn man das macht, namentlich im Ständerat,
sollte man sich das ja gut überlegen.
Wenn wir die Motion heute annehmen, ändern wir die Bundesverfassung noch nicht. Wir können uns dann anhand der
Vorlage des Bundesrates überlegen, ob und wie wir das genau machen möchten. Ich bin mir da – um offen zu sein –
auch noch nicht ganz sicher. Tatsache ist aber, dass sich die
Verhältnisse in den letzten Jahrzehnten wahrscheinlich
schon geändert haben. Es wäre heute nicht mehr denkbar,
dass der Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention dem Volk nicht unterbreitet würde. Das war damals nicht
nötig und war verfassungsmässig auch so in Ordnung.
Wenn in der Kommission die Frage gestellt wurde, ob der
Abschluss eines institutionellen Rahmenabkommens mit der
EU dem Referendum unterstehen würde oder nicht, und das
dann beantwortet werden musste mit «Wir wissen es nicht
genau, man müsste das noch klären», so ist das zumindest
auf den ersten Blick unbefriedigend. Unbefriedigend ist auch
die Situation, dass wir heute zwar den Abschluss eines völkerrechtlichen Abkommens – es ist erwähnt worden – der
Kaskade eines fakultativen, obligatorischen oder gar keines
Referendums unterstellen, die Kündigung eines solchen
Abkommens jedoch nicht darunterfällt. Die verfassungsrechtliche Begründung ist, dass aus dem Abschluss eines
Vertrages der Schweiz möglicherweise Pflichten erwachsen
würden, während aus der Kündigung eines Vertrages der
Schweiz keine Pflichten erwachsen würden. Das ist eine Argumentationsweise, die man zumindest diskutieren muss.
Die Kündigung eines wichtigen Vertrages kann für den Staat
Schweiz, aber auch für Einzelne von uns vielleicht erheblichere Auswirkungen haben als der Abschluss eines banalen
Vertrages.
Das Gleiche gilt für die Änderungen eines Vertrages. Da gilt
heute eine differenzierte Referendumsregelung, die auch zu
überdenken ist.
Wenn dann schliesslich die Frage gestellt wird, was denn mit
den vielen Abstimmungen sei, die wir vor uns hätten, ist es
so, dass der Bundesrat diese Frage in der Vorlage auch zu
lösen haben wird. Wir haben heute ja sogenannte Standardverträge, deren Konsequenzen meines Erachtens auch nicht
voll durchdacht sind. Man könnte sich gut überlegen, das
obligatorische Referendum bei einem Standardvertrag einzuführen, wenn er verfassungsrechtlichen Charakter hat,
aber zugleich zu sagen, dass dann die Folgeabkommen,
wenn sie keine wesentlichen Änderungen erfahren haben,
eben nicht mehr dem obligatorischen Referendum unterstehen würden, wenn achtzig oder hundert gleichlautende Abkommen abgeschlossen werden.
Sie sehen, wir geben heute den Anstoss zu einer Diskussion
und einer möglichen Bundesverfassungsänderung, aber wir
ändern die Verfassung noch nicht. Das scheint mir für eine
Kammer wie den Ständerat eine angemessene Reaktion zu
sein.
Ich bitte Sie, die Motion anzunehmen.
Caroni Andrea (RL, AR), für die Kommission: Ich möchte namens der Kommission noch einige Punkte aufnehmen, die
namentlich von Kollege Rechsteiner, aber auch von den Kollegen Minder und Bischof aufgebracht wurden.
Der erste Punkt ist der: Herr Kollege Rechsteiner hat mehrfach auf das frühere Abstimmungsverhalten dieser Kammer
hingewiesen. Dazu ist aber schon noch einmal zu sagen,
dass das im Kontext der damaligen Volksinitiative stattgefunden hat. Entsprechend klar war das Resultat damals: Man
wollte das damals nicht haben. Entsprechend klar war Ihre
Kommission diesmal auch, dass man das eben haben will.
Der zweite Punkt betrifft die Bemerkung von Herrn Bischof
und Herrn Rechsteiner zur Zahl der Verträge, die dem unterstünden. Ich würde mir auch keine unnötige Flut an Abstimmungen wünschen. Aber ich glaube, es geht um etwas
anderes als um all die genannten Verträge, die dem Volk unterbreitet werden sollen. Es geht wirklich um Verträge mit in-
15.3557
Conseil des Etats
haltlich verfassungsmässigem Charakter; diese können den
Föderalismus oder die Institutionen betreffen, was ja selten
sein wird, und sie können die Grundrechte betreffen. Aber
auch da ist zu sagen: Grundrechte werden dann eingeführt,
wenn dem Einzelnen unmittelbar gegenüber dem Staat Ansprüche eingeräumt werden. Dies ist nicht der Fall, wenn
eine Konvention einfach vorsieht, dass mittels Gesetzen jemandem ein Vorteil erwachsen soll. Ich denke da namentlich
an die EMRK, hätte es das Vorgehen gemäss Motion damals schon gegeben, oder es könnte sich dereinst zum Beispiel auf die Europäische Sozialcharta beziehen. Hier wäre
es dann sicher wertvoll, wie Kollege Bischof sagt, wenn der
Bundesrat dann noch etwas genauer darstellen könnte, welche Verträge betroffen gewesen wären oder in Zukunft betroffen sein werden. Aber eine Flut von Verträgen wird es
nicht sein.
Noch ein Punkt zur demokratischen Legitimation. Hier muss
ich Kollege Rechsteiner widersprechen. Es macht natürlich
für die demokratische Legitimation einen grossen Unterschied aus, von wem eine Norm beschlossen wird, vom Verordnunggeber, vom Gesetzgeber oder von Volk und Ständen
gemeinsam. Entsprechend haben wir innerstaatlich auch
eine Verfassung, die höher gewichtet wird als die Gesetze.
Entsprechend verdienen es solche Inhalte, wenn sie in völkerrechtlicher Form daherkommen, eben von Volk und Ständen abgesegnet zu werden, da sie gleich wichtig in der Verfassung zu stehen kommen. Es ist nicht dasselbe, ob sie mit
dem fakultativen oder mit dem obligatorischen Referendum
legitimiert worden sind. Ich glaube, gerade Freunde des internationalen Menschenrechtsschutzes, wie Sie einer sind
und zu denen ich mich auch zähle, müssen sich an sich
freuen, wenn man diese Möglichkeit hat, hier mit dem doppelten Mehr zustimmen zu können.
Zusammengefasst kann man sagen, dass es eigentlich weniger eine politische Vorlage ist als eine Vorlage der institutionellen Logik. Man sagt, es kann nicht auf die Form ankommen, wenn etwas Wichtiges beschlossen wird; es muss
immer dasselbe Organ zuständig sein, nämlich Volk und
Stände, wenn es wirklich einen verfassungsmässigen Charakter hat.
Als letzten Punkt noch etwas ganz Wichtiges, das in der
Kommission aufgetaucht ist, Kollege Minder und Kollege Bischof haben es auch angesprochen: die Frage der Änderung und Kündigung von Verträgen. Wir haben in der Kommission festgestellt, dass diese Frage unbefriedigend gelöst
ist. Es ist eine zentrale Frage. Das Kündigen eines Vertrages
ist nicht einfach nichts, sondern es kann alles sein. Wir haben aber auch festgestellt, dass es mit dieser Motion nicht
direkt zu tun hat, da sich diese nur auf das obligatorische
Referendum stützt. Die Frage nach Kündigung, Änderung,
Abschluss stellt sich auch bei den Verträgen, die dem fakultativen Referendum unterstehen. Daher haben wir in der
Kommission dann auch explizit den Wunsch geäussert, die
Verwaltung möge sich zu dieser separaten Frage auch
grundsätzliche Überlegungen machen. Sie betrifft auch diesen Fall, aber nicht nur, und daher können wir diese Motion
heute gesondert annehmen.
Rechsteiner Paul (S, SG): Normalerweise spricht man ja
nicht nach dem Kommissionssprecher und auch nicht nach
der Bundesrätin. Ich möchte auch nicht replizieren, aber es
geht um einen besonderen Punkt: Wenn hier jetzt irgendwie
unterstellt oder mindestens so argumentiert wird, dass das
fakultative Referendum, sprich das Volksmehr, keine volle
demokratische Legitimation verschaffen würde, dann ist das
fundamental falsch und greift tief in unsere staatsrechtliche
Ordnung ein. Ich meine, dass hier doch unterstrichen werden muss, dass das Volksmehr volle demokratische Legitimation schafft, auch das heutige fakultative Staatsvertragsreferendum, mit dem ja sämtliche Konventionen, die
Grundrechte betreffen, gutgeheissen worden sind. Es gab
praktisch nie ein Referendum; nur bei Schengen/Dublin gab
es eines, das indirekt eine solche Wirkung hatte.
14
29 février 2016
Volle demokratische Legitimation ist durch das Volksmehr
gegeben, und das veranlasste mich zu dieser kurzen Feststellung.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Der Bundesrat unterstützt die Motion, weil sie einem Vorschlag entspricht, den er
Ihnen damals als Gegenentwurf zur sogenannten Auns-Initiative, der Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk!», unterbreitet hatte. Der Ständerat insbesondere hatte sich damals
gegen den Gegenentwurf ausgesprochen. Es war in der Tat
so, es gab diejenigen, die taktische Vorbehalte hatten; man
hatte damals gerade etwas genug von direkten Gegenvorschlägen, man hatte das Gefühl, das helfe überhaupt nicht
in einer Abstimmung. Aber es gab auch materielle Vorbehalte. Es war beides vorhanden. Aber, wie gesagt, der Bundesrat wäre wenig kohärent, wenn er nicht unterstützen
würde, was er damals selber vorgeschlagen hatte.
Es wurde jetzt bereits ausgeführt: Der Hintergrund der Motion ist die Idee des Parallelismus. Wir haben heute schon
weitgehend einen Parallelismus zwischen dem Gesetzesreferendum und dem fakultativen Staatsvertragsreferendum.
Das bedeutet, dass die Frage, ob wichtige rechtsetzende
Bestimmungen in einem Bundesgesetz oder in einem völkerrechtlichen Vertrag stehen, aus Sicht der Volksrechte
keine Rolle spielt. Das heisst, Stimmberechtigte können in
beiden Fällen das Referendum ergreifen; dann kann die Bevölkerung darüber abstimmen.
Diesen Parallelismus will jetzt die Motion Caroni auch auf
Verfassungsebene verwirklichen. Das heisst konkret, dass
Volk und Stände immer zustimmen müssen, wenn Normen
mit verfassungsmässigem Charakter verabschiedet werden,
und dies auch parallel, wie ich vorhin erwähnt habe, unabhängig davon, ob diese Normen in der Bundesverfassung
oder in einem völkerrechtlichen Vertrag stehen sollen. Dieser Schritt würde dann sicher auch die demokratische Legitimation des Völkerrechts stärken.
Man kann sich noch fragen, ob die Motion und damit eine
Verfassungsänderung wirklich notwendig sind. Es gibt die
verbreitete Meinung, dass das obligatorische Referendum
für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter bereits heute im ungeschriebenen Verfassungsrecht
verankert sei. In der Begründung der Motion steht dazu, die
Antwort auf eine so wichtige Frage müsse durch das geschriebene Verfassungsrecht gegeben werden. Der Bundesrat teilt auch hier die Meinung des Motionärs; die ausdrückliche Verankerung im Verfassungstext würde sicher die
Klarheit und auch die Rechtssicherheit erhöhen. Das hat der
Bundesrat auch in seinem Bericht «Klares Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht» so festgestellt. Dieser
Bericht wurde im Juni 2015 verabschiedet.
Die Anknüpfung an den verfassungsmässigen Charakter
dürfte aus unserer Sicht praktikabel sein. Es gibt heute relativ klare Vorstellungen über diesen Begriff. Das heisst, es
würden beispielsweise die Grundrechte erfasst, es können
aber auch die Normen über die Zuständigkeiten von staatlichen Institutionen und über die Aufgaben des Bundes verfassungsmässigen Charakter haben.
Herr Ständerat Minder hat noch die Frage aufgeworfen bzw.
verlangt, dass man eben in diesem Zusammenhang nicht
nur den Abschluss, sondern auch die Änderung oder Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen anschaut. Es ist natürlich so: Die Kündigung eines Vertrages kann mit dem Wegfall von Pflichten, aber auch mit dem Wegfall von Privilegien
oder Vorteilen einhergehen. Gerade die EMRK ist dafür ein
gutes Beispiel: Sie ist ein Privileg, ein Vorteil für die Bürgerinnen und Bürger, die sich so gegen den eigenen Staat
bzw. dessen Übergriffe wehren können. Wenn man einen
solchen völkerrechtlichen Vertrag kündigt, verliert jemand
auch ein Recht auf etwas.
Wir sind der Meinung, dass man diese Fragen anschauen
kann; es wurde in Ihrem Rat aber auch erwähnt, dass sich
diese Fragen natürlich nicht nur beim obligatorischen, sondern auch beim fakultativen Staatsvertragsreferendum stellen. Es ist deshalb nicht zwingend, dass dies jetzt auch in
diesem Zusammenhang geklärt werden muss. Klar ist, dass
29. Februar 2016
es eine wichtige rechtspolitische Frage ist, die wir sicher im
Zusammenhang mit diesen Überlegungen auch prüfen werden.
Ich sage ganz offen, was ich mir während der Diskussion
überlegt habe und worin mich Ständerat Bischof ehrlich gesagt auch bekräftigt hat: Falls Sie diese Motion annehmen,
wage ich heute nicht vorauszusagen, ob dieses Projekt dann
wirklich bis ganz am Schluss durchhält, inklusive Volksabstimmung mit einer entsprechenden Verfassungsänderung,
die ja dann wiederum auch von Volk und Ständen unterstützt
werden müsste. Ich gehe davon aus, dass wir ein Projekt
ausarbeiten werden, wenn Sie diese Motion nun auch unterstützen. Dieses geht dann wie üblich in die Vernehmlassung.
Etwas – und das hat nun auch die Diskussion gezeigt –
fände ich in diesem Zusammenhang schade und nicht ganz
unproblematisch, wenn man nämlich im Zusammenhang mit
dem obligatorischen und dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nun plötzlich so täte, als sei ein völkerrechtlicher
Vertrag ohne obligatorisches Staatsvertragsreferendum demokratisch halt doch nicht so richtig legitimiert. Das wäre
aus meiner Sicht auch falsch, weil wir ja gerade in unserer
Organisation immer wieder festgehalten haben, dass wir sagen, wo und wofür wir das fakultative Referendum wollen
und wann wir das obligatorische Referendum wollen. Interessant ist ja, dass die Mehrheit der Bevölkerung, gerade indem sie diese Volksinitiative «Staatsverträge vors Volk!» abgelehnt hat – und zwar deutlich abgelehnt hat –, auch der
Meinung war, dass man nicht einfach alles vors Volk bringen
muss, nur damit es dann richtig gut und schön demokratisch
legitimiert ist, sondern dass es in unserem Staat diese Aufgabenverteilung gibt, die Sinn macht, die sich auch bewährt
hat. In diesem Sinne, denke ich, ist bei diesem Geschäft
nicht die Frage, ob Staatsverträge überhaupt demokratisch
richtig legitimiert sind, wenn sie nicht dem obligatorischen
Staatsvertragsreferendum unterstellt sind, sondern es ist
eine Frage der Organisation und wie gesagt auch des Parallelismus.
Aber die Diskussion heute hat gezeigt, dass es neben diesen rein juristisch-technischen Fragestellungen auch politische Fragestellungen gibt, und das wollte ich einfach noch
sagen. Ich glaube, das wird auch hier und im Nationalrat und
im Rahmen der Vernehmlassung noch eine ziemlich ausführliche Diskussion geben. Aber das ist ja auch gut so. Es
geht tatsächlich um sehr viel. Es geht um wichtige Fragestellungen.
Wir beantragen Ihnen, die Motion anzunehmen, wir sind
aber darauf gefasst, dass Sie allenfalls – und das wäre ja
dann nicht das erste Mal – auch noch einmal auf Ihren Auftrag zurückkommen dürften, falls Sie das für nötig befinden
würden.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
15
Ständerat
10.327
Standesinitiative Basel-Stadt.
Elektronische Fussfesseln
Initiative cantonale Bâle-Ville.
Bracelet électronique
Abschreibung – Classement
Nationalrat/Conseil national 20.06.14 (Frist – Délai)
Nationalrat/Conseil national 18.12.15 (Abschreibung – Classement)
Ständerat/Conseil des Etats 29.02.16 (Abschreibung – Classement)
10.329
Standesinitiative Basel-Landschaft.
Definitiver Einsatz
der elektronischen Fussfessel
Initiative cantonale Bâle-Campagne.
Introduction définitive
du bracelet électronique
Nationalrat/Conseil national 18.12.15 (Abschreibung – Classement)
Ständerat/Conseil des Etats 29.02.16 (Abschreibung – Classement)
sans opposition, de classer les deux initiatives.
Janiak Claude (S, BL), für die Kommission: Sie erinnern sich
daran, im Juni 2015 haben wir das Strafgesetzbuch geändert. Die Geldstrafe wurde zurückgedrängt; kurze Freiheitsstrafen sollten vermehrt wieder ausgesprochen werden können. Wir haben damals auch beschlossen, die elektronische
Überwachung des Vollzugs ausserhalb der Strafanstalt, das
sogenannte Electronic Monitoring, wie es bereits in sieben
Kantonen versuchsweise zum Einsatz gelangt war, definitiv
als Vollzugsform für Freiheitsstrafen zwischen 20 Tagen und
12 Monaten gesetzlich zu verankern. Wir haben Artikel 79b
des Strafgesetzbuches entsprechend neu gefasst. Er sieht
vor, dass die Vollzugsbehörde unter gewissen Voraussetzungen auf Gesuch des Verurteilten hin den Einsatz elektronischer Geräte und deren feste Verbindung mit dem Körper
des Verurteilten anordnen kann.
Die zwei Standesinitiativen stammen aus den beiden Kantonen Basel-Stadt und Baselland. Beide gehörten zu jenen
Kantonen, die das bereits versuchsweise eingeführt hatten.
Da das Anliegen durch diese Gesetzesrevision erfüllt ist,
kann man diese Initiativen abschreiben.
Ich bitte Sie, dem Antrag der Kommission zuzustimmen.
10.327, 10.329
Abgeschrieben – Classé
10.327
15.314
Conseil des Etats
15.314
Standesinitiative Luzern.
Flüchtlings- und Asylwesen
Initiative cantonale Lucerne.
Asile et statut de réfugié
Vorprüfung – Examen préalable
Ständerat/Conseil des Etats 29.02.16 (Vorprüfung – Examen préalable)
Der Initiative keine Folge geben
Antrag Müller Damian
Der Initiative Folge geben
Ne pas donner suite à l'initiative
Proposition Müller Damian
Donner suite à l'initiative
Müller Philipp (RL, AG), für die Kommission: Ihre Staatspolitische Kommission hat an ihrer Sitzung vom 21. Januar
2016 die vom Kanton Luzern am 23. September 2015 eingereichte Standesinitiative vorgeprüft. Die Initiative fordert,
dass die Praxis der Asylbehörden bei der Gewährung des
Flüchtlingsstatus für Dienstverweigerer geändert wird und
die Bundesbeiträge für die Unterbringung und Betreuung
von unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden erhöht
werden.
Die vorliegende Standesinitiative weist zwei Hauptforderungen auf: Ziffer 1 verlangt, dass die Asylbehörden die bisherige Praxis der Gewährung des Flüchtlingsstatus bei Dienstverweigerern ändern. Diese sollen nur noch den Status als
«Schutzbefohlene vorläufig aufgenommen» erhalten, ohne
Recht auf Familiennachzug. Nach Artikel 3 Absatz 3 des
Asylgesetzes können Personen, die den Dienst verweigern
oder desertiert sind, für sich keine Flüchtlingseigenschaft
beanspruchen. Sie sind auch keine Flüchtlinge, wenn sie
deswegen ernsthaften Nachteilen ausgesetzt sind oder
wenn die begründete Furcht besteht, dass sie solche Nachteile erfahren könnten. Diese Bestimmung ist mit der dringlichen Änderung des Asylgesetzes vom 28. Februar 2012 und
nach einer Volksabstimmung in den Erlass aufgenommen
worden.
Die Umsetzung hat dann zu Fragen über die Tragweite dieser Bestimmung geführt. Es kam insbesondere zu Verfahren
vor dem Bundesverwaltungsgericht. Das Bundesverwaltungsgericht hat mehrheitlich entschieden, dass dieser Artikel 3 Absatz 3 des Asylgesetzes keine Änderung des bisherigen Flüchtlingsbegriffs gebracht habe und nur bedeute,
dass eine Dienstverweigerung oder eine Desertion für sich
alleine keine Flüchtlingseigenschaft begründen könne. Ein
Asylsuchender könne aber eine Flüchtlingseigenschaft haben, wenn er wegen der Wehrdienstverweigerung ernsthafte
Nachteile im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 des Asylgesetzes
gewärtigen müsse. Die Luzerner Vertreter der Standesinitiative zeigten sich überzeugt, dass die heutige Praxis zu einer
Sogwirkung bei den Asylsuchenden geführt hat. Mit dieser
Standesinitiative soll die Sogwirkung verhindert werden.
Ziffer 2 fordert kostendeckende Beiträge für die Unterbringung und Betreuung von unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden aus Eritrea. Diesbezüglich haben uns die Vertreter der Standesinitiative erklärt, dass die heute geltenden
Pauschalabgeltungen des Bundes für unbegleitete minderjährige Asylsuchende nicht genügen würden und angepasst
werden müssten.
16
29 février 2016
In der Kommission wurde zu Ziffer 1 der Standesinitiative
wie folgt argumentiert: Im Text steht, dass die bisherige Praxis der Gewährung des Flüchtlingsstatus zu ändern sei. Das
eidgenössische Parlament ist aber klar der falsche Adressat
für eine Praxisänderung. Das Parlament ist für die Gesetzgebung, nicht für die Rechtsanwendung zuständig. Die Praxis ändern kann nur das hierfür zuständige Staatssekretariat
für Migration (SEM). Bezüglich des Begriffs «Schutzbefohlene vorläufig aufgenommen» haben wir von den Vertretern
des Kantons Luzern gehört, dass damit allenfalls die vorläufige Aufnahme gemäss den Artikeln 83ff. des Ausländergesetzes gemeint sein könnte. Dann hiess es aber auch wieder, man meine den Status S gemäss Artikel 4 des
Asylgesetzes. Auch hier ist es so: Diese Praxis kann nur das
SEM ändern.
Zu Ziffer 2 der Standesinitiative hat sich die Kommission wie
folgt geäussert: Die Höhe der Pauschalentschädigungen
wird auf dem Verordnungsweg festgelegt. Das SEM verhandelt darüber jeweils mit den Kantonen, beziehungsweise die
Kantone werden konsultiert. Dies ist ebenfalls nicht eine Sache der Legislative, sondern der Behörden und der zuständigen Exekutive. Solche Dinge verändern sich rasch und gehören klassischerweise in eine Verordnung und nicht in ein
Gesetz.
Ihre Kommission beantragt mit 7 zu 1 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Standesinitiative keine Folge zu geben.
Minder Thomas (V, SH): Ich spreche nur zu Ziffer 2 der Standesinitiative.
Im letzten Jahr waren 7,5 Prozent oder 2764 aller Asylsuchenden unbegleitete Minderjährige. Diese Personen stammen nicht nur, wie in der Motion erwähnt, aus Eritrea, sondern derzeit auch aus Afghanistan. Oftmals werden diese
speziellen Asylsuchenden einzeln oder sogar in Pflegefamilien untergebracht. Dass diese Unterbringungen in unseren Kantonen hohe Kosten verursachen – wir haben es gehört –, bringt diese Luzerner Initiative zum Ausdruck. Dazu
reichen die jährlich 6000 Franken Pauschalentschädigung
des Bundes bei Weitem nicht. Mit 500 Franken monatlicher
Bundeshilfe können nicht einmal die Verpflegungskosten gedeckt werden.
Handlungsbedarf ist also klar gegeben. Gerade als Standesvertreter sollte uns diese Diskrepanz beschäftigen. Wir sollten uns überdies Gedanken machen, ob diese Entschädigungspraktiken in der bundesrätlichen Verordnung am
richtigen Platz sind. Wenn es um Budget und Nachtragskredite im Asylbereich geht, sind schliesslich auch wir zuständig.
Das SEM sieht keinen unmittelbaren Handlungsbedarf. Man
beobachte, hiess es in der Kommission. Nicht nur diese Äusserungen des SEM haben mich überrascht, sondern auch
die Tatsache, dass man seitens des SEM eine kostengünstigere Variante zur Unterbringung dieser unbegleiteten Minderjährigen mit keinem einzigen Wort angesprochen hat.
Eine kostengünstigere Variante ist bekannt: Sie heisst Bundeszentrum für Minderjährige. Es ist naheliegend, dass uns
die Unterbringung von Kindern und Jugendlichen unter ein
und demselben Dach nicht nur ein Vielfaches günstiger
käme, sondern auch einfacher zu handeln wäre, was die Betreuung, den Schulunterricht und die Freizeitbeschäftigung
anbetrifft.
Ich habe bei der Revision der Asylvorlage, über welche wir
im Juni abstimmen, angeregt, für diese Minderjährigen ein
spezielles, ein eigenes Zentrum ins Leben zu rufen. Die
Kommission lehnte diesen Antrag ab. Bei jährlich rund 2800
unbegleiteten minderjährigen Gesuchstellern meine ich,
dass wir und auch der Bundesrat nochmals über die Bücher
gehen sollten. Ansonsten sind es die Kantone, welche Jahr
für Jahr diese Kosten tragen; Luzern macht hier nur den Anfang. Die Absenz eines oder mehrerer Bundeszentren für
minderjährige, aber auch für gebrechliche oder handicapierte Gesuchsteller ist ein Schwachpunkt in der geplanten
Asylvorlage. Sobald die Südroute über das Mittelmeer bei
ruhigerer See wieder stärker benutzt werden kann, wird
auch die Anzahl unbegleiteter Minderjähriger gerade aus
29. Februar 2016
Eritrea wieder zunehmen. Wir wären also gut beraten, für
diese Kategorie von Gesuchstellern umgehend ein Bundeszentrum ins Leben zu rufen.
Müller Damian (RL, LU): Die Unterbringung von Asylsuchenden, Flüchtlingen und vorläufig aufgenommenen Personen im Kanton Luzern führt zu heftigen Diskussionen. Seit
2014 erhalten drei von fünf Asylsuchenden einen Schutzstatus und dürfen bei uns bleiben. Diese Ausgangslage bringt
vor allem für die Luzerner Landschaft grosse Herausforderungen mit sich, da die benötigten Plätze mehrheitlich ausserhalb von Stadt und Agglomeration angesiedelt werden.
Wie aus den Unterlagen ersichtlich, beinhaltet die Luzerner
Standesinitiative zwei Anliegen: Einerseits soll die Praxisänderung bei der Gewährung des Flüchtlingsstatus für die
Dienstverweigerer umgesetzt werden, und andererseits wird
das Thema der ungenügenden Pauschalen respektive Entschädigungen für die unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden aufgegriffen.
Ich komme zuerst auf die gewünschte Praxisänderung in Zusammenhang mit den Dienstverweigerern zu sprechen. Das
Bundesverwaltungsgericht hielt in einem Urteil fest, dass die
geltende Regelung von Artikel 3 Absatz 3 des Asylgesetzes
wesentlich die bisherige Praxis weiterführe, dass Wehrdienstverweigerung alleine keinen Flüchtlingsstatus rechtfertige. Wenn jemand aber in Zusammenhang mit einer Dienstverweigerung Nachteile im Sinn von Artikel 3 Absätze 1
und 2 des Asylgesetzes geltend machen könne, könne ihm
der Flüchtlingsstatus zugesprochen werden. Nach dem Bundesverwaltungsgericht wäre es ohne Verletzung der Flüchtlingskonvention möglich gewesen, eine strengere Regelung
für Asylsuchende, die Wehrdienstverweigerung und/oder
eben auch Desertion geltend machen, einzuführen. Dazu
hätte man einen neuen Asylausschlussgrund einführen
müssen. Allerdings hat der Gesetzgeber weder diese Variante ergriffen, noch ist sie überhaupt als Alternative in Betracht gezogen worden.
Ich kann mir vorstellen, dass unter Berücksichtigung der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes Artikel 3
des Asylgesetzes mit einem neuen Absatz 3bis ergänzt werden könnte. Dieser könnte zum Beispiel lauten: «Sind Personen wegen Wehrdienstverweigerung oder Desertion
ernsthaften Nachteilen im Sinn der Absätze 1 und 2 ausgesetzt oder haben sie begründete Furcht, solchen Nachteilen
ausgesetzt zu sein, wird ihnen anstelle des Asyls die vorläufige Aufnahme so lange gewährt, als die Voraussetzung dafür erfüllt wird.»
Der erste Teil dieses Satzes gibt lediglich die geltende, aber
im Asylgesetz nicht ausdrücklich erwähnte Rechtslage wieder. Mit dem zweiten Satzteil soll aber neu bestimmt werden,
dass Personen, die wegen Wehrdienstverweigerung oder
Desertion ernsthaften Nachteilen im Sinn des Flüchtlingsbegriffs ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu sein, anstelle des Asyls die
vorläufige Aufnahme im Sinn von Artikel 83 Absatz 1 des
Ausländergesetzes gewährt wird. Die Regelung lehnt sich
an den Asylfluchtgrund von Artikel 54 des Asylgesetzes an.
Danach wird Flüchtlingen kein Asyl gewährt, wenn sie erst
durch ihre Ausreise aus dem Heimat- oder Herkunftsstaat
oder wegen ihres Verhaltens nach der Ausreise Flüchtlinge
im Sinn von Artikel 3 wurden. In solchen Fällen ist es aber
möglich, die vorläufige Aufnahme zu gewähren.
Mit dem neuen Artikel 3 Absatz 3bis des Asylgesetzes würden sowohl die Flüchtlingskonvention wie auch das Verbot
des Nichtzurückweisungsprinzips berücksichtigt. Damit
könnte auch der Hinweis auf die Flüchtlingskonvention in Artikel 3 Absatz 3 gestrichen werden.
Nun komme ich aber zu Ziffer 2 der Standesinitiative betreffend die ungenügenden Pauschalen für die unbegleiteten
minderjährigen Asylsuchenden. Wenn ich auf die Erfahrungen meines Kantons von 2015 zurückgreife, zeigt sich der
Handlungsbedarf eindrücklich. Für unbegleitete minderjährige Asylsuchende unter 14 Jahren muss jeweils eine externe Platzierung organisiert werden, da diese nicht in einem Zentrum platziert werden können. Trotz Optimierungen
17
Ständerat
15.314
ergeben sich durchschnittliche Kosten pro Monat für einen
unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden von rund
3750 Franken. Dies bedeutet, dass die aktuelle Pauschale
von 1461 Franken, welche unser Kanton bekommt, nur
knapp 40 Prozent der effektiven kantonalen Kosten abdeckt
oder, mit anderen Worten, dass eine kostendeckende Bundespauschale um 2289 Franken höher sein müsste. Gehen
wir von 150 unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden
aus, von denen 15 Prozent fremdplatziert werden müssten,
ergeben sich gemäss diesen Berechnungen jährlich ungedeckte Kosten von 4,12 Millionen Franken. Sie sehen, der
Handlungsbedarf im Kanton Luzern und auch – das bestätigt mich – in anderen Kantonen ist definitiv vorhanden.
Ich bitte Sie, diese Standesinitiative zu unterstützen.
Müller Philipp (RL, AG), für die Kommission: Ich erlaube mir,
zum Gesagten noch kurz Stellung zu nehmen. Bei Ziffer 2
geht es ja um die Finanzen. Sie müssen sich vorstellen: Es
gibt Kantone, die sind beim Vollzug gut, günstig und effizient, und es gibt Kantone, bei denen das weniger der Fall ist.
Insgesamt lässt sich aber sagen, dass unbegleitete Minderjährige des Öfteren höhere Kosten verursachen, während in
anderen Bereichen tiefere Kosten entstehen. Das ändert
aber nichts daran, dass die Kostenentschädigung vom Bund
in einer Verordnung festgehalten werden muss. Stellen Sie
sich vor, wir würden die Entschädigung des Bundes an die
Kantone im Gesetz regeln. Das würde ja heissen, dass wir
permanent das Gesetz ändern würden, weil sich auch die
Umstände dauernd ändern.
Wir wissen nicht, wie bei den Flüchtlingen, die zu uns kommen, die Zusammensetzung ist: Sind es mehr Kinder, sind
es mehr Frauen, sind es mehr Männer, sind es Junge oder
Ältere? Die Kosten variieren extrem, und wir kennen die
Zahlen nicht. Daher müssten wir das Gesetz immer wieder
ändern, wenn wir es ins Gesetz schreiben. Wenn wir uns
also einig sind, dass es in eine Verordnung gehört – wie es
beispielsweise auch bei der Kalibrierung in Zusammenhang
mit «Too big to fail», der Gesetzgebung für die Bankeneigenkapitalisierung, der Fall ist –, können wir hier nicht legiferieren. In diesem Fall muss ich empfehlen, dass die Sozialdirektorenkonferenz der Kantone tätig wird, sich entsprechend
einbringt und eine höhere Abdeckung der Kosten einfordert.
Es gesetzlich festzulegen macht wirklich wenig Sinn.
Zu Ziffer 1: Was können wir denn hier tun? Wir wissen schon
jetzt, dass beispielsweise die Praxis betreffend Eritrea, das
Land, aus dem wir, mit rund zehntausend allein im letzten
Jahr, nach wie vor am meisten Asylgesuche haben, nicht für
alle zufriedenstellend ist; das haben ja auch Vorstösse im
Nationalrat gezeigt. 2014 wurden 52,4 Prozent der eritreischen Asylsuchenden als Flüchtlinge anerkannt. Bei den
syrischen Asylsuchenden beispielsweise waren es 30 Prozent. Man muss sich also fragen: Ist es in Eritrea schlimmer
als in Syrien? Das kann nicht sein. Trotzdem hat es in einem
gewissen Sinn eine Korrektur gegeben: 2015 lag bei den Eritreern die Anerkennungsquote als Flüchtlinge – nicht zu verwechseln mit der Schutzquote – bei 37 Prozent. Bei den Syrern lag sie immer noch tiefer. Da läuft in der Praxis in der
Tat etwas schief. Nur, wir können das Gesetz ändern, wie wir
wollen; die Praxis können wir nicht beeinflussen.
Nehmen wir an, wir folgten dem Vorschlag von Kollege
Damian Müller, der als Luzerner diese Initiative natürlich unterstützen muss – ich bin selbstverständlich überzeugt, dass
er sie auch unterstützen will –, dann hätten wir die Situation,
dass die eritreischen Asylsuchenden, es geht ja hier um Eritreer, einfach vorläufig aufgenommen würden. Das werden
sie heute schon ohnehin zum grössten Teil: Es wird kaum
ein Eritreer zurückgeschickt, kein Eritreer wird abgewiesen,
alle erhalten die Anerkennung entweder als Flüchtlinge oder
als vorläufig Aufgenommene. Störend an der vorläufigen
Aufnahme ist, dass sie hier die volle Sozialhilfe entsprechend der kantonalen Gesetzgebung erhalten, wie sie auch
anerkannte Flüchtlinge oder wie sie Inländer bzw. Schweizer
erhalten. Das ist störend.
Im Bereich der vorläufigen Aufnahme haben wir jedoch vor
mittlerweile vier, fünf Jahren in der Staatspolitischen Kom-
15.314
Conseil des Etats
18
29 février 2016
mission des Nationalrates – da war ich auch noch dabei –
den Antrag gestellt, dass man das Institut der vorläufigen
Aufnahme endlich ändert. Es funktioniert heute nicht mehr.
Es gibt heute Menschen, die vorläufig aufgenommen sind
und den Ausweis F haben – und das während 10, 15 oder
gar 20 Jahren. Das ist kein Zustand, das muss geändert
werden. Und hier hat uns Frau Bundesrätin Sommaruga versprochen, dass sie bis Ende 2015 etwas bringen wird, eine
Vorlage. Sie ist bisher nicht gekommen, aber ich gehe davon
aus – ich bin Optimist, als Politiker muss man das sein –,
dass diese Vorlage, diese Revision der vorläufigen Aufnahme, noch in den nächsten Wochen und Monaten kommt.
Wir lösen aber das Problem nicht mit einer Legiferierung im
Gesetz. Der Schutzbedürftigenstatus ist nämlich ohnehin
gegeben, wenn man als Flüchtling anerkannt oder vorläufig
aufgenommen ist. Die Lösung wäre einzig und alleine, wenn
wir beim Status S, das ist Artikel 4, beim Schutzbedürftigenstatus, bleiben würden. Dort gibt es keine Sozialhilfe, dort
gibt es auch keine Asylverfahren. Das wäre aber ein anderes Thema.
Zusammenfassend kann man sagen: Es ist eine klassische
Vollzugsaufgabe. Die Standesinitiative können wir nicht willkürlich einfach irgendwie interpretieren. Es ist eine Vollzugsaufgabe, die hier angesprochen wird. Da müssten sich halt
die kantonalen Sozialdirektoren schon melden, wenn ihnen
das Geld zu wenig ist. Und wenn wir legiferieren, dann haben wir das Problem, dass das Bundesverwaltungsgericht
seine Meinung nicht ändern wird. Das Bundesverwaltungsgerichtsurteil steht. Wenn man das nicht akzeptieren will,
müsste wiederum ein Kanton klagen, um einen neuen Entscheid herbeizuführen. Das sage ich den Regierungsräten,
die mir über den Weg laufen, immer wieder: «Führt bitte einen neuen Entscheid herbei, klagt.» Es geht nämlich nicht
an, dass wir im Asylgesetz nochmals etwas ändern, worauf
wir dann wieder feststellen müssen, dass uns das Bundesverwaltungsgericht übersteuert und die Praxis unverändert
belässt. Es ist nicht befriedigend, wenn wir jedes Mal bei einer Volksabstimmung oder bei einem Referendum, das es
wohl hier nicht geben wird, vor den Leuten stehen und erklären müssen, dass man nun zum zehnten, zwölften oder fünfzehnten Mal das Asylgesetz ändern wolle, wobei die jetzige
Zustimmung dazu beitrage, dass alle Probleme gelöst würden. Das ist nicht redlich.
Daher bitte ich Sie im Namen der deutlichen Mehrheit der
Kommission, dieser Standesinitiative keine Folge zu geben.
Abstimmung – Vote
Für Folgegeben ... 4 Stimmen
(5 Enthaltungen)
Schluss der Sitzung um 18.45 Uhr
La séance est levée à 18 h 45
1. März 2016
Zweite Sitzung – Deuxième séance
Dienstag, 1. März 2016
Mardi, 1er mars 2016
08.15 h
15.028
Mineralölsteuergesetz.
Teilrevision
Loi sur l'imposition
des huiles minérales.
Révision partielle
Fortsetzung – Suite
Nationalrat/Conseil national 24.09.15 (Fortsetzung – Suite)
Ständerat/Conseil des Etats 01.03.16 (Fortsetzung – Suite)
Le président (Comte Raphaël, président): Chers collègues,
je vous salue et déclare la séance ouverte.
C'est une journée particulière pour le canton de Neuchâtel
puisque nous fêtons la révolution, ce qui explique la cocarde
révolutionnaire que je porte à ma boutonnière.
Mineralölsteuergesetz
Loi sur l'imposition des huiles minérales
Le président (Comte Raphaël, président): Notre conseil est
entré en matière sur ce projet lors de la session d'hiver
2015. Nous abordons donc la discussion par article. Je
donne la parole au rapporteur de la commission pour
quelques considérations générales sur le travail de la commission.
Baumann Isidor (C, UR), für die Kommission: Mit der Teilrevision des Mineralölsteuergesetzes sollen Pistenfahrzeuge
teilweise von der Mineralölsteuer befreit werden. «Teilweise»
heisst in diesem Fall, dass die Befreiung nur in dem Teil umzusetzen ist, in dem die Steuern für die Aufwendungen zugunsten des Strassenverkehrs bestimmt sind. Der Anteil zugunsten der Bundeskasse wird nicht angetastet, und damit
ist diese Gesetzesänderung für die Bundeskasse budgetneutral.
Die Vorlage basiert auf der Motion des Sprechenden
12.4203. Am 15. Juni 2015 behandelte der Nationalrat als
Erstrat die Botschaft des Bundesrates. Die KVF des Nationalrates hatte ihrem Rat empfohlen, auf die Vorlage nicht
einzutreten. Der Nationalrat hat aber gegen den Antrag seiner Kommission mit 111 zu 67 Stimmen bei 6 Enthaltungen
Eintreten beschlossen. Die KVF des Nationalrates hat dann
ihre Beratung durchgeführt, und so hat der Nationalrat am
24. September 2015 mit einer Änderung in Artikel 18 Absatz 1ter gegenüber dem Entwurf des Bundesrates der Vorlage klar, mit 113 zu 59 Stimmen bei 6 Enthaltungen, zugestimmt. Artikel 18 Absatz 1ter wurde vom Nationalrat so abgeändert, dass die Rückerstattung ohne Anreizsystem und
ohne Differenzierung nach der technischen Ausrüstung ausgerichtet wird.
Unsere Kommission hat in der Zusammensetzung der abgelaufenen Legislatur nach längerer Diskussion mit 8 zu
19
Ständerat
15.028
4 Stimmen bei 0 Enthaltungen beschlossen, nicht auf die
Vorlage einzutreten. Die wesentlichen Argumente der Kommissionsmehrheit waren, dass der Rückerstattungsbetrag
von rund 10 Millionen Franken aus ihrer Sicht bezogen auf
den Preis einer Tageskarte nur minimale Auswirkungen
habe; dass die entstehenden Abgrenzungsprobleme, für
welche Geräte und bei welchem Einsatz ein Rückerstattungsanspruch entstehe, zu kompliziert seien; und dass der
zusätzliche Personalaufwand in der Verwaltung und auch für
die rückerstattungsberechtigten Unternehmen zu hoch sei.
Die Kommissionsminderheit beantragte aber dem Ständerat,
auf die Vorlage einzutreten. In der Beratung vom 16. Dezember 2015 ist der Ständerat nicht der Empfehlung der Kommissionsmehrheit, auf die Vorlage nicht einzutreten, sondern
jener der Kommissionsminderheit gefolgt. So hat der Ständerat nach längerer Diskussion sehr deutlich, mit 30 zu
13 Stimmen bei 0 Enthaltungen, beschlossen, auf die Vorlage einzutreten. Der Ständerat will Pistenfahrzeuge somit
teilweise von der Mineralölsteuer befreien.
Basierend darauf hat Ihre KVF die Vorlage am 19. Januar
dieses Jahres, an der ersten Sitzung in neuer Zusammensetzung, beraten. An der Sitzung waren ebenfalls Vertreter
der Abteilung Mehrwertsteuer, der Zollverwaltung und des
Bafu anwesend. Basierend auf der Beratung im Ständerat
vom Dezember 2015 orientierte sich die Kommission vor allem an den Fragen des administrativen Aufwandes, bezogen
auf die Verwaltung und die Unternehmen, sowie an der Einführung eines einfachen Systems. In der Beratung gab es
auch noch ein paar kritische Bemerkungen zur Vorlage, aber
keine Anträge. Somit war der Weg frei für die Beratung des
Gesetzentwurfes, wie ihn der Nationalrat verabschiedet
hatte.
Bei der Beratung bezüglich des Verwaltungsaufwandes erklärte Bernhard Hasler, Chef der Abteilung Mehrwertsteuer,
dass das vom Nationalrat beschlossene Verfahren aus Sicht
der Verwaltung sehr schlank sei. Es gelte dann nur noch zu
entscheiden, ob eine Firma rückerstattungsberechtigt sei
oder nicht. Bei Skiliftunternehmen und Betreibern von Langlaufloipen sei das immer der Fall. Man werde dann den tatsächlichen Treibstoffverbrauch erheben und aufgrund dieses
Verbrauchs den Rückerstattungsbetrag ausbezahlen. Es
werde auch nicht mehr nach Feinstofffiltern und dem Zweck
der Fahrten unterschieden. Somit könne der Verwaltungsaufwand, der in der Botschaft des Bundesrates mit 400 Stellenprozenten beziffert ist, auf 100 Stellenprozente reduziert
werden. Diese nur noch eine zusätzliche Stelle werde für die
Kontrollen vor Ort gebraucht. Die Prüfung der Gesuche der
Betreiber von rund 70 Skigebieten und 250 Loipen sei mit
der Fassung des Nationalrates mit dem bestehenden, das
heisst ohne zusätzliches Personal machbar.
Auch die Problematik von nichtrückerstattungsberechtigten
Fahrten wurde besprochen. Darunter sind Taxifahrten und
Fahrten von Transportunternehmen, die ebenfalls Pistenfahrzeuge einsetzen, zu verstehen. Dieser Anteil wird seitens der Verwaltung als sehr klein eingeschätzt. Um einem
möglichen Missbrauch entgegenzuwirken, ist vorgesehen,
die Verwaltungspraxis so festzulegen, dass solche privaten
Unternehmen ausgeschlossen würden, dies auch mit dem
Risiko, dass in dieser Frage einmal vom Bundesgericht entschieden werden müsste, sollte es einen Beschwerdefall geben.
Ein eingereichter Antrag, die Rückerstattung auf die Präparierung von öffentlichen Pisten und öffentlichen Langlaufloipen zu beschränken, wurde hauptsächlich aufgrund des Bedenkens, dass man «öffentlich» nicht klar definieren könne,
zurückgezogen.
Basierend auf einer breiten Auslegeordnung, insbesondere
zum administrativen Aufwand, zur Umsetzbarkeit und zu einem möglichen Missbrauch, wurde der Antrag gestellt, dem
Beschluss des Nationalrates zuzustimmen. Mit 11 Stimmen,
also einstimmig, wurde dem Beschluss des Nationalrates
zugestimmt. Die Kommission verlangt auch, dass nach einer
Zustimmung des Ständerates und nach Ablauf der Referendumsfrist die raschestmögliche Inkraftsetzung angestrebt
wird, das heisst auf den 1. September oder spätestens auf
15.028
Conseil des Etats
den 1. Oktober 2016, um rechtzeitig für die Wintersaison
2016/17 bereit zu sein.
Ihre Kommission beantragt Ihnen einstimmig, der Vorlage
gemäss Beschluss des Nationalrates zuzustimmen.
20
1er mars 2016
tung zukünftig die Arbeitsaufwendungen realistischer, und
helfen Sie in jedem Fall mit, die Bürokratie möglichst tief zu
halten – ob dies nun etwas ist, was der Bundesrat gerne machen würde, oder nicht. Auch das schafft Vertrauen und
muss von den Departementsvorsteherinnen und -vorstehern
vorgegeben werden.
Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung; Art. 17 Abs. 1bis, 3
Titre et préambule, ch. I introduction; art. 17 al. 1bis, 3
Art. 18 Abs. 1bis, 1ter
Art. 18 al. 1bis, 1ter
Hösli Werner (V, GL): Ich denke, aufgrund des Entscheides
des Ständerates in der vergangenen Session ist die Ausgangslage klar. Ich bitte Sie, der Kommission zu folgen. Wir
müssen uns nicht mehr in erster Linie darüber streiten, ob
wir die Treibstoffe für Pistenfahrzeuge von der Mineralölsteuer befreien, sondern darüber, wie wir dies praktikabel
und vor allem unbürokratisch umsetzen. Denn eines ist unbestritten – der Motionär und Kommissionssprecher hat
schon darauf hingewiesen –: Es ist in niemandes Interesse,
400 Stellenprozente zu schaffen, um zu deregulieren oder,
wie man auch sagen kann, um eine notleidende Branche
von einer einmal eingeführten Abgabe zu befreien. In dieser
Sache kommt es auf das Gleiche hinaus.
Die Kommission hat denn auch intensiv nach einer unbürokratischen Lösung gesucht, dies nach dem Motto: lieber
100 000 Franken mehr zurückerstatten als sie für mehr Kontrolle und Verwaltung ausgeben. Die Fassung gemäss Nationalratsentscheid wurde unter dieser Prämisse von der Verwaltung als geeignetste Variante beurteilt, die für die reine
Umsetzung keine zusätzlichen Stellenbegehren nötig macht.
Einzig – so wurde uns von der Verwaltung gesagt – für die
materielle Prüfung vor Ort werde es auch mit dieser Lösung
eine bis anderthalb zusätzliche Stellen brauchen, weil man
die 70 Skigebiete und 250 Langlaufloipen-Organisationen
alle fünf bis zehn Jahre einer Revisionskontrolle vor Ort unterziehe. Im Mittel würde das bedeuten, dass jährlich zehn
Skigebiete und vierzig Loipenbetriebe kontrolliert würden.
Dazu möchte ich Folgendes sagen: Erstens ergibt nicht einmal dies eine Jahresstelle. Zweitens wird sich die Verwaltung hoffentlich hüten, Kontrollen in diesem Ausmass durchzuführen. Nur wer misstraut, kontrolliert in diesem Umfang.
Wir dürfen unseren Skigebieten und Langlaufloipen-Organisationen sowie deren Angestellten grundsätzlich einmal vertrauen.
Wenn die Meldeverfahren klar sind, wird das zum grossen,
grossen Teil auch richtig gemacht werden. Da ein Kontrollsystem aufzubauen, das 10 oder sogar 20 Prozent der Betriebe jährlich überprüft, ist völlig übertrieben. Wenn man
insgesamt vielleicht fünf bis zehn Betriebe verschiedener
Grösse jährlich kontrolliert, genügt dies allemal, und Sie
werden nach fünf Jahren dermassen viele Vergleichszahlen
haben, dass schnell einmal klarwird, wo allenfalls nächstens
eine Überprüfung angezeigt ist. Dieser Aufwand müsste
doch ohne zusätzliches Personal und ohne nennenswerte
Umpriorisierungen machbar sein! Wenn dem nicht so wäre,
stünde es um die Bundesverwaltung respektive ihre Arbeitsorganisation und -motivation sehr schlecht.
Es ist mir bewusst: Wer an der Strasse baut, hat viele Meister. Aber bitte beurteilen Sie seitens Bundesrat und Verwal-
Maurer Ueli, Bundesrat: Die Lösung, die Sie jetzt vorschlagen, indem Sie dem Nationalrat folgen, ist administrativ
zweifellos wesentlich einfacher als das ursprünglich vom
Bundesrat vorgeschlagene Modell. In diesem Modell hätte
es noch die Prüfung der Fahrzeuge gebraucht, die im Einsatz sind.
Ich nehme die Aufforderung von Herrn Ständerat Hösli, noch
einfacher zu sein und keine Bürokratie zu machen, gerne
entgegen. Das ist zweifellos auch unsere Absicht. Ich bin
auch der Meinung, dass wir keinen grossen Kontrollapparat
aufbauen müssen. Ich arbeite gerne im gegenseitigen Vertrauen und kann dieses Vertrauen auch entgegenbringen.
Sie haben hier also eine administrativ einfachere Lösung,
und ich nehme diese Aufforderung gerne entgegen.
Die Differenz zum Bundesrat besteht in Bezug auf die Umweltschutzmassnahmen; da haben Sie jetzt anders entschieden. Hier wird auf der Zeitachse mit Ihrer Lösung letztlich das gleiche Ziel erreicht, denn ältere Fahrzeuge werden
abgelöst, und so werden die Voraussetzungen erfüllt, die der
Bundesrat vorgegeben hatte. Also kann man sagen: Mit einer gewissen Verzögerung wird auch hier das Ziel des Bundesrates erreicht. Und damit, kann ich sagen, bin ich mit
dem Antrag Ihrer Kommission einverstanden.
Ziff. II
Ch. II
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
Antrag des Bundesrates
Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse
gemäss Brief an die eidgenössischen Räte
Proposition du Conseil fédéral
Classer les interventions parlementaires
selon lettre aux Chambres fédérales
1. März 2016
15.029
Zollgesetz.
Teilrevision
Loi sur les douanes.
Révision partielle
Differenzen – Divergences
Ständerat/Conseil des Etats 01.03.16 (Differenzen – Divergences)
Zollgesetz
Loi sur les douanes
Art. 42a Abs. 2bis; 44 Abs. 2
Art. 42a al. 2bis; 44 al. 2
Fournier Jean-René (C, VS), pour la commission: La Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats a
examiné, lors de sa séance du 15 janvier dernier, les trois divergences qui ont été maintenues après le traitement par le
Conseil national, le 15 décembre 2015, de la révision partielle de la loi sur les douanes.
Il faut préciser d'emblée qu'aucune de ces trois divergences
n'est de nature à remettre en question le bien-fondé de cette
révision ou de lui donner une orientation nouvelle. Il s'agit, à
l'article 42a alinéa 2bis, de mieux définir les compétences du
Conseil fédéral; de simplifier l'article 44 alinéa 2 au regard
d'autres dispositions légales existantes; et, sous le chiffre II – Modification d'autres actes –, d'affirmer une volonté
politique en ce qui concerne l'effectif du Corps des gardesfrontière.
La principale remarque introductive que je voulais apporter
est la suivante: en ce qui concerne la modification de la loi
sur l'imposition des spiritueux, telle qu'elle était mentionnée
dans le projet initial du Conseil fédéral, la commission vous
propose de l'abroger, étant donné que la loi sur l'imposition
des spiritueux n'a finalement pas vu le jour. Il s'agira par
contre de régler la problématique de la réalisation du gage
fiscal dans le cadre de la révision de la loi fédérale sur l'alcool. La commission a ainsi répondu aux attentes du Conseil
national qui avait, lors de la session d'hiver, explicitement
demandé à notre conseil de régler cette incohérence.
La commission, à l'unanimité, propose donc au conseil de
lever l'ensemble des divergences en suivant les décisions du
Conseil national. Je suis prêt à vous donner les explications
article par article.
21
Ständerat
15.029
Fournier Jean-René (C, VS), pour la commission: Il est intéressant de faire quelques réflexions, pour le Bulletin officiel. L'article 1 alinéa 3 de cet arrêté fixe dans sa dernière
phrase l'effectif minimal du Corps des gardes-frontière
comme étant au moins égal à celui du 31 décembre 2003.
Le Conseil fédéral, suivant en cela les recommandations de
la Commission de gestion de ce conseil dans son postulat
10.3888, «Examen en vue d'une abrogation de la disposition
prévoyant un effectif minimal du Corps des gardes-frontière
dans l'arrêté fédéral relatif à Schengen», a supprimé dans
son projet de loi la référence à un effectif minimal du Corps
des gardes-frontière du niveau de la fin 2003. En général et
du point de vue de la technique législative, il est le plus souvent malvenu de fixer dans un texte de loi l'effectif d'une
unité administrative, quelle qu'elle soit.
D'autre part, comme l'a relevé Monsieur Jürg Noth, commandant du Corps des gardes-frontière, au 31 décembre
2003, l'effectif du corps se montait à 1939 unités, et l'effectif
du corps actuel devrait s'élever à 2073 unités à la suite de la
récente décision du Conseil fédéral d'augmenter l'effectif,
afin de mieux lutter contre le terrorisme. Cette décision du
Conseil fédéral a d'ailleurs été approuvée dernièrement par
la Délégation des finances.
Par 127 voix contre 56, le Conseil national a toutefois refusé
d'abroger cette disposition de l'arrêté mettant en oeuvre l'Accord de Schengen. Il s'agit d'un geste surtout symbolique,
qui se veut avant tout respectueux de la volonté exprimée en
2005 par le peuple. En outre, la majorité du Conseil national
a estimé que, si l'effectif minimal était actuellement respecté,
il n'est pas sûr qu'il en serait toujours ainsi avec les différents
programmes d'économie.
En acceptant dans un premier temps la version du Conseil
fédéral de biffer cette référence à un effectif minimal, à l'article 1 alinéa 3, la commission – je tiens à le préciser – n'a
jamais eu l'intention de diminuer l'effectif du Corps des
gardes-frontière, bien au contraire, mais a suivi la recommandation de la Commission de gestion.
Compte tenu de la clarté du vote du Conseil national et de la
volonté de la commission de voir renforcé l'effectif du Corps
des gardes-frontière, nous proposons au conseil de suivre la
décision du Conseil national et de maintenir ainsi à l'article 1
alinéa 3 la référence à cet effectif minimal comme étant égal
à celui du 31 décembre 2003.
Le président (Comte Raphaël, président): L'objet est ainsi
prêt pour le vote final.
15.056
Doppelbesteuerung.
Abkommen mit Italien
Double imposition.
Convention avec l'Italie
Änderung anderer Erlasse
Modification d'autres actes
Ziff. 1 Art. 1 Abs. 3
Ch. 1 art. 1 al. 3
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Mit dieser Botschaft unterbreitet der Bundesrat dem Parlament den Antrag
auf Zustimmung zum Entwurf zu einem Bundesbeschluss
über die Genehmigung eines Protokolls zur Änderung des
Abkommens zwischen der Schweiz und Italien zur Vermeidung der Doppelbesteuerung und zur Regelung einiger Fragen auf dem Gebiet der Steuern auf Einkommen und Vermögen. Seit dem Beschluss des Bundesrates vom März
15.056
Conseil des Etats
2009, den Vorbehalt der Schweiz gegenüber Artikel 26 des
OECD-Musterabkommens zurückzuziehen, hat die Schweiz
den internationalen Standard in über fünfzig revidierte Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) und neun Steuerinformationsabkommen aufgenommen. Von 90 bestehenden DBA
enthalten 53 heute eine Klausel über den Informationsaustausch gemäss OECD, und 46 davon sind in Kraft.
Am 23. Februar 2015 hat der Bundesrat das entsprechende
Änderungsprotokoll zum DBA zwischen der Schweiz und
Italien unterzeichnet. Die Verhandlungen bezweckten im Allgemeinen eine Normalisierung der Beziehungen mit Italien
im Steuerbereich. Damit werden Amtshilfeersuchen von Italien gemäss dem OECD-Standard ermöglicht. Die neuen
Bestimmungen betreffend den Informationsaustausch zwischen den beiden Staaten basieren sowohl in formeller als
auch in materieller Hinsicht auf dem OECD-Musterabkommen und der Abkommenspolitik der Schweiz in diesem Bereich. Die Schweiz verpflichtet sich mit dem Abkommen also
zur Gewährung von Amtshilfe und damit zur Übermittlung
von Kontoinformationen. «Courant normal», hat der Bundesrat in der Sitzung der WAK gesagt.
Durch die Änderung des Abkommens hat die Schweiz die
Anforderungen des italienischen Gesetzes über die Rückführung von ins Ausland verschobenem Kapital und an eine
verstärkte Bekämpfung der Steuerhinterziehung erfüllt. Die
Schweiz gilt somit bei der Berechnung der Steuern und Bussen unter dem Offenlegungsprogramm nicht länger als
Staat, der im Bereich des Informationsaustausches auf der
schwarzen Liste ist.
Neben dem Protokoll hat der Bundesrat einen rechtlich nicht
verbindlichen Eckwerteplan, nachfolgend Roadmap genannt, veröffentlicht, dem zufolge sich beide Seiten zur Einführung des automatischen Informationsaustausches verpflichten. Darüber hinaus sollen die Banken laut Roadmap
berechtigt sein, sich von ihren Kunden einen Waiver unterschreiben zu lassen, der es ihnen erlaubt, auf Ersuchen der
italienischen Steuerbehörde Auskünfte über die Kunden, die
am italienischen Offenlegungsprogramm teilgenommen haben, direkt weiterzugeben, ohne dabei gegen Artikel 271
StGB zu verstossen. Auf diese Weise können die Kunden
der Schweizer Banken zusätzliche Strafvergünstigungen in
Anspruch nehmen, und sie werden den Kunden gleichgestellt, die sich dazu entschliessen, ihre Guthaben zurück
nach Italien zu transferieren. Es wird somit keine unterschiedliche Behandlung geben von Kunden, die sich entscheiden, in der Schweiz zu bleiben, und Kunden, die ihr
Geld zurück nach Italien transferieren.
Die Roadmap regelt ebenfalls, dass die Schweizer Finanzintermediäre und deren Mitarbeitende nicht wegen Beihilfe zu
den Straftaten der italienischen Steuerpflichtigen, die am Offenlegungsprogramm teilgenommen haben, bestraft werden
können. Es ist jedoch erforderlich, dass sich der Schweizer
Intermediär kooperativ verhält, indem er beispielsweise die
Kunden kontaktiert und sie auffordert, eine Selbstanzeige
einzureichen.
Die Roadmap nimmt auch zu anderen zentralen Themen
des Steuerkonflikts zwischen der Schweiz und Italien Stellung, insbesondere zu den Grenzgängern und zur schwarzen Liste, von welcher die Schweiz erst nach der Aufhebung
von Steuerprivilegien für gewisse schweizerische Gesellschaften gänzlich entfernt wird, während hinsichtlich des
Marktzugangs die Fortführung des Dialogs zwischen den
Parteien empfohlen wird.
Der Nationalrat stimmte als Erstrat am 7. Dezember 2015
dem DBA mit 129 zu 13 Stimmen bei 39 Enthaltungen zu.
Die WAK Ihres Rates hat dieses Abkommen im Detail beraten. Die Schweiz konnte zweifelsohne bei der Aushandlung
dieses Abkommens nicht alle gesteckten Ziele vollständig
erreichen. Eine Abwägung zwischen den Vor- und Nachteilen liess die Kommission jedoch zum klaren Schluss kommen, dass dieses Abkommen auch im Lichte der heutigen
schweizerischen Amtshilfepraxis vorbehaltlos zu genehmigen ist. Eine Ablehnung würde zu einer deutlich schlechteren Situation zwischen den beiden Ländern führen und wäre
nicht im Interesse der Schweiz. In jedem Fall hofft die Kom-
22
1er mars 2016
mission, dass die im Änderungsprotokoll und in der
Roadmap vereinbarten Lösungen merkliche Fortschritte
beim Prozess zur Normalisierung der Beziehungen zu einem wirtschaftlich und politisch wichtigen Partner der
Schweiz ermöglichen werden. Der Bundesrat wird auch aufgefordert, in diesem Sinne alles zu tun, um die Situation mit
Italien zu normalisieren.
Die Kommission stellt Ihnen einstimmig – im Wissen, dass
andere Punkte in einer späteren Revision des DBA mit Italien behandelt werden müssen und dass noch nicht alle Probleme mit Italien behoben werden konnten – den Antrag,
diesem Geschäft zuzustimmen.
Maurer Ueli, Bundesrat: Ich kann gerade an Herrn Ständerat Schmid anschliessen: Wir haben inzwischen ja das neue
Grenzgängerabkommen mit Italien paraphiert. Es bleiben,
wie angekündigt wurde, Differenzen – die Quellenbesteuerung muss noch geregelt werden, und bei der Mehrwertsteuer gibt es noch Probleme –, aber insgesamt können wir
sagen: Wir haben eine Roadmap, die Probleme sind lokalisiert und aufgezeigt, und wir stehen mit Italien in Kontakt.
Wir gehen davon aus, dass die noch offenen Fragen im
Laufe der nächsten Zeit beantwortet werden können. Dazu
braucht es allerdings auch noch ein wenig Entgegenkommen durch den Kanton Tessin; auch da sind wir in entsprechendem Kontakt.
Für uns ist es wichtig, dass wir die Beziehungen mit Italien
auf einer guten Basis pflegen können, denn Italien ist für die
Schweiz nach Deutschland und den USA der drittgrösste
Handelspartner. Italien hat wirtschaftlich also eine grosse
Bedeutung für uns. Auch mit den Italienern, die in unserem
Land leben, brauchen wir gute Beziehungen. Insgesamt
kann ich sagen: Ich denke, wir haben hier Schritte getan, mit
denen wir die noch hängigen Probleme lösen können.
Nun komme ich zum Abkommen, das Sie heute behandeln
und das auch Teil dieser Roadmap ist. Die Schweiz verfügt
heute über knapp 90 Doppelbesteuerungsabkommen, 53
davon enthalten eine Klausel über den Informationsaustausch gemäss Artikel 26 des OECD-Musterabkommens. 46
dieser 53 Abkommen sind inzwischen in Kraft. Der Artikel
über den Informationsaustausch im vorliegenden Doppelbesteuerungsabkommen entspricht also dem OECD-Musterabkommen. Das Protokoll passt den Informationsaustausch
auf Anfrage an den OECD-Standard an und gilt ab Inkrafttreten des Abkommens für Tatsachen, die am Tag der Unterzeichnung oder danach vorliegen oder geschaffen werden.
Was wir hier vor uns haben, ist namentlich mit den Doppelbesteuerungsabkommen vergleichbar, die wir mit den USA,
Schweden, den Niederlanden und Deutschland abgeschlossen haben. So gesehen ist es nichts Neues, sondern es folgt
Doppelbesteuerungsabkommen, die wir bereits abgeschlossen und die sich bewährt haben.
Gemäss dem internationalen Standard ist der Informationsaustausch auf konkrete Anfragen beschränkt. Die Schweiz
wird durch das Protokoll mit Italien nicht dazu verpflichtet, Informationen automatisch oder spontan auszutauschen. Der
automatische oder spontane Austausch von Informationen
wird Gegenstand separater Vorlagen sein, insbesondere des
Abkommens Schweiz-EU über den automatischen Informationsaustausch, das ja auch zur Behandlung in den Räten ist.
Die Bestimmungen über den Informationsaustausch werden
im Protokoll konkretisiert. Unter anderem sind folgende Bestimmungen enthalten: die Voraussetzungen im Detail, die
ein Auskunftsersuchen erfüllen muss. Was ist notwendig,
damit man Auskunft geben kann? Insbesondere die Identifikation der betroffenen steuerpflichtigen Person sowie Name
und Adresse der Person, in deren Besitz der ersuchende
Staat die gewünschte Information vermutet. Eine Auslegeregel ist in diesem Protokoll enthalten. Das heisst, dass die
Vertragsstaaten zu einer Auslegung der Erfordernisse an ein
Auskunftsersuchen mit dem Ziel eines möglichst weitgehenden Informationsaustausches verpflichtet werden, ohne
dass sogenannte Fishing Expeditions zugelassen sind. Die
Schweiz wird unter dem Abkommen Gruppenersuchen
Folge leisten können, sofern die Anfrage konkret ist und eine
1. März 2016
23
Ständerat
15.058
genau definierte Gruppe von Steuerpflichtigen ebenfalls aufgeführt ist, bei denen davon ausgegangen werden muss,
dass sie ihren Steuerpflichten im ersuchenden Staat nicht
nachgekommen sind. Das ist, was in den Doppelbesteuerungsabkommen gemäss Artikel 26 des OECD-Musterabkommens vereinbart wird.
Die Praxis der Schweiz zur Amtshilfe bei Ersuchen, die auf
gestohlenen Daten basieren, wurde der Delegation aus Italien anlässlich der Verhandlungen mitgeteilt. Auch bezüglich
der Praxis bei gestohlenen Daten ist eine Vorlage unterwegs
an Sie, die klären wird, wie wir das im Detail handhaben
werden.
Insgesamt ist dieses Abkommen eines unter vielen, mit Blick
auf den konkreten Inhalt. Es hat aber eine gewisse Bedeutung: Italien ist wie gesagt als Nachbarland für uns ein wichtiger wirtschaftlicher Partner. Es ist ein wichtiger Schritt im
Rahmen unserer Beziehungen, diesen Bereich entsprechend zu regeln.
Ich bitte Sie, auf das Doppelbesteuerungsabkommen einzutreten und ihm zuzustimmen.
15.058
Bundesbeschluss über die Genehmigung eines Protokolls zur Änderung des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Italien
Arrêté fédéral portant approbation d'un protocole modifiant la convention contre les doubles impositions entre
la Suisse et l'Italie
Luginbühl Werner (BD, BE), für die Kommission: Das Verhältnis zwischen der Schweiz und Liechtenstein im grenzüberschreitenden Versicherungsgeschäft ist grundsätzlich
im Direktversicherungsabkommen vom 19. Dezember 1996
geregelt. Dieses Abkommen gewährleistet, dass ein Versicherer, der seinen Sitz in einem der beiden Staaten hat, sich
im jeweils anderen Staat niederlassen kann und grenzüberschreitende Versicherungsdienstleistungen anbieten
darf. Das am 10. Juli 2015 neu abgeschlossene Abkommen
über die Elementarschadenversicherung ergänzt das erwähnte Direktversicherungsabkommen und hat zum Ziel, die
Rechtssicherheit sowie die Transparenz im grenzüberschreitenden Versicherungsgeschäft bei Elementarschäden zu erhöhen.
Elementarschäden sind bekanntlich Schäden, die durch Naturereignisse an Gebäuden und an Fahrhabe verursacht
werden. In den meisten Kantonen wird die Versicherung gegen solche Schäden durch kantonale Gebäudeversicherer
mit Monopolstatus betrieben. Nur in den sogenannten Gustavo-Kantonen, den Kantonen Genf, Uri, Schwyz, Tessin,
Appenzell Innerrhoden, Wallis und Obwalden, wird die Elementarschadenversicherung durch private Unternehmen abgedeckt, gleich wie im Fürstentum Liechtenstein. Für die privat organisierte Elementarschadenversicherung sorgt der
sogenannte Solidaritätskreis dafür, dass vergleichbare Gefahren zu einheitlichen Prämiensätzen versichert werden
können und dass die Versicherungsabdeckung sowie der
Selbstbehalt im Schadenfall einheitlich sind.
Das vorliegende Abkommen nimmt das Fürstentum Liechtenstein in diesen Solidaritätskreis auf. Das Fürstentum
Liechtenstein übernimmt im Gegenzug das für diesen
Rechtsbereich geltende Schweizer Recht. Das Abkommen
hat für die Schweizer Versicherungsnehmer keine Tarifänderung zur Folge und keine Auswirkungen auf die Höhe der
Prämien. Der Vollzug des Abkommens erfolgt im Rahmen
der bestehenden grenzüberschreitenden Zusammenarbeit
durch die Finma bzw. die Finanzmarktaufsicht Liechtenstein.
Das Abkommen vom 10. Juli 2015 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein hat weder finanzielle noch personelle Auswirkungen
auf Bund und Kantone. Der Anwendungsbereich beschränkt
sich ausschliesslich auf die von privaten Versicherungsunternehmen angebotene Elementarschadenversicherung.
Wie erwähnt, werden mit dem Abkommen die Rechtssicherheit und die Transparenz verbessert.
Der Nationalrat hat das Geschäft am 17. Dezember 2015
ohne Gegenstimme genehmigt. Ihre Kommission empfiehlt
Ihnen, ebenfalls ohne Gegenstimme, dieses Abkommen gutzuheissen.
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
Elementarschadenversicherung
durch private
Versicherungsunternehmen.
Abkommen
mit dem Fürstentum Liechtenstein
Assurance contre les dommages dus
à des événements naturels exploitée
par des entreprises d'assurance
privées. Accord
avec la Principauté de Liechtenstein
15.060
Conseil des Etats
Maurer Ueli, Bundesrat: Auch dieses Geschäft ist nicht von
grosser politischer Brisanz, es ist eine Regularisierung der
bestehenden Praxis, um für Schweizer Versicherer Rechtssicherheit und Transparenz im grenzüberschreitenden Versicherungsgeschäft mit Liechtenstein zu schaffen. Es soll also
das festgeschrieben werden, was wir in der Praxis bereits
machen. Dazu haben wir das Abkommen mit Liechtenstein
geschlossen. Das neue Abkommen ergänzt das bereits bestehende Direktversicherungsabkommen, das den Schweizer Versicherern den Marktzutritt grenzüberschreitend nach
Liechtenstein gewährleistet – natürlich auch umgekehrt, nur
findet dieses Umgekehrte wahrscheinlich nicht statt, weil
Liechtenstein kaum eigene grosse Versicherungsgesellschaften hat.
Liechtenstein wird durch das neue Abkommen das geltende
Schweizer Recht übernehmen, und es wird in den Solidaritätskreis der schweizerischen Elementarschadenversicherungen eingebunden. Der Anwendungsbereich sowie die
Auswirkungen des Abkommens sind sehr eingeschränkt. Einerseits betrifft das Abkommen nur die Versicherungen von
Fahrhabe und Gebäuden, die von privaten Versicherungsunternehmen angeboten werden; die kantonalen Gebäudeversicherungen sind entsprechend ausgeschlossen. Das Risiko
von Erdbeben wird durch das Abkommen nicht abgedeckt,
dasjenige von Erdrutschen oder Steinschlag schon; diese
gelten als Elementarschäden. Das Abkommen entspricht
der bereits bestehenden Praxis.
Das vom Abkommen erfasste Versicherungsgeschäft der
schweizerischen Versicherungsunternehmen in Liechtenstein ist im Verhältnis zum gesamten Geschäftsvolumen der
schweizerischen Gesellschaften sehr klein. Das Abkommen
hat keine Auswirkungen finanzieller oder personeller Natur
auf Bund und Kantone, weil es ausschliesslich auf den privaten Versicherungsbereich begrenzt ist. Der Vollzug des Abkommens erfolgt durch die Finanzmarktaufsichtsbehörden
im Rahmen der bestehenden Aufsichtszusammenarbeit gemäss dem Direktversicherungsabkommen mit Liechtenstein.
Die Schweizer Versicherer werden, wie gesagt, von erhöhter
Rechtssicherheit und von der Transparenz im grenzüberschreitenden Geschäft profitieren. Die heutige Ausgangslage für die Schweiz und die schweizerischen Versicherungsunternehmen bleibt weitgehend unverändert.
Ich beantrage Ihnen ebenfalls, auf dieses Geschäft einzutreten und ihm zuzustimmen, damit wir auch hier eine Pendenz
erledigen und die bestehende Praxis regularisieren können.
Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein betreffend die
durch private Versicherungsunternehmen betriebene
Elementarschadenversicherung
Arrêté fédéral portant approbation de l'Accord entre la
Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein
sur l'assurance des dommages dus à des événements
naturels exploitée par des entreprises d'assurance privées
24
1er mars 2016
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
15.060
Verrechnungssteuergesetz.
Änderung
Loi fédérale sur l'impôt anticipé.
Modification
Nationalrat/Conseil national 08.03.16 (Differenzen – Divergences)
Noser Ruedi (RL, ZH), für die Kommission: Ich mache Sie
darauf aufmerksam, dass Sie zur Fahne eine Korrektur bekommen haben. Sie sollten also beides auf dem Tisch haben.
Bei der Vorlage geht es darum, dass die in der Schweiz tätigen Banken, die der «Too big to fail»-Gesetzgebung unterstellt sind, heute bestimmte Anleihen ausgeben können, die
bei drohender Insolvenz in Eigenkapital umgewandelt oder
abgeschrieben werden können. Diese Anleihen erhöhen die
Stabilität des Finanzplatzes. Für ihre Wirksamkeit ist es von
grosser Bedeutung, dass sie in der Schweiz nach schweizerischem Recht ausgegeben werden. Das geltende Steuerrecht stellt diesbezüglich insofern ein Hindernis dar, als auf
entsprechende Zinszahlungen die Verrechnungssteuer erhoben wird. Um diesen Nachteil zu beheben, sind diese Finanzinstrumente von der Verrechnungssteuer ausgenommen. Die Ausnahme ist allerdings befristet. Der Bundesrat
schlägt daher vor, die bestehende befristete Befreiung solcher Anleihen von der Verrechnungssteuer zu verlängern
und auf eine weitere Kategorie von Anleihen, die sogenannten Bail-in-Bonds, auszudehnen. Eine analoge Erleichterung
soll es auch im Bereich der Emissionsabgaben geben.
Befristet ist die Vorlage, weil mit der Befreiung von der Verrechnungssteuer auf Zinserträgen die «Too big to fail»-Banken im Anleihenmarkt bevorteilt werden. Firmen, Gemeinden, Kantone oder der Bund haben dieses Privileg nicht.
Dies führt dazu, dass die Firmen praktisch alle ihre Anleihen
im Ausland emittieren und die Kantone, der Staat oder öffentliche Körperschaften, die in der Schweiz emittieren, im
Prinzip im internationalen Kapitalmarkt benachteiligt sind,
weil diese Anleihen mit Verrechnungssteuer belegt sind.
Um diese Bevorzugung der «Too big to fail»-Banken nicht
auf ewig zu beschliessen, ist nun auch diese Vorlage zeitlich
begrenzt, und zwar auf das Jahr 2021. In dieser Zeit sollte
der Bundesrat mit der Reform der Verrechnungssteuer durch
sein. Das sollte diesmal hoffentlich klappen; die einen oder
anderen erinnern sich: Wir wiesen einmal eine Vorlage zurück, weil sie aus Sicht des Rates zu kompliziert war. Ich
gehe davon aus, dass Herr Bundesrat Maurer sich dazu
noch äussern wird.
Mit dieser Bemerkung war es dann auch in der Kommission
unbestritten, auf die Vorlage einzutreten. Zu diskutieren gab
die Tatsache, dass die Vorlage im Bereich der Gewinnsteuer
nicht steuerneutral daherkommt, sprich, die «Too big to fail»Banken werden mit höheren Steuern belastet. Diese Diskussion fand bei den Artikeln 5 und 6 statt, zu denen es auch einen Minderheitsantrag gibt. Beim Eintreten möchte ich nur
festhalten, dass es nicht der Zweck des Steuerrechts ist,
aufsichtsrechtliche Aspekte abzubilden. Steuerrechtlich sollen Anleihen, die dem Zweck der «Too big to fail»-RegulieBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
1. März 2016
rung dienen, in jeder Konzernstruktur herausgegeben werden können. Selbstverständlich wird mit dieser Änderung die
Kompetenz der Finma, dass es für sämtliche Anleihen eine
Bewilligung braucht, um von der Verrechnungssteuer befreit
zu werden, in keiner Weise angetastet. Ihre Kommission hat
in Artikel 5 respektive in Artikel 6 eine Teillösung gefunden.
Mehr dazu sage ich, wenn wir zu diesem Minderheitsantrag
kommen.
Ich beantrage Ihnen mit der einstimmigen Kommission, auf
das Geschäft einzutreten.
Maurer Ueli, Bundesrat: Dieses Geschäft hat eine längere
Vorgeschichte und nahm verschiedene Anläufe. Wir schlugen Ihnen ursprünglich 2011 eine Reform der Verrechnungssteuer vor. Die Bundesversammlung trat nicht darauf
ein. Wir schickten dann 2014 eine neue Vorlage in die Vernehmlassung, gemäss welcher die Verrechnungssteuer
nach dem Zahlstellenprinzip hätte erhoben werden sollen.
Das wurde in der Vernehmlassung nicht goutiert: Man befürchtete, dass damit das inländische Bankgeheimnis aufgehoben werden könnte, und damit versandete auch diese
Vorlage irgendwo auf dem Weg zu Ihnen.
Aufgrund der Ergebnisse der Vernehmlassung kamen wir
zur Auffassung, dass das Projekt zur Einführung des Zahlstellenprinzips derzeit nicht weitergeführt werden soll, weil
es wahrscheinlich wieder scheitern würde. Dies war dann
der Grund, dass wir uns auf die Verlängerung der Befreiung
der erwähnten Produkte von der Verrechnungssteuer konzentrierten, die Ihnen nun vorliegt. Es geht darum, dass wir
die Pflichtanleihen, die sogenannten Cocos, noch einmal,
bis 2021 befristet, von der Verrechnungssteuer befreien wollen, ebenfalls die Bail-in-Bonds, damit diese Finanzierungen
auch in der Schweiz entsprechend erfolgen können. Es ist
eine Verlängerung der bestehenden Befristung bis 2021, wie
das der Präsident Ihrer Kommission bereits ausgeführt hat.
Wir haben vorgesehen, dass wir Ihnen in Bezug auf Verrechnungssteuer und Zahlstellenprinzip eine neue Vorlage unterbreiten, dass wir dazu aber die Abstimmung über die Volksinitiative «Ja zum Schutz der Privatsphäre» abwarten, weil
diese das Prinzip des inländischen Bankgeheimnisses in der
Verfassung festschreiben würde. Dort ist inzwischen ein Gegenvorschlag unterwegs. Wahrscheinlich wird das Parlament einem Gegenvorschlag zustimmen. Das heisst, das
Abstimmungsprozedere dürfte sich verzögern. Das könnte
bedeuten, dass es wiederum nicht reicht bis 2021, wenn wir
beides weiter zusammen behandeln und diese Abstimmung
abwarten wollen.
Wir möchten eigentlich eine rasche Lösung. Ich habe den
Auftrag gegeben, dass wir das Geschäft Verrechnungssteuer separat angehen, diesen Bereich vom anderen abkoppeln und eine definitive Lösung dafür erreichen. Dies
könnte heissen, dass wir gegen Ende Jahr eine Vernehmlassungsvorlage haben und eine Lösung für den Bereich Verrechnungssteuer vorziehen können. Die Frage, wie das
dann mit der Volksabstimmung geht, mit dem, was dort beschlossen wird, kann dann abgekoppelt behandelt werden.
Was jetzt vorliegt, ist eigentlich grundsätzlich unbestritten.
Diese befristete Befreiung von der Verrechnungssteuer
macht Sinn, ist im Moment wichtig für den Wirtschaftsplatz.
Sie ist auch wichtig für die Banken, die entsprechend Kapital
beschaffen müssen. Wir haben Basel III, wir haben diese
Umsetzung; das wird die Banken in nächster Zeit beschäftigen. Aufgrund der aktuellen Situation hat das eine gewisse
Priorität. Das ist sozusagen das begleitende Geschäft, das
die zusätzlichen Finanzierungen erleichtern kann.
Ich bitte Sie, auf diese Vorlage einzutreten, ihr zuzustimmen.
Die weiteren Schritte, die hier noch zu tun sind, werden nach
und nach folgen, sodass wir diese Bereiche entsprechend
regeln können.
Die Korrektur, die von Ihnen angebracht wurde, betrifft eigentlich die Finma. Die Finma legt fest, wer diese Finanzierungselemente brauchen darf und brauchen kann. Mit der
von Ihnen angesprochenen Regelung, mit dem Streichen
der Konzernobergesellschaften, öffnen Sie theoretisch den
Bereich. Ob die Finma dann allenfalls darauf eintritt, kann
25
Ständerat
15.060
ich Ihnen nicht sagen; das ist Sache der Finma, die unabhängig handelt. Sie öffnen mit der Änderung, die Sie hier
vornehmen, einfach etwas den Bereich. Das kann auf längere Dauer einmal hilfreich sein. Vielleicht ist es eine Massnahme, die gar nie benutzt werden kann oder muss.
Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und ihr mit den Änderungen, die Ihre Kommission vorgenommen hat, zuzustimmen.
Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer
Loi fédérale sur l'impôt anticipé
Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung
Titre et préambule, ch. I introduction
Ziff. I Art. 5 Abs. 1
Antrag der Mehrheit
Bst. g
Bst. h
h. ... oder Konzerngesellschaften von Finanzgruppen ...
...
2. ...
– ... bei Konzerngesellschaften von ...
...
Antrag der Minderheit
(Levrat, Stöckli, Zanetti Roberto)
Bst. h
Ch. I art. 5 al. 1
Proposition de la majorité
Let. g
Let. h
h. ... ou par des sociétés affiliées aux grands groupes financiers ...
...
2. ...
– ... ou par des sociétés affiliées aux grands groupes financiers ...
...
Proposition de la minorité
Let. h
Noser Ruedi (RL, ZH), für die Kommission: Herr Bundesrat
Maurer hat jetzt schon etwas ausgeführt, worum es hier
geht. Es gibt ja einen aufsichtsrechtlichen und einen steuerrechtlichen Teil. Wir sind hier im Steuerrecht und nicht im
Aufsichtsrecht. Die Mehrheit möchte hier die Gesetzgebung
so machen, dass eigentlich jede Struktur, die die Finma bewilligt hat, von dieser Ausnahme profitieren kann. Das ist der
Grundsatz, den die Mehrheit hier festhalten möchte. Die
Finma muss eine Anleihe bewilligen; dort ist auch die Struktur zu prüfen, wie diese Bewilligung erfolgt. Wenn eine Firma
eine solche Bewilligung hat, dann soll sie auch im Steuerrecht den Vorteil betreffend Verrechnungssteuer haben.
15.060
Conseil des Etats
Der Antrag der Mehrheit sieht vor, dass man bei «Konzernobergesellschaft» den Wortteil «ober» streicht. In der Fahne
finden Sie bei Artikel 5 wie bei Artikel 6 das Wort «Konzernobergesellschaft». Hier möchte man den Wortteil
«ober» einfach löschen und sagen, dass jegliche Struktur,
die die Finma bewilligt hat, von dieser Ausnahme profitieren
soll. Die Finma – das ist dann vielleicht auch ein Teil der Argumentation der Minderheit Levrat – stellt sich heute auf den
Standpunkt, dass sie nur Anleihen bewilligen wird, die von
der Obergesellschaft ausgegeben werden; das ist, glaube
ich, heute der Wissensstand. Jetzt darf man aber meines Erachtens anfügen, dass in den vergangenen Jahren eine sehr
schnelle Entwicklung stattgefunden hat und dass man auch
hier im Prozess der Entstehung dieser Vorlage gesehen hat,
dass diese Regulative ab und zu noch in Bewegung sind.
Die Mehrheit will mit diesem Antrag die aufsichtsrechtliche
Kompetenz der Finma in keiner Art und Weise beschneiden,
das hat sie mit der Minderheit, glaube ich, gemeinsam. Die
Finma soll entscheiden und soll die Kompetenz haben. Die
Mehrheit möchte aber nicht unbedingt aufsichtsrechtliche
Dinge im Steuerrecht definiert haben; sie möchte wirklich,
dass das die Finma macht.
Wie ich einleitend gesagt habe, ist die Vorlage nicht steuerneutral. Wenn also die Finma verlangt, dass es die Obergesellschaft ist, die die Anleihen ausgibt, dann löst sie durch
diesen Entscheid gemäss ihrer Schätzung – das hat die
Finma selbst in ihrem Bericht geschrieben – etwa 80 Millionen Franken an Steuerfolgen aus. Meines Erachtens ist
dann auch der Finma zu sagen, was die Regulierungskosten
und die Regulierungsvorteile sind; das ist ja auch etwas,
was man abwägen muss. Die heutige Lösung, wie sie von
der Finma portiert wird, hätte etwa 80 Millionen Franken wiederkehrende Steuerkosten zur Folge – die Kosten sind höher, als wenn man das in einer anderen Gesellschaft machen könnte.
Ich glaube, dass es gut ist und wir hier gut daran tun, die
Türe für andere Lösungen, wenn es solche gibt, vorausschauend offenzuhalten. Aber mit diesem Antrag der Mehrheit beschneiden Sie die Kompetenzen der Finma in keiner
Art und Weise: Die Finma muss bewilligen, die Nationalbank
muss zustimmen, und nur wenn diese Zustimmung vorliegt,
kann man überhaupt von diesem Konzept profitieren.
Damit möchte ich schliessen; den Rest muss ich der Minderheit zur Begründung überlassen.
Levrat Christian (S, FR): Les choses ont été correctement
présentées par le rapporteur, y compris l'argument principal
de ma proposition de minorité. Je souhaite simplement vous
dire que je suis un peu surpris, une fois de plus, de me retrouver à défendre le Conseil national et le Conseil fédéral,
qui en commission était clairement opposé à cette disposition. Je suis surpris donc, mais néanmoins honoré, puisque
je défends aussi la position de l'Autorité de surveillance des
marchés financiers (FINMA) et de la Banque nationale.
Le rapporteur nous l'a dit: nous traitons de deux sujets
connexes, à savoir, d'un côté, le droit fiscal et l'extension de
l'exception à l'impôt anticipé; de l'autre, les règles de surveillance. Les deux choses sont distinctes tout en étant évidemment liées. Il est en effet difficile de ne pas entendre, dans
les prises de parole des défenseurs de la proposition de la
majorité, une critique à la pratique actuelle de la FINMA, selon laquelle seules les sociétés mères d'un groupe peuvent
procéder à l'émission de «bail-in-bonds» ou d'emprunts à
conversion obligatoire («cocos»). La question qui se pose
est de savoir pourquoi, en droit fiscal, nous devrions promulguer des exceptions que les autorités de surveillance compétentes excluent explicitement. La FINMA «estime cependant, en tant qu'autorité de surveillance, que seule l'émission par une société holding serait susceptible d'être autorisée». Donc, la FINMA exclut une émission par des sociétés
filles du groupe.
Le Conseil de stabilité financière – conseil qui adopte les
plans de liquidation qui doivent être définis par les autorités
de surveillance des pays d'origine – exige lui aussi que les
émissions aient lieu au niveau du groupe. Pour mémoire, les
26
1er mars 2016
deux banques systémiques suisses d'importance mondiale
sont Crédit Suisse et UBS et elles sont régulées, dans leur
plan de liquidation, par les autorités de surveillance nationale, sous l'égide du Conseil de stabilité financière, où sont
représentées la Banque nationale suisse, bien sûr, la
Banque d'Angleterre, la Réserve fédérale américaine ainsi
que d'autres régulateurs internationaux.
Les deux autorités compétentes, la FINMA et le Conseil de
stabilité financière, nous disent qu'elles n'autoriseront pas
d'émissions à l'intérieur des sociétés filles. Mais aujourd'hui
la question sur laquelle on doit se prononcer est la suivante:
voulons-nous, en droit fiscal, et un peu contre l'avis des autorités compétentes, décréter que nous étendons les exceptions à des émissions, non plus au niveau du groupe, mais
également au niveau des sociétés filles du groupe?
De deux choses l'une, soit c'est totalement inutile, parce que
nous devons respecter les compétences de la FINMA, et le
cas échéant il faut y renoncer. Soit nous tentons de faire
pression sur la FINMA – et c'est bien l'intention, malheureusement, de la majorité –, pour qu'elle évolue dans sa pratique et qu'à l'avenir elle autorise à nouveau l'émission de
«cocos» ou de «bonds», par des véhicules spéciaux prévus
explicitement à cet effet. C'est ce que faisait UBS ou Crédit
Suisse par le passé. Mais l'émission de ces véhicules spéciaux aujourd'hui est clairement réprouvée par les organes
internationaux de surveillance et par les organes nationaux
de surveillance, tant et si bien que nous ne rendons service
à personne en voulant modifier aujourd'hui le droit fiscal
pour faire pression sur la FINMA ou sur l'évolution en la matière.
J'aimerais dire un mot sur l'orientation générale de la surveillance. Il est vrai que les choses ont bougé très rapidement
au cours des dernières années. Elles vont certainement
continuer à évoluer, mais elles ont évolué précisément dans
le sens que défend la minorité et pas du tout dans votre
sens. On est parti d'une pratique assez large de la FINMA,
qui autorisait les émissions à peu près n'importe où dans un
groupe, y compris dans des sociétés créées explicitement à
cet effet, à une version beaucoup plus resserrée, où toutes
les autorités disent que les émissions doivent être faites au
niveau de la société mère.
Ainsi, en tenant compte de la position de la FINMA, de celle
de la Banque nationale, de l'évolution de la pratique au
cours des dernières années, on doit à mon sens s'abstenir
d'abuser du droit fiscal pour faire pression sur nos autorités
de surveillance.
Maurer Ueli, Bundesrat: Vielleicht müssen wir uns noch einmal über die Zielsetzung dieser Vorlage klarwerden. Es geht
darum, die Rahmenbedingungen für die Wirtschaft zu optimieren und den Kapitalmarkt zu stärken. Das ist das Ziel
dieser Vorlage.
Der Bundesrat hat sich in seinem Entwurf auf das beschränkt, was im Moment von der Finma bewilligt werden
kann. Das betrifft Konzernobergesellschaften. Der Bundesrat hat sich bei der Gesetzgebung also am Aufsichtsrecht
der Finma orientiert.
Sie haben sich jetzt auf den Bereich der Steuern konzentriert. Der Antrag, den die Mehrheit Ihrer Kommission unterbreitet, bedeutet eigentlich eine Öffnung und widerspricht
dem Ziel des Bundesrates, den Wirtschafts- und den Finanzplatz zu stärken, nicht, im Gegenteil: Er erweitert etwas
den Fächer. Wenn man Gesetze macht, muss man ja auch
immer etwas in die nächste Geländekammer schauen. So
gesehen ist dieser Antrag durchaus kohärent mit dem Ziel
des Bundesrates, er entspricht dem.
Abgekoppelt davon ist dann das Aufsichtsrecht. Die Finma
wird also entscheiden, ob sie bewilligen wird oder ob sie
nicht bewilligen wird. Wie wir es heute beurteilen, wird sie es
bei Konzerngesellschaften nicht bewilligen. Also ist der
Mehrheitsantrag eine Gesetzesänderung, die im Moment
keine Wirkung auf die Finma hat. Sie schadet aber auch
nicht, weil längerfristig vielleicht auch einmal diese Möglichkeit in Betracht gezogen werden kann. Damit hat es unmittelbar eigentlich keinen Einfluss auf die konkrete AusgestalBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
1. März 2016
tung, auf konkrete Finanzierungsmöglichkeiten, welche
Fassung im Gesetz steht.
Die Fassung, die die Mehrheit Ihrer Kommission beantragt,
geht etwas weiter, eröffnet vielleicht einmal weiter gehende
Möglichkeiten, die in der Stossrichtung liegen, die der Bundesrat verfolgt. Daher haben wir uns dem angeschlossen.
Wenn wir uns dem anschliessen, heisst das aber nicht, dass
die Finma das machen wird, im Gegenteil: Sie wird sich auf
den bisherigen Bereich beschränken. Hier im Gesetz auch
für die Aufsicht etwas Spielraum zu schaffen ist aber sicher
nicht schlecht. Die Aufsicht gerät dadurch meiner Meinung
nach nicht unter Druck, weil sich die Finma als Aufsichtsbehörde auch hier am internationalen Geschehen orientieren
muss.
Soweit wir das beurteilen können, ändert das, was Sie gemäss Mehrheitsantrag im Gesetz festschreiben, insgesamt
für die nächsten Jahre materiell eigentlich kaum etwas. Aber
es schadet nicht, wenn Sie den Begriff etwas erweitern, wie
es beantragt wird. Daher haben wir uns dem Antrag der
Mehrheit Ihrer Kommission angeschlossen. Faktisch wird
sich dadurch unmittelbar nichts ändern. Innerhalb der Befristung bis 2021, die wir vorsehen, kann ich mir im Moment
nicht vorstellen, dass eine solche Öffnung erfolgt. Aber das
Ganze dreht sich im Finanzmarkt so rasch, dass man hier
wohl nie etwas ganz sicher sagen kann.
Abstimmung – Vote
Für den Antrag der Mehrheit ... 31 Stimmen
Für den Antrag der Minderheit ... 13 Stimmen
(0 Enthaltungen)
Ziff. II Einleitung
Ch. II introduction
Ziff. II Art. 6 Abs. 1
Antrag der Mehrheit
Bst. l
Bst. m
m. ... an Banken oder Konzerngesellschaften von Finanzgruppen ...
Bst. m
Ch. II art. 6 al. 1
Let. l
Let. m
m. ... ou par des sociétés affiliées aux grands groupes financiers ...
Let. m
Le président (Comte Raphaël, président): Nous avons reçu
une version corrigée du dépliant.
Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit
Adopté selon la proposition de la majorité
27
Ständerat
15.3672
Ziff. III
Ch. III
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
15.3672
Motion Noser Ruedi.
Bürokratieabbau. Digitalisierung
der öffentlichen Verwaltung
vorantreiben
Motion Noser Ruedi.
Réduire la bureaucratie. Accélérer
la numérisation
de l'administration publique
un rapport écrit de la commission. La commission propose
d'adopter la motion. Le Conseil fédéral propose également
l'adoption de la motion.
Föhn Peter (V, SZ), für die Kommission: Mit der Motion wird
der Bundesrat beauftragt, Massnahmen zu treffen, um die
Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz
voranzutreiben, dies insbesondere im Bereich der OnlineAbwicklung von Behördengängen. Laut Motionär sollten
diese Massnahmen mittel- bis langfristig kostenneutral sein
und insbesondere auf Effizienzsteigerung und verbesserte
Koordination der laufenden Projekte im Rahmen von E-Government abzielen. Den Bedürfnissen der Wirtschaft und der
Bürgerinnen und Bürger ist Rechnung zu tragen.
Der Bundesrat beantragt Annahme der Motion, der Nationalrat hat am 25. September 2015 entsprechend beschlossen,
und zwar, ohne dass ein anderslautender Antrag gestellt
worden wäre. Die Kommission schliesst sich dem Antrag
des Bundesrates und dem Beschluss des Nationalrates an
und beantragt Ihnen, die Motion ebenfalls anzunehmen.
Weshalb beantragt Ihnen die SPK-SR die Annahme dieser
Motion? Die Platzierung der Schweiz im Mittelfeld des sogenannten Online Service Index rührt insbesondere daher,
dass nicht alle Kantone und Gemeinden der Digitalisierung
der öffentlichen Verwaltung denselben Stellenwert beimessen. Die Kommission begrüsst deshalb den Willen des Bundesrates und des Nationalrates, durch die Digitalisierung
des Geschäftsverkehrs zwischen staatlichen Behörden und
Wirtschaft, aber auch zwischen Behörden und Bevölkerung
den Abbau der Bürokratie zu fördern und dadurch für mehr
Bürgernähe zu sorgen.
Die SPK hat von der mündlichen Auskunft der Verwaltung
Kenntnis genommen, dass im Rahmen der E-GovernmentStrategie des Bundes zu Jahresbeginn eine neue Rahmenvereinbarung in Kraft gesetzt wurde. Sie regelt die Zuständigkeiten und die Finanzierung, und sie wird es dem Bund,
den Kantonen und den Gemeinden erlauben, bestimmte Aktivitäten und Projekte weiterhin gemeinsam und zielgerichtet
15.3672
Conseil des Etats
28
1er mars 2016
voranzutreiben. Die dazu gestellten Fragen wurden von der
Verwaltung und vom Bundesrat zur Zufriedenheit aller beantwortet.
So beantragt Ihnen die SPK-SR einstimmig die Annahme
der Motion.
Maurer Ueli, Bundesrat: Wie Sie gesehen haben, beantragt
der Bundesrat die Annahme der Motion. Ich kann Sie ganz
kurz über den Stand der Arbeiten informieren. Es gibt eine
E-Government-Strategie bzw. eine Steuerungsgruppe, in
der die Gemeinden, die Kantone und der Bund, also alle
Ebenen, vertreten sind. Es ist ja wichtig, dass E-Government dann durchgehend funktioniert. Ich denke an E-Voting,
aber auch an andere Bereiche. Diese Steuerungsgruppe besteht also; sie hat für ihre Projekte ein jährliches Budget von
5 Millionen Franken. Diese 5 Millionen werden paritätisch
von den Kantonen und vom Bund geliefert.
Die Steuerungsgruppe hat eine Strategie für die nächsten
vier Jahre verabschiedet. Sie hat die entsprechenden Prioritäten festgelegt. Die Projekte sind, so würde ich aus meiner
Sicht sagen, recht gut in Schwung gekommen, weil man zur
Erkenntnis gelangt ist, dass man hier vorwärtsgehen muss.
Es sind auch entsprechende Fortschritte erzielt worden. Allerdings braucht es immer wieder eine gewisse Zeit; denken
Sie an E-Voting: Das muss ja in der Gemeinde stimmen, im
Kanton und auch für eidgenössische Abstimmungen.
Dann gibt es Projekte, die eher für die Wirtschaft von Bedeutung sind: Mehrwertsteuerabrechnungen, Zoll usw. Das alles
läuft. Man muss immer sehen, dass das dann auch entsprechende Kosten auslöst. Künftige EDV-Projekte müssen
durchgängig darauf abgestimmt werden. Verschiedene solche Projekte sind ja unterwegs, richten sich darauf ein. Beachtet werden muss in diesem ganzen Bereich auch die Sicherheit. Das ist ein wichtiges Element, das hier mit
bearbeitet werden muss.
Insgesamt unterstützen wir diese Stossrichtung. Wir arbeiten bereits daran, mit allen föderalen Ebenen in unserem
Staat. Ich denke, dass wir Schritt für Schritt Ergebnisse und
Erfolge erzielen werden. Damit ist das Anliegen eigentlich
aufgenommen und bereits in der Umsetzung. Sie werden
sich im Rahmen verschiedener Projekte und Kredite laufend
wieder damit beschäftigen können.
Aus unserer Sicht ist die Annahme der Motion also unbestritten.
Le président (Comte Raphaël, président): Il y a une excellente dynamique de travail au sein de notre conseil, puisque
nous sommes déjà arrivés au terme de notre ordre du jour –
beaucoup plus rapidement que les prévisions du Bureau et
du secrétariat, mais personne sans doute ne s'en plaindra.
Nous remercions Monsieur le conseiller fédéral Ueli Maurer
de sa participation à nos travaux.
Je vous souhaite une excellente fin de matinée!
2. März 2016
Dritte Sitzung – Troisième séance
Mittwoch, 2. März 2016
Mercredi, 2 mars 2016
08.15 h
12.080
Heilmittelgesetz.
Änderung
Loi sur les produits thérapeutiques.
Révision
29
Ständerat
12.080
aux adultes et ceux développés pour les enfants. Cette décision a été prise par 127 voix contre 51 et 2 abstentions.
La commission vous propose de suivre la version du Conseil
national par 7 voix contre 0 et 3 abstentions.
Berset Alain, conseiller fédéral: Je rappellerai l'accord du
Conseil fédéral donné au compromis trouvé entre les deux
conseils. La discussion à cet égard a été relativement difficile, mais nous avons, avec la solution trouvée, qui est d'ailleurs soutenue par la commission, la possibilité de développer à l'avenir un système connu. C'est ce qui nous paraît
important dans cette question.
Je peux donc me rallier au compromis trouvé entre les deux
conseils.
Art. 14 Abs. 1 Bst. abis
Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte
Loi fédérale sur les médicaments et les dispositifs médicaux
Art. 14 al. 1 let. abis
Maury Pasquier Liliane (S, GE), pour la commission: Il s'agit
ici d'une divergence qui ne concerne que le texte allemand.
Vous me permettrez, en tant que rapporteuse francophone,
d'en dire un mot. En effet, cette modification a été rendue
nécessaire parce que le texte allemand ne correspondait
pas au texte français, lequel rendait mieux compte de la volonté du Parlement, même si celle-ci ne correspond pas à la
volonté du Conseil fédéral. En suivant la modification adoptée par le Conseil national, on dira ainsi, aussi bien en français qu'en allemand, qu'un médicament peut bénéficier
d'une procédure simplifiée de mise sur le marché s'il est autorisé de manière avérée dans au moins un pays, en allemand «mindestens», et depuis au moins dix ans, «seit mindestens zehn Jahren».
C'est une décision qui a été prise à l'unanimité par la commission et je vous invite à la suivre.
Art. 11b Abs. 4
Art. 11b al. 4
Art. 26
Antrag der Mehrheit
Abs. 2bis, 3, 4
Festhalten
Maury Pasquier Liliane (S, GE), pour la commission: Nous
traitons aujourd'hui pour la troisième fois, donc pour la dernière dans le processus d'élimination des divergences, cet
important objet qui, sous une apparence très technique, a
malgré tout une grande importance pour la Suisse, que ce
soit en termes de santé publique, de sécurité de l'approvisionnement ou de recherche.
Comme vous le constatez, la commission propose de maintenir encore un certain nombre de divergences avec le
Conseil national, ce qui risque fort, si nous la suivons, de
nous mener à une Conférence de conciliation pour mettre fin
à nos travaux sur cet objet d'ici à la fin de la session de printemps.
Je passe maintenant à la divergence relative à l'article 11b
alinéa 4. Celui-ci concerne l'exclusivité des données pour
les maladies rares. Vous vous souvenez peut-être que le
Conseil national avait décidé de remplacer la notion d'exclusivité des données par celle d'exclusivité commerciale, qui
aurait introduit de fait un monopole d'une durée de dix ans
pour ce type de médicaments. Le Conseil des Etats ayant
quant à lui refusé par deux fois un tel concept, le Conseil national a finalement renoncé à sa version et accepté, à titre
de compromis, une position visant à accorder une exclusivité des données d'une durée de quinze ans pour tous les
médicaments destinés au traitement de maladies rares,
sans plus faire de différence entre les médicaments destinés
(Stöckli, Bruderer Wyss, Maury Pasquier)
Abs. 2bis, 3
Abs. 4
... oder dem Patienten grundsätzlich ein Rezept ausstellen.
Die Patientin bzw. der Patient kann auf ein Rezept verzichten.
Art. 26
Al. 2bis, 3, 4
Maintenir
Al. 2bis, 3
Al. 4
Maintenir
(la modification ne concerne que le texte allemand)
Maury Pasquier Liliane (S, GE), pour la commission: Le Conseil national a renoncé, à cet article, à énumérer tous les détails concernant la manière de rédiger une ordonnance médicale. En effet, tout le monde s'accorde finalement à dire
12.080
Conseil des Etats
que ces dispositions ont leur place dans l'ordonnance fédérale plutôt que dans la loi. On peut dès lors dire que le
Conseil national a fait un pas dans le sens de notre conseil
alors qu'il a décidé à l'alinéa 2bis lettre a d'octroyer au
Conseil fédéral la compétence de fixer les exigences minimales en matière de prescription après consultation des professions médicales concernées.
Le Conseil national a toutefois aussi maintenu plusieurs de
ses décisions précédentes. D'abord, il fixe dans la loi le principe selon lequel l'ordonnance doit répondre à des critères
minimaux – c'est l'alinéa 2bis. Par ailleurs, il inscrit dans la
loi le principe selon lequel les personnes qui prescrivent ne
doivent pas influencer le patient quant au choix de la personne qui remettra les médicaments – il s'agit de l'alinéa 3.
Enfin, le Conseil national maintient, à l'alinéa 4, l'obligation
de délivrer au moins une ordonnance sous forme papier
avant toute remise de médicament soumis à ordonnance.
Malgré le résultat très net du vote au Conseil national entre
la proposition de la majorité de sa commission, qui a recueilli
144 voix, et celle de la minorité de la commission, qui
consistait à suivre la décision de notre conseil, et qui a recueilli 42 voix, la commission vous recommande, par 6 voix
contre 3 et 1 abstention, de maintenir nos décisions précédentes et de renoncer à ajouter dans la loi des éléments
concernant l'ordonnance médicale. Ce faisant, votre commission a aussi rejeté une proposition visant à adapter le
texte allemand de l'alinéa 4 au texte français, par 7 voix
contre 3 et aucune abstention. La divergence entre les
textes allemand et français est donc d'ores et déjà transmise, en tout cas du point de vue des membres de la commission, à la Conférence de conciliation.
Vous l'avez constaté, une minorité de la commission vous
propose de suivre le Conseil national; je pense qu'elle vous
exposera ses motivations.
Stöckli Hans (S, BE): Auch bei Artikel 26 zeichnet sich eine
Kompromisslösung ab. Sie stellen fest, dass der Nationalrat
in weiten Teilen den Anliegen des Ständerates nachgekommen ist und bereits viel Ballast aus dem Gesetz entfernt hat.
Gleichwohl ist es aus Sicht der Minderheit entsprechend nötig, dass wir im Bundesgesetz gewisse Leitlinien, Prinzipien
festlegen, die verhindern, dass dann die Definition der Verschreibung und des Rezepts in den Kantonen in 26 verschiedenen Versionen herauskommt. Es ist gemäss der Minderheit wichtig, dass ein Unterschied gemacht wird zwischen der Verschreibung, also dem Prozess, welcher durch
die zuständigen Verantwortlichen vorzunehmen sind, und
dem Resultat, also der Quittung, dem Rezept. Es ist auch
wichtig, dass wir hier dem Nationalrat folgen, der diese Lösung mit klaren Mehrheiten verabschiedet hat. Es ist auch
aus meiner Sicht nötig, dass wir die Wahlfreiheit des Patienten nicht unnötig einschränken. Insbesondere im Hinblick
auf die elektronischen Rezepte sollten wir verhindern, dass
diese in geschlossenen Netzwerken gespeichert werden
dürfen.
Ich spreche zum gesamten Artikel: Bei Absatz 3 scheint es
mir auch nötig zu sein, dass wir im Gesetz festschreiben,
dass mit dem Ausstellen eines Rezeptes keine Beeinflussung bei der Wahl vorgenommen werden darf. Der Einbau einer solchen Sicherheitsnorm ist nötig, weil die Artikel 57a ff. diesen Tatbestand nicht umfassen. Dementsprechend sollten wir auch bei Absatz 3 dem Nationalrat folgen.
Bei Absatz 4 haben wir ein Problem – die Sprecherin der
Kommission hat es bereits dargelegt –: Wir haben eine Differenz zwischen der deutschen und der französischen Fassung. Ich bin überzeugt, dass die französische Fassung die
richtige ist und dass wir dementsprechend bei unserem
Standpunkt bleiben sollten. Allerdings sollten wir, wie das die
Minderheit tut, klar unterscheiden zwischen der «prescription», der «Verschreibung», und der «ordonnance», dem
«Rezept». Wir müssen uns auf eine Fassung einigen, und
falls das heute nicht gelingen sollte, sollte man diesen Artikel
unbedingt bis zur Einigungskonferenz auch semantisch
noch richtigstellen. Denn die «Verschreibung» beinhaltet
zwar nicht nur den Prozess, sondern auch die Protokollie-
30
2 mars 2016
rung, aber schliesslich geht es darum, dass auch das Resultat dieses Prozesses, das «Rezept», im Gesetz berücksichtigt wird.
Dementsprechend bitte ich Sie, der Minderheit zu folgen.
Vonlanthen Beat (C, FR): Mit Interesse stelle ich fest, dass
die Kommissionsminderheit einen Kompromissvorschlag unterbreitet, der von allen wichtigen Partnern im Gesundheitswesen, das heisst von den Apothekern, von den Ärzten und
von Assekuranzvertretern, getragen wird. Es handelt sich
also quasi um einen Triple-A-Vorschlag. Ich bin etwas erstaunt, dass die Kommissionsminderheit ausschliesslich aus
Ständerätinnen und Ständeräten des linken politischen
Spektrums zusammengesetzt ist. Es geht doch hier nicht um
eine Rechts-links-Auseinandersetzung.
Als bürgerlicher Ständerat werde ich diese Minderheitsanträge zu Artikel 26 mit Überzeugung unterstützen, und ich
bitte Sie, im gleichen Sinne zu entscheiden. Ich will dazu lediglich ganz kurz drei Argumente aufführen.
1. Einigkeit der Partner: Schenken wir ihnen Vertrauen. Es
ist doch beachtenswert, dass alle drei wichtigen Partner unseres Gesundheitssystems sich in den vorliegenden Fragen
einig sind. Als Staatsrat des Kantons Freiburg habe ich feststellen können, dass ein intelligentes Kooperationsmodell
zwischen Apothekern, Ärzten und Versicherern z. B. bei der
Betreuung in Altersheimen oder auch beim Aufbau von interprofessionellen Qualitätszirkeln zu grossen Kosteneinsparungen führt. Also, setzen wir hier auch ein Zeichen gegen
die unproduktiven Grabenkriege zwischen Apothekern,
selbstdispensierenden Ärzten und den Krankenversicherern,
welche unser Gesundheitssystem ja seit dreissig Jahren immer wieder blockieren. Mit der Annahme der Anträge der
Minderheit ermuntern wir diese Partner, weiterhin im Interesse der Patienten zusammenzuarbeiten. Setzen wir also
ein Zeichen auch dafür, dass wir diese konstruktive Zusammenarbeit schätzen.
2. Schweizweite Vereinheitlichung der Definition der Rezepte: Es scheint mir absolut zentral zu sein, dass wir gerade im Hinblick auf den elektronischen Datenaustausch die
unterschiedlichen kantonalen Ansätze überwinden müssen.
Aber Details sollen eben nicht im Gesetz, sondern unter Mitwirkung der betroffenen Akteure auf Verordnungsstufe geregelt werden. Ich bin selber Diabetiker, und als Benutzer lebenswichtiger Medikamente wäre ich selbstverständlich
froh, einem Apotheker oder einem Arzt den Zugang zu meinen elektronischen Rezepten zu ermöglichen, wenn ich unterwegs etwas dringend benötigen würde.
3. Die Eigenverantwortung der Patienten stärken: Das Rezept gehört dem Patienten. Dieser soll frei darüber entscheiden, was er mit diesem Rezept tut, und dies ohne versteckte
finanzielle Einflüsse. Dazu gehört auch, dass elektronische
Rezepte nicht in geschlossenen Netzwerken gespeichert
werden, was ihn zwingen würde, als Kunde in einem eingeschränkten Anbieterkreis gefangen zu sein. Ich finde es
schön, dass alle Akteure diese Gefahr erkennen und so etwas unisono zum Schutz der Patienten verbieten wollen.
Schön ist auch, dass alle Akteure die Freiheit der Patienten
anerkennen, auf ein elektronisches Patientendossier und somit auch auf ein elektronisches Rezept zu verzichten. Auch
hier unterstütze ich die Minderheit, die einen identischen
Vorschlag macht, aber lediglich im deutschen Text zu Recht
den Begriff «Verschreibung» durch «Rezept» ersetzen will.
Für mich ist sonnenklar: Auf den haftungspflichtigen Entscheid der Verschreibung kann niemand verzichten, im Gegensatz zum Ausstellen eines Rezepts.
Zusammenfassend bitte ich Sie, den Minderheitsanträgen
zu Artikel 26 zuzustimmen. Allenfalls sind dann im Rahmen
der Einigungskonferenz auch bei den anderen Artikeln die
gemeinsamen Vorschläge der Akteure so weit wie möglich
zu berücksichtigen.
Berset Alain, conseiller fédéral: L'article 26 est important
parce qu'il définit les principes à respecter lors de la prescription et la remise de médicaments, et il reste un certain
2. März 2016
nombre de divergences sur lesquelles je souhaite m'exprimer.
A l'article 26 alinéa 2bis lettres a et b et alinéa 3, nous partons de l'idée qu'il n'y a pas, matériellement, d'immense différence entre la proposition de la majorité et celle de la minorité Stöckli, parce que, dans les deux cas, le Conseil
fédéral peut préciser dans l'ordonnance comment cela doit
être réalisé. Je peux déjà vous dire que, dans le cas d'une
telle importance, le Conseil fédéral fera très certainement
usage de sa compétence afin de préciser les modalités de
mise en oeuvre.
Cela dit, du point de vue de la recherche d'un compromis,
les deux propositions n'entraîneraient pas une immense différence sur le fond. Si le Parlement souhaite indiquer au
Conseil fédéral dans quel sens il peut faire usage de sa
compétence afin de régler les questions sur le plan de l'ordonnance, nous pouvons tout à fait nous accommoder de la
proposition de la minorité Stöckli, qui vise à adopter la version du Conseil national et à aboutir à un compromis avec le
Conseil national. Si vous deviez vous décider pour la proposition de la majorité, cela ira aussi. Je vous le dis en toute
transparence. Cela ne fera pas une immense différence
pour nous.
La situation est différente à l'article 26 alinéa 4. Il y a deux
éléments différents: d'une part, le fait de savoir si vous souhaitez que le patient puisse renoncer à recevoir une ordonnance sous forme papier uniquement et, d'autre part, s'il
peut renoncer à toute ordonnance. Cet élément matériel différencie les deux propositions. Sur ce plan, le Conseil fédéral soutient la proposition de la minorité Stöckli. En effet,
nous pensons qu'il doit être possible de renoncer à une ordonnance sous forme papier, comme l'a décidé le Conseil
national. Par contre, en ce qui concerne également la documentation et le suivi, il n'est pas inutile et cela ne représente
pas une grosse difficulté aujourd'hui – alors que l'introduction du dossier électronique avance et que l'historique des
patients («Patientengeschichte») chez les médecins se développe aussi sur des supports informatiques – de garder
une trace des ordonnances sous forme électronique.
Sur le fond, le Conseil fédéral soutient donc la position du
Conseil national et, sur le plan matériel, la position de la minorité de votre commission à l'alinéa 4. Par contre, je le
mentionne déjà – en m'attendant à ce qu'il y ait peut-être
une discussion sur ce point dans le cadre de la Conférence
de conciliation –, le Conseil fédéral n'est pas d'accord avec
la modification de terminologie en allemand.
Ce n'est pas quelque chose de dramatique me dira Monsieur Stöckli, qui lève les bras, mais de notre point de vue
cela risque d'introduire des incohérences terminologiques
dans la loi sur les produits thérapeutiques, notamment si on
compare avec la réglementation de la vente par correspondance à l'article 27. Donc, si on utilise des termes identiques, il faut qu'ils signifient la même chose. Si on utilise des
termes différents, il faut qu'ils signifient des choses différentes. Ainsi, on ne peut pas utiliser des termes identiques
pour dire deux choses différentes et on ne peut pas non plus
utiliser deux termes différents pour dire une chose
identique – j'espère que vous m'avez suivi. C'est une question de terminologie.
Je vous invite donc de facto à suivre le Conseil national,
c'est-à-dire à rejeter à la fois les versions de la majorité et de
la minorité de votre commission. Cependant, pour simplifier
un peu le débat à ce stade, je vous incite plutôt à suivre la
minorité de votre commission en espérant que cette question terminologique puisse encore être réglée avant la fin
des débats.
Abstimmung – Vote
(2 Enthaltungen)
31
Ständerat
12.080
Art. 57a
Antrag der Mehrheit
Festhalten
Abs. 1, 2 Bst. a, b, c
Abs. 2 Bst. d
Gemäss Nationalrat, aber:
... und sofern sie ganz oder mehrheitlich an die Kostenträger
weitergegeben ...
Abs. 3
Art. 57a
Maintenir
Al. 1, 2 let. a, b, c
Al. 2 let. d
(la modification ne concerne que le texte allemand)
Al. 3
Maury Pasquier Liliane (S, GE), pour la commission: L'article 57a porte sur la question des avantages, licites ou illicites, et des rabais qui peuvent avoir une influence sur le
choix de la thérapie.
La première divergence maintenue par le Conseil national
se trouve à l'alinéa 1. La question ici étant de savoir si les
dispositions de cet alinéa concernent, comme l'a décidé
notre conseil, seulement les médicaments soumis à ordonnance ou alors aussi, comme le prévoit le Conseil national,
par 104 voix contre 78, les produits thérapeutiques, tels que
ces fameuses prothèses qui ont occupé récemment le devant de la scène. La commission propose, par 8 voix
contre 3, de maintenir cette divergence, et donc notre position initiale, par crainte de voir l'interdiction de rabais appliquée par exemple à des appareils de radiologie, ce qui renchérirait considérablement des coûts de la santé, qui sont
déjà élevés.
On voit également, à l'alinéa 2, s'opposer deux versions assez différentes de la définition de ce qui ne constitue pas
des avantages illicites. Le Conseil national les définit comme
des avantages de faible importance, conformes aux usages
sociaux, comme des dons destinés à la recherche, à la formation postgrade ou continue, comme des compensations
usuelles accordées en contrepartie de prestations équivalentes pour les commandes et les livraisons de produits thérapeutiques, ou comme des rabais qui n'influent pas sur le
choix de la thérapie et qui sont répercutés totalement ou en
majeure partie sur le tiers payant ou qui sont utilisés pour
améliorer la qualité du traitement avec des produits thérapeutiques.
Nous sommes dans les nuances, mais la majorité de la commission propose de maintenir la décision du Conseil des
Etats et de continuer de définir les avantages licites comme
des avantages de valeur modeste ayant un lien avec la pratique de la médecine ou la pharmacie, comme des dons
pour la recherche et la formation, mais pour autant que certains critères soient remplis, comme des compensations accordées en contrepartie de prestations équivalentes, notamment pour les commandes et livraisons – ce qui élargit un
peu les possibilités –, ou encore comme des rabais répercutés en tout ou partie – j'attire votre attention sur le fait qu'on
ne dit plus «en majeure partie», il n'y a donc plus de notion
de l'importance de cette part qui devrait être répercutée –
sur le tiers payant ou utilisés pour améliorer la qualité de la
thérapie médicamenteuse – cela ne vaut donc plus pour
12.080
Conseil des Etats
tous les produits thérapeutiques. Cette décision a été prise
par la commission par 8 voix contre 3.
L'ajout du Conseil national à l'article 57a alinéa 3 vise à ce
que le Conseil fédéral puisse prévoir des exceptions pour
certaines catégories de produits thérapeutiques, qui seraient
ainsi soustraites à l'application de l'alinéa 1, c'est-à-dire à
l'interdiction qui y figure de recevoir des avantages illicites.
Mais comme la commission a décidé de ne pas reprendre la
modification proposée à l'alinéa 1 par le Conseil national,
elle n'a bien évidemment pas repris non plus la modification
proposée à l'alinéa 3 qui en découle. La commission a pris s
décision, par 8 voix contre 4 et aucune abstention.
Les décisions prises à l'article 57a ont des conséquences
sur la modification du droit en vigueur, c'est-à-dire sur les articles 56 et 82a LAMal, dont le contenu dépend en fait de la
version que nous choisirons à l'article 57a.
Stöckli Hans (S, BE): Hier geht es um die grundsätzliche
Fragestellung, ob sich die Integrität lediglich auf die verschreibungspflichtigen Arzneimittel bezieht, wie es das Konzept des Ständerates will, oder insgesamt auf alle Heilmittel.
Ich bin nach wie vor überzeugt, dass es richtig ist, dass man
eben alle Heilmittel in die Integritätsnorm mit einbezieht,
denn die Möglichkeit des Missbrauchs ist natürlich nicht nur
auf die rezeptpflichtigen Arzneimittel beschränkt, sondern es
können, wie in letzter Zeit bekanntgeworden ist, auch bei anderen Heilmitteln gewisse Schwierigkeiten entstehen.
Mit dem neuen Absatz 3 wird dem Bundesrat die Kompetenz
eingeräumt, gewisse Kategorien generell von dieser Vorschrift auszunehmen, um so die Souplesse zu erweitern. Ich
denke, dass das Konzept des Nationalrates stringent ist und
für sich spricht. Es verdient, beschlossen zu werden – mit einer kleinen Ausnahme, es geht um die Präzisierung in Absatz 2 Buchstabe d des Textes: Statt «grösstenteils» soll die
Rückvergütung «mehrheitlich» vorgesehen werden. Ganz
entscheidend ist hier aber, dass die Konditionen beim Verbot
dieser Vorteile nur dann nicht gelten, wenn beim Gewähren
von Preisrabatten und bei Rückvergütungen kein Einfluss
auf die Wahl der Therapie genommen wird. Das ist der Kernartikel, mit dem die Integrität sichergestellt werden soll.
Ich ersuche Sie entsprechend, dem Konzept des Nationalrates zu folgen, und zwar mit der kleinen Präzisierung, wonach
anstatt «grösstenteils» der Begriff «mehrheitlich» einzusetzen ist, so, wie dies in der Version der Minderheit vorkommt.
Eberle Roland (V, TG): Ich bitte Sie, dem Antrag der Mehrheit zuzustimmen und an unserem Beschluss festzuhalten.
Wir haben diese Frage im Rat episch diskutiert. Solange unter «Heilmittel» auch alle hilfstechnischen medizinischen
Güter verstanden werden, wäre eine Zustimmung zum Antrag der Minderheit ein massiver Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. Ich bin überzeugt, dass die ganze Mechanik dazu
führen würde, dass insbesondere im Bereich Apparate eine
Verteuerung stattfinden würde, weil man einen normalen
Preisfestsetzungsmechanismus mit Rabattierung verhindern
würde. Ich denke, wenn wir die Kostenexplosion im Gesundheitswesen annähernd eindämmen wollen, dürfen wir hier
der Minderheit nicht folgen. Lassen wir in diesem Bereich
doch den Markt spielen. Einige Stichworte: Radiologie, Medizinaltechnik, alle technischen Hilfsmittel und Güter, die
man für eine Operation braucht. Wenn in diesem Bereich
keine marktfähigen Systeme mehr zugelassen sind, wird
das einen Preisschub nach oben bedeuten, und der Markt
wird ausgeschlossen.
Ich bitte Sie, der Mehrheit zu folgen.
Berset Alain, conseiller fédéral: Ce qui est bien avec la procédure d'élimination des divergences, c'est que l'on garde
toujours pour la fin les articles les plus compliqués. Si l'article 57a est toujours débattu, c'est précisément parce que,
dans la pratique actuelle, il a été relativement difficile de le
mettre en oeuvre avec précision. La volonté générale du
Conseil fédéral, ainsi que celle des commissions et des
conseils, a été jusqu'ici d'essayer de prévoir une formulation
aussi précise que possible pour éviter toutes les insécurités
32
2 mars 2016
pouvant être liées à la mise en oeuvre d'un article de ce
type.
Il est vrai que les avantages matériels – cadeaux, voyages
ou bonus en nature – peuvent influencer les professionnels
qui prescrivent ou administrent des médicaments ou des
produits thérapeutiques à leurs patients, d'où la nécessité de
fixer un cadre aussi clair que possible.
La principale divergence, qui a été soulignée dans l'intervention de Monsieur Eberle, porte sur l'étendue de ce qui est
prévu à l'article 57a. S'agit-il uniquement des médicaments
soumis à ordonnance ou s'agit-il plus largement des produits
thérapeutiques? Il est incontesté que les médicaments soumis à ordonnance doivent être compris dans la réglementation. Voilà déjà un point de convergence. De plus, la question est de savoir s'il faut vraiment étendre le champ
d'application aux produits thérapeutiques. Qu'entend-on par
«produits thérapeutiques»? On peut parler par exemple de
pansements, de canules, d'ordinateurs qui font des tomographies, des prothèses, etc. Cela va nettement plus loin que
les médicaments soumis à ordonnance. Sur ce point, je rejoins l'appréciation générale émise par Monsieur Eberle: si
la règlementation s'appliquait à tous les produits thérapeutiques, on serait confronté à des difficultés.
On serait confronté à des difficultés parce qu'il n'existe pas
de prix du marché pour certains produits thérapeutiques et
qu'il n'y a pas toujours de marché pour ces produits-là, ou
encore parce qu'il est parfois difficile d'avoir accès aux prix.
La mise en oeuvre de cet article serait donc relativement difficile, si l'obligation s'étendait à tous les produits thérapeutiques. Cela dit, si on couvre seulement les médicaments
soumis à ordonnance, sans laisser de possibilité au Conseil
fédéral d'élargir cette liste, on risquera de se retrouver
confronté à des situations, pour certains produits thérapeutiques, pour lesquels on pourra constater qu'il y a un problème, mais sans que l'on puisse agir.
C'est toute la difficulté qu'il s'agit de régler maintenant dans
le cadre de cette divergence entre les deux conseils. C'est la
raison pour laquelle le Conseil fédéral a essayé d'accompagner le Parlement dans ses travaux: pour chercher une solution qui soit relativement flexible. On pourrait envisager que
les médicaments soumis à ordonnance soient compris dans
cette réglementation – la divergence ne porte pas sur ce
point-là. Cependant, il faut laisser un peu de flexibilité au
Conseil fédéral s'agissant des produits thérapeutiques, car il
pourrait s'avérer nécessaire d'agir dans certains cas. Or si la
loi nous en empêche, alors qu'un problème est pourtant
avéré, nous n'aurons alors pas d'autre moyen que de passer
par une révision de la loi, ce qui risquera de prendre un certain temps, puisqu'il s'agit en définitive d'un processus relativement complexe.
C'est la raison pour laquelle deux possibilités s'offrent à
nous. On pourrait aller dans le sens du Conseil national, qui
propose que la réglementation s'applique aux produits thérapeutiques tout en laissant la possibilité au Conseil fédéral
de prévoir des exceptions pour toute une série de produits.
Cela nous donnerait une certaine flexibilité. Mais une autre
possibilité mériterait d'être approfondie, qui pourrait aussi faciliter la recherche d'un compromis dans le cadre de la
Conférence de conciliation. On pourrait prévoir que les médicaments soumis à ordonnance soient évidemment soumis
à cette obligation, en laissant la possibilité au Conseil fédéral, partout où il serait justifié de le faire, d'ajouter d'autres
produits thérapeutiques. Il s'agirait donc d'une liste positive,
qui pourrait être complétée si un problème particulier se posait. Ce ne serait pas une liste négative d'exceptions.
Peut-être que dans la recherche d'un compromis entre les
deux conseils, puisqu'il faudra aller en Conférence de conciliation, nous aurions là une solution permettant de rapprocher les positions, qui donnerait au Conseil fédéral la possibilité d'agir lorsque c'est nécessaire, sans trop sortir du
cadre fixé, à savoir sans devoir proposer au Parlement une
modification de la loi; j'imagine que cette discussion pourra
intervenir lors de la séance de la Conférence de conciliation.
J'aimerais vous inviter ici à décider. Si vous votez en faveur
de la version du Conseil national, vous vous décidez pour la
2. März 2016
liste négative, soit la possibilité d'énumérer des exceptions,
et il n'y a plus de divergences. Avec ce que je viens de vous
dire à propos de la liste positive, il faudrait plutôt maintenir la
divergence et régler cela en Conférence de conciliation. Ce
que nous souhaitons dans tous les cas, c'est qu'il n'y ait pas
une exclusion automatique de tous les produits thérapeutiques, cela parce que le Conseil fédéral risque alors d'être
confronté une fois ou l'autre à un problème et qu'il faut qu'il
dispose de la flexibilité pour agir.
Un autre élément concerne l'article 57a alinéa 2 lettres a à c,
dispositions qui règlent les exceptions à l'interdiction d'offrir
des avantages matériels. Là, on est de nouveau confronté à
des questions de formulation: que sont des «avantages de
faible importance, qui sont conformes aux usages sociaux»?
C'est relativement difficile à définir, et c'est ce type de formulation qui ne nous a pas beaucoup aidés dans le passé. Le
Conseil fédéral pense qu'il ne faut en tout cas pas détériorer
la situation actuelle mais plutôt essayer de l'améliorer. Dans
ce cadre, la version de votre conseil nous paraît plus explicite que celle du Conseil national et assure la sécurité juridique nécessaire à l'exécution. J'aimerais donc vous inviter,
aux lettres a à c de l'article 57a alinéa 2, à suivre la majorité
de la commission.
Enfin, je souhaite aborder la question relative à la réglementation des rabais. Il s'agit de l'article 57a alinéa 2 lettre d,
qu'il faut mettre en relation avec l'article 56 alinéa 3bis de la
LAMal. Sur cette question, il y a un accord entre les deux
chambres pour dire que les rabais sont autorisés uniquement lorsqu'ils sont répercutés sur les acteurs supportant
les coûts ou lorsqu'ils sont utilisés pour améliorer la qualité
des traitements.
Par contre, une divergence existe encore entre les deux
conseils sur la part à remettre aux acteurs en question. Du
point de vue du Conseil fédéral, les fournisseurs de prestations ne devraient pas pouvoir s'enrichir avec les rabais,
mais avoir un intérêt à les négocier. Il faut une incitation à
demander des rabais: pour faire baisser les coûts précisément. Cette discussion a été menée en commission, et je
souhaite préciser à cet égard que le Conseil fédéral estime
qu'une répercussion d'au moins la moitié, soit de 51 pour
cent, est appropriée. Voilà ce que nous pourrions régler
dans l'ordonnance. Lorsqu'il s'agit de «tout ou en majeure
partie», il s'agit d'au moins 51 pour cent, et non pas de
90 pour cent. Il est bon de le dire, sinon l'incitation à rechercher des rabais ne sera pas assez forte. Donc, nous avons
sur ce point une solution qui peut être suivie.
Je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à soutenir cette
solution.
Stöckli Hans (S, BE): Ich bin sehr glücklich über diese Entwicklung. Sie zeichnet die Möglichkeit vor, in der Einigungskonferenz eine Lösung zu finden, wenn es nicht schon heute
gelingt, dem Nationalrat zu folgen. Immerhin, der mit klarer
Mehrheit gefasste Beschluss des Nationalrates sieht eine
solche Lösung vor. Sie sehen das bei Artikel 57a Absatz 3:
«Der Bundesrat regelt die Einzelheiten. Er kann bestimmte
Kategorien von Heilmitteln» – nicht nur einzelne Produkte,
sondern einzelne Kategorien – «von der Anwendung von
Absatz 1 ausnehmen.» Das Glas ist hier also halbvoll. Dementsprechend ist da eine Piste vorgespurt. Wenn es heute
noch nicht gelingt, die Minderheit zur Mehrheit zu machen,
wäre es aber gut, bis in den nächsten Tagen eine Fassung
zu haben, die dem Anliegen gerecht wird, das jetzt auch der
Bundesrat vertritt. Der Text des Minderheitsantrages, der in
Absatz 2 Buchstabe d von der Fassung des Nationalrates
abweicht, indem er «grösstenteils» durch «mehrheitlich» ersetzt, kommt Ihrem Anliegen betreffend einen Wert von mindestens 51 Prozent auch entgegen, Herr Bundesrat.
Dementsprechend bin ich der Meinung, wir sollten die Minderheit unterstützen.
Eberle Roland (V, TG): Ich will es nicht komplizierter machen, aber ich habe noch eine Frage. Wir haben im stationären Bereich ja verschiedene Kostenträger. Wie stellt man
sich das konkret vor? Ich habe grundsätzlich nichts dageAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
33
Ständerat
12.080
gen, wenn die Kostenträger durch entsprechende Rabattierungen entlastet werden, dass man also daraus auch Vorteile zieht, wenn die stationäre Behandlung mehrere Kostenträger hat. Beim ambulanten Bereich ist es etwas anders,
aber auch dort wird dann die Rückvergütungsthematik eine
massive Regulierungsdichte auslösen. Ich bitte Sie, der
Mehrheit zu folgen, damit wir in der Differenzbereinigung im
Sinne der Ausführungen von Herrn Bundesrat Berset hier
wirklich eine Sicherheit einbauen können, sodass wir wirtschaftliche Systeme nicht lähmen, was letztlich das ganze
Kostenumfeld verteuert und nicht verbilligt. Das ist das
Thema.
Ich nenne hier das Beispiel der Tomografen: Wenn zum Beispiel die Hirslanden-Gruppe zehn Computertomografen kaufen würde und keine Rabattierungsmöglichkeiten mehr vorhanden wären – stellen Sie sich vor, was das dann für die
Preise dieser Geräte bedeuten würde! Das ist nur ein Beispiel, es gibt Hunderte. Ich denke, hier müssen wir tatsächlich der Mehrheit folgen und diesen Punkt in der Differenzbereinigung allenfalls mit einer Aktivliste ergänzen.
Berset Alain, conseiller fédéral: Je souhaite ajouter quelques
mots pour la clarté des débats. On a l'impression maintenant
que la discussion porte sur la question de savoir si les rabais
sont autorisés. Si la question des rabais se pose, les rabais
sont évidemment autorisés. La question est néanmoins de
savoir si une part doit être destinée à l'amélioration de la
qualité ou si elle peut servir à l'enrichissement personnel de
l'institution qui achète les produits.
A l'article 57a alinéa 1, il est question de savoir si «les personnes qui prescrivent, remettent, utilisent ou achètent à
cette fin des produits thérapeutiques ... peuvent solliciter, se
faire promettre ou accepter, pour elles-mêmes ou pour un
tiers, un avantage illicite». Cela signifie donc que si les produits thérapeutiques n'entrent pas dans le champ d'application de la règlementation, il devient possible d'accepter des
avantages pour l'achat de produits qui ensuite sont utilisés
dans le système de santé. La question ne porte donc pas
seulement sur les rabais. C'est la raison pour laquelle je serai très heureux que cet élément soit précisé, comme l'a dit
Monsieur Eberle, lors de la Conférence de conciliation.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
Art. 57c Abs. 1
Festhalten, aber:
... Personen und Organisationen auszuweisen und den zuständigen Behörden auf Verlangen offenzulegen.
Art. 57c al. 1
Maintenir, mais:
... ainsi que dans les livres de comptes et, sur demande, les
signaler aux autorités compétentes.
Maury Pasquier Liliane (S, GE), pour la commission: Le Conseil des Etats a décidé jusqu'à présent de se rallier au projet
du Conseil fédéral, dont l'objectif est d'exiger la transparence en cas d'octroi ou d'acceptation de rabais et de ristournes lors de l'achat de produits thérapeutiques. De son
côté, le Conseil national a décidé, à l'unanimité, que les
avantages licites, tels qu'ils sont spécifiés à l'alinéa 2 de l'article 57a, que nous venons de discuter, doivent être indiqués
dans les documents commerciaux et annoncés aux autorités.
Dans un souci de recherche de compromis, la commission
vous propose de maintenir notre position initiale tout en la
complétant par la mention des livres de compte, qui figurait
dans la version du Conseil national, ainsi que par le signalement sur demande aux autorités compétentes.
12.080
Conseil des Etats
Nous vous invitons à suivre cette proposition, par 11 voix
contre 0 et 1 abstention.
Änderung bisherigen Rechts
Modification du droit en vigueur
Ziff. 4 Art. 56 Abs. 3bis
Für die Weitergabe der Vergünstigungen nach Absatz 3
Buchstabe b bleibt Artikel 57a Absatz 2 Buchstabe d des
Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 vorbehalten. Die
Verwendung dieser Vergünstigungen wird zwischen den Versicherern und den Leistungserbringern vertraglich geregelt
und ist gegenüber den zuständigen Behörden auf Verlangen
offenzulegen.
Ch. 4 art. 56 al. 3bis
Pour la répercussion des avantages prévue à l'alinéa 3
lettre b, l'article 57a alinéa 2 lettre d de la loi du 15 décembre
2000 sur les produits thérapeutiques demeure réservé. L'utilisation des avantages est réglée par contrat entre les assureurs et les fournisseurs de prestations et doit être présentée, sur demande, aux autorités compétentes.
Maury Pasquier Liliane (S, GE), pour la commission: Je vous
l'ai dit tout à l'heure, il s'agit d'adapter la loi sur l'assurancemaladie (LAMal) aux décisions prises à l'article 57a de la loi
sur les produits thérapeutiques. Nous sommes en présence
de deux versions: la version du Conseil national et la nouvelle version du Conseil des Etats qui mentionne donc le fait
que «l'utilisation des avantages est réglée par contrat entre
les assureurs et les fournisseurs de prestations et doit être
présentée, sur demande, aux autorités compétentes». Cet
ajout fait suite à notre décision précédente.
Il en va de même à l'article 82a de la LAMal, dont la nouvelle
version est une conséquence du texte adopté à l'article 56
de la même loi.
Ziff. 4 Art. 82a
Festhalten
Ch. 4 art. 82a
Maintenir
Le président (Comte Raphaël, président): Avant de clore
l'examen du dossier, je donne la parole à Monsieur Bischof,
qui souhaite poser une question à Monsieur le conseiller
fédéral Berset.
34
2 mars 2016
fen, dass aber die Apotheker die Medikamente, die die Chiropraktoren verschrieben haben, den Patienten nicht abgeben dürfen.
Ich möchte den Bundesrat jetzt anfragen, ob er bereit ist,
dieses Versäumnis, diesen Mangel auf der Verordnungsebene mit einer entsprechenden Listenergänzung zu korrigieren. Oder wie wäre dieser Fehler – sage ich jetzt einmal –
am besten zu korrigieren?
Berset Alain, conseiller fédéral: Monsieur Bischof, pour répondre à votre question: les chiropracticiens ont-ils été oubliés? On ne peut pas le formuler ainsi. Il faut voir que la rémunération pour les médicaments soumis à ordonnance
n'est prévue, pour les chiropracticiens, que depuis le premier
juillet 2014, ce qui est relativement récent. Ce changement
est intervenu pendant les débats sur le présent projet. Le
projet du Conseil fédéral était depuis longtemps débattu au
Parlement au moment où cette question est intervenue. Les
débats étaient déjà en cours au Parlement.
Il est vrai que la révision de la loi sur les produits thérapeutiques ne prévoit pas de mentionner les chiropracticiens, pas
plus d'ailleurs que ne le fait la loi actuelle. Je comprends ce
que vous dites par rapport à l'insécurité qui peut être perçue
par les chiropracticiens. Cette discussion a été menée avec
eux lors d'une réunion qui a eu lieu fin 2015. Dans ce cadre,
l'Office fédéral de la santé publique a confirmé – et je vous le
reconfirme volontiers – qu'une solution peut être trouvée
dans les ordonnances d'exécution de la loi pour garantir que
les médicaments prescrits par ordonnance par les chiropracticiens puissent effectivement être remis par les pharmaciens. De cette façon, je crois que l'on règle la question. On
aurait pu aussi le faire différemment, mais à ce stade on
peut régler la question par voie d'ordonnance et par là
même remédier au problème que vous avez soulevé. J'espère ainsi avoir répondu de manière suffisamment précise à
votre question.
Le président (Comte Raphaël, président): La réponse est
claire. Cet objet part maintenant en Conférence de conciliation. Vous aurez encore la possibilité de poser des questions
complémentaires dans ce cadre.
En relation avec cet objet, la pétition 14.2030 a été déposée
et traitée par la commission, qui en a pris acte, en vertu de
l'article 126 alinéa 2 de la loi sur le Parlement.
Maury Pasquier Liliane (S, GE), pour la commission: La pétition 14.2030, «Le pharmacien, spécialiste du médicament et
garde-fou de l'automédication», munie de 580 signatures, a
été déposée en novembre 2014. Elle vise à ce qu'un groupe
de pharmacologues soit chargé d'évaluer les effets d'une libéralisation de la vente des médicaments de liste c avant de
prendre une décision définitive. Comme ce sujet a un lien direct avec nos travaux, nous avons examiné la pétition. Nous
vous proposons de la classer sans lui donner de suite particulière.
C'est donc ce que je vous demande de faire aujourd'hui.
Le président (Comte Raphaël, président): La pétition
14.2030 est ainsi classée.
Bischof Pirmin (C, SO): Ich bin mir bewusst, dass wir in einer Differenzbereinigung stecken. Ich möchte trotzdem hier
die Gelegenheit nutzen, zuhanden des Amtlichen Bulletins
und der nachfolgenden Verordnunggebung eine Frage zu
stellen. Sie betrifft eine Berufsgruppe, die bei der Revision
des Heilmittelgesetzes, bei der wir jetzt dabei sind, sie zu
beenden, wahrscheinlich vergessen worden ist: Das sind die
Chiropraktoren. Die Chiropraktoren befinden sich mit der
Gesetzgebung, wie sie jetzt verabschiedet ist, in einer äusserst ungemütlichen Situation. Sie sind zwar unbestrittenermassen verschreibungsberechtigte Medizinalpersonen und
tauchen als solche im Medizinalberufegesetz auch auf. Sie
sind also berechtigt, Medikamente abzugeben, mindestens
bis Abgabekategorie B gemäss Krankenpflege-Leistungsverordnung. Dass sie im Heilmittelgesetz vergessen werden,
führt jedoch dazu, dass sie zwar Medikamente abgeben dürBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
2. März 2016
14.074
Krebsregistrierungsgesetz
Loi sur l'enregistrement
des maladies oncologiques
Graber Konrad (C, LU), für die Kommission: Die Erhöhung der
Lebenserwartung ist einerseits auf den medizinischen Fortschritt, andererseits auf wirtschaftliche und gesellschaftliche
Entwicklungen wie die Verbesserung von Hygiene und Bildung und den Ausbau der Sozialversicherungen zurückzuführen. Diese Verbesserung der Lebensqualität brachte allerdings auch eine Veränderung des Lebensstils und der
Arbeitsbedingungen mit sich. Dies hat dazu geführt, dass
stark verbreitete oder bösartige nichtübertragbare Krankheiten wie Krebserkrankungen, Herz-Kreislauf-Erkrankungen
oder Diabetes in den letzten Jahrzehnten deutlich zugenommen haben und aufgrund der demografischen Entwicklungen weiter zunehmen werden.
Der Bundesrat setzt in den gesundheitspolitischen Prioritäten Gesundheit 2020 auf die Sicherung der Lebensqualität,
die Stärkung der Chancengleichheit und der Selbstverantwortung, die Sicherung und die Erhöhung der Versorgungsqualität sowie die Verbesserung von Transparenz, Steuerung und Koordination.
Das Potenzial des vorliegenden Krebsregistrierungsgesetzes liegt einerseits in der Verbesserung der Datengrundlage
für die Beobachtung der Entwicklung von Krebserkrankungen. Andererseits dienen diese Daten auch der Erarbeitung,
der Umsetzung und der Überprüfung von Präventions- und
Früherkennungsprogrammen. Es handelt sich also um ein
sehr zentrales Instrument im Gesundheitswesen. Die Daten
können auch der Evaluation der Versorgungs-, der Diagnose- und der Behandlungsqualität sowie der Unterstützung der Versorgungsplanung und der Forschung dienen.
Das Gesetz sieht vor, dass der Bund hier eine koordinierende Funktion übernimmt.
Der Nationalrat hat dieser Vorlage bereits im Dezember
2015 mit 171 zu 3 Stimmen zugestimmt. Ihre Kommission ist
mit 12 zu 0 Stimmen einstimmig auf das Geschäft eingetreten. In der Gesamtabstimmung erfolgte eine Zustimmung
mit 11 zu 0 Stimmen, ebenfalls ohne Enthaltung. Falls Sie
auf die Vorlage eintreten – was ich Ihnen empfehle –, werde
ich zu einzelnen Artikeln noch kurze Ausführungen vornehmen.
Ich ersuche Sie, auf das Geschäft einzutreten.
Maury Pasquier Liliane (S, GE): Quelques mots sur cette
loi importante. L'ampleur du cancer est connue sous de multiples formes, vous le savez, vous l'avez entendu. Le nombre
de personnes touchées – quelque 38 000 chaque année en
Suisse, – les conséquences de la maladie en termes de
souffrances physiques, psychiques et de détérioration de la
qualité de vie, les répercussions financières de ces pathologies et les défis qu'elles posent à notre système de santé
sont autant d'aspects du cancer qui ont une portée considérable et qui en font aujourd'hui et en feront sans doute demain un défi majeur de santé publique.
L'ampleur de ce défi nécessite des réponses à sa mesure.
Parmi elles, l'enregistrement généralisé et uniformisé des
cas de cancer sur l'ensemble du territoire national offre une
base de données indispensable. Dans leur deuxième
rapport sur le système de santé suisse en 2011, l'Organisation de coopération et de développement économiques et
35
Ständerat
14.074
l'Organisation mondiale de la santé ont d'ailleurs souligné
l'importance de disposer de données de qualité. Cette
base de données permettra l'observation, sur le territoire
suisse et dans le temps, des différentes maladies oncologiques, des facteurs qui peuvent les induire ou au contraire
les prévenir, de leur évolution, de l'accès des patientes et
patients au dépistage et au traitement, ainsi que de la qualité de ceux-ci.
L'objectif final est d'améliorer la qualité de la prévention, du
dépistage précoce et des différentes thérapies. L'importance
de cet objectif explique sans doute l'ampleur du consensus
existant autour de ce projet de loi, un projet qui repose sur
les structures existantes. Parmi ces dernières, notons les registres cantonaux des tumeurs, dont le premier est né à Genève en 1970. Le projet prend aussi en compte les droits
des patientes et patients, en leur conférant notamment un
droit d'opposition. Le projet vise également à promouvoir
l'enregistrement d'autres maladies non transmissibles très
répandues et/ou dangereuses.
A mon tour, je vous invite à entrer en matière sur ce projet
de loi qui permettra de mieux soutenir les cantons dans leur
tâche de planification du système de santé et, au final, de
renforcer, dans toute la Suisse, l'efficacité de la politique de
santé ainsi que la qualité de la prise en charge des nombreuses personnes touchées, un jour ou l'autre, par le cancer.
Bruderer Wyss Pascale (S, AG): Auch ich begrüsse diese
Vorlage sehr. Ich halte sie ebenfalls für wichtig und bin froh,
dass Eintreten nicht bestritten ist und dass es auch inhaltlich
wenig bis gar keine kontroversen Punkte gibt, jedenfalls
nicht aus Sicht der Kommission.
Im Hinblick auf die Version des Bundesrates gibt es wahrscheinlich bei den Fristen noch Anlass zu Diskussionen,
aber ich bin sicher, dass wir auch dort mit dieser Vorlage auf
dem richtigen Weg sind. Gerade die Vernehmlassung und
die Reaktionen der relevanten Akteure haben gezeigt, dass
diese Fristen für den eigentlichen Zweck und Nutzen der Registrierung wichtig und nötig sind, auch wenn sie im Vergleich zu anderen Vorlagen, die wir normalerweise behandeln, ungewöhnlich lang sind. Die Länge der Fristen ist
entscheidend, damit die Krankheitsverläufe beurteilt werden
können, damit Präventionsmassnahmen und Behandlungspfade und ihre Ergebnisse einem guten Monitoring unterstellt werden können. Dazu sind teilweise auch Nacherhebungen nötig, dazu sind dann und wann auch Reklassifikationen von Tumordiagnosen nötig. Aus all diesen Gründen
und aufgrund weiterer Aspekte ist es wichtig, dass entsprechend lange Fristen vorgesehen sind.
Das führt mich einzig noch zu zwei Grundsatzbemerkungen.
Ich möchte dabei auch offenlegen, dass ich mich im Aargau als Stiftungsrätin des kantonalen Krebsregisters engagiere.
1. Diese Vorlage auf Bundesebene kommt ja spät; ich hätte
sie mir früher gewünscht. Viele Kantone sind aber zum
Glück aktiv geworden – nicht alle gleich schnell und noch
nicht alle im selben Mass. Das führt dazu, dass wir jetzt einen Flickenteppich haben, wie wir sehen, wenn wir die Situation der Registrierung der Krebserkrankungen in der
Schweiz betrachten. Wenn ich sage, die Vorlage komme
spät, will ich nicht sagen, dass sie weniger willkommen
wäre, überhaupt nicht. Aber sie muss jetzt dieser Situation
gerecht werden, dass eben auch schon einige Erfahrungen
gesammelt wurden und dass die kantonalen Register ihr
Wissen aus dem praktischen Alltag hier auch berücksichtigt
wissen wollen. Da halte ich es für ganz wichtig, dass diese
Erfahrungen in Bezug auf den Informationsfluss usw., wie
wir es auch in der Kommission diskutiert haben, dann ebenfalls in Bezug auf die Konkretisierung auf Verordnungsebene
berücksichtigt werden. Ich bin da aber sehr zuversichtlich.
Ich möchte bei dieser Gelegenheit auch herzlich danken:
Wir haben in der Kommission kompetent und ausführlich
Auskunft seitens der Bundesverwaltung und seitens des
Bundesrates erhalten.
14.074
Conseil des Etats
2. Meine Vorrednerin hat vorhin gesagt, wie gross die Betroffenheit bei den Direktbetroffenen, bei den Erkrankten, ist. Ich
will das unterstreichen und ergänzen, dass indirekt auch
sehr viele Angehörige betroffen sind; wir alle wissen das.
Die Idee und die Bedeutung dieser Vorlage und der Registrierung gehen aber sehr viel weiter. Dieses Register ist
nicht Selbstzweck. Es geht auch nicht nur um eine Bestandsaufnahme. Es geht nicht einmal nur um gesundheitspolitisch relevante Informationen, sondern auch um volkswirtschaftlich ganz entscheidende Schlüsse. Diese können
wir ziehen, indem wir mehr über den Erfolg der Behandlungspfade und über die Resultate aus Präventionsmassnahmen erfahren. Das sind ganz entscheidende Ergebnisse,
die wir jetzt, dank dieser Vorlage, verbessern können. Die
Lücken im Flickenteppich, den ich erwähnt habe, lassen sich
schliessen. Er lässt sich qualitativ verbessern in Bezug auf
die Resultate, die wir gewinnen können.
Wie die Vorrednerinnen und Vorredner möchte ich Sie bitten,
dieser Vorlage zuzustimmen respektive zunächst darauf einzutreten und so den Weg dahin frei zu machen, dass die
Lücken in diesem Flickenteppich in der Schweiz geschlossen werden.
Berset Alain, conseiller fédéral: Avec ce projet, nous souhaitons doter la Confédération d'une base légale permettant
de rassembler les données nécessaires pour améliorer la
prévention, le dépistage précoce et le traitement du cancer.
Avant de revenir sur la discussion qui a eu lieu en commission, je rappellerai brièvement quelques points permettant
de situer la réalité d'aujourd'hui. Chaque année, dans notre
pays, près de 38 000 personnes développent un cancer.
Chaque année, plus de 16 000 personnes décèdent d'un
cancer en Suisse. Si on observe l'évolution démographique
à laquelle notre société est confrontée, on constate que le
nombre de cas de ces maladies est plutôt en augmentation.
Si on regarde en parallèle la durée des traitements et le coût
de ces derniers, on voit bien qu'il s'agit d'un défi majeur en
termes de santé publique, sur le plan humain évidemment,
de même que sur les plans structurel et financier pour le
système de santé.
La situation actuelle est que l'enregistrement des maladies
oncologiques en Suisse est encore incomplet, hétérogène.
Cela n'enlève rien à la qualité du travail réalisé par les cantons notamment, il faut le dire clairement. Beaucoup a été
réalisé, mais cela n'est pas toujours compatible, comparable, complet; et jusqu'à aujourd'hui cela s'est effectué uniquement sur une base volontaire. Il existe aujourd'hui quinze
registres des tumeurs cantonaux et régionaux, ainsi que le
registre suisse du cancer de l'enfant. Avec l'ensemble de ces
registres, on recense aujourd'hui les cancers d'environ 94 à
95 pour cent de la population suisse. Cela peut paraître
beaucoup, mais en parallèle, il faut le rappeler, la saisie des
données est souvent hétérogène, parfois incomplète; les
données sont aussi souvent fournies de manière lacunaire. Il
faut également mentionner dans ce débat qu'il y a actuellement peu de cantons qui disposent déjà d'une base légale
spécifique pour l'enregistrement des cancers. C'est donc ce
que vise ce projet de loi.
Le projet de loi vise à réglementer la collecte, l'enregistrement et l'évaluation des données pertinentes et fiables sur
les nouveaux cas de cancer et sur leur traitement. Nous savons qu'un recensement plus exhaustif – le plus exhaustif
possible – permet de suivre l'évolution de certains types de
cancer et d'en déceler la concentration géographique. Nous
savons que c'est aussi non seulement une aide pour le traitement des cancers en question, mais également un soutien
pour les cantons, qui peuvent de cette façon mieux piloter
leur planification des soins et aussi mieux garantir et apprécier l'égalité des chances concernant l'accès aux offres de
traitement et de prise en charge.
Ce projet est la conséquence et un jalon important – il faut le
dire – de la Stratégie nationale contre le cancer 2014–2017,
qui est elle-même une des conséquences de la motion
11.3584, déposée par Monsieur Hans Altherr, ancien président du Conseil des Etats.
36
2 mars 2016
Quelles sont les grandes lignes du projet? L'idée est qu'à
l'avenir tous les nouveaux cas de cancer soient déclarés
dans un registre. Une obligation de déclarer est donc inscrite
dans la loi, ce qui constitue un changement important par
rapport à la situation actuelle. Le projet de loi prévoit non
seulement l'obligation de déclarer, mais également l'uniformisation des prescriptions sur le plan national pour la fourniture et la saisie des données afin de garantir une comparaison et un suivi. Ces dispositions doivent aussi tenir compte
des normes et des recommandations internationales. Il est
en effet intéressant pour nous de pouvoir nous intégrer sur
le plan international.
La loi distingue deux catégories de données à l'échelle nationale: les données de base et les données supplémentaires. Les premières doivent servir à l'observation des cancers au sein de la population. Le Conseil fédéral doit
néanmoins avoir la possibilité, dans des cas déterminés,
d'ordonner la collecte de données supplémentaires pour
certains cancers. On pense aux cancers qui touchent les enfants et les adolescents. Pour des maladies oncologiques
très courantes mais qui n'ont pas de conséquences graves,
il faut aussi pouvoir exclure des données de la collecte. Il
n'est en effet pas nécessaire de collecter avec la même densité des données pour des cas sans conséquences graves.
On pense notamment au cancer de la peau de type non-mélanome.
De plus, l'idée est que l'enregistrement des données, selon
la nouvelle réglementation, repose sur les structures existantes d'enregistrement du cancer. Il s'agit donc de mieux
coordonner et de regrouper ce qui se fait aujourd'hui, et de
pouvoir utiliser les structures existantes pour mettre en
oeuvre le projet de loi.
La commission recommande d'entrer en matière sur le projet, ce qui me réjouit et réjouit le Conseil fédéral. L'un ou
l'autre point doivent encore être discutés. Il y a notamment
un point de divergence entre le Conseil fédéral, le Conseil
national et votre commission sur la question de la durée de
conservation des données. Aucune proposition de minorité
n'a été déposée à ce sujet, je n'insisterai donc pas à ce propos. Nous allons naturellement accepter ce que souhaite la
commission dans un cas comme celui-là.
Je remercie aussi votre commission d'avoir suivi le Conseil
fédéral sur un autre point, relativement important pour nous,
qui concerne l'utilisation du numéro AVS à treize chiffres
comme identificateur pour les organes d'enregistrement et
les programmes de détection précoce. Le Conseil fédéral
prévoyait que, pour l'utilisation du numéro AVS, il fallait une
base légale sur le plan cantonal. Il s'agit d'une exigence qui
est fixée dans la loi sur l'AVS. Sur le plan fédéral, la loi sur
l'AVS prévoit que l'utilisation du numéro AVS doit reposer
sur une base légale cantonale. Dès lors, il n'est pas possible
d'y déroger dans une autre loi sans devoir expliquer pourquoi.
Votre commission a suivi le Conseil fédéral. Je vous en sais
gré et je vous prie de bien vouloir également suivre la commission sur cette question.
Il s'agit d'un projet important. Cela a été rappelé par plusieurs orateurs. Ce projet est peu, voire pas du tout,
contesté. Tout le monde voit bien qu'il s'agit là d'une évolution, qui est vraiment nécessaire aujourd'hui, afin de mieux
combattre le développement des cancers dans notre pays,
qui touchent – comme je l'ai rappelé au début de mon intervention – un nombre très important de personnes chaque
année. Nous pouvons faire quelque chose de concret,
d'utile, de réaliste pour améliorer non seulement la lutte
contre les cancers sur le plan humain, pour les familles, pour
les personnes concernées, évidemment, mais aussi la planification des besoins en soins pour les cantons. Nous aurons
ainsi une vision plus complète de la situation.
Je vous remercie de bien vouloir suivre le Conseil fédéral et
la commission sur cette question et d'entrer en matière sur
le projet.
2. März 2016
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Ständerat
Bundesgesetz über die Registrierung von Krebserkrankungen
Loi fédérale sur l'enregistrement des maladies oncologiques
Art. 24
Art. 4
Graber Konrad (C, LU), für die Kommission: Es finden sich
hier im Beschluss des Nationalrates zwei Abweichungen von
der Botschaft des Bundesrates. In Absatz 1 sieht die Botschaft vor: «Der Bundesrat kann vorsehen, dass ...» Im Beschluss des Nationalrates steht: «Der Bundesrat sieht vor,
dass ...» Ich meine, das ist wahrscheinlich eine Temperamentfrage. Wir haben in der Kommission nicht lange darüber diskutiert. Wahrscheinlich war der Nationalrat etwas
temperamentvoller als der Bundesrat; die Kommission ist
ihm in diesem Punkt gefolgt.
Bei Absatz 3 sehen Sie, dass der Nationalrat noch eine Konkretisierung bzw. eine Ausdehnung auf seltene Krebserkrankungen vorgenommen hat. Auch bei diesem Punkt hat sich
in unserer Kommission keine Diskussion ergeben. Wir haben uns dem Nationalrat angeschlossen.
Ich ersuche Sie, auch hier dem Nationalrat zu folgen. Der
Bundesrat hat in der Kommission signalisiert, dass die Differenzen nicht enorm seien.
14.074
Graber Konrad (C, LU), für die Kommission: Auf Wunsch des
Nationalrates diskutierten wir im Zusammenhang mit einem
möglichen Artikel 24a noch das Thema der Datenverknüpfung zu Forschungszwecken. Vom Nationalrat wurde nämlich angeregt, dass sich unsere Kommission mit der Frage
der Datenverknüpfung zu Forschungszwecken noch etwas
vertieft auseinandersetze. Ihre Kommission kam diesem
Wunsch nach und liess sich von der Verwaltung zu diesem
Thema auch dokumentieren. Aufgrund der erhaltenen Unterlagen und der ergänzenden Ausführungen kam Ihre Kommission aber zur Auffassung, dass keine Gesetzesänderung
erforderlich ist.
Der Zugang der Forschenden zu den im Rahmen der Krebsregister erhobenen Daten ist gewährleistet. Dazu zählt beispielsweise, dass ein Anspruch der Forschenden auf Zugang zu anonymisierten Krebsdaten vorliegt. Alle Stellen,
die in den Bereich der Krebsregistrierung involviert sind,
müssen Forschenden anonymisierte Daten zur Verfügung
stellen. Ihrer Kommission reicht Artikel 24 Absatz 2, wonach
die kantonalen Krebsregister, das Kinderkrebsregister, die
nationale Krebsregistrierungsstelle und das Bundesamt für
Statistik die Daten nach diesem Gesetz auf Anfrage in anonymisierter Form zu Forschungszwecken zur Verfügung
stellen können.
Den Zugang zu nichtanonymisierten Daten regelt das Humanforschungsgesetz. Wenn die Daten nicht anonymisiert
sind, braucht es eine informierte Einwilligung des Patienten
oder der Patientin und eine Zustimmung der Nationalen
Ethikkommission. Auch diese Regelung vermochte Ihre
Kommission zu überzeugen und wurde als genügend beurteilt, weshalb sie hier zwar die Abklärungen, die vom Nationalrat gewünscht wurden, vornahm, aber nicht zum Schluss
kam, dass noch etwas Zusätzliches zu legiferieren wäre.
Art. 5–12
Art. 13
Einleitung, Bst. b
Bst. a
Art. 13
Introduction, let. b
Let. a
Art. 14–23
Art. 25
Art. 26
Graber Konrad (C, LU), für die Kommission: Hier fand die
Diskussion über die Dauer der Aufbewahrung der Daten
nach dem Tod der Patientin oder des Patienten statt. Der
Herr Bundesrat hat bereits darauf hingewiesen. Auch Frau
Bruderer Wyss hat angesprochen, dass hier in der Kommission eine Diskussion stattfand.
In Übereinstimmung mit der Empfehlung von Oncosuisse im
Hearing hat sich Ihre Kommission für die längeren Fristen
entschieden. Es geht beim Krebsregister darum, die Krankheitsverläufe und Präventionsmassnahmen zu beurteilen,
also die Mortalität, die Morbidität usw. anzuschauen, die
Krebsdiagnosen im Langzeitverlauf zu beurteilen und daraus auch Behandlungsmethoden abzuleiten. Ein der Kommission unterbreiteter Kompromissantrag zur Dauer der Auf-
15.077
Conseil des Etats
bewahrung der Daten nach dem Tod – vierzig Jahre bei
Erwachsenen und achtzig Jahre bei Kindern – wurde in der
Diskussion nicht aufgenommen.
Die Kommission ist hier mit 10 zu 1 Stimmen ohne Enthaltung dem Nationalrat gefolgt. Ich ersuche Sie, dies entsprechend auch zu tun.
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2 mars 2016
Art. 33
Berset Alain, conseiller fédéral: J'ai rarement eu l'impression,
au Conseil fédéral comme au Parlement, que nous légiférions pour l'éternité. Les choses peuvent changer assez vite
et il faut aussi pouvoir adapter les lois. J'ai quand même fait
remarquer à la commission que dans certains cas on prenait
des engagements qui avaient des conséquences allant bien
au-delà de l'année 2100, jusque vers 2150 ou 2190, si on
prend par exemple le cas – peut-être un peu extrême je le
reconnais – d'un enfant inscrit dans le registre, qui aurait été
atteint d'un cancer, qui en aurait été guéri à l'âge de 10 ans,
qui décède au terme de l'espérance de vie, vers l'âge de 80
ans, et pour lequel il faut garder ensuite les données relatives au cancer encore 80 années après le décès. Cela aurait pour conséquence qu'on s'engage aujourd'hui à garder
des données pour les 150 à 160 prochaines années. Cela
paraît excessif vu d'aujourd'hui; cela paraissait aussi excessif pour le Conseil fédéral. Cela dit, comme c'est le souhait
des commissions, nous ferons ainsi; mais nous savons également que cette question pourra évoluer, que peut-être un
autre Conseil fédéral et un autre Parlement, dans une cinquantaine d'années, pourront revoir cette question.
Cela ne pose pas de difficulté particulière, je ne m'oppose
pas à cette évolution. Les deux commissions et probablement les deux conseils semblent d'accord, ainsi décidé! (Hilarité) Je peux très bien vivre avec cette solution, allez-y
courageusement!
Ausgabenbremse – Frein aux dépenses
Abstimmung – Vote
Für Annahme der Ausgabe ... 39 Stimmen
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
Das qualifizierte Mehr ist erreicht
La majorité qualifiée est acquise
Art. 34–36
Art. 36a
Le président (Comte Raphaël, président): L'adage selon lequel gouverner, c'est prévoir, prend ici toute sa valeur.
Graber Konrad (C, LU), für die Kommission: Diese vom Nationalrat eingefügten Übergangsbestimmungen hat Ihre
Kommission ohne Diskussion übernommen.
Art. 27, 27a, 28–30
Art. 37
Art. 31
Graber Konrad (C, LU), für die Kommission: Hier hatten uns
die Gesundheitsdirektoren noch ersucht, eine Finanzhilfe für
die Koordinations- und Aufsichtsaktivitäten der Kantone einzufügen. Dies wurde in der Kommission diskutiert, aber abgelehnt, weil die Kostentragung gemäss Botschaft bereits im
Verhältnis zwei zu eins zulasten des Bundes ausfällt; dies
sind in Kürze die Überlegungen zur Frage, weshalb wir hier
keine zusätzliche Finanzhilfe für die Kantone vorgesehen
haben. Auch diese Bestimmung ist wahrscheinlich nicht für
die Ewigkeit so ins Gesetz gegossen, Herr Bundesrat.
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
15.077
Bundesgesetz
über die Gesundheitsberufe
Loi sur les professions de la santé
Art. 32
Häberli-Koller Brigitte (C, TG), für die Kommission: Die WBK
hat das Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe vorberaten und empfiehlt Ihnen, auf die Vorlage einzutreten. In der
Gesamtabstimmung hat die Kommission der vorliegenden
Fassung des Gesetzes einstimmig zugestimmt.
Ziel des vorliegenden Gesetzentwurfes ist es, im Interesse
der öffentlichen Gesundheit die Qualität der Ausbildung und
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der Berufsausübung in den Gesundheitsberufen zu fördern.
Dieser Bereich wird mehrheitlich an den Fachhochschulen
vermittelt. Das Gesetz regelt die Kompetenzen von Absolventinnen und Absolventen der Hochschulstudiengänge in
Pflege, Physiotherapie, Ergotherapie, Ernährung und Diätetik, Optometrie, Osteopathie sowie der Studiengänge für
Hebammen.
Das Gesetz sieht auch eine obligatorische Akkreditierung
der Studiengänge vor. Damit wird sichergestellt, dass die
Studiengänge zum Erwerb der im Gesetz festgelegten Kompetenzen führen. Weiter legt der vorliegende Entwurf die
Voraussetzungen für die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung fest.
Zudem soll das Gesundheitsberufegesetz die rechtliche
Grundlage für ein Gesundheitsberuferegister schaffen, wie
sie bereits für Ärzte, Zahnärzte, Chiropraktoren, Apotheker
und Tierärzte in Form des Medizinalberufegesetzes besteht.
Das auf nationaler Ebene geregelte Register enthält Daten
über Ausbildungsabschlüsse und Angaben über die Bewilligung zur Berufsausübung und über allfällige Disziplinarmassnahmen. Damit wird der Austausch von Informationen unter
den Kantonen vereinfacht. Die Transparenz wird so erhöht
und die Aufsicht über die Gesundheitsfachpersonen erleichtert.
Das Gesundheitsberufegesetz ist Bestandteil der Strategie
des Bundesrates Gesundheit 2020. Unser Gesundheitswesen steht vor grossen Herausforderungen. Die Nachfrage
nach medizinischen Leistungen nimmt stetig zu. Das Gesundheitswesen hat sich zudem zu einem wichtigen Sektor
der Schweizer Wirtschaft entwickelt. 2008 arbeiteten rund
541 000 Personen oder 13,4 der gesamten erwerbstätigen
Bevölkerung im Gesundheitswesen. Mit diesem Gesetz soll
der zunehmenden qualitativen und quantitativen Bedeutung
der Gesundheitsberufe für die Sicherstellung der Gesundheitsversorgung Rechnung getragen werden.
Die Kommission hat zu Beginn der Beratungen einige Anhörungen durchgeführt. So wurden die Vertreterinnen und Vertreter der Kantone – GDK und EDK –, der Ausbildungsinstitutionen, der Organisationen der Arbeitswelt und der
Berufsverbände angehört.
Grundsätzlich folgt die Kommission der Vorlage des Bundesrates. Eine knappe Mehrheit – der Entscheid fiel mit 7 zu
6 Stimmen – möchte jedoch auch die Regelung von Ausbildung und Berufsausübung des Masterstudiengangs in
Pflege mit Schwerpunkt APN, «Advanced Practice Nurse»,
gesetzlich regeln. Der Bundesrat und eine Minderheit der
Kommission möchten nur die Bachelorstufe ins Gesetz aufnehmen; eine Aufnahme der Masterstufe erachten sie im
heutigen Zeitpunkt als verfrüht, da noch keine klaren Berufsziele vorliegen. Zudem werden höhere Kosten befürchtet.
Wir werden in der Detailberatung darauf zurückkommen.
Weiter wurde die Einsetzung einer Gesundheitsberufe-Kommission diskutiert. Die Kommission hat einen entsprechenden Antrag jedoch abgelehnt. Der Bundesrat hat zugesichert, dass er bereit ist, eine Ad-hoc-Kommission einzusetzen; eine Regelung dazu brauche es im Gesetz nicht, hiess
es.
Dann hat die Kommission eine Regelung der Berufsbezeichnungen beraten. Eine Minderheit möchte diese im Gesetz
festschreiben und die Strafbestimmungen für die unbefugte
Verwendung anpassen. Diese Minderheit wies darauf hin,
dass mit einer gesetzlichen Regelung der Berufsbezeichnungen auf der Stufe Fachhochschule Missbräuche verhindert werden könnten. Mit 8 zu 5 Stimmen wurde der entsprechende Antrag dann abgelehnt. Die Mehrheit der Kommission sieht eine Aufnahme der Berufsbezeichnungen ins Gesetz nicht als notwendig an. Ein über die Bewilligungspflicht
gemäss Gesundheitsberufegesetz und den Titelschutz gemäss Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz hinausgehender Schutz einer Berufsbezeichnung zugunsten
der Patientensicherheit ist schwierig. Wir werden auch dazu
die Details später diskutieren.
Ebenso hat die Kommission die Aufnahme einer Weiterbildungspflicht ins Gesetz diskutiert und hat darauf verzichtet,
dies vor allem aus Gründen der Verhältnismässigkeit. Für
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Ständerat
15.077
die Weiterbildung sind in erster Linie der Arbeitgeber sowie
die betroffenen Gesundheitsfachpersonen verantwortlich.
Ich bitte Sie also, auf die Vorlage einzutreten und ihr nach
Ende der Beratungen zuzustimmen.
Bischofberger Ivo (C, AI): Ich bitte Sie ebenfalls aus Überzeugung, auf den vorliegenden Entwurf zum Bundesgesetz
über die Gesundheitsberufe einzutreten. Im Interesse der öffentlichen Gesundheit soll mit diesem Gesetz die Qualität in
denjenigen Gesundheitsberufen, die mehrheitlich an Fachhochschulen vermittelt werden, auch in stärkerem Masse
gefördert werden. Dazu wurden nun im Rahmen der Vorlage
gesamtschweizerisch einheitliche Anforderungen an die
Ausbildung und Berufsausübung festgelegt. Dabei muss die
Gesetzesvorlage sicher im Kontext der aktuell wichtigen gesundheitspolitischen Herausforderungen – Stichwort:
Agenda Gesundheit 2020 – gesehen werden.
Aufgrund allgemein verbesserter Lebensbedingungen und
Fortschritte in der modernen Medizin ist die Lebenserwartung der Menschen stark gestiegen. Dies führt zu demografischen und sogenannt epidemiologischen Veränderungen.
Insbesondere nimmt die Zahl der Personen mit chronischen
Erkrankungen, komplexen Krankheitsbildern, vermehrt aber
auch mit Demenzerkrankungen stark zu. Dadurch steigt in
der Konsequenz der Bedarf an entsprechend ausgebildeten
Gesundheitsfachleuten für Pflege, Therapie, Betreuung, Beratung sowie für Prävention und Palliation.
Dieser Situation wird nun mit dem vorliegenden Gesetzentwurf Rechnung getragen, und dies vor allem in zwei Hauptpunkten. Erstens geschieht dies in der Regelung der allgemeinen und der berufsspezifischen Kompetenzen, indem
gesamtschweizerisch einheitliche Standards mittels obligatorischer Akkreditierung der Studiengänge sichergestellt
werden. Zweitens geschieht dies in der Regelung der Bewilligungspflicht für die Berufsausübung in eigener fachlicher
Verantwortung. Dabei stellen die von den Kantonen zu erteilenden Bewilligungen sicher, dass diejenigen Fachleute, welche ihren Beruf ohne fachliche Aufsicht ausüben, die notwendigen Anforderungen erfüllen, dies auch mit Blick auf die
Berufspflichten und ein vereinheitlichtes Disziplinarrecht.
Bei der detaillierten Umsetzung im einschlägigen Gesetzentwurf stehen sich in einigen Artikeln Mehr- und Minderheitsanträge gegenüber: beispielsweise bei der Diskussion um
die Maxime, dass der Bachelor der berufsbefähigende Abschluss bleiben soll; oder bezüglich der Aufnahme des Masterstudiengangs Pflege APN bereits im heutigen Zeitpunkt;
oder bezüglich der Diskussion über die Vermittlung bestimmter Lerninhalte an der Fachhochschule oder der höheren Fachschule; oder schliesslich auch bezüglich der Notwendigkeit, die bewilligungspflichtigen Einsatzbereiche noch
detailliert zu definieren.
Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen bitte ich Sie, einerseits auf die Gesetzesvorlage einzutreten und den Anträgen der Kommission zuzustimmen, aber andererseits bei
den Artikeln 2, 3 und 12 dem jeweiligen Minderheitsantrag
zuzustimmen.
Eder Joachim (RL, ZG): Wie Sie festgestellt haben, ist unsere Kommission einstimmig auf den Gesetzentwurf eingetreten. Dies ist ein gutes, ein starkes Zeichen. Persönlich begrüsse ich, dass mit der Vorlage gesamtschweizerisch einheitliche Anforderungen an das Gesundheitspersonal gestellt werden, was die Qualität der Ausbildung und der Ausübung der Gesundheitsberufe fördert.
Das neue Bundesgesetz ist nicht nur bildungspolitisch, sondern auch gesundheitspolitisch ein Fortschritt. Es stärkt die
medizinische Grundversorgung, die Patientensicherheit und
die Versorgungsqualität. Es leistet zudem einen wesentlichen Beitrag zur Deckung des Bedarfs an qualifizierten
Fachkräften im Gesundheitsbereich. Dies sieht übrigens
auch die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit
so: Sie beurteilte in ihrem Mitbericht die Vorlage ebenfalls
positiv.
Wir haben bei der Beratung sämtliche relevanten Akteure
angehört – das hat die Kommissionspräsidentin gesagt. Da-
15.077
Conseil des Etats
bei wurden vonseiten der Organisationen der Arbeitswelt,
der Bildungsinstitutionen sowie von der Gesundheits- und
der Erziehungsdirektorenkonferenz teils divergierende Stellungnahmen und Forderungen zu folgenden vier Punkten
vorgebracht: erstens zur Regelung von Ausbildung und Berufsausübung des Masterstudiengangs in Pflege mit
Schwerpunkt APN, «Advanced Practice Nurse»; zweitens
zur Weiterbildungspflicht; drittens zur GesundheitsberufeKommission; viertens zum Bereich Titelschutz und/oder Berufsbezeichnungsschutz.
In der Detailberatung folgte unsere Kommission grundsätzlich der Vorlage des Bundesrates, aber mit einer Ausnahme:
Entgegen dem bundesrätlichen Entwurf, der nur die Bachelorstufe regelt, will sie zusätzlich die Regelung von Ausbildung und Berufsausübung des Masterstudiengangs in
Pflege mit Schwerpunkt APN im Gesetz festschreiben. Mit 7
zu 6 Stimmen fiel dieser Entscheid allerdings knapp.
Gestatten Sie mir abschliessend eine kurze politische Beurteilung der Vorlage des Bundesrates. Da es um gesundheitsund bildungspolitische Inhalte geht, sind die Sichtweisen teils unterschiedlich. Das haben wir in den vielen Zuschriften lesen können. Es wurde auch in den Stellungnahmen der Kantone anlässlich der Anhörung klar. Während die
Erziehungsdirektorenkonferenz den Bundesrat unterstützte,
wollte die Gesundheitsdirektorenkonferenz weiter gehende
Regelungen.
Wenn ich den Umstand berücksichtige, dass die Notwendigkeit des Gesetzes in der Vernehmlassung teils noch bestritten wurde, rate ich auch im Hinblick auf die Diskussion im
Nationalrat davon ab, weiter zu gehen, als dies der Bundesrat selbst beantragt. Das gilt insbesondere für die Regelung
der Masterstufe im Bereich Pflege. Eine Aufnahme ins Gesetz ist verfrüht, da noch kein klares Berufsprofil vorliegt. Zudem soll für alle Gesundheitsberufe, die im Gesundheitsberufegesetz geregelt werden, der berufsbefähigende Abschluss das Kriterium sein. Das ist mit Ausnahme der Osteopathie der Bachelor. Das muss für uns als Gesetzgeber der
rote Faden sein.
Als Sprecher der Minderheit werde ich dies in der Detailberatung dann ausführlich begründen. Schon jetzt kann ich Ihnen aber sagen, dass wir, sollte die Mehrheit unseres Rates
nicht dem Entwurf des Bundesrates folgen, hinsichtlich der
Umsetzung des Gesetzes einen zusätzlichen Aufwand für
die Kantone, eine weitere Verakademisierung der Pflegeberufe und damit einhergehend eine Forderung nach höheren
Löhnen befürchten. Dass es so weit kommt, gilt es zu verhindern.
Die Vorlage verdient unsere uneingeschränkte Unterstützung.
Berberat Didier (S, NE): En ce qui me concerne, je suis favorable à l'entrée en matière, sous réserve de quelques
améliorations à apporter au projet, qui font l'objet de propositions de minorité.
J'ai une question à poser à Monsieur le conseiller fédéral
Berset concernant le rapport du 5 février 2016 du Département fédéral de l'intérieur et du Département fédéral de
l'économie, de la formation et de la recherche, qui nous a
été livré dans le cadre des travaux de la commission. Un
graphique à la page 7 présentant les pourcentages de personnes qui travaillent dans le domaine de la santé montre
que, en Suisse romande, 51,4 pour cent d'entre elles sont
étrangères, contre 49 pour cent en Suisse italienne et
26,2 pour cent en Suisse alémanique. Je suis tout à fait
conscient du fait que la formation dans ce domaine dépend
exclusivement des cantons. La question que je pose au
Conseil fédéral est de savoir ce qu'a entrepris le Conseil fédéral et qu'il envisage d'entreprendre pour coordonner les
travaux et dialoguer avec les cantons afin de faire en sorte
que les jeunes qui habitent ce pays, qu'ils soient d'ailleurs
Suisses ou étrangers, puissent avoir des chances d'être formés, sachant que ces prochaines années on aura des
grands besoins en matière de personnel dans le domaine de
la santé.
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2 mars 2016
Je répète que je suis conscient du fait que cela ne relève
pas de la responsabilité primaire du Conseil fédéral, le domaine de la formation étant de la responsabilité des cantons. S'agissant des professions médicales universitaires,
vous avez trouvé une solution – et je vous en félicite – pour
investir 100 millions de francs par année. Donc ma question
est la suivante: que peut-on faire pour arriver à des pourcentages plus raisonnables?
Germann Hannes (V, SH): Ich bitte Sie ebenfalls, auf diesen
Gesetzentwurf einzutreten und sich an die Version des Bundesrates zu halten, wie es auch die Kollegen Bischofberger
und Eder getan haben. Den Gesetzentwurf kann man grundsätzlich als positiv erachten. Als positiv zu erachten ist insbesondere auch, dass die Regelung zur Osteopathie Eingang gefunden hat. Ich glaube, das ist eine wichtige
Neuerung. Positiv ist im Weiteren das Gesundheitsberuferegister, aber auch die Tatsache, dass die Berufsausbildung in
der eigenen fachlichen Verantwortung liegt. Wichtig ist
schliesslich mit Blick auf das Pflegeniveau die Gleichbehandlung der Ausbildungen an Fachhochschulen und an höheren Fachschulen bei der Berufsausübungsbewilligung.
Betreffend das Masterprofil weiche ich auch von der Stellungnahme der Gesundheitsdirektoren ab. Es scheint mir
ganz wichtig, sich hier an die Fassung des Bundesrates zu
halten. Denn gerade die Verakademisierung, wie sie angesprochen worden ist, gilt es im Bereich der Pflege zu verhindern. Sonst würde mit dem Masterstudiengang in Pflege
eine Art Fremdkörper in Artikel 2 aufgenommen, der die Liste der Gesundheitsberufe enthält.
Ich bitte Sie also, auf die Vorlage einzutreten und sich in der
Detailberatung bei den Artikeln 2, 3 und 12 jeweils der Minderheit Eder anzuschliessen.
Berset Alain, conseiller fédéral: Nous sommes très heureux
du bon accueil réservé par votre commission au projet de loi
sur les professions de la santé. Nous sommes convaincus
que vous avez entre les mains un projet équilibré. Avant de
revenir sur des éléments des discussions qui ont eu lieu en
commission, avant aussi de répondre à la question très spécifique de Monsieur Berberat, et en sachant que si vous décidez d'entrer en matière il y aura encore une discussion par
article, j'aimerais revenir sur les grandes lignes et quelques
points qui concernent le contexte dans lequel le projet de loi
a été élaboré.
Il convient de rappeler que la loi sur l'encouragement et la
coordination des hautes écoles (LEHE) est entrée en vigueur le 1er janvier 2015 et que cela allait de pair avec
l'abrogation de la loi sur les hautes écoles spécialisées
(LHES). La LEHE accorde une autonomie accrue aux
hautes écoles mais ne prévoit plus, à l'inverse de la LHES,
l'accréditation obligatoire des filières d'études au niveau des
hautes écoles spécialisées. Dans l'optique d'améliorer la
protection de la santé publique, la loi sur les professions de
la santé crée les bases légales nécessaires à la réintroduction de cette accréditation.
Par ailleurs, nous souhaitons avec la loi sur les professions
de la santé régler la formation de toute une série de professions. Il s'agit des professions d'infirmier, de physiothérapeute, d'ergothérapeute, de diététicien et de nutritionniste,
de sage-femme, d'optométriste et d'ostéopathe.
J'aimerais également rappeler que, le 18 mai 2014, la population a adopté à une large majorité le contre-projet direct à
l'initiative populaire «Oui à la médecine de famille». Le
contre-projet, qui est d'ailleurs entré en vigueur depuis,
donne à la Confédération une compétence globale pour régler la formation universitaire et la formation postgrade des
professions de la médecine de base, ainsi que les exigences
posées à l'exercice des professions concernées.
Le dernier élément du cadre dans lequel s'inscrit le projet de
loi est la stratégie Santé 2020. Cette stratégie du Conseil fédéral, publiée en 2013, montre la direction dans laquelle
nous travaillons. Le projet, avec la volonté de former davantage de personnel qualifié dans le domaine de la santé,
s'inscrit dans cette stratégie.
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Concernant le contenu, le projet fixe, de manière uniforme
sur le plan national, les compétences générales qu'on peut
exiger dans les filières d'études de niveau haute école pour
les professions de la santé concernées. Les compétences
sont globalement identiques pour toutes les professions de
la santé qui entrent dans le champ d'application du projet de
loi qui vous est soumis. C'est un élément important: cela garantit la cohérence avec les compétences fixées, en particulier pour les médecins et les pharmaciens, dans la loi sur les
professions médicales universitaires. Et il est très important
de les mettre en parallèle, parce qu'un des grands enjeux
actuels de notre système de santé, c'est de garantir une
meilleure collaboration entre les professions de la santé,
c'est de réfléchir un peu moins, sur le plan de la formation,
en termes de silos où chacun fait ses activités et ne s'occupe peut-être pas suffisamment de ce que font les autres,
car cela a des conséquences pratiques. Je ne dis pas que
cela se passe de cette façon aujourd'hui; je dis simplement
que nous devons aussi, sur le plan de la formation, favoriser
une meilleure interprofessionnalité. C'est dans l'intérêt du
système de santé en général, et donc aussi dans celui des
patientes et des patients.
Pour des raisons d'assurance qualité, la loi sur les professions de la santé prévoit une accréditation obligatoire des filières d'études: il faut vérifier que ces filières conduisent bien
à l'acquisition des compétences qui sont fixées dans la loi.
Mais il y a une différence, que je souhaite souligner, entre la
loi sur les professions de la santé et la loi sur les professions
médicales: la loi sur les professions de la santé que vous
avez sur la table ne prévoit pas d'examen fédéral final – c'est
une différence importante –, et c'est donc par l'accréditation,
essentiellement, qu'on peut vérifier le contenu des études.
L'accréditation prend une importance toute particulière,
parce que c'est le moment où l'on va compenser l'absence
de contrôle des compétences au niveau individuel.
Je souhaite encore m'exprimer sur la création d'un registre
des professions de la santé. Il sert notamment à l'information et à la protection des patients. C'est aussi une manière
de simplifier le travail d'exécution de la loi par les cantons.
Pour créer ce registre, on peut s'inspirer du registre des professions médicales.
Certains éléments sont déjà ressortis dans le débat en commission. Une discussion importante a notamment été menée à propos du souhait de la majorité de la commission –
face à une minorité assez fournie d'ailleurs – de prévoir que
la loi règle la formation et l'exercice des professions du niveau master en soins infirmiers, avec la spécialisation APN,
pour «advanced practice nurse», comme l'a rappelé Monsieur Eder.
Le projet du Conseil fédéral quant à lui ne porte, pour six
des sept professions concernées, que sur le cycle bachelor.
Le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion selon laquelle il
était probablement trop tôt pour régler cela sur le plan de la
loi, sauf pour ce qui concerne l'ostéopathie. La situation est
en effet différente pour l'ostéopathie, et il faut la régler maintenant, parce que seul le diplôme de master est professionnalisant pour cette filière. Nous estimons par contre qu'il est
prématuré de faire de même pour les autres professions.
C'est certainement une discussion importante. Afin d'éviter
toute insécurité à ce sujet, je pourrai, lors de la discussion
par article, vous rappeler ce qu'il conviendra de faire si
d'aventure votre conseil décide de suivre la proposition de la
majorité.
Je mentionnerai un dernier point, qui concerne la création
d'une commission des professions de la santé. La discussion a eu lieu, et il ne me paraît pas nécessaire d'inscrire
dans la loi l'obligation de créer une commission permanente.
Une telle commission devrait se réunir régulièrement; il faudrait lui donner du travail. Or, comme vous le savez, le
Conseil fédéral essaie, depuis le début de la nouvelle législature, de contrôler l'efficience de toutes les commissions extraparlementaires. Nous essayons d'en réduire le nombre et
non de l'augmenter. De plus, il est aussi souhaitable d'avoir
une certaine flexibilité, ce qui n'est pas le cas une fois que la
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Ständerat
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commission extraparlementaire est inscrite dans la loi. Nous
préférons disposer d'un peu de flexibilité.
L'opposition du Conseil fédéral à inscrire une telle commission dans la loi n'est pas une opposition qui concerne la
commission elle-même, je tiens à le répéter. Nous avons évidemment prévu – et c'est ce qui fait probablement le succès
de notre modèle suisse – de toujours consulter tous les acteurs et de les associer à la réflexion en vue d'élaborer ensuite un projet équilibré. Et nous allons naturellement fonctionner de la même manière pour ce projet.
Je vous assure donc qu'en l'absence d'une inscription dans
la loi, qui n'est pas déterminante dans le cas présent, nous
allons intégrer les organisations du monde du travail et les
représentants des hautes écoles dans les travaux d'élaboration des ordonnances ainsi que dans les discussions
concernant l'exécution de la loi. Mais nous aimerions pouvoir le faire de manière ad hoc, c'est-à-dire en fonction des
nécessités. Je vous garantis également la mise sur pied
d'une plate-forme de discussion. J'espère avec cela avoir
aussi répondu à une partie des questions qui se posaient
dans la commission.
Voilà pour l'essentiel dans ce débat d'entrée en matière. Il
s'agit à nouveau d'un projet relativement peu contesté, mais
très important si l'on souhaite accompagner le développement de ces professions sur le plan national.
Je me rends compte que je n'ai pas encore répondu à votre
question, Monsieur Berberat, je vais donc le faire à présent.
Vous avez mentionné le rapport du Conseil fédéral qui mentionne la proportion d'employés étrangers dans le personnel
infirmier dans les différentes régions du pays. On constate
des différences assez importantes entre les différentes régions, mais on constate en définitive que globalement, dans
l'ensemble du pays, on emploie largement plus d'un tiers de
personnel étranger. Cela démontre aussi que notre système
de santé, pour qu'il fonctionne, dépend fortement des compétences de personnes de nationalité étrangère qui viennent
travailler en Suisse et qui garantissent aussi le développement et le fonctionnement de ce système.
Quelle est la réponse du Conseil fédéral à cela? Vous avez
mentionné l'investissement de 100 millions de francs dans le
domaine des professions médicales pour les médecins,
dans le cadre du message FRI, destinés à soutenir les cantons dans la création de nouvelles places de formation pour
les médecins. Dans le domaine des soins, il y a également
toute une série de choses qui sont en place; je rappellerai
notamment le plan directeur – masterplan – «Formation aux
professions de soins», qui est évidemment un élément important; c'est aussi une plate-forme de dialogue et de développement importante dans ce dossier. Ce qu'on constate,
dans le domaine des soins, c'est la très grande importance
de renforcer la compatibilité entre la vie professionnelle et la
vie familiale; de pouvoir garantir, pour les personnes concernées – je pense ici notamment aux femmes – qui vont interrompre leur carrière professionnelle dans le domaine des
soins pour fonder une famille, un retour dans la profession
après quelques années d'interruption. Ce serait une erreur
de penser que les soins ne sont pas un domaine très compliqué et que, si on s'arrête cinq ou sept ans, on peut retourner
en emploi sans problème. Non, il faut prévoir des soutiens
forts pour encourager la reprise de l'activité professionnelle.
Et donc, en plus du masterplan que j'ai mentionné, il y a
deux éléments sur lesquels nous travaillons. L'un consiste à
garantir autant que possible une meilleure compatibilité
entre vie professionnelle et vie familiale, pour pouvoir maintenir toute une série de personnes dans leurs activités professionnelles, pour qu'elles puissent fonder en parallèle une
famille. L'autre élément passe par le soutien aux efforts de
requalification et de retour à la vie active lorsqu'il s'agit de
reprendre une activité après une interruption – quelle qu'en
soit la cause d'ailleurs –, mais qui peut être liée au fait de
fonder une famille.
Avec ces trois éléments, nous avons des actions qui vont résolument dans le sens d'un soutien aux forces nécessaires
au bon fonctionnement du système de santé en matière de
soins.
15.077
Conseil des Etats
Il y a encore un quatrième élément qui me vient à l'esprit, qui
est très important, à savoir le renforcement de l'attrait de ces
professions. Avec le renforcement de l'interprofessionnalité,
on apporte une contribution importante afin de rendre attrayantes les professions du domaine des soins et, peutêtre, d'inciter et d'encourager à se tourner vers ces professions, qui sont attrayantes à la fois sur le plan humain et sur
le plan de la technique professionnelle.
Ce sont les éléments de réponse que je peux, quelque peu
in extremis, apporter à votre question et ainsi en terminer
avec mon intervention dans le cadre du débat d'entrée en
matière.
Je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à bien vouloir entrer en matière sur ce projet.
Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe
Loi fédérale sur les professions de la santé
Titel und Ingress, Art. 1
Titre et préambule, art. 1
Art. 2
Antrag der Mehrheit
Abs. 1
Abs. 2
...
9. Masterstudiengang in Pflege mit Schwerpunkt Advanced
Practice Nurse (APN);
...
(Eder, Bischofberger, Germann, Häberli-Koller, Noser, Wicki)
Abs. 2 Ziff. 9
Streichen
Art. 2
Al. 1
Al. 2
...
9. cycle master en soins infirmiers avec spécialisation d'infirmier ou d'infirmière de pratique avancée (IPA);
...
Al. 2 ch. 9
Biffer
Häberli-Koller Brigitte (C, TG), für die Kommission: Wie bereits in der Eintretensdebatte ausgeführt, hat die Kommission hier bei Artikel 2 Absatz 2 mit 7 zu 6 Stimmen beschlossen, die Regelung von Ausbildung und Berufsausübung auf
Masterstufe im Bereich Pflege mit dem Schwerpunkt «Advanced Practice Nurse» (APN) ins Gesetz aufzunehmen.
Sie möchte Artikel 2 Absatz 2 entsprechend ergänzen und
als Folge davon weitere Anpassungen bei den Artikeln 3 und
12 machen. Die Kommissionsmehrheit anerkennt, dass Masterabsolventinnen und -absolventen im Bereich der Pflege
bereits heute erweiterte Aufgaben in der medizinischen
42
2 mars 2016
Grundversorgung wahrnehmen. Sie macht zudem geltend,
dass die gesetzliche Regelung der Masterstufe im Bereich
Pflege die Patientensicherheit erhöht und die interprofessionelle Zusammenarbeit fördert.
Die Kommissionsmehrheit beantragt Ihnen also, die Masterstufe im Bereich Pflege hier mit dieser Ergänzung ins Gesetz aufzunehmen.
Eder Joachim (RL, ZG): Ich beantrage Ihnen, bei diesem
Artikel und den damit zusammenhängenden nachfolgenden
Bestimmungen in den Artikeln 3 und 12 der Minderheit und
damit dem Bundesrat zu folgen. Als Sprecher einer qualifizierten Minderheit – die Mehrheit ist selbstverständlich auch
qualifiziert – fühle ich mich verpflichtet, ein paar weitere Ausführungen zu machen, da es sich hier um einen wirklich
grundlegenden und entscheidenden Beschluss handelt.
Zur Berufsbefähigung braucht es im Pflegebereich, das ist
allen bewusst, grundsätzlich keinen Masterabschluss. Die
weiterführenden Masterstudien sollen sich im Rahmen der
Regeln der Hochschulwelt im freien Wettbewerb entwickeln.
Eine gesetzliche Normierung ist bildungssystematisch also
unnötig. Auch ein Bedürfnis seitens des Patienten- und Gesundheitsschutzes ist nicht gegeben. Jede gesetzliche Normierung birgt das Risiko, die Akademisierungstendenz anzutreiben. Gewerkschaftliche Interessen in diese Richtung –
ein höherer Abschluss, mehr Prestige, mehr Lohn – sind,
das sei zugegeben, durchaus legitim. Aber für die Gewinnung von mehr Fachkräften, insbesondere einheimischen,
sind diese Interessen nicht nötig, sondern eher kontraproduktiv.
Der Antrag der Minderheit und des Bundesrates lässt die
Möglichkeit einer späteren Aufnahme der Masterstufe explizit offen. Ein Nutzen des Masterabschlusses würde sich erst
dann ergeben, wenn sich klare Berufsprofile herausgebildet
hätten und die Arbeitsteilung innerhalb der Gesundheitsund Medizinalberufe dadurch positiv verändert werden
könnte.
Ich habe in meinem Eintretensvotum auf die unterschiedliche Haltung der Kantone, die wir ja hier im Ständerat vertreten, hingewiesen. Im Gegensatz zur Gesundheitsdirektorenkonferenz haben sich die Vertreter der Erziehungsdirektorenkonferenz bei der Anhörung dagegen gewehrt, dass man
jetzt im Bereich Pflege den Abschluss auf Masterstufe einführt. Das sei verfrüht, meinten sie, weil sonst der Bachelor
als Regelabschluss gefährdet werde. Auch seien verschiedene Fragen und Schnittstellen betreffend Interprofessionalität und Fachkräfte-Initiative noch nicht geklärt bzw. definiert.
Seitens der Hochschulkonferenz sei ein Ausschuss eingesetzt worden, um diese Dinge zu prüfen.
Gestatten Sie mir, die Haltung der Minderheit zu drei bildungspolitischen Punkten noch zu konkretisieren. Dies
scheint mir sehr wichtig, um die Bedeutung unseres heutigen Entscheids zu untermauern.
1. Die Aufnahme des Masterstudiengangs «Advanced Practice Nurse» (APN) ins Gesetz ist im jetzigen Zeitpunkt ein
deutliches Akademisierungssignal. Bildungspolitisch ist der
Fokus auf den Tertiär-A-Bereich bedenklich. In der Pflege
hat man bei der Berufszulassung die Gleichberechtigung
zwischen einem Abschluss in Pflege an einer höheren Fachschule und einem Abschluss in Pflege an einer Fachhochschule erreicht. Nun sollen erweiterte Einsatzbereiche nur
für den Tertiär-A-Bereich geregelt werden. Das zeichnet ein
unvollständiges Bild. Der gesamte Tertiär-B-Bereich der
Pflege wird bei der erweiterten Berufsausübung völlig ausgeblendet.
Ich komme zu den Zahlen – diese scheinen mir auch sehr
wichtig –: Pro Jahr gibt es in unserem Land etwa 45 Absolventinnen und Absolventen eines Masterstudiengangs im
Bereich Pflege. Ich beziehe mich hier auf die Krankenhausstatistik 2014 des Bundesamtes für Statistik; die Daten sind
immer noch provisorisch. Diesen 45 stehen etwa 435 Absolventinnen und Absolventen des Nachdiplomstudiums an der
höheren Fachschule in Anästhesie, Intensiv- und Notfallpflege gegenüber. Dies ist nur ein Beispiel für eine sehr verbreitete Weiterbildung im Tertiär-B-Bereich. Volumenmässig
2. März 2016
sind Absolventinnen und Absolventen eines Tertiär-B-Studiengangs also relevanter für eine erfolgreiche interprofessionelle Zusammenarbeit und insbesondere auch für die Versorgungssicherheit.
2. Es geht um die Minderung der Attraktivität des Tertiär-BBereichs. Es geht der Minderheit – und dies sei ganz klar
nicht nur zuhanden des Amtlichen Bulletins, sondern auch
zuhanden der Öffentlichkeit und der betroffenen Kreise betont – keineswegs darum, die Bedeutung des Masterprofils
APN für die künftige Versorgung zu bestreiten. Neben jenen,
die einen Masterstudiengang abgeschlossen haben, üben
jedoch bereits heute – und sie werden es auch künftig tun –
zahlreiche Absolventinnen und Absolventen anderer Bildungsgänge erweiterte Pflegefunktionen aus. Dies sind zum
Beispiel Absolventen des geplanten Nachdiplomstudiums
HF in Anästhesie, Intensiv- und Notfallpflege, der altrechtlichen Weiterbildung gemäss höherer Fachausbildung Pflegeniveau 2, regionaler oder kantonaler Weiterbildungen,
zum Beispiel in Onkologiepflege, oder der geplanten eidgenössischen höheren Fachprüfungen.
Es ist nach Ansicht der Minderheit für die Versorgung zentral, dass in der Praxis erweiterte Berufsprofile auch in Zukunft für Tertiär-B-Absolventen zugänglich sind. Werden die
erweiterten Einsatzbereiche nur für Tertiär-A-Absolventen
geklärt und ins Gesetz aufgenommen, büssen Aus- und
Weiterbildungen im Tertiär-B-Bereich an Handlungsspielraum und an Attraktivität ein. Das schadet der Versorgungssicherheit, die ja ein Ziel dieses Gesetzes ist, enorm, weil
die Tertiär-B-Absolventen mit Weiterbildung – ich habe das
ausgeführt – etwa um das Zehnfache in der Überzahl sind.
Die geplante Aufnahme des Masters APN läuft ausserdem
den nationalen Bestrebungen zuwider, die höhere Berufsbildung zu stärken.
3. Die Berufsprofile der Masterabsolventen sind noch zu unklar, auch in der Pflege. Die Zukunftsszenarien für erweiterte
Pflegefunktionen werden aus dem Ausland abgeleitet, wo es
in der Pflege keine weiterführenden Tertiär-B-Ausbildungen
gibt. Sie sind für die Schweiz also unvollständig und nur teilweise plausibel. Es besteht damit die Gefahr, die Weichen
falsch und verfrüht zu stellen.
Die Entwicklung neuer Versorgungsmodelle ist voll im Gang.
Die Zukunftsszenarien divergieren noch stark. Für die erweiterten Profile in der Pflege besteht heute ein Fächer von
Szenarien, die zum Teil bereits gelebt werden, zum Beispiel
Fachexpertise auf einer Palliativstation, Entlastung von
Hausärzten oder Notärztinnen, Entlastung von Chirurgen,
Leitung von Pflegeteams, Leitung interprofessioneller Teams
in der ambulanten Versorgung usw. Nicht in allen Szenarien
sind dieselben Kompetenzen, ist damit dieselbe Ausbildung
nötig. Insbesondere sind aktive Forschungskompetenzen
nicht in allen erweiterten Profilen erforderlich, weshalb der
Tertiär-B-Zugang aus Versorgungsgründen offen bleiben
muss.
So weit die spezifischen bildungspolitischen Gründe, die klar
darauf hinweisen, dass wir dem Antrag der Minderheit und
damit dem Bundesrat folgen sollten.
Abschliessend mache ich Sie auf einen gerade für den Ständerat wichtigen Punkt aufmerksam: Ein Bericht der beiden
betroffenen Departemente EDI und WBF vom 5. Februar
2016, der extra für unsere Kommission geschrieben wurde,
hält unter anderem Folgendes fest: «Eine Regelung der Masterstufe insbesondere für die Berufsausübung ist für die
Kantone mit einem zusätzlichen Aufwand verbunden. Zudem besteht die Möglichkeit, dass für erweiterte Berufsprofile auch entsprechend höhere Löhne gefordert werden.» Ich
denke, dass wir nicht mit der von der Mehrheit beantragten
gesetzlichen Normierung den Kantonen einen zusätzlichen
Aufwand aufbürden sollten.
In diesem Sinne danke ich Ihnen, wenn Sie die Minderheit
und damit den Bundesrat unterstützen.
Français Olivier (RL, VD): Je prends la parole pour défendre la proposition de la majorité de la commission. J'ai
écouté avec attention les arguments de Monsieur Eder. PerAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
43
Ständerat
15.077
mettez-moi de vous donner un autre point de vue, lequel est
inspiré de mon expérience personnelle.
J'estime regrettable que des gens qui ont de l'expérience
soient amenés à effectuer des actes qui engagent leur responsabilité personnelle alors que la loi ne le permet pas. Inscrire la formation master en soins infirmiers dans la loi, c'est
donner une réponse au personnel médical qui assume au
quotidien des responsabilités mal définies, mais c'est aussi
reconnaître ses compétences.
L'infirmière ou l'infirmier qui assiste le médecin est et doit
être de plus en plus performant et formé. De plus, le milieu
médical est étroitement lié au monde de la technologie.
C'est un contexte dans lequel l'erreur ne pardonne pas, ni ne
pardonnera demain. La science médicale étant de plus en
plus pointue, elle nécessite une formation de qualité aux différents niveaux d'études. Le médecin ne se satisfait pas ou
plus de sa formation de base, au même titre de l'infirmière et
de l'infirmier. Le médecin doit avoir la garantie que le personnel médical qui l'accompagne est correctement formé et
qu'il jouit de l'expérience nécessaire, en particulier en ce qui
concerne le personnel en soins infirmiers. Cette responsabilité d'être bien entouré relève du médecin et de la direction
du milieu hospitalier.
Bien des gestes peuvent être faits par le personnel médical
qui accompagne le médecin. Or ces gestes ne sont aujourd'hui pas autorisés. Modifier la loi dans le sens d'une reconnaissance de la formation master en soins infirmiers garantira demain la responsabilité des uns et des autres et
permettra de ne plus évoluer dans cette zone d'ombre.
Je répète ce que j'ai dit en préambule. Les actes techniques
sont importants, mais la position juridique du personnel qui
s'occupe de notre santé l'est aussi. Cet aspect est fondamental et la zone d'ombre qui subsiste ne permet pas à chacun de clarifier sa situation. Ainsi, parfois, certains ne
mettent pas leurs compétences à disposition car, lorsqu'ils
sont dans l'urgence, ils se posent tout simplement la question de leur responsabilité personnelle parce que le droit ne
leur permet pas d'accomplir l'acte.
Monsieur Eder a parlé un tout petit peu d'économies et
d'argent. Certes, le médecin coûte cher, mais l'infirmier ou
l'infirmière doit aussi être rétribué par rapport à la qualité de
sa formation. Ce qui est sûr, c'est que dans la grille salariale,
la position du personnel infirmier est inférieure. Certes, cette
formation complémentaire aura un coût, comme l'a très justement dit Monsieur Eder, mais, dans le quotidien, ce sera
une économie puisque demain, si vous acceptez la proposition de la majorité de la commission, le personnel infirmier
spécialisé pourra accomplir des actes en lieu et place du
médecin.
Dire oui, c'est reconnaître le rôle de chacun dans l'acte médical d'aujourd'hui et, en particulier, de celle ou de celui qui
accompagne tous les jours le médecin spécialisé. Ce n'est
pas une notion de prestige, mais tout simplement une question de responsabilité et de compétence.
Je vous recommande donc de suivre la proposition de la
majorité de la commission et de soutenir cette modification à
l'article 2, tout comme ses conséquences aux articles 3
et 12.
Rechsteiner Paul (S, SG): Wie mein Vorredner, Kollege Olivier Français, vertrete ich hier die Haltung der Mehrheit der
Kommission und argumentiere mit der Mehrheit gegenüber
dem Antrag der Minderheit Eder. Herr Eder hat argumentiert, dass die Anerkennung dieser spezialisierten Pflegeberufe mit dem Schwerpunkt «Advanced Practice Nurse» der
Verakademisierung Vorschub leiste.
Nun, was bedeutet ein solches Argument, Kollege Eder? Es
ist so: Mit diesem Wort «Verakademisierung», mit dieser Polemik greifen Sie auch das Fundament dieses Gesetzes selber an. Dieses Gesetz bringt jetzt ja, ähnlich, wie das bereits
bei den Medizinalberufen der Fall war, die Anerkennung der
Professionalisierung der Gesundheitsberufe, auch der Pflegeberufe mit sich. Meines Erachtens hat es für unser Gesundheitswesen und damit für die Entwicklung eines wichtigen Teils unserer Wirtschaft eine grosse Bedeutung, dass
15.077
Conseil des Etats
die Gesundheitsberufe, die in diesem Gesetz neu geregelt
werden, auf schweizerischer Ebene die Anerkennung erhalten. Es ist ein Vorteil, dass die Schweiz die Gesundheitsberufe in Zukunft auf Bundesebene regelt. Es ist unbestritten,
dass die Professionalisierung der Gesundheits- und Pflegeberufe wie schon in der Vergangenheit auch gewisse materielle Konsequenzen hat. Die Pflege wird nun nicht mehr einfach karitativ geleistet, sie ist nicht nur eine vor allem
weibliche Wohltätigkeit, sondern professionelle Arbeit. Diese
Entwicklung wird jetzt mit der Regelung in diesem Gesetz
anerkannt.
Es stellt sich hier einzig die folgende Frage: Ist die Zeit reif
dafür, heute den Master für diese spezialisierten Schwerpunktbereiche anzuerkennen – die Dinge sind im Fluss, alles ist offen –, oder ist man noch nicht so weit? Für die
Osteopathie, das betrifft Absatz 2 Ziffer 8, wird der Master in
diesem Gesetz anerkannt. Die Frage ist, ob auch die spezialisierten Pflegetätigkeiten und ob damit auch der Schwerpunkt «Advanced Practice Nurse» für komplexe Pflegetätigkeit den Master durch dieses Gesetz anerkannt erhalten
können sollte. Die Kommissionsmehrheit kam aufgrund der
Stellungnahmen im Hearing, aufgrund der Stellungnahmen
der Fachverbände und der Branche klar zum Schluss, dass
diese Reife gegeben ist.
Die Kommissionsmehrheit stützt sich für die Regelung – das
ist positiv zu würdigen – auf die Vorarbeiten der Verwaltung
ab, die geleistet worden sind. Sie finden in der nächsten Bestimmung, in Artikel 3 Absatz 2 Buchstaben a bis c, die Formulierungen, die das umschreiben, was mit dem Berufsbild
hier konkret gemeint ist. Es geht in diesem Berufsfeld um
Pflegetätigkeiten, bei denen eine vertiefte klinische Einschätzung von komplexen Patientensituationen vorgenommen werden muss und entsprechende Massnahmen eingeleitet werden müssen. Es geht, abgesehen von gewissen
Forschungsvorhaben, um Koordinations- und Führungsarbeiten im Rahmen von interprofessionellen Teams. Das ist
internationaler Standard für solch komplexe Pflegesituationen. Namentlich bei chronischen Erkrankungen ist die
Pflege auf diese spezialisierten Tätigkeiten ausgerichtet.
Das ändert nichts daran – das ist uns ja auch entsprechend
übermittelt worden –, dass im Normalfall der Bachelor-Abschluss und das Diplom HF die Standardausbildungen in der
Pflege sind; das wird so bleiben. Es geht um eine relativ
kleine spezialisierte Gruppe, für die der Master in Zukunft
vorgesehen ist. Konkret wären es gegen 3000 Abschlüsse
pro Jahr mit dem Diplom oder dem Bachelor, und mit dem
Master wären es maximal 100, also eine kleine Gruppe. Hier
gibt es doch gute Gründe, der Kommissionsmehrheit zu folgen.
Ich muss sagen, dass nicht nur die Gesundheitsdirektorenkonferenz diese neue Regelung ausdrücklich unterstützt; es
ist die gesamte Branche, die dafür ist. Auch die Hochschulwelt, die sich damit befasst, ist für die Anerkennung dieses
Masters. Wenn Sie die Schreiben anschauen, die wir erhalten haben, sehen Sie, dass nicht nur die Uni Lausanne, sondern auch die Uni Basel für die Aufnahme dieses speziellen
Masters im Bereich Pflege ist. Auch die Fachhochschule St.
Gallen – ich erlaube mir als Ostschweizer, das zu unterstreichen – unterstützt, weil auch sie hier Spezialisierungen vorsieht und anbietet, ausdrücklich die Fassung der Kommissionsmehrheit, die glaubt, dass die Zeit reif ist, diese Anerkennung hier vorzunehmen.
Mein Vorredner, Kollege Olivier Français, hat die Kosten angesprochen. Wenn chronisch Erkrankte bei komplexen Pflegesituationen in Zukunft stärker durch diese Pflegefachleute
mit diesem Spezialabschluss betreut werden, dann erspart
das die entsprechenden medizinischen Leistungen. Es
braucht dann nicht Ärzte, die hier schwergewichtig tätig sind,
weil diese spezialisierten Pflegefachleute das ebenso gut
oder sogar besser können. Natürlich braucht es trotzdem
weiterhin die Medizin. Aber es ist so, dass die neue Regulierung für die Gesundheitspolitik auch kostenmässig ein Vorteil ist, weil die Pflege nach wie vor billiger zu stehen kommt
als die Medizin. Ich meine das insgesamt: Weil wir in der
Schweiz ein hochentwickeltes Gesundheitswesen haben,
44
2 mars 2016
wird bei uns zum Glück sehr professionell gearbeitet. Wir
sollten deshalb hier diese Anerkennung des Masterabschlusses vornehmen.
Noch eine letzte Bemerkung: Das Stichwort «Fachkräfte-Initiative» ist bis jetzt noch nicht gefallen. Das Problem ist natürlich, dass wir im ganzen Gesundheitswesen auf Zuwanderung angewiesen sind: Wir bilden nur eine ungenügende
Zahl von Fachkräften aus. Das gilt nicht nur für die Ärztinnen
und Ärzte, sondern auch für die Pflegeberufe. Wenn wir
diese spezialisierten Fachleute auch bei der Anerkennung
nur zulassen, wenn sie im Ausland ausgebildet werden,
dann machen wir etwas, das dem widerspricht, was wir tun
sollten, und zwar aufgrund der Entscheide der letzten Jahre,
die wir im Rahmen der Fachkräfte-Initiative vorgesehen hatten. In diesem Sinne ist es also zukunftsgerichtet, wenn wir,
mit den Kautelen gemäss Formulierung der Verwaltung, die
Regulierung dieses Masterabschlusses heute vornehmen
und nicht ein paar Jahre warten, um dann erst im Gesundheitsberufegesetz die Einführung dieses Abschlusses nachzuholen.
Savary Géraldine (S, VD): Nous accueillons aujourd'hui des
invités venant du Maroc, et je suis persuadée qu'ils
connaissent non seulement la beauté de nos paysages,
mais aussi la qualité de nos prestations de santé, de notre
offre en matière de soins.
Pour assurer la qualité des soins et de la prise en charge
des patientes et des patients, des réglementations sont nécessaires. Ce que la réglementation des formations avec
spécialisation de pratique avancée, selon la proposition de la
majorité de la commission, associe d'intéressant et d'utile,
c'est qu'elle permet de fixer les niveaux d'expertise afin d'assurer une responsabilité élevée du personnel en soins infirmiers, y compris dans des environnements professionnels
autonomes. Cela veut dire que la réglementation garantit
une formation suffisante pour travailler dans des établissements de soins de manière autonome et pour offrir aux patients une prise en charge autonome, y compris dans des
cas complexes. On sait que la médecine actuelle permet de
soigner de plus en plus de maladies – c'est un progrès dont
on peut se féliciter –, mais que cela nécessite aussi de disposer d'un personnel de mieux en mieux formé. C'est le premier point qui me pousse à vous inviter à soutenir la proposition de la majorité de la commission, à savoir qu'il s'agit de
rassurer les patients sur le fait qu'ils sont pris en charge par
des personnes très bien formées.
Le deuxième argument, à mes yeux, a été évoqué précédemment par mes préopinants: il s'agit de répondre aux besoins du personnel médical. Vous le savez, cela a été aussi
relevé en commission, sur 95 000 personnes qui travaillent
en Suisse dans les soins infirmiers, 400 sont aujourd'hui titulaires d'un master en soins infirmiers, ce qui représente
0,5 pour cent. Donc, je crois que nous pouvons rester prudents dans les termes que nous utilisons. Nous n'assistons
pas à une académisation; il n'y a pas de volonté d'académisation; les chiffres restent extrêmement modestes. Non seulement ils sont modestes, mais ils restent également insuffisants par rapport aux besoins mentionnés dans la plupart
des rapports en la matière.
On sait par différentes études et différents rapports qu'il faudrait environ 3 pour cent de personnes dotées d'un diplôme
en soins infirmiers supérieurs avancés pour répondre aux
besoins actuels et futurs. Donc, comme l'a dit Monsieur Paul
Rechsteiner, ce n'est pas d'une académisation qu'il s'agit,
mais d'une professionnalisation. Je vous invite donc à rester
extrêmement prudents sur ces termes, car les chiffres sont
très bas et qu'on est loin de couvrir les besoins auxquels on
sera sans doute être confronté.
Par contre, si l'on veut répondre au problème du vieillissement de la population, à celui de la pénurie de médecins de
premier recours et développer la nécessaire interprofessionnalité – c'est vraiment le terme le plus important de ce projet, Monsieur le conseiller fédéral Berset l'a évoqué lors du
débat d'entrée en matière –, il est clair qu'il faut réglementer
2. März 2016
maintenant et dans cette loi la question des masters en
soins infirmiers.
Un dernier point justifie à mon avis le soutien à la proposition
de la majorité de la commission. Ces projets existent déjà.
Ils sont sans doute plus nombreux en Suisse romande, mais
on sait qu'il y a certaines traditions en matière de formation
qui diffèrent quelque peu entre la Suisse romande et la
Suisse alémanique. Il serait tout de même dommage de se
priver de nos expériences respectives. Tout comme les pratiques de formation en soins infirmiers en Suisse alémanique sont plus dirigées vers les écoles supérieures, la
Suisse romande connaît d'autres types de formation. C'est
sans doute la raison pour laquelle la Conférence suisse des
directeurs cantonaux de l'instruction publique a adopté une
position assez nuancée sur ces questions.
Cela dit, si on veut véritablement imaginer des solutions
d'avenir, je vous invite vraiment à réglementer les soins infirmiers avec spécialisation. Quand on nous dit que les profils
ne sont pas clairs, c'est justement parce que la réglementation est insuffisante. On sait qu'il y a des institutions hospitalières qui proposent des réglementations internes. Dans le
canton de Vaud, le CHUV a par exemple des réglementations internes pour définir les profils en soins infirmiers avancés. D'autres établissements alémaniques le font aussi. On
ne peut pas non plus laisser les établissements hospitaliers
établir leurs règlements internes, alors qu'on a à disposition
une loi qui nous permettrait de légiférer de manière plus efficace.
Je rappelle encore qu'en Suisse alémanique aussi il y a des
projets pilotes en cours. A Zurich et à Bâle, des projets de ce
type existent aussi. Si on veut véritablement concocter et
adopter une loi qui prépare les solutions d'avenir pour les
grands problèmes que nous connaîtrons, comme la pénurie
de personnel en soins infirmiers, et répondre au problème
du vieillissement de la population, en offrant des prestations
de qualité, on doit absolument franchir ce pas et inscrire
dans ce projet la réglementation du niveau master.
La discussion que nous avons eue en commission a été très
constructive. Différentes propositions de minorité ont été déposées, puis retravaillées, en collaboration avec l'administration et en tenant compte des remarques des uns et des
autres. Cela a abouti à une proposition mesurée, modérée,
mais qui permet d'avancer dans ce domaine.
Je vous invite donc à suivre la majorité de la commission.
Luginbühl Werner (BD, BE): Ich bin ziemlich weit davon
entfernt, ein Gesundheitsexperte zu sein, möchte aber trotzdem ganz kurz darlegen, warum ich zum Schluss gekommen bin, dass mich die Lösung der Mehrheit überzeugt.
Sie haben es von meinem Vorredner gehört: Die Gesundheitsdirektorenkonferenz wünscht ausdrücklich eine Regelung des Schwerpunkts «Advanced Practice Nurse» (APN)
auf Masterstufe. Wer kann – auch zuhanden von uns – am
besten beurteilen, ob es ein solches Berufsbild braucht oder
nicht? Die Erziehungsdirektorenkonferenz sagt nicht, sie erachte diese Regelung als falsch oder als unnötig, sie sagt
einzig, sie wäre verfrüht, weil die Detailfragen noch nicht alle
geklärt seien. Das heisst für mich, dass die Regelung kommen wird, wahrscheinlich eher früher als später. Darum bin
ich der Meinung, dass wir heute diese Regelung treffen können.
Es wurde auch bereits ausgeführt: Die Pflegeexperten APN
sind aufgrund ihrer Masterausbildung in der Lage, Ärzte in
ihrer Tätigkeit zu ergänzen und vor allem auch zu entlasten.
Wir haben einen Ärztemangel, und wir werden in den nächsten Jahren Hunderte von Millionen Franken investieren
müssen, um mehr Ärzte im Inland auszubilden. Da muss es
doch in unserem Interesse sein, dass sich diese Ärzte um
ihr Kerngeschäft kümmern können und von Nebenaufgaben
entlastet werden. Unsere Ärzte genau von diesen Nebenaufgaben entlasten könnten eben diese Experten APN. Wir
können auch noch mehr teure Ärzte ausbilden, die sich um
Dinge kümmern, die eigentlich nicht zu ihrem Kernbereich
gehören, oder wir können eben ergänzende Angebote
schaffen. Dies scheint mir nötig. Die Basispflege, die Pflege
45
Ständerat
15.077
des Patienten ist etwas ausserordentlich Wichtiges. Alle von
uns haben aber auch schon Geschichten gehört über Patienten, die komplizierte Unfälle oder schwere Krankheiten
hatten und die von den guten Behandlungen schwärmten,
die sie in den Universitätsspitälern erfahren hatten, doch
sich darüber beklagten, wie schlecht koordiniert das CaseManagement nach dem Austritt aus dem Spital erfolgt sei.
Auch hier, denke ich, ist ein beträchtliches Verbesserungspotenzial, ein Effizienzsteigerungspotenzial vorhanden, das
letztendlich auch Auswirkungen auf die Kosten hat.
Der kurzen Rede kurzer Sinn: Es geht hier meiner Auffassung nach um die Schliessung einer Lücke, die so oder so in
naher Zukunft geschlossen werden soll und muss. Der Gesetzentwurf liegt jetzt auf dem Tisch, und ich bin der Meinung, dass wir diesen Punkt hier jetzt auch regeln sollten.
Berset Alain, conseiller fédéral: Monsieur Eder a rappelé,
au nom de la minorité de la commission, les arguments qui
ont conduit le Conseil fédéral à proposer de ne pas régler la
question des soins infirmiers sur le plan master.
Cela dit, il faut aussi reconnaître qu'effectivement la différence n'est pas énorme. Il y a peut-être une différence de timing. Personne ne conteste le fait qu'il sera peut-être nécessaire, un jour ou l'autre, de traiter cette question. Cependant
le Conseil fédéral a estimé qu'il était trop tôt pour la régler,
aujourd'hui en tout cas. C'est la raison pour laquelle il a proposé de ne pas le faire.
Il a été rappelé dans le débat qu'il s'agit ici d'ajouter une
lettre abis, à l'article 12 alinéa 2. La volonté de la majorité de
la commission est de compléter la formation en soins infirmiers avec un niveau master.
Quelles en seraient les conséquences? La majorité de la
commission propose d'anticiper la concrétisation des profils
professionnels. Cela devrait se faire au niveau des ordonnances, alors que ce n'est pas prévu par le Conseil fédéral;
on devrait anticiper la définition et la concrétisation des profils professionnels. Si vous deviez suivre votre commission, il
serait assez important de définir clairement les compétences professionnelles spécifiques, les domaines d'affectation des infirmiers avec un profil professionnel plus étendu
pour que, ensuite, les cantons puissent se baser sur des critères clairs afin de décider quand l'octroi de l'autorisation
d'exercer requiert un diplôme de niveau master et quand ce
n'est pas le cas.
La décision vous appartient. Le Conseil fédéral n'a pas dit
qu'il ne faudra jamais mener cette discussion. Il estime seulement qu'il est trop tôt pour le faire et ne souhaite pas régler
cela aujourd'hui.
Votre commission en a décidé autrement. Je vous invite à
suivre la minorité de votre commission.
Abstimmung – Vote
(2 Enthaltungen)
Übrige Bestimmungen angenommen
Les autres dispositions sont adoptées
Art. 3
Antrag der Mehrheit
Abs. 1
Absolventinnen und Absolventen eines Bachelorstudienganges nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a ...
Abs. 2
Absolventinnen und Absolventen eines Masterstudienganges nach Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a erweitern und vertiefen ihre auf Bachelorstufe erworbenen Kenntnisse, Fertigkeiten und Fähigkeiten, um:
a. eine vertiefte klinische Einschätzung von komplexen Patientensituationen in ihrem Berufsfeld vorzunehmen und entsprechende Massnahmen einzuleiten oder auszuführen;
b. Koordinations- und Führungsaufgaben im Rahmen von interprofessionellen Teams zu übernehmen;
15.077
Conseil des Etats
c. sie können klinisch ausgerichtete Forschungsvorhaben initiieren, evaluieren, die Erkenntnisse in die Praxis implementieren und ihr Wissen weitervermitteln.
Art. 3
Al. 1
A la fin de leur formation, les personnes qui suivent une filière d'études bachelor visée à l'article 2 alinéa 2 lettre a ...
Al. 2
A la fin de leur formation, les personnes qui suivent une filière d'études master visée à l'article 2 alinéa 2 lettre a élargissent et approfondissent les connaissances, les aptitudes
et les capacités suivantes acquises au niveau bachelor:
a. être capables, dans leur champ professionnel, de procéder sous leur propre responsabilité à une évaluation clinique
approfondie de situations complexes dans lesquelles se
trouvent les patients et d'engager ou réaliser des mesures
correspondantes;
b. être capables d'assumer des tâches de coordination et de
direction dans le cadre d'équipes interprofessionnelles;
c. savoir lancer et évaluer des projets de recherche à orientation clinique, mettre en pratique les enseignements et
transmettre leurs connaissances.
Angenommen gemäss Antrag der Minderheit
Adopté selon la proposition de la minorité
Art. 4–11
Art. 12
Antrag der Mehrheit
Abs. 1
Abs. 2
...
abis. Pflegefachfrau bzw. -mann APN: Master of Science in
Pflege FH/UH mit Schwerpunkt APN;
...
Abs. 2bis
Der Bundesrat definiert unter Mitwirkung der Organisationen
der Arbeitswelt und der Schweizerischen Konferenz der Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) die bewilligungspflichtigen Einsatzbereiche der erweiterten Berufsprofile. Er berücksichtigt dabei unterschiedliche Bildungswege.
Abs. 3
Abs. 2 Bst. abis, 2bis
Streichen
Art. 12
Al. 1
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2 mars 2016
Al. 2
...
abis. pour les infirmiers IPA: Master of science: HES/HEU en
soins infirmiers avec spécialisation IPA;
...
Al. 2bis
Le Conseil fédéral définit les domaines d'affectation soumis
à autorisation des profils professionnels élargis, en concertation avec les organisations du monde du travail et la Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la
santé (CDS). Il tient compte pour ce faire de différentes filières.
Al. 3
Al. 2 let. abis, 2bis
Biffer
Art. 13–16
Art. 16a
(Savary, Berberat, Rechsteiner Paul, Seydoux, Zanetti Roberto)
Titel
Berufsbezeichnungen
Text
Nach Anhörung der betroffenen Organisationen der Arbeitswelt kann der Bundesrat für Berufe nach Artikel 2 Absatz 1
die Berufsbezeichnung regeln.
Art. 16a
Titre
Dénominations professionnelles
Texte
Après avoir consulté des organisations concernées du
monde du travail, le Conseil fédéral peut régler les dénominations professionnelles pour les professions visées à l'article 2 alinéa 1.
Häberli-Koller Brigitte (C, TG), für die Kommission: Wie ich
bereits beim Eintreten ausgeführt habe, bitte ich Sie, der
Kommissionsmehrheit zu folgen und den neuen Artikel 16a
nicht ins Gesetz aufzunehmen. Mit 8 zu 5 Stimmen hat die
Kommission den Antrag abgelehnt, die Berufsbezeichnungen festzuschreiben. Es wäre schwierig, für alle im vorliegenden Gesetz enthaltenen Berufe eine schützbare und vor
allem auch verhältnismässige Bezeichnung zu finden, welche die Inhaberinnen und Inhaber von anderen als im Gesetz geregelten Abschlüssen nicht faktisch von der Berufsausübung ausschliessen würde, da sie die Berufsbezeichnung nicht verwenden dürften. Diese Abgrenzungsprobleme
stellen sich gemäss Angaben der Branche besonders für die
Ernährungsberaterinnen und -berater, weil dort neben dem
Fachhochschul-Studiengang auch andere Ausbildungen bestehen.
Namens der Kommissionsmehrheit bitte ich Sie aus diesen
Gründen, hier auf diese Ergänzung zu verzichten.
2. März 2016
Savary Géraldine (S, VD): Je serai relativement brève,
comme l'a été la rapporteuse de la commission. Cette proposition de minorité a pour objectif de protéger les dénominations professionnelles HES, telles qu'infirmiers HES, physiothérapeutes HES, sages-femmes HES, et j'en passe, tout
comme sont d'ailleurs protégés les titres professionnels ES
dans la formation professionnelle, ou les titres liés aux formations en psychologie, qui sont protégés en vertu de la loi
fédérale sur les domaines de la psychologie.
Cette proposition tient compte des discussions qu'on a eues
en commission. Elle est mesurée, puisqu'elle prévoit que le
Conseil fédéral peut intervenir en cas de fraude et d'usurpation de ces dénominations professionnelles, en accord avec
les organisations professionnelles concernées. Il s'agit de
cas très particuliers et sans doute très minoritaires aussi.
Cependant ce n'est pas parce qu'il y a très peu de cas seulement qu'une loi ne doit pas exercer sa protection.
Et puis, en application de cette disposition, une sanction est
évidemment possible en cas de fraude, d'usurpation de titre,
de dénomination professionnelle, puisque si un cas de
fraude est signalé, une amende pourra être prévue, comme
dans les cas d'usurpation de titre.
Cette proposition nous a été soumise par les organisations
professionnelles, qui sont donc à l'origine du dépôt de cette
proposition de minorité. En effet, ces organisations professionnelles craignent qu'il y ait certains cas de fraude – et il y
en a déjà. De ce point de vue, cette proposition très mesurée, formulée de manière potestative, permet au Conseil fédéral d'intervenir en collaboration avec les organisations
concernées pour protéger ces dénominations, sans que
l'instrument soit trop contraignant.
Je vous invite donc à adopter cette proposition de minorité.
Berset Alain, conseiller fédéral: En fait, le nouvel article 16a,
faisant l'objet de la proposition de la minorité Savary, donnerait au Conseil fédéral la compétence d'agir dans certains
cas. A priori, si vous deviez lui octroyer une telle compétence, le Conseil fédéral n'en ferait pas automatiquement
usage. Nous estimons en effet que la loi, dans sa formulation actuelle, qui prévoit notamment l'obligation d'une autorisation inscrite dans la loi sur les professions de la santé, garantit déjà en définitive que seules les personnes au
bénéfice du diplôme adéquat peuvent exercer sous leur
propre responsabilité professionnelle. Il nous semble donc
que les risques de connaître des situations problématiques
sont extrêmement limités, voire inexistants. En effet, les personnes qui exercent sous leur propre responsabilité doivent
avoir une autorisation. Le cas échéant, il y a donc un
contrôle. En ce qui concerne les personnes qui exercent
dans le cadre d'une institution, le contrôle doit être effectué
par l'employeur; c'est son rôle.
Dès lors, nous partons de l'idée que cette question entre
dans le champ d'application du projet de loi. Cela dit, si vous
décidez de nous donner tout de même une compétence potestative, c'est-à-dire qui ne nous oblige pas à régler cela sur
le plan de l'ordonnance, je pourrai m'en accommoder.
Le Conseil fédéral vous propose de suivre la majorité, en
précisant encore une fois que la proposition de la minorité
Savary n'est pas une catastrophe.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
Art. 17–28
47
Ständerat
15.077
Gliederungstitel vor Art. 28a
Kapitel 6a: Strafbestimmungen
Titre précédant l'art. 28a
Chapitre 6a: Dispositions pénales
Art. 28a
(Savary, Berberat, Rechsteiner Paul, Seydoux, Zanetti
Roberto)
Mit Busse wird bestraft, wer eine Bezeichnung verwendet,
die den Eindruck erweckt, er habe einen Studiengang nach
Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a absolviert.
Art. 28a
(Savary, Berberat, Rechsteiner Paul, Seydoux, Zanetti
Roberto)
Est punie d'une amende toute personne qui utilise une
dénomination donnant l'impression qu'elle a terminé des
études dans une filière visée à l'article 2 alinéa 2 lettre a.
Le président (Comte Raphaël, président): La proposition de
la minorité est caduque à la suite du vote sur l'article 16a.
Art. 29–33
Ziff. 1 Art. 321 Abs. 1
Antrag Berberat
... Apotheker, Hebammen, Psychologen sowie ...
Ch. 1 art. 321 al. 1
Proposition Berberat
... pharmaciens, sages-femmes, psychologues ainsi ...
Berberat Didier (S, NE): Ma proposition ne remet pas du
tout en cause ce projet de loi; il s'agit d'un aspect plutôt formel. Je vous prie de m'excuser de ne pas avoir constaté ce
problème lorsque nous avons traité ce projet en commission.
A l'heure actuelle, l'article 321 du Code pénal, qui règle la
violation du secret professionnel, cite les sages-femmes
avec les pharmaciens, les psychologues, etc. Le projet du
Conseil fédéral ne mentionne plus les sages-femmes. La raison pour laquelle elles n'y figurent plus est qu'en principe
l'article 16 alinéa 2 du projet de loi que nous avons discuté
indique que les personnes qui sont énumérées à l'article 2,
soit les infirmiers, les physiothérapeutes, les ergothérapeutes, les sages-femmes, les diététiciens, les optométristes et les ostéopathes ainsi que leurs auxiliaires sont soumis au secret professionnel visé à l'article 321 du Code
pénal.
15.077
Conseil des Etats
Donc cela veut dire que, du point de vue juridique, on trouve
cette question du secret professionnel au moins à deux endroits: à l'article 321 du Code pénal et à l'article 16 du projet,
puisqu'il renvoie à l'article 321 du Code pénal. Ceci me paraît peu judicieux dans la mesure où on constate que l'article 321 du Code pénal cite les professions valorisantes – les
professions universitaires, les ecclésiastiques, les pharmaciens, etc. –, alors qu'on se réfère à l'article 16 alinéa 2 de la
loi sur les professions de la santé pour les autres. Ceci pose
à mes yeux problème.
Après réflexion ma proposition n'est pas suffisante puisqu'il
faudrait mentionner non seulement les sages-femmes, mais
également toutes les professions se trouvant dans la liste
qui figure à l'article 2. Le Conseil des Etats est conseil prioritaire, il est donc possible que le Conseil national réexamine
ce point.
Comme juriste, je pense qu'il faut que les lois soient claires.
Si vous demandez même à un juriste d'examiner cette question, il n'est pas sûr qu'il comprendra exactement qui est touché par ces dispositions sur le secret professionnel. Si vous
lisez uniquement l'article 321 CP, vous ne trouvez que cette
liste incomplète; il faut vous référer à un certain nombre
d'autres lois, notamment à l'article 16 alinéa 2 de la loi sur
les professions de la santé, pour savoir qu'il y a une liste
complémentaire. Je pense donc que pour des questions pédagogiques et de clarté – puisqu'en principe tout le monde
devrait pouvoir comprendre une loi –, il serait judicieux qu'on
ajoute à l'article 321 alinéa 1 CP la liste de l'article 2 de la loi
sur les professions de santé.
Je ne sais pas ce qu'en pense le département. J'ai cru comprendre qu'en fin de compte il n'y était pas forcément opposé, mais que les gardiens du temple, en l'occurrence l'Office fédéral de la justice, trouvait que c'était beaucoup mieux
de faire un renvoi. Je persiste à penser qu'une loi doit être
compréhensible. Je ne vous demande pas de la changer
maintenant, mais je souhaiterais savoir si Monsieur le
conseiller fédéral Berset, en commission du Conseil national, serait prêt à reposer la question pour voir s'il est possible de trouver une solution claire. Cela ne change rien sur
le secret professionnel. Par contre, au niveau symbolique, il
est important qu'il y ait non seulement les professions
universitaires qui figurent à l'article 321 alinéa 1 du Code pénal, mais aussi d'autres professions, qui ont une valeur
égale. De plus, du point de vue pédagogique et de la clarté
du texte, je pense que le fait d'avoir une liste complète à l'article 321 du Code pénal serait plus judicieux que le fait de
faire un renvoi.
Häberli-Koller Brigitte (C, TG), für die Kommission: Diesen
Punkt haben wir in der Kommission nicht besprochen. Ich
sehe aber auch, dass diese Frage und der Hinweis auf diese
Situation gerechtfertigt sind. Es kann ja keinesfalls sein,
dass allenfalls die Meinung herrscht, dass Hebammen Hilfspersonen seien. Das möchte ich auch als persönliche Bemerkung festhalten. Allenfalls könnte diesen Punkt auch der
Zweitrat, der Nationalrat, noch einmal vertieft abklären und
entsprechend reagieren. Wie gesagt: Die Kommission hat
diesen Punkt nicht diskutiert.
Berset Alain, conseiller fédéral: Tout d'abord, pour le bon
ordre des choses, je dois dire, Monsieur Berberat, qu'effectivement, votre proposition devrait concerner non seulement
les sages-femmes mais, comme vous l'avez dit vous-même,
également les infirmiers, les physiothérapeutes, les ergothérapeutes, les diététiciens, les optométristes et les ostéopathes. C'est la première chose. Par ailleurs, si on souhaite
aller dans le sens que vous préconisez, il faudrait modifier
non seulement le Code pénal, mais également le Code de
procédure pénale et la procédure pénale militaire. Je le
mentionne pour le bon ordre des choses, pour la suite des
débats et afin que cela soit porté au Bulletin officiel.
Sur le fond, vous l'avez dit vous-même, cela ne fait pas de
différence par rapport au secret professionnel. Que ce soit
réglé dans une loi ou dans une autre, il n'y a pas de différence matérielle sur le fond. A noter que deux variantes ont
48
2 mars 2016
été aussi discutées. Deux raisons sont à l'origine de la solution du Conseil fédéral. La principale, c'est qu'il nous semble
que la loi sur les professions de la santé doit être complète
et lisible en tant que telle. C'est pour cela qu'il nous a semblé
utile de régler la question du secret professionnel dans cette
loi. Quiconque la lira comprendra que la question est réglée
à l'article 16 alinéa 2. Si on l'inscrit dans le Code pénal, reste
à savoir si une mention est prévue dans la loi sur les professions de la santé. Il faudrait alors à chaque fois lire le Code
pénal pour savoir quelle est la situation sur le plan du secret
professionnel. C'est un point à régler.
Un autre argument, qui vaut ce qu'il vaut, concerne la longueur et la lisibilité de l'article 321 alinéa 1 première phrase
du Code pénal. Mais, comme vous l'avez dit vous-même, ce
qui compte en définitive, c'est que la situation soit claire du
point de vue juridique, qu'elle soit aussi claire que possible
quand on lit la loi. Il me paraît nécessaire que, pour les nouvelles formations qui seront codifiées dans la loi sur les professions de la santé, le lien avec le secret professionnel soit
évident quand on lit la loi. Effectivement, cela n'a pas été
discuté en commission. Je ne vois pas de problème à ce que
la discussion soit menée à nouveau au Conseil national, si
c'est ce que vous souhaitez. Ce n'est pas une difficulté.
Si vous deviez l'adopter comme cela, la proposition qui est
sur la table ne permet pas de régler complètement le
problème que vous souhaitez résoudre, parce qu'elle est
incomplète, aussi bien sur le plan des dénominations
concernées que sur celui du nombre d'actes qu'il faudrait
modifier.
Berberat Didier (S, NE): J'ai effectivement omis de signaler
qu'il faudrait modifier non seulement l'article 321 alinéa 1 du
Code pénal, mais aussi l'article 170 alinéa 1 du Code de
procédure pénale et l'article 75 du Code de procédure pénale militaire. Je remercie Monsieur le conseiller fédéral Berset de l'avoir rappelé.
Je peux retirer ma proposition, dans la mesure où il y a une
ouverture pour revoir cette question. On peut très bien intégrer toutes les professions mentionnées à l'article 2 de la loi
sur les professions de la santé dans l'article 321 du Code
pénal, tout en maintenant tel quel l'article 16 alinéa 2 de la
loi sur les professions de la santé. Cela ne pose pas de problème juridique, car il s'agit d'un renvoi qui permet au moins
de trouver la disposition pertinente.
Une solution minimale serait de mentionner à l'article 321 du
Code pénal «le personnel de santé en vertu de la loi sur les
professions de la santé», à l'instar de ce qui est prévu pour
les contrôleurs astreints au secret professionnel conformément au Code des obligations. Ce qui me paraît important,
c'est qu'à la lecture de l'article 321, on sache que d'autres
professions sont concernées. Ce serait à mon avis la solution minimale. Vous allez me dire qu'il s'agirait alors d'un inventaire à la Prévert, avec une liste de dix-neuf professions,
mais pour avoir présidé pendant longtemps la Commission
de rédaction et pour avoir examiné souvent des textes de loi,
je sais qu'on y trouve parfois des énumérations allant de A
à Z. Nous ne sommes pas en train de faire une oeuvre littéraire, mais d'établir une liste pour savoir quelles sont les professions astreintes au secret professionnel. S'il y a sept professions de plus dans cette disposition du Code pénal, cela
ne posera pas de problème, mais cela permettra à la personne qui fait une recherche de disposer d'une liste complète.
Je retire donc ma proposition.
Präsident (Bischofberger Ivo, erster Vizepräsident): Der Antrag Berberat ist zurückgezogen worden.
Angenommen gemäss Antrag der Kommission
Adopté selon la proposition de la commission
Ziff. 2–6
2. März 2016
Ch. 2–6
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
49
Ständerat
16.9001
15.3433
Motion Giezendanner Ulrich.
Befreiung der Unternehmen
vom Statistikaufwand
Motion Giezendanner Ulrich.
Libérer les entreprises
de la charge statistique
15.3439
Motion Schibli Ernst.
Befreiung der Unternehmen
vom Statistikaufwand
Motion Schibli Ernst.
Libérer les entreprises
de la charge statistique
16.9001
Mitteilungen des Präsidenten
Communications du président
Le président (Comte Raphaël, président): J'ai le plaisir de
saluer la présence, à la tribune diplomatique, de Monsieur
Rachid Talbi el Alami, président de la Chambre des représentants du Royaume du Maroc.
Monsieur Talbi el Alami est accompagné de quatre membres
de la Chambre des représentants et de Monsieur Abdelkader Taleb, chargé d'affaires de l'ambassade du Royaume du
Maroc à Berne.
J'aurai le plaisir de m'entretenir avec la délégation marocaine ce matin. La délégation a déjà eu des entretiens avec
la présidente du Conseil national, Madame Christa Markwalder, et aura l'occasion de rencontrer d'autres membres du
Parlement. En novembre 2013, le président du Conseil des
Etats, Monsieur Filippo Lombardi, avait effectué une visite
officielle au Maroc. Le Maroc et la Suisse entretiennent des
liens d'amitié très étroits.
Nous souhaitons à Monsieur le président Talbi el Alami et à
sa délégation la plus cordiale bienvenue au Parlement ainsi
qu'un séjour fructueux et agréable dans notre pays. (Applaudissements)
Ablehnung der Motionen
Antrag Föhn
Annahme der Motionen
Rejeter les motions
Proposition Föhn
Adopter les motions
Präsident (Bischofberger Ivo, erster Vizepräsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.
Wie sie beantragt auch der Bundesrat die Ablehnung der
Motionen.
Savary Géraldine (S, VD), pour la commission: La commission s'est exprimée très clairement concernant ces deux motions, déposées par Messieurs Giezendanner et Schibli,
puisque, par 10 voix sans opposition et 1 abstention, elle a
décidé de vous proposer de les rejeter.
Les buts de ces motions sont à nos yeux sans doute très
louables, à savoir libérer les entreprises de la charge administrative qui pèse sur elles. C'est l'objectif global de ces
deux motions, mais l'instrument qu'elles proposent, à savoir
libérer les entreprises de la charge statistique, est à nos
yeux extrêmement dangereux.
La commission considère que le Conseil fédéral prend déjà
très au sérieux la question de la charge statistique pour les
entreprises. On nous a donné en commission l'exemple du
programme pluriannuel de la statistique 2015–2019, qui propose que les statistiques soient analysées de façon très précise, sous l'angle de leurs buts et de leur degré d'acceptabilité. Le Conseil fédéral ne souhaite pas exiger trop d'informations auprès des entreprises; il veut véritablement cibler
les besoins, les buts et le degré d'acceptabilité de ces statistiques. Par ailleurs, la statistique structurelle des entreprises
repose désormais sur les données AVS; pour les entreprises
agricoles, qui sont nommément citées dans l'une des motions, la statistique est désormais basée sur les données
liées aux paiements directs. Le Conseil fédéral fait déjà
beaucoup pour simplifier et alléger la charge statistique des
entreprises.
15.3433
Conseil des Etats
En revanche, si on déchargeait totalement de l'obligation de
fournir des informations les entreprises de moins de 50 emplois, on se priverait de données fondamentales pour l'avenir
de notre pays et on priverait ces entreprises de moyens nécessaires pour accompagner leur développement. Des informations absolument centrales nous manqueraient définitivement. Par exemple, on n'aurait plus aucune information pour
44 pour cent des emplois du pays. On ne disposerait plus
d'informations pour quasiment 98 pour cent des entreprises
puisqu'elles ne seraient plus recensées. On n'aurait donc
plus de moyens pour calculer l'indice des prix à la consommation, qui n'est malgré tout pas l'instrument le plus inutile
pour établir le niveau des salaires ou le taux de renchérissement. On n'aurait plus d'informations suffisantes pour calculer le produit intérieur brut. La BNS ne disposerait plus non
plus des informations pour connaître la nature ni le futur de
l'économie réelle. Il y aurait donc véritablement des conséquences extrêmement dramatiques si on adoptait ces motions.
Pour terminer, je rappelle que ces motions ont été adoptées
dans un enthousiasme sans doute un peu aveugle lors de la
séance du Conseil national relative au grand débat sur le
franc fort et la réduction de la bureaucratie. Alors, on peut
imaginer, ou tout au moins espérer, que le Conseil national,
qui nous a adressé ces motions, a été privé du temps nécessaire pour analyser correctement toutes les conséquences
découlant des textes. S'il avait eu peut-être plus de temps, il
aurait aussi saisi quelles sont les conséquences assez fondamentales et graves en cas d'acceptation des motions.
Donc, en Commission de la science, de l'éducation et de la
culture, nous avons pris le temps de nous pencher sur ces
motions. Monsieur le conseiller fédéral Berset était présent
et nous a encore expliqué une fois sa politique en la matière
et les conséquences découlant de ces deux motions.
Je vous invite, comme la commission, à les rejeter toutes les
deux.
Föhn Peter (V, SZ): Als Unternehmer kommt man immer
und immer wieder ins Staunen, auch in den eigenen vier
Wänden. Als Unternehmer und zugleich Politiker kommt
man hie und da noch viel, viel mehr ins Staunen. Es war für
mich von allem Anfang an eigentlich völlig unverständlich,
dass zwei so weit reichende Motionen in der WBK behandelt
werden und die Kommission für Wirtschaft und Abgaben
dazu nichts zu sagen hat oder nicht Stellung nehmen kann.
Es ist für mich natürlich dann auch die Schlussfolgerung
klar, dass von der grossen Mehrheit der WBK einzig und allein der eventuelle statistische Vorteil hervorgehoben wird.
Aber ob es wirtschaftlich sinnvoll ist, solche Statistiken in
dieser Grössenordnung und Breite und in dieser Ausführlichkeit zu erheben, wie das heute von uns verlangt wird, dahinter setze ich grosse, sehr grosse Fragezeichen. Diese setze
ich insbesondere als Unternehmer.
Im 2015 erschienenen Bürokratiemonitor des Seco gaben
über 1800 Unternehmen Auskunft über ihre administrative
Belastung durch staatliche Regulierungen. Der grösste Teil
nimmt die Belastung als «hoch» oder «eher hoch» wahr. Generell hat die Belastung während der letzten Jahre gewaltig
zugenommen. Dieser Tendenz sollten wir entgegenwirken,
denn die KMU sind ein wichtiger Pfeiler unserer Wirtschaft.
Wenn diese Unternehmen mit der Erfüllung von administrativen Vorgaben übermässig belastet werden, geht das zulasten unserer Wirtschaft und letztendlich zulasten von Arbeitsplätzen.
Heute lesen wir in der Zeitung, es würden in der Innerschweiz wieder 120 Stellen gestrichen. Da muss man einfach hellhörig werden. Es geht nicht nur um die Statistiken.
Aber diese sind ein Mosaikstein in der ganzen Geschichte.
Dies muss man einfach erkennen – das muss unbedingt erkannt werden. Wir müssen dem entgegenwirken.
Persönlich wollte ich, dass die gesamte Statistikthematik in
der WAK behandelt würde, und ich wollte diese Motionen
deshalb der WAK-SR zur allgemeinen Begutachtung zuteilen. Aber anscheinend geht das jetzt nicht. Es wurde mir
heute mitgeteilt, dass das Büro vom Rat nicht übersteuert
50
2 mars 2016
werden könne. Ich habe somit nur die Möglichkeit, zu beantragen, dass die Vorstösse an die WBK zurückgewiesen
werden oder dass diese Motionen angenommen werden. Ich
wollte nämlich einfach beantragen und den Auftrag erteilen –
und das muss ich jetzt schon noch sagen –, dass diese Statistiken betreffend Anzahl und Umfang, das heisst inhaltlich,
auf das absolut Notwendigste zu reduzieren seien. Die KMU
wären wirksam zu entlasten, das wäre meine Forderung.
Denn diese Motionen gehen grundsätzlich in die absolut
richtige Richtung. Sie sind einzig und allein ein bisschen zu
eng gefasst beziehungsweise auch zu einseitig.
Aber ich muss halt schon noch etwas zum ganzen Statistikthema sagen. Dem heutigen Wildwuchs in einzelnen Ämtern, die eigene Statistiken erfinden, muss Einhalt geboten
werden. Jedes Amt kann von sich aus Statistiken erheben
und die entsprechenden Einforderungen sogar als obligatorisch erklären. Klar, es wird dann wieder einmal ein Résumé
gezogen und gefragt, ob es nicht zu viel sei oder ob das gut
sei. Man kann natürlich immer begründen, dass man etwas
zu irgendwas gebrauchen kann.
Aber bitte – und das bitte ich hier jetzt ganz eindringlich –:
Wir müssen hier Einhalt gebieten! Wir müssen ein Zeichen
setzen. Deshalb habe ich jetzt einfach den Antrag auf Annahme dieser beiden Motionen gestellt. Sollten sie nicht angenommen werden, werde ich dann in der WAK vorstellig
werden, dass wir diese Thematik auch dort einmal besprechen und uns die Seite der Wirtschaft anhören. Denn von
mir aus gesehen nützt nur das etwas, was eben auch letztendlich der Wirtschaft etwas bringt, und nicht das, wonach
von der Verwaltung als Arbeitsbeschaffung in der ganzen
Schweiz herumgefragt wird.
Ich bitte Sie, meinem Antrag im Sinne eines Zeichens für unsere Wirtschaft zuzustimmen, damit die beiden Motionen
angenommen werden. Dann können wir darüber befinden,
was richtig und vor allem was auch bitter nötig ist – nicht
das, was man alles vonseiten Verwaltung gern wissen und
haben möchte.
Präsident (Bischofberger Ivo, erster Vizepräsident): Formell
ist es so: Gemäss Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c unseres
Geschäftsreglementes hat das Büro die abschliessende
Kompetenz betreffend die Zuteilung der Geschäfte an die
Kommissionen.
Berberat Didier (S, NE): J'ai pris acte du fait que Monsieur
Föhn a déposé la proposition d'accepter les motions. C'est
son droit le plus strict, même si, lorsqu'une commission propose, par 10 voix sans opposition et 1 abstention, de rejeter
ces objets, on peut se demander s'il est encore utile d'intervenir à ce sujet. Mais c'est son droit, même si cela ne s'inscrit pas tout à fait dans les traditions du Conseil des Etats.
Une fois de plus, les deux motions que je vous demande de
rejeter émanent d'un parti qui aime bien présenter des solutions simplistes pour résoudre des questions compliquées.
Je vous demande de rejeter ces motions populistes, parce
que, cela a déjà été expliqué par Madame Savary, certes
cette suppression de la charge statistique permettrait aux
entreprises d'économiser environ 7 millions de francs en
charges administratives, par contre cela priverait un certain
nombre d'entreprises de nombreuses informations. En effet,
44 pour cent des emplois et 98 pour cent des entreprises de
Suisse ne seraient par exemple plus recensées si on acceptait cette proposition.
Il est vrai qu'il faut se poser régulièrement la question de la
justification des statistiques, et le Département fédéral de
l'intérieur comme l'Office fédéral de la statistique le font d'ailleurs régulièrement. Malgré tout, supprimer ces statistiques
reviendrait à piloter un avion sans altimètre, sans compas,
sans boussole, sans instruments de vol. C'est extrêmement
important, car les statistique permettent d'orienter la politique fédérale, cantonale et communale dans un certain
nombre de domaines: infrastructures, transports, questions
sociales, économie, etc. Et le fait de ne plus en disposer serait extrêmement dommageable – d'ailleurs, j'ignore si Monsieur Föhn serait prêt à piloter un avion sans altimètre, sans
2. März 2016
boussole, sans compas. On prend vraiment des risques importants dans ce domaine, c'est la raison pour laquelle je
vous demande encore une fois de rejeter ces deux motions,
ce que la commission propose, je le répète, à l'unanimité
moins une abstention.
Au surplus, j'interviens aussi en tant que Neuchâtelois, pour
rappeler que l'Office fédéral de la statistique est un exemple
réussi de décentralisation de l'administration fédérale.
Quelque 750 emplois dans le canton de Neuchâtel dépendent de cet office fédéral. Les Neuchâtelois sont heureux de l'accueillir et nous avons d'excellents contacts avec
cet office au niveau cantonal; l'Université de Neuchâtel collabore notamment de manière très fructueuse avec l'office en
question, et il serait très dommageable que l'on réduise son
activité. Certes, je le répète, on doit toujours se poser la
question de l'utilité de chaque statistique, mais ce ne serait
pas un bon signal dans le cas d'espèce.
La solution proposée est une solution du XIXe siècle, voire
du XVIIIe siècle et non une solution du XXIe siècle. Donc, je
vous demande encore une fois de rejeter ces deux motions,
à l'instar de l'Union des villes suisses et d'un certain nombre
d'organisations, qui demandent aussi que ces motions
soient rejetées. Elles sont, en effet, dangereuses.
Häberli-Koller Brigitte (C, TG): Ich möchte hier einleitend
bemerken, dass in der WBK ebenso Bestrebungen da sind,
den Abbau von Bürokratie und administrativem Aufwand, der
nicht notwendig ist, voranzutreiben und so unsere Unternehmen in diesem Land wenn immer möglich zu entlasten. Wir
haben auch eine eingehende, detaillierte Diskussion geführt
und sind, wie Sie sehen, zum klaren Resultat gelangt, dass
wir diese beiden Motionen nicht annehmen.
Es wurde bereits gesagt: Die Statistiken sind eben eine wesentliche Orientierungsgrundlage für Entscheidungsträger in
Politik, Gesellschaft, aber auch in der Wissenschaft und
eben auch in der Wirtschaft. Sie sind die Basis für eine
nachhaltige Entscheidung. Dazu müssen statistische Daten
vorliegen, die repräsentativ und unabhängig sind.
Die Umsetzung der beiden Motionen – das muss uns klar
sein – würde dazu führen, dass ein massgeblicher Teil der
Unternehmen gar nicht mehr statistisch erfasst würde. Sie
müssen bedenken, dass dadurch 98 Prozent aller Firmen –
es wurde auch schon erwähnt – und 44 Prozent der Beschäftigten in den statistischen Erhebungen fehlen würden.
Das statistische Bild der Schweizer Wirtschaft würde sich
also dadurch deutlich von der Realität unterscheiden. Zudem wurde uns vom Bundesrat sehr klar versichert, dass die
Überprüfung der Notwendigkeit und des Umfangs der Statistiken regelmässig erfolgt und Vereinfachungen immer wieder geprüft werden. Das war uns ebenfalls ein wichtiges Anliegen.
Aus allen diesen Gründen bitte ich Sie wie die klare Mehrheit
der Kommission, diese beiden Motionen abzulehnen.
Noser Ruedi (RL, ZH): Ich möchte Ihnen auch als Mitglied
der WBK empfehlen, diese Motionen anzunehmen. Ich darf
vielleicht noch Folgendes zur Behandlung sagen: Ich war
damals noch nicht in der WBK, ich war allerdings im Nationalrat. Ich möchte mir hier die Bemerkung erlauben, dass
wir diese Motionen im Nationalrat nicht blind angenommen,
sondern sie wie jede andere Motion auch behandelt haben.
Ich möchte etwas anders als Herr Föhn argumentieren. Als
Unternehmer könnte ich zwar auch das Lied von der statistischen Auswertung singen und sagen, dass das etwas Mühsames ist. Ich möchte aber auch klar betonen, dass es wichtig ist, dass wir bei unseren politischen Prozessen informiert
sind. Es ist also selbstverständlich, dass man gewisse Informationen braucht, und das scheint mir auch ein wichtiges
Anliegen zu sein.
Trotzdem möchte ich Sie bitten, diese Motionen anzunehmen. Warum? Ich bitte Sie, sich einmal an die Volkszählung
zu erinnern. Die Volkszählung haben wir abgeschafft. Wir
haben Registerabgleiche gemacht und festgestellt, dass die
Informationen, nach denen man da fragt, alle in den Registern vorhanden sind. Es braucht keine Volkszählung mehr.
51
Ständerat
15.3433
Dasselbe gilt für die statistische Erhebung bei den Firmen.
Wir haben die Firmennummerierung eingeführt, alle Firmen
sind heute registriert. Wir haben diese Daten. Die Daten, die
ich in diese Formulare einfülle, habe ich dem Staat schon xmal abgegeben. Es gibt keine einzige Information, die in diesen Formularen verlangt wird, die der Staat nicht schon hat.
Das ist eine Tatsache. Es ist nicht so, dass der Staat blind
ist, wenn Sie diese Anfragen abschaffen: Der Staat hat
sämtliche Informationen, die in diesen Formularen verlangt
werden. Wenn man beim Prüfen gemäss den Motionen im
Detail feststellt, dass es eine Information gibt, die man nicht
hat, sind wir ja genügend weise zu sagen, dass wir die entsprechende statistische Umfrage dann noch machen. Aber
das müssen wir miteinander schon genau anschauen. Wir
haben wie gesagt die Volkszählung abgeschafft. Alle zehn
Jahre gab es früher diese Volkszählung, heute ist sie durch
eine Registerzählung ersetzt, und zwar deshalb, weil der
Staat alle Informationen schon hat. Genau das Entsprechende kann man bei den Firmen tun.
Ich möchte Sie bitten, beide Motionen anzunehmen und
dann dem Bundesrat den Auftrag zu geben zu prüfen, ob
man das, was man bei der Volkszählung gemacht hat, nicht
auch bei den Firmen machen kann. Wir haben in den letzten
zehn Jahren sehr viele Dinge vorbereitet, um das zu tun. Ich
bin sicher, dass man es tun kann.
Und jetzt noch eine Bemerkung: Sie können sich erinnern,
als wir die Registerzählung verlangt haben, hat die Verwaltung gesagt: «Nein, das geht überhaupt nicht!» Die Kantone
haben ausgerufen, das gehe überhaupt nicht; einige Ständeräte waren damals vermutlich noch Regierungsräte. Was
passierte? Es ist gegangen – es war zwar ein Jahr später,
wenn ich mich richtig erinnere, es war nicht 2010, sondern
2011, aber es ist tatsächlich gegangen. Wir müssen doch
diese Mittel verwenden. Wir können in der Informatik nicht
dauernd hochrüsten und dann diese Daten nicht verwenden.
Das muss anders möglich sein.
Ich bitte Sie, nehmen Sie die beiden Motionen an. Führen
wir diese Diskussion. Wenn es dann so ist, wie es uns die
Gemeinden schreiben, dass gewisse Informationen fehlen,
machen wir halt diese statistischen Umfragen noch, aber
bitte keine zusätzlichen.
Fetz Anita (S, BS): Kollege Noser hat vollkommen Recht.
Nur, was er sagt, steht in keiner der beiden Motionen. Zudem wurden wir in der Kommission darüber informiert, dass
das BFS genau dieses Vorgehen plant. Ich bin auch der Meinung, dass das zackiger geschehen soll, als es in der Regel
geschieht; dafür ist dann Bundesrat Berset zuständig. Da
wäre ich voll dabei. Diese Umstellung muss rascher passieren, als es gemeinhin so geht. Das ist wirklich ein grosses
Anliegen. Doch, wie gesagt, in den beiden Motionen steht
das nicht drin.
In den Motionen steht hingegen, dass man nicht mehr an
diesen Umfragen teilnehmen muss, wenn das Unternehmen
unter 50 Mitarbeitende hat, was aber – das ist schon gesagt
worden – die Auswertung vollkommen verzerrt. Aus eigener
Erfahrung als Kleinunternehmerin kann ich zudem sagen,
dass der Aufwand relativ gering ist. Doch er ärgert einen
auch, wenn er gering und nicht nötig ist; das ist sicher so.
Ausserdem geht das, was in beiden Motionen steht, eigentlich auf die Abschaffung dieser Statistiken hinaus. Wenn
man einen grossen Teil der Unternehmen und ihre Mitarbeitenden nicht mehr berücksichtigt, dann wird das praktisch
eine Abschaffung sein. Jetzt ist es natürlich so, dass sehr
viele KMU genau diese Statistiken selber für ihre Geschäftstätigkeit brauchen. Ich beispielsweise bin so eine Unternehmerin. Dann sind es einfach nur noch die Grossen, die sich
ihre Statistiken leisten können. Und nun habe ich unbesehen
gelassen, dass – was schon gesagt worden ist – auch Entscheidungsträger aus Wirtschaft und Politik diese Statistiken
brauchen.
Ich bin auch für weniger Bürokratie, vor allem weil ich davon
auch selber betroffen bin. Deshalb ist klar, das wird Bundesrat Berset auch entsprechend in die Wege leiten, dass diese
15.3433
Conseil des Etats
Umstellung, die Herr Noser wünscht und die schon aufgegleist ist, vielleicht dynamischer geschieht.
Auf der anderen Seite ist es schon so: Man könnte vor allem
den kleinen Unternehmen das Leben deutlich erleichtern.
Dazu braucht es eine konsequente Umsetzung der Digitalisierung beim One-Stop-Shop. Es muss wirklich alles digital machbar sein, und dazu ist man auf dem Wege. Und
was ich mir weiter vorstellen könnte – das steht jetzt hier
nicht zur Debatte, aber in diese Richtung müsste man weiterdenken –: Vor allem für kleine Unternehmungen könnte
man viel eher Pauschalabgeltungen machen als diese jeweils einzelnen Abrechnungen, so, wie man das bei der
Mehrwertsteuer zum Beispiel schon kennt. Das wären wirkliche Entlastungen.
Aber diese beiden Motionen schiessen völlig an der Realität
vorbei. Deshalb lehne ich sie ab, und das sowohl als WBKals auch als WAK-Mitglied, damit dies auch noch klar ist.
Germann Hannes (V, SH): Ich bin Mitglied der WBK und
habe mich angesichts der dortigen Diskussion und in Anbetracht der Aussichtslosigkeit der Sache der Stimme enthalten. Die Diskussion lief leider nicht so, wie Kollege Noser
dies soeben geschildert hat, sondern man hat sich auf eher
formelle Dinge und auf die Zusagen des Bundesrates berufen. Ich bitte Sie nun doch, die Argumentationen wahrzunehmen.
Es werden immerhin 380 000 Fragebogen verschickt, wie
der Bundesrat sagte. Das ist eine immense Bürokratie. Man
liest in der bundesrätlichen Stellungnahme, ohne Statistiken
wären die Unternehmen verunsichert bezüglich ihrer künftigen Entwicklung. Ich kann mir aber schlicht nicht vorstellen,
dass sich Unternehmen an Statistiken orientieren. Der Unternehmer orientiert sich am Markt und an dessen Herausforderungen. Die Statistik ist eine Herausforderung, die einen zusätzlichen administrativen Aufwand bedeutet. Natürlich, Frau Fetz, ich bin einverstanden: Es wäre ja schön,
wenn alles ganz einfach digital machbar wäre. Wir glauben
auch an die digitale Zukunft. Die Realität ist aber eine andere. Werfen Sie einfach mal einen Blick auf unsere eigene
Homepage www.parlament.ch, und Sie werden staunen,
welche Errungenschaften und Vereinfachungen mit dieser
Welt verbunden sind.
Ich meine: Sorgen wir dafür, dass die Unternehmen vom
Statistikaufwand weitestgehend befreit werden. Ich gebe
den Einwänden derjenigen Recht, die fragen, ob die Limite
von 50 Mitarbeitern wirklich die richtige Grösse ist. Die Motionäre haben eine willkürliche Grösse für die Kleinunternehmen genommen. Das ist okay so. Dort inbegriffen ist aber
auch die Landwirtschaft. Halten wir uns dort den Spiegel vor,
und schauen wir uns einmal an, mit welchem Aufwand es
verbunden ist, Direktzahlungen zu erhalten, einen ökologischen Leistungsnachweis zu erbringen, RAUS-Beiträge zu
bekommen usw. Das allein ist ja schon Bürokratie. Diese
Formulare müssen bei einem Amt bewilligt und eingesehen
werden, denn sie sind die Voraussetzung für Direktzahlungen. Das ist doch gerade der Beweis dafür, dass die Amtsstellen eigentlich bereits im Besitz der notwendigen Informationen sind. Dass man dann hingeht und die Betriebe –
seien es Landwirtschafts- oder Gewerbebetriebe – noch einmal behelligt, all das zu schreiben, was sie bereits im Bewilligungsverfahren angeben mussten, ist einfach eine Zumutung und wird als schikanös empfunden.
Bei allem Verständnis für die anderen Überlegungen und
Bedenken, die ich in der Kommission zum Teil auch noch
geteilt habe, bitte ich Sie jetzt doch, einen Sprung zu
machen, d. h., über Ihren Schatten zu springen, trotz der
formellen Schwächen, welche die beiden Vorstösse haben.
Der Bundesrat wird das Beste daraus machen. Er wird
nach einer Lösung suchen, die den Intentionen von Kollege
Noser wesentlich näher kommen wird, und uns dann den
Bericht und einen Antrag unterbreiten. Aber so hat er den
Auftrag.
52
2 mars 2016
Wenn da nur steht, das EDI überprüfe regelmässig, ob die
verschiedenen Statistiken noch von Nutzen seien, reicht das
nicht: Das ist eine Nullaussage, das ist eher bürokratisch als
von praktischem Nutzen.
In diesem Sinne bitte ich Sie, die Motionen anzunehmen.
Luginbühl Werner (BD, BE): Ich bin Mitglied der WBK, war
aber bei der Verhandlung dieses Geschäftes nicht anwesend. Ich verfolge interessiert die Diskussion. Wenn es so
ist, wie Kollege Noser dargelegt hat, dann wäre wahrscheinlich tatsächlich ein Quantensprung in diesem Bereich nötig.
Anscheinend sind sich dessen aber nicht alle Wirtschaftsakteure bewusst, denn vor der Kommissionssitzung habe ich
beispielsweise eine Stellungnahme des Schweizerischen Arbeitgeberverbandes erhalten. Dieser sagt, man solle diese
Motionen ablehnen, denn wenn all diese Unternehmen von
diesem Statistikaufwand befreit würden, hätte man 98 Prozent der Unternehmen nicht mehr erfasst und keine Daten
mehr. Ein grosser Teil der Wirtschaftsstatistiken wäre damit
infrage gestellt. Nach Auffassung des Arbeitgeberverbandes
ist der durch diese Bundesstatistik für diese Unternehmen
anfallende geschätzte Regulierungsaufwand von 7 Millionen
Franken vertretbar und im Interesse der Gesamtwirtschaft.
Der Transparenz halber wollte ich diese Position noch auf
den Tisch legen. Ich bin jetzt etwas ratlos, aber ich komme
angesichts der Diskussion zum Schluss, dass es wahrscheinlich vernünftiger wäre, diese Motionen abzulehnen
und Vorstösse vorzubereiten – das können auch Kommissionsvorstösse sein –, die gezielter sind und die dort eingreifen, wo der Handlungsbedarf am grössten ist.
Vonlanthen Beat (C, FR): Es wurde verschiedentlich gesagt: Statistische Informationen sind das A und O für eine
verantwortungsbewusste Entscheidfindung im politischen,
aber auch im wirtschaftlichen Bereich. Mit der Annahme dieser beiden Motionen würden wir also eine Selbstbeschränkung vornehmen, die uns sehr stark hemmen würde. Zudem
würde es uns die Umsetzung dieser Motionen wohl auch
verunmöglichen, die internationalen Verpflichtungen im Statistikbereich zu erfüllen. Es wäre also höchst unklug, alle Unternehmen mit weniger als 50 Mitarbeitenden und namentlich die Landwirtschaftsbetriebe vom Statistikaufwand zu
befreien. Es geht nicht in die Richtung, die jetzt von Herrn
Noser angetönt wurde und mit der man die Motionen eigentlich offen interpretieren könnte. Es geht darum, diese Unternehmen vom Statistikaufwand zu befreien. Konkret würden
also für diese Kategorien absolut keine statistischen Erhebungen mehr durchgeführt. Ich muss sagen, wir wären dann
wohl auch bei Umfragen behindert, wie sie in unserem Kanton Freiburg das Wirtschaftsobservatorium periodisch durchführt, um zielgerichtete Massnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit zu entwickeln.
Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme unzweideutig
ausgeführt: Von 98 Prozent der Unternehmen stünden keine
statistischen Daten mehr zur Verfügung. Die Forderung dieser Motionen ist so krass, dass ich höchst erstaunt bin, dass
sie im Nationalrat angenommen wurden. Ich glaubte eigentlich, dass wir in diesem Rat keine weiteren Begründungen
oder Argumentationen zur Ablehnung mehr brauchen würden. Aber ich meine, dass sie doch sehr wichtig sind.
Wenn wir, geschätzte Herren Föhn, Noser und Germann, in
die Richtung dieser Forderungen gehen, werden wir das
Kind mit dem Bade ausschütten. Aber ich bin mit Ihnen einig: Es scheint mir grundsätzlich durchaus richtig und wichtig zu sein, die Belastung für die Unternehmen möglichst gering zu halten. Das BFS hat entsprechende Massnahmen
bereits umgesetzt, und doch gibt es noch weiteres Optimierungspotenzial. Als verantwortlicher Volkswirtschaftsdirektor meines Kantons, dem auch der Statistikdienst unterstellt
ist, bin ich der Auffassung, dass noch weitere Verbesserungen realisiert werden können. In diesem Zusammenhang
scheint mir, dass vor allem in der Zusammenführung, also
im Matching, der bestehenden administrativen Daten, namentlich auch von Steuerdaten, grosse Entlastungsmöglichkeiten bestehen. Das würde natürlich eine gewisse LockeBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
2. März 2016
rung der gesetzlichen Bestimmungen und auch der Praxis
beim Datenschutz voraussetzen.
Ich habe das nämlich selber in meinem Kanton erlebt, dass
man einem hier hohe Hürden in den Weg stellt, wenn man
eben solche Daten zusammenführen möchte. Spezialisten
sagen mir, dass das Matching von Daten wie zum Beispiel
bei den neuen AHV-Nummern, den neuen Identifikationsnummern der Unternehmen wie auch den Identifikationsnummern der Wohnungen und Gebäude noch ungenügend
genutzt wird. Datenschutzargumente und – ich gebe es zu –
teilweise auch föderalistische Begründungen sind oft unnötige Hürden für eine systematische Nutzung der vorhandenen Daten. Mit dieser Methode würden wir in Zukunft sicher
nicht alle Umfragen bei den Unternehmen obsolet machen,
aber man könnte sehr viele und redundante Befragungen
überflüssig machen. Ich meine also, dass wir in diese Richtung arbeiten müssen. Herr Bundesrat Berset wird uns sicher in dieser Richtung noch Informationen geben können.
Dieser sanfte Weg ist klar zu bevorzugen, und ich bitte Sie
daher, diese Motionen deutlich abzulehnen.
Dittli Josef (RL, UR): Ich gehöre auch zu denen, die grundsätzlich für eine Entlastung von Bürokratie bei KMU und Unternehmen sind. Aber nicht alles, was gut tönt, ist wirklich
gut. Und man sollte das Kind nicht unbedingt mit dem Bade
ausschütten. Das, was passieren würde, wenn wir diese beiden Motionen annehmen würden, wäre meines Erachtens
ganz klar das Kind mit dem Bade ausgeschüttet.
Vielleicht noch eine Vorbemerkung meinerseits: Auch ich
habe eine besondere Affinität zu diesem Geschäft, weil das
Amt für Statistik meines Kantons bei mir angesiedelt ist und
ich von dem her auch einen besonderen Bezug zu diesem
Anliegen habe.
Wir haben es gehört: Eine Befreiung vom Statistikaufwand
für Unternehmen mit weniger als 50 Mitarbeitenden würde
bedeuten, dass die Bundesstatistik von über 98 Prozent der
Unternehmen und insgesamt 44 Prozent der Beschäftigten
keine Daten und Informationen mehr hätte. Was hätte das
für Folgen für die Nutzer dieser Daten? Mit der allfälligen
Umsetzung der Motionen wäre ein Grossteil der Wirtschaftsstatistiken infrage gestellt. Die Informationsverluste liessen
im konjunkturellen und strukturellen Bereich zu wesentlichen
Teilen keine repräsentativen Aussagen mehr zu. Betroffen
wären insbesondere auch wichtige Referenzstatistiken wie
das Bruttoinlandprodukt, der Landesindex der Konsumentenpreise oder die Lohnstatistiken. Diese Daten werden unter anderem verwendet für die Führung der Geldpolitik der
Schweizerischen Nationalbank, die Berechnung des Teuerungsausgleichs bei Renten und bei Löhnen, die branchenund teuerungsbedingten Lohnverhandlungen und das Monitoring der Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den
Arbeitsmarkt. In wichtigen Politikfeldern mit hohem KMUAnteil, zum Beispiel Transport, Gesundheit, Forschung und
Entwicklung, Löhne, Tourismus, Bau und Immobilienwesen,
stünden keine ausreichenden Entscheidungsgrundlagen
mehr zur Verfügung. Und mit der nicht mehr durchführbaren
Regionalisierung würden der kantonalen und regionalen
Wirtschaftspolitik wichtige Steuerungs- und Planungsgrundlagen komplett entzogen. Auch eine internationale Vergleichbarkeit wäre nicht mehr möglich, und somit entfielen
wichtige Informationen für die Positionierung der Schweiz im
internationalen Umfeld. Sie sehen also, dass das Kind klar
mit dem Bade ausgeschüttet würde.
Ich empfehle Ihnen, diese beiden Motionen abzulehnen und
dafür zu sorgen, dass die Diskussion in diesem Bereich mit
anderen Vorstössen stattfindet.
Föhn Peter (V, SZ): Ich muss im Nachhinein schon noch
zwei, drei Worte sagen. Jetzt müssen Sie mir einmal sagen,
welche Infos und welche Daten Sie zu diesen Firmen nicht
hätten. Alle Infos und Angaben sind vorhanden – es sind alle
vorhanden. Ich bin überzeugt, dass man nur auf den Knopf
drücken kann, und dann hat man das Notwendige. Man
muss heute einzig auf den richtigen Knopf drücken. In den
Betrieben aber müssen wir alles zusammenkratzen, siebenAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
53
Ständerat
15.3433
mal zusammenkratzen, da und dort, wir geben alles ab:
Stückzahlen, wie viel Umsatz, Höhe der Löhne. Wir melden
das den Fachverbänden usw. X-mal geben wir das ab, was
braucht man da noch? Hier muss der Herr Bundesrat einmal
sagen, was er nicht hätte.
Ich muss dann noch sagen, dass sich meine Firma nicht an
Statistiken orientiert; meine Firma – wie sehr wahrscheinlich
alle Firmen – orientiert sich am Markt, der macht die Statistik. Da merkt man sehr schnell, was nicht mehr hereinkommt oder wo weniger oder mehr hereinkommt oder wo
man ansetzen muss. Das sagt mir nicht die Statistik. Ansonsten sollten Sie mir einmal sagen, wo mir eine Statistik helfen kann. Mein Junior sitzt gerade heute hier oben auf der
Tribüne, als Geschäftsleiter meiner Firma. Ich nehme an,
dass er auch nach meinem Engagement in der Firma selten
oder nie diese Statistiken zu Rate zieht.
Es ist alles vorhanden, Frau Fetz, wir müssen dem Bundesrat vielleicht ein bisschen Beine machen. Es kann schneller
gehen. Er kann das relativ schnell umsetzen, dann würde alles vereinfacht und würde funktionieren. Ich habe es schon
gesagt: Die Motionen gehen in die absolut richtige Richtung.
Sie sind vielleicht ein bisschen einseitig, ein bisschen einengend. Aber ich bin überzeugt, dass Herr Bundesrat Berset
daraus eine wunderbare Sache zum Wohle der Wirtschaft
machen kann – aber nur, wenn wir heute Ja zu den Motionen sagen. Und wenn Sie Angaben nicht haben, können Sie
diese ja noch stichprobenartig einfordern, dann haben Sie
definitiv alles. Es ist alles vorhanden: Das sage ich hier und
heute vonseiten der Unternehmungen.
Ich war gestern an einer Fachtagung einer Fachgruppe von
Unternehmern, auch da wurde gejammert, die Vorgaben
von Gesetzen und Verordnungen, die täglich, wöchentlich
hereintrudeln würden, das sei einfach zu viel. Wir müssen
jetzt einmal den Weg in die andere Richtung einschlagen
und nicht immer alle Ausreden suchen, weshalb wir mit dem
administrativen Aufwand und den Auflagen immer weitermachen.
Ich bitte Sie um Unterstützung meines Antrages und danke
Ihnen dafür.
Savary Géraldine (S, VD), pour la commission: La politique
a ceci de surprenant que, parfois, même quand de fortes
majorités se forment en commission, un débat n'en a pas
moins lieu au conseil. C'est la qualité du Conseil des Etats
que de pouvoir vraiment se pencher sur des préoccupations,
des propositions ou des projets qui semblent absolument
fondamentaux. Bien que n'étant plus présidente de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture, je
pense pouvoir, avec Madame Häberli-Koller, présidente actuelle de la CSEC, vous remercier pour la qualité des débats
et le souci sincère et collectif que nous avons de défendre,
de protéger et d'accompagner les entreprises du pays.
Je souhaite dire quelques mots à Monsieur Föhn pour le
rassurer: la CSEC, même si elle s'occupe de la science, de
l'éducation et de la culture, n'est pas totalement ignare en
matière économique. Elle se soucie des entreprises, s'y intéresse et se penche sur certains de leurs problèmes. La
question de la formation touche aussi à la vitalité de notre
économie et, de ce point de vue, la Commission de l'économie et des redevances et la CSEC travaillent main dans la
main, en complémentarité et en confiance.
J'en veux pour preuve le rapport que vous avez reçu sur le
résultat de nos travaux en commission. Vous avez bien compris, Monsieur Föhn, que tous les rapports et dossiers du
SECO, des différents offices et du Conseil fédéral concernant la bureaucratie à la charge des entreprises nous ont été
distribués et que nous les avons discutés. Je peux vous assurer que nous ne négligeons pas cette question.
Ma remarque suivante s'adresse à Monsieur Noser. Nous
avons cru comprendre qu'au Conseil national, une journée
spéciale avait été consacrée au franc fort et à la bureaucratie. Dans ce cadre, la qualité et la précision des interventions
n'ont peut-être pas été aussi bonnes que dans une commission. J'aimerais aussi vous dire, Monsieur Noser, qu'avec les
mesures prévues dans les deux motions, le débat sur le
15.3433
Conseil des Etats
franc fort au Conseil national n'aurait pas pu avoir lieu, parce
que les informations qui doivent être en notre possession
pour tenir un débat sur les effets de la politique de la Banque
nationale et du franc fort sur notre économie et nos PME dépendent aussi des données récoltées par l'Office fédéral de
la statistique. Ces informations nous permettent en effet de
mener des débats urgents et de qualité et d'élaborer les dispositions nécessaires.
Enfin, j'aimerais vous dire que, selon la commission, les premières victimes de ces deux motions seraient les entreprises elles-mêmes. Nous avons examiné ce dossier sous
cet angle.
Ce sont ces raisons qui ont amené la commission, à une
large majorité, par 10 voix sans opposition et 1 abstention, à
vous proposer de rejeter ces deux motions. Cela ne veut évidemment pas dire que le débat est terminé. Si les sujets de
la charge statistique ou de la bureaucratie qui pèsent sur les
entreprises doivent à nouveau être traités, la commission les
traitera avec joie, sans doute comme d'autres commissions
le feraient et comme notre conseil le ferait.
Je vous remercie donc de soutenir la position de la commission.
Berset Alain, conseiller fédéral: Après l'adoption de ces
deux motions par le Conseil national, il était extrêmement
important qu'une discussion approfondie ait lieu. J'étais heureux qu'elle se déroule en commission. Pour tout vous dire,
je suis très heureux que la discussion ait lieu au conseil également. En effet, il est bien que l'on soit conscient du
contenu des motions, de leurs conséquences et de ce que
signifie une motion.
En préambule, je souligne le fait que ces motions chargent
le Conseil fédéral de supprimer, à partir de demain, tous les
relevés auprès des entreprises de moins de 50 employés.
La motion Schibli nous charge même d'envisager ensuite la
réduction des relevés statistiques auprès des plus grandes
entreprises.
Vous ne pouvez pas aujourd'hui adopter ces motions en demandant au Conseil fédéral de les comprendre de manière
extensive, de regarder simplement si la situation est en
ordre. Il s'agit d'un mandat impératif! Vous êtes le second
conseil, donc si vous adoptez les motions, nous n'avons plus
d'autre possibilité que de supprimer les statistiques et les relevés pour les entreprises de moins de 50 employés.
Je reviendrai ensuite sur les conséquences et vous indiquerai les raisons pour lesquelles je regrette un peu, comme
Monsieur Föhn, que le débat n'ait pas eu lieu à la Commission de l'économie et des redevances, les conséquences
étant en premier lieu économiques. Je présenterai toute une
série de conséquences concrètes tout à l'heure, Monsieur
Föhn. Tout cela donc pour vous dire en préambule que je
suis très heureux que la discussion ait lieu sur le fond, parce
que des conséquences importantes sont en jeu. Il est donc
essentiel que l'on puisse en discuter.
Il est question, dans le débat – comme cela figure aussi
dans la motion –, d'un potentiel de réduction des coûts de la
réglementation pour les entreprises. Réduire la régulation au
minimum possible est une question qui nous occupe
constamment. Il est vrai que, selon un rapport du SECO, les
coûts de la régulation représentent environ 10 milliards de
francs par année pour les entreprises. Naturellement, c'est
un sujet auquel nous devons réfléchir. Sur la liste du SECO
figurent des postes extrêmement importants, le plus important s'élevant à 1,8 milliard de francs. Une réglementation –
je ne vous dirai pas laquelle – coûte en effet 1,8 milliard par
année aux entreprises. Tout au bas de la liste figure la statistique: toute la statistique publique représente 7 millions de
francs.
Imaginons que les coûts de la réglementation s'élèvent à
1000 francs. On dit que le montant de 1000 francs est trop
élevé et qu'il faut faire quelque chose pour remédier au problème. Ce que visent les motions, c'est de discuter non pas
de 999,30 francs, mais des 70 centimes restants, car c'est à
cela que correspondent 7 millions de francs sur 10 milliards.
54
2 mars 2016
On dit donc qu'il faut vraiment agir sur ces 70 centimes, qu'il
n'est pas possible que cela reste ainsi.
Je dois vous dire que ce n'est pas de cette façon que vous
réduirez les coûts de la réglementation. Pourquoi le montant
est-il si faible dans le domaine statistique? En effet, 7 millions de francs, c'est faible pour toute la statistique publique.
Pourquoi est-ce si faible? Eh bien, parce que nous avons fait
nos devoirs, parce que le travail a été effectué. Certes, c'est
aussi parce que le Parlement l'a voulu, comme l'a dit tout à
l'heure Monsieur Noser; j'étais aussi membre du Parlement
à l'époque, lorsqu'il a été décidé de travailler sur la base des
registres. C'est dans la loi, c'est une obligation légale pour
l'Office fédéral de la statistique d'exploiter d'abord les registres, d'en retirer tout ce qu'il peut et, ensuite seulement,
d'aller chercher ce qui manque au moyen de relevés complémentaires. C'est la raison pour laquelle les dépenses
sont si faibles.
Permettez-moi de vous dire que j'en suis assez fier, car on
dit tout le temps que la statistique publique est celle qui
charge les entreprises, que c'est affreux, que c'est une horreur! Quand je relève qu'il s'agit de 7 millions de francs de
dépenses sur un total de 10 milliards de francs de réglementation, j'aimerais vous interpeller et vous dire d'aller aussi
vous occuper du reste! Une telle liste existe, elle est publiée,
mais je ne ferai pas de délation et ne vous dirai pas où elle
est. Vous pouvez aussi agir dans ce domaine.
Donc, la diminution possible des coûts est très faible parce
qu'ils sont déjà rationalisés et que l'Office fédéral de la statistique a systématisé le recours aux données administratives quand elles sont disponibles, mais encore faut-il
qu'elles le soient, et avec la qualité requise. Un autre problème serait d'avoir des chiffres de mauvaise qualité, et je ne
vous dis pas alors les décisions qu'on pourrait prendre sur
une telle base! Naturellement, il y a des standards de qualité
très élevés pour l'OFS qui sont aussi utiles pour le débat politique.
Concrètement, pour revenir à la question de Monsieur Föhn,
que souhaitent ceux qui voteront en faveur de ces motions?
Ils souhaitent que l'on supprime les relevés statistiques pour
les entreprises de moins de 50 emplois. Depuis tout petit,
notamment à l'école, j'ai appris que les petites et moyennes
entreprises sont le tissu économique fondamental de notre
pays. Alors, si maintenant on supprime les relevés statistiques pour les entreprises de moins de 50 emplois, 98 pour
cent des entreprises sont exclues de la statistique. Effectivement, les PME sont le tissu économique de notre pays et
nous avons besoin de connaître quelles sont les réactions et
de prendre le pouls de ce tissu économique pour prendre les
décisions efficaces sur le plan politique.
Que se passerait-il concrètement maintenant, pour répondre
à Monsieur Föhn, si on mettait en oeuvre les motions? Il
manquerait concrètement les bases qui permettent de mesurer l'impact de la suppression du taux plancher du franc
suisse par la Banque nationale sur 98 pour cent des unités
de production suisses. Les conséquences du franc fort sont
une des questions essentielles du débat politique d'aujourd'hui. Sans cette statistique, on ne sait plus où l'on en
est exactement pour 98 pour cent des entreprises. Il manquerait la moitié des prix pour établir l'indice suisse des prix
à la consommation. On peut faire cela! Mais il faut être
conscient de ce que cela signifie. Il ne serait plus possible
comme aujourd'hui de calculer avec la même qualité qu'aujourd'hui le produit intérieur brut.
Comment voulez-vous que nous travaillions dans tous les
autres domaines d'activité de l'Etat, si nous ne connaissons
pas de manière aussi précise que possible l'évolution du
produit intérieur brut? ou l'indice des prix à la consommation? Sur quelle base aurait lieu ensuite la discussion entre
employés et employeurs pour les salaires en automne? Ils
devraient reconstruire leur propre système statistique pour
disposer des éléments nécessaires. Et sur quelles bases
est-ce qu'on indexerait les rentes AVS? Et comment la
Banque nationale pourrait-elle mener sa politique monétaire?
2. März 2016
La principale conséquence de l'acceptation de ces deux motions par le Conseil national a été d'inquiéter fortement la
Banque nationale, qui est intervenue pour dire qu'elle ne
pouvait pas se passer de ces statistiques pour mener la politique monétaire. Ce n'est pas le tout d'avoir une monnaie indépendante, d'avoir le franc suisse et la souveraineté monétaire, encore faut-il avoir les instruments pour mener cette
politique monétaire. Et la Banque nationale suisse nous a dit
qu'elle ne pouvait pas travailler sans ces instruments. Il en
va d'ailleurs de même s'agissant des organisations économiques, comme cela a été rappelé au cours du débat.
Ainsi des pans entiers de l'économie, des pans décisifs, disparaîtraient du radar statistique. Et cela ne touche pas seulement les questions économiques au sens large et la production. Cela concerne aussi le domaine de la santé; cela
concerne les infrastructures; cela concerne le domaine des
transports. Il n'y aurait par exemple plus de monitorage des
salaires dans le cadre de l'observation des effets de la libre
circulation, alors que c'est une question centrale actuellement. Les domaines de la mobilité et des transports, je l'ai
dit, seraient touchés. On n'arriverait plus à expliquer comment sont calculés les montants de la redevance sur les
poids lourds liée aux prestations. Cela a des conséquences
dans toutes sortes de domaines! Il faut en être conscient,
sans compter les problèmes auxquels nous serions confrontés en termes de comparaison internationale.
Que se passerait-il maintenant si vous insistiez, c'est-à-dire
si le Parlement décidait néanmoins d'adopter cette motion et
de la transmettre au Conseil fédéral et que la statistique était
effectivement supprimée? La Banque nationale dispose de
son côté d'une base légale propre pour faire des relevés statistiques. Les privés devraient eux-mêmes essayer de faire
leurs propres relevés statistiques. On risquerait donc de voir
l'apparition de toute une série de relevés, cette fois-ci non
coordonnés, moins bien organisés, sans le recours systématique aux registres, alors que c'est une obligation pour
l'Office fédéral de la statistique, afin de pouvoir faire face aux
besoins qu'il y a en matière statistique. Par conséquent, je
doute qu'on ait la possibilité de gagner beaucoup de choses
de cette façon.
Je crois avoir démontré ainsi que les conséquences économiques, notamment sur les prix à la consommation, sur la
production intérieure brute, sont considérables. J'ajouterai
que le changement qui a eu lieu il y a dix ans, et qui a
consisté à abandonner le recensement au profit de l'exploitation des registres, a vraiment fait ses preuves. Cela fonctionne bien. C'est un dossier dans lequel nous avançons actuellement. Monsieur Noser, si vous avez encore des
éléments concrets ou si vous réussissez à nous démontrer
que, pour telle ou telle statistique, vous pourriez utiliser un
registre mais que vous ne le faites pas, dites-le-moi. J'irai
immédiatement examiner cela avec l'OFS. Immédiatement.
C'est comme cela qu'il faut agir si vous voulez améliorer la
situation. Dressez une liste des éléments pour lesquels vous
pensez que les registres, aujourd'hui, ne sont pas utilisés.
Naturellement, il faut que la qualité soit au rendez-vous,
mais, cela, nous sommes prêts à le garantir.
Vous aurez compris que c'est un sujet qui soulève certaines
passions du côté du Conseil fédéral, parce qu'il craint les
conséquences d'une telle motion sur le pilotage et les décisions politiques qui doivent être prises. C'est pour cette raison qu'il faut un signal très clair de votre part ce matin, pour
dire que cela ne va pas. Il faut continuer à améliorer les
choses dans le domaine statistique. Je pourrais vous citer
un certain nombre d'autres domaines dans lesquels nous
pouvons faire quelque chose; je suis prêt à le faire, mais ici,
dans le domaine de la statistique, nous avons fait nos devoirs et le risque de jeter le bébé avec l'eau du bain – pour
reprendre en français une expression utilisée plusieurs fois
en allemand dans votre débat – me paraît extrêmement
élevé.
Je serais très heureux si je pouvais constater à l'issue du débat et du vote que ces deux motions ont été rejetées de maAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
55
Ständerat
15.3528
nière très claire et très nette, et c'est ce que je vous invite à
faire maintenant.
15.3433, 15.3439
Abstimmung – Vote
Für Annahme der Motionen ... 11 Stimmen
(2 Enthaltungen)
15.3528
Motion Cassis Ignazio.
Frankenstärke. Vereinfachung
der Zulassungsverfahren
bei Indikationserweiterungen
und raschere Verfahren
bei Änderungen von Arzneimitteln
Motion Cassis Ignazio.
Franc fort. Simplifier
et accélérer les procédures
d'homologation applicables
en cas de modification d'un médicament
ou d'extension de ses indications
Mozione Cassis Ignazio.
Superfranco. Procedura
di omologazione più semplice
per l'estensione delle indicazioni
e più rapida
per i medicamenti modificati
à l'unanimité, d'adopter la motion. Le Conseil fédéral propose également l'adoption de la motion.
Graber Konrad (C, LU), für die Kommission: Mit dieser Motion soll der Bundesrat beauftragt werden, im Heilmittelrecht
dafür zu sorgen, dass die Zulassungsverfahren bei Änderungen von Arzneimitteln bzw. bei Indikationserweiterungen
vereinfacht und beschleunigt werden. Gemäss den Ausführungen in der Motion steht die Schweiz im Quervergleich zu
anderen Staaten schlecht da. Dieser Wettbewerbsnachteil
ist auch wegen der Frankenstärke unbedingt zu beheben.
Bereits in seiner Stellungnahme zur Motion Eder 12.3789,
«Bürokratieabbau bei genehmigungspflichtigen und meldepflichtigen Änderungen von Arzneimitteln», betreffend die
Kategorisierung von Änderungsgesuchen hat sich der Bundesrat für eine Angleichung an das EU-Recht ausgesprochen. Er beabsichtigt, die erforderlichen Anpassungen des
Verordnungsrechtes im Nachgang zur Revision des Heilmittelgesetzes durchzuführen. Die entsprechenden Vorarbeiten
sollen gemäss der Stellungnahme des Bundesrates vom
26. August 2015 zur vorliegenden Motion Anfang 2016, also
jetzt, aufgenommen werden.
Auch der Bundesrat beantragt die Annahme der Motion. Im
Nationalrat erfolgte die Annahme ohne Gegenstimme. Ihre
Kommission hat sich den erwähnten Überlegungen angeschlossen und beantragt Ihnen, die Motion ebenfalls anzunehmen.
Berset Alain, conseiller fédéral: Je crois que Monsieur Graber a dit ce qu'il y avait vraiment à dire sur la motion Cassis.
Le Conseil fédéral l'accepte, car il est naturellement très im-
13.3265
Conseil des Etats
portant que nous puissions garantir cette bonne coordination. Nous sommes prêts à la mettre en oeuvre.
13.3265
Motion Stahl Jürg.
Gegenvorschlag
zum Zulassungsstopp für Ärzte
Motion Stahl Jürg.
Contre-proposition à la limitation
de l'admission de médecins
16.3000
Postulat SGK-SR (13.3265).
Alternativen
zur heutigen Steuerung
der Zulassung
von Ärztinnen und Ärzten
Postulat CSSS-CE (13.3265).
Possibilités de remplacer
le système actuel
de gestion en matière
d'admission de médecins
par 11 voix contre 2, de rejeter la motion. Le Conseil fédéral
propose le rejet de la motion et l'adoption du postulat.
Keller-Sutter Karin (RL, SG), für die Kommission: Die beiden Vorstösse sind miteinander aufgerufen worden. Ich
werde in meinem Votum als Kommissionsberichterstatterin
auch gleich zu beiden sprechen.
Die Motion von Nationalrat Stahl beauftragt den Bundesrat,
bezüglich der Beschränkung der Zulassung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung auf
ein Moratorium zu verzichten und ab einer bestimmten Ärztedichte die Vertragsfreiheit einzuführen. Die Motion wurde
am 22. März 2013 eingereicht, und der Nationalrat hat sie
am 10. September 2014 mit 128 zu 58 Stimmen bei 2 Enthaltungen gutgeheissen.
Die SGK Ihres Rates hat sich an zwei Sitzungen mit der Motion befasst und empfiehlt Ihnen diese mit 11 zu 2 Stimmen
zur Ablehnung. Stattdessen empfiehlt Ihnen die Kommission
mit ebenfalls 11 zu 2 Stimmen, ein Postulat gutzuheissen,
mit dem Alternativen zur heutigen Steuerung der Zulassung
geprüft werden sollen. Ich komme noch darauf zurück.
Zuerst aber zur Motion Stahl: Das Anliegen von Nationalrat
Stahl hatte in der SGK-SR durchaus Sympathien und Unterstützung. Jene Kolleginnen und Kollegen, die Alternativen
zur heutigen Zulassungssteuerung wollen, konnten der Idee
von Nationalrat Stahl durchaus etwas abgewinnen. Eine
Mehrheit der Kommission sieht also auch Handlungsbedarf
in dieser Frage. Angesichts des ständigen Kostenanstiegs
im Gesundheitswesen und bei der sozialen Grundversicherung braucht es neue Ansätze für die Steuerung der Zulassung von Ärztinnen und Ärzten, die auch eine Lockerung
des Vertragszwanges einbeziehen und damit eben materiell
über die geltende Regelung hinausgehen. Dies ist auch
56
2 mars 2016
dann nötig, wenn der Nationalrat die weitere Verlängerung
der Steuerung des ambulanten Bereichs in der Sondersession im nächsten April gutheisst. Der Nationalrat wird voraussichtlich, das ist zumindest so geplant, in der Aprilsession, also in der diesjährigen Sondersession, Artikel 55a
KVG und diese befristete Weiterführung des Zulassungsstopps bis 2019 beraten.
Aus Sicht der Kommission müsste eine neue Regelung der
Steuerung der Zulassung folgende Indikatoren umfassen:
Tarife und Preise, verschiedene Kategorien von Spezialärztinnen und Spezialärzten respektive deren Dichte und – das
ist auch ganz wichtig – die Qualität der erbrachten Leistungen. Die Mehrheit der Kommission erachtet die Motion Stahl
für die Erreichung dieses Ziels als zu einseitig und im Falle
einer Volksabstimmung als nicht mehrheitsfähig.
In diesem Zusammenhang müssen wir auch zur Kenntnis
nehmen, dass in Bezug auf die Vertragsfreiheit in der Vergangenheit sowohl parlamentarische Vorstösse, zuletzt die
Motion Gutzwiller 12.3638, «KVG. Vertragsfreiheit einführen», wie auch die Vorlage des Bundesrates 04.032, «Bundesgesetz über die Krankenversicherung. Teilrevision. Vertragsfreiheit», abgelehnt wurden, oder es wurde gar nicht
darauf eingetreten. Im Rahmen der Beratung der Vorlage
über die befristete Wiedereinführung der bedarfsabhängigen
Zulassung von Leistungserbringern wurde der Antrag auf
Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat mit dem Auftrag, eine definitive Lösung vorzulegen, die unter anderem
auch eine Lockerung des Vertragszwanges vorsehen sollte,
vom Ständerat abgelehnt. Zudem hat das Volk 2012 auch
die Managed-Care-Vorlage, die deutlich weniger weit ging,
klar abgelehnt.
Ich habe es vorhin gesagt: Die Kommission anerkennt den
Handlungsbedarf, und sie erachtet, mindestens in ihrer
Mehrheit, den derzeitigen Zulassungsstopp als nicht befriedigend. Sie möchte Alternativen zur heutigen Steuerung der
Zulassung von Ärztinnen und Ärzten analysiert haben. Deshalb möchten wir die Ablehnung der Motion Stahl expressis
verbis mit der Annahme eines Kommissionspostulates verbinden.
Mit diesem Postulat, das der Bundesrat zur Annahme empfiehlt, soll unter Einbezug der wesentlichen Stakeholder ein
Bericht ausgearbeitet werden, der verschiedene Varianten
der künftigen Steuerung der bedarfsabhängigen Zulassung
von Ärztinnen und Ärzten zur Abrechnung mit der obligatorischen Krankenpflegeversicherung aufzeigt. Dabei sollen Kriterien wie Ärztedichte und Qualität der Versorgung einbezogen werden. Der Bericht soll überdies aufzeigen, wie eine
Steuerung über die Tarife machbar ist und ob den Versicherern die Möglichkeit eingeräumt werden kann, mit einzelnen
Leistungserbringern keinen Vertrag abzuschliessen, wenn
diese zu einer Kategorie gehören, für die der Bundesrat eine
Obergrenze festgelegt hat.
Im Vergleich zur Motion Stahl ist der im Postulat genannte
Katalog für die Steuerung der Zulassung nicht nur breiter
ausgestaltet, sondern er umfasst ausdrücklich auch den spitalambulanten Bereich. Eine Zulassungsbeschränkung allein
zulasten des praxisambulanten Bereichs ginge einseitig zulasten der frei praktizierenden Ärzteschaft und würde den
doch wesentlichen Kostenanstieg im spitalambulanten Bereich ausblenden. Nach dem Willen der Kommission sollen
die Grundversorger keiner Einschränkung unterliegen.
In der Kommission ist nicht nur von der Minderheit sondern
von verschiedenen Mitgliedern, etwas die Befürchtung geäussert worden, dass das Anliegen, wenn man die Motion
Stahl nicht annehmen würde, mit einer nun anstehenden
Weiterführung der Zulassungsbeschränkung und mit diesem
Bericht auf die lange Bank geschoben würde. Dem möchte
ich noch entgegenhalten, dass die Kommission eine zügige
Berichterstattung durch den Bundesrat erlaubt, damit rechtzeitig zum Ablauf der voraussichtlich noch drei Jahre geltenden Zulassungssteuerung eine Lösung gefunden werden
kann.
Der Entwurf der Schwesterkommission, der SGK-NR, zu Artikel 55a, der in der Sondersession im April beraten werden
soll, ist noch ganz druckfrisch und in Curia Vista noch nicht
2. März 2016
aufgeschaltet. Ich kann Ihnen sagen, darin findet man in den
Übergangsbestimmungen, in Ziffer IIa, einen Auftrag an den
Bundesrat, den ich hier vorlesen möchte, weil er eigentlich
auch dem Anliegen der Kommission dieses Rates entgegenkommt: «Damit fristgerecht eine Alternative zu Artikel 55a
KVG in Kraft gesetzt werden kann, schickt der Bundesrat bis
zum 30. Juni 2017 im Sinne des Kommissionspostulates
16.3000 der SGK-SR, 'Alternativen zur heutigen Steuerung
der Zulassung von Ärztinnen und Ärzten', sowie der Kommissionsmotion 16.3001 der SGK-NR, 'Gesundheitssystem.
Ausgewogenes Angebot durch Differenzierung des Taxpunktwertes', eine Gesetzesvorlage in die Vernehmlassung.» Damit ist also schon eine Sicherung eingebaut.
Das heisst, wenn wir die Motion Stahl ablehnen und das
Kommissionspostulat annehmen und wenn der Nationalrat
in seiner Sondersession im April diese Bestimmung aufnehmen sollte, dann haben wir doch ein wenig die Gewähr – zumindest wird dies in den Übergangsbestimmungen so erwähnt –, dass bis Mitte 2017 die Räte hier einen Vorschlag
zur Ablösung des Zulassungsstopps erwarten können.
Ich bitte Sie deshalb namens der SGK, die Motion Stahl abzulehnen und das Kommissionspostulat anzunehmen. Damit
sind wir auch in Einklang mit den Anträgen des Bundesrates.
Maury Pasquier Liliane (S, GE): Il n'est tout simplement pas
possible de rester les bras croisés à attendre le mois de juillet prochain, de laisser advenir sans rien faire la fin de l'admission selon le besoin et, dans certaines régions, une nouvelle explosion subséquente des demandes d'installations
de médecins spécialistes et des coûts y relatifs, qui se répercuteront donc sur les primes d'assurance-maladie.
De ce point de vue, la décision prise par le Conseil national
en décembre dernier d'enterrer le projet de pilotage du domaine ambulatoire est incompréhensible.
Accepter la motion Stahl Jürg n'est pas davantage dans le
domaine du possible. Celle-ci propose en effet, passé un
certain seuil de densité médicale, une libéralisation totale
des relations contractuelles entre assureurs et prestataires.
La gestion de l'offre ambulatoire serait ainsi confiée au marché, soustraite à tout contrôle démocratique, et le libre choix
du médecin remis en cause. Or le peuple a signifié, aussi
clairement que possible, son attachement à ce choix et son
rejet de la levée de l'obligation de contracter, lors des votations de 2008 sur l'article constitutionnel et de 2012 sur le
«managed care». On ne voit pas très bien pourquoi il aurait
changé d'avis depuis. Le Parlement lui-même et notre
conseil en particulier ont refusé plusieurs propositions qui allaient dans ce sens, comme la rapporteuse vient de le rappeler.
Cette motion est de plus obsolète, puisqu'elle date d'avant la
réintroduction temporaire de l'admission selon le besoin décidée en juin 2013. Dans le contexte actuel, elle s'opposerait
aux efforts fournis par les deux chambres pour trouver de
nouvelles solutions, des solutions à court terme, comme la
prolongation de trois ans de la réglementation actuelle demandée par l'initiative parlementaire de la Commission de la
sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national.
La présente motion charge en effet explicitement le Conseil
fédéral de renoncer à un moratoire. En misant tout sur la liberté de contracter, la motion empêche aussi d'autres solutions à plus long terme, telles que le pilotage par les tarifs,
demandé par la motion 16.3001, de la commission soeur du
Conseil national et les différents modèles que le Conseil fédéral devra envisager si nous adoptons le postulat de notre
commission.
Ce postulat, précisément, charge le Conseil fédéral de rédiger un rapport qui envisage toutes les solutions possibles en
matière de gestion de l'offre dans le domaine ambulatoire,
de limitation des admissions au pilotage par les tarifs, en
passant par un assouplissement de l'obligation de contracter
à partir d'une certaine densité médicale.
Le Conseil fédéral devra le faire avec le concours des parties prenantes, à savoir les cantons et d'autres acteurs de la
santé. Contrairement à la motion, le postulat vise à prendre
57
Ständerat
13.3265
en compte non seulement la densité médicale, mais aussi la
qualité de l'offre, ce qui doit notamment permettre d'assurer
la prise en charge de l'ensemble des patientes et des patients, y compris par exemple des malades chroniques.
Le postulat affine aussi la notion de densité médicale, qui
doit être différenciée selon les catégories de médecins, les
coûts et d'autres éléments permettant de tenir compte des
spécificités régionales.
Le postulat intègre en outre le domaine ambulatoire des hôpitaux, afin d'éviter un simple transfert des cabinets vers celui-ci, qui n'aurait pas l'effet escompté sur les coûts. Le postulat précise enfin qu'aucune restriction n'est imposée aux
médecins de premier recours, dont on connaît la pénurie.
Bref, le postulat offre une chance d'étudier différentes pistes.
Certes, du point de vue de mon canton, la variante en cours
jusqu'en 2011 s'est avérée être la plus efficace, bien plus
que celle en vigueur. Mais l'important est de faire maintenant
tout notre possible pour qu'une solution de compromis, qui
ne soit pas unilatérale comme l'est la motion, permette, dans
le domaine ambulatoire, une certaine maîtrise des coûts et
la sécurité de l'approvisionnement en soins. C'est loin d'être
impossible et nous avons la responsabilité d'agir dans ce
sens.
Berset Alain, conseiller fédéral: Pour vous montrer d'emblée
la position du Conseil fédéral sur ces objets, je vous invite à
soutenir la proposition de votre commission, c'est-à-dire à
rejeter la motion 13.3265 et à accepter le postulat 16.3000
pour la suite des travaux dans ce domaine.
Nous avions souhaité, et vous aussi, apporter un peu de
calme dans la question du pilotage du domaine ambulatoire
avec la décision que vous aviez prise en décembre 2015. Le
Conseil national en a décidé autrement, ce qui nous a
conduits à nous retrouver dans une situation où il faut remettre
l'ouvrage sur le métier et à chercher à nouveau la stabilité. Les
travaux que vous êtes en train de mener, notamment avec le
dépôt du postulat de commission, vont dans ce sens.
Il est incontesté qu'il existe un besoin de suivi et de pilotage
dans le domaine ambulatoire, car celui-ci représente 38 à
40 pour cent des coûts à la charge de l'assurance obligatoire
des soins. C'est donc de loin le premier domaine de coûts.
Environ 40 pour cent de quelque 30 milliards de francs représentent 11 à 12 milliards de francs de coûts dans le secteur de la santé, donc aussi 40 pour cent environ des primes
d'assurance-maladie encaissées. Alors, si on veut entreprendre quelque chose là aussi, il faut pouvoir agir dans ce
domaine.
J'aimerais juste vous rappeler que, au cours de la période
transitoire qui a duré de 2013 à aujourd'hui, période pendant
laquelle le Parlement avait prévu durant trois ans une possibilité pour les cantons d'agir, le Conseil fédéral s'était engagé à présenter une solution durable. Il ne l'a pas fait par
hasard. Il a pris cette décision après la tenue d'une table
ronde avec l'ensemble des acteurs concernés, après avoir
recherché avec eux une solution qui pourrait être acceptée
non seulement par le Parlement, mais aussi par la population, pour obtenir vraiment des résultats dans ce domaine.
Dans ce cadre, nous avions évidemment envisagé le pilotage par les cantons, et c'est ce régime qui est en vigueur
jusqu'au début du mois de juillet 2016. Dans le même
contexte, nous avions envisagé une levée, même partielle,
de l'obligation de contracter. Nous avions également analysé
les différences tarifaires pour voir s'il était possible de créer
des incitations. Ces travaux ont déjà été faits une fois, et
nous avons interprété le mandat donné par le Parlement
comme la nécessité de les poursuivre et de les approfondir
avec les acteurs concernés, ce que nous allons évidemment
faire pour voir quelle solution pourrait être apportée pour
concevoir un pilotage durable dans ce domaine.
Cela ne peut pas être accompli d'un mois à l'autre. Nous ne
pourrons pas vous présenter une nouvelle solution au mois
d'avril, mais il nous faudra un peu de temps. C'est la raison
pour laquelle – cela a été rappelé dans le débat – le Conseil
national est en train de discuter le projet issu d'une initiative
parlementaire – ce n'est pas ce que l'on aurait pu souhaiter
15.4103
Conseil des Etats
de mieux – qui prolongerait la situation actuelle, mais à nouveau de manière limitée dans le temps. Il serait question
d'aller jusqu'en 2019, ce qui apaise la situation durant un
certain temps et nous accorde un répit pour rechercher des
solutions plus pointues.
C'est dans ce sens que le Conseil fédéral propose d'accepter le postulat et de rejeter la motion. Cette dernière sera
prise en considération dans les travaux qui vont être réalisés. C'est une des hypothèses, mais ce n'est pas la seule.
D'autre part, relevons qu'elle a été déposée avant la réintroduction en 2013 d'une solution limitée dans le temps. Donc
elle a quand même un peu vieilli – si je puis dire – depuis
ces trois dernières années et n'est plus tout à fait à jour;
c'est la raison pour laquelle elle doit être rejetée.
La rapporteuse, Madame Keller-Sutter, a rappelé dans le débat le fait que le Conseil national a inscrit dans une disposition transitoire des exigences pour la mise en consultation
d'un projet. Nous sommes d'accord sur le fond. Nous souhaitons aussi, sur le fond, pouvoir mettre en consultation un
projet dans un délai qui permettra d'offrir une alternative à la
fin des trois ans. Par contre, je dois vous dire – et c'est une
position que je continuerai à défendre – que j'ai conservé
tous mes doutes, sur le plan de la technique législative,
quant à l'utilisation des dispositions transitoires inscrites
dans une loi afin d'obtenir ce qu'on obtient normalement
avec une motion. Je vais certainement plaider dans le sens
qu'il n'y a pas besoin d'inscrire de telles dispositions dans la
loi, car cela constituerait un corps étranger un peu particulier
dans la loi, tout en mentionnant un engagement précis sur le
calendrier et sur ce que nous allons faire dans l'intervalle. En
définitive, ce n'est pas le contenu qui est en discussion. Pour
ce dernier, nous souhaitons mettre en consultation un projet
dans un délai qui permettra de garantir une réglementation à
partir de 2019. Le fait d'utiliser des dispositions transitoires
d'une loi à cette fin est une discussion technique qui sera
encore certainement menée au cours des prochaines semaines dans le cadre des débats en commission.
Avec cette argumentation soulignant la disponibilité du
Conseil fédéral à mener une réflexion ouverte, notamment
sur les trois grandes options qui existent, je vous invite à rejeter la motion 13.3265 et, en parallèle, à accepter le postulat 16.3000, qui nous donne des bases pour la poursuite des
travaux.
13.3265
16.3000
15.4103
Motion Savary Géraldine.
Digitale Filme
der Cinémathèque suisse.
Finanzierung der Infrastruktur
Motion Savary Géraldine.
Films en format numérique
de la Cinémathèque suisse.
Financement des infrastructures
58
2 mars 2016
2008, le Parlement acceptait un crédit de près de 50 millions
de francs pour financer l'extension du Centre d'archivage et
de conservation de la Cinémathèque suisse à Penthaz, dans
le canton de Vaud. Certains conseillers aux Etats de la précédente législature – j'ignore si certains d'entre eux siègent
encore au conseil – connaissent cet endroit, puisque nous
l'avions visité à l'époque, lors d'une séance de commission,
afin de voir à quel point le centre d'archivage était important
et justifiait le crédit. Le crédit a été jugé nécessaire par le
Conseil fédéral et le Parlement pour assurer la mission dévolue à la Cinémathèque, à savoir le traitement des films en
format numérique.
En 2014, l'Office fédéral des constructions et de la logistique
ainsi que l'Office fédéral de la culture ont demandé au Parlement un crédit de 6 millions de francs pour le centre d'archivage de Penthaz, en prévoyant d'intégrer ce montant au
message 2015 sur les constructions civiles. Cet engagement a été confirmé très récemment dans le message
culture 2016–2020, dont nous avons discuté en 2015. Or,
l'origine de cette motion réside dans le fait que le crédit de
6 millions de francs n'a, en réalité, pas été intégré dans le
message 2015 sur les constructions civiles. C'est pour cette
raison que Monsieur Feller et moi-même avons déposé une
motion.
Entre-temps, il s'est passé quelques événements. Je citerai
entre autres la suspension des investissements dans les infrastructures destinées à l'archivage numérique des films,
qui a été justifiée, comme cela est écrit dans l'avis du
Conseil fédéral, par le Contrôle fédéral des finances. Ce dernier a évalué la Cinémathèque et a jugé nécessaire de circonscrire la numérisation des collections aux oeuvres ayant
un rapport avec la Suisse. De nombreuses discussions ont
eu lieu entre le Contrôle fédéral des finances et la Cinémathèque suisse en la matière.
Par ailleurs, une solution financière a été trouvée par l'Office
fédéral de la culture et l'Office fédéral des constructions et
de la logistique pour avancer dans les travaux de Penthaz:
ceux-ci peuvent être financés par le solde des crédits d'investissement immobiliers déjà alloués.
Entre le dépôt de la motion et la discussion actuelle, on peut
donc considérer qu'une solution a été trouvée. Je remercie
le Conseil fédéral d'avoir permis à ce dossier d'avancer, et je
retire donc ma motion, ce qui nous permet de passer directement du début du film au générique de fin. De facto, les
objectifs de la motion ont été réalisés.
Zurückgezogen – Retiré
15.4157
Motion Bischofberger Ivo.
Franchisen der Kostenentwicklung
der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung anpassen
Motion Bischofberger Ivo.
Assurance obligatoire des soins.
Adapter le montant des franchises
à l'évolution des coûts
Ordnungsantrag – Motion d'ordre
Ständerat/Conseil des Etats 02.03.16 (Ordnungsantrag – Motion d'ordre)
Le président (Comte Raphaël, président): Le Conseil fédéral propose le rejet de la motion.
Ordnungsantrag Bruderer Wyss
Zuweisung der Motion 15.4157 an die zuständige Kommission zur Vorprüfung.
Savary Géraldine (S, VD): La présente motion, dont une
version équivalente a été déposée par le conseiller national
Feller (15.4097), est née d'une inquiétude. En décembre
Motion d'ordre Bruderer Wyss
Transmettre la motion 15.4157 à la commission compétente
pour examen préalable.
2. März 2016
Bruderer Wyss Pascale (S, AG): Ich beschränke mich gerne
auf die Frage, warum ich diesen Zuweisungsantrag stelle.
Ich bin nämlich der Meinung, dass Kollege Bischofberger mit
seiner Motion berechtigte Fragen aufwirft. Gleichzeitig zeigt
der Bundesrat dann aber in seiner Stellungnahme, dass es
nicht ganz so einfach ist und dass bei dieser Frage der Anpassung der Franchisen weitere Faktoren berücksichtigt
werden müssen. Ich bin einerseits aufgrund der Tatsache,
dass es eine substanzielle Stellungnahme des Bundesrates
ist, welche bei mir aber wiederum Folgefragen aufwirft, und
andererseits aufgrund der Tatsache, dass ich die Ratsdebatte hier nicht für die Behandlung dieser Detailfragen missbrauchen möchte, zum Punkt gelangt, dem Rat Folgendes
zu beantragen: Die SGK soll damit beauftragt werden, das
Anliegen von Herrn Bischofberger zu prüfen und bei dieser
Gelegenheit gleichzeitig seitens des Bundesrates zu erfahren, wie der Zusammenhang mit der Vorlage ist, die ja aktuell in Bearbeitung ist.
Aus diesem Grund möchte ich darum bitten, die SGK zu beauftragen, diese Motion genauer anzuschauen.
Angenommen gemäss Ordnungsantrag Bruderer Wyss
Adopté selon la motion d'ordre Bruderer Wyss
Le président (Comte Raphaël, président): La motion
15.4157 est donc transmise à la CSSS-CE pour examen
préalable.
16.004
GPK-NR/SR und GPDel.
Jahresbericht 2015
CdG-CN/CE et DélCdG.
Rapport annuel 2015
Stöckli Hans (S, BE), für die Kommission: Da wir noch eine
halbe Stunde zur Verfügung haben, werden wir uns insgesamt kurzfassen. Ich empfehle Ihnen aber, den Jahresbericht selbst noch als Bettlektüre zu geniessen. Wir haben
uns in der GPK sehr angestrengt, um Ihnen einen substanziellen, guten Bericht vorlegen zu können. Er wurde am
29. Januar 2016 einstimmig gutgeheissen, und wir haben
beschlossen, ihn zu veröffentlichen. Er stützt sich auf Artikel 157 des Parlamentsgesetzes und wurde im Vorfeld den
betroffenen Behörden zur Stellungnahme unterbreitet. Die
jeweiligen Einwände oder Verbesserungsvorschläge wurden
soweit möglich berücksichtigt. Dieser Bericht gibt einen vollständigen Überblick über die Tätigkeiten der Geschäftsprüfungskommissionen und der Geschäftsprüfungsdelegation
im letzten Jahr. Er enthält Informationen über die Arbeitsmethoden und über die Arbeitsprozesse, über die Probleme mit
bestimmten Aufsichtsgeschäften und die jeweils erzielten
Resultate. Der Bericht enthält auch viele Informationen, die
bisher nie veröffentlicht wurden; er ist also eine Fundgrube
auch für findige Journalisten.
Kollege Kuprecht wird das Kapitel zur Geschäftsprüfungsdelegation erörtern, Kollege Janiak dasjenige der Subkommission EDA/VBS und Kollege Hêche zu guter Letzt noch die
Geschäfte der Subkommission EDI/UVEK.
Ich überspringe hier die Einführungsvoten zum Funktionieren und zur rechtlichen Grundlage der Geschäftsprüfungskommission. Ich sage nur, wie wichtig die Oberaufsicht in einem Rechtsstaat ist. In einem Rechtsstaat haben auch die
Bürgerinnen und Bürger Anspruch darauf, die Arbeit unserer
Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, im Sinne der Dienstleistung, erklärt zu bekommen. Die GPK hat äusserst weitAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
59
Ständerat
16.004
gehende Aufsichts- und Einsichtsrechte, und diese werden
von uns auch entsprechend in Anspruch genommen. Auch
das Amtsgeheimnis ist – ausgenommen sind die Geheimhaltungsverpflichteten – keine Barriere für unsere Tätigkeit.
Am 29. Januar letzten Jahres haben wir bei der Beratung
des Jahresprogramms gestützt auf die vorgängige Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle folgende
Themenbereiche zur Untersuchung ausgeschieden: einerseits die elektronische Auszählung von Stimmen, das ECounting, andererseits – ganz wichtig – die Auswirkungen
der Freihandelsabkommen. Und wir haben auch ein Reservethema definiert, nämlich die Verwendung unterschiedlicher Bevölkerungsszenarien; wir haben vorhin ja bei der
Problematik des Bundesamtes für Statistik gesehen, welche
Bedeutung das hat. Dieses Reservethema wurde leider
nicht bearbeitet, weil die beiden erstgenannten Themen die
Arbeitskräfte genügend absorbierten.
Im letzten Jahr wurden verschiedene Untersuchungen aus
früheren Jahren abgeschlossen. Zur Untersuchung betreffend die externen Mitarbeitenden der Bundesverwaltung:
Der Bericht stammt vom 24. März 2015, und er stellt fest,
dass zwar der Rückgriff der Bundesverwaltung auf externe
Mitarbeitende in gewissen Fällen gerechtfertigt und zweckmässig sei, aber in der aktuellen Praxis mehrere Punkte anzupassen seien – das ist noch diplomatisch ausgedrückt.
Nachdem der Bundesrat in den meisten beanstandeten Bereichen Anpassungen in Aussicht gestellt hatte, entschied
die GPK-SR, vorerst Ruhe zu geben und dann in zwei Jahren eine Nachkontrolle zu machen. Betreffend die Untersuchung der Sicherstellung der Unabhängigkeit von Aufsichtsund Regulierungsbehörden der zentralen Verwaltung haben
wir ebenfalls teilweise Lücken entdeckt und ein uneinheitliches Vorgehen bemerkt. Wir haben dem Bundesrat bis Anfang dieses Jahres eine Frist eingeräumt, um Stellung nehmen zu können.
Über die Untersuchung betreffend die internationale Kooperation bei der militärischen Ausbildung wird Kollege Janiak
berichten.
Last, but not least haben wir uns auch intensiv mit der Inspektion der Wahl des obersten Kaders durch den Bundesrat auseinandergesetzt. Der Bericht vom 15. November
2013 sah sechs Empfehlungen vor, welche der Bundesrat
mehrheitlich befolgen wollte. Wir haben dann in der Inspektion im Juni das Geschäft vorderhand abschliessen können
und eine Nachkontrolle in zwei Jahren in Aussicht gestellt.
Die Nachkontrollen sind von grösster Bedeutung, weil sie
eben dann zeigen, dass wir nicht nur untersuchen, sondern
uns auch dafür interessieren, welche Folgen unsere Untersuchungen gehabt haben. So haben wir zahlreiche Nachkontrollen durchgeführt. Ich erwähne nur die wichtigsten: die
Inspektion zur Organisation der Bekämpfung der Grippeepidemie, die Steuerung der Sozialversicherung durch den
Bundesrat.
Ein Thema, das uns sehr stark beschäftigte, war der Beizug
von Experten durch die Bundesverwaltung. Im Rahmen
dieser Untersuchung prüfte die GPK-SR insbesondere, welche Lehren aus den beschaffungsrechtlichen Vorfällen im
Staatssekretariat für Wirtschaft und im Bundesamt für Strassen im Hinblick auf den Aufbau eines flächendeckenden Beschaffungscontrollings und eines Vertragsmanagements der
Bundesverwaltung zu ziehen sind.
Im Weiteren haben wir Abklärungen zu den folgenden Themen beschlossen und zum Teil auch durchgeführt:
In Bezug auf die Aufsicht der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die HSBC Private Bank Suisse AG, welcher
Fälle von Steuerhinterziehung und Geldwäscherei vorgeworfen wurden, haben wir verschiedene Gespräche geführt und
Untersuchungshandlungen vorgenommen. An der Sitzung
vom 21. Mai des letzten Jahres ist die GPK-SR zum Schluss
gekommen, dass aus Sicht der parlamentarischen Oberaufsicht kein Handlungsbedarf besteht.
Wir haben Abklärungen zur Überwachung des Medizinproduktemarktes durch Swissmedic vorgenommen. Darüber
wird Herr Kollege Hêche berichten.
16.004
Conseil des Etats
Sodann haben wir Abklärungen zur Personalsituation in der
Eidgenössischen Steuerverwaltung vorgenommen: Gewisse
Mitarbeitende hatten in der Öffentlichkeit starke Kritik geübt.
Wir haben unter anderem mit dem Direktor Gespräche geführt und festgestellt, dass die Empfehlungen, welche er zusammen mit der Eidgenössischen Finanzkontrolle erlassen
hat, umgesetzt worden sind, sodass aufseiten der GPK kein
weiterer Handlungsbedarf mehr bestanden hat.
Abklärungen zu den Sicherheitsfragen betreffend die Bundesrichterinnen und Bundesrichter, welche tätlichen Angriffen ausgesetzt waren, sind ebenfalls vorgenommen worden.
Nachdem der Rat die Motion Berberat 14.3579 abgelehnt
hat, welche verlangt hatte, dass die Strafverfolgung von Delikten gegen Magistratspersonen von Amtes wegen zu eröffnen sei, sind die Abklärungen nicht weiterverfolgt worden.
Wir haben Abklärungen betreffend das umstrittene OpenSource-Projekt von Open Justitia vorgenommen und festgestellt, dass kein weiterer Handlungsbedarf mehr besteht,
weil das Bundesgericht von sich aus auf die Fortsetzung des
Projektes verzichtet hat, zumindest so lange, wie keine gesetzliche Grundlage dafür besteht.
Dann haben wir Abklärungen betreffend die Aufhebung des
Beschwerderechtes in Strafsachen von einfach Geschädigten vorgenommen. Ich will darauf verzichten, das weiter auszuführen. Interessierte können es nachlesen.
Und schliesslich gab es Abklärungen betreffend die veralteten Abhöranlagen für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs. Es ist erfreulich festzustellen, dass sich das
neue System technisch offenbar besser in die Landschaft
einfügt.
Wir haben insgesamt zwölf Medienmitteilungen verfasst, der
Öffentlichkeit acht Berichte zur Verfügung gestellt und einen
Brief an den Bundesrat geschickt.
Zum Schluss noch ein Wort zu den Folgen des Insieme-Berichtes, welchen wir ja zusammen mit der anderen Aufsichtskommission, der Finanzkommission, in den Jahren 2013 bis
2015 erstellt haben: Wir haben dann festgestellt, dass auch
in der Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden
Handlungsbedarf gegeben ist und dass die Informationsflüsse neu zu regeln sind. Gestützt auf diese Tatsachen haben wir entsprechende Vorstösse eingereicht. Die Motionen,
die der Bundesrat jetzt bearbeitet, sollten dazu führen, dass
im Sommer 2016 unseren Aufsichtskommissionen Vorschläge zur Verbesserung unterbreitet werden.
Schliesslich vielleicht noch die Kritik: Wir haben vieles entdeckt und festgestellt, was nicht funktioniert. Ich kann Ihnen
aber sagen, dass wir über eine sehr gute Verwaltung verfügen, die insgesamt sehr gute Arbeit leistet. Dementsprechend hat die Arbeit der GPK Sinn ergeben. Damit die Verwaltung aber ihre Arbeit künftig weiterhin gut erledigen kann,
muss sie gestärkt werden.
Kuprecht Alex (V, SZ), für die Kommission: Die Geschäftsprüfungsdelegation überwacht im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht die Aktivitäten des Bundes im Bereich
des zivilen und militärischen Nachrichtendienstes. Dazu gehören der zivile Nachrichtendienst des Bundes (NDB), der
Militärische Nachrichtendienst (MND) sowie das Zentrum für
elektronische Operationen der Armee. Die gerichtspolizeilichen Verfahren der Bundesanwaltschaft im Bereich des
Staatsschutzes sind ebenfalls Gegenstand der Oberaufsicht
durch die GPDel. Ebenso wie die GPK legt auch die GPDel
den Schwerpunkt ihrer Kontrolltätigkeit auf die Kriterien der
Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit. Ihre
Oberaufsicht versteht die GPDel in erster Linie als Kontrolle
darüber, wie die Exekutive ihre Aufsicht wahrnimmt.
Für seine Aufsicht über den Nachrichtendienst verfügt der
Vorsteher des VBS über ein eigenes Kontrollorgan. Die
GPDel erhält die Inspektionsberichte dieser Aufsichtsbehörde und verfolgt, wie die vom Vorsteher des VBS angenommenen Empfehlungen umgesetzt werden. Als die
GPDel im Jahre 2008 die gesetzlichen Grundlagen für den
zivilen Nachrichtendienst schaffen half, war es ihre Absicht,
dass nachrichtendienstliche Aufgaben militärischer Art
durch den Nachrichtendienst der Armee und nicht mehr
60
2 mars 2016
durch den zivilen Nachrichtendienst erfüllt würden. Eine Inspektion der Aufsicht über den Nachrichtendienst ergab jedoch, dass sich Organisationseinheiten im NDB weiterhin
mit militärischen Themen befassten, insbesondere im Bereich der Luftkriegsführung. Der Vorsteher des VBS folgte
den Empfehlungen der Aufsicht über den Nachrichtendienst,
militärische Nachrichtendienstzellen im Militärischen Nachrichtendienst zu konzentrieren und damit einen streitkräfteübergreifenden Nachrichtendienst zu schaffen.
Die GPDel begrüsste dieses Vorhaben im Februar 2015 explizit. Als die Umsetzung beim NDB und bei der Armee auf
Schwierigkeiten stiess, wurde die GPDel erneut aktiv. Ende
Dezember informierte der Vorsteher des VBS dann die Verwaltungsdelegation, dass per 1. Januar 2016 die Stellen der
Gruppe Luftkriegsführung vom NDB zum Militärischen
Nachrichtendienst transferiert würden und dass nun auch
die langfristige Finanzierung geregelt sei.
Neben den Inspektionsberichten der Aufsicht über den
Nachrichtendienst hat die GPDel auch den Jahresbericht
der Unabhängigen Kontrollinstanz für die Funkaufklärung
behandelt und sich wie jedes Jahr mit der Aufsichtsbehörde
über die Bundesanwaltschaft getroffen. Weiter nahm die
GPDel die regelmässigen Berichterstattungen des Bundesrates und des VBS entgegen. Dazu gehören der Bericht
über die Tarnidentitäten, mit welchen der Nachrichtendienst
des Bundes seine Mitarbeitenden und diejenigen der kantonalen Staatsschutzorgane sowie Informanten ausstatten
kann, sowie der Bericht über die ausgesprochenen Tätigkeitsverbote.
Weiter befasste sich die GPDel mit der Berichterstattung an
den Chef VBS über die Operationen, mit denen der NDB
menschliche Quellen im In- und Ausland führt. Nachdem die
Nachrichtendienstaufsicht zum Schluss gekommen war,
dass die Beurteilung der Operationen verbessert werden
könnte, wenn der NDB dafür einheitliche Kriterien verwenden würde, setzte sich auch die GPDel für dieses Anliegen
ein. Im Oktober 2015 begrüsste die GPDel die neuen Kriterien, welche die Nachrichtendienstaufsicht mit dem NDB erarbeitet hatte. Sie sollen bei der Berichterstattung 2016
dann erstmals zur Anwendung gelangen.
Im Frühjahr 2015 überprüfte die GPDel den aktualisierten
Grundauftrag des Nachrichtendienstes des Bundes. In der
Folge bat sie den Bundesrat, den Kreis der möglichen Informationsempfänger des NDB im Lichte der gesetzlichen Vorgaben anzupassen, was der Bundesrat noch vor Jahresende tat.
Im Zusammenhang mit dem Problem der Dschihad-Reisen
besuchte die GPDel bei der Bundeskriminalpolizei und beim
NDB die Stellen zur Bekämpfung des Dschihadismus im Internet. Das sind verschiedene Bereiche, die zusammen das
Dschihadismus-Monitoring im Internet durchführen. Weiter
liess sich die GPDel über die Arbeiten der Task-Force Tetra
informieren, die unter der Leitung von Fedpol steht. Für die
GPDel war es unabdingbar, dass auch die Armee in die
Eventualplanung der Kantone für den Fall eines Attentates
einbezogen würde. Sie wandte sich deshalb mit dieser Forderung an den Sicherheitsausschuss des Bundesrates.
Im April 2014 hatte sich die GPDel mit einem Mitbericht in
die Beratung des neuen Nachrichtendienstgesetzes eingebracht. Es ging dabei vornehmlich um Verbesserungsvorschläge aus der Perspektive der Aufsichts- und Kontrollverfahren. Nachdem der Nationalrat bereits einen Teil der
Anträge der GPDel akzeptiert hatte, übernahm der Ständerat im Jahr 2015 weitere Vorschläge der GPDel. Letztlich gehen drei Viertel der Bestimmungen, die gegenüber dem Entwurf des Nachrichtendienstgesetzes geändert wurden,
direkt oder indirekt auf Anträge zurück, die auf den jahrelangen Erfahrungen der GPDel oder ihrer Präsidenten basieren.
Bereits im Jahr 2010 hatte die GPDel von der Absicht des
NDB erfahren, eine Begleitgruppe zur Ausarbeitung des
Nachrichtendienstgesetzes einzusetzen. Im Frühjahr 2015
beschäftigte sich die Öffentlichkeit mit der Existenz dieses
Gremiums. Anfang Sommer liess sich die GPDel deshalb
vom NDB einen Überblick über die Tätigkeit, welche die
2. März 2016
Gruppe während knapp drei Jahren bis November 2013 ausgeübt hatte, geben.
Nach der Verabschiedung des Gesetzes beschloss die
GPDel, dem Bundesrat mitzuteilen, dass sie gestützt auf Artikel 151 des Parlamentsgesetzes die Entwürfe der Verordnungen zum Nachrichtendienstgesetz zur Konsultation erhalten wolle. In ihrem Schreiben vom 5. November 2015 an
den Bundesrat wies die GPDel ferner darauf hin, dass ihr
der rechtzeitige Aufbau der neuen unabhängigen Aufsichtsbehörde gemäss den Artikeln 76 bis 78 des neuen Nachrichtendienstgesetzes sehr wichtig sei, weshalb sie den Bundesrat auch bat, sie darüber informiert zu halten.
Im November 2015 konnte die GPDel ihre Nachkontrolle zu
ihrer Inspektion zum Datendiebstahl im Nachrichtendienst
des Bundes von 2012 abschliessen. Nachdem die Delegation im Sommer 2013 ihren Bericht abgegeben hatte, setzte
der Bundesrat rasch den grössten Teil der Empfehlungen
um. Im Jahr 2015 überprüfte die GPDel dann noch die Umsetzung der letzten Empfehlungen, die das Risikomanagement, die Sicherheitskonzepte für die Systeme des NDB sowie des VBS sowie die Überprüfung der Informatiksicherheit
auf Stufe Bund betrafen.
Auf Wunsch einer österreichischen Delegation von Parlamentarierinnen und Parlamentariern und Beamten des Innenministeriums, die sich Anfang 2015 in Bern über das
neue Nachrichtendienstgesetz informieren wollte, kam es
auch zu einer Aussprache mit der Geschäftsprüfungsdelegation. Im Oktober 2015 reiste die Geschäftsprüfungsdelegation selbst nach Paris und traf dort die parlamentarische
Nachrichtendienstdelegation, welche die Oberaufsicht über
die französischen Nachrichtendienste ausübt. Diese ist wie
die GPDel ein Organ aus Mitgliedern beider Kammern des
Parlamentes, sie besteht aus vier Senatoren und vier Abgeordneten. Die Informationen, die die GPDel dabei erhielt,
sind für sie sehr wertvoll und geben Hinweise über das
Funktionieren der Aufsichten anderer Länder über ihre
Nachrichtendienste.
So weit die Berichterstattung aus der Geschäftsprüfungsdelegation.
Janiak Claude (S, BL), für die Kommission: Ich berichte Ihnen über die Arbeiten der Subkommission EDA/VBS. Sie haben vielleicht mitbekommen, dass wir gerade gestern einen
Bericht veröffentlicht haben, an dem wir im letzten Jahr gearbeitet haben. Er trägt den Titel «Geeignetes Personal im diplomatischen Dienst»; darin wird die Frage aufgeworfen, ob
das heute gültige Karrieresystem noch zeitgemäss ist.
Die GPK beauftragte die Parlamentarische Verwaltungskontrolle im Jahre 2013 mit einer Evaluation der internationalen
Kooperationen im Bereich der militärischen Ausbildung und
Rüstung. Es sollte Klarheit geschaffen werden über die
rechtlichen und strategischen Vorgaben für die Kooperationen, die Einhaltung dieser Vorgaben in der Praxis sowie die
Abstimmung der Kooperationen auf andere aussenpolitische
Interessen. Wir haben in der Folge fünf Empfehlungen an
den Bundesrat gerichtet. Die Kommission stiess vor allem im
Bereich der internationalen Rüstungskooperation auf verschiedene Mängel. Sie stellte fest, dass es dort nicht nur an
klaren strategischen Vorgaben fehlt, sondern auch an einer
Steuerung der Kooperationen, an Transparenz und teilweise
sogar an einer angemessenen Einschätzung der rechtlichen
Verbindlichkeit der Abkommen und Vereinbarungen. Mit ihren Empfehlungen forderte die GPK des Ständerates den
Bundesrat auf, diese Mängel zu beheben – das machen wir
immer, wenn wir Empfehlungen an den Bundesrat richten.
Aus Sicht der Kommission müssen die strategischen Vorgaben und Ziele für internationale Kooperationen sowohl im
Ausbildungsbereich als auch im Rüstungsbereich sinnvoll
konkretisiert werden. Nur auf dieser Grundlage ist es möglich zu überprüfen, ob diese Kooperationen die Schweizer
Armee tatsächlich dabei unterstützen, ihren gesetzlichen
Auftrag zu erfüllen.
Wir haben auch verlangt, dass die rechtliche Verbindlichkeit
der Abkommen sowie der davon abhängigen Genehmigungsverfahren geklärt wird. Wir haben da feststellen müsAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
61
Ständerat
16.004
sen, dass das nicht immer klar geregelt ist, dass auch nicht
klar geregelt ist, wer hier den Segen dazu geben muss. Vor
allem haben wir auch eine stärkere Beachtung der aussenpolitischen Wirkung von Kooperationen sowie den angemessenen Einbezug des EDA beim Abschluss von Abkommen
verlangt.
Wir haben uns letztes Jahr auch intensiv mit den strategischen Zielen des Bundesrates für die Ruag Holding AG befasst. Wir stellten im Frühjahr 2015 bei der Behandlung des
Geschäftsberichtes 2014 der Ruag sowie des Berichtes des
Bundesrates über die Erreichung der strategischen Ziele der
Ruag fest, dass die Ruag verschiedene Standorte in der
Schweiz schliessen und dabei zahlreiche Arbeitsplätze aus
Randregionen in die grösseren Zentren verschieben wird.
Gleichzeitig nahmen wir zur Kenntnis, dass der Stellenbestand der Ruag in der Schweiz im Jahr 2014 sank, während
die Zahl der Stellen im Ausland anstieg.
Den GPK war bekannt, dass der Bundesrat, allerdings mit
Verspätung, im Frühjahr 2015 noch daran war, die strategischen Ziele für die Ruag für die Jahre 2015 bis 2018 zu erarbeiten. Da das Parlament gemäss Artikel 28 des Parlamentsgesetzes die Möglichkeit hat, bei der Festlegung der
strategischen Ziele für verselbstständigte Einheiten mitzuwirken und dazu dem Bundesrat Aufträge zu erteilen, beschlossen die GPK, mit einem solchen Auftrag an den Bundesrat zu gelangen. Mit Schreiben vom 3. Juni 2015 luden
wir den Bundesrat ein, in die künftigen Ziele für die Ruag folgende Punkte aufzunehmen: Vorgaben zur regionalpolitischen Verteilung der Standorte bzw. zum Erhalt von Arbeitsplätzen in Randregionen sowie Vorgaben bezüglich des
Erhalts bzw. der Schaffung von Arbeitsplätzen in der
Schweiz bei der Erschliessung von neuen Geschäftsfeldern.
Da der Bundesrat die strategischen Ziele für die Ruag jeweils den Sicherheitspolitischen Kommissionen zur Konsultation zu unterbreiten hat, wandten wir uns gleichzeitig mit
einem Schreiben an die beiden SiK und baten sie, dem Anliegen der beiden GPK im Rahmen ihrer Befassung mit den
neuen Zielvorgaben für die Ruag besondere Aufmerksamkeit zu schenken.
In seinem Antwortschreiben vom 1. Juli 2015 teilte der Vorsteher des VBS den beiden GPK mit, dass ihre Anliegen im
Entwurf der neuen strategischen Ziele für die Ruag berücksichtigt würden. Der Entwurf enthalte Vorgaben, mit denen
bestimmt werde, dass die Ruag ihr Immobilienportfolio künftig nicht allein nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu
bewirtschaften habe, sondern dass sie dabei auch regionalpolitische Entwicklungsmöglichkeiten berücksichtigen solle.
Die GPK kam zum Schluss, dass damit ihrem ersten Anliegen, nämlich dem Erhalt von Arbeitsplätzen in den Randregionen, nicht genügend Rechnung getragen wurde. Die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates gelangte
im Rahmen der Konsultation zu den überarbeiteten strategischen Zielen für die Ruag zur selben Ansicht. In ihrer diesbezüglichen Stellungnahme an den Bundesrat von Ende August 2015 schloss sich die SiK des Ständerates daher der
Forderung der beiden GPK an.
Die GPK werden sich dieses Jahr ebenfalls wieder, und zwar
im April 2016 an der ordentlichen Sitzung mit der Ruag, mit
den strategischen Zielen der Ruag befassen und dann sehen, ob die Versprechungen, die gemacht worden sind, auch
eingehalten werden.
Hêche Claude (S, JU), pour la commission: Mon rapport se
limitera à l'examen de l'objet relatif à la garantie de l'indépendance des autorités de surveillance et de régulation de
l'administration fédérale décentralisée.
Pour mémoire, le 27 janvier 2013, les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé le Contrôle parlementaire de l'administration de procéder à une évaluation de
la thématique que je viens de citer. Parmi les seize autorités
recensées, la commission en a sélectionné cinq en vue
d'une analyse détaillée: Swissmedic, l'Inspection fédérale de
la sécurité nucléaire, l'Autorité fédérale de surveillance en
matière de révision, la Commission fédérale de la communication et la Commission de la concurrence.
16.004
Conseil des Etats
62
2 mars 2016
L'évaluation a notamment porté sur ce que le Conseil fédéral entreprend dans la limite de ses compétences pour garantir l'indépendance de ces autorités. Le 6 octobre 2015, la
Commission de gestion a publié son rapport d'enquête dans
lequel elle est arrivée à la conclusion que les normes régissant l'indépendance des autorités de surveillance et de régulation étaient hétérogènes et parfois lacunaires. Il manque
par exemple, pour certaines autorités, des dispositions légales visant à éviter les conflits d'intérêts ou à définir des
profils d'exigences pour les organes dirigeants.
En conséquence, la Commission de gestion a formulé
quatre recommandations à l'intention du Conseil fédéral, demandant notamment:
– premièrement, que le Conseil fédéral élabore un concept
visant à harmoniser les normes régissant l'indépendance
des autorités de surveillance et de régulation;
– deuxièmement, que le Conseil fédéral veille dans le cadre
de futurs projets de loi à ce que des normes suffisamment
détaillées régissent l'indépendance des autorités de surveillance et de régulation à tous les niveaux sur la base d'un
concept uniforme;
– troisièmement, que le Conseil fédéral s'assure que les
profils d'exigences précis et transparents soient définis
concernant la nomination des organes dirigeants des autorités de surveillance et de régulation et d'accorder davantage
d'importance aux compétences de pilotage et de surveillance dont il dispose à travers ces nominations;
– quatrièmement, que le Conseil fédéral examine les mesures qui seraient susceptibles de renforcer la sensibilisation
à l'indépendance au sein des autorités de surveillance et de
régulation.
Dans la foulée, la Commission de gestion a demandé au
Conseil fédéral de lui faire part d'ici à la mi-janvier de cette
année de sa position sur les constats et les quatre recommandations qu'elle a formulés, ce que le Conseil fédéral a
fait lors de sa séance du 18 décembre 2015. La Commission
de gestion va donc prochainement se prononcer sur l'avis du
Conseil fédéral et examiner par quelles mesures et dans
quel délai ces recommandations seront mises en oeuvre.
Vom Bericht wird Kenntnis genommen
Il est pris acte du rapport
3. März 2016
Vierte Sitzung – Quatrième séance
Donnerstag, 3. März 2016
Jeudi, 3 mars 2016
08.15 h
15.025
Mehrwertsteuergesetz.
Teilrevision
Loi sur la TVA.
Révision partielle
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Der Ständerat behandelt als Zweitrat die Botschaft zur Teilrevision des
Mehrwertsteuergesetzes. Die Teilrevision umfasst verschiedene Änderungen, namentlich in den Bereichen Steuerpflicht, Steuersätze und Ausnahmen, Verfahren und Datenschutz. Ein zentrales Element ist zudem die Beseitigung
mehrwertsteuerbedingter Wettbewerbsnachteile inländischer Unternehmen gegenüber ihren ausländischen Konkurrenten. Die Teilrevision des Mehrwertsteuergesetzes bringt
für die Mehrzahl der inländischen Unternehmen aber keine
wesentlichen steuerlichen Änderungen.
Wie Sie wissen, trat das totalrevidierte Mehrwertsteuergesetz am 1. Januar 2010 in Kraft. In der Praxis hat sich gezeigt, dass einige Gesetzesbestimmungen anpassungsbedürftig sind. In der Folge nahm der Bundesrat diese Punkte
in die vom Nationalrat verlangte Zusatzbotschaft zur Vereinfachung der Mehrwertsteuer, in die sogenannte Zweisatzmodell-Vorlage, auf. Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates trat auf diese Vorlage jedoch nicht
ein und beauftragte den Bundesrat am 23. April 2013 mit einer Motion (13.3362), dem Parlament Vorschläge zu einer
Teilrevision des Mehrwertsteuergesetzes zu unterbreiten.
Dabei wollte die WAK-NR, dass auch Änderungs- und Ergänzungsvorschläge des Mehrwertsteuer-Konsultativgremiums berücksichtigt werden. Das Konsultativgremium ist eine
im Mehrwertsteuergesetz vorgesehene Kommission, welche
zu Fragen der Mehrwertsteuer beratend Stellung nimmt.
Dieses Gremium hat auch zuhanden der ständerätlichen
Kommission mit grossem Sachverstand Stellung genommen.
Zum Inhalt dieser Revision: Der Bundesrat will die Situation
der inländischen Unternehmen indirekt verbessern, indem er
hauptsächlich zwei Massnahmen zur Reduktion mehrwertsteuerbedingter Wettbewerbsnachteile ergreift.
Erstens sollen künftig alle Unternehmen obligatorisch mehrwertsteuerpflichtig werden, wenn sie im In- und Ausland
mindestens 100 000 Franken Umsatz erzielen. Nach geltendem Recht ist nur der im Inland erzielte Umsatz massgebend, weshalb ausländische Unternehmen in der Schweiz
einen Umsatz von bis zu 100 000 Franken erzielen können,
ohne die Mehrwertsteuer abliefern zu müssen. Deshalb erleiden heute inländische Firmen gegenüber ausländischen
einen mehrwertsteuerbedingten Wettbewerbsnachteil. Ausländische Unternehmen sollen neu ab dem ersten Franken
Umsatz in der Schweiz steuerpflichtig sein.
Zweitens werden umsatzstarke ausländische Online-Händler durch die Neuregelung für gewisse Sendungen im Inland
obligatorisch steuerpflichtig. Zwar sind Sendungen, bei denen ein Steuerbetrag von weniger als 5 Franken anfallen
63
Ständerat
15.025
würde, bei der Einfuhr wie bisher steuerfrei, jedoch müssen
Unternehmen, die mit solchen Sendungen mehr als 100 000
Franken Umsatz pro Jahr erzielen, künftig diese Sendungen
der Schweizer Kundschaft mit der Schweizer Mehrwertsteuer in Rechnung stellen.
Neu sollen zudem kostenpflichtige Online-Ausgaben von
Zeitungen und Zeitschriften auch zum reduzierten Satz besteuert werden, wie dies heute bereits bei den gedruckten
Ausgaben der Fall ist. Damit werden Zeitungen und Zeitschriften unabhängig vom Medium steuerlich gleich behandelt.
Der Abzug fiktiver Vorsteuern wird für Sammlerstücke wie
Kunstgegenstände, Antiquitäten und dergleichen durch eine
dem neuen Gesetz angepasste Margenbesteuerung ersetzt,
durch eine Steuer auf der Differenz zwischen dem Ankaufsund dem Verkaufspreis. Diese neue Berechnungsart verhindert eine Unterbesteuerung durch den Abzug fiktiver Vorsteuern für Gegenstände, die bei ihrem Eintritt in den Markt
nicht mit der Mehrwertsteuer belastet waren.
Mit der Teilrevision werden Leistungen von Einrichtungen
der Sozialversicherung im Rahmen von gesetzlich vorgeschriebenen Aufgaben zur Prävention von der Steuer ausgenommen. Damit wird die Gleichbehandlung aller Sozialversicherungsträger gewährleistet und die Zusammenarbeit von
Sozialversicherungen erleichtert.
Zudem wird die Steuerpflicht von Gemeinwesen vereinfacht,
und die Zusammenarbeit von Gemeinwesen wird steuerlich
entlastet.
Wie vom Parlament verlangt, wird eine neue Steuerausnahme vorgelegt für Leistungen, die im Rahmen des statutarischen Zwecks einer Organisation den Gönnerinnen und
Gönnern als Gegenleistung für den Gönnerbeitrag in Aussicht gestellt werden. Ich spreche jetzt nicht namentlich von
der Flugrettungsorganisation, welche das betrifft. Damit können auch entsprechende Vorstösse abgeschrieben werden.
Durch die Gesetzesänderungen wie im Nationalrat beschlossen würden neu schätzungsweise 30 000 ausländische Unternehmen steuerpflichtig. Für die Umsetzung müssten einerseits rund 38 neue Stellen geschaffen werden.
Andererseits fliessen dank der Neuregelung voraussichtlich
40 Millionen Franken pro Jahr zusätzlich in die Bundeskasse. Noch einmal rund 30 Millionen Franken verspricht
sich der Bund von der Änderung bei der Besteuerung der
Kunstgegenstände.
Diese vom Bundesrat vorgeschlagenen Änderungen des
Mehrwertsteuergesetzes waren unbestritten. Auch gegen
den reduzierten Satz von 2,5 Prozent für elektronische Zeitungen und Zeitschriften gab es keinen Widerstand. Der Nationalrat nahm in die Vorschrift sogar noch die elektronischen Bücher auf. Der Nationalrat stimmte auf Antrag seiner
Kommission für Wirtschaft und Abgaben auch einer Präzisierung der Definition von steuerbefreiten Spenden und
Gönnerbeiträgen zu, und dieser Lösung schliesst sich die
WAK-SR an. Damit diese Spenden und Gönnerbeiträge
steuerfrei sind, muss ein gemeinnütziges Unternehmen den
Spendern und Gönnern mitteilen, dass kein Anspruch auf
eine Gegenleistung besteht. Der Nationalrat hat die Regel
insbesondere mit Blick auf die erwähnte Luftrettungsorganisation eingeführt.
Die Steuerpflicht für vermietete Gemeindeparkplätze lehnte
der Nationalrat wie auch die vorberatende WAK ab. Der
Bundesrat hatte vorgeschlagen, dass dafür wie für alle anderen Parkplätze Mehrwertsteuer bezahlt werden muss. Die
Mehrheit des Nationalrates wollte den Gemeinden aber den
Verwaltungsaufwand und die Kosten ersparen. Auch die Verlängerung der absoluten Verjährungsfrist von zehn auf fünfzehn Jahre scheiterte im Erstrat.
In der Gesamtabstimmung hiess der Nationalrat die Vorlage
ohne Gegenstimme gut. Unsere Kommission hat in der Gesamtabstimmung die Vorlage ebenfalls mit 13 zu 0 Stimmen
angenommen. Gegenüber den Beschlüssen des Nationalrates beantragt die WAK des Ständerates nochmals einige Änderungen, die ich hier nur im Sinne eines kurzen Überblicks
darstellen, aber noch nicht im Detail begründen möchte.
15.025
Conseil des Etats
Die Kommission hat einen Antrag einstimmig angenommen,
der vom Staat subventionierte hoheitliche Leistungen, beispielsweise den Einsatz der Feuerwehr auf Nationalstrassen
oder Beiträge an die Regionalförderung, welche von Gemeinden erbracht werden, von der Mehrwertsteuerpflicht befreien möchte – das ist Artikel 21 Absatz 2 Ziffer 28 Buchstabe a. Es geht insbesondere um den Subventionsbegriff.
Wir werden in der Detailberatung sicher nochmals darauf zurückkommen, weil zwischenzeitlich auch ein Antrag Hegglin
Peter eingegangen ist, der eine Änderung beim gleichen
Thema wünscht. Aus Sicht der Kommission werden heute
die Subventionsempfänger durch die Besteuerung unnötig
belastet – deshalb ist auch dieser Änderungsantrag gestellt
worden, auf den wir sicher noch zurückkommen werden.
Einstimmig angenommen wurde auch ein Antrag, der einen
Beschluss der Revision des RTVG vom 26. September 2014
rückgängig machen möchte. Dieser Antrag wird dann bei Artikel 18 Absatz 2 Buchstabe l diskutiert. Die künftige geräteunabhängige Radio- und Fernsehabgabe soll nicht wie
vorgesehen der Mehrwertsteuer unterstellt werden. Dies
entspricht dem Entscheid des Bundesgerichtes vom
13. April 2015, wonach auf die Abgabe keine Mehrwertsteuer geschuldet sei.
Gleichzeitig hiess eine Mehrheit der Kommission einen Antrag gut, der die rückwirkende Eintragung für die Mehrwertsteuer ermöglichen soll. Eine Mehrheit der Kommission hat
ebenfalls einem Antrag zugestimmt, der vorsieht, dass der
Beginn des Verjährungsstillstands nicht bei der Eröffnung einer Strafuntersuchung erfolgt, wie das der Bundesrat vorschlägt, sondern gemäss geltendem Recht. Die Mehrheit
der WAK beantragt auch, dass die absolute Verjährungsfrist
nicht von zehn auf fünfzehn Jahre angehoben wird und dass
wir somit beim geltenden Recht bleiben.
Auf der heutigen Traktandenliste ist auch die Motion Hutter
Markus 13.3238, die von unserer Nationalratskollegin Gössi
übernommen worden ist, traktandiert. Diese Motion fordert,
die Abgrenzung zwischen einem steuerfreien Grundstückkauf und einer steuerbaren werkvertraglichen Lieferung eines Neubaus neu zu regeln und auf den Übergang von Nutzen und Gefahr abzustellen. Innerhalb der Detailberatung
werden wir noch auf dieses Thema zurückkommen. Der
Kommission war es wichtig, jetzt nicht wieder einen Vorstoss
an den Bundesrat zu überweisen, sondern das Thema hier
in dieser Revision zu diskutieren. Wir bitten alle, die sich mit
dieser Motion beschäftigen wollen, dies schon im Rahmen
der Detailberatung zu tun, damit wir dann auch einen Entscheid haben, die Motion nicht zu weiteren Arbeiten in der
Verwaltung führt und damit wir das gerade in der Gesetzesrevision erledigen können.
Da der Übergang von Nutzen und Gefahr, so die Argumentation des Bundesrates, auch rückwirkend festgelegt werden
kann, würde die Umsetzung der Motion Mindereinnahmen
von bis zu 140 Millionen Franken jährlich bedeuten.
Die Kommission hat sich mit 9 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung in der Frage des Vorsteuerabzugs beim Bau von Gebäuden für Wohnzwecke auch dem Bundesrat angeschlossen und die bisherige Praxis bestätigt. Im Weiteren löste die
Frage, inwieweit die gesetzlichen Bestimmungen zum Vorsteuerabzug für unternehmerische Tätigkeiten angepasst
werden müssten, eine grosse Diskussion aus, weil die Eidgenössische Steuerverwaltung zwischenzeitlich die Praxis
angeblich verschärft hat. Auf diese und weitere Themen werden wir jedoch in der Detailberatung zurückzukommen haben.
Im Namen der einstimmigen Kommission beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage einzutreten und sie am Schluss in der
Gesamtabstimmung ebenso wie der Nationalrat zu unterstützen.
Engler Stefan (C, GR): Ich möchte einen Aspekt der Teilrevision herauspflücken, und zwar das Verhältnis zwischen
Mehrwertsteuer und Gemeinwesen, und dazu einige Überlegungen machen.
Insgesamt erweist sich dieses Verhältnis zwischen Gemeinwesen und Mehrwertsteuer als ein eher wenig durchschau-
64
3 mars 2016
bares Verhältnis, das viel Raum für Fragen und Ermessen
offenlässt, was zu vielen Praxisentscheiden führt. Es ist nun
einmal so, dass die Mehrwertsteuergesetzgebung zur Frage,
ob und für welche Leistungen ein Gemeinwesen mehrwertsteuerpflichtig ist, der Steuerverwaltung sehr viel Ermessen
einräumt. Das hat zur Konsequenz, dass Empfänger von Finanzhilfen, von Subventionen, nie genau wissen, ob jetzt
dieser oder jener Finanzfluss mehrwertsteuerpflichtig ist
oder nicht. Handelt es sich bei einer Zahlung um ein mehrwertsteuerrechtliches sogenanntes Nichtentgelt, also um
eine Subvention, oder handelt es sich bei einer Zahlung um
ein Entgelt, dem eine mehrwertsteuerpflichtige Leistung gegenübersteht? Diese Unterscheidung ist in der Praxis relativ
schwierig zu machen. Als Zweites stellt sich die Frage, ob
sich eine Dienststelle eines Kantons oder einer Gemeinde
als autonome Dienststelle qualifiziert, die der Steuerpflicht
unterliegt. Auch diese Frage lässt sich nicht immer einfach
beantworten. Eine dritte Frage, die sich stellt: Handelt es
sich um eine steuerfreie hoheitliche Tätigkeit eines Gemeinwesens oder um eine Tätigkeit, die in den unternehmerischen Bereich fällt?
All diese Fragen lassen sich aus dem Gesetz nur unzureichend beantworten. Das erlaubt dem Beitragsempfänger in
den wenigsten Fällen eine eigene schlüssige Beurteilung
der Frage, ob die Mehrwertsteuerpflicht jetzt besteht oder
nicht. Die Revision verpasst es meiner Meinung nach leider,
in diesen Fragen eine Klärung zu schaffen, weshalb sich die
Kommission entschieden hat, zumindest für den Bereich der
Beiträge eine Differenz zu den nationalrätlichen Beschlüssen zu schaffen, damit man sich noch etwas vertiefter mit
diesem Verhältnis beschäftigt.
Der Kommissionspräsident hat es angesprochen: Es werden
in Artikel 21 Absatz 2 Ziffern 28 und 28bis wenige Neuerungen im Verhältnis zwischen den Gemeinwesen und vor allem in der Zusammenarbeit innerhalb des gleichen Gemeinwesens, aber auch mit vom Gemeinwesen beherrschten
Gesellschaften legiferiert. Aber die eigentlichen Fragen, die
in der Praxis gestellt werden, werden nicht beantwortet. Entsprechend hat der ehemalige Präsident der Finanzdirektorenkonferenz in der Anhörung vor dem Nationalrat gesagt,
obschon die Besteuerung der einen durch eine andere
staatliche Ebene ein föderalismuspolitischer und steuersystematischer Konstruktionsfehler der Mehrwertsteuer sei,
werde man vorläufig aus finanzpolitischen Gründen auf die
Weiterverfolgung von weiter gehenden Vorschlägen verzichten. Er nannte dafür ausdrücklich auch eine Steuerausnahme für sämtliche Leistungen zwischen den Gemeinwesen und damit auch die Mehrwertsteuerentlastung von
Gemeinwesen, soweit sie nicht unternehmerisch tätig sind.
Lassen Sie mich an zwei Beispielen kurz illustrieren, was für
Fragen in der Praxis aufgeworfen werden. Der Bund leistet
im Rahmen der Waldgesetzgebung und im Rahmen von
Programmvereinbarungen Finanzhilfen an die Kantone zur
Pflege von Schutzwäldern. Die Kantone vereinbaren mit den
Forstbetrieben der Gemeinden den Umfang, Inhalt und die
Höhe der zu erbringenden Leistungen bzw. auch der Entschädigung. Gemäss der Eidgenössischen Steuerverwaltung liegt diesbezüglich aber keine Subvention vor, weil mit
der Leistungsvereinbarung ein konkreter Auftrag erteilt worden ist.
Ein weiterer Fall, der in den Kantonen zu Diskussionen Anlass gibt, betrifft – der Kommissionspräsident hat es kurz angesprochen – die Beiträge des Bundesamtes für Strassen
an die Kantone für die von den Kantonen bzw. von den Gemeindefeuerwehren zu besorgende Aufrechterhaltung der
Schadenwehren auf den Nationalstrassen. Auch in diesem
Fall macht die Eidgenössische Steuerverwaltung die Mehrwertsteuer geltend mit dem Argument, es handle sich nicht
um ein sogenanntes Nichtentgelt, um eine Subvention, sondern um ein steuerpflichtiges Entgelt, dem eine Leistung gegenübersteht – als ob den Subventionen keine Leistungen
gegenüberstehen würden! Ich könnte Ihnen weitere Beispiele aus der neuen Regionalpolitik, aus dem Gewässerschutzrecht, aus dem Energierecht nennen, in denen ähnliBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
3. März 2016
che Fragen aufgeworfen werden, die immer mehr zu
Abgrenzungsschwierigkeiten führen.
Ich bin klar der Meinung, dass diese Abgrenzung und diese
Klärung durch den Gesetzgeber vorzunehmen und nicht von
der Eidgenössischen Steuerverwaltung in ihrer Praxis zu
entwickeln sind und schon gar nicht, wie im Falle der Radiound Fernsehempfangsgebühren, vom Bundesgericht vorgenommen werden sollten. Es sollte auch nicht sein, dass die
Gemeinwesen ihre Strukturen, vertraglichen Abmachungen
untereinander, aber auch einfache Verbuchungen so ausgestalten, dass sie mehrwertsteuerrechtlich optimiert, aber in
funktionaler Hinsicht vielleicht nicht ganz richtig sind.
Es gibt noch einen weiteren Bereich, den man hier an und
für sich ansprechen müsste. Man müsste nicht nur die Frage
ansprechen, was Subvention ist und was Entgelt für eine
Leistung; auch das Thema der Kürzung des Vorsteuerabzugs bei Subventionen wäre eine Vertiefung wert. Die geltende Praxis der Beschränkung des Vorsteuerabzugs beim
Erhalt von Subventionen, namentlich auch im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden, verdiente eine vertieftere
Auseinandersetzung. Der Bund schöpft dadurch nämlich einen Teil der kantonalen und kommunalen Subventionen selber ab. Es findet also quasi eine Umverteilung von kantonalen und kommunalen Steuergeldern hin zum Bund statt.
Um eine wirkungsvolle administrative Entlastung für die Kantone und die Gemeinden zu erreichen, hat die Kommission
die Vorlage insofern angepasst, als sie Leistungen zwischen
den Gemeinwesen, die nichtgewerblichen Charakter haben,
von der Steuer ausnehmen will. Ich bin froh um den Einzelantrag Hegglin Peter, welcher das, was die Kommission erreichen wollte, korrekter zum Ausdruck bringt. Wir werden in
der Detailberatung kurz darauf zu sprechen kommen, worin
der Unterschied zwischen der Fassung der Kommission und
dem Antrag Hegglin Peter besteht.
Ich bin für Eintreten, bedaure es allerdings, dass im Bereich
der Leistungen zwischen den Gemeinwesen die wichtigsten
Fragen eigentlich nicht geklärt werden konnten.
Maurer Ueli, Bundesrat: Diese Vorlage hat ja eine Vorgeschichte, wie der Präsident Ihrer WAK erwähnt hat. Auf den
1. Januar 2010 trat das damals totalrevidierte Mehrwertsteuergesetz in Kraft. Es hat sich nachher schon bald gezeigt,
dass aufgrund der Praxiserfahrungen einige Anpassungen
notwendig sind. Es geht also sozusagen um Garantiearbeiten. Der Bundesrat hat Ihnen dann 2013 eine Zusatzbotschaft unterbreitet und darin auch das Zweisatzmodell vorgestellt. Auf diese Vorlage ist der Rat dann nicht eingetreten.
Das hatte zur Folge, dass sozusagen eine Minivorlage erstellt wurde; das ist das, was heute vorliegt. Sie stützt sich
zum einen auf die Aufträge der WAK-NR, zum andern auf
entsprechende parlamentarische Vorstösse und auf Punkte,
die durch das Konsultativgremium eingebracht wurden.
Auch weiterer Anpassungsbedarf, der sich im Laufe der Zeit
gezeigt hat, ist in dieser Vorlage entsprechend berücksichtigt. Was heute vorliegt, ist im grossen Ganzen politisch nicht
bestritten. Man kann also sagen, dass die Punkte, die wir
hier korrigieren möchten, von allen akzeptiert werden. Im
Detail gibt es gewisse Punkte, die wir heute diskutieren werden.
Insgesamt würde ich Folgendes sagen: Die damalige Umstellung von der Warenumsatzsteuer, der Wust, zur Mehrwertsteuer war verbunden mit dem Wunsch nach Vereinfachungen. Wenn ich heute das komplizierte und komplexe
Gesetz sehe, dann stelle ich fest, dass wir die Komplexität
der Wust längst wieder erreicht haben. Die versprochene
Vereinfachung ist also weitgehend ausgeblieben – wegen
der Arbeiten, die wir in der Praxis an diesem Gesetz vornehmen. Wahrscheinlich ist die Komplexität weniger im Zweisatz oder in den verschiedenen Sätzen zu suchen als in den
ausserordentlich vielen Ergänzungen, Verordnungen und
Weisungen, die dieses Gesetz in der Praxis dann auch begleiten.
Worum geht es heute? Es wurde bereits mehrmals vorgebracht: Der wahrscheinlich wichtigste Punkt und unbestritten
ist die Ausmerzung von Wettbewerbsnachteilen für inländiAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
65
Ständerat
15.025
sche Unternehmen, indem wir zukünftig auch ausländische
Unternehmen erfassen werden. Es geht auch um Online-Anbieter mit Mindestumsatz von 100 000 Franken, die neu erfasst werden. Wir gehen davon aus, dass diese Neuerfassung zu etwa 40 Millionen Franken Mehreinnahmen in der
Bundeskasse führen wird, indem ausländische Anbieter erfasst werden und damit diese Ungleichheit im Wettbewerb
zu inländischen Unternehmen ausgemerzt wird.
Dann geht es um den reduzierten Steuersatz für elektronische Zeitungen und Zeitschriften. Das wurde durch den Nationalrat noch mit den elektronischen Büchern ergänzt. Ihre
Kommission nimmt das auf, und auch der Bundesrat tut
dies, das ist ein weiteres Element. Weiter ist hier die Ausdehnung der Steuerausnahme im Bereich der Sozialversicherungen in der Präventionstätigkeit eingeflossen. Es gibt
eine Vereinfachung bei der Steuerpflicht gemeinnütziger Organisationen, eine neue Regelung für bestimmte Formen
der Gönnerschaft; da ist die Rega eines der Stichworte, die
Sie schon beschäftigt haben.
Weiter gilt es eine steuerliche Erleichterung für die Zusammenarbeit der Gemeinwesen; das ist der Punkt, den Ihre
Kommission neu formuliert hat, und hierzu liegt der Antrag
Hegglin Peter vor. Ich kann jetzt schon sagen, dass wir mit
dieser Stossrichtung grundsätzlich einverstanden sind. Der
Antrag Hegglin Peter bringt eine Verbesserung gegenüber
der Formulierung, die wir in der Kommission gefunden haben. Wir würden dies entsprechend auch so entgegennehmen, aber noch einmal prüfen.
Dann geht es um die Margenbesteuerung von Kunstgegenständen, Sammlerstücken und Antiquitäten. Hier geht es
darum, eine bestehende Unterbesteuerung auszumerzen,
also ein Gleichgewicht zu schaffen. Auch da erwarten wir
durch die Aufhebung dieser Unterbesteuerung etwas höhere
Steuereinnahmen. Weiter werden wir noch die absolute Verjährungsfrist diskutieren, die im Mehrwertsteuerrecht zehn
Jahre, im übrigen Steuerrecht fünfzehn Jahre beträgt; hier
haben wir offensichtlich eine Differenz.
Insgesamt wird diese Vorlage zu geschätzten Mehreinnahmen von knapp 70 Millionen Franken führen. Den grossen
Teil davon erzielen wir, indem wir ausländische Unternehmen besteuern, auch den Online-Handel, und die Unterbesteuerung der Sammlerstücke und Antiquitäten mit dieser
entsprechenden Mehrbesteuerung auflösen.
Insgesamt ist diese Vorlage damit auf Kurs. Zu den Differenzen werde ich mich in der Detailberatung äussern, sofern
das notwendig ist. Ich stelle aber fest, dass in der Stossrichtung, in den Hauptpunkten grundsätzlich grosse Übereinstimmung herrscht, da haben wir keine Differenzen.
Der Nationalrat hat diese Vorlage als Erstrat verabschiedet.
Ich bitte Sie, ebenfalls darauf einzutreten, damit wir diese
Garantiearbeiten, sozusagen, die sich jetzt etwas verzögert
haben, abschliessen und das Ganze dann auch in Kraft setzen können.
Ich bitte Sie also, auf die Vorlage einzutreten und in den
wichtigsten Punkten dem Bundesrat zu folgen.
Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer
Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée
Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung
Titre et préambule, ch. I introduction
15.025
Conseil des Etats
Art. 3 Bst. g–i
Art. 3 let. g–i
Bischof Pirmin (C, SO): Ich möchte eine Bemerkung zu Artikel 3 Buchstabe i machen. Sie sehen das in der deutschen
Fahne auf Seite 3. Ihre Kommission schlägt Ihnen da keine
Änderung vor. Ich möchte trotzdem an dieser Stelle eine Bemerkung machen. Sie haben auf Ihrem chronologischen
Programm noch gesehen, dass die parlamentarische Initiative Frick Bruno 11.440 traktandiert war, die ich übernommen habe. Sie trägt den Titel «Keine Mehrwertsteuer auf
Gönnerbeiträgen an gemeinnützige Organisationen». Herr
Bundesrat Maurer hat das vorhin unter dem Stichwort Rega
kurz erwähnt. Der Nationalrat hat hier, wie Sie sehen, eine
Regelung aufgenommen, die jetzt die entsprechenden Gönnerbeiträge von der Steuer befreit, und zwar auch Gönnerbeiträge, die mit einer Gegenleistung verbunden sind, sofern
die entsprechende Organisation dem Gönner oder der Gönnerin mitteilt, dass kein Anspruch auf diese Vorteile besteht.
Damit sind die Anliegen der parlamentarischen Initiative vollumfänglich erfüllt. Ich danke dafür, und ich habe deshalb die
parlamentarische Initiative zurückgezogen. Sie wurde heute
nicht mehr traktandiert, und wir werden deshalb vielleicht
fünf Minuten früher mit unseren Verhandlungen fertig.
Art. 4 Abs. 2, 3; 7 Abs. 2, 3; 10 Abs. 1, 1bis, 1ter, 2, 2bis;
12 Abs. 3
Art. 4 al. 2, 3; 7 al. 2, 3; 10 al. 1, 1bis, 1ter, 2, 2bis; 12 al. 3
Art. 14
Antrag der Mehrheit
Abs. 1, 2
Abs. 4
Aufheben
(Hefti, Keller-Sutter, Stöckli, Zanetti Roberto)
Abs. 4
Unverändert
Art. 14
Al. 1, 2
Al. 4
Abroger
(Hefti, Keller-Sutter, Stöckli, Zanetti Roberto)
Al. 4
Inchangé
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Das Vorsteuerabzugsrecht kann nur geltend gemacht werden, wenn die
subjektive Steuerpflicht besteht. Somit liegt es im Interesse
der Unternehmen, bei der Mehrwertsteuer freiwillig in die
Steuerpflicht einzutreten. Diesem Anliegen hat der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er die subjektive Steuerpflicht von der Unternehmenseigenschaft und nicht mehr wie
im alten Recht vom Erreichen einer Umsatzgrenze abhängig
66
3 mars 2016
gemacht hat und indem er für die Kleinunternehmen eine
Befreiung bei geringen Umsätzen geschaffen hat, auf die
verzichtet werden kann.
Der heute bestehende Artikel 14 Absatz 4 des Mehrwertsteuergesetzes stellt eine verfahrensrechtliche Einschränkung dieses materiell-rechtlichen Prinzips dar, weshalb die
Mehrheit der WAK-SR der Auffassung ist, dass diese Regelung aufgehoben werden soll. Nach Auffassung der Mehrheit
und des Konsultativgremiums für die Mehrwertsteuer wird
mit diesem Antrag keine zusätzliche Steueroptimierungsmöglichkeit geschaffen. Es ist die Zielsetzung des Gesetzes,
dass im unternehmerischen Bereich keine Mehrwertsteuer
anfällt. Wenn Artikel 14 Absatz 4 des Mehrwertsteuergesetzes wie beantragt aufgehoben wird, entfällt bloss die Einschränkung, dass dieses grundsätzliche Recht erst im Nachhinein in Anspruch genommen werden kann.
Wenn sich ein Unternehmen erst nachträglich entscheidet,
eine Möglichkeit in Anspruch zu nehmen, die ihm das Gesetz schon zu einem früheren Zeitpunkt geboten hätte, erwächst ihm betriebswirtschaftlich auch ein gewisser Nachteil. Bis zum Stellen des Antrages hat das Unternehmen,
das die Vorsteuern nicht abziehen konnte, die Mehrwertsteuer bezahlt und finanziert. Hätte es den Antrag im Voraus
gestellt, wären diese Finanzierungskosten weggefallen.
Dazu kommt, dass es ihm in aller Regel auch nicht möglich
sein wird, die neu aufgrund der Steuerpflicht geschuldete
Mehrwertsteuer rückwirkend auf seine Abnehmer zu überwälzen. Eine steuerpflichtige Person wird eine rückwirkende
Unterstellung also nicht leichthin wählen.
Die Mehrheit beantragt Ihnen deshalb, diese Änderung vorzunehmen.
Hefti Thomas (RL, GL): Für die Minderheit, die allerdings einen bemerkenswert breiten Querschnitt des Rates darstellt,
stelle ich Ihnen den Antrag, gemäss Nationalrat zu beschliessen und beim geltenden Recht zu bleiben. Was heisst
das? Es bedeutet, dass der Verzicht auf die Befreiung von
der Steuerpflicht frühestens auf den Beginn der laufenden
Steuerperiode erklärt werden kann. Der Verzicht auf die Befreiung von der Steuerpflicht heisst positiv ausgedrückt: Unterstellung unter die Mehrwertsteuerpflicht.
Warum will man sich der Mehrwertsteuerpflicht unterstellen?
Man will das möglicherweise aus verschiedenen Gründen
tun. Ein Grund ist aber bestimmt derjenige, dass man mit
der Unterstellung unter die Mehrwertsteuerpflicht Vorsteuerabzüge geltend machen kann. Das ist dann interessant,
wenn diese Vorsteuerabzüge höher sind als das, was man
als Mehrwertsteuer abliefern muss. Nun will die Mehrheit
diesen vierten Absatz aufheben, was in der Konsequenz bedeutet, dass man sich während fünf Jahren rückwirkend eintragen, das heisst der Mehrwertsteuerpflicht unterstellen
kann. Wie gesagt wird das insbesondere derjenige tun, der
dadurch Geld zurückbekommt.
Dagegen ist an sich nichts einzuwenden. Die Minderheit hat
aber Mühe damit, dass man dies für fünf Jahre rückwirkend
tun kann. Irgendwie wird das unübersichtlich. Wir haben in
anderen Zusammenhängen in diesem Rat Fragen von Rückwirkungen erörtert und meist festgestellt, dass Rückwirkungen problematisch sind, je länger, desto mehr. Wir sollten
daher nicht ohne Not Rückwirkungen vorsehen. Besteht hier
eine solche Not? Ich vermag eine solche nicht zu sehen.
Man wird doch am Ende einer Steuerperiode, d. h. am Ende
eines Kalenderjahres, sehen und beurteilen können, ob ein
Investitionsüberhang besteht, und dann von der bestehenden Möglichkeit Gebrauch machen, sich auf den Beginn dieser Steuerperiode der Mehrwertsteuerpflicht zu unterstellen.
Damit können dann Vorsteuern abgeholt werden. Indem wir
dies auf fünf Jahre rückwirkend ausdehnen, wird das Ganze
irgendwie beliebig, und davon sollten wir absehen.
Ettlin Erich (C, OW): Ich nehme das Votum von Herrn Hefti
wahr. Aus seiner Sicht sagt er mit der Minderheit, dass Umgehungspotenzial vorhanden ist. Es gibt aber Fälle, wo Ermessen besteht. Wenn jetzt eine Kontrolle stattfindet, die
fünf Jahre zurückgeht, weil die Verjährungsfrist fünf Jahre
3. März 2016
67
Ständerat
15.025
ist, und man kommt bei einer Kontrolle bei einer nichtpflichtigen Gesellschaft darauf, dass da z. B. Dienstleistungsbezug
aus dem Ausland vorliegt, dann unterstellt man diesen
Dienstleistungsbezug der Mehrwertsteuer. Wenn dann die
Unternehmung den Vorsteuerabzug geltend machen will,
dann kann sie das nicht, wenn eine Begrenzung auf ein Jahr
zurück besteht. Dieser Bezug von Dienstleistungen aus dem
Ausland ist normalerweise ein Nullsummenspiel; man versteuert den Umsatz, kann aber den Vorsteuerabzug geltend
machen. In diesen Fällen – die sind nicht selten – ist die
rückwirkende Anmeldung bis fünf Jahre zurück eine Wohltat.
Es besteht vielfach kein Umgehungsvorsatz – ich kenne das
aus der Praxis. Weiter kenne ich keine Fälle, aber diese
Fälle kann man damit aufheben. Ich denke, das Umgehungspotenzial kann man gut einschränken. Die Steuerverwaltung hat hier die Mittel, um zu sagen, das sei jetzt eine
Steuerumgehung.
Ich würde dem Antrag der Mehrheit der Kommission zustimmen.
Art. 18 Abs. 2 Bst. l
l. Gebühren, Beiträge oder sonstige Zahlungen, die für hoheitliche Tätigkeiten empfangen werden.
Maurer Ueli, Bundesrat: Die kurze Diskussion hat jetzt gezeigt, dass es hier eigentlich um eine Güterabwägung geht:
Wem schenken wir mehr Gewicht? Ich bitte Sie namens des
Bundesrates, der Minderheit und damit dem Bundesrat und
dem Nationalrat zu folgen.
Die Frage stellt sich ja, das wurde ausgeführt, wann man
sich als mehrwertsteuerpflichtig anmeldet. Wir sind der Meinung, dass das grundsätzlich zu Beginn eines Geschäftsjahrs möglich ist. Man schätzt ab, was erfolgt, und soll sich
dann anmelden. Das ist der normale Prozess. Es entspricht
auch unseren Grundsätzen, dass wir eigentlich in unserer
Gesetzgebung keine Rückwirkung kennen. Das hängt mit
dem Grundsatz der Rechtssicherheit zusammen. In dem
Moment, wo etwas entschieden wird, soll das Recht gelten.
Rückwirkungen sind grundsätzlich problematisch.
In diesem Fall beurteilen wir die Rückwirkung auch als Möglichkeit eines Steuerschlupflochs. Wenn man feststellt, dass
man besser gefahren wäre, wenn man sich angemeldet
hätte, weil viele Investitionen angefallen sind und man keine
Mehrwertsteuer bezahlt hätte, sondern zurückfordern
könnte, dann meldet man sich im Nachhinein an. Die anderen Fälle hat Herr Ettlin ausgeführt. Die Gefahr der Rückwirkung zur Steueroptimierung schafft auch ein Ungleichgewicht zu demjenigen, der sich frühzeitig anmeldet und das
beurteilt. Ich denke, wir sollten dieses Steuerschlupfloch
nicht öffnen. Es gibt Ungerechtigkeiten, die auf allen Seiten
entstehen können; das ist immer so, wenn wir in der Gesetzgebung einen Strich ziehen.
Aber ich denke, die Fassung des Bundesrates, des Nationalrates und der Minderheit versucht, diese nachträgliche Steueroptimierung zu verhindern. Die Grundsätze der Rechtssicherheit, d. h., dass es keine Rückwirkung gibt, sollten wir
auch in diesem Gesetz berücksichtigen. Wir gehen bei dieser Güterabwägung davon aus, dass die Minderheit Ihrer
Kommission den richtigeren Weg wählt.
Ich bitte Sie daher, der Minderheit zu folgen.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
Art. 15 Abs. 1 Bst. c, 4
Art. 15 al. 1 let. c, 4
Art. 18 al. 2 let. l
l. les émoluments, les contributions et autres montants encaissés pour des activités relevant de la puissance publique.
Art. 19 Abs. 2
Art. 19 al. 2
Art. 21
Abs. 2 Ziff. 2; 3; 8; 11; 14; 16–18; 21 Bst. c; 25; 28 Bst. b, c;
28bis; 30; 31
Abs. 2 Ziff. 28 Bst. a
a. zwischen Gemeinwesen, sofern es die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben betrifft,
Abs. 6, 7
Abs. 8
Nicht um eine Übertragung eines dinglichen Rechts an einem Grundstück nach Absatz 2 Ziffer 20 handelt es sich,
wenn der Baubeginn bei einem neuzuerstellenden oder umzubauenden Bauwerk nach dem Abschluss des Kauf- oder
Vorvertrages nach Artikel 216 Absätze 1 und 2 OR oder des
Werkvertrages nach Artikel 363 OR stattfindet.
Antrag Hegglin Peter
Abs. 2 Ziff. 28 Bst. a
a. zwischen Gemeinwesen, sofern es die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben betrifft, sowie sämtliche Leistungen zwischen
den Organisationseinheiten des gleichen Gemeinwesens,
Art. 21
Al. 2 ch. 2; 3; 8; 11; 14; 16–18; 21 let. c; 25; 28 let. b, c;
28bis; 30; 31
Al. 2 ch. 28 let. a
a. les collectivités publiques, s'il s'agit d'accomplir des
tâches impliquant l'exercice de la puissance publique,
Al. 6, 7
Al. 8
Lorsque le début des travaux d'un bâtiment à construire
entièrement ou à transformer a lieu après la conclusion du
contrat de vente ou de la promesse de vente ou d'achat au
sens de l'article 216 alinéas 1 et 2 CO ou du contrat d'entreprise d'après l'article 363 CO, il ne s'agit pas du transfert
d'un droit réel sur un immeuble au sens de l'alinéa 2
chiffre 20.
Proposition Hegglin Peter
Al. 2 ch. 28 let. a
a. entre les collectivités publiques, s'il s'agit d'accomplir des
tâches légales, ainsi que toutes les prestations fournies
entre les unités organisationnelles d'une même collectivité
publique;
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Ich bitte Sie,
das Wort zuerst dem Antragsteller zu erteilen. Dann kann
ich noch Stellung nehmen.
15.025
Conseil des Etats
Engler Stefan (C, GR): Ich vertrete unseren Kollegen Peter
Hegglin, welcher heute als ehemaliger Präsident der Finanzdirektorenkonferenz an seiner letzten Sitzung mit der KdK
verpflichtet ist und sich deshalb auch dafür entschuldigen
lässt, dass er seinen Antrag nicht selber vertreten kann.
Herr Kollege Hegglin hat das Anliegen aufgenommen, das
ich in der Eintretensdebatte ausgeführt habe, und zwar im
Zusammenhang mit folgender Abgrenzungsschwierigkeit:
Was ist eine Subvention und damit steuerrechtlich ein sogenanntes Nichtentgelt? Und wann handelt es sich um eine
Zahlung für eine mehrwertsteuerpflichtige Leistung? Diese
Abgrenzungsproblematik nimmt der Antrag Hegglin Peter
besser auf, als es uns in der Kommission gelungen ist.
Wir haben in der Kommission hier auch einen Denkfehler
begangen, in der Meinung, mit dem Einschub der hoheitlichen Aufgaben würden wir die Grenze ziehen zwischen dem
gewerblichen und unternehmerischen Bereich eines Gemeinwesens einerseits und dem Bereich, in welchem es hoheitlich tätig ist, andererseits. Nun ist es aber so, dass gestützt auf Artikel 18 Absatz 2 Buchstabe l die Zahlungen für
hoheitliche Tätigkeiten als sogenanntes Nichtentgelt wie
eine Subvention behandelt werden und deshalb gar nicht
der Mehrwertsteuerpflicht unterliegen können. Insofern
meint der Antrag Hegglin Peter, dass bei sämtlichen Leistungen, die zwischen Gemeinwesen ausgetauscht werden, soweit es sich um gesetzliche Aufgaben handelt, die Überprüfung bezüglich der Abgrenzung stattfinden soll.
Ich jedenfalls bevorzuge die Variante des Einzelantrages
Hegglin Peter gegenüber der Variante, wie wir sie in der
Kommission gemeinsam erarbeitet haben.
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Es wurde in
der Tat schon von Bundesrat Ueli Maurer und jetzt von Kollege Stefan Engler auf die Entstehungsgeschichte dieses
Antrages hingewiesen. Wir haben in der Kommission mehrere Diskussionen darüber geführt, inwieweit es richtig ist,
solche staatliche Zahlungen zwischen verschiedenen Gemeinwesen und Hoheiten der Mehrwertsteuer zu unterstellen oder, wenn sie nicht der Mehrwertsteuer unterstellt sind,
den Vorsteuerabzug zu verweigern. Das ist nämlich die
zweite Problematik dieser Thematik.
Wir haben dann auch aus Zeitgründen – das gebe ich als
Kommissionspräsident ganz offen zu – entschieden, einen
Antrag zu stellen, damit eine Differenz zum Zweitrat geschaffen wird und damit wir diese Frage des öffentlichen Bereiches nochmals genau anschauen können. Wie ich nochmals erwähnen möchte, geht es einerseits um die Frage, ob
ein Leistungsentgelt geschuldet ist, das der Mehrwertsteuer
unterliegt, oder ob eine Zahlung für die Erbringung einer hoheitlichen Leistung erfolgt, welche auch die Vorsteuerkürzung zulässt. In diesem Kontext überzeugt mich der Antrag
Hegglin Peter deutlich mehr. Wie Kollege Engler in seiner
Begründung gezeigt hat, lösen wir mit unserem Antrag weniger Probleme, als wir neue schaffen. Das war nicht die Absicht der Kommission. Wir wussten jedoch, dass unser Antrag nicht das Ei des Kolumbus ist.
Ich möchte Ihnen beliebt machen, hier dem Antrag Hegglin
Peter bzw. neu Antrag Engler zuzustimmen und nicht der
Kommissionsmehrheit. Unsere Absicht war genau dieselbe.
Aber das Ziel wird mit dem Antrag Hegglin Peter deutlich
besser erreicht. Es wird am Zweitrat liegen – ich möchte das
hier auch ausdrücklich nochmals erwähnen –, die Problematik im Detail nochmals anzuschauen, sodass man dann auch
sämtliche Konsequenzen dieses Antrages kennt.
Insoweit möchte ich jetzt beliebt machen und würde empfehlen, dem Antrag Hegglin Peter zuzustimmen und hier eine
Differenz zu schaffen, die aber fachlich besser begründet ist
als diejenige, welche Ihnen die Kommission vorgeschlagen
hat.
Maurer Ueli, Bundesrat: Ich habe es schon beim Eintreten
ausgeführt: Der Bundesrat hat mit seiner Formulierung eigentlich das Gleiche beabsichtigt wie Ihre Kommission, welche die Formulierung verbessert hat. Der Antrag Hegglin Peter bedeutet aus unserer Sicht noch einmal eine Verbes-
68
3 mars 2016
serung. Ich denke, Sie sollten dem Antrag Hegglin Peter zustimmen. Wie mit der Kommission vereinbart, würden wir
aber noch einmal prüfen, ob die Formulierung Auswirkungen
hat, die nicht auf den ersten Blick ersichtlich sind. Es ging
der Kommission ja darum, eine Differenz zum Nationalrat zu
schaffen, damit dieser noch einmal die Möglichkeit hat, die
Formulierung dieser Bestimmung zu prüfen. Aber ich denke,
sinngemäss ist es eine Verbesserung und entspricht dem
Beabsichtigten. Die Tatsache, dass Gemeinwesen untereinander Mehrwertsteuer verrechnen müssen, ist schon lange
störend, und wir sind jetzt auf dem Weg, das auszumerzen.
Ich glaube, mit dem Antrag Hegglin Peter kommen wir diesem Begehren am nächsten.
Wenn Sie dem Antrag Hegglin Peter zustimmen, haben Sie
eine Differenz zum Nationalrat geschaffen, was Gelegenheit
gibt, diese Frage noch einmal vertiefter zu prüfen. Zudem
sind Sie ein Stück weiter auf dem Weg, dieses störende Element auszuschalten. Der Antrag Hegglin Peter wäre also eigentlich die bessere Lösung als der Antrag Ihrer Kommission.
Angenommen gemäss Antrag Hegglin Peter
Adopté selon la proposition Hegglin Peter
Art. 22
Abs. 1
Abs. 2 Bst. b
Art. 22
Al. 1
Al. 2 let. b
Art. 23 Abs. 2 Ziff. 2, 3, 3bis, 7, 10; Art. 24 Titel
Art. 23 al. 2 ch. 2, 3, 3bis, 7, 10; art. 24 titre
Art. 24a
Abs. 1
Hat die steuerpflichtige Person Sammlerstücke wie Kunstgegenstände, Antiquitäten und dergleichen erworben ...
Abs. 2
Werden solche Sammlerstücke durch den Wiederverkäufer
...
Abs. 3
Abs. 4
Der Bundesrat legt fest, was als Sammlerstück gilt.
Abs. 5
Werden mehrere Sammlerstücke zu einem Gesamtpreis bezogen, so kann die Steuer ...
Art. 24a
Al. 1
L'assujetti qui a acquis des pièces de collection telles que
des objets d'art, des antiquités ou des objets analogues
peut, lorsqu'il les revend, calculer l'impôt ...
3. März 2016
Al. 2
Lorsque de telles pièces de collection sont importées par le
revendeur, l'impôt ...
Al. 3
Al. 4
Le Conseil fédéral définit la notion de pièce de collection.
Al. 5
Si plusieurs pièces de collection sont acquises à un prix global, l'impôt ...
Art. 25
Abs. 2 Bst. abis
abis. ...
(siehe auch Art. 55 Abs. 2)
Abs. 2 Bst. b
b. auf den Dienstleistungen der Radio- und Fernsehgesellschaften, mit Ausnahme der Dienstleistungen mit gewerblichem Charakter;
Abs. 3
Art. 25
Al. 2 let. abis
abis. ...
(voir aussi art. 55 al. 2)
Al. 2 let. b
b. aux prestations de services fournies par les sociétés de
radio et de télévision, à l'exception de celles qui ont un caractère commercial;
Al. 3
une version corrigée du dépliant.
Art. 27
Abs. 2 Bst. b
b. er oder sie macht glaubhaft, dass ...
Abs. 3
Art. 27
Al. 2 let. b
b. il établit de manière crédible que ...
Al. 3
Art. 28
Antrag der Mehrheit
Abs. 3
(Noser, Germann, Graber Konrad, Hefti, Schmid Martin)
Abs. 1 Einleitung
Im Rahmen ihres Unternehmens steht der steuerpflichtigen
Person, unter Vorbehalt der Artikel 29 und 33, ein umfassendes Vorsteuerabzugsrecht zu. Sie kann die folgenden Vorsteuern abziehen:
Art. 28
Abs. 3
69
Ständerat
15.025
(Noser, Germann, Graber Konrad, Hefti, Schmid Martin)
Al. 1 introduction
Dans le cadre de son entreprise, l'assujetti bénéficie d'un
droit intégral à la déduction de l'impôt préalable, sous réserve des articles 29 et 33. Il peut déduire les impôts préalables suivants:
Schmid Martin (RL, GR): Hier haben wir folgendes Thema
aufgenommen: Es geht um die Voraussetzungen des Vorsteuerabzuges. Zur Erreichung der bereits mehrfach erwähnten Steuerneutralität auf Unternehmensstufe kommt
der Ausgestaltung des Vorsteuerabzugsrechts die zentrale
Rolle zu. Damit auf der Unternehmensstufe keine Vorsteuern anfallen, dürfen keine einschränkenden Anforderungen
an die Geltendmachung des Vorsteuerabzugsrechts aufgestellt werden. Abzugsfähig sind nur die Vorsteuern, die in einem Zusammenhang mit der unternehmerischen Tätigkeit
stehen. Somit kann beispielsweise der Einzelunternehmer
für seine privaten Anschaffungen keinen Vorsteuerabzug
geltend machen. Nach dem neuen Recht muss eine Abgrenzung zwischen dem Unternehmensbereich und dem nichtunternehmerischen Bereich einer natürlichen und einer juristischen Person vorgenommen werden. Die vorbelasteten
Eingangsleistungen sind entsprechend diesen Bereichen
zuzuordnen. Das Bundesgericht machte diesbezüglich auch
zwei wichtige Aussagen:
1. Der unternehmerische Bereich und damit der Begriff des
Unternehmens dürfen nicht eng verstanden werden, weil
sonst die Situation des alten Rechts wieder auflebt.
2. Die Abgrenzung zwischen einem unternehmerischen und
einem nichtunternehmerischen Bereich setzt voraus, dass
diese Bereiche klar und eindeutig voneinander abgetrennt
werden können.
Dieser Haltung schliesst sich die Kommission an. Allerdings
hat die Eidgenössische Steuerverwaltung in der letzten Zeit
in konkreten Fällen die unternehmerische Verwendung von
gewissen Vermögenswerten bestritten. Wir sind der Auffassung, dass in dieser Frage der Begriff des Unternehmens respektive der unternehmerischen Tätigkeit weit auszulegen
ist. Ein Unternehmen ist eine in sich geschlossene wirtschaftliche Einheit, die in einem gewerblichen Rahmen und
unter Einsatz von finanziellen, personellen, sachlichen und
anderen Mitteln Leistungen im Sinne des Mehrwertsteuergesetzes erbringt respektive erbringen will und die entsprechend nach aussen auftritt.
Wird auf diese Weise das Unternehmen als Einheit verstanden, fallen alle von ihm erbrachten Tätigkeiten in den unternehmerischen Bereich. Damit wären eigentlich alle Probleme gelöst, sodass gar keine Gesetzesänderung notwendig wäre. Denn wenn – Herr Bundesrat Maurer hat das
auch in der Kommission gesagt – ein Abzug bei der direkten
Bundessteuer als geschäftsmässig begründet anerkannt
wird, soll das dann auch in den unternehmerischen Bereich
bei der Mehrwertsteuer fallen. Das war eigentlich die
Schlussfolgerung.
Jetzt gibt es zwei Schienen, die verfolgt werden können,
nämlich jene der Mehrheit und jene der Minderheit. Die
Kommission war der Auffassung, dass dieser Begriff sehr
weit gefasst werden sollte. Die Mehrheit sagt, es brauche
aber keine Gesetzesänderung, weil diese von der Kommission verfolgte Zielsetzung auch schon durch die Auslegung
des bisherigen Rechts erreicht werden könne, indem dieser
unternehmerische Bereich so verstanden werde, wie ich das
jetzt definiert habe. Die Minderheit war jedoch der Meinung,
dass durch eine Klarstellung im Gesetz das auszuführen sei,
was ich jetzt dargelegt habe.
Das ist die Ausgangslage, die erklärt, warum sich hier zwei
verschiedene Meinungen entgegenstehen. Aber es ist
grundsätzlich der Wille der Kommission, dass in diesem Bereich den Unternehmen das Vorsteuerabzugsrecht zugestanden wird, dass sich hier nicht eine einschränkende Praxis vom gesetzgeberischen Willen entfernt.
Sie haben jetzt die Wahl, ob Sie am bisherigen Recht festhalten wollen oder nicht. Dazu werden auch die Aussagen
15.025
Conseil des Etats
des Herrn Bundesrates sehr entscheidend sein. Wenn nämlich Herr Bundesrat Maurer hier bestätigen kann, dass in
diesem Bereich die Praxis so verstanden und ausgebaut
wird, wie wir das definiert haben, dann glaube ich, dass der
Minderheitsantrag obsolet ist. Ist das nicht der Fall, muss der
Gesetzgeber zum Ausdruck bringen, dass Unternehmen
dort keine Nachteile haben sollten. Das könnte man dann
mit einer Gesetzesänderung zum Ausdruck bringen.
Noser Ruedi (RL, ZH): Der Kommissionssprecher hat jetzt
schon sehr viele Dinge gesagt, sodass ich mich vermutlich
etwas kürzer fassen kann. Aber ich möchte Sie jetzt wirklich
auch bitten, hier dem Minderheitsantrag zu einer Mehrheit
zu verhelfen. Damit würden Sie erstens eine Differenz zum
nationalrätlichen Beschluss schaffen, sodass die Diskussion
im Nationalrat nochmals aufgenommen werden könnte; die
Aussagen des Herrn Bundesrates sind ja in unserer Kommission gemacht worden. Zweitens bin ich auch überzeugt,
dass mein Antrag der steuersystematisch logische ist, was
ich noch zu begründen versuchen werde.
Lassen Sie mich aber noch kurz an die Debatte von gestern
anknüpfen. Gestern ist hier im Rat deutlich gesagt worden,
dass wir uns nicht um 7 Millionen Franken Aufwand für Statistiken, sondern vielmehr um die Mehrwertsteuerausgaben
und die entsprechenden Kosten kümmern sollten. 350 000
Unternehmen sind belastet durch die Mehrwertsteuer, was
einen Verwaltungsaufwand von 1,76 Milliarden Franken generiert. Das ist der grösste von den 15 Bereichen, die man
diskutiert hat. Wohlverstanden, das ist der Aufwand, der sich
ergibt, nachdem wir 2010 eine Reform durchgeführt haben.
Mit diesem Antrag haben Sie die gute Gelegenheit, Unsicherheiten, die in der Geschäftswelt einfach herrschen, aus
dem Weg zu schaffen. Es ist doch eigentlich offensichtlich,
dass etwas, das bei der Gewinnsteuer oder bei den Sozialversicherungen harmonisiert und/oder akzeptiert ist, immer
auch bei der Mehrwertsteuer gelten sollte, es sei denn, es
gibt wirklich zwingende Gründe, die dagegen sprechen würden. Damit spart der Steuerpflichtige nicht nur Bürokratiekosten, sondern wir erhöhen auch die Rechtssicherheit. Das
ist entscheidend für die Wirtschaft. Wir dürfen das Koordinationsproblem von Bund, Kantonen und Gemeinden nicht auf
Kosten der Steuerpflichtigen lösen.
Ich möchte Ihnen anhand von zwei, drei Beispielen zeigen,
worum es hier eigentlich geht. Das erste Beispiel betrifft eine
Selbstverständlichkeit: Dem steuerpflichtigen Unternehmer
soll das Recht auf Abzug von Mehrwertsteuern auf Investitionen und Aufwänden, das Vorsteuerabzugsrecht, generell
zustehen. Der Steuerpflichtige soll nicht zuerst beweisen
müssen, dass mit dem Aufwand und der Investition tatsächlich steuerpflichtige Umsätze erzielt werden. Das ist zwar
schon heute geltendes Recht – der Bundesrat hat denn in
der Kommission auch gesagt, dass auch er dafür sei –, doch
in der Praxis ist das eben teilweise nicht so umgesetzt. Ich
möchte zwei, drei Beispiele nennen: Start-ups, die zum Teil
sehr hohe Investitionen haben, aber zwischenzeitlich keine
Umsätze generieren, stehen vor der Schwierigkeit zu beweisen, dass sie in drei oder vier Jahren Umsätze haben werden. Das ist zum Teil noch schwierig. Den Vorsteuerabzug
müssen sie aber machen können. Dasselbe gilt für die gesamten Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen von
Unternehmen; es ist ja schwierig zu sagen, ob aus einem
Forschungs- und Entwicklungsaufwand tatsächlich ein Produkt und ein Umsatz entstehen oder ob es sich um ein eher
esoterisches Forschungsprojekt handelt. Auf Kantons- und
Gemeindeebene ist dieser Abzug akzeptiert, sodass es
möglich sein sollte, ihn auch bei der Mehrwertsteuer zu machen.
Das Gesetz wird mit dem vorliegenden Minderheitsantrag
präzisiert. Es wird konsistenter und logischer. Schauen Sie
einmal Artikel 10 zur subjektiven Steuerpflicht an: Dort wird
klar definiert, dass auf das Unternehmen abgestellt steuerpflichtig ist, wer ein Unternehmen betreibt. Das Unternehmen wird in Artikel 10 auch definiert. Genau an diese subjektive Steuerpflicht soll das Vorsteuerabzugsrecht anknüpfen. Wenn man jetzt hier mit der «unternehmerischen Tätig-
70
3 mars 2016
keit» einen zusätzlichen Begriff hineinbringt, dann schafft
man ein unnötiges Hilfskonstrukt, das dann die Gerichte beschäftigt. Der Kommissionssprecher hat gesagt, dass daraus x Gerichtsfälle entstehen, weil es eben Abgrenzungsprobleme gibt. In Artikel 10 haben wir eine klare Definition,
und hier würden wir eine weitere Definition einführen.
Bei der Ausnahme vom Vorsteuerabzug gibt es klare Regeln. Bei Artikel 29 haben wir die Vorsteuerkorrektur bei den
Steuerausnahmen und bei Artikel 33 die Vorsteuerkürzung
bei den Subventionen und dergleichen. Diese Ausnahmen
sind eigentlich systemwidrig und verursachen ebenfalls sehr
hohe Regulierungskosten. Es ist klar, dass wir diese nicht
abschaffen können – wir haben ja eine endlose Diskussion
über den Einheitssatz geführt –, diese Ausnahmen sind aber
systemwidrig und führen zu sehr hohen Regulierungskosten. Jetzt wollen Sie diese systemwidrigen Ausnahmen
noch mit einem Zusatz versehen, der an die unternehmerische Tätigkeit anknüpft, der nochmals nicht zu definieren ist.
Bitte helfen Sie hier mit, die Minderheit zur Mehrheit zu machen. Sie folgen damit dem flammenden Votum von Herrn
Bundesrat Berset von gestern, wonach wir am richtigen Ort
endlich administrative Aufwände sparen sollen.
Maurer Ueli, Bundesrat: Der Minderheitsantrag wurde ja gestellt, weil aufgrund von einzelnen Beispielen der Eindruck
entstanden war, dass die Steuerverwaltung in Bezug auf die
Mehrwertsteuer zu kleinlich ist und gewisse geschäftsbedingte Aufwendungen nicht als solche anerkannt und damit
den Vorsteuerabzug nicht zugelassen hat. Aus der Diskussion ging hervor, dass Sie die – ich sage mal: kleinliche –
Praxis der Steuerverwaltung etwas erweitern möchten.
Schauen wir uns einmal den Text der Minderheit Noser an.
Ich frage mich, ob die Minderheit mit diesem Text tatsächlich
Klarheit bringt. Sie öffnet die Tür je nach Interpretation sehr
weit, möglicherweise sogar die ganze Flügeltür, indem sie
sagt «im Rahmen ihres Unternehmens». Was heisst «im
Rahmen ihres Unternehmens»? Die Differenz: Der Bundesrat schlägt «im Rahmen ihrer unternehmerischen Tätigkeit»
vor; was mit der Tätigkeit des Unternehmens zu tun hat, ist
mehrwertsteuerabzugsfähig.
Was gehört bei «im Rahmen ihres Unternehmens» zum Unternehmen? Dies lässt wieder Interpretationen zu. Gehört
eine Privatjacht irgendwo auch zum Unternehmen? Ist die
auch abzugsfähig? Ich denke, dass auch der Minderheitsantrag wieder zu Präzisierungen führen müsste. Die Praxis
zeigt dann halt doch, dass Steueroptimierung sehr weit geht
und man unter dem Titel der Steueroptimierung auch versucht, Schlupflöcher auszumachen, die man gar nicht öffnen
wollte. Deswegen würde auch der Minderheitsantrag wieder
eine Präzisierung bedingen.
Was heisst «im Rahmen ihres Unternehmens», was «im
Rahmen ihrer unternehmerischen Tätigkeit»? Das haben wir
auch in der Kommission diskutiert. Dort war die Meinung
etwa, dass man der direkten Bundessteuer folgen sollte.
Was dort als geschäftsmässig begründeter Aufwand abzugsfähig ist, müsste auch bei der Mehrwertsteuer abzugsfähig sein. Ich denke, dass diese Präzisierung vielleicht bei
beiden Texten notwendig ist. Es wäre beim Minderheitsantrag notwendig, um nicht Tür und Tor für einen gewissen
Missbrauch zu öffnen. Es wäre aber aufgrund von Einzelbeispielen auch eine Präzisierung des bundesrätlichen Entwurfes nötig – nicht im Gesetzestext, aber in Weisungen.
Es besteht nun aber die Gefahr, dass wir nur aufgrund eines
Einzelbeispiels, das vor vier, fünf Jahren die Gemüter erregt
hat, ein Gesetz ändern. Es ist immer gefährlich, aufgrund eines Einzelfalles eine Gesetzesänderung herbeizuführen.
Ich bitte Sie, bei der Fassung des Bundesrates und des Nationalrates zu bleiben. Die Fassung beschreibt die «unternehmerische Tätigkeit» und umfasst, was mit der Tätigkeit
des Unternehmens zu tun hat. «Im Rahmen des Unternehmens» geht sehr viel weiter und müsste dann wieder entsprechend eingeschränkt werden. Damit wäre unsere Fassung meiner Meinung nach die vernünftigere; sie ist
praxisbezogen.
3. März 2016
Zuhanden der Materialien und mit Blick auf die Handhabung
in der Praxis würde ich sagen: Der bei der direkten Bundessteuer als geschäftsmässig begründeter Aufwand anerkannte Betrag müsste logischerweise auch bei der Mehrwertsteuer zum Vorsteuerabzug berechtigen.
In der Praxis haben wir halt viele solche Grauzonen, die ausgeleuchtet werden müssen. Auch im Gesetz lässt sich nicht
jeder Einzelfall entsprechend regeln. Unternehmerische Tätigkeit ist nun einmal vielfältig. Es gibt nämlich viele Unternehmen, bei welchen regionale Aspekte und noch vieles
mehr zu berücksichtigen sind; ich glaube nicht, dass wir das
im Gesetz regeln können. Unsere Fassung genügt, ich
denke, sie schränkt nicht ein. Aber wir würden in der Praxis
dann vielleicht diese Linie ziehen, wonach der bei der direkten Bundessteuer anerkannte geschäftsmässig begründete
Aufwand auch bei der Mehrwertsteuer abzugsfähig wäre.
Ich möchte Sie bitten, dem Antrag der Mehrheit Ihrer Kommission und damit dem Beschluss des Nationalrates bzw.
dem Entwurf des Bundesrates zuzustimmen.
Noser Ruedi (RL, ZH): Ich habe sehr interessiert Ihren Ausführungen hier im Rat zugehört und möchte auch dafür danken. Es ist mir wichtig, hier einmal zu sagen: Die Minderheit
möchte auf keinen Fall, wie im Beispiel mit der Jacht, neue
Schlupflöcher haben. Sie haben das am Schluss auch so
definiert: Wenn etwas im Steuerharmonisierungsgesetz ein
geschäftsmässig begründeter Aufwand ist, dann soll es auch
im Mehrwertsteuergesetz so sein. Aber wenn es das dort
nicht ist, soll es das auch im Mehrwertsteuergesetz nicht
sein – nur damit wir das hier auch klar definiert haben.
Mit den Ausführungen, die Sie jetzt gemacht haben, und mit
dem Versprechen, dass das, was bei der Gewinnsteuer anerkannt wird, auch bei der Mehrwertsteuer anerkannt wird,
kann man diesen Antrag zurückziehen, was ich somit auch
tue.
Le président (Comte Raphaël, président): La proposition de
la minorité a été retirée.
Art. 28a
Abs. 1
...
a. ... Tätigkeit einen individualisierbaren beweglichen Gegenstand bezieht;
b. Streichen
c. ... keine Mehrwertsteuer offen überwälzt wird.
Abs. 2
... versteht sich inklusive Steuer zu dem im Zeitpunkt des
Bezugs anwendbaren Steuersatz.
Abs. 3
Art. 28a
Al. 1
...
a. ... il acquiert un bien mobilier identifiable;
b. Biffer
c. aucune TVA n'est transférée de manière apparente lors
de l'acquisition du bien.
Al. 2
... inclut l'impôt calculé au taux applicable au moment de
l'acquisition.
Al. 3
71
Ständerat
15.025
Art. 29 Abs. 1bis, 4; 37 Abs. 3
Art. 29 al. 1bis, 4; 37 al. 3
Art. 38 Abs. 1
Bst. a
Bst. b
b. ... einer Umstrukturierung, einer Geschäftsveräusserung
oder eines im Fusionsgesetz vom 3. Oktober 2003 geregelten Rechtsgeschäfts.
Art. 38 al. 1
Let. a
Let. b
b. ou de la restructuration d'une entreprise, de la cession
d'un fonds de commerce ou d'une opération juridique réglée
par la loi ...
Art. 42
Antrag der Mehrheit
Abs. 4
Unverändert
Abs. 6
(Zanetti Roberto, Levrat, Stöckli)
Abs. 4
Abs. 6
Art. 42
Al. 4
Inchangé
Al. 6
Al. 4
Al. 6
Abs. 4 – Al. 4
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Ich spreche
zu Artikel 42 Absatz 4 des Mehrwertsteuergesetzes und damit zusammenhängend auch zu Artikel 56 Absatz 4; es geht
ja um die gleiche Thematik.
Hier geht es um die Verjährungsfrist von fünf Jahren für die
materiell-rechtliche Steuerforderung. Wird ein Strafverfahren
durchgeführt, hat dies einen Verjährungsstillstand zur Folge.
Gemäss geltendem Recht gilt der Verjährungsstillstand ab
der Mitteilung der Eröffnung des Strafverfahrens an die steuerpflichtige Person. In diesem Moment weiss sie, dass sie
mit einer Verlängerung der Verjährungsfrist zu rechnen hat.
Was aber möglicherweise Monate, Jahre zuvor stattgefunden hat, ist die interne Eröffnung des Strafverfahrens durch
die Steuerverwaltung, was dem Steuerpflichtigen nicht be-
15.025
Conseil des Etats
kannt ist. Diese Ordnung gemäss heutigem Gesetz erscheint der Kommissionsmehrheit vernünftig.
In der Botschaft wird vorgeschlagen, dass der Verjährungsstillstand bereits im Moment der Eröffnung des Strafverfahrens eintritt, die steuerpflichtige Person also vom Eintritt des
Verjährungsstillstands und damit von der Verlängerung der
Verjährungsfrist nichts erfährt. So weiss eine steuerpflichtige
Person, gegen die nach Ablauf der fünf Jahre ein Strafverfahren eröffnet worden ist, nichts davon und wird Jahre später damit konfrontiert, dass die Verjährung nicht eingetreten
ist. Das schafft aus Sicht der Kommissionsmehrheit Rechtsunsicherheit, namentlich bei Unternehmensnachfolgern. So
kann es passieren, dass ein junger Handwerker eine Aktiengesellschaft erwirbt und erst danach erfährt, dass ein ihm
unbekanntes Strafverfahren aus der Zeit des Vorgängers im
Gange ist und er Steuerforderungen zu tragen hat.
Deshalb beantragt die Mehrheit der Kommission, wie auch
das Konsultativgremium, das geltende Recht beizubehalten.
Zanetti Roberto (S, SO): Der Berichterstatter hat dargelegt,
worum es hier geht: Soll der Verjährungsstillstand eintreten,
sobald das Strafverfahren angehoben wird oder erst nachdem die zahlungspflichtige Person auch informiert worden
ist? Es geht also um die Informationspflicht. Im Normalfall
findet diese Information statt, ich verweise auf Artikel 104
Absatz 4 des Mehrwertsteuergesetzes: «Die Eröffnung einer
Strafuntersuchung ist der beschuldigten Person unverzüglich schriftlich mitzuteilen, soweit nicht wichtige Gründe entgegenstehen.» Im Normalfall wird, gestützt auf das Mehrwertsteuergesetz, ein Beschuldigter also informiert; das ist
sogar eine Bundesverfassungsvorgabe und offenbar sogar
in der Menschenrechtskonvention festgeschrieben.
Nun gibt es aber eben diese Spezialfälle, diese wichtigen
Gründe. Stellen Sie sich das einmal ein bisschen lebenspraktisch vor: In meinem Quartier riecht es ein bisschen
streng, und mein Nachbar geht davon aus, dass ich im Keller
eine Indoorhanfanlage habe. Er geht zur Polizei und sagt,
bei Zanetti rieche es ein bisschen streng zum Kellerfenster
heraus. Dann kriege ich eine Mitteilung der Polizei, die mir
freundlich mitteilt: «Sehr geehrter Herr Zanetti, bei Ihnen
riecht es ein bisschen streng, wir haben eine Strafuntersuchung angesetzt, und wir werden uns morgen bei Ihnen melden, um zu schauen, ob da wirklich etwas nicht in Ordnung
ist.» Jetzt können Sie sich vorstellen, was ich da machen
würde. Ich würde diesen Keller selbstverständlich sofort räumen – damit da nichts passiert. Einfach so am Rande: Ich
bin Präsident des Verbandes der solothurnisch-kantonalen
Polizeibeamten. Mein Beispiel ist wirklich nur fiktiv. (Heiterkeit)
Aber solche Fälle hat uns die Steuerverwaltung geschildert,
in denen den Leuten mitgeteilt wurde, dass eine Strafuntersuchung gegen sie im Gange sei. Da hat es dann plötzlich
gebrannt in der Buchhaltungsabteilung, und es waren – oh
Schreck! – keine Beweismittel mehr greifbar.
Ich gehe jetzt einmal davon aus, dass bei Steuerstrafverfahren nicht immer das Maximum an krimineller Energie vorhanden ist; zum Teil passiert das auch ein bisschen tollpatschig. Dann würde man die betreffende Person auch informieren, und damit wird die Verjährung unterbrochen. Der
Tollpatsch muss damit rechnen, dass bei ihm die Verjährung
unterbrochen wird und dass er zum Zeitpunkt X zum Handkuss kommen wird. Denjenigen hingegen, dem man beträchtliche kriminelle Energie zutraut, wird man aufgrund
dieser wichtigen Gründe nicht informieren. Nach der Variante der Mehrheit würde das heissen, dass die Verjährung
nicht stillsteht, und er kann darauf spekulieren, dass er ungeschoren davonkommt. Das kann ja wohl nicht die Idee der
Kommissionsmehrheit sein! Im etwas exotischen Beispiel eines Geschäftsnachfolgers, das der Kommissionsberichterstatter angeführt hat, wird dieser natürlich im Normalfall informiert. Er wird bloss dann nicht informiert, wenn Missbräuche möglich sind, also diese wichtigen Gründe vorliegen.
72
3 mars 2016
Die Variante der Mehrheit wäre deshalb eine «Schelmenschutzklausel» – wir haben ja in vergangener Zeit von
Schutzklauseln gesprochen –, die einen steuerstrafrechtlichen Schelm besser stellen würde als einen steuerstrafrechtlichen Tollpatsch. Da muss ich Ihnen sagen: Mein
Rechtsempfinden spricht dafür, dass man diejenigen mit
grosser krimineller Energie ein bisschen härter am Wickel
packt als diejenigen, die sich halt eben vielleicht ein bisschen ungeschickt, meinetwegen fahrlässig etwas haben
zuschulden kommen lassen.
Ich bitte Sie deshalb, der Variante des Bundesrates, die
auch vom Nationalrat übernommen worden ist, und somit
meinem Minderheitsantrag zuzustimmen.
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Ich möchte
noch kurz das Wort ergreifen, nachdem Herr Zanetti als
Sprecher der Minderheit hier von einer «Schelmenschutzklausel» gesprochen hat. Immerhin möchte ich darauf hinweisen, dass dies geltendes Recht ist und dass bei der Beratung des Mehrwertsteuergesetzes im Jahre 2010 gerade
solche Vorschriften eine grosse Diskussion ausgelöst haben. Es ging auch damals darum, inwieweit die Mehrwertsteuerverwaltung zu mehr Effizienz gebracht werden sollte,
dass eben die Fälle entsprechend auch vorangetrieben und
nicht schubladisiert werden. Das ist der eine Teil in diesem
Bereich, und ich glaube, es ist nicht richtig, dass man hier
von einer «Schelmenschutzklausel» in diesem Sinne
spricht.
Herr Zanetti, Sie sind ja Präsident des Verbandes der solothurnisch-kantonalen Polizeibeamten, und da möchte ich Sie
auf etwas hinweisen, ich sage das als ehemaliger Polizeidirektor: Wie haben sich meine Polizisten und Ihre Polizisten
gegen den Anwalt der ersten Stunde gewehrt! Sie haben immer gesagt, dass solche rechtsstaatlich eingeführten Mittel
die Strafverfolgung verunmöglichen würden. Ich möchte Sie
einfach bitten: Wir haben gewisse strafrechtliche Grundsätze in diesem Bereich, und es gilt eben in gewissen Teilen,
dass der Beschuldigte, sobald ein solches Verfahren eröffnet
wird, davon auch in Kenntnis gesetzt wird, also auch Verteidigungsmittel hat. Ich glaube, das ist einfach ein elementares Prinzip in diesem Bereich. Die Verwaltung kann ja die
entsprechenden Massnahmen im Hintergrund vollziehen.
Sie kann die Beweise sicherstellen, aber sie erreicht den
Verjährungsstillstand nur dann, wenn sie mitteilt. Da muss
ich sagen, dass das auch in der Hand der Verwaltung liegt.
Nehmen Sie Ihr Hanfplantagen-Beispiel: Hier kann die Verwaltung sehr wohl alle beweissichernden Möglichkeiten treffen. Sie kann sich entsprechend einstellen. Das Einzige,
was sie in diesem Beispiel nicht tun kann, ist, den Verjährungsstillstand zu erreichen. Sie hat auch Zeit, in diesem Bereich zu ermitteln. Sie muss ja dann nur den Verjährungsstillstand kurz vor Eintritt der Verjährung durch eigene
Massnahmen, durch Mitteilung an den Beschuldigten oder
an die zahlungspflichtige Person, erreichen.
Ich glaube, insoweit ist diese Bestimmung, wie sie auch von
unseren Vorgängern erlassen worden ist, sehr viel differenzierter anzuschauen, und ich bitte Sie deshalb, beim geltenden Recht zu bleiben.
Zanetti Roberto (S, SO): Ich kann meinem Vorredner in allen Teilen Recht geben, diese rechtsstaatlichen Grundsätze
sind in Artikel 104 Absatz 4 geregelt, denen wird dort nachgelebt. Dann gibt es aber im menschlichen Leben ein paar
Spezialfälle, bei denen man sagen muss: Den Beschuldigten zu informieren, damit höhlt sich der Rechtsstaat von innen her aus. Ich spreche nur von diesen Spezialfällen. Der
Grundsatz, dass informiert werden muss, ist in Artikel 104
Absatz 4 absolut glasklar geregelt. In diesem Sinne unterstütze ich meinen Vorredner, ich spreche von den Spezialfällen, er spricht von den allgemeinen Fällen, das ist die einzige inhaltliche Differenz.
Ich bitte Sie deshalb noch einmal, mit der Minderheit zu
stimmen.
3. März 2016
Maurer Ueli, Bundesrat: Der Entwurf des Bundesrates ist
meiner Meinung nach nichts Aussergewöhnliches. Wir verweisen ausdrücklich auf den Rechtsstaat: Grundsätzlich ist
ein Strafverfahren anzukündigen, das ist der Grundsatz; er
bleibt, er ist auch im Gesetz verankert. Wir kennen aber das
Vorgehen, dass man eine Untersuchung nicht ankündigt,
auch in anderen Fällen, etwa bei einer vorläufigen Beweisaufnahme, bei einer Hausdurchsuchung, die nicht angekündigt wird, um etwas sicherzustellen und nachher das Strafverfahren zu führen. Das sollte hier auch nicht ausgeschlossen werden, denn es gibt Fälle, in denen versucht wird, Belege zu beseitigen, um der Steuer zu entgehen. In solchen
Fällen ist es nicht angezeigt, demjenigen, der willentlich und
wissentlich Steuern nicht bezahlt, vorher anzukündigen,
dass man kommt.
Das von Herrn Zanetti genannte Beispiel kann man durchaus auch auf die Mehrwertsteuer übertragen. Der Grundsatz
bleibt aber bestehen. Dass man vom Grundsatz abweichen
darf oder kann, muss indes möglich sein; wir möchten mit
unserer Formulierung eigentlich nur das sicherstellen. Dem
Grundsatz, den Herr Schmid angesprochen hat, wird selbstverständlich im Normalfall, im Regelfall, gefolgt. Aber dann
muss es Ausnahmen geben. Es gibt sie auch in anderen Bereichen, zum Beispiel bei einer Hausdurchsuchung, bei einer vorläufigen Beweisaufnahme. Das Gleiche müsste auch
hier gelten, wo man davon ausgehen muss, dass Tatbestände beseitigt werden, wenn die Untersuchung angekündigt wird.
Ich bitte Sie also, der Minderheit Zanetti und damit dem Nationalrat und dem Bundesrat zu folgen, weil das in unserer
Rechtsprechung durchaus ein Normalfall ist.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
Le président (Comte Raphaël, président): Je vous informe
à toutes fins utiles que le système de SMS pour annoncer le
passage au vote est défaillant ce matin, ce qui fait que vous
êtes invités à rester assez proches des endroits où des sonneries sont activées au moment des votes.
Bien sûr, les Services du Parlement travaillent activement à
la recherche de solutions pour que ce système fonctionne à
nouveau.
Abs. 6 – Al. 6
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Es geht hier
um die Frage, wann das Recht, die Steuerforderung festzusetzen, verjähren soll. Wir haben zwei Positionen: Die Kommissionsmehrheit möchte mit dem Nationalrat am geltenden
Recht festhalten und diese Verjährungsfrist bei zehn Jahren
belassen. Die Kommissionsminderheit möchte mit dem Bundesrat diese Verjährungsfrist auf fünfzehn Jahre erstrecken.
Sie sehen, es handelt sich hier um zwei Zahlen, über die wir
zu entscheiden haben.
Die Position der Kommissionsmehrheit ist die folgende:
Diese Verjährungsfrist hat man mit dem Mehrwertsteuergesetz eingeführt, ich habe schon darauf hingewiesen. Es war
auch der Wille des Gesetzgebers, dass diese mehrwertsteuerrechtlichen Verfahren rasch geführt und auch abgeschlossen werden. Mit der Zehnjahresfrist ist auch eine Fristdauer
gewählt, die auch andernorts eingeführt worden ist. Der
Bundesrat wollte die Verjährungsfristen auch im Bereich der
direkten Steuern auf fünfzehn Jahre erstrecken, wobei das
Parlament das in vielen Bereichen abgelehnt hat und bei
zehn Jahren geblieben ist. Deshalb ist es aus Sicht der Kommissionsmehrheit nur folgerichtig, wenn wir auch im Bereich
der Mehrwertsteuer bei dieser Verjährungsfrist von zehn
Jahren bleiben. Insofern ist die Frage, ob man hier zehn oder
fünfzehn Jahre vorsieht, relativ einfach zu entscheiden.
73
Ständerat
15.025
Der Nationalrat hat sich ebenfalls dafür entschieden, beim
geltenden Recht zu bleiben, was Ihnen auch die Kommissionsmehrheit empfiehlt.
Zanetti Roberto (S, SO): Diese fünfzehnjährige Frist, wie sie
der Bundesrat vorschlägt, ist nichts Exotisches. Bis zur Revision von 2010 war das so festgeschrieben. Im Bundessteuerrecht und im Zollrecht sind auch fünfzehn Jahre als absolute Verjährungsfrist vorgesehen.
Es ist uns vonseiten der Steuerverwaltung erklärt worden,
dass bei solchen Untersuchungen in der Regel die letzten
fünf Steuerperioden überprüft werden. Das heisst, dass je
nachdem bei einer Verjährungsfrist von zehn Jahren die
Hälfte der Verjährungsfrist bereits abgelaufen wäre, wenn
man mit den Untersuchungen beginnt. Jetzt wissen wir ja,
dass es Zeitgenossen gibt, die ihr Geld damit verdienen,
dass sie anderen Leuten Tricks erläutern, wie man Steuern
umgehen kann. Hier im Raum ist das eher unbekannt, aber
es gibt solche Leute. Mit Schlaumeiereien kann man auf Zeit
spielen und damit rechnen, dass dann die ganze Sache verjährt ist. Wenn ich vorhin von einer «Schelmenschutzklausel» gesprochen habe, wäre das hier eine «SchlaumeierSchutzklausel». Auch für Schlaumeiereien, das sage ich Ihnen ganz ehrlich, habe ich wenig Verständnis.
Deshalb bitte ich Sie, die relativ einfache Frage, ob es zehn
oder fünfzehn Jahre sein sollen, ebenso einfach zu beantworten und zu sagen, dass es fünfzehn Jahre sein sollen,
und gemäss meiner Minderheit zu stimmen.
Maurer Ueli, Bundesrat: Im Steuerrecht gilt grundsätzlich
eine Verjährungsfrist von fünfzehn Jahren. Mit der Totalrevision des Mehrwertsteuergesetzes haben Sie auf 2010 im
Mehrwertsteuerrecht die Verjährungsfrist auf zehn Jahre
verkürzt. Im Mehrwertsteuergesetz haben wir also im Vergleich zum übrigen Steuerrecht eine kürzere Verjährungsfrist.
Wir haben diesen Absatz, die Verjährungsfrist wieder auf
fünfzehn Jahre auszudehnen, insbesondere aufgrund von
Hinweisen aus dem Bundesverwaltungsgericht und aus dem
Bundesgericht aufgenommen, weil sie aufgrund der Erfahrungen in den letzten fünf Jahren sagen, dass sie im Rechtsverfahren das Mehrwertsteuerverfahren, die Mehrwertsteuergesetzgebung vorziehen müssen. Aus Sicht der Gerichte
führt das zu einer verfassungsmässigen Ungleichbehandlung im Steuerrecht, weil sie aufgrund dieser Ausnahme,
dieser verkürzten Frist, dann dem Mehrwertsteuerrecht, dem
Mehrwertsteuerverfahren mehr Gewicht geben müssen. Das
ist eigentlich etwas, was in unserem Rechtsverfahren störend ist, wenn aufgrund eines Gesetzes ein Steuerverfahren
besonders behandelt werden muss.
Um hier Gleichheit zu schaffen, eine generelle Verjährungsfrist von fünfzehn Jahren im Steuerrecht, bitte ich Sie, bei
der Fassung des Bundesrates zu bleiben.
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Nach dem Votum von Herrn Bundesrat Maurer möchte ich einfach noch
einen Hinweis machen. Ich erachte es als den falschen
Weg, die Fristen zu verlängern, wenn die Gerichte nicht
dazu kommen, ihre Verfahren abzuarbeiten. Ich war Präsident der Subkommission Gerichte und dabei auch zuständig
für das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesgericht.
Ich habe immer die These vertreten, dass wir die Gerichte
organisatorisch so aufstellen sollten, dass sie die Verfahren
in einigermassen kurzer Zeit abarbeiten können. Wir sollten
nicht die Verjährungsfrist auf fünfzehn Jahre verlängern und
die Fälle noch länger auf den Gerichtstischen liegen lassen.
Das ist für mich eben gerade ein Hinweis, dass wir als Gesetzgeber alles tun müssen, damit diese Verfahren nicht verzögert werden. Wir müssen auch bei den Gerichten darauf
hinwirken, dass diese Ungleichbehandlung nicht geschieht.
Da bin ich völlig einig mit Ihnen, Herr Bundesrat. Diese Ungleichbehandlung muss man aber dadurch korrigieren, dass
man die Mehrwertsteuerfälle abarbeitet und die anderen
Fälle rascher als heute behandelt.
13.3238
Conseil des Etats
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
Art. 44 Abs. 2; 45 Abs. 1 Bst. a, c, d, 2 Einleitung, Bst. b;
45a; 51 Abs. 2 Bst. b, 3; 52 Abs. 2; 53 Abs. 1 Bst. g; 54
Titel
Art. 44 al. 2; 45 al. 1 let. a, c, d, 2 introduction, let. b; 45a;
51 al. 2 let. b, 3; 52 al. 2; 53 al. 1 let. g; 54 titre
Art. 55 Abs. 2
Auf der Einfuhr von Gegenständen nach Artikel 25 Absatz 2
Buchstaben a und abis beträgt die Steuer 2,5 Prozent.
Art. 55 al. 2
Il est de 2,5 pour cent sur l'importation des biens visés à l'article 25 alinéa 2 lettres a et abis.
74
3 mars 2016
Art. 115a
... en ce qui concerne les pièces de collection telles que des
objets d'art, des antiquités ou des objets analogues pour lesquelles ...
Ziff. II, III
Ch. II, III
Ziff. 1–4
Ch. 1–4
Art. 56 Abs. 4
Antrag der Mehrheit
Unverändert
Art. 56 al. 4
Inchangé
Art. 58 Bst. c, cbis, d; 70 Abs. 2; Gliederungstitel vor
Art. 74; Gliederungstitel vor Art. 76; Art. 76 Abs. 1, 2;
76a–76d; Gliederungstitel vor Art. 77; Art. 86 Abs. 7; 87
Abs. 2; 88 Abs. 3; 89 Abs. 2, 4, 5; 92 Abs. 1, 6; 93 Abs. 1
Einleitung; 96 Abs. 4 Bst. b; 105 Abs. 1 Bst. b–e; 107
Abs. 1 Bst. c, 2; 109 Abs. 1; 115 Abs. 1
Art. 58 let. c, cbis, d; 70 al. 2; titre précédant l'art. 74;
titre précédant l'art. 76; art. 76 al. 1, 2; 76a–76d; titre précédant l'art. 77; art. 86 al. 7; 87 al. 2; 88 al. 3; 89 al. 2, 4,
5; 92 al. 1, 6; 93 al. 1 introduction; 96 al. 4 let. b; 105 al. 1
let. b–e; 107 al. 1 let. c, 2; 109 al. 1; 115 al. 1
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
11.3185 a déjà été classée dans le cadre d'un autre objet.
13.3238
Motion Hutter Markus.
Mehrwertsteuerfreier
Grundstückkauf
Motion Hutter Markus.
TVA. Exclusion de l'achat
d'immeubles du champ de l'impôt
Art. 115a
Auf Sammlerstücken wie Kunstgegenständen, Antiquitäten
und dergleichen, für die ...
par 9 voix contre 0 et 3 abstentions, de rejeter la motion. Le
rapporteur de la commission a donné les raisons qui plaiBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
3. März 2016
daient pour ce rejet dans le cadre du traitement de l'objet
15.025. Le Conseil fédéral propose également le rejet de la
motion.
15.4153
Motion Ettlin Erich.
Ungerechtfertigte Kostenüberwälzung
auf den Kunden im Zollwesen
Clients injustement pénalisés
par le régime douanier
Le président (Comte Raphaël, président): Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
Ettlin Erich (C, OW): Das Anliegen meiner Motion ist relativ
klar. Gestern hat mir mein Ratskollege Konrad Graber ein
Couvert gezeigt, das vom Bundessicherheitsdienst geröntgt
wurde. Stellen Sie sich vor, er hätte dafür jetzt noch eine
Rechnung erhalten oder es wäre ihm bei der Tagesentschädigung ein Abzug gemacht worden, weil sein Couvert ausgewählt wurde. Das Couvert sah im Übrigen völlig unverdächtig aus und enthielt keinen Käse.
Nach diesem System funktioniert die Überwälzung der
Kosten für die Zollbeschau. Das ist umgekehrtes Lotto: Wer
ausgewählt wird, erhält kein Geld, sondern eine Rechnung.
Das ist unverständlich und ungerecht. Es ärgert die betroffenen Bürger immens, wie ich aus vielen Rückmeldungen erfahren habe. Diesen Rückmeldungen entnehme ich auch,
dass die Kosten keineswegs üblicherweise vom Zollanmelder übernommen und quasi auf alle Kunden verteilt werden.
Es ist in der Privatwirtschaft einfacher, eine Rechnung des
Staates oder einer Behörde direkt an den Kunden weiterzuleiten, als die Kosten selber zu tragen. Deshalb ist es naiv
anzunehmen, dass sich das im Markt schon zugunsten der
zufällig ausgewählten Bürger löst. Mit der beantragten Änderung von Artikel 36 Absatz 4 des Zollgesetzes wird diese
Ungerechtigkeit auf relativ einfache Art aufgehoben. Das ist
auch administrativ problemlos umsetzbar.
Ich danke für die Unterstützung meines Anliegens durch Annahme der Motion.
Maurer Ueli, Bundesrat: Vorab darf man eine Röntgenmassnahme, wie sie angeführt worden ist, nicht mit den Massnahmen beim Zoll vergleichen. Das Röntgen der Post hier im
Bundeshaus oder in der Bundesverwaltung ist eine generelle Sicherheitsmassnahme zu Ihrem Schutz.
Wenn wir vom Anliegen des Motionärs sprechen, dann müssen wir wissen, dass jedes Jahr etwa 18 Millionen Kleinsendungen die Grenze überschreiten. Von diesen 18 Millionen
Sendungen werden etwa 110 000 kontrolliert; der Zoll sagt
in der Fachsprache «beschaut». Die Auswahl ist risikobasiert. Herkunft, Empfänger, Verpackung, Begleitpapier können Anlass geben, etwas zu kontrollieren. Kontrollen kennen
Sie auch sonst: Wenn Sie Ihren Koffer öffnen müssen, dann
ist das vergleichbar, da werden Sie auch nicht für die Arbeit
entschädigt, die Sie damit haben. Für Kontrollen hat grundsätzlich der Bürger aufzukommen, und das ist auch hier der
Fall.
Wenn das dann verrechnet wird, ist das nicht eine Frage des
Zolls, sondern eine Frage des Zollanmelders. Wenn er seinen Aufwand offen ausweisen will, kann er das machen.
Aber das ist dann nicht die Sache des Zolls. Meistens wird
ein gewisser Betrag einberechnet und aufkalkuliert. Dieser
Motion zuzustimmen würde eigentlich heissen: Wir schaffen
75
Ständerat
15.4153
eine Ausnahme, indem wir in einem einzigen Bereich die
Kontrolle, die gemacht wird, entschädigen. Sie kennen Verkehrskontrollen, Sie kennen Zollkontrollen. Wo auch immer:
Der Staat hat grundsätzlich das Recht und die Möglichkeit,
zu kontrollieren. Wenn er irgendetwas vermutet oder generell etwas kontrolliert, hat der Bürger die entsprechende
Leistung zu erbringen.
Das ist auch hier der Fall. Es ist etwas anderes, weil er nicht
persönlich anwesend ist. Es ist aber auch nicht möglich,
18 Millionen Sendungen beim Empfänger zu beschauen.
Das geht von der Menge her nicht. Es mag im Einzelfall für
denjenigen, den es trifft, unschön sein, aber es ist eine
grundsätzliche Frage, die geregelt wird. Hier eine Ausnahme
zu schaffen wäre aus unserer Sicht falsch.
Ich bitte Sie, die Motion abzulehnen.
Abstimmung – Vote
(5 Enthaltungen)
15.4259
Fabi. Übermässige
administrative Belastung
bei Geschäftsfahrzeuginhabern
FAIF. Charges administratives
excessives pour les propriétaires
de véhicules d'entreprise
Ettlin Erich (C, OW): Von verschiedener Seite habe ich gehört, dass diese Motion schwer verständlich sei und ich sie
möglichst einfach erläutern solle. Das ist genau das Problem. Es ist aus einer relativ einfachen Sache eine komplizierte Steuerangelegenheit geworden. Ich versuche trotzdem, es so gut wie möglich zu erklären.
Mit Fabi hat man auch den steuerlichen Pendlerabzug bei
der Bundessteuer auf 3000 Franken begrenzt. Mehr als
diese 3000 Franken kann somit nicht als Kosten für den Weg
zwischen Wohnort und Arbeitsort abgezogen werden. Das
ist so weit klar und auch vom Volk angenommen.
Nun hat die Steuerverwaltung diese Vorlage als Basis für
eine zusätzliche Aufrechnung bei Inhabern von Geschäftsfahrzeugen genommen. Die Begründung ist, dass bei diesen
der Arbeitsweg vom Arbeitgeber bezahlt werde und somit
der theoretische Abzug über den 3000 Franken als Einkommen aufgerechnet werden müsse. Das führt zu einem grossen Verwaltungsaufwand und viel Verunsicherung bei den
Unternehmen und den Mitarbeitern. Zudem muss man wissen, dass davon in der Fabi-Botschaft nie die Rede war.
Nehmen wir das Beispiel eines Monteurs, der ein Geschäftsfahrzeug zur Verfügung gestellt bekommt, um zu den Kunden zu fahren, aber das Auto natürlich auch nach Hause
nimmt. Das ist ja das Ziel, damit er flexibel und mobil bleibt.
Damit ist er von dieser Regelung betroffen. Es ist ja nicht so,
dass er für die private Nutzung des Fahrzeuges nichts bezahlt. Es werden ihm heute schon jährlich 9,6 Prozent des
Anschaffungspreises aufgerechnet. Die Steuerverwaltung
ist aber der Ansicht, dass in diesen 9,6 Prozent nur Ferienfahrten, Fahrten zum Einkaufen usw. enthalten und abgegolten sind, nicht aber der Arbeitsweg. Damit muss man diesem
Monteur, sofern er mehr als zehn Kilometer Arbeitsweg hat,
ab 1. Januar 2016 zusätzliches Einkommen aufrechnen.
Das ist so vorgesehen.
15.4259
Conseil des Etats
Das wäre noch relativ einfach – nicht schön, aber einfach.
Aber jetzt kommt's: Aussendiensttage zählen nicht als Fahrt
vom Wohn- zum Arbeitsort. Das sind Fahrten direkt zum
Kunden und vom Kunden zurück nach Hause. Home-OfficeTage zählen dazu und werden nicht als Einkommen aufgerechnet. Der Prozentsatz dieser Ausnahmetage muss vom
Arbeitgeber im Lohnausweis bestätigt werden. Der Lohnausweis, das dürfen wir nicht vergessen, ist eine steuerliche Urkunde, und falsches Ausfüllen ist ein Steuerbetrugstatbestand. Die Aussendiensttage muss man irgendwie erfassen,
was in vielen Betrieben aber nicht geschieht. Somit muss
der Arbeitgeber eine neue Verwaltungsaufgabe wahrnehmen.
Hinzu kommt: Es ist nicht klar, was ein Aussendiensttag ist.
Wenn der Monteur vor der Fahrt zum Kunden noch Material
beim Arbeitgeber holt, gilt der ganze Tag nicht mehr als Aussendiensttag. Weiter stellt sich die Frage, auf welche Tage
man sich bei der Berechnung des Prozentsatzes der Aussendiensttage beziehen soll. Man muss im Lohnausweis ja
einen Prozentsatz deklarieren, zum Beispiel 30 Prozent Aussendiensttage. Was ist die Basis? Sind Krankheitstage abzuziehen? Muss man bei Teilzeitarbeit klären, ob man jeden
Tag zur Arbeit geht, aber früher nach Hause fährt oder nur
drei Tage in der Woche arbeitet, aber diese voll? Das wären
dann weniger Arbeitstage.
Die Liste ist lang. In der Praxis kriegen wir von der Steuerverwaltung nur ungenügende Antworten. Die Arbeitgeber
und die Arbeitnehmer sind verunsichert, soweit sie die Folgen überhaupt schon abschätzen können. Verschiedene Arbeitgeber haben schon Erfassungssysteme eingerichtet.
Mich haben Verantwortliche in den Unternehmen gefragt,
wie man die Richtigkeit der Prozentzahl beweisen müsse;
sie hätten da keine Unterlagen. Es ist zu befürchten, dass
wir am Schluss beim Zwang zur Führung eines Fahrtenbuches landen.
Nun sage ich noch etwas zur Gleichbehandlung: Bei Quellenbesteuerten ist die Lösung praktisch unmöglich, deshalb
verzichten die Kantone darauf. Nur wenn man eine nachträgliche ordentliche Veranlagung oder eine Tarifkorrektur
vornimmt, kommt es zu einer Erfassung. Aber jene, die nur
an der Quelle besteuert werden, erfahren keine Aufrechnung. Für die Selbstständigerwerbenden gilt die Regelung
auch nicht. Das Generalabonnement ist auch nicht enthalten. Es besteht da also keine Gleichbehandlung. Was ist mit
den Sammeltransporten, bei denen die Mitarbeiter abgeholt
und an einen anderen Arbeitsplatz gebracht werden? Diese
werden ja auch gratis befördert, aber es findet keine Aufrechnung statt.
Nur schon aus dieser unvollständigen Auflistung wird ersichtlich, dass hier aus steuersystematischen Überlegungen
ein Verwaltungsmonster geschaffen wurde. Dabei ist die
Gleichbehandlung nicht gewahrt, weil man einzelne Gruppen ausnimmt. Ich sage nicht, dass es falsch ist, diese Gruppen auszunehmen, aber wenn man es tut, besteht keine
Gleichbehandlung mehr.
Wie schon erwähnt, die Geschäftsfahrzeuginhaber erfahren
für die private Nutzung des Fahrzeuges schon eine Aufrechnung von zirka 10 Prozent des Anschaffungswertes. Dass
Fabi noch einmal Auswirkungen hat, beruht nur auf der Annahme, dass der Arbeitsweg mit diesen 10 Prozent nicht abgedeckt ist.
Mit der Anweisung an die Steuerverwaltungen, hier keine
weitere Aufrechnung zu machen, ist der ganze Verwaltungsaufwand für alle, auch für die Steuerverwaltungen, vom
Tisch. Denn nach 2017 geht es los. Dann reichen die Steuerpflichtigen die Steuererklärung 2016 ein, und die Steuerverwaltungen müssen neu bei den Geschäftsfahrzeuginhabern rechnen, nachfragen und aufrechnen.
Wir haben viel von der Frankenstärke gehört und was dagegen zu tun sei. Ein wichtiger Punkt ist der Abbau von Bürokratie und Verwaltungsaufwand. Hier bauen wir nicht ab, wir
lassen nur eine Ausweitung des Verwaltungsaufwandes
nicht zu. Das ist aber das Mindeste.
Ich bitte Sie um Zustimmung zu meiner Motion.
76
3 mars 2016
Föhn Peter (V, SZ): Ich bitte Sie hier inständig und nachdrücklich, die Motion Ettlin anzunehmen.
Einmal mehr veranstalten wir hier Mehraufwendungen fürs
Gewerbe, und zwar unnötige Mehraufwendungen. Täglich
sollen die Fahr- und Arbeitseinsätze haargenau erfasst werden. Das Erfassen ist das eine: Die Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter füllen die Regie-Rapporte schon aus, aber man
kann nicht einfach einen Regie-Rapport weiterleiten. Es
braucht hier wieder ein kompliziertes Erfassungssystem, das
dann im Büro gemacht werden muss, was nicht so einfach
ist. Ich sage dem ganz einfach: unnützer Bürokram pur!
Wir retten damit weder die Staatsfinanzen noch sonst etwas.
Wir belasten einzig und allein das Gewerbe, und wir komplizieren einmal mehr die Bedingungen für unseren Wirtschaftsstandort nach Verwaltungsideen. Das kann es doch
nicht sein!
Bitte nehmen Sie diese Motion an. Ich danke Ihnen dafür im
Namen der Schweizer Wirtschaft.
Graber Konrad (C, LU): Ich war damals bei der Beratung
der Fabi-Botschaft in der Kommission. Wir suchten ja auch
Finanzierungsquellen für die zusätzlichen Leistungen. Man
konzentrierte sich damals in der Botschaft des Bundesrates
erstens auf 300 Millionen Franken vonseiten der Nutzer. Das
hat jetzt Auswirkungen, indem beispielsweise im nächsten
Dezember die Billettpreise erhöht werden. Der zweite Punkt
betraf die Bahninfrastruktur. Dort setzte man sich mit den
Publikumsanlagen für die Kantone auseinander; da ging es
um 200 Millionen Franken. Die dritte Position betraf eben
das, was jetzt heute diskutiert wird, aber in einem ganz anderen Rahmen, muss ich Ihnen aus meiner Erinnerung sagen. Man sagte, man wolle den Pendlerabzug reduzieren;
damals standen 3000 Franken zur Diskussion. Die Diskussion drehte sich damals um die Frage, ob diese 3000 Franken ein Abzug seien, den nachher alle machen können –
wenn jemand also Pendlerkosten von 10 000 Franken hat,
zieht er 3000 Franken ab –, oder ob es nur möglich sei, einen Abzug bis maximal 3000 Franken vorzunehmen. Das
war die Diskussion, die in der Kommission und nachher
auch im Rat stattfand.
Der Bundesrat hat in seiner Vorlage auch geschrieben, dass
er hier nur die Unselbstständigerwerbenden berücksichtigen
wird, nicht die Selbstständigerwerbenden, weil sonst die
ganze Übung zu komplex wird. Wir haben weder in der Kommission noch im Rat, noch in der Botschaft, noch in der
Volksabstimmung, noch im Abstimmungsbüchlein, noch
sonst irgendwo einmal einen Hinweis erhalten, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung die Absicht haben könnte,
aufgrund dieses eingeführten Artikels noch eine Ausdehnung vorzunehmen. Es ist auch eine Frage der politischen
Redlichkeit, dass wir jetzt nicht auf diesem Weg noch eine
zusätzliche Steuereinnahme kreieren.
Weiterer Punkt: Wir haben gestern und heute von Entbürokratisierung gesprochen, wir haben gestern eine längere
Diskussion über die Forderung, Statistiken zu erstellen, geführt und wollten sogar eine Ausnahme machen. Aber die
wesentlichen Punkte liegen auch in der Umsetzung von bestehenden Gesetzesanwendungen. Es gibt ein anderes Beispiel, jenes der Pistenfahrzeuge: Hier wollte man für die
Rückerstattung zuerst auch einen Riesenaufwand kreieren,
400 Stellenprozente schaffen und ein kompliziertes System
einführen. In diesem Bereich müssen wir wirklich den Hebel
ansetzen. Es geht um die Umsetzung, und dort kann man
für die KMU einen wesentlichen Beitrag zu einer weniger
starken Belastung durch Verwaltungstätigkeiten leisten.
Dieses Geschäft wird sich ja nicht nur bei den KMU administrativ fördernd auswirken, sondern auch bei der Steuerverwaltung. All das, was uns Herr Ettlin mit seinen Beispielen
jetzt aufgezeigt hat, muss dann von der Steuerverwaltung ja
noch kontrolliert werden. Und sie müssen dann wahrscheinlich auch noch den Weg durch die Gerichte nehmen, weil es
Auseinandersetzungen gibt. Wenn auf dem Lohnausweis
30 Prozent deklariert werden, wenn die Steuerverwaltung
der Auffassung ist, dass es ein anderer Prozentsatz sein
könnte, wenn die Firma das nachweisen muss und das mit
3. März 2016
einem System, wie Herr Föhn es erwähnt hat, nachweisen
will und nicht richtig macht, dann landet die Sache am
Schluss beim Gericht, und dann gibt es zusätzlich noch Frustrationen und Staatsverdrossenheit.
Stellen Sie sich vor: Nur schon die Überlegung des Arbeitnehmers, ob er zuerst ins Büro oder in die Werkstatt oder direkt zum Arbeitsplatz fahren soll, wenn es Optimierungen
gibt, könnte zu Mehrverkehr führen. Ich erinnere zudem an
den Lohnausweis: Bei der Einführung des neuen Lohnausweises, was jetzt auch einige Jahre her ist, war ein grosses
Anliegen, hier eine vernünftige Lösung zu haben. Die Steuerkonferenz hat damals einen Lohnausweis mit zig Details
gefordert. Wenn wir jetzt hier verlangen, dass man im Lohnausweis wieder einen Prozentsatz für solche steuerlichen
Auseinandersetzungen einfügt, dann sind wir, das muss ich
Ihnen einfach sagen, auf dem besten Weg dazu, das wieder
rückgängig zu machen, was wir damals geschafft haben,
nämlich eine Entschlackung des ursprünglich angedachten
Lohnausweises.
Der Bundesrat hat in der Antwort auf die Motion geschrieben, es gebe da eine Praxis, und hat diese etwas dargestellt. Ich glaube, die Beispiele von Herrn Ettlin haben aufgezeigt, dass das nicht praktikabel ist. Der Bundesrat verweist
auch darauf, dass man sonst eine Gesetzesänderung vornehmen müsste. Ich meine, wir tun gut daran, jetzt diese
Motion anzunehmen. Der Zweitrat kann dann feststellen,
was in den nächsten drei Monaten geschieht. Entweder gibt
es eine Anweisung an die Steuerverwaltung, hier anders
vorzugehen, oder der Nationalrat müsste dann die Motion
anpassen und eine Gesetzesänderung verlangen. Wir hätten dann das letzte Wort.
Herr Bundesrat, wir haben Sie ja in der Kommission als sehr
lösungsorientiert und auch pragmatisch agierend erlebt:
Hier braucht es eine politische Lösung. Ich glaube, wir können hier lange darüber diskutieren, aber die Beispiele von
Herrn Ettlin haben gezeigt, dass es eine politische Lösung
braucht. Wenn diese Lösung nicht gefunden wird, dann wird
die Frage uns und auch die Gerichte noch zwei, drei Jahre
weiter beschäftigen.
Ich erwähne nochmals: Das Thema war kein Thema in der
Debatte um Fabi. Es ist eine Frage des redlichen Vorgehens.
Für mich ist dieses Vorgehen ein staatlich administrativ verordneter virtueller Steuertatbestand. Ich bitte Sie, diesen abzulehnen und diese Übung zu stoppen.
Le président (Comte Raphaël, président): Nous sommes
saisis d'une motion d'ordre de Monsieur Hêche qui demande
de transmettre la motion 15.4259 à la commission compétente pour examen préalable.
Hêche Claude (S, JU): Monsieur Graber a donné un rappel
des faits relatifs au traitement du dossier FAIF. Il a notamment fait référence à un certain nombre d'éléments relevant
des articles 26 et 87a de la Constitution, qui ont fait suite à
des décisions prises par l'Assemblée fédérale et naturellement confirmées par le vote du peuple du 9 février 2014.
J'aimerais brièvement insister sur le fait que la réussite de
l'opération FAIF était liée à la réalisation d'une sorte d'équilibre, non seulement dans les projets d'infrastructures, mais
également dans les contributions financières, réparties entre
un certain nombre d'acteurs et de partenaires. Il s'agissait
plus précisément des deux tiers du produit de la redevance
sur les poids lourds, de l'augmentation de la TVA durant une
période limitée dans le temps, de l'impôt fédéral direct, qui
fait l'objet de la motion Ettlin Erich, et d'une contribution importante des utilisateurs et des cantons, puisque la contribution de ces derniers était passée de 300 millions de francs à
500 millions de francs.
Cela étant dit, mon souci – et c'est la raison pour laquelle j'ai
déposé cette motion d'ordre visant à renvoyer la motion à la
commission compétente, qui serait à ma connaissance la
Commission de l'économie et des redevances –, a trait à la
complexité de la motion, telle qu'elle est formulée, en matière de perception de l'impôt, c'est-à-dire non seulement
quant à ses incidences financières, mais aussi par rapport à
77
Ständerat
15.4259
son applicabilité. D'ailleurs, le Conseil fédéral indique très
clairement, dans son avis, qu'il y aura une inégalité de traitement entre les types d'employés, selon qu'ils bénéficient
d'un véhicule privé ou que celui-ci est mis à disposition par
l'entreprise.
Vu les enjeux extrêmement importants, tant en matière de
fiscalité qu'en ce qui concerne le financement des infrastructures ferroviaires, la motion devrait faire l'objet d'un examen
plus fouillé au sein de la commission compétente.
Je vous invite donc à accepter ma motion d'ordre.
Noser Ruedi (RL, ZH): Ich denke, dieser Ordnungsantrag ist
eigentlich überflüssig. Denn das Konzept ist ja so: Wenn wir
hier einer Motion zustimmen, geht sie in den Zweitrat und
dort in die Kommission. Warum soll man das jetzt zweimal
tun? Dann würde die Motion zuerst in unsere Kommission
kommen, wir würden ihr zustimmen, und dann ginge sie im
Zweitrat in die Kommission. Es geht auch um Bürokratieabbau bei uns. Wir müssen jetzt prinzipiell zustimmen, und der
Zweitrat wird das beurteilen.
Levrat Christian (S, FR): Je dois reconnaître que le débat
soulevé par Monsieur Ettlin est des plus intéressants, mais il
concerne un point de détail, un point relativement complexe,
et je ne suis pas sûr que le fait d'adopter maintenant une
motion, après un débat en séance plénière, soit une preuve
du sérieux de nos débats.
Monsieur Noser, c'est précisément ce que nombre d'entre
nous, dont vous faites vraisemblablement partie, reprochaient au Conseil national, à savoir d'adopter des motions
sans les avoir vraiment examinées, sans en avoir débattu
sérieusement, et de considérer que le deuxième conseil, lui,
devait fournir un travail sérieux. J'ai entendu beaucoup
d'entre vous, qu'ils siègent à gauche ou à droite de ce
conseil, se plaindre de l'absence de sérieux avec laquelle
les débats sont menés. Je ne doute évidemment pas des
compétences des experts fiscaux présents dans cette salle,
mais notre responsabilité d'élus, ce n'est pas d'être des experts fiscaux; notre responsabilité d'élus, c'est d'examiner
dans le détail, avec l'appui de l'administration, les conséquences concrètes de nos décisions.
Ce que nous dit Monsieur Ettlin est crédible, mais le débat
que nous avons mené tout à l'heure est un débat du niveau
que ceux que nous avons en commission, un débat extrêmement détaillé, portant sur certains points, sur certains cas
très particuliers, et il me semble que les discussions de ce
genre doivent être menées en commission.
Je vous prie de ne pas y voir une manoeuvre visant à torpiller cette motion. Je trouve les explications qui ont été données ici convaincantes, mais j'estime que c'est un représentant de l'administration fédérale qui doit nous exposer les
conséquences de cette décision, et je regrette qu'on ne
puisse pas se mettre d'accord pour renvoyer cet objet en
commission. C'est le rôle de la Commission de l'économie et
des redevances d'examiner ces questions, de le faire avec le
détail et le soin nécessaires, et on ne peut pas transformer
les débats du conseil en séminaire de politique de droit fiscal.
Graber Konrad (C, LU): Nur zum Ordnungsantrag: Es ist ja
nicht üblich, dass wir die Motionen in die Kommission zurückgeben. Es gibt ab und zu solche Fälle. Ich bin aus folgender Überlegung der Meinung, man sollte hier den Ordnungsantrag ablehnen: Die Motion verlangt eine Praxisänderung, obwohl die Praxis ja noch gar nicht etabliert ist.
Der Bundesrat schreibt, wie er das angehen möchte. Er
überzeugt aus meiner Sicht hier im Rat mit dieser Antwort
nicht. Dann lässt er aber die Tür offen für eine allfällige Gesetzesänderung.
Ich glaube, genau das ist ja die Möglichkeit des Zweitrates.
Wenn man also der Auffassung ist, dass die Praxis nicht so
geändert wird, wie es sein sollte, kann ja der Zweitrat beantragen, eine Gesetzesänderung vorzusehen. Das würde
dann eine Modifikation der Motion bedeuten. Das ist ja der
übliche Weg. Ich denke, es ist normal, dass wir jetzt hier zei-
15.4155
Conseil des Etats
gen, in welche Richtung man schreiten möchte. Der Zweitrat
hat dann die Möglichkeit, in Kenntnis dessen, was innerhalb
der nächsten drei Monate geschehen ist, und nach Anhörung von Spezialisten zu entscheiden, ob der Gesetzesweg
zu beschreiten ist. Ich glaube, diese Auseinandersetzung
müssen wir eh führen.
Zur Sicht der KMU: Diese müssen heute entscheiden, ob sie
ein Erfassungssystem einführen, ja oder nein. Das ist die Situation; x KMU müssen sich überlegen, ob sie ein Erfassungssystem für diese Frage einführen, um dann nicht später das Problem zu haben, dass sie eine Urkunde fälschen,
indem sie etwas deklarieren, das nicht korrekt ist oder nicht
nachgewiesen werden kann. Die KMU sind gefordert, sie
brauchen eine Antwort. Das System mit Rückweisung an die
Kommission wird dazu führen, dass sie die Antwort dann
erst Ende Jahr haben und nicht während des Jahres.
Janiak Claude (S, BL): Herr Noser hat mich jetzt herausgefordert; ich habe den Eindruck, dass er hier vielleicht noch
nicht ganz angekommen ist. Bei uns ist die Praxis die: Wenn
wir das Gefühl haben, dass ein Thema in diesem Rat nicht
vollständig zu Ende besprochen werden kann, dann behalten wir es nach Möglichkeit bei uns und bilden uns zuerst
eine vertiefte Meinung, und dann senden wir es an den anderen Rat. So haben wir es bis jetzt jedenfalls gehalten.
Wir haben sehr oft den Fall gehabt – das ist bereits erwähnt
worden –, dass wir mit Vorstössen aus dem Nationalrat bombardiert wurden, die dort im Plenum nicht einmal diskutiert
wurden, die reihenweise in Gesamtdebatten angenommen
wurden und wo man nicht einmal im Amtlichen Bulletin
nachlesen konnte, was der Grund für die Annahme war. Behalten wir doch die Geschäfte, die von uns kommen, bei uns,
debattieren wir sie zuerst bei uns seriös, bilden wir uns eine
Meinung, und stimmen wir am Schluss darüber ab. Dann
können die Geschäfte an den anderen Rat gehen.
Deshalb bitte ich Sie, dem Ordnungsantrag Hêche zuzustimmen.
Ettlin Erich (C, OW): Ich möchte einfach unterstützen, was
die Kollegen Noser und Graber Konrad gesagt haben: Ich
glaube, wir müssen hier vorwärtsmachen. Ich verstehe, dass
man hier sagt, es sei eine Steuerexpertenauslegung, und
dass das für diesen Rat schwierig ist. Aber ich möchte einfach sagen: Wenn es für uns schon schwierig ist, wie ist es
dann für die Unternehmer? Die müssen jetzt handeln. Jetzt!
Jetzt! Ich habe im Dezember einen Brief an alle Steuerverwaltungen geschickt und gefragt, wie wir damit umgehen
müssen. Eine hat mir zurückgeschrieben und gesagt: «Gebrauchen Sie den gesunden Menschenverstand!» Ich frage
Sie: Wie sollen wir damit umgehen? Wenn wir es schon
nicht verstehen, dann muss man damit vorwärtsmachen.
Deshalb unterstütze ich die Ablehnung des Ordnungsantrages Hêche, wie Kollege Noser es beantragt.
Français Olivier (RL, VD): Qui est expert en la matière?
Est-ce que c'est la Confédération, et en particulier le département fédéral responsable, qui a écrit dans la réponse que
«le principe de l'égalité de traitement des contribuables est
inscrit dans la Constitution»? Est-ce que c'est cela qui est le
résultat d'expertises ou c'est finalement l'avis de la profession?
Pour ma part, je m'inquiète beaucoup: il est nécessaire
d'avoir un échange avec l'administration fédérale, avec le
Conseil fédéral, pour traiter ce cas. Rappelons-le: quand
nous avons traité le projet FAIF, c'est un objet fondamental
que nous avons traité; ce n'était peut-être pas le plus important, mais il était très important. Cette notion d'égalité de
traitement doit faire l'objet de débats, d'échanges, certes,
entre les experts de la profession, mais le Conseil fédéral ou
son représentant doit aussi être entendu. En cela, je pense
que la motion d'ordre Hêche est intelligente, rationnelle; elle
nous permet, en l'état, de traiter cet objet.
Vous parlez aussi de la notion de temps. Or, à la prochaine
session, nous pourrons traiter cela et on pourra répondre au
78
3 mars 2016
courrier que vous avez reçu. Je crois qu'il faut garder sagesse, et en particulier au sein des cantons.
Enfin, j'ai appris dans ma carrière fédérale qu'une modification de loi ou une évolution de celle-ci ne devait pas se faire
avant un délai de cinq ans. Maintenant, on a eu une votation
populaire, rappelons-le, qui a fait l'objet d'échanges et de
dialogues avec des gens qui ont voulu être partenaires. Il
faut être très attentif à cela, et en particulier à la Chambre
des cantons.
Je ne peux donc que vous inviter à adopter la motion d'ordre
Hêche, afin d'étudier cette question avec attention et sans
passion, et l'on trouvera alors la bonne solution.
Le président (Comte Raphaël, président): Je propose que
nous votions sur la motion d'ordre Hêche. Monsieur Hêche
propose de transmettre la motion 15.4259 à la commission
compétente pour examen préalable.
Abstimmung – Vote
Für den Ordnungsantrag Hêche ... 21 Stimmen
(0 Enthaltungen)
Le président (Comte Raphaël, président): La motion d'ordre
Hêche obtient 21 voix pour et 21 voix contre. De manière générale, dans mes prises de position, lorsqu'il s'agira de trancher, je trancherai en faveur du Conseil fédéral. Et comme le
Conseil fédéral s'oppose à la motion, je pense qu'un examen
en commission est pleinement justifié et permettra d'en débattre ensuite en conseil, de la manière la plus sage possible.
Je soutiens donc la motion d'ordre, qui est ainsi adoptée, par
22 voix contre 21, avec la voix prépondérante du président.
Mit Stichentscheid des Präsidenten
wird der Ordnungsantrag angenommen
Avec la voix prépondérante du président
la motion d'ordre est adoptée
15.4155
Interpellation Minder Thomas.
Grenzwächter für Frontex
statt für Basel, Bargen, Buchs,
Balerna und Bernex?
Interpellation Minder Thomas.
Des gardes-frontière pour Frontex
plutôt que pour Bâle, Bargen,
Buchs, Balerna et Bernex?
Le président (Comte Raphaël, président): Monsieur Minder
est partiellement satisfait de la réponse écrite du Conseil
fédéral, mais il ne demande pas l'ouverture de la discussion. – L'objet est ainsi liquidé.
3. März 2016
15.4263
Interpellation Germann Hannes.
Gegen eine wirtschaftlich
schädliche Schliessung
von wichtigen Zollstellen
wie Bargen/SH
Interpellation Germann Hannes.
Non à la fermeture
de bureaux de douane
d'importance majeure
comme celui de Bargen/SH
Le président (Comte Raphaël, président): L'auteur de l'interpellation s'est déclaré non satisfait de la réponse écrite du
Conseil fédéral et demande l'ouverture de la discussion. –
Ainsi décidé.
Germann Hannes (V, SH): Meine Interpellation stellt die Absicht des Bundesrates infrage, im Rahmen des Stabilisierungsprogramms im Umfang von 20 Millionen Franken Einsparungen bei der Eidgenössischen Zollverwaltung zu
treffen – davon betreffen etwa 7 Millionen Franken das Personalbudget. Das Grenzwachtkorps wäre aber von den
Sparmassnahmen ausgenommen.
Mit meinem Votum will ich nicht primär gegen das Sparziel
des Bundesrates ankämpfen. Aber ich will auf die Situation
respektive die Folgen aufmerksam machen, die dieser Entscheid hätte, nebst all jenen Übergängen, die bereits geschlossen worden sind, landesweit zwölf Zollübergänge zusätzlich abzubauen. Gemeint ist nicht nur der Grenzstandort
Bargen im Kanton Schaffhausen, sondern gemeint sind
auch die anderen elf Übergänge, die betroffen wären. Gemeint ist auch der Leistungsabbau, der eine Einschränkung
des samstäglichen Transitverkehrs zur Folge hätte und mit
dem eine Stelle auf der Nordseite der Schweiz, nämlich Basel/Weil am Rhein, betroffen ist.
Ich kann exemplarisch am Beispiel Bargen respektive
Thayngen erklären, welche Folgen zu erwarten wären. Ich
habe gerade in der heutigen Ausgabe der «Schaffhauser
Nachrichten» einen Zeitungsartikel gefunden über die
Grenzwachtregion II, die über ihre Tätigkeit entlang der
Grenze informiert hat. Sie haben dies mit einigen Zahlen
und Fakten dargelegt. Die Stichworte lauten: 2015 sind 2464
rechtswidrige Einreisen festgestellt und verhindert worden,
im Vorjahr waren es 424; das ist eine Versechsfachung. Das
zeigt, was im Moment an der Grenze abgeht. Dies betrifft die
Grenzwachtregion II, die Kantone Zürich, Schaffhausen und
Thurgau sowie Kantone der Innerschweiz. Es ist die Rede
von fast 1900 Asylsuchenden alleine in Schaffhausen, von
9500 Zollanmeldungen und von 2700 Lastwagen an den
verschiedenen Grenzübergängen. Insgesamt nimmt alleine
Schaffhausen für den Bund 1,36 Milliarden Franken ein.
Dies zur Situation.
Was würde es bedeuten, wenn der Bundesrat beispielsweise die Zollstelle Bargen abbauen würde? Diese Zollstelle
fertigt 250 Lastwagen pro Tag ab. Dann gibt es als Hauptzollstelle im Kanton Schaffhausen noch diejenige in Thayngen, die wichtigste in Richtung Norden. Das ist eine gut ausgebaute Zollstelle. Dort überqueren täglich 1100 Lastwagen
die Grenze. Daneben gibt es wie gesagt noch die Übergänge in Bargen und Ramsen. Die nächste, nicht mehr zum
Kanton gehörende, aber in der Umfahrungsachse vorhandene Zollstelle ist der Übergang bei Waldshut Richtung Koblenz.
Die Kapazitätsengpässe haben eben bereits in der heutigen
Situation eine frappante Wirkung. Wegen des Nachtfahrverbots gibt es eine LKW-Kolonnenbildung vor dem Zollübergang Bietingen/Gottmadingen bzw. Thayngen. Die Länge
79
Ständerat
15.4263
der Kolonne beträgt anderthalb Kilometer, der Stau geht
nicht selten bis auf die A81 zurück. Sie hören richtig: Die
Lastwagen stauen sich zurück bis zur Autobahn. Die Verhältnisse sind dermassen eng, vor allem im Warteraum auf der
deutschen Seite, dass das bereits jetzt zu Verkehrssicherheitsproblemen führt. Der Verkehrsfluss für PKW ist ohnehin
oft gestört, da er durch LKW, die sich auf die PKW-Spur begeben, blockiert wird. Zudem hat das Verkehrsaufkommen
an der Zollstelle Thayngen von rund 11 000 Fahrzeugen pro
Tag im Jahr 2000 auf 16 250 Fahrzeuge pro Tag zugenommen; das sind fast 50 Prozent mehr an Verkehr innerhalb der
letzten fünfzehn Jahre. Ich verweise zudem darauf, dass der
Verkehr auf eine Strasse geleitet wird, die J15, die zwar
zweispurig ist, aber im Gegenverkehr.
Sie sehen also: Ausbaumöglichkeiten bzw. Ausweichmöglichkeiten sind bei Thayngen gar nicht wirklich gegeben. Der
Weg über das Zollamt in Ramsen wäre eine noch weitere
Umfahrung, was sich kilometermässig auswirken würde.
Waldshut und Koblenz sind wie gesagt ohnehin Übergänge
fernab vom Schuss.
Die Schweizer Wirtschaft würde zweifelsohne massiv geschädigt. Schweizer Firmenkunden sind darauf angewiesen,
dass ihre Ware just in time kommt. Die Unternehmen müssen längere Wartezeiten in Kauf nehmen. Diese Verzögerungen stören wiederum die Produktionsabläufe und führen
zu Mehrkosten. Gleichzeitig nehmen Kundenfreundlichkeit
und Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen,
beidseits der Grenze, natürlich ab.
Weiter ist auch die Einschränkung der Zollabfertigung am
Samstag an allen Übergängen vorgesehen, davon hat man
jetzt gar nicht so häufig gesprochen. Lediglich am Grenzübergang Basel/Weil am Rhein, also an der Autobahn, soll
noch eine Samstagsabfertigung für den Transitverkehr aufrechterhalten werden. Am Wochenende müsste also in
Deutschland und der Schweiz – ungeachtet der verkehrsund umweltpolitischen Konsequenzen – eine grosse Verlagerung der Verkehrsströme auf ein einziges Zollamt in Kauf
genommen werden.
Stellen Sie sich das einmal vor: ein Übergang am Wochenende! Was heisst das für die Wirtschaft? Was heisst es für
Zürich, für die Ostschweiz, wenn sich dieser Übergang in
Basel befindet? Sie dürfen mich nicht falsch verstehen, den
Basler Übergang braucht es selbstverständlich, aber das auf
einen zu reduzieren ist natürlich ein weiterer Leistungsabbau – und just in dem Moment, in dem wir auf unsere Exporte gerade nach Baden-Württemberg, an unseren wichtigsten Handelspartner, dringend angewiesen sind. Es kommt
auf jeden Franken an.
Sehen Sie, wir haben eine Einheit, die sich von Spediteuren
über Logistikunternehmen bis zur Gewerkschaft des Zollund Grenzwachtpersonals, der Garanto, durchzieht. Auch
die deutsche Seite kämpft für den Erhalt des Zollamtes Bargen, ebenso die Wirtschaftsverbände beidseits der Grenze.
Dazu kommen die Gemeinde und die Regierung von Schaffhausen. Die Schaffhauser Regierung hat übrigens vier Bedingungen für die Schliessung der Zollstelle Bargen formuliert, wenn sie überhaupt geprüft werden muss. Der
Netzbeschluss mit dem Abtausch von J15 und A4 im Kanton
Schaffhausen müsste umgesetzt sein. Da sind wir auf gutem
Weg, aber beileibe noch nicht am Ziel. Dann müsste die J15
zwischen Schaffhausen und Thayngen als Nationalstrassenprojekt vierspurig ausgebaut werden; das ist erst in ferner
Zukunft zu erwarten. Schliesslich würde es auch einen Ausbau der Zollanlage Thayngen/Bietingen inklusive der Zufahrtsbereiche auf beiden Seiten bedingen, und das sehe
ich beileibe nicht in den Jahren 2017 bis 2019, in denen
diese Schliessung vorgesehen ist.
Also, ich beklage einen Leistungsabbau nicht nur für
Schweizer Unternehmer, sondern auch für Bürger, die auf
den kleinen Grenzverkehr angewiesen sind.
Das ganze Unterfangen der Zollverwaltung ist erstens wirtschaftsfeindlich: Es gibt mehr Staus, längere Wartezeiten,
längere Anfahrtszeiten. Das hat dann den positiven Nebeneffekt, dass mehr LSVA anfällt: Ein Franken pro Kilometer ist
nicht zu unterschätzen. Die Speditionsunternehmen, die an
15.4263
Conseil des Etats
den Standorten der Zollämter in die Industrie- und Gewerbequartiere investiert haben, werden um ihre Investition betrogen.
Es ist zweitens ökologisch unsinnig – ich habe auf die langen Umfahrungswege hingewiesen, allein wenn die Ostschweiz oder die gesamte Schweiz am Samstag sich über
Basel Richtung Deutschland bewegen müsste respektive
umgekehrt natürlich auch.
Es ist drittens ein Sicherheitsverlust im Grenzgebiet, und
hier weiss ich als Schaffhauser wirklich, wovon ich spreche –
ich habe es ja eingangs mit Verweis auf den Zeitungsartikel
punktuell angetönt. Natürlich ist auch die Verkehrssicherheit
infrage gestellt durch dieses Gedränge, das stattfindet,
durch Lastwagen, die auf falsche Spuren geraten usw.
Es ist viertens ein politischer Affront für die Grenzregionen.
Allein die Kanalisierung des internationalen Transitverkehrs
auf je eine Zollstelle pro Landesteil oder pro Ausgang zu den
Nachbarländern ist ein Affront für die gesamte Ostschweiz –
so geht das einfach nicht! Seit Jahren, Herr Bundesrat Maurer, wird in der Zollverwaltung mehr Arbeit geleistet, es wird
auch optimiert. Wir haben eine Reform der Oberzolldirektion
hinter uns – und wozu hat sie geführt? Die Oberzolldirektion
hier in Bern geht personell gestärkt aus der Übung hervor,
und dort, wo die Leistung vor Ort erbracht wird, dort baut
man laufend Stellen ab, schliesst Zollämter. Ich meine, jetzt
ist einfach in dieser Hinsicht genug! Wenn noch mehr ausgedünnt wird, macht das wirklich keinen Sinn mehr und ist
dann auch staatspolitisch nicht zu verantworten, ganz abgesehen vom Affront gegenüber den Deutschen, die ja, da wir
nicht im EWR und zum Glück auch nicht in der EU sind, auf
das Spezialsystem an unserer Grenze angewiesen sind. Die
Wirtschaft braucht einfach diese Verbindungen, und die
Leute, die dort arbeiten, brauchen auch ihre Arbeitsplätze.
Ich bitte Sie also sehr, diese Reform zu überdenken, und
stelle die Frage, ob hier wirklich am richtigen Ort, nämlich an
der Front, wo Leistungen gegenüber Kunden erbracht werden, abgebaut werden soll statt – ich sage es jetzt etwas despektierlich – beim Wasserkopf. Das finde ich grundsätzlich
sehr, sehr fragwürdig.
Präsident (Bischofberger Ivo, erster Vizepräsident): Besten
Dank, Herr Germann. Es folgen weitere Redner aus der Ostschweiz: Frau Häberli-Koller, Frau Keller-Sutter und Herr
Rechsteiner.
Häberli-Koller Brigitte (C, TG): Danke, Herr Vizepräsident,
für diese zutreffende Ankündigung der Ostschweizer Voten.
Herr Germann hat es schon ausgeführt, ich möchte aber
noch etwas ergänzen, schwerpunktmässig aus Thurgauer
Sicht. Die Ostschweiz wäre von der Schliessung der Zollstellen Romanshorn, Bargen, Buchs und St. Gallen sehr direkt
betroffen. Durch die Schliessung gingen allein 19 Arbeitsplätze verloren.
Die Agglomeration St. Gallen/Bodensee und die Region
Oberthurgau wären durch die Schliessung der Zollstelle Romanshorn ganz besonders betroffen, denn an der Zollstelle
Romanshorn hängt die Fähre Romanshorn–Friedrichshafen,
also eigentlich die schwimmende Brücke über den Bodensee. Die Zollstelle Romanshorn kann nicht mit den anderen
betroffenen Zollämtern verglichen werden. Nachgelagert zur
Zollstelle und abhängig von deren Dienstleistungen verkehrt
wie bereits gesagt die Fähre Romanshorn–Friedrichshafen.
Die Fährverbindung wird durch die deutschen BodenseeSchiffsbetriebe GmbH und die Schweizerische BodenseeSchifffahrtsgesellschaft AG (SBS) gemeinsam betrieben.
Die Fähre transportiert pro Jahr 60 000 Autos, 8500 Lastwagen, 500 Busse, 48 000 Fahrräder sowie 550 000 Reisende.
Die Leistungen der SBS werden durch den Bund und den
Kanton Thurgau als regionale Personenverkehrsverbindung
anerkannt und abgegolten. Aus volkswirtschaftlichen, verkehrlichen und ökologischen Gründen ist die Zollabfertigung
von Handelswaren in Romanshorn weiterhin und langfristig
zu gewährleisten.
Die Schliessung der Zollstelle Romanshorn hätte gravierende Folgen für den Fährbetrieb. Durch den Wegfall der
80
3 mars 2016
Lastwagen gingen nämlich Verkehrseinnahmen im Umfang
von rund einer Million Franken pro Jahr verloren. Der Stundentakt der Fähre müsste spürbar ausgedünnt werden, was
auch bei den Personenautos und den Reisenden einen
Nachfragerückgang zur Folge hätte. Ein reduzierter Fährenfahrplan würde die Barrierewirkung des Bodensees weiter
verstärken. Die Folgen wären lange Umwegfahrten um den
See und eine deutliche Verschlechterung der Standortattraktivität des Oberthurgaus. Die Schliessung der Zollstelle Romanshorn läuft den von der Internationalen Bodenseekonferenz unterstützten Bestrebungen der betroffenen Bodenseeanrainer – des Kantons Thurgau, des Bundeslandes BadenWürttemberg, der Städte Romanshorn und Friedrichshafen – diametral entgegen; diese wollen den Fährenfahrplan
nämlich auf den Halbstundentakt ausbauen.
Die Zollstelle Romanshorn geniesst bei der verladenden
Wirtschaft einen ausgezeichneten Ruf, vor allem wegen der
schlanken Abfertigung. Bei einer Schliessung der Zollstelle
müssten die Lastwagen auf die überlasteten Zollämter
Kreuzlingen oder St. Margrethen ausweichen, und der Wirtschaft entstünden zusätzliche Kosten in Form von höheren
Transportkosten und Wartezeiten.
Diese drohende Schliessung ist auch in einer breiten Öffentlichkeit ein Thema. Am kommenden Samstag findet beispielsweise in Romanshorn eine Veranstaltung dazu statt.
Ebenso wurde bereits eine Petition lanciert, die Ihnen, Herr
Bundesrat Maurer, übergeben werden wird.
Ich bitte Sie deshalb, diesen Entscheid zu überdenken und
die Schliessung dieser Zollstellen rückgängig zu machen
oder gar nicht erst einzuleiten.
Keller-Sutter Karin (RL, SG): Ich teile, nicht ganz überraschend aus Ostschweizer Sicht, das Anliegen und die geäusserten Sorgen von Kollege Germann vollumfänglich. Gemäss bundesrätlicher Botschaft sollen zwölf Zollstellen
aufgehoben werden, zwei weitere sollen fusioniert werden.
Damit sollen, das steht auch in der Stellungnahme zur Interpellation, 7 Millionen Franken eingespart werden. Wir sprechen ja im Stabilisierungsprogramm von einem Gesamtvolumen von einer Milliarde Franken. Geplant ist auch der Abbau
von 44 Vollzeitstellen beim Zoll. 19 Arbeitsplätze wären allein in der Ostschweiz betroffen. Dies ergäbe sich aus den
geplanten Schliessungen der Zollstellen in Bargen, Romanshorn, St. Gallen und Buchs. Die Ostschweizer Zollkreisdirektion II hat dies ja auch bestätigt. Von der Schliessung anderer Zollstellen in anderen Regionen ist ja auch die
Rede, aber dort wurde noch nichts bekannt; das ist noch
nicht ganz klar. Es ist deshalb auch nicht ganz erstaunlich,
dass vielleicht jetzt aus der Ostschweiz für einmal der erste
Widerstand angemeldet wird.
Der Spareffekt ist gemessen am gesamten Volumen gering.
Die negativen Auswirkungen auf die betroffenen Stollstellen
wären jedoch gross. Kollege Germann hat das Beispiel von
Bargen genannt, wo dann insbesondere Thayngen stärker
belastet würde, das heute schon mit der Zollabfertigung
überlastet ist. Kollegin Häberli-Koller hat Romanshorn erwähnt. Hier gäbe es auch negative Auswirkungen. Die Aufhebung der Zollstelle am Fährhafen würde natürlich auch die
Fährverbindung beeinträchtigen.
Zusatzkosten für die Wirtschaft und negative Auswirkungen
auf das regionale Gewerbe wären zu befürchten, wenn die
Zollstellen St. Gallen und Buchs geschlossen würden, die
sich ja nicht direkt an der Grenze befinden. Es ist nicht ganz
erstaunlich, dass die Gewerbeverbände der Kantone
St. Gallen und Thurgau wie auch die Sektion Ostschweiz
der Astag hier deutlich Kritik geäussert haben. Die Zollstellen St. Gallen und Buchs sind für den regionalen Versandhandel, für das regionale Gewerbe von grosser Bedeutung.
Ohne sie ist auch mit Ausweichverkehr und vor allem mit längeren Wartezeiten an den bereits überlasteten Zollstellen zu
rechnen. Das führt zu Mehrkosten für die exportorientierten
Betriebe in der Ostschweiz, die heute bereits unter einem erheblichen Druck stehen.
Ich begrüsse in diesem Zusammenhang ausdrücklich die
Bestrebungen der Oberzolldirektion zur Vereinfachung der
3. März 2016
Zollprozesse – diese sind auch in der Stellungnahme des
Bundesrates erwähnt – sowie die Entwicklung der dafür nötigen IT-Applikationen. Ich habe vor einiger Zeit hierzu auch
einmal eine Interpellation (12.4279) eingereicht. Solange
diesbezüglich nicht deutliche Fortschritte erkennbar sind,
kann ich den geplanten Abbau von Arbeitsplätzen beim Zoll
nicht unterstützen. Dass dieser mit 19 von 44 abzubauenden
Stellen deutlich zulasten der Ostschweiz geht, ist für mich inakzeptabel. Ein Schreiben der Rheintaler Gemeinden weist
zudem darauf hin, dass die Grenzwachtregion III – das ist
jetzt halt auch parallel – für rund ein Viertel der Landesgrenze zuständig ist, für diese Aufgabe jedoch nur 200 der
insgesamt 1200 Stellen zur Verfügung hat. Auch hier stimmt
das Verhältnis nicht. Seit dem 1. Februar 2016 wurden zudem die Abfertigungszeiten bei den Grenzübergängen in
St. Margrethen, Diepoldsau und Schaanwald angepasst. Die
Abfertigung in Kriessern wurde ganz gestrichen. Diese Kürzungen betreffen jedoch vor allem den Reiseverkehr.
Man muss sich auch vergegenwärtigen, dass die Rahmenbedingungen der Arbeit des Grenzwachtkorps verändert
sind, vor allem auch seit der Flüchtlingskrise. Die Belastung
hat zugenommen. Seit dem 1. April 2015 konnten oder mussten in St. Margrethen und Buchs 5500 rechtswidrige Aufenthalte registriert werden. Die Bevölkerung in der Ostschweiz ist besorgt über diese Entwicklungen, und ich
unterstütze denn auch vollends die Analyse von Kollege
Germann, dass die Leistungen, die zugunsten der Bürgerinnen und Bürger, gerade in der Ostschweiz, an der Front vor
Ort erbracht werden, nicht abgebaut werden dürfen.
Rechsteiner Paul (S, SG): Angesichts dieser Philippika der
Vorrednerin und des Vorredners kann ich es kurz machen.
Für die Ostschweiz steht etwas auf dem Spiel bezogen auf
Bargen, Romanshorn, St. Gallen und Buchs. Ich möchte einen Gedanken anfügen, der wichtig für die Beurteilung am
Ende des Vernehmlassungsverfahrens ist.
Die Zollbeamten leisten produktive Arbeit. Das Ziel einer
schlanken Verwaltung ist kein Selbstzweck, sondern es geht
darum zu bewerten, was die Arbeit von Zollbeamten einbringt. Die ist produktiv. Natürlich ist sie zugunsten des Fiskus produktiv, aber sie ist auch produktiv für die Wirtschaft.
Es ist gesagt worden, und das kann ich nur unterstreichen,
dass die Ostschweizer Wirtschaft darauf angewiesen ist,
hier auf unbürokratische Prozeduren zu stossen. Das ist bürgerfreundlich. Gerade auch für St. Gallen – um das noch zu
unterstreichen – ist das bedeutend. Das Inlandzollamt ist ja
gekoppelt mit einer starken Position des Versandhandels im
Raume St. Gallen. Dank dieser Nähe, auch dank rationellen
Prozessen ist es möglich, hier produktiv zu arbeiten.
Herr Bundesrat, Sie haben dann die Vernehmlassung auszuwerten. Die Vernehmlassung wird zeigen, dass die Ostschweizer Wirtschaft, dass die Ostschweizer Kantone sehr
daran interessiert sind, auch in Zukunft eine entsprechend
bürgerfreundliche Bedienung zu bekommen. Ich möchte Sie
einfach ersuchen, hier unvoreingenommen noch einmal die
Dinge anzuschauen. Die Sparvorgaben sind da, das ist nicht
zu übersehen. Aber es geht letztlich darum, die Leistungen
der Verwaltung so zu erbringen, dass sie der Bevölkerung,
dass sie der Wirtschaft, dass sie dem Land nützen.
Minder Thomas (V, SH): Das Zollamt Bargen ist rein geografisch betrachtet das nördlichste Einfallstor in die Schweiz,
Bargen ist die nördlichste Gemeinde der Schweiz. Dies ist
nebst der bereits heute überlasteten Zollstelle Thayngen für
den Kanton Schaffhausen die wichtigste Verbindung. Am
Ende einer «Miniautobahn» ist es auch die wichtigste in den
süddeutschen Raum.
Die Schliessung der Zollstelle Bargen löst verständlicherweise in der exportorientierten Wirtschaft und bei den Speditionsunternehmen in der Grenzgemeinde, aber insbesondere im ganzen Kanton Schaffhausen und, wir haben es
gehört, auch in anderen Grenzregionen grosse Verunsicherung und Unverständnis aus. In Schaffhausen haben bereits
die ersten Krisensitzungen stattgefunden. Die Schliessung
von Bargen würde in Thayngen eine erhöhte Anzahl AbfertiAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
81
Ständerat
15.4263
gungen um täglich 250 Lastwagen verursachen. Schon
heute, Herr Bundesrat, stösst die Zollstelle Thayngen mit ihren rund 1100 Abfertigungen von Lastwagen an ihre Kapazitätsgrenze. Zeitweise, Kollege Germann hat es angetönt,
stehen die wartenden Lastwagen wegen des Nachtfahrverbots auf der Zufahrtsstrasse zur 1,5 Kilometer entfernten Autobahnausfahrt – man muss sich das einmal vorstellen! Die
Warte- und Standzeiten sind alles andere als kunden- und
unternehmensfreundlich, obwohl das Zollamt eine Dienststelle für Bürger und Unternehmungen ist. Die ohnehin überlastete und nichtrichtungsgetrennte Strasse von Thayngen
nach Schaffhausen würde in Sachen Verkehrssicherheit und
Unfallrisiko dieser Mehrbelastung nicht standhalten. Sowohl
aufgrund grüner Grenzübergänge entgangene Mehrwertsteuereinnahmen als auch über die grüne Grenze ausweichende Pendler wären die Folgen. Für die Gemeinde Bargen wäre die Schliessung überdies nicht nur ein grosser
finanzieller Verlust, sondern würde verschiedentlich auch zu
arbeitslosen Bürgerinnen und Bürgern führen. Als Standesvertreter des Kantons Schaffhausen will ich zusammen mit
Kollege Germann die Verantwortlichen auf diese nicht zu
Ende gedachte Schwachstelle hinweisen.
Ein weiterer wichtiger Grund, sich gegen die Schliessung
von Bargen zu wehren, sind sicherheitspolitische Gründe.
An den Zollämtern werden nicht nur mehrwertsteuerpflichtige Waren abgefertigt und Schmuggler aufgespürt, sondern
arbeitet auch das Grenzwachtkorps. Gerade derzeit, wo
Schengen/Dublin bewiesenermassen nicht funktioniert und
die Schengen-Aussengrenzen schlecht bis gar nicht mehr
kontrolliert werden, ist die erhöhte Präsenz des Grenzwachtkorps im Grenzgürtel von grösster Wichtigkeit.
Nach jahrelangem Kampf in Bern ist man sich unterdessen
parteiübergreifend endlich einig, dass die Kräfte des Grenzwachtkorps im Kampf gegen die grenzüberschreitende Kriminalität unbedingt erhöht werden müssen. Der Wegfall der
Zollstelle Bargen, aber auch der anderen Zollstellen stünde
dazu in krassem Widerspruch. Im Aufspüren der grenzüberschreitenden Kriminalität ist das Grenzwachtkorps höchst
erfolgreich. Via «Miniautobahn», ich habe es gesagt, könnten die Kriminellen ungehindert und schnell in den Raum
Schaffhausen gelangen. Niemand hielte sie auf. Mit der Aufhebung von Zollstellen spielen Sie der grenzüberschreitenden Kriminalität geradezu in die Hand.
Herr Bundesrat Maurer, genauso wie mein Vorredner ersuche ich Sie, die Kosten nicht an der Front, sondern im Rückwärtigen zu senken und die Reorganisation zollintern zu lösen. Die Zollämter müssen zwingend erhalten bleiben, aus
finanziellen, sicherheitspolitischen, verkehrstechnischen und
auch föderalen Überlegungen.
Maurer Ueli, Bundesrat: Ich wäre vorab versucht, Ihnen den
Ball zurückzuspielen. Denn was wir hier im Stabilisierungsprogramm vorschlagen, ist die Auftragserfüllung, die Sie von
uns verlangt haben. Da ist einmal die Schuldenbremse, die
wir einzuhalten haben. Dafür sind Sparmassnahmen notwendig. Sie haben die Motion zur Stabilisierung des Personalbestandes (15.3494) angenommen. In diesem Stabilisierungsprogramm versuchen wir diese Vorgaben umzusetzen.
Bekanntlich kann man den Bären nicht waschen, ohne dass
das Fell nass wird.
Wir haben die personellen Vorgaben auch in unserem Departement umzusetzen, diese beziehen sich auf die Eidgenössische Zollverwaltung. Da haben wir von insgesamt rund
4500 Arbeitsstellen 70 Arbeitsstellen einzusparen. Wir haben hier eine Schwergewichtsbildung vorgenommen. Wir
sparen nicht beim Grenzwachtkorps, weil das in Anbetracht
der aktuellen Migrationssituation nicht zu verantworten wäre.
Das heisst, diese 70 Stellen sind im Bereich der Zollverwaltung abzubauen.
Wir haben 4500 Stellen insgesamt, davon sind gut 2000,
2100 beim Grenzwachtkorps und knapp 2500 in der Zollverwaltung angesiedelt. Wir beschränken uns beim Abbau auf
den zivilen Zoll. Die Überlegungen, die wir uns gemacht haben, beziehen sich auch auf die Frage, wo dann allenfalls
Einsparungen vorzunehmen sind. Wenn wir die Zollkontrol-
15.302
Conseil des Etats
len jetzt gesamtschweizerisch betrachten, sehen wir, dass
wir abbauen. Wir haben vorgesehen, zwölf Zollstellen zu
schliessen. Gesamtschweizerisch hat die Schliessung der
zwölf Zollstellen Auswirkungen auf etwa 3 Prozent der Verzollungen. Wenn man das so generell sieht, kann man dem
durchaus zustimmen.
Der Eindruck, der entsteht, dass nur die Ostschweiz betroffen wäre, ist falsch. Ich erhalte ebenso viele Briefe aus der
Westschweiz. Diese Stimmen schweigen heute einfach. Es
ist nicht so, dass wir die Ostschweiz hier besonders ins Visier genommen hätten, sondern man hat versucht, allenfalls
an Orten zu schliessen, an denen insgesamt der Grad der
Verzollungen tief liegt. Aber der Proteststurm ist relativ
gross. Die Probleme, die Sie hier geschildert haben, sind
uns selbstverständlich auch bekannt; wir haben das auch erwogen.
Jetzt ist das Stabilisierungsprogramm in der Schlussphase
der Vernehmlassung. Wir werden diesen Punkt sicher noch
einmal überprüfen. Wir werden auch versuchen festzustellen, ob nicht andernorts in der Verwaltung, wie Sie das angeregt haben, etwas einzusparen wäre. Aber am Schluss,
wenn Sie an Ihren Vorgaben festhalten, geht es nicht ohne
Abbau auch an der Front. 70 Stellen kann man nicht einfach
so irgendwo vergessen, sondern das führt zu Leistungseinschränkungen. Dessen muss man sich einfach immer bewusst sein, wenn man einen Personalstopp oder Personalabbau fordert: Das geht nicht ohne Leistungsabbau.
Es ist auch nicht grundsätzlich etwas Schlechtes, wenn sich
der Bund überlegt, welche Leistungen notwendig sind und
wo man einsparen kann. Ich glaube, vor dieser Daueraufgabe stehen wir. Ich kann Ihnen einfach versichern, dass wir
die Vernehmlassung noch einmal sorgfältig anschauen. Ich
kann Ihnen auch sagen, dass noch kein definitiver Beschluss gefasst wurde, welche Zollstellen geschlossen werden sollen, aber ganz ohne Einsparungen lässt sich dieses
Programm dann nicht abspulen. Sie haben den Ball definitiv
auch noch einmal, wenn die Vorschläge des Bundesrates
nach der Vernehmlassung vorliegen, wenn Sie das Stabilisierungsprogramm hier behandeln. Das ist ja dann eine Gesetzesvorlage. Wenn Sie dann mit dem Bundesrat nicht einverstanden sind, müssten Sie sagen, wo Sie allenfalls
Einsparungen vornehmen möchten.
Ich nehme diese Anliegen durchaus ernst, weil ich sehe,
dass gerade die regionale Wirtschaft und auch KMU betroffen sein können; das ist uns bekannt, das wurde auch von
Ihnen ausgeführt. Wir nehmen diese Anliegen durchaus
ernst. Ich freue mich auch, das nebenbei gesagt, dass sich
hier einmal die Ostschweiz zu Wort meldet. Man hat ja sonst
das Gefühl, sie existiere nicht. Nachdem ich mich selbst
auch zur Ostschweiz zähle oder mindestens peripher dazu,
sind das selbstverständlich auch meine Anliegen. Aber noch
einmal: Wir haben Ihre Sparvorgaben, und ich fordere Sie
daher auf, dann nach Romanshorn mitzukommen. Sie sind
auch gefragt, wenn man Petitionen übergibt. Ich nehme den
Schwarzen Peter vorläufig auf mich, wir spielen ihn aber
vielleicht wieder zurück.
Zusammengefasst: Die Anliegen sind bekannt, die Aufträge
des Parlamentes aber ebenfalls. Wir können in der Weiterbearbeitung dieses Stabilisierungsprogramms allenfalls von
Schadenminimierung sprechen. Man muss sich aber einfach
bewusst sein, dass Sparmassnahmen, Personalkürzungen
einen direkten Leistungsabbau zur Folge haben. Wenn das
nicht der Fall wäre, wäre ja die Konsequenz, dass das Personal ineffizient arbeiten würde und man einfach streichen
könnte. Die Anliegen sind bekannt, wir nehmen sie ernst,
aber ich kann Ihnen nicht versprechen, dass wir auf alle
diese Punkte in der definitiven Botschaft zurückkommen. Wir
haben die Gelegenheit, das dann dieses Jahr im Rahmen
der Kommissions- und Parlamentsberatungen des Stabilisierungsprogramms noch eingehender zu besprechen.
82
3 mars 2016
15.302
Standesinitiative Wallis.
Anpassung des Bundesrechts
an die neuen
Beherbergungsformen
Initiative cantonale Valais.
Adapter le droit fédéral
aux nouvelles offres
en matière d'hébergement
à l'unanimité, de ne pas donner suite à l'initiative.
Keller-Sutter Karin (RL, SG), für die Kommission: Der Grosse
Rat des Kantons Wallis hat am 14. Januar 2015 eine Standesinitiative eingereicht, die die Anpassung des Bundesrechts an die neuen Beherbergungsformen verlangt. Dabei
wird vom Bund ein Inventar verlangt, das aufzeigt, welche
Bundesnormen mit den neuen internetgestützten Formen
der touristischen Beherbergung unvereinbar sind. Wenn einmal bekannt ist, um welche Bundesnormen es sich handelt,
sollen diese im Sinne der Angebotsförderung und des Bürokratieabbaus gelockert werden.
Zur Begründung seines Anliegens führt der Grosse Rat aus,
dass das Internet auch Auswirkungen auf den Tourismus
habe und zu neuen Angebotsformen führe. Im Vordergrund
stehen die sogenannten Airbnb-Angebote, also Angebote
von Privaten, die ihr Haus oder ihre Wohnung an Dritte, also
an Touristen, vermieten. Die Zahl dieser Angebote nehme
zu, während die traditionellen Beherbergungsbetriebe mit
wirtschaftlichen Schwierigkeiten zu kämpfen hätten. Der
Walliser Grosse Rat steht diesen Airbnb-Angeboten nicht
grundsätzlich kritisch gegenüber, weil diese einfach auch
eine Realität sind, er möchte diese auch gar nicht bekämpfen. Er sieht darin vielmehr eine weitere Möglichkeit, die sogenannten kalten Betten im Wallis zu vermeiden. Der Walliser Grosse Rat argumentiert weiter, dass die Bundesgesetzgebung wenig auf den Bereich dieser neuen Community-Plattformen zugeschnitten sei. Erwähnt werden beispielsweise die Anforderungen in Sachen Meldepflicht bei
gewerbsmässiger Beherbergung oder auch das Steuerrecht.
Um eine Kriminalisierung der Airbnb-Anbieter zu vermeiden,
bedürfe es demnach einer Aktualisierung und einer Anpassung aller relevanten Bundesnormen.
Die WAK Ihres Rates hat am 16. Februar dieses Jahres einen Vertreter des Kantons Wallis angehört. Dabei handelte
es sich um den Urheber dieser Standesinitiative, um
Philippe Nantermod, damals Grossrat, heute Nationalrat.
Die Wege hätten sich für ihn also in der Zwischenzeit verkürzt, aber er hatte ja zu jenem Zeitpunkt nur dieses Mittel.
Nationalrat Nantermod hat im Wesentlichen das ausgeführt,
was ich jetzt auch zusammengefasst habe. In der Diskussion mit der Kommission zeigte sich, dass die WAK-SR das
Anliegen des Kantons Wallis als berechtigt ansieht. Die Bedeutung von Airbnb-Angeboten im Wallis hat tatsächlich
stark zugenommen. Dabei stellt sich die Frage, wie diese
gefördert werden können, um, wie bereits erwähnt, die kalten Betten weiter zu bekämpfen, ohne aber dabei die klassischen Beherbergungsbetriebe im Wallis zu schädigen.
Vor dem Hintergrund der digitalen Wirtschaft dürften die Online-Plattformen ja ohnehin weiter zunehmen. Die Diskussion mit Nationalrat Nantermod zeigte jedoch auch, dass die
Standesinitiative in erster Linie ein Inventar fordert, welches
die Problemfelder der neuen internetgestützten Formen der
touristischen Beherbergung auflistet.
3. März 2016
Die Kommission unterstützt dieses Anliegen grundsätzlich,
findet jedoch, das Mittel der Standesinitiative, die ja ähnlich
wie eine Motion ist, sei dafür nicht zielführend, da weder
konkrete Massnahmen vorgeschlagen werden noch eine
umfassende Problemanalyse vorliegt. Wenn Sie einfach
eine Liste mit Gesetzen machen, haben Sie eigentlich noch
nichts erreicht. Der Kommission lag auch ein Bericht des
WBF vor, der im Zusammenhang mit Beherbergungsdienstleistungen gemacht wurde und aufzeigt, dass zahlreiche Gesetze auf Bundesebene relevant sein können. Dazu gehören
etwa das Ausländergesetz, das Obligationenrecht, das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, das Mehrwertsteuergesetz, das Arbeitsgesetz, das Raumplanungsgesetz
usw. – ich erspare Ihnen die weitere Auflistung. Bei all diesen Gesetzen müsste also detailliert abgeklärt werden, inwiefern die neuen Beherbergungsformen überhaupt darunterfallen, ob sie dafür relevant sind und ob sie gelockert oder
eingeschränkt werden müssten oder ob über sie überhaupt
neu legiferiert werden müsste. Erst wenn eine solche Analyse vorliegt, könnte der gesetzgeberische Anpassungsbedarf unter Berücksichtigung der Vergleichsangebote tatsächlich analysiert werden.
Die Kommission beantragt Ihnen einstimmig, der Standesinitiative keine Folge zu geben. Sie anerkennt den Handlungsbedarf, erachtet die Standesinitiative jedoch nicht als
das richtige Instrument. Sie wird aber im Gegenzug im zweiten Quartal dieses Jahres, an einer ihrer nächsten Sitzungen, das Anliegen aufnehmen, und zwar über ein Kommissionspostulat, das dann ja auch wieder diesem Rat zugeleitet
wird. Ich habe den kurzen Weg in der Fraktion genutzt, um
Nationalrat Nantermod darüber zu informieren. Er zeigte
sich als Vertreter des Kantons Wallis, der ja Urheber dieser
Standesinitiative ist, befriedigt und wäre froh über ein solches Vorgehen, da damit das Anliegen des Kantons Wallis
von der Kommission in einer Art aufgenommen würde, die
als zielführender erachtet wird.
Rieder Beat (C, VS): Erlauben Sie mir als Vertreter des
Kantons Wallis zu dieser Standesinitiative doch zwei, drei
Erwägungen. Paradoxerweise haben es die Standesinitiativen gerade im Ständerat alles andere als leicht. Meist thematisieren sie berechtigte Anliegen des Kantons, scheitern
aber am fehlenden Gesetzgebungswillen des Ständerates,
wie dies bereits Kollege Damian Müller erfahren musste,
oder in casu an der Form. Und Kollege Luginbühl hat mir gesagt, dass der Kanton Bern in vierzig Jahren zwei Standesinitiativen durchgebracht habe. Es wäre doch vielleicht einmal Zeit, dieses Instrument zu überprüfen.
Trotzdem bin ich mit der Antwort der WAK-SR zufrieden. Sie
hat offenbar die Dringlichkeit des Anliegens erkannt und ein
Postulat der Kommission in Aussicht gestellt. Denn eines ist
sicher: Das Phänomen der «sharing economy» wird uns so
oder anders gesetzgeberisch beschäftigen.
Sie kommen nun von einer Diskussion über regulierte
Märkte heute Morgen zu einer Diskussion über einen völlig
nichtregulierten Markt. Internetplattformen wie Airbnb bei
den Beherbergern und Uber bei den Taxitransporteuren bergen Explosivkraft. Sie haben vor zwei Tagen feststellen können, dass die Taxifahrer der Schweiz hier in Bern demonstriert haben. Das könnte sich wiederholen.
Man kann nun auf zwei Arten reagieren als Staat. Man kann
mit Verboten reagieren wie ausländische Staaten oder mit
Strafverfahren oder mit Gesetzesanpassungen für die herkömmlichen Dienstleister. Das heisst gleich lange Spiesse
für alle. Der Kanton Wallis schlägt Ihnen die zweite Variante
vor, dass wir also gesetzgeberisch tätig werden und hier für
die herkömmlichen Dienstleister gleich lange Spiesse sicherstellen.
An einem Beispiel der Beherbergung zeige ich Ihnen die Explosivkraft dieser Internetplattformen. Marktführer wie
Airbnb vermitteln auf anderen Online-Plattformen bereits
heute einen Marktanteil von bis zu 20 Prozent der Bettenangebote von Hotels, und der Marktanteil steigt rapide. Es gibt
eine einzige Studie dazu in der Schweiz. Ich sage Ihnen
zwei, drei Kennziffern: In Basel-Stadt erfolgen 21 Prozent
83
Ständerat
15.302
der Beherbergungen über Airbnb, in Lausanne sind es
13 Prozent, in Genf 16 Prozent, in Zürich 15 Prozent und im
Wallis 15 Prozent. Das heisst, der Marktanteil ist vehement
gross geworden. Diese Plattformen bieten Beherbergungen
an, die schnell, einfach und günstig abgewickelt werden können. Gastgeber und Gast können ausserhalb jedes gesetzlichen Rahmens in einem Graumarkt tätig werden und mit
entsprechenden Wettbewerbsnachteilen für die herkömmlichen Dienstleister arbeiten.
Es gibt verschiedene Faktoren, die zu beachten sind: erstens das steuerrechtliche Vakuum, unter anderem bei der
Mehrwertsteuer, die wir heute Morgen behandelt haben,
zweitens die ausbleibenden Tourismusabgaben, drittens die
fehlenden Sicherheits- und Hygienevorschriften, viertens die
Nichtbeachtung von arbeitsrechtlichen Vorschriften usw. usf.
Die Folgen sind fehlender Wohnraum in attraktiven Städten,
Steuerausfälle bei der öffentlichen Hand und eben, besonders schmerzhaft, wettbewerbsverzerrende Konkurrenz zu
herkömmlichen professionellen Beherbergern wie Hotels
und Pensionen.
Wie wollen Sie einem Hotelier erklären, dass er, von der
Kurtaxe bis hin zu den arbeitsrechtlichen Vorschriften, einen
wahren Berg von staatlichen Regulierungen einhalten und
am Ende noch Steuern abliefern muss? Daneben haben Sie
einen Anbieter, einen Konkurrenten im Graumarkt, befreit
von jeder Auflage, der zu günstigeren Konditionen Wohnraum anbietet und vielleicht auch vergisst, die Steuerdeklaration auszufüllen.
Der Ruf nach gleich langen Spiessen ist berechtigt: Die Regeln können nicht nur für einige Marktteilnehmer gelten,
sondern müssen für alle gelten. Die Problematik der OnlinePlattformen, welche ganze Dienstleistungsbereiche konkurrenzieren, können nur auf Bundesebene angepackt werden.
Ob dies nun die Beherberger oder die Taxifahrer angeht, ist
an und für sich gleich: Das zeigt nur die Explosivkraft solcher
Angebote. Wichtig ist dabei, dass der Staat den Rahmen für
alle Marktteilnehmer gleich vorgibt und für gleich lange
Spiesse sorgt, und das ist momentan nicht der Fall.
Hinzu kommen interessante gesetzgeberische Fragestellungen, die eine Überlegung wert sind: Sind Wohnungen, welche über Airbnb vermittelt werden, Zweitwohnungen im
Sinne des Zweitwohnungsgesetzes? Wer kontrolliert die
Zahl dieser Wohnungen in den betroffenen Städten? Hebelt
Airbnb die Zweitwohnungsgesetzgebung aus? Wo wird
diese Dienstleistung von Airbnb versteuert? Entgehen der
Schweiz Steuersubstrate? Jedenfalls ist die WAK-SR gut beraten, diese Frage nicht auf die lange Bank zu schieben,
sondern dieses Problem umgehend anzugehen. Ein Rechtsstaat kann es sich auf Dauer nicht erlauben, dass ausländische Internetfirmen eine Schattenwirtschaft zum Schaden
ganzer Dienstleistungsbereiche aufziehen und erst noch,
damit verbunden, hohe Steuerausfälle verursachen. Es
braucht eine gesetzliche Grundlage, um die Anbieter in allen
Bereichen in den Griff zu bekommen. Es braucht vor allem
Gesetzesänderungen, damit alle, auch die traditionellen Anbieter, gleich lange Spiesse haben.
Die vorliegende Initiative will nicht mit der Keule eines Verbots der «sharing economy» zu Leibe rücken, sondern verlangt eine vorbeugende Gesetzgebung, welche eine faire
Behandlung sämtlicher Marktteilnehmer, einen fairen Wettbewerb ermöglicht. In diesem Sinne warten wir auf die entsprechenden Vorschläge der WAK-SR.
Der Initiative wird keine Folge gegeben
Il n'est pas donné suite à l'initiative
14.451
Conseil des Etats
14.451
Parlamentarische Initiative
Müri Felix.
Fonds
für eine Qualifizierungsoffensive
in der beruflichen Grundbildung
Initiative parlementaire
Müri Felix.
Formation professionnelle initiale.
Fonds en faveur
d'une offensive de qualification
Nationalrat/Conseil national 08.09.15 (Vorprüfung – Examen préalable)
Der Initiative keine Folge geben
Antrag Fetz
Der Initiative Folge geben
Ne pas donner suite à l'initiative
Proposition Fetz
Donner suite à l'initiative
Häberli-Koller Brigitte (C, TG), für die Kommission: Am 12.
Februar 2015 hat die Kommission für Wissenschaft, Bildung
und Kultur des Nationalrates der parlamentarischen Initiative
Müri mit 14 zu 4 Stimmen bei 7 Enthaltungen Folge gegeben. Die WBK-SR hat am 23. Juni 2015 mit 7 zu 1 Stimmen
bei 1 Enthaltung beschlossen, dem Beschluss der Schwesterkommission nicht zuzustimmen. Am 14. August 2015 hat
dann die WBK-NR mit 15 zu 9 Stimmen an ihrem Beschluss
festgehalten und ihrem Rat beantragt, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Der Nationalrat gab der Initiative am 8. September 2015 dann auch ohne Gegenantrag
Folge.
Die WBK unseres Rates hat am 16. November 2015 mit 7 zu
0 Stimmen bei 5 Enthaltungen beschlossen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. In Übereinstimmung mit dem Grundanliegen der Initiative sieht die Kommission in der beruflichen Grundbildung ein grosses Potenzial zur Behebung des aktuellen Fachkräftemangels in
der Schweiz. Die Kommission hat sich mit den unterschiedlichen Instrumenten auseinandergesetzt, die der Ausbildung
zusätzlicher Fachkräfte dienlich wären, und sich dabei über
die abgeschlossenen und laufenden Arbeiten zur Stärkung
der beruflichen Grundbildung informieren lassen.
Bereits an der Sitzung vom 23. Juni 2015 hat die Kommission nach Erwägung der verschiedenen Interessen und der
finanzpolitischen Implikationen beschlossen, der Initiative
keine Folge zu geben, jedoch zur Unterstützung der bundesseitigen Bestrebungen in diesem Bereich ein Postulat
(15.3796) einzureichen. Mit dem Postulat wird der Bundesrat
beauftragt, bestehende Potenziale zur Deckung des Fachkräftebedarfs durch eine Förderung des Berufsabschlusses
von Erwachsenen, die noch über keinen Abschluss auf Sekundarstufe II verfügen, auszuschöpfen. Grundlage dafür
bilden das Berufsbildungsgesetz und die Fachkräfte-Initiative. Das Postulat wurde in unserem Rat angenommen; auch
der Bundesrat hat die Annahme beantragt. Das Postulat umfasst im Wesentlichen fünf Forderungen:
1. Es verlangt den Einsatz der Projektförderung gemäss den
Artikeln 54 und 55 des Berufsbildungsgesetzes, z. B. für den
84
3 mars 2016
Aufbau erwachsenengerechter Berufsbildungsangebote, für
die Information über die verschiedenen Wege und über Angebote für Erwachsene sowie für Beratung und Begleitung.
2. Der Bund soll zusammen mit den Kantonen die Überprüfung gewährleisten, dass Informationen, Beratung, Ausbildung und Qualifikationsverfahren für einen ersten Berufsabschluss von Erwachsenen unentgeltlich sind.
3. Der Bund soll die interinstitutionelle Zusammenarbeit auf
Bundes- und auf Kantonsebene auf Optimierungsmöglichkeiten überprüfen und gegebenenfalls anpassen.
4. Der Bund soll die Datenlage über das effektive Potenzial
in diesem Bereich verbessern.
5. Er soll eine nationale Sensibilisierungskampagne zu den
Möglichkeiten für einen Berufsabschluss von Erwachsenen
prüfen.
Nachdem der Nationalrat am 8. September 2015 auf Antrag
der Kommission ohne Gegenantrag der Initiative Folge gegeben hatte, musste sich unsere Kommission erneut zur Initiative äussern. Die Kommission bleibt bei ihrer Meinung,
dass die bestehenden gesetzlichen Rahmenbedingungen
genügen, um bereits heute Erwachsenen das Nachholen einer Grundbildung zu ermöglichen. Mit Hinweis auf das soeben erwähnte Kommissionspostulat unterstreicht die Kommission jedoch die Bedeutung einer gezielten Förderung der
Grundbildung namentlich durch eine umfassende Informations- und Sensibilisierungskampagne.
Aus den genannten Gründen beantragt die Kommission, der
parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.
Fetz Anita (S, BS): Seit der Beratung in der Kommission gibt
es eine neue Ausgangslage, deshalb mein Antrag. Nun liegt
nämlich die BFI-Vorlage vor, zumindest in ihrer Vernehmlassungsvariante. Diese bringt kaum etwas für die wenig Qualifizierten und die Nachholbildung im Berufsbildungsbereich,
im Gegenteil, und das finde ich sehr beunruhigend.
Bezüglich Projektteil und Finanzierung gibt es im Berufsbildungsgesetz, Sie wissen es, die 10-Prozent-Regel. Diese
besagt, 10 Prozent der Berufsbildungsgelder sollen in Projekte des Berufsbildungsbereichs fliessen. Das sind im Moment ungefähr 90 Millionen Franken im Jahr. Aus diesem
Geldtopf wird jetzt ein Drittel abgeführt und für die Subjektfinanzierung in der höheren Berufsbildung verwendet. Das ist
erstens nicht das Ziel dieses Topfs, und zweitens fehlt damit
das Geld für die entsprechenden Projekte in der Nachholbildung. Ich bin auch für die Unterstützung der Subjektfinanzierung in der höheren Berufsbildung, aber nicht auf Kosten der
beruflichen Grund- und Nachholbildung.
Ich anerkenne auch, dass in der BFI-Botschaft eine Informations- und Sensibilisierungskampagne für diese Zielgruppe
geplant ist, so, wie es das Postulat unserer Kommission vorgesehen hat. Das Problem ist aber: Es genügt nicht. Man
weiss, und das müssen Sie sich vorstellen, dass in der
Schweiz 600 000 Erwachsene zwischen 25 und 54 Jahren
keine berufliche Grundbildung haben – 600 000 Erwachsene! Ich war schockiert, als ich das gelesen habe; übrigens
habe ich das einer Studie des Staatssekretariates für Bildung, Forschung und Innovation vom Juni 2014 entnommen.
Diese Zahl stammt also aus dem Hause des Bildungsministers. Dort weiss man, dass es 600 000 Erwachsene ohne
Berufsabschluss gibt. Das ist ein alarmierender Befund.
Denn das sind die zukünftigen Arbeitslosen und die zukünftigen Sozialhilfeempfänger. Denn Sie wissen natürlich auch,
dass sich unsere Arbeitswelt im Moment rasant verändert.
Ganz sicher werden künftig keine Arbeitsplätze für unqualifizierte Leute mehr vorhanden sein. Wir haben hier also eine
alarmierende Situation, die nirgends angegangen wird.
Die Bundesstudie zeigt auf, dass 20 Prozent dieser Gruppe
qualifizierungsfähig und auch willig sind, dass ihnen aber –
jetzt kommt der entscheidende Punkt – sowohl das Geld wie
die Zeit fehlen, um diese Nachholbildung zu machen. Genau
hier setzt die parlamentarische Initiative Müri an und sagt,
dass man da eine Qualifizierungsoffensive machen muss,
indem man die Kantone unterstützt. Es ist ja in der Hand der
Kantone, das zu tun, zusammen mit den Organisationen der
Arbeitswelt. Man muss einen finanziellen Anreiz für die KanBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
3. März 2016
tone schaffen, dass sie sich dieser Nachholbildung annehmen und auch Stipendien auslösen, damit Niedrigqualifizierte diese Ausbildungen und Abschlüsse überhaupt
machen können. Die Leute arbeiten in der Regel im Tieflohnbereich und verdienen höchstens 4000 Franken. Wenn
sie für die Prüfungsvorbereitung nur schon auf 80 Prozent
reduzieren, dann fehlt ihnen einfach das Existenzminimum.
Das alles fehlt in der BFI-Vorlage, und das ist der Grund, warum ich Ihnen beantrage, der parlamentarischen Initiative
Müri Folge zu geben. Wir müssen uns jetzt darum kümmern – es ist eine kleine sozialpolitische Bombe, die da
tickt –, dass die Leute die Nachholbildung bekommen und
nicht in Arbeitslosigkeit und Sozialhilfe landen.
Jositsch Daniel (S, ZH): Ich gebe Ihnen gerne meine Interessenbindung bekannt: Ich bin Präsident des Kaufmännischen Verbandes und damit derjenigen Organisation, die in
sehr vielen Kantonen im wahrscheinlich grössten Berufsfeld,
was die berufliche Grundbildung betrifft, die Trägerschaft
hat.
Was will die parlamentarische Initiative Müri? Sie will eine
Lücke in der beruflichen Grundbildung schliessen, eine
Lücke, die dort entsteht, wo Jugendliche die Grundbildung
verpassen und dann als Erwachsene einen gewissen Nachholbedarf haben. Es geht also vor allem darum, dass Erwachsene die Berufsausbildung ergänzend nachholen können.
Die Frage ist: Ist das ein Bedürfnis, oder ist das kein Bedürfnis? Frau Fetz hat die eindrückliche Zahl genannt: Das ist in
der Schweiz keine Randerscheinung, sondern ein grosses
Problem. Die Kommissionssprecherin hat selbst darauf hingewiesen, dass wir auf der einen Seite über Fachkräftemangel sprechen. Wir diskutieren also darüber, woher wir die
Berufsleute nehmen, die unter Umständen auch in schwierigen Bereichen im unteren Lohnsegment eingesetzt werden
können – nicht nur die Spezialisten, die aus dem Ausland
kommen. Auf der anderen Seite haben wir ein Potenzial von
Personen, die aufgrund fehlender Grundbildung auf dem Arbeitsmarkt in der Schweiz höchste Schwierigkeiten haben
und sich auch nicht erfolgreich integrieren können. Wir haben hier also ein Potenzial von Leuten, die wir mit Erfolg einsetzen könnten, wenn wir diesen Zusatzeffort noch leisteten.
Wichtig scheint mir aber auch der soziale Aspekt. Wenn Sie
sich mit der Frage auseinandersetzen, welches die grössten
Armutsrisiken in der Schweiz sind, kommen Sie zu folgender
Antwort: Die beiden grossen Risiken sind auf der einen
Seite, wenn Sie Kinder haben, aber alleinerziehend sind,
und auf der anderen Seite, wenn Ihnen die berufliche Grundbildung fehlt. Wir alle wissen und erzählen das immer wieder
auf politischen Podien, dass das duale Bildungssystem eigentlich das Fundament der schweizerischen Wirtschaft ist.
Das ist ohne Zweifel der Fall, aber wenn Sie eben nicht über
diese berufliche Grundbildung verfügen, haben Sie auf dem
Arbeitsmarkt ausserordentlich schlechte Karten. Das ist der
Grund, warum sehr viele Leute grösste Mühe haben, sich integrieren zu können, wenn sie über keine berufliche Grundbildung verfügen. Sie können auch weiter heruntergehen, es
beginnt bei den Jugendlichen, bei den jungen Erwachsenen.
Bei der allergrössten Zahl von Jugendlichen, mit denen wir
Schwierigkeiten haben und die in die Kriminalität abrutschen, zeigt sich, dass sie eben über keine berufliche
Grundbildung und damit über keine beruflichen Perspektiven
verfügen. Von daher bin ich der Meinung, dass das Anliegen
unbedingt aufgenommen werden sollte.
Die Kommissionssprecherin hat zu Recht gesagt, dass ein
Postulat der Kommission vorliegt. Dieses Postulat unterstütze ich persönlich auch, ich finde es absolut richtig. Aber
es geht eben auch darum, dass man konkrete Massnahmen
ergreift, und konkrete Massnahmen sind mit Kosten verbunden. Sie haben gesagt, es gebe finanzpolitische Überlegungen, die Massnahmen nicht zu ergreifen. Ich weiss, dass wir
in einer schwierigen Lage sind. Viele von uns integrieren in
die 1.-August-Reden und sonstige Reden aber den berühmten Satz, wonach die Bildung die Ressource dieses Landes
ist. Nun, wenn sie die Ressource ist – und ich glaube, davon
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Ständerat
14.451
sind wir alle überzeugt –, dann müssen wir auch etwas dafür
tun und die Prioritäten entsprechend setzen.
Deshalb glaube ich, dass es eben dringend notwendig ist,
hier auch Geld zu investieren, wie es die parlamentarische
Initiative vorsieht. Wenn Sie mit Betroffenen sprechen, die
als Erwachsene eine berufliche Weiterbildung oder eben Berufsintegrationsmassnahmen oder eine Nachholbildung absolvieren müssen, dann werden Ihnen diese Leute ihr grösstes Problem schildern: Es ist nicht alles unter einen Hut zu
bringen, eine Familie zu haben, im Beruf tätig zu sein und
noch eine Weiterbildung zu machen. Wer in einem höheren
Lohnsegment tätig ist, kann vielleicht Teilzeit arbeiten. Wer
in einem Tieflohnsegment tätig ist und sonst schon Mühe
hat, seine Familie durchzubringen, kann eben nicht reduziert
arbeiten, um noch eine Nachholbildung zu absolvieren. Das
ist das grösste Problem. Deshalb braucht es zwar Abklärungen und Sensibilisierungskampagnen, aber es braucht eben
auch die 50 Millionen Franken, die in dieser parlamentarischen Initiative beantragt werden.
Deshalb bitte ich Sie, dieser parlamentarischen Initiative
Folge zu geben.
Noser Ruedi (RL, ZH): Ich möchte Sie eigentlich bitten, der
Mehrheit der WBK zu folgen, und zwar nicht deshalb, weil
jetzt all die vielen Argumente – auch die der Kommissionssprecherin – richtig oder falsch sind, sondern weil diese Diskussion im Rahmen der BFI-Botschaft zu führen ist.
Wenn Sie heute einen Betrag beschliessen, dann kommt er
mit der BFI-Botschaft trotzdem zur Diskussion. Dort finden ja
der Verteilungskampf und die Mehrheitsfindung statt. Es
wäre grundsätzlich falsch, besonders in dieser Kammer –
ich hoffe, Herr Janiak wird merken, dass ich doch angekommen bin –, wenn wir hier im Voraus schon irgendwelche
Dinge bevorzugt behandeln würden. Wir müssen die ganze
Diskussion dann vielmehr sehr intensiv bei der BFI-Botschaft mit den Kantonen, den Hochschulträgern und den Berufsbildungsträgern, führen. Wir müssen dann schauen, was
man tun kann, und wir müssen dort dann auch noch die
Höhe des Betrages bestimmen. Wir stellen dann die Frage,
ob wir die Höhe nehmen, die in der Botschaft ist, oder welche Höhe wir nehmen wollen. Hier aber die Diskussion vorwegnehmen, und das noch in Form einer parlamentarischen
Initiative, scheint mir jetzt in Gottes Namen das falsche Vorgehen zu sein, auch wenn man dem Anliegen gegenüber
positiv eingestellt ist.
Ich kann ja auch noch meine Interessenbindung offenlegen:
Ich habe nicht ganz so einen grossen Verband wie den KV
hinter mir, aber meine Branche ist auch in diesen Bereichen
tätig, und auch wir haben Wünsche und Anliegen.
Hier aber mit der parlamentarischen Initiative tätig zu werden scheint mir einfach der falsche Weg zu sein.
Häberli-Koller Brigitte (C, TG), für die Kommission: Herr Noser hat es vorweggenommen, ich wollte auch darauf hinweisen: Wir haben eigentlich keine Differenz bei der Zielerreichung und stimmen darin überein, dass wir gerade in diesen
Bereichen etwas tun und auch die nötigen Instrumente zur
Verfügung stellen müssen. Tatsächlich habe ich hier diese
sogenannte BFI-Botschaft, wenn auch noch in dieser ungebundenen Form. Aber sie liegt bereits vor, wird nächstens
von der zuständigen Kommission des Nationalrates und, so
ist es vorgesehen, im Sommer im Nationalrat beraten und
kommt dann zu uns. Wir sind hier also sehr nahe dran. Konkrete Bundesbeschlüsse und Gesetzesänderungen liegen
bereits auf dem Tisch; die definitive Fassung habe ich auch
schon.
Sie sehen, wir sind nahe an der BFI-Botschaft, wir verlieren
keine Zeit. Es ist vielmehr der schnellere und richtige Weg,
wenn wir diese Diskussion in der Kommission zuhanden des
Plenums seriös und grundlegend führen. Wir sind so schneller als über den Weg der parlamentarischen Initiative.
Fetz Anita (S, BS): Einfach ganz kurz: Ich habe ja diesen
Antrag gestellt, eben gerade weil die BFI-Vorlage vorliegt.
Dort drin ist natürlich «nada» in Bezug auf die Nachholbil-
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Conseil des Etats
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3 mars 2016
dung und die Finanzierung von Erwerbsersatz beispielsweise über die Stipendien. Wenn wir jetzt heute nicht auch
einen gewissen Support vom Plenum her geben, dann wird
das natürlich rausfallen, denn die Verteilkämpfe um die Mittel der BFI-Botschaft werden eh schon gross sein, weil dort
drin ja wenig aufgestockt wird. Die Nachholbildung wird wieder untergehen. Das zu verhindern ist eigentlich der Sinn
meines Antrages.
Abstimmung – Vote
Für Folgegeben ... 17 Stimmen
(0 Enthaltungen)
Le président (Comte Raphaël, président): Chers collègues,
je vous remercie de votre participation à nos débats cette
semaine, et de l'efficacité avec laquelle nous avons mené
nos travaux. Je vous souhaite un excellent retour dans vos
cantons respectifs!
7. März 2016
Fünfte Sitzung – Cinquième séance
Montag, 7. März 2016
Lundi, 7 mars 2016
16.15 h
15.4260
Motion Lombardi Filippo.
E-Voting bis spätestens 2019
für alle Auslandschweizerinnen
und Auslandschweizer
Introduction du vote électronique
pour tous les Suisses de l'étranger
d'ici à 2019 au plus tard
Mozione Lombardi Filippo.
Voto elettronico
per tutti gli Svizzeri all'estero
entro il 2019
Le président (Comte Raphaël, président): Nous saluons la
présence du chancelier de la Confédération, Monsieur Walter Thurnherr, que nous félicitons d'ailleurs pour son élection, à l'occasion de sa première participation à nos débats.
Nous lui souhaitons beaucoup de succès dans ses importantes fonctions et nous nous réjouissons de l'excellente collaboration que nous saurons mettre en place entre lui et
notre Parlement.
Nous abordons le premier point de notre ordre du jour, la
motion 15.4260. Le Conseil fédéral propose le rejet de la
motion.
Lombardi Filippo (C, TI): Wir haben vor nicht allzu langer
Zeit im Parlament ein neues Auslandschweizergesetz angenommen. Es setzt einige Prioritäten, was die Auslandschweizer betrifft, zwei davon betreffen die aktive Beteiligung der Auslandschweizer am politischen Leben in der
Schweiz sowie ein Thema, das wir am Mittwoch behandeln
werden, nämlich das Recht auf Information und die Pflicht
des Bundes, die Auslandschweizer regelmässig zu informieren.
Konzentrieren wir uns heute auf die Frage der Stimmbeteiligung. Wir wissen, dass die Zahl der Auslandschweizer stetig
wächst. Es sind jetzt über 750 000 Personen. Wir wissen,
dass eine bedeutende Anzahl der Auslandschweizer nicht
permanent Auslandschweizer sind, sondern es sind Schweizer, die ins Ausland gehen und nur ein paar Jahre dort bleiben. Es gibt also auch eine Rückkehr von Auslandschweizern in die Schweiz zu verzeichnen. Insbesondere diese
mobilen Auslandschweizer haben ein Interesse daran, sich
während ihres Auslandaufenthalts weiterhin an unserem demokratiepolitischen Leben zu beteiligen. Darüber haben wir
vor einiger Zeit eine Diskussion geführt. Die Anzahl der registrierten stimmberechtigten Auslandschweizer wächst auch,
es sind jetzt 147 000 Personen. Man muss aber beachten,
dass die Anzahl der Stimmenden in den letzten Jahren wieder abgenommen hat. Warum? Weil es für diese Auslandschweizer viel schwieriger geworden ist, sich tatsächlich an
unserem demokratiepolitischen Leben zu beteiligen, weil die
Zusendung der Wahlunterlagen relativ spät erfolgt, manchmal zu spät, und sie so gar nicht in der Lage sind, ihre demokratischen Rechte auszuüben.
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Ständerat
15.4260
Das sollte uns Sorgen machen. Wir würden nicht akzeptieren, dass sich einige unserer Landsleute hier im Lande aufgrund von technischen Problemen nicht an unserer Demokratie beteiligen könnten. Die gleiche Besorgnis sollten wir
für die Auslandschweizer aufbringen. Sie haben – wie jeder
Schweizer – das Recht, sich daran zu beteiligen.
Um das technische Problem der zu langen Zeitdauer zu lösen, die für die Hin- und Rücksendung des Materials benötigt wird, gibt es eine einzige Lösung – das wissen wir seit
Jahren –: das E-Voting, die elektronische Stimmabgabe. Einige Kantone haben schon lange damit angefangen. Wir
wissen, dass der Bund bestrebt war, für die Nationalratswahlen 2015 diese Möglichkeit flächendeckend für alle Auslandschweizer einzuführen. Das geht mindestens aus der Stellungnahme des Bundesrates von 2011 zur Motion Fässler
Hildegard 11.3879 hervor. Darin hat der Bundesrat versichert, wir bräuchten keine Motion, wir würden es schaffen:
2015 werde es für die Auslandschweizer flächendeckend
möglich sein, an den Wahlen teilzunehmen.
Noch einige Monate vor den Nationalratswahlen im letzten
Jahr hat man angenommen, mindestens 70 Prozent der
Auslandschweizer könnten sich an diesen Wahlen elektronisch beteiligen. Dreizehn Kantone haben diese Möglichkeit
angeboten. Kladderadatsch! Wenige Monate vor den Wahlen hat die Bundeskanzlei eine Sicherheitslücke in dem
System entdeckt, das von neun der dreizehn Kantone benutzt worden war, und dem Bundesrat empfohlen, diesen
Kantonen die Möglichkeit der elektronischen Stimmabgabe
nicht zu gewähren.
Das Resultat war natürlich: Bei den letzten Nationalratswahlen konnten die Auslandschweizer wiederum nur in vier Kantonen ihre Stimme elektronisch abgeben. Das ist meines Erachtens eine Diskriminierung. Wir sollten etwas unternehmen, um Druck zu machen, zumal das Auslandschweizergesetz die elektronische Stimmabgabe vorsieht, damit diese
Wahlbeteiligung tatsächlich ermöglicht werden kann, und
zwar ab den nächsten Nationalratswahlen 2019.
Es braucht ein bisschen Druck vonseiten des Bundes, weil
sich gewisse Kantone noch immer weigern, die elektronische Stimmabgabe einzuführen: Einige Kantone sind nach
dem Crash des Systems des Konsortiums im letzten Jahr
jetzt sehr zurückhaltend, was weitere Schritte, die Korrektur
des Systems oder das Akzeptieren eines der beiden
Systeme betrifft, die in vier Kantonen doch funktioniert haben und die zu übernehmen nicht so schwierig wäre.
Es braucht ein Zeichen aus der Bundesversammlung. Wir
würden heute nicht mehr akzeptieren, dass einige Kantone
den Frauen das Stimmrecht gewähren, andere aber nicht;
damals musste das Bundesgericht eingreifen. Wir würden
nicht akzeptieren, dass in einigen Kantonen per Post gewählt werden kann, in anderen nicht. Wir haben gewisse
Grundsätze, die für alle Kantone gleich sind. Ich glaube,
dazu gehört auch die Stimmbeteiligung der Auslandschweizer, und für die Auslandschweizer ist die elektronische Stimmabgabe ein Bedürfnis.
Deswegen ersuche ich Sie, diese Motion anzunehmen. Es
ist ein Zeichen, das wir setzen. Der Zweitrat wird sich zusammen mit der Bundeskanzlei noch mit der Frage befassen
können, ob der Text noch verfeinert werden muss. Aber ein
Zeichen muss hier gesetzt werden: Wir wollen, dass die flächendeckende elektronische Stimmabgabe für alle Schweizer gesichert ist, weil alle Schweizer, inklusive Auslandschweizer, gleich sind.
Minder Thomas (V, SH): Es ist nicht so, dass bei den nationalen Gesamterneuerungswahlen, die vor Kurzem stattgefunden haben, in keinem Kanton ein E-Voting angeboten
worden wäre, wie man vielleicht annehmen könnte. In den
Kantonen Genf, Luzern, Basel-Stadt und Neuenburg wurde
teilweise über das Internet gewählt. In den Kantonen Genf
und Neuenburg waren es übrigens erstmals nicht nur Auslandschweizer, sondern es war auch ein Teil der im Inland
wohnhaften Stimmberechtigten, der die Gelegenheit dazu
hatte.
15.4260
Conseil des Etats
Das Konsortium Vote électronique, dem einige weitere Kantone angehören, so auch meiner, hat es leider verpasst, die
erhöhten Sicherheitsanforderungen des Bundes zu erfüllen.
An dieser Stelle möchte ich der Bundeskanzlei danken, dass
sie ihrem Credo «Sicherheit vor Tempo» treu geblieben ist.
Immerhin, auch wenn das Risiko sehr klein gewesen wäre –
das gebe ich zu –, hätte die Garantie der politischen Rechte,
genauer das Wahlgeheimnis, auf dem Spiel gestanden. Die
Bundeskanzlei musste bekanntlich einige Kritik einstecken.
Doch es darf nicht vergessen werden, dass von den drei
Systemen, die bis vor Kurzem in Betrieb waren, deren zwei
grünes Licht bekommen haben: zum einen das vom Kanton
Genf, das seit 2003 angewendet wird, und zum andern ein
zweites System, das die Schweizer Post zusammen mit einer spanischen Firma anbietet und das derzeit vom Kanton
Neuenburg genutzt wird. Es steht den anderen Kantonen,
insbesondere jenen, die im letzten Sommer ihr E-Voting sistieren mussten, frei, sich nun bei einem dieser beiden anderen laufenden Systeme einzuklinken.
Diese Motion ist widersprüchlich – lesen Sie den Text bitte
ganz genau: Der Motionär will einerseits, dass der Bund die
Kantone gesetzlich zum Anbieten von E-Voting verpflichtet.
Das wäre also ein Zwang seitens des Bundes. Im selben
Atemzug spricht der Motionär aber von einer föderalistischen Lösung.
Die Kantone sollen selber regeln – das ist meine Überzeugung –, ob sie die Auslandschweizer überhaupt zu kantonalen Wahlen und Abstimmungen und somit auch zu den Ständeratswahlen zulassen möchten oder nicht. Da muss sich
der Bund nicht einmischen.
Ich bitte Sie daher, diese Motion abzulehnen.
Vonlanthen Beat (C, FR): Ich bin Vertreter eines der neun
Kantone, die wegen der Sicherheitsbedenken ihr System für
die nationalen Wahlen 2015 nicht nutzen konnten. Zahlreiche Auslandschweizer waren also gar nicht in der Lage,
beim zweiten Wahlgang der Ständeratswahlen ihre Stimmen
abzugeben. Glücklicherweise waren mein Kollege Christian
Levrat und ich für die Wahl nicht auf diese Stimmen angewiesen.
Generell ist das eine Situation, die für unsere im Ausland
wohnenden Bürgerinnen und Bürger unwürdig und auch demokratiepolitisch geradezu stossend ist. Ich setze mich daher mit Überzeugung für die Annahme der Motion Lombardi
und damit für eine baldige Einführung des E-Votings für Auslandschweizerinnen und -schweizer in allen Kantonen ein.
Den Hinweis des Bundesrates, wonach es verfrüht sei, die
Kantone heute dazu zu verpflichten, bereits für die Wahlen
2019 das System einzuführen, erachte ich als nicht stichhaltig. Das Beispiel meines Kantons untermauert meine Behauptung. Freiburg hat nach dem Scheitern – oder man
kann auch sagen: nach dem Debakel – des Projekts der
neun Kantone innert kurzer Zeit, das heisst innert einiger
Monate, ein neues System ausgewählt und wird nun bereit
sein, dieses System bereits für die in diesem Jahr stattfindenden Wahlen anzuwenden. Das E-Voting für Auslandschweizer wird sogar schon für die Volksabstimmung vom
25. September 2016 möglich sein. Da ist es doch, meine ich,
nicht übertrieben, für 2019, das heisst in fast vier Jahren, in
allen Kantonen ein solches System einzuführen. Es stehen
ja zwei mögliche Systeme, das der Post und das des Kantons Genf, bereits zur Verfügung, die ohne zu grosse Arbeit
in den Kantonen umgesetzt werden können. Der partnerschaftliche Ansatz zwischen Bund und Kantonen wird damit
nicht infrage gestellt. Ein gewisser Druck des Bundes wird
aber dynamisierend wirken.
Die Motion Lombardi unterstreicht übrigens die Möglichkeit,
dass es zwischen den Kantonen eine Zusammenarbeit gibt.
Ich unterstütze diesen Vorschlag sehr, denn die erfahrenen
Kantone können somit den Kantonen, die sich mit der Materie neu befassen müssen, wertvolle Unterstützung geben
und sie eben von ihren Erfahrungen profitieren lassen. Die
Staatsschreiberkonferenz wird dabei sicher ein Katalysator
sein, und in Zusammenarbeit mit unserem neuen, sehr dy-
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7 mars 2016
namischen Bundeskanzler wird es ein Leichtes sein, alle
Kantone entsprechend zu überzeugen.
Ich bitte Sie also, die Motion Lombardi anzunehmen.
Müller Philipp (RL, AG): Seit vielen Jahren kennen wir das
E-Banking; Sie wissen, was damit gemeint ist. Ich kann mich
noch an die ersten E-Banking-Systeme mit diesen piepsenden Modems erinnern, mit dieser aus heutiger Sicht uralten,
aber damals doch funktionsfähigen und, wie ich meine, auch
einigermassen sicheren Technologie. Das heutige E-Banking ist ohnehin sehr sicher. Angesichts der Komplexität von
E-Banking-Systemen kann ich einfach nicht verstehen, dass
es nicht möglich sein soll, ein E-Voting-System für den Bund
einzuführen.
In der Stellungnahme des Bundesrates ist von Sicherheitslücken die Rede. Wir sind jedoch im Zeitalter der modernen
Informationstechnologie; ich denke, dass man solche Sicherheitslücken schliessen kann, dass die dafür nötige Technologie vorhanden ist. Mir scheint auch, dass es sich der
Bundesrat etwas einfach macht, wenn er die Verantwortung
den Kantonen zuschiebt. Vielleicht ist der eine oder andere
Kanton etwas gar träge oder führt E-Voting aus finanziellen
Gründen nicht ein. Aber wir können es uns doch schlicht
nicht leisten, dem grossen Teil der 762 000 Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer, die stimmberechtigt sind,
diesen einfachen Weg, ihre Stimme abzugeben, zu verschliessen! Sie können ihre Stimme natürlich abgeben, aber
es ist umständlich. Wir haben alles Interesse daran, die Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer hier einzubinden.
Ich habe, wie wahrscheinlich Sie alle auch, einen Brief der
Auslandschweizer-Organisation erhalten. Vielleicht kann der
Bundeskanzler in seiner Stellungnahme darauf eingehen.
Da steht, was den Föderalismus betrifft: «Schliesslich ist die
Einführung des elektronischen Wahlsystems für die Auslandschweizer, wie sie in Artikel 18 Absatz 4 des Auslandschweizergesetzes und in Artikel 8a des Bundesgesetzes
über die politischen Rechte vorgesehen ist, eine der Aufgaben des Bundesrates.» Ich bin gespannt auf Ihre Antwort,
Herr Bundeskanzler.
Ich empfehle Ihnen trotz allem, Druck zu machen. Es ist eine
Motion, und eine Motion kann auch abgeändert werden. Wir
kennen die Bedeutung der Motion: Sie gibt eine Stossrichtung vor. In diesem Sinne werde ich sie annehmen – es sei
denn, der Bundeskanzler sei wirklich in der Lage, mich umzustimmen – und bitte Sie, dies ebenfalls zu tun.
Engler Stefan (C, GR): Ich staune etwas über die Haltung,
die dieser Motion zugrunde liegt. Der Bundesrat wird damit
beauftragt, die Kantone zu verpflichten, bis zu den eidgenössischen Wahlen von 2019 die Möglichkeit der elektronischen Stimmabgabe für die Auslandschweizerinnen und
Auslandschweizer einzuführen. Ich staune, wenn gerade unsere Kammer die Kantone in einem ihrer ureigenen Zuständigkeitsbereiche verpflichten möchte, die Umsetzung der politischen Rechte zu garantieren. Ich staune auch, zumal es
bislang die Kantone waren, die in einem partnerschaftlichen
Ansatz zusammen mit dem Bund die Möglichkeiten von EVoting überhaupt erst evaluiert haben. Bedauerlicherweise –
das lässt sich nicht wegdiskutieren – endete dieser Prozess
im Vorfeld der letzten eidgenössischen Wahlen in einem kleineren Debakel. Aufgrund von Sicherheitsbedenken wurde
nur wenigen Kantonen erlaubt, die Auslandschweizerinnen
und Auslandschweizer mittels dieses neuen Kanals abstimmen zu lassen.
Es wurde gesagt, auch das Frauenstimmrecht sei nur auf
Druck des Bundesgerichtes eingeführt worden – ich wehre
mich gegen diesen Vergleich. Bei den Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern ist es ja nicht so, dass sie nicht
abstimmen und wählen dürfen; nur ist ihnen im Moment ein
bestimmter Kanal für die Stimmabgabe teilweise noch verwehrt. Wenn der Kanton Freiburg in der Lage ist, diesen Kanal bereits bei Abstimmungen im nächsten Jahr anzubieten,
ist das erfreulich und gut; ich glaube aber nicht, dass man
7. März 2016
alle Kantone in die Pflicht nehmen und ihnen vorschreiben
darf, es ihm gleichtun zu müssen.
In meinem Kanton sagt man sich deshalb zu Recht, dass es
an sich keinen Grund gibt, einen Unterschied zwischen Auslandschweizerinnen und -schweizern einerseits und Inlandschweizerinnen und -schweizern andererseits zu machen.
Es gibt keinen Grund für eine bevorzugte Behandlung. Wenn
schon E-Voting, dann soll es für alle offenstehen, auch für
Inlandschweizerinnen und -schweizer. Das verlangt vertiefte
Abklärungen bezüglich der Sicherheitssysteme, aber auch
Abklärungen zur Frage des richtigen Zeitpunkts der Einführung dieses zusätzlichen Abstimmungskanals für alle. Aus
föderalismuspolitischen Überlegungen, letztlich aber auch
aus wirtschaftlichen Überlegungen ist ein Alleingang beim
E-Voting nur für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer nicht gerechtfertigt. Wenn schon, soll E-Voting für
alle zur Verfügung stehen, und das ist innerhalb der nächsten drei Jahre nicht machbar.
Deshalb lehne ich die Motion ab, so, wie sie im Wortlaut vor
uns liegt. Nur darüber haben wir zu entscheiden. Wir haben
nicht Zeichen zu setzen, sondern haben über die Forderung,
wie sie der Motion zugrunde liegt, zu entscheiden. Und in
dieser Form lehne ich diese Forderung ab.
Föhn Peter (V, SZ): Ich staune ebenso wie mein Vorredner
Engler. In diesem Saal rühmen wir uns ansonsten immer,
den föderalen Gedanken hochzuhalten. Wir suchen stets föderale Lösungen und lassen die Kantonshoheit hochleben.
Und heute wollen wir die Kantone plötzlich in die Knie zwingen. Ich glaube, unser Herz schlägt doch ganz klar für die
Kantone.
Ja, es hat Stimmsysteme gegeben – in den Kantonen Genf
und Neuenburg –, die funktioniert haben. Ein anderes
System hat aber eben nicht funktioniert. Aus Sicherheitsbedenken musste sein Einsatz von den betroffenen Kantonen
kurz vor Spielbeginn abgebrochen werden. Das ist ganz
klar: Diese Kantone sind bereit, auf ein neues System zu
wechseln. Aber es gibt Kantone, die die gesetzlichen Grundlagen dazu noch nicht haben. Gehen Sie zurück in Ihre Kantone, und sagen Sie dort einmal, dass sie die gesetzlichen
Grundlagen dazu schaffen sollen! Das gilt ebenso für das
Tessin, Herr Lombardi! Dann, so glaube ich, kann man das
machen.
Ich bin überzeugt, dass die elektronische Stimmabgabe,
wenn wir jetzt die Freiheit dazu belassen, demnächst kommen wird. Ich bin überzeugt, dass die meisten Kantone sie
im Jahr 2019 einführen werden und dass sie im Jahr 2024
alle Kantone eingeführt haben werden. Also, lassen wir das
die Kantone frei entscheiden, und zwingen wir sie nicht in
die Knie, ansonsten wird es eine halbherzige Lösung geben.
Wer ist dann schuld, wenn etwas nicht funktioniert? Dann
sind wir es – wir haben sie gezwungen.
Schauen wir zum föderalen Gedankengut! Halten wir die
Fahne der Kantonshoheit hoch, und lehnen wir diesen Vorschlag und damit diese Motion ab!
Bruderer Wyss Pascale (S, AG): Herr Engler hat gesagt, er
staune über die Tonalität dieses Vorstosses. Wir können darüber staunen, zumal wir hier, wie gesagt, in der föderalistischen Kammer diskutieren. Wir können hingegen aber auch
staunen angesichts der Tatsache, wie wenig weit wir punkto
E-Voting gekommen sind, obwohl wir schon sehr lange darüber reden. Diese Ambivalenz spüre ich angesichts dieses
Vorstosses.
Ich begrüsse die rasche Einführung von E-Voting. Wir verbessern damit den Zugang zur demokratischen Mitbestimmung, wir erweitern auch die Möglichkeiten des Zugangs,
und wir stärken die Bevölkerung in der Wahrnehmung ihrer
demokratischen Rechte; da hat Herr Engler ebenfalls Recht.
Es geht nicht nur um Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer: Denken wir zum Beispiel an eine sehbehinderte
Person, die aktuell auf dem herkömmlichen Weg ihre demokratischen Rechte nur mit Unterstützung wahrnehmen kann
und künftig, mit E-Voting, eben selbstbestimmt und unabhängig abstimmen und wählen kann. Aber Herr Lombardi
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Ständerat
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hat natürlich Recht: Es geht auch um die Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer und deren Mitbestimmungsmöglichkeiten.
Das ist alles nicht neu, wir haben schon oft hier auch engagiert darüber diskutiert. Und bei aller Rücksichtnahme auf
unseren Föderalismus muss auch ich sagen: Es dürfte wirklich ein bisschen schneller gehen! Aus diesem Grund gehen
Forderungen, wie sie in diesem Vorstoss zum Ausdruck
kommen, sicher in die richtige Richtung.
Herr Lombardi sagt, er wolle damit ein Zeichen setzen. Ich
bin immer ein bisschen vorsichtig, wenn es darum geht, ein
Zeichen zu setzen. Wir müssen schon noch schauen, was
wir genau machen, nebst dem, dass wir ein Zeichen setzen
wollen. Aber grundsätzlich sagt mein Bauch Ja zu diesem
Vorstoss, zumal mir – ich muss es sagen, Herr Bundeskanzler – die Stellungnahme des Bundesrates, die Sie hier vertreten müssen, doch sehr defensiv scheint.
Jetzt habe ich gesagt, wir müssten schauen, was über dieses Zeichen hinaus gemacht wird. Ich kann mir noch nicht
ganz vorstellen, was die Folge einer Annahme der Motion
wäre, denn es fehlen eigentlich die gesetzlichen Grundlagen, um die geforderte Verpflichtung geltend zu machen.
Zunächst müssten also die gesetzlichen Grundlagen dafür
geschaffen und müsste entsprechend eine Vernehmlassung
durchgeführt werden. Erst dann kann man diese Verpflichtung, wie sie hier gefordert wird, umsetzen. Da verspricht
diese Motion, um es so zu sagen, ein bisschen mehr, als sie
dann wirklich halten kann. Dann frage ich mich auch, ob das
wirklich das sinnvolle und effiziente Vorgehen ist. Darum
sagt mein Kopf Nein, obwohl mein Bauch Ja sagt.
Herr Föhn hat vom Herzen gesprochen, das ja für die Kantone schlägt. Das Herz würde ja so ein bisschen zwischen
Bauch und Kopf liegen. Es braucht tatsächlich ein beherzteres Vorgehen einiger Kantone, mehr Mut, mehr Willen, hier
jetzt vorwärtszugehen. Aber es braucht auch ein beherzteres Vorgehen seitens der Bundeskanzlei, die ja gemäss
Roadmap den Lead hat. Hierzu ist meine erste Frage an den
Bundeskanzler: Was genau ist mit diesem Lead gemeint,
den die Bundeskanzlei hier hat? Wie weit können Sie, Herr
Bundeskanzler, bei der Ermutigung und dem Tempomachen
gegenüber den Kantonen gehen? Denn zumindest eines
zeigt diese Diskussion: Herr Lombardi ist weitaus nicht allein
mit seiner Forderung, dass hier etwas mehr Tempo hereinkommen sollte.
Ich werde diese Motion deshalb nicht annehmen, weil ich
meine Zweifel habe, was sie überhaupt bewirken kann. Aber
ich habe auch ein bisschen Mühe, dagegen zu stimmen, es
sei denn, Sie können mir aufzeigen, auf welchem anderen
Weg die Beschleunigung dieses Prozesses möglich ist. Da
ist auch meine Erwartung an den Bundeskanzler gross.
Bischofberger Ivo (C, AI): Ein Fraktionskollege von mir, der
Fraktionspräsident noch dazu, hat diesen Vorstoss eingereicht, und ich bin selber Mitglied von Educationsuisse. Normalerweise würde ich diese Motion also eigentlich unterschreiben. Was mich schlussendlich daran gehindert hat, ist
die Tatsache, dass ich Ständerat bin, Standesvertreter von
Appenzell Innerrhoden. Meine Wahl erfolgt nicht an der
Urne, erfolgt nicht am vorgegebenen Termin der eidgenössischen Wahlen, sondern an der Landsgemeinde. Die Wahl
des Standesvertreters von Appenzell Innerrhoden ist durch
die Bundesverfassung garantiert: Den Kantonen steht das
Recht zu, die Wahl ihrer Ständeräte so zu organisieren, wie
es ihnen entspricht, und das in der Kantonsverfassung festzulegen.
Da ist meine Frage, auch an den Bundeskanzler: Kann überhaupt so vorgegangen werden, wie es der Motionär will,
oder widerspricht diese Motion schlussendlich der Bundesverfassung?
Aus diesen Gründen bitte ich Sie, die Motion abzulehnen.
Lombardi Filippo (C, TI): Föderalismus ist mir auch sehr
wichtig, aber hier ist er fehl am Platz. Er ist fehl am Platz,
wenn man mit Verweis auf den Föderalismus Grundrechte
15.4260
Conseil des Etats
verneint oder einen Teil der Schweizer gegenüber den anderen Schweizern diskriminiert. Das ist hier der Fall.
Es stimmt, dass der Vergleich mit dem Frauenstimmrecht etwas konstruiert ist. Trotzdem, praktisch ist die elektronische
Stimmabgabe für die Mehrheit der Auslandschweizer die
einzige reelle Möglichkeit, sich an unserer Demokratie zu
beteiligen. Wir wissen es, die Post wird nicht besser – nicht
nur in der Schweiz, auch in den anderen Ländern. In den
meisten Ländern denkt sich die Post, die Menschen könnten
die dringenden Dinge elektronisch abwickeln, und die Post
kommt dann halt, wann sie kommt. Das ist ein weltweiter
Trend. Tatsächlich hat aus genau diesem Grund die Möglichkeit der Stimmbeteiligung der Auslandschweizer in den letzten Jahren eher ab- als zugenommen. Es geht also darum,
allen Auslandschweizern dasselbe Grundrecht wie den
Schweizern im Inland zu gewähren.
Die Motion ist nicht widersprüchlich. Was meine ich, wenn
ich sage, man müsse eine föderalistische Lösung finden?
Natürlich, wir haben diese Frage hier bereits einmal diskutiert. Es gab Vorschläge, ein einziges System obligatorisch
zu deklarieren. Das wollen wir nicht, das haben wir fallengelassen. Die Kantone sollen sich frei organisieren in der
Frage, wie sie diese Beteiligung sichern wollen. Es gibt kein
Bundessystem. Wir anerkennen die Freiheit der Kantone,
ihre Systeme selbst zu wählen, im Rahmen eines Konsortiums, eines Konkordats oder wie auch immer.
Notabene: Eine Sache, die mich zu diesem Vorstoss bewegt
hat, war die Ankündigung verschiedener Mitgliedkantone
des alten Konsortiums, sich nach dem Nein der Bundeskanzlei bzw. des Bundesrates nicht mehr für diese Entwicklung einzusetzen. Dass sich nun gewisse Kantone, die den
Schritt hin zum E-Voting schon gemacht haben, aufgrund
der dabei aufgetauchten Probleme zurücklehnen, kann ich
nicht verstehen. Ich glaube einmal mehr, wir müssten versuchen, etwas zu tun.
Herr Kollege Föhn sagt, er sei überzeugt, dass 2019 sowieso die Mehrheit elektronisch stimmen könne. Dieser
Überzeugung war auch der Bundesrat 2011, als er die erwähnte Motion Fässler Hildegard im Nationalrat zur Ablehnung empfohlen hat: Auch damals hat der Bundesrat geschrieben, 2015 würde sowieso die Mehrheit der Auslandschweizer elektronisch stimmen können. Wir haben gesehen, was passiert ist: Das ist leider nicht der Fall gewesen.
«Sicherheit vor Tempo» ist der Grundsatz der Bundeskanzlei. Man kann natürlich die Sicherheit sehr hoch bewerten.
Ich glaube aber, wir machen uns etwas vor, wenn wir glauben, das traditionelle System der Stimmabgabe sei bombensicher! Sind wir so gewiss, dass in unseren 3000 Gemeinden nicht ab und zu ein Fehler passiert, ein Ergebnis nicht
stimmt? Ich habe diese Erfahrung bei meiner Wahl 1999 selber gemacht: In meiner Gemeinde waren die Zahlen falsch
wiedergegeben worden, und das hat zu gewissen Diskussionen geführt. Sind wir also immer sicher, dass das alte, bewährte System überhaupt kein Problem aufweist? Natürlich
gibt es mögliche Fehler, natürlich gibt es mögliche Sicherheitslücken. Deswegen: Jedes System in jeder Epoche hat
seine Lücken und seine Probleme. Wir müssen damit leben,
aber wir müssen vorwärtsgehen.
Frau Kollegin Bruderer Wyss, natürlich verspricht die Motion
mehr, als sie halten kann. Das ist das Schicksal sämtlicher
Motionen in diesem Haus: Wir verlangen etwas mit einer
Motion, dann muss sie durch den Zweitrat angenommen
werden und wird allenfalls modifiziert. Danach nimmt sich
der Bundesrat die Zeit, eine Gesetzesvorlage zu erarbeiten.
In der Folge diskutieren wir die Gesetzesvorlage im Erstrat
und im Zweitrat, und dann haben wir eine Differenzbereinigung. Fast nie kommt der Inhalt einer Motion dann zu hundert Prozent zur Anwendung. Aber man muss den ersten
Schritt gehen, deswegen machen wir Motionen.
Ich bitte Sie, diese Motion anzunehmen.
Thurnherr Walter, Bundeskanzler: Der Bundesrat teilt das
Ziel einer möglichst raschen flächendeckenden Einführung
der elektronischen Stimmabgabe. Und er kann die in der Begründung seines Vorstosses und auch jetzt nur teilweise un-
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terdrückte Ungeduld des Motionärs gut nachvollziehen. Gerade für Auslandschweizer – ich war selbst, Herr Lombardi,
einige Jahre Chef des Auslandschweizerdienstes und kenne
die Auslandschweizer – stellt die elektronische Stimmabgabe eine grosse Vereinfachung dar.
Es verhält sich tatsächlich so wie von Ihnen geschildert:
Kurz vor den Wahlen 2015 mussten die neun Kantone des
Konsortiums auf den Einbezug des elektronischen Stimmkanals verzichten, sodass nur vier Kantone den im Ausland lebenden Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern die elektronische Stimmabgabe anbieten konnten. Bevor man jedoch
jetzt alle Kantone gesetzlich verpflichtet, bis 2019 ein E-Voting einzuführen, gilt es aus Sicht des Bundesrates, folgende
Elemente zu bedenken:
1. Die Ursache für den Abbruch des Angebots der elektronischen Stimmabgabe in den Konsortiumskantonen war ein
technischer Fehler. Dieser hatte insbesondere zur Folge,
dass das Wahl- und Stimmgeheimnis nicht garantiert werden konnte. Es lag also nicht am fehlenden Willen oder an
der gleichgültigen Einstellung der betroffenen Kantone – es
hat jetzt so etwas durchgeschimmert. Natürlich war der Abbruch der Übung beklagenswert. Aber es war von Anfang an
klar, dass erstens technische Probleme in der Versuchsphase möglich sind und zweitens Sicherheit an erster Stelle
steht. Die betroffenen Kantone nun dafür verantwortlich zu
machen, dass sie genau diese Prioritätenordnung eingehalten haben, wäre doch nicht korrekt. Hätten die Konsortiumskantone den elektronischen Stimmkanal anbieten können,
wäre 2015 bereits für die Mehrheit der registrierten Auslandschweizer Stimmberechtigten das E-Voting möglich gewesen.
Im Übrigen: Selbst trotz dem Übungsabbruch bei den Konsortiumskantonen konnten 2015 doch 10 000 Auslandschweizer Stimmberechtigte mehr elektronisch wählen als
2011. Erstmals in der Geschichte der Nationalratswahlen
konnten über 90 000 Wählerinnen und Wähler in der
Schweiz ihre Stimme elektronisch abgeben.
Herr Lombardi, Sie haben bei dieser Gelegenheit auch gesagt, die Anzahl der abgegebenen Stimmen nehme ab, weil
die Stimmabgabe technisch immer schwieriger werde. Es ist
aber nicht so, dass bei den Kantonen, die den elektronischen Stimmkanal angeboten haben, die Stimmbeteiligung
hoch geblieben ist. Sie ist bei allen Kantonen zurückgegangen. Hier den Zusammenhang mit dem E-Voting herzustellen, finde ich etwas gefährlich.
2. Bis heute haben 14 Kantone Erfahrungen mit dem dritten,
eben dem elektronischen Stimmkanal gesammelt. Es wurde
bereits gesagt, dass aber in immerhin sechs Kantonen – und
dazu gehört, wie Sie wissen, auch Ihr Kanton, Herr Lombardi – die kantonalen Rechtsgrundlagen für die elektronische Stimmabgabe nicht bestehen. In den Kantonen Tessin,
Zug, Jura, Nidwalden, Appenzell Innerrhoden und Appenzell
Ausserrhoden liegen die erforderlichen Rechtsgrundlagen
nicht vor. Wenn also die vorliegende Motion angenommen
würde, dann müsste – da hat Frau Bruderer Wyss völlig
Recht – Ihnen der Bundesrat eine Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vorlegen. Bis eine solche
Revision verabschiedet und in Kraft wäre, würden mindestens zwei, drei Jahre vergehen. Da die Kantone ihre rechtlichen Grundlagen – da ist auch Herr Vonlanthen etwas angesprochen, Sie haben erfahren, wie das ist – in der Regel
nicht auf Vorrat ändern, wäre davon auszugehen, dass sie
wahrscheinlich erst dann eine entsprechende Grundlage
schaffen dürften. Dann müssten sie auch noch die technischen und organisatorischen Vorarbeiten und Tests durchführen. Bis die Auslandschweizer Stimmberechtigten diesen
dritten Stimmkanal dann brauchen könnten, dürften selbst
im günstigsten Fall die Wahlen 2019 Vergangenheit sein.
Kurz gesagt, der Bundesrat hält die Motion für kaum umsetzbar.
3. Der Bundesrat denkt auch, dass es bei der Umsetzung
des Vorhabens, Vote électronique einzuführen – übrigens
nicht nur für Auslandschweizer, sondern mit universeller Verifizierbarkeit auch für Inlandschweizer –, zusätzlicher Anstrengungen aufseiten einiger Kantone bedarf. Zudem, das
7. März 2016
sei nur der Vollständigkeit halber erwähnt, ist die Schweiz
immer noch das einzige Land, das flächendeckend die voraussetzungslose briefliche Stimmabgabe kennt. Der Bundesrat wollte diese 1976 mit dem Bundesgesetz über die politischen Rechte einführen. Das Parlament verpflichtete die
Kantone 1994 dazu. Jedoch erst ab 2004 boten alle Kantone
für eidgenössische Abstimmungen den brieflichen Stimmkanal an. Erst seit 2014 gilt dies auch im letzten Kanton für alle
kantonalen Urnengänge. Das alles betrifft ein technisch
doch ziemlich viel einfacheres System als das für die elektronische Stimmabgabe. Es braucht eben auch hier Akzeptanz und Vertrauen. Wie in anderen Politikbereichen auch ist
es zuweilen ratsam, die zugegebenermassen verständliche
Ungeduld gegen ein sichereres, stetiges und dafür zeitraubendes Verfahren abzuwägen.
4. Die zurzeit bestehenden Voraussetzungen sind günstig
dafür, dass der Prozess in Richtung E-Voting beschleunigt
werden kann. Es stehen den Kantonen momentan zwei gute
Systeme zur Verfügung, jenes des Kantons Genf, welches
bereits für vier Kantone den elektronischen Stimmkanal anbietet, und jenes der Post, welche dieselbe Dienstleistung
demnächst für den Kanton Neuenburg und ab Herbst für den
Kanton Freiburg erbringt. Wir erwarten, dass sich jetzt so
viele Kantone wie möglich für eines der beiden Systeme entscheiden.
Frau Bruderer Wyss hat eine Frage zur Roadmap gestellt.
Diese enthält tatsächlich eine ein bisschen euphemistische
Formulierung. Es heisst da, die Kantone seien bei ihrem
Vorgehen hier völlig frei, und zwei, drei Zeilen weiter unten,
die Bundeskanzlei leite den Prozess. Ich habe mich bereits
mit Vertretern verschiedener Kantone getroffen und werde
mich im April mit Vertretern aller Kantone treffen. Ich teile die
Auffassung des Motionärs, dass mit dieser Roadmap nichts
überstürzt wurde, wie er es in der Begründung seiner Motion
geschrieben hat. Ich bin auch einverstanden damit, dass
man da und dort etwas stossen und schubsen muss. In der
Zusammenarbeit mit den Kantonen lohnt es sich aber auch,
Rücksicht auf die etwas langsameren zu nehmen. Etwas
nicht zu überstürzen ist immer noch besser als zu stürzen
und noch viel besser als abzustürzen. Insbesondere deshalb
beantragt Ihnen der Bundesrat, die Motion abzulehnen.
Zu den Fragen von Herrn Philipp Müller: Die Banken betreiben ein sicheres elektronisches System, auf jeden Fall behaupten sie das. Die zwei Systeme der Post und des Kantons Genf halten wir ebenfalls für sicher. Das Auslandschweizergesetz, auf das der erwähnte Brief der Auslandschweizer-Organisation Bezug nimmt, ist eine Subventionsgrundlage, noch keine Verpflichtung. Die Einführung einer
gesetzlichen Verpflichtung ist genau das, was diese Motion
verlangt. Was die Verantwortung der Kantone betrifft: Ja, die
Verantwortung liegt bei den Kantonen, das ist so geregelt.
Allerdings würde – dies an die Adresse von Herrn Bischofberger – die Landsgemeinde durch diese gesetzliche Verpflichtung nicht ausgehebelt. Ein Verfassungsbruch wäre es
nicht, aber es müsste eine gesetzliche Verpflichtung eingeführt werden; es geht dabei um das Bundesgesetz über die
politischen Rechte.
Herr Lombardi fragt, ob wir sicher sind, dass das alte
System keine Fehler aufweist. Da möchte ich darauf aufmerksam machen, dass ein Fehler bei der brieflichen Stimmabgabe in einer Gemeinde doch noch etwas anderes
wäre, als wenn ein Server in einem System, das die Hälfte
der Schweiz bedienen würde, einen Fehler aufweisen
würde. Hier besteht zu Recht das Primat der Sicherheit. Das
wollen wir auf jeden Fall durchziehen, auch wenn wir jetzt
gegenüber den Kantonen etwas beschleunigend auftreten
wollen.
Ich bitte Sie aber, ein bisschen Verständnis für jene Kantone
zu haben, die bis anhin eine andere Prioritätenordnung hatten. Ich versuche wirklich, sie davon zu überzeugen, dass
man auf diesem Weg vorwärtsmachen muss. Aber eine gesetzliche Verpflichtung würde ich jetzt an Ihrer Stelle nicht
machen.
91
Ständerat
14.069
Abstimmung – Vote
(2 Enthaltungen)
14.069
Weiterentwicklung der Armee.
Änderung der Rechtsgrundlagen
Développement de l'armée.
Modification des bases légales
Le président (Comte Raphaël, président): Je salue Monsieur le conseiller fédéral Guy Parmelin. Il s'agit, Monsieur le
conseiller fédéral, de votre première participation aux travaux de notre conseil. Nous espérons que ce baptême du
feu sera mémorable; nous allons dans tous les cas y contribuer dans toute la mesure du possible. Nous vous souhaitons naturellement beaucoup de satisfaction dans vos nouvelles fonctions et nous réjouissons de l'excellente
collaboration que nous ne manquerons pas d'avoir avec
vous!
Kuprecht Alex (V, SZ), für die Kommission: Ich mache Sie
darauf aufmerksam, dass wir heute bei diesem Geschäft zu
zwei Vorlagen Entscheidungen zu treffen haben: Einerseits
geht es um eine Differenz beim Militärgesetz, Vorlage 1, andererseits hat der Nationalrat in Bezug auf die Finanzierung
eine neue Vorlage 6 auf die Schiene gebracht, die wir in dieser Form noch nicht besprochen haben. Ich werde auf diese
Vorlage später, aber noch in diesem Votum zurückkommen.
Die Vorlage 1 behandeln wir nun zum dritten Mal in unserem
Rat. Aus dem Differenzbereinigungsverfahren mit dem Nationalrat ist noch eine Differenz übrig geblieben. Es handelt
sich dabei um Artikel 51, bei dem es um die Anzahl der Wiederholungskurse geht. Unsere Kommission – der Rat ist ihr
jeweils gefolgt – vertrat bisher die Ansicht, dass aus Gründen der Verträglichkeit mit der Wirtschaft künftig lediglich
noch fünf Wiederholungskurse à drei Wochen absolviert
werden sollten. Der Nationalrat hat seit Beginn der Beratungen jeweils stets sechs Wiederholungskurse beschlossen.
Anlässlich seiner Beratung vom 2. Dezember 2015 wurde
dieser Entscheid mit 134 zu 59 Stimmen noch einmal klar
und deutlich bekräftigt.
Unsere Kommission hat sich anlässlich der Sitzung vom
14. Januar 2016 noch einmal sehr intensiv mit den Beweggründen des Nationalrates bezüglich der sechs Wiederholungskurse auseinandergesetzt. Der Chef der Armee erläuterte dabei nochmals, dass diese Frage eine direkte Auswirkung auf die Leistungsfähigkeit von Verbänden in den
Wiederholungskursen oder in den Einsätzen habe. Er hat
zudem darauf hingewiesen, dass in einer Milizarmee rund
30 Prozent der Angehörigen der Armee von der Möglichkeit
einer Verschiebung des Wiederholungskurses Gebrauch
machten, sei dies aus beruflichen Gründen oder aus Gründen des Studiums. Diese Verschiebungen beeinträchtigten
14.069
Conseil des Etats
natürlich direkt die Bestände in einem Wiederholungskurs,
was unter Umständen sogar bedeuten könne, dass die geforderten Leistungen gar nicht erbracht werden könnten.
Eine weitere Begründung liegt in der mathematischen Einteilung der Jahre begründet, die nachvollziehbar ist und war.
Ich gestatte mir jedoch, Ihnen hier die mathematischen Details zu ersparen.
Nach intensiver Diskussion hat die Kommission ohne Gegenstimme entschieden, sich dem Beschluss des Nationalrates – für sechs Wiederholungskurse à drei Wochen – anzuschliessen. Namens der Kommission ersuche ich Sie
ebenfalls, sich dem Beschluss Ihrer Kommission anzuschliessen, die Differenzen bei der Vorlage 1 wären dann erledigt.
Etwas komplizierter verhält es sich mit der neuen Vorlage 6.
Es handelt sich dabei um die Finanzierungsfrage in Bezug
auf Artikel 148j des Militärgesetzes, gemäss dem im Grundsatz mit einfachem Bundesbeschluss die finanziellen Mittel
zugunsten der Armee mittels eines Zahlungsrahmens für jeweils vier Jahre beschlossen werden. Bei diesem Artikel im
Militärgesetz herrscht grundsätzlich Einigkeit, es liegt keine
Differenz mehr vor. Der Nationalrat ist jedoch einen Schritt
weiter gegangen und hat die Frage der Höhe dieses Zahlungsrahmens in einer separaten Vorlage, eben dieser Vorlage 6, präziser definiert. Er verweist im Einleitungssatz auf
ebendiesen Artikel 148j des Militärgesetzes. In Artikel 1 des
Bundesbeschlusses mit dem Titel «Zahlungsrahmen», der
übrigens der Ausgabenbremse unterliegt, wird festgehalten:
«Zur Deckung des Finanzbedarfs der Armee in den Jahren
2017–2020 wird ein Zahlungsrahmen von 20 Milliarden
Franken bewilligt.» Das bedeutet 5 Milliarden Franken pro
Jahr. In Absatz 2 wird festgehalten, dass das VBS «während
der Budgetierung Umschichtungen zwischen den eigenen
Krediten vornehmen» kann.
Im Nachgang zur bereits einmal diesbezüglich geführten
Diskussion anlässlich der Kommissionssitzung vom 10. und
11. August 2015 in Pfäffikon haben uns sowohl der Vorsteher der Eidgenössischen Finanzverwaltung wie der Chef
VBS eingehend über die Probleme der Höhe dieses Zahlungsrahmens informiert. Einerseits wurde der Kommission
verdeutlicht, dass man das Ziel von 5 Milliarden Franken
sehr ernst nehme und der Bundesrat auch bereits Beschlüsse gefasst habe, die in diese Richtung gingen. Andererseits hiess es, dass dieses gesteckte Ziel jedoch erst im
übernächsten Zahlungsrahmen, also ab dem Jahr 2020, erreicht und erfüllt werden könne und die entsprechenden Vorgaben in den jeweiligen Finanzplänen kontinuierlich und
steigend eingestellt würden. Das würde bedeuten, dass jetzt
bei etwa 4,55 Milliarden Franken begonnen werden könnte.
Die Diskussion im Rahmen der Eintretensdebatte in der
Kommission war kontrovers. Mehrheitlich war man der Auffassung, dass eine erfolgreiche Umsetzung des Projektes
Weiterentwicklung der Armee dringend auf diese 5 Milliarden Franken ab Umsetzungsbeginn angewiesen sei. Einerseits wurde darauf hingewiesen, dass es zum heutigen Zeitpunkt, in der Vorphase der Stabilisierungsprogramm-Vorlage, unvernünftig wäre, einen derartigen Bundesbeschluss
im Bewusstsein zu fassen, dass es zu einem späteren Zeitpunkt eventuell wieder zu Kürzungen kommen könnte. Andererseits hat man zur Kenntnis genommen, dass der Nationalrat an der Sitzung vom 2. Dezember 2015 klar und
deutlich, mit 136 zu 56 Stimmen, auf diese Vorlage eingetreten ist und ihr in der Gesamtabstimmung mit 141 zu 30 Stimmen bei 21 Enthaltungen zugestimmt hat. Ihre Kommission
ist ebenfalls, mit 8 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung, auf die
Vorlage eingetreten und hat ihr mit dem gleichen Resultat in
der Gesamtabstimmung ebenfalls zugestimmt.
Die Vorlage 6 ist wahrscheinlich das zentrale Stück der Armeereform. Von der Finanzierung wird es schlussendlich abhängen, ob diese Reform nach jahrelanger Vorbereitung,
Abänderung und weiteren Korrekturen erfolgreich umgesetzt
werden kann und die Ziele dieser Weiterentwicklung erreicht
werden können. Ich verweise dabei auf die Reform zur Armee XXI, bei der schlussendlich auch ein Ungleichgewicht
zwischen Reformzielen und Leistungsauftrag sowie deren
92
7 mars 2016
Finanzierung vorhanden war, was zu dem führte, was wir erlebt haben, und was durch mühsame Verbesserungen und
Notfallübungen korrigiert werden musste. Im Zentrum standen dabei ebenfalls die gekürzten finanziellen Mittel, hervorgerufen durch die zwei Entlastungsprogramme 2003 und
2004.
Ich ersuche Sie deshalb namens der Kommission, auf die
Vorlage 6 einzutreten und ihr auch in der Gesamtabstimmung zuzustimmen.
1. Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung
1. Loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire
Art. 51 Abs. 2
Art. 51 al. 2
Hêche Claude (S, JU): Même si nous avons une approche
un peu différente et si quelques doutes subsistent encore et
toujours sur le développement de notre armée, il faut maintenant aller de l'avant dans ce dossier et donner une stabilité
à notre armée au vu des décisions qui ont été prises.
Je rappelle que la première version retenue à l'article 51 alinéa 2, prévoyant cinq cours de répétition, découlait également d'une prise de conscience et d'une volonté d'améliorer
le fonctionnement de notre économie, laquelle se plaint régulièrement de la mobilisation de sa jeune main-d'oeuvre
qualifiée. Par conséquent, même si nous ne maintenons pas
la décision initiale de notre conseil, je me permets de vous
inviter à procéder, Monsieur le conseiller fédéral, à une évaluation périodique de la nécessité de maintenir six cours de
répétition, en considérant la future évolution des effectifs de
l'armée et les impacts des jours de service sur l'économie et
l'emploi. Je vous en remercie par avance.
6. Bundesbeschluss zum Zahlungsrahmen der Armee
2017–2020
6. Arrêté fédéral relatif au plafond des dépenses de l'armée pour les années 2017–2020
Antrag der Mehrheit
Eintreten
(Savary, Hêche, Jositsch)
Nichteintreten
Entrer en matière
(Savary, Hêche, Jositsch)
Ne pas entrer en matière
Kuprecht Alex (V, SZ), für die Kommission: Ich habe in meinem Eingangsvotum bereits zur Vorlage 6 Stellung genommen. Ich habe keine weiteren Ausführungen dazu zu machen.
Savary Géraldine (S, VD): Je souhaite tout d'abord la bienvenue à Monsieur le conseiller fédéral Parmelin, chef du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports.
Je vous invite à suivre la position du Conseil fédéral s'agissant du projet d'arrêté fédéral relatif au plafond des dépenses de l'armée pour les années 2017 à 2020, en refusant l'entrée en matière. Pourquoi?
7. März 2016
Tout d'abord parce que l'arrêté ne sous semble pas nécessaire. Le Conseil fédéral et le Parlement se sont déjà engagés pour une enveloppe destinée à l'armée de 5 milliards de
francs. Dans le préambule du message relatif à la modification des bases légales concernant le développement de l'armée, le Conseil fédéral est tout à fait clair. Je vous le cite à
nouveau: «Le Conseil fédéral prévoit toujours un plafond des
dépenses annuel pour l'armée fixé à 5 milliards de francs.» Il
n'est donc pas utile d'en faire un arrêté fédéral, sauf si l'on
doute de la volonté du Conseil fédéral et du Parlement de
donner à l'armée les moyens de faire son travail et si l'on
vise à inscrire dans le marbre le budget de l'armée, au
contraire des budgets publics consacrés à l'agriculture, à la
formation ou aux transports publics. Lors de la précédente
législature, la commission et le conseil ne s'y sont d'ailleurs
pas trompés, puisque cette proposition a clairement été rejetée.
Par ailleurs, le montant de 5 milliards de francs est certes
une évaluation des besoins voulus par le Parlement et le
Conseil fédéral, mais le plafond n'est pas atteint aujourd'hui
et ne le sera vraisemblablement pas d'ici à 2020.
Reprenons les chiffres, si vous voulez bien. Dans son évaluation de la situation financière du 11 février 2015, le
Conseil fédéral a prévu un plafond de 19,1 milliards de
francs pour les dépenses de l'armée pour la période 2017–
2020. Le montant annuel augmente de manière successive,
partant de 4,7 milliards de francs en 2017 pour atteindre
5 milliards de francs à partir de 2020. En juillet 2015, le
Conseil fédéral a défini, dans le même élan et dans un souci
de gestion des finances publiques, un programme d'économies qui touche tous les groupes de tâches et tous les arrêtés financiers.
Les arrêtés financiers pluriannuels, on les connaît. Ils
concernent le projet «Formation, recherche, innovation»,
l'armée, l'agriculture, la coopération internationale, le transport régional de voyageurs, la culture et la promotion économique. Ce sont donc de gros dossiers, avec de gros enjeux
et des milliards de francs, qui seront en discussion très prochainement.
La contribution annuelle de l'armée aux mesures d'économies s'élève à des montants de 50 à 100 millions de francs
par année, d'après ce que j'ai pu lire.
En outre, il est clair, vu la planification des investissements,
que les besoins financiers pour les achats importants d'armement augmenteront d'environ 1 milliard de francs en
2020. Ce n'est qu'à partir de ce moment-là que l'armée aura
besoin de 5 milliards de francs par année. Une hausse immédiate des fonds à 5 milliards de francs pousserait donc le
département à des dépenses injustifiées; elle ne saurait être
mise en oeuvre dans des projets pertinents.
De plus, cette proposition, telle qu'elle vous est soumise et a
été adoptée par la majorité de la commission, réquisitionne
des fonds publics au détriment de prestations dans les domaines de la formation, de l'agriculture ou de la coopération
au développement.
Enfin, je vous demande de respecter les traditions financières de la Confédération, de faire en sorte que le financement de l'armée reste dans l'architecture que nous avons
voulue et que nous appliquons aux autres domaines de la
Confédération. En effet, tous les arrêtés financiers pluriannuels concernant la période 2017–2020 seront présentés au
Parlement par le biais de messages spéciaux, le Conseil fédéral y travaille. Le Parlement fixera, à l'aide d'arrêtés fédéraux, le montant des dépenses auquel il souhaite consentir
dans tous les domaines de tâches. C'est le travail classique
que vous faites, vous les membres de la Commission des finances, puis, que nous ferons au conseil.
En conclusion, la proposition telle qu'elle est soumise aujourd'hui par la majorité de la commission n'a pas d'impact
réel sur le budget de l'armée, mais bloque les moyens au détriment d'autres domaines et est contraire à la doctrine financière de la Confédération.
Comme cela a été dit en commission, le Conseil national et
la majorité de la commission souhaitent donner un signal à
qui voudrait éventuellement s'opposer, par référendum, à ce
93
Ständerat
14.069
projet de développement de l'armée. On a dit aussi en commission que c'était plutôt un acte psychologique pour calmer
les velléités de celles et de ceux – organisations, partis politiques – qui souhaiteraient lancer un référendum ou qui menacent de le faire.
Je considère, d'une part, que, à 5 milliards de francs, cette
séance de thérapie est relativement onéreuse. D'autre part,
il faut, à mes yeux, renoncer à ces velléités d'intimidation. Je
crois que nous disposons d'un projet de développement de
l'armée qui est équilibré. Le Conseil des Etats, tout comme
c'est le cas de certaines formations et organisations politiques, a renoncé à un certain nombre de choses pour faire
en sorte que le projet passe la rampe au Parlement et que
l'écueil du référendum soit évité.
Je vous invite à ne pas entrer dans le jeu politique consistant
à vouloir émettre un signal ou à faire de la psychologie. Je
crois que nous avons, au Conseil des Etats, une responsabilité différente, qui consiste à offrir un vrai projet de développement de l'armée comprenant des missions, un organigramme, des choix et des priorités. Le cadre financier doit
faire l'objet d'une discussion distincte, discussion que nous
mènerons sereinement.
Je vous invite, s'il vous plait, à ne pas mêler les missions de
l'armée à des actes de portée psychologique adressés à
certaines formations et groupes politiques.
Hêche Claude (S, JU): Je pourrais intituler mon commentaire de la manière suivante: «L'armée aurait-elle des vertus
hypnotiques?» Il est pour le moins surprenant de constater
la générosité avec laquelle la majorité de la commission
souhaite octroyer une forme de chèque en blanc, qui n'a par
ailleurs même pas été demandé par le Conseil fédéral.
Comment peut-on, face à un programme de stabilisation,
face à cette cure d'austérité proposée pour la période 2017–
2019, avec des économies prévues pour près d'un milliard
de francs chaque année, faire preuve d'une telle générosité
vis-à-vis de notre armée? De plus, et après analyse, le
Conseil fédéral lui-même – cela a été rappelé à l'instant –
considère que les besoins s'élèvent à environ 18,8 milliards
de francs. Chaque année, nous serons amenés à allouer un
montant suffisant – et nous l'allouerons –, qui réponde aux
besoins de notre armée et qui s'inscrive dans un calendrier
d'acquisitions. Dès lors, qu'est-ce qui justifie une augmentation du plafond des dépenses de l'armée à 20 milliards de
francs pour les années 2017 à 2020? Malgré les bons résultats des comptes 2015, nous devrons débattre du programme de stabilisation, avec des prises de décision très
difficiles. Avec la proposition de la majorité, imaginez les difficultés supplémentaires et les répercussions encore plus
négatives sur les autres activités et prestations de la Confédération! Quel signal la majorité de la commission souhaitet-elle donner, par exemple, aux agriculteurs confrontés à
leurs difficultés quotidiennes, aux employés licenciés suite
au ralentissement économique, ou encore à nos entreprises
touchées par la crise du franc fort? Nous devrons également
réduire nos investissements dans les infrastructures, ce qui
contribuera malheureusement à augmenter encore le déséquilibre entre les régions de notre pays.
Pour ces quelques motifs, je vous invite à soutenir la proposition défendue par la minorité.
Fournier Jean-René (C, VS): J'aimerais ici apporter le témoignage d'un membre de la commission qui n'a certainement pas succombé aux capacités hypnotiques de notre armée pour vous rappeler quelques chiffres et l'évolution réelle
des dépenses militaires ces dernières années.
En 1991, le budget de la Confédération s'élevait à quelque
39 milliards de francs. Cette année, en 2016, ce budget approche le montant de 67 milliards de francs. L'ensemble des
dépenses de la Confédération a donc connu une tendance à
la hausse de 75 pour cent entre 1991 et aujourd'hui. Si nous
considérons maintenant l'évolution des dépenses militaires,
nous constatons qu'en 1991, la somme des dépenses pour
l'armée s'élevait à 6,1 milliards de francs. Aujourd'hui, ce
montant se chiffre à 4,7 milliards de francs et nous allons dé-
15.017
Conseil des Etats
cider tout à l'heure, je l'espère, de le fixer à 5 milliards de
francs.
Alors que les dépenses générales ont connu une augmentation de 75 pour cent, les dépenses militaires ont donc diminué de 28 pour cent. Or, je crois savoir, en toute honnêteté,
que la situation sécuritaire du pays, compte tenu également
de l'évolution du contexte dans des contrées qui nous sont
assez proches, ne s'est pas beaucoup améliorée entre 1991
et aujourd'hui mais, au contraire, s'est plutôt péjorée.
D'autres formes de menaces se sont développées et je
considère qu'il serait responsable d'arrêter une enveloppe
globale pour l'armée qui permette à la fois de faire de la planification financière et de la planification en termes d'acquisitions.
Je rappelle ici que l'armée est sous-équipée – tout le monde
le sait –, à tel point qu'on peut se poser la question de savoir
si cette dernière pourra encore remplir sa mission constitutionnelle si on la laisse dans cet état. Il est dès lors de notre
responsabilité, aujourd'hui, d'arrêter cette enveloppe à
20 milliards de francs. Vous pouvez être sereins, ce n'est
pas une décision exagérée du point de vue financier, ne serait-ce qu'au regard de l'évolution des dépenses militaires
ces quinze dernières années.
Je vous enjoins à suivre la proposition défendue par la majorité de votre commission.
Parmelin Guy, conseiller fédéral: En préambule, j'aimerais
rassurer Monsieur Hêche concernant toutes les réformes et
particulièrement celle-ci. Si elle aboutit, nous serons attentifs, tout au long de sa mise en oeuvre, à la nécessité d'apporter d'éventuels correctifs et, le cas échéant, nous le ferons naturellement en concertation, comme cela doit être
fait, c'est-à-dire dans le respect du cadre législatif et réglementaire donné.
Concernant le projet 6, je tiens à rappeler ici sans ambiguïté
la position et les fondamentaux défendus par le Conseil fédéral, à savoir un effectif de 100 000 hommes et un plafond
des dépenses fixé à 5 milliards de francs par année. Ce dernier, j'insiste aussi, n'est pas contesté par le gouvernement.
C'est plutôt la manière et peut-être le rythme pour parvenir à
ce montant qui font divergence. Il faut rappeler aussi qu'initialement, c'est un montant de 5,4 milliards de francs qui
était prévu. Et l'armée a dû faire des économies, pour un
montant de 400 millions de francs. Elle a pris différentes mesures: elle a fermé des emplacements; elle a réduit aussi
l'administration militaire de plusieurs postes, l'objectif étant
d'arriver à un plafond des dépenses de 5 milliards de francs
à l'horizon 2020, afin de pouvoir assurer la mise en oeuvre
de la réforme en remontant en puissance.
Lors du passage devant le Conseil national, le débat a porté
sur le fait de savoir s'il fallait inscrire cette somme dans la loi
ou dans un arrêté offrant une certaine souplesse. Le fait
d'inscrire ce montant dans la loi aurait pu avoir pour conséquence que l'on doive immédiatement économiser dans
d'autres secteurs. C'est l'une des raisons qui a incité le
Conseil national à ne pas choisir ce mode de faire.
Sur le fond, tout le monde est conscient du fait que si ce
montant annuel de 5 milliards de francs n'est pas mis à disposition de l'armée à terme, la réforme ne pourra pas être
mise en oeuvre complètement et, cela a été dit, le malheureux exercice Armée XXI risque de se répéter, ce que personne ne souhaite non plus. Tout le malentendu porte donc,
me semble-t-il, sur le moment auquel on aura effectivement
besoin de ce montant maximum.
Je rappellerai aussi, en outre, que le plan de stabilisation
des finances fédérales devra s'appliquer à tous les départements, sous réserve de la suite que le Parlement lui donnera. Et je rappellerai aussi que la procédure budgétaire permettra à ce même Parlement, dans tous les cas, de garder
la vision d'ensemble et la maîtrise du financement de l'armée.
Le président (Comte Raphaël, président): Nous votons sur
la proposition de non-entrée en matière de la minorité Savary.
94
7 mars 2016
Abstimmung – Vote
Für Eintreten ... 31 Stimmen
(0 Enthaltungen)
Art. 1
Abstimmung – Vote
(4 Enthaltungen)
(3 Enthaltungen)
Le président (Comte Raphaël, président): Le projet est
ainsi prêt pour le vote final.
15.017
Rüstungsprogramm 2015
Programme d'armement 2015
Antrag Fetz
Teilung der Vorlage 2 und Rückweisung der Vorlage 3 an
den Bundesrat
mit dem Auftrag, einen günstigeren Lastwagen leicht, geländegängig, 4x4 zur Genehmigung zu beantragen sowie volle
Kostentransparenz herzustellen.
Titel
3. Bundesbeschluss über die Werterhaltung Lastwagen
leicht, geländegängig
Ingress
Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 167 der Bundesverfassung,
nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 12. August 2015, beschliesst:
Art. 1 Titel
Grundsatz
7. März 2016
Art. 1 Text
Der Werterhaltung Lastwagen leicht, geländegängig nach
der Botschaft vom 12. August 2015 (zusätzliches Rüstungsprogramm 2015) wird zugestimmt.
Art. 2 Titel
Der Ausgabenbremse unterstellter Kredit
Art. 2 Text
Für das im Anhang verzeichnete Vorhaben wird ein Gesamtkredit von 558 Millionen Franken bewilligt.
Art. 3 Titel
Schlussbestimmung
Art. 3 Text
Dieser Bundesbeschluss untersteht nicht dem Referendum.
Proposition Fetz
Scinder le projet 2 et renvoyer le projet 3 au Conseil fédéral
avec mandat de proposer un autre camion léger tout-terrain,
4x4, pour approbation et de faire preuve d'une transparence
absolue en matière de coûts.
Titre
3. Arrêté fédéral sur la modernisation du camion léger toutterrain
Préambule
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 167 de la Constitution, vu le message du Conseil fédéral
du 12 août 2015, arrête:
Art. 1 titre
Principe
Art. 1 texte
La modernisation du camion léger tout-terrain selon le message du Conseil fédéral du 12 août 2015 (programme d'armement complémentaire) est approuvée.
Art. 2 titre
Crédit assujetti au frein aux dépenses
Art. 2 texte
Un crédit de 558 millions de francs est accordé pour la réalisation du projet énuméré dans l'annexe.
Art. 3 titre
Disposition finale
Art. 3 texte
Le présent arrêté n'est pas sujet au référendum.
Le président (Comte Raphaël, président): Nous avons ici
deux commissions qui sont compétentes. Je donne tout
d'abord la parole au rapporteur de la Commission de la politique de sécurité.
Baumann Isidor (C, UR), für die Kommission: Der Bundesrat hat die Botschaft über die zusätzliche Beschaffung von
Rüstungsmaterial 2015 am 12. August 2015 verabschiedet.
Er beantragt dem Parlament, 874 Millionen Franken für die
zusätzlichen Beschaffungsvorhaben zu bewilligen. Nach der
Ablehnung der Beschaffung der Kampfflugzeuge Gripen
sollen andere für die Leistungserbringung notwendige Vorhaben vorgezogen werden. Die Beschaffung von neuen
Kampfflugzeugen ist für den Zeitpunkt 2020 vorgesehen,
womit dann der Spielraum für andere Beschaffungsvorhaben kleiner wird. Der Bundesrat beantragt 118 Millionen
Franken für den Ersatz von Komponenten der mobilen Kommunikation, dies als erster Beschaffungsschritt – fünf weitere sind noch vorgesehen. Der Bundesrat beantragt auch
198 Millionen Franken für Sturmgewehr- und Pistolenmunition, für den Ersatz der Zünder der Handgranaten 85 sowie
für die Nutzungsverlängerung des 35-Millimeter-Mittelkaliber-Fliegerabwehrsystems. Als grössten Teil beantragt er
558 Millionen Franken für die Werterhaltung von 2220 DuroI-Fahrzeugen.
Die SiK-SR hat an der ersten Sitzung der neuen Legislatur
die Botschaft beraten. Anwesend an dieser Sitzung waren
auch Herr Bundesrat Guy Parmelin, Korpskommandant André Blattmann, Chef der Armee, Brigadier Rolf Siegenthaler,
Chef Armeeplanung, und Herr Martin Sonderegger,
Rüstungschef Armasuisse. Zu dieser Vorlage gibt es auch
einen Mitbericht der Finanzkommission des Ständerates.
Diese hat die Vorlage im November 2015 behandelt, Kollege
95
Ständerat
15.017
Fournier hat die Kommission darüber informiert. Die Finanzkommission des Ständerates beantragt ohne Bemerkung
Zustimmung zum zusätzlichen Rüstungsprogramm.
Der Nationalrat war turnusgemäss Erstrat. Er hat in der Wintersession dem Bundesbeschluss in der Gesamtabstimmung mit 138 zu 53 Stimmen zugestimmt. Umstritten war
aber, ob bei der Werterhaltung Duro I der Kredit um 100 Millionen Franken gekürzt werden solle. Der Nationalrat hat den
Kürzungsantrag jedoch mit 98 zu 90 Stimmen abgelehnt.
In der Eintretensdebatte in der SiK-SR wurden Fragen zur
Kompatibilität mit der Weiterentwicklung der Armee und zur
Preisbindung gestellt. Der Bundesrat, der Chef der Armee
und der Rüstungschef bestätigten, dass diese Beschaffungen auf die Ziele der Weiterentwicklung der Armee und auf
den künftig tieferen Personalbestand abgestimmt sind. Die
verbindlichen Beschaffungsverträge werden erst nach Genehmigung der Vorlage durch beide Räte abschliessend bereinigt und unterzeichnet. Beim Vertrag für das 35-Millimeter-Mittelkaliber-Fliegerabwehrsystem sind Festpreise vorgesehen. Die Verträge für die Munition, für den Ersatz von
Komponenten der mobilen Kommunikation und für die Werterhaltung Duro I werden mit einer Teuerungsklausel abgeschlossen.
Die Kommission hat ohne Gegenantrag Eintreten beschlossen. Ich komme nun zur Berichterstattung über die Beratungen zu den einzelnen Beschaffungsvorhaben.
Zum ersten Beschaffungsvorhaben: Beim Ersatz von Komponenten der mobilen Kommunikation werden in einem ersten Schritt 400 Richtstrahlgeräte mit erweiterter Funktionalität beschafft, und der spätere Verbund wird konzipiert und
geplant. Damit werden auch die Grundlagen in Bezug auf
die Systeme Taktischer Funk, Bordverständigungsanlage
und Sprechgarnitur geschaffen, damit die nächsten Beschaffungsschritte umgesetzt werden können.
Es handelt sich um den ersten von sechs Beschaffungsschritten bis ins Jahr 2027. Die Kosten betragen nach Abschluss aller sechs Beschaffungsschritte geschätzte 1,8 Milliarden Franken. Der erste Beschaffungsschritt beinhaltet
zunächst Konzeption und Planung; dieser Dienstleistungsauftrag wird von der Firma Ruag für rund 20 Millionen Franken ausgeführt. 44 Millionen Franken kosten die Richtstrahlgeräte mit erweiterter Funktionalität inklusive Zubehör.
38 Millionen Franken sind vorgesehen für Studien und Beschaffungsvorbereitungen, Projektierungen und Erprobungen für weitere Beschaffungsschritte. Die Teuerung und die
Risiken sind mit 16 Millionen Franken eingestellt. Das ergibt
insgesamt 118 Millionen Franken für den ersten Beschaffungsschritt, für den Ersatz von Komponenten der mobilen
Kommunikation.
Auf die Frage aus der SiK-SR, was der Nutzen für das Führungsnetz Schweiz sei, wurde geantwortet: 200 Richtstrahlgeräte werden für das Führungsnetz Schweiz eingesetzt.
Somit kann eine Verbindung quer über die Schweiz sichergestellt werden. Mit dem neuen Richtstrahl verfügt man
dann auch über eine Datenübertragungsrate. Damit wird
auch die Voraussetzung für den taktischen Funk geschaffen,
der in kommenden Rüstungsprogrammen vorgesehen ist.
Die Kommission stimmte dieser Beschaffung für 118 Millionen Franken zu.
Das zweite Beschaffungsvorhaben betrifft Munition. Erstens
geht es um Gewehrpatronen für 35,2 Millionen Franken. Bei
dieser Beschaffung handelt es sich um die Nachbeschaffung
von 70 Millionen Schuss 5,6-Millimeter-Gewehrpatronen 90.
Der jährliche Verbrauch ist nicht mehr gedeckt, darum ist der
Lagerbestand zu erhöhen. Nur so kann der Munitionsbedarf
für Ausbildung und Einsatz sichergestellt werden.
Als Zweites geht es um die Beschaffung von Pistolenpatronen für 19,1 Millionen Franken. Damit sollen 60 Millionen Pistolenpatronen beschafft werden, die ebenfalls zur Deckung
des Bedarfs und zur Sicherung des Lagerbestandes notwendig sind.
Die dritte Munitionsbeschaffung betrifft Zünder für Handgranaten 85. Für die Handgranaten 85 müssen aufgrund festgestellter Mängel, Erreichen des Nutzungsendes und für die
Sicherheit der Soldaten eine Million Zünder bei den gelager-
15.017
Conseil des Etats
ten Handgranaten ersetzt werden. Beschaffung und Zünderwechsel kosten 38,9 Millionen Franken.
Mit Teuerungs- und Risikokosten von 6,8 Millionen beläuft
sich die Munitionsbeschaffung auf insgesamt 100 Millionen
Franken. Basierend auf der Kriegsmaterialverordnung und
dem Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen
kommt bei dieser Beschaffung nur eine freihändige Vergabe
an die Originalhersteller infrage. Die Ruag Ammotec bekommt den Auftrag als Gesamtunternehmerin.
Die Kommission stimmte der Munitionsbeschaffung für 100
Millionen Franken zu.
Das dritte Beschaffungsvorhaben betrifft die Nutzungsverlängerung des 35-Millimeter-Mittelkaliber-Fliegerabwehrsystems. Beim 35-Millimeter-Mittelkaliber-Fliegerabwehrsystem geht es um eines der drei bodengestützten
Fliegerabwehrsysteme mit kurzer Reichweite. Zwei Systeme
erreichen in den kommenden zehn Jahren das Nutzungsende: Stinger im Jahr 2025 und Rapier Jahr 2020. Das jetzt
zur Nutzungsverlängerung beantragte 35-Millimeter-Mittelkaliber-Fliegerabwehrsystem hat 2015 das Nutzungsende
erreicht.
Grundsätzlich sollen alle drei Systeme im Rahmen des Projektes Bodengestützte Luftverteidigung 2020 (Bodluv 2020)
abgelöst werden. Bis zur Umsetzung des Projektes Bodluv
2020 muss das 35-Millimeter-Mittelkaliber-Fliegerabwehrsystem mit einer Nutzungsverlängerung von mindestens
zehn Jahren aufrechterhalten werden. Dabei geht es um den
Schutz von Objekten gegen Angriffe aus der Luft. Dieses
Abwehrsystem wird auch bei internationalen Konferenzen
eingesetzt, was die Nutzungsverlängerung zusätzlich begründet und auch notwendig macht.
Der Kommission wurde die Notwendigkeit aller drei
Systeme, die die Funktion haben, dass keine Lücke in der
dritten Dimension entstehen soll, sehr gut begründet. Die
Nichtbeschaffung des Gripen hat auch Einfluss auf die Notwendigkeit der Nutzungsverlängerung des 35-Millimeter-Mittelkaliber-Fliegerabwehrsystems. Die Folgebeschaffung dieses bestehenden Systems kostet insgesamt 98 Millionen
Franken. Die Vergabe erfolgt im freihändigen Verfahren an
den Originalhersteller Rheinmetall Air Defence AG.
Die Kommission stimmte dieser Beschaffung für die Summe
von 98 Millionen Franken ebenfalls zu.
Das vierte Beschaffungsvorhaben betrifft die «Werterhaltung Lastwagen leicht, geländegängig, 4x4, Duro I» für 558
Millionen Franken. Das ist wohl das Herzstück dieser Vorlage, zumindest hat diese Beschaffung seit der Beratung im
Nationalrat verschiedene Herzen höher schlagen lassen.
Dessen war und ist sich die SiK-SR bewusst. Sie hat sich in
der Beratung vom 14./15. Januar 2016 speziell in das
Thema dieser Beschaffung vertieft und sich sehr kritisch mit
ihr auseinandergesetzt. Zusätzlich fand am 3. März 2016
eine kurzfristig einberufene Sitzung statt, um nochmals die
von der Armasuisse und dem VBS erhaltenen Informationen
sowie den von der Kommission gefassten Beschluss zu
überprüfen. Dabei wurden die Fakten und Zahlen aus der ersten Sitzung nochmals besprochen. Zur Transparenz liegt
Ihnen eine Zusammenstellung der Kosten vor, auf welcher
die Zustimmung der Kommission zu den beantragten
558 Millionen Franken basiert. Ich werde später noch detailliert auf die vorliegende Zusammenstellung eingehen.
An der Zustimmung vom 14./15. Januar 2016 zu den
558 Millionen Franken hat die Kommission am 3. März, also
am letzten Donnerstag, festgehalten. Bevor an der Sitzung
im Januar die Beratung aufgenommen wurde, hatte die
Kommission zwei Duro besichtigt und sich die Spezifitäten
der Fahrzeuge als Personen- wie als Materialtransporter erklären lassen, ebenso alle Neuerungen an diesen Fahrzeugen.
Ich komme zur Ausgangslage und zur Beratung in der Kommission. Mit den Rüstungsprogrammen 1993 und 1997 wurden insgesamt 3000 leichte, geländegängige Lastwagen,
4x4, Duro I, angeschafft. Ich nenne diese Fahrzeuge in den
folgenden Ausführungen nur noch Duro. Der Duro wurde für
die Zwecke der Armee entwickelt. Er eignet sich seit rund
zwanzig Jahren speziell gut für alle Strassenverhältnisse
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7 mars 2016
und im Gelände. Mit seiner speziellen Breite von nur zwei
Metern verfügt der Duro über verschiedene Vorteile im Einsatz. Er darf von Milizsoldaten ohne Lastwagenausbildung
gefahren werden. Jährlich werden 3000 Rekruten im Fahren
mit dem Duro ausgebildet. Der Duro ist das meistgenutzte
Fahrzeug unserer Armee.
Nach rund zwanzig Betriebsjahren muss der Duro im Wert
erhalten oder durch ein neues Fahrzeug ersetzt werden. Für
die Werterhaltung oder eine Neubeschaffung wurden
Marktabklärungen gemacht. Für die Neubeschaffung wurden sechzehn Firmen eingeladen, ein Fahrzeug, das den
Anforderungen des Duro entspricht, zu offerieren. Auf sechzehn Anfragen haben nur sechs Firmen Konzepte unterbreitet. Vier dieser Konzepte basieren auf zivilen Fahrzeugchassis, wie sie auch für andere Anwendungen gebraucht
werden. Bei diesen zivilen Chassis geht man von einer Lebensdauer von 12 bis 15 Jahren aus, also nicht von 20 bis
25 Jahren, wie das bei einem Militärfahrzeug der Fall sein
sollte. Der Verschleiss der militärischen Fahrzeuge ist höher,
darum müssen diese auch robuster sein. Damit ist der auf
den ersten Blick günstige Preis für zivile Fahrzeuge doppelt
zu rechnen, soll die ungefähr gleiche Lebensdauer abgedeckt werden können. Das bedeutet, dass zivile Fahrzeuge
somit nicht mehr konkurrenzfähig sind.
Von den zwei verbleibenden Unternehmen war ein Angebot
interessant. Allerdings basierte dieses auf einer neuen Technologie, das heisst, dass dieses Fahrzeug zuerst hätte zusammengebaut werden müssen, es existiert noch nicht. Es
könnte frühestens im Jahr 2020 geliefert werden. Das zweite
Fahrzeug war mit dem Duro vergleichbar, aber das Angebot
war viel teurer.
Die Kosten für einen neuen Duro, das wurde auch geprüft,
betragen rund 290 000 Franken. Ein neuer Duro ist also
auch wesentlich teurer als der Ihnen unterbreitete Antrag auf
Werterhaltung der im Einsatz stehenden Duro.
Aufgrund dieser Erkenntnisse bezüglich einer Neubeschaffung und unter Berücksichtigung der Abdeckung unserer militärischen Bedürfnisse sowie der Anforderungen an die Fahrer und der Ausbildungsbedürfnisse wurde die Werterhaltung des Duro weiterverfolgt, und es wird jetzt dem Parlament auch beantragt, diese Beschaffung zu genehmigen.
Die Kommissionsmitglieder diskutierten die Vor- und Nachteile der eingegangenen Offerten und bekamen dabei auch
Auskunft zu den angebotenen Fahrzeugmarken. Dabei
wurde der Feststellung der Armasuisse, dass es unter den
sechzehn angefragten Unternehmen keine echte Alternative
gebe, seitens der Kommission nicht widersprochen. Auch
hatte sich in der Evaluationsphase kein weiteres Unternehmen mit einem Angebot gemeldet. Selbst die sehr direkte
Frage aus der Kommission: «Gibt es keine preisgünstigere
Variante, die den militärischen Bedürfnissen gerecht wird, im
Vergleich zu dem, was die Armasuisse beantragt?», wurde
gut begründet mit Nein beantwortet.
Der Entscheid, infolge dessen die Armasuisse den Auftrag
für eine Machbarkeitsstudie an die Firma Mowag erteilt
hatte, gab ebenfalls Anlass zu gröberer Kritik. Seitens der
Armasuisse wurde aber begründet, das habe damit zu tun,
dass die Mowag das Fahrzeug nachher auch umbaue und
auch die Produkteverantwortung tragen müsse. Das geistige
Eigentum war bei der Übernahme der Duro vor rund zwanzig Jahren bei Bucher-Guyer. Als die Mowag dieses Unternehmen übernahm, erhielt sie auch sämtliche Rechte und
Pflichten bezüglich dieses Fahrzeugs. Das geistige Eigentum an diesem Fahrzeug liegt jetzt bei der Mowag. Man
könne, hiess es weiter, nicht von einem Dritten verlangen,
dass er eine Garantie für ein Fahrzeug übernehme, das ihm
nicht gehöre. Ein Dritter hätte auch die Datensätze und die
Grundlagen nicht. Also sei es begründet, dass der Originalhersteller die Studie zu seinem Fahrzeug mache – so, wie
die anderen sechs Anbieter die Studien für ihre Fahrzeuge ja
auch selber gemacht hätten.
Aus Sicht der Armasuisse ist nichts Verwerfliches daran,
dass der Inhaber des geistigen Eigentums zu einer Machbarkeitsstudie an seinem Fahrzeug angefragt wird. Im WeiBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
7. März 2016
teren – das möchte ich betonen – haben auch externe und
unabhängige Ingenieure an dieser Studie mitgewirkt.
Basierend auf einer kritischen Diskussion mit dem Ergebnis,
dass die Prüfung einer Alternativ- bzw. Neubeschaffung seriös und unvoreingenommen stattgefunden hat, war die
Kommission in die Diskussion um die Werterhaltung des
Duro und den Beschaffungskredit eingetreten. Von den 3000
in Betrieb stehenden Duro-Fahrzeugen sollen 2220 der Werterhaltung unterzogen werden. Damit kann die Lebensdauer
um mindestens zwanzig Jahre verlängert werden, das heisst
bis mindestens 2040. Die verbleibenden 780 Duro mit Spezialaufbauten wurden bisher weniger beansprucht und werden deshalb keiner Werterhaltung unterzogen. Sie sollen mit
vorhandenen und mit den aus der Werterhaltung anfallenden Ersatzteilen auch bis zum Nutzungsende der werterhaltenen Duro weiterbetrieben werden. Ich verzichte darauf, auf
die technischen Aspekte des Werterhaltungssystems einzugehen, und verweise auf die Botschaft, Seiten 6812 und
6813.
Zum Kredit gemäss Botschaft: Wir haben Ihnen ein Blatt
ausgeteilt. Ich bitte Sie, sich bei meinen Erklärungen an diesem Blatt zu orientieren. Auf dem Informationsblatt finden
Sie einerseits in der linken Kolonne das Leistungspaket,
dann die Botschaft des Bundesrates vom 12. August 2015.
Ich möchte festhalten: Die Botschaft wurde Anfang 2015 geschrieben, ging in den Monaten März und April in die Vernehmlassung, und die bereinigte Botschaft wurde im August
verfasst. In der dritten Kolonne sehen Sie den aktuellen
Stand der Verhandlungen der Armasuisse, also inklusive eines jetzt bestehenden Optionsvertrages.
Worum geht es im gesamten Leistungspaket? Sie sehen unter dem Begriff «Fahrzeuge», dass die diesbezügliche Beschaffung in der Botschaft mit 470 Millionen Franken festgesetzt worden ist. Das hätte bedeutet, dass ein Fahrzeug im
Durchschnitt 212 000 Franken kostet – Fahrzeug inklusive
Mehrwertsteuer. Wenn man die Mehrwertsteuer davon abzieht, ergibt das rund 196 000 Franken. Der aktuelle Stand
aus der Beratung der Kommission lautet wie folgt: Aufgrund
der von der Armasuisse geführten Verhandlungenwissen wir
zurzeit, dass dieses Fahrzeug laut einem Optionsvertrag, in
den wir Einsicht hatten, um rund 28 Millionen Franken billiger beschafft werden kann. Somit ergibt sich inklusive Mehrwertsteuer aufgrund der aktuellen Verhandlungen ein Stückpreis von 199 100 Franken pro Fahrzeug. Wäre das ohne
Mehrwertsteuer ausgewiesen, wären es 184 351 Franken.
Dieser neue Preis basiert auf Verhandlungen, die zwischenzeitlich geführt wurden. Die Abweichung von den Angaben
in der Botschaft ist so begründet: Dieses Ergebnis liegt uns
vor, weil die Verhandlungen fortgeschritten sind. Es hätte
auch sein können, dass die Verhandlungen diesen Stand
noch nicht erreicht hätten, dann hätten wir nach wie vor den
Preis, der aus der Botschaft hervorgeht.
Zu den weiteren Preisen: Bezüglich Fahrzeugen sind weitere 34 Millionen Franken vorgesehen. Es geht hier um die
Liquidation des Materials aus der Werterhaltung, das nicht
mehr gebraucht werden kann. Es braucht die Prüfung und
Konservierung von wiederverwendbarem Material, es
braucht weiter verschiedene Vorbereitungen. Dies kostet
laut Botschaft 34 Millionen Franken. Diese Summe wird sich
auch aufgrund des heutigen Standes nicht verändern. Hier
möchte ich vermerken, dass für ein anderes oder möglicherweise neues Fahrzeug ähnliche Kosten eingesetzt werden
müssten. Wichtig ist auch, zur Kenntnis zu nehmen, dass ein
Teil dieser Mittel eingesetzt wird, um den Unterhalt für die
verbleibenden 780 Duro-Fahrzeuge in den nächsten Jahren
aufrechterhalten zu können. Es ist also verfügbares Material, das zur künftigen Nutzung zur Verfügung steht.
Ich komme zur Logistik: Bei der Logistik sind verschiedene
Massnahmen vorgesehen, die bei Armeegütern in allen Teilen auf den gleichen Grundsätzen basieren, nämlich darauf,
dass man Ausbildungsmittel und Kurse berücksichtigen
muss, dass es eine Dokumentation braucht und dass es
Prüf- und Reparaturausrüstungen braucht. Die dafür vorgesehenen 30 Millionen Franken in der Botschaft sind im aktuellen Stand der Armasuisse-Verhandlungen unverändert.
97
Ständerat
15.017
Auch hier erlaube ich mir den Hinweis, dass ein anderes
oder neues Fahrzeug diese Position ebenfalls benötigen
würde.
Ich komme zur Teuerung: Die Teuerung ist mit 3,2 Prozent
berechnet. Hier kann man unterschiedlicher Meinung sein,
aber die Teuerung muss bis zur Auslieferung des letzten
Fahrzeuges im Jahre 2022 berücksichtigt werden. Die dafür
vorgesehenen 16 Millionen Franken in der Botschaft bleiben
damit im aktuellen Stand unverändert. Auch bei neuen Fahrzeugen – ich wiederhole mich – müsste eine Teuerung eingerechnet werden, und sie würde sich in der gleichen Höhe
bewegen.
Zum letzten Punkt, dem Risiko: Es ist Auftrag und Verpflichtung, dass alle Projekte den Risikofaktor ausweisen. Hier
wurde ein Risikoanteil von 1,6 Prozent – bei anderen neuen
Projekten rechnet man mit 3 Prozent – mit 8 Millionen Franken ausgewiesen.
Somit ergibt sich in der Botschaft die Summe von 558 Millionen Franken. Die Summe aus den aktuellen Verhandlungen
beträgt jetzt 530 Millionen Franken, das ist eine Abweichung
bzw. eine Verbesserung von rund 5 Prozent. Trotzdem beantragt Ihnen die SiK-SR gemäss Bundesrat und Nationalrat,
die 558 Millionen Franken als Verpflichtungskredit aufrechtzuerhalten. Der Verpflichtungskredit – das möchte ich betonen – ist ein Kredit, der im Maximum ausgeschöpft werden
kann, es ist aber nicht der Kredit, der gebraucht werden darf.
Somit ist der Antrag der SiK-SR auf 558 Millionen Franken
begründet.
Ich halte fest, dass der Kommission keine andere Offerte
vorliegt. Das Gleiche gilt auch für die Armasuisse und das
VBS. Das über die Medien verbreitete Angebot wird von der
genannten Firma nicht als Offerte gewertet. Somit sind die
gemachten Vergleiche mit der Werterhaltung des Duro irreführend.
Die Vermutung, die auch immer wieder auftaucht, allfällige
Restkredite aus dieser Vorlage könnten anderweitig verwendet werden, ist eine falsche Unterstellung. Denn allfällige
nichtgenutzte Verpflichtungskredite verfallen zugunsten der
Bundeskasse. Die Kontrolle der korrekten Mittelverwendung
und die Einhaltung und Kontrolle der Offerte der Mowag sind
im Beschaffungsvertrag in Artikel 4 Absatz 1 geregelt. Der
Sicherheitspolitischen Kommission ist dieser Wortlaut bekannt, und ich werde ihn hier wörtlich zitieren: «Der Lieferant
verpflichtet sich, der Schweizerischen Eidgenossenschaft
auf deren Verlangen Einblick in Vor- und Nachkalkulationen
der Preise, inklusive allfälliger Preisanpassungs- und Preisgleitformeln gemäss diesem Vertrag, zu gewährleisten und
ihr alle dazu notwendigen Unterlagen und Informationen unentgeltlich zur Verfügung zu stellen.» Wir können hier in diesem Saal alle aufgrund der Kredithöhe und der Begleitgeschichte sicher sein, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle dieses Recht wahrnehmen und eine Revision durchführen wird.
Da es sich bei der Vergabe um ein militärisches Fahrzeug
handelt und dies als Kriegsmaterial gilt, ist es bei der Beschaffung nicht den Bestimmungen der WTO unterstellt. Gemäss der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen ist die freihändige Vergabe anwendbar. Bei der Vergabe
an die Mowag werden 60 Prozent des Auftrages durch die
Mowag selber ausgeführt, und an rund 40 Prozent, d. h.
200 Millionen Franken, können rund 150 Firmen in 20 Kantonen als Lieferanten partizipieren.
Ich komme zum Schluss. Die Sicherheitspolitische Kommission des Ständerates beantragt Ihnen mit 10 zu 0 Stimmen
bei 2 Enthaltungen, allen vier Verpflichtungskrediten in der
Gesamtsumme von 874 Millionen Franken zuzustimmen und
somit dem Entwurf des Bundesrates und dem klaren Beschluss des Nationalrates zu folgen.
Le président (Comte Raphaël, président): La Commission
des finances a établi un corapport. La parole est à son rapporteur, Monsieur Fournier.
Fournier Jean-René (C, VS), pour la commission: Nous inaugurons aujourd'hui une nouvelle procédure parlementaire
15.017
Conseil des Etats
puisque c'est la première fois que nous mettons en oeuvre le
nouvel article 50 alinéa 2 de la loi sur le Parlement, qui prévoit qu'un représentant de la Commission des finances
puisse s'exprimer d'abord devant la commission législative
compétente, lorsque des crédits d'engagement ou des plafonds de dépenses ne sont pas soumis à l'examen préalable
de la Commission des finances.
Comme vous avez pu le constater, la prise de position de la
Commission des finances figure également dans le dépliant
qui vous a été remis, et l'article 50 alinéa 3 de la loi sur le
Parlement prévoit aussi la présentation de la position de la
Commission des finances en séance plénière, par un rapporteur ad hoc. C'est ainsi que me revient la mission de vous
informer que la Commission des finances a examiné ce
message additionnel lors de sa séance du 10 novembre
2015. La commission n'a évidemment pas débattu de l'opportunité des dépenses prévues à chacun des postes, mais
s'est contentée d'exercer son rôle, à savoir d'apprécier la
conformité du projet de crédit-cadre à la politique financière
suivie par le Parlement.
Dans son message, le Conseil fédéral précise que le créditcadre complémentaire s'inscrit dans l'enveloppe financière
de 19,5 milliards de francs, au maximum, pour la période allant de 2017 à 2020; cette enveloppe est la décision du
Conseil fédéral. La commission a donc, à l'unanimité, donné
son accord au projet d'acquisition complémentaire d'armement 2015, sous l'aspect de la politique financière.
Fetz Anita (S, BS): Ich beantrage Ihnen die Teilung der Vorlage, damit wir die unbestrittenen Elemente des Rüstungsprogramms heute verabschieden können. Ich beantrage Ihnen, den Kredit für den Duro-Lastwagen zurückzuweisen mit
dem Auftrag, eine günstigere Variante bei voller Kostentransparenz zu überprüfen.
Ich nenne Ihnen vier Gründe, die für eine Rückweisung sprechen:
1. Es gibt neue Informationen aus dem Hause VBS von
heute. Mein Rückweisungsantrag ist Ihnen bereits am Donnerstag verteilt worden, Sie hatten ihn auf dem Pult. Er ist
ein bisschen ausführlich, weil man die Vorlage trennen soll,
aber eigentlich geht es nur um die genauen Rückweisungsgründe.
Nun gibt es aber seit heute eine neue Entwicklung, die unserer Sicherheitspolitischen Kommission und wohl auch dem
neuen Verteidigungsminister nicht bekannt war, als sie die
Vorlage beurteilten. Das VBS hat heute auf Anfrage bestätigt, dass 2013 die Armasuisse dem ehemaligen Verteidigungsminister empfohlen hat, auf eine Werterhaltung des
Duro zu verzichten, und zwar aus Kostengründen! Offenbar
hatten sie damals andere Informationen, was eine Neuanschaffung kosten würde. Damit werden die Stimmen bestätigt, die seit Wochen darauf hinweisen, dass eine Neuanschaffung wesentlich günstiger komme. Auch wenn man
sechzehn Firmen angefragt hat, ob sie ein neues Fahrzeug
liefern könnten oder wollten, heisst das noch lange nicht,
dass die anderen paar Dutzend Firmen, die eventuell auch
zur Verfügung stehen würden, das nicht könnten. Ich finde
es schon wichtig, dass Sie sich darüber auch im Klaren sind.
Hier einfach zu sagen, jede Neuanschaffung wäre auf jeden
Fall gleich teuer, wenn nicht teurer, ist bis heute durch nichts
bewiesen worden. Offenbar waren einfach die Angebote der
sechzehn Firmen, die man angefragt hat, nicht günstiger.
Das ist die einzige Aussage, die stimmt.
2. Die Sache ist schlicht und einfach zu teuer. Hier werden
für 2200 Lastwagen ohne militärischen Hightech-Schnickschnack, sondern mit neuem Motor zur Modernisierung und
allem, was dazugehört, wenn man einen Lastwagen upcyclen will, fantastische 558 Millionen Franken beantragt, viel
mehr als eine halbe Milliarde. Pro Lastwagen wären das
nach Botschaft 212 000 Franken, nach den neuen, präzisierten Zahlen der SiK sind es 199 100 Franken. Sie haben es
gehört: Wir haben jetzt doch noch leicht korrigierte Zahlenunterlagen erhalten. Doch auch dieser Betrag ist happig für
eine Modernisierung! Die Fahrzeuge sind ja nicht neu, da
geht es nicht um Super-Hightech. Wir haben es hier nicht
98
7 mars 2016
mit Super-Hightech zu tun, sondern mit neuen Motoren, die
man aber kennt, und mit einigen Innenausstattungen, die
man auch kennt.
500 Personen während sechs Jahren, schreibt das VBS,
würden durch diese Vergabe im Inland Arbeit finden. Das
finde ich ein starkes Argument. Also sechs Jahre steht auf
der VBS-Website, in der Botschaft steht aber neun Jahre. So
viel zur Präzision des VBS im Umgang mit Zahlen. Ich weiss
immer noch nicht, ob es nun sechs oder neun Jahre sind.
Auf jeden Fall soll das das Zückerchen sein, mit dem uns
dieses Projekt schmackhaft gemacht werden soll: die Arbeitsplätze. Das ist ein gewichtiges Argument.
Ich habe mal versucht, für mich auszurechnen, wie viel so
ein Arbeitsplatz nach diesen Vorgaben kosten würde. Wir reden hier also von 500 Personen während sechs Jahren – ich
habe es jetzt mal so gerechnet – und von einem Arbeitsvolumen von 3000 Personenjahren oder, wie man im Militär sagen würde, von 3000 Mannjahren. Ein Industriearbeitsplatz
in der Schweiz kostet etwa 100 000 bis 120 000 Franken.
Wenn man das Übliche nimmt, was ein Industriearbeitsplatz
kostet, dann wäre das ein Arbeitsvolumen, das 330 Millionen
Franken kosten würde.
Auf die 2200 Fahrzeuge umgerechnet, geht das VBS davon
aus, dass das Upcycling jedes Lastwagens, jedes Duro, Arbeit im Wert von 150 000 Franken bedeutet. Damit wird gerechnet. Dann verbleiben aber immer noch 228 Millionen
Franken, die nicht für Arbeit gebraucht werden, sondern offenbar für Material und Mehrwertsteuer. Das ist pro Fahrzeug ein Betrag in der Grössenordnung von etwa 100 000
Franken.
Ich finde beide Berechnungen sehr extravagant. Für eine Arbeit mit 150 000 Franken zu rechnen, obwohl in der Schweiz
der Standard zwischen 100 000 und 120 000 Franken liegt,
ist sehr gewagt. Ich gehe einmal davon aus, dass es nicht alles promovierte Ingenieure sein müssen, um diesen Werterhalt durchzuführen. Das ist das eine.
Das andere ist: Für diese Arbeit wird pro Fahrzeug mit
1,4 Personenjahren gerechnet. Es braucht also 1,4 Jahre,
um das Upcycling eines Duro durchzuführen! Die Plausibilität dieser Zahl können Sie mir nicht verklickern! Das ist
schlicht und einfach sehr, sehr teure Industriepolitik, welche
die meisten von Ihnen sonst meiden wie der Teufel das
Weihwasser.
Und glauben Sie nicht den Schalmeienklängen diverser Lobbyisten, die Ihnen vorher eingeflüstert haben, dass speziell
in Ihrem Kanton auch noch zwei, drei Firmen berücksichtigt
werden! Das kann gut sein, aber das ist bis jetzt nicht vereinbart und schon gar nicht unterschrieben. Es sind einfach
Schalmeienklänge. Viele von Ihnen haben solche Hinweise
bekommen. Aber wenn man eine Vorlage, welche die Beschaffung ziemlich überteuerter Lastwagen verlangt, mehrheitsfähig machen will, wird man wohl noch ein Argument
mehr brauchen.
3. Kreditreste gehen auf Kosten anderer Departemente. Das
vorliegende Rüstungsprogramm ist nicht dringlich; der Kommissionssprecher hat es auch gesagt. Es werden einfach
Anschaffungen vorgezogen, weil dank dem Gripen-Grounding in der Volksabstimmung nun etwas mehr Geld vorhanden ist. Da habe ich gar nichts Prinzipielles einzuwenden.
Auch der Hinweis von Kollege Fournier, dass die Finanzkommission, der ich ja auch angehöre und deren Präsidentin ich
unterdessen bin, das Geschäft angeschaut und durchgewinkt habe, ist okay. Aber Sie wissen auch, dass die Finanzkommission in einem Mitbericht – wenn sie denn einen
schriftlichen Bericht erstellt – keine detaillierte materielle
Prüfung eines Geschäftes vornimmt. Wir prüfen in der Finanzkommission nicht, ob Angaben oder Teile von Angaben
in der Botschaft opportun sind oder nicht. Das ist Aufgabe
der zuständigen Legislativkommission. Wir prüfen, wie auch
Kollege Fournier ausgeführt hat, ob eine Vorlage in Übereinstimmung mit der allgemeinen Finanzpolitik des Bundes
steht.
Offensichtlich ist jetzt ja auch die SiK zur Überzeugung gekommen, dass man mindestens 34 Millionen Franken auch
gut weglassen könnte. So viel ist es sogar nach ihren BeBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
7. März 2016
rechnungen. Wenn man diese 34 Millionen trotzdem im Betrag lässt und somit zu viel budgetiert, gibt es am Schluss
Kreditreste, und Kreditreste, da hat Kollege Baumann Recht,
gehen am Schluss in die Bundeskasse. Aber wenn Sie den
Finanz-Meccano des Bundes kennen, wissen Sie, dass wir
jedes Jahr mindestens eine schwarze Null produzieren müssen. Vielleicht ist es einigen nicht bekannt, was dahintersteckt. Das heisst, dass die Kreditreste dann in den Schuldenabbau fallen. Wenn man aber vorher nicht um diese
34 Millionen Franken zu hoch budgetieren, sondern sie eben
weglassen würde, weil sie nicht nötig sind, dann würden
diese 34 Millionen Franken im gleichen Jahr den Departementen für andere Aufgaben zur Verfügung stehen. Das ist
eben die nicht ganz saubere Sache bei den Kreditresten.
Wir stellen in der Finanzkommission seit einiger Zeit fest,
dass im VBS regelmässig zu hoch budgetiert wird. Wie gesagt, dieser Betrag fällt dann in die Bundeskasse, aber eben
erst sozusagen rückwärtig, und er steht nicht für die Ausgaben zur Verfügung, die im Moment laufen. Erinnern Sie sich,
letzte Woche haben wir über die Zollstellen in der Ostschweiz diskutiert. Es ging dabei um 7 Millionen Franken; ich
glaube, Kollege Germann hat darauf hingewiesen. Es ging
um 7 Millionen Franken, die für die örtliche Wirtschaft wichtig
wären – in diesem Jahr. Rechnen Sie einmal, wie viele
Grenzwächter wir anstellen könnten, allein mit den 34 Millionen Franken, die beim Duro jetzt doch nicht mehr gebraucht
werden. Das ist eine Menge. Genau um diesen Mechanismus geht es.
4. Das letzte Argument für die Rückweisung: Es fehlt der
Wettbewerb. Der Auftrag wurde nicht öffentlich ausgeschrieben; der Kommissionspräsident hat gesagt, es sei wegen
des geistigen Eigentums. Jetzt ist es natürlich nicht so, dass
Patente 100 Jahre gültig sind; sie verfallen und verjähren
auch langsam. Das wird wahrscheinlich hier noch nicht der
Fall sein. Aber dann gibt es immer auch noch die Möglichkeit, diese Patente in einer Kooperation abzugelten – mindestens in meiner Branche ist das üblich.
Allein die Tatsache, dass eine Schweizer Firma die grosse
Zerlegung des Duro um 100 Millionen Franken günstiger anbieten kann – mindestens sagt sie das –, zeigt doch, dass
der Wettbewerb für uns Steuerzahler auch bei Militärausgaben wichtig ist. Nur eine Firma anzufragen treibt natürlich
automatisch den Preis hoch. So viel verstehen wir alle von
Wettbewerb in der Wirtschaft, zumal die Mowag ja den Auftrag nicht nur ausführt, nein, sie hat ja auch noch das Gutachten dafür gemacht. Also Entschuldigung, liebe Kolleginnen und Kollegen, hm, hm, hm – ich will es nicht weiter
kommentieren, aber überzeugend ist es nicht.
Natürlich werden die überhöhten Preise die Anleger von General Dynamics, das ist die amerikanische Mutter der Mowag, glücklich machen. Aber unsere Aufgabe ist nicht die
Beglückung amerikanischer Aktionäre von US-Rüstungsunternehmen, sondern die Bedürfnisse unserer Armee und die
Verpflichtung gegenüber den Steuerzahlern in Übereinstimmung zu bringen.
Deshalb bitte ich Sie, die Vorlage zurückzuweisen, damit
das nochmals genau abgeklärt wird. Das sind Sie Ihren
steuerzahlenden Wählerinnen und Wählern schuldig. Denn
viele Fragen sind offen, und ein sehr viel günstigeres Angebot steht im Raum. Das muss einfach überprüft werden. Das
zu verifizieren lohnt sich auf jeden Fall, immerhin geht es
hier um Steuergelder.
Minder Thomas (V, SH): Wenn es einen Frankenbetrag gibt,
welcher in den letzten Jahren extrem hart umkämpft war und
noch immer ist, dann jener der Militärausgaben. Der Bundesrat will in seiner Armeebotschaft 2016 den bereits zweimal zementierten Parlamentsentscheid für 20 Milliarden
Franken über vier Jahre nicht respektieren. Hier aber, beim
Duro – und ich spreche nur zum Duro –, scheint Geld plötzlich kein Problem zu sein. Da wird nicht nur mit der grossen,
sondern mit der extragrossen Kelle angerührt. Ich bin weiss
Gott – das wissen Sie – für eine starke Armee, für Nachhaltigkeit und für die Berücksichtigung der Schweizer Industrie
bei Rüstungsprogrammen. Hier aber, bei dieser Vorlage,
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Ständerat
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beim Duro, will man mit dem Kopf durch die Wand. Tatsache
ist, dass der Bundesrat bereit ist, 351 000 Franken pro Fahrzeug auszugeben. Ein neuer Duro, Sie haben es gehört,
kostet 290 000 Franken. Um die Gemüter zu beruhigen, hat
man mittlerweile den Betrag von 212 000 Franken inklusive
Mehrwertsteuer als reine Fahrzeugkosten bekanntgegeben.
Nur, dieser Betrag ist nicht relevant. Relevant sind nur die
Gesamtkosten zum Duro in der Rüstungsbotschaft.
Als Ökonom – das ist mein Hauptfokus – frage ich mich, zusammen mit vielen Bürgerinnen und Bürgern in diesem
Land, ob sich diese Investition rechtfertigt. Rechtfertigt es
sich, in einen zwanzigjährigen Oldtimer nochmals 250 000
Franken zu investieren, obwohl das Fahrzeug bei der Erstbeschaffung 140 000 Franken gekostet hat? Nein, das rechnet
sich nicht! Das macht finanzpolitisch keinen Sinn. Auch mit
den Armeefranken muss man behutsam umgehen.
Was mich stört – hier öffne ich den Beobachtungsraum –, ist
die Tatsache, dass wir in der letzten Legislatur in Sachen
Rüstungsgüter mehrheitlich Fahrzeuge gekauft haben. In
den letzten vier Rüstungsprogrammen, inklusive diesem, betrug der Anteil der Fahrzeugbeschaffungen 53 Prozent. Oder
in anderen Worten: Von den 2,927 Milliarden Franken bewilligter Rüstungskredite sind deren 1,565 für Fahrzeuge ausgegeben worden.
Was will ich damit sagen? Uns wird heute, einmal mehr, ein
Antrag zur Beschaffung oder Wertsteigerung eines Fahrzeugs vorgelegt, weil andere Rüstungsprojekte nicht spruchreif sind. Herr Bundesrat, mir persönlich fehlen Rüstungsprogramme, mit welchen die Feuerkraft erhöht wird, also Waffensysteme gekauft werden. Weil diese Projekte nicht bereit
sind, bringt man die einfach aufzugleisenden Käufe und
Werterhaltungen von Fahrzeugen in den Rat. Somit ist der
Moment richtig, Herr Bundesrat, Kritik an der Priorisierung
der Rüstungsprojekte anzubringen.
Bei dieser Rüstungsbotschaft ist es noch eklatanter, denn es
handelt sich um eine zusätzliche Beschaffung von
Rüstungsmaterial für das abgelaufene Jahr. Weil das Gripen-Flugzeug, Sie haben es gehört, durchgefallen ist und
man keine Kreditreste will, soll das Beschaffungsloch nun
mit der Wertsteigerung des Duro und mit dem Kauf von Munition gestopft werden. Ich wünsche mir in zukünftigen
Rüstungsbotschaften vermehrt Waffensysteme und weniger
Fahrzeuge. Leider sind auch in der Rüstungsbotschaft 2016,
also von diesem Jahr, bereits wieder Fahrzeuge für 314 Millionen Franken vorgesehen. Ich habe das Gefühl, unsere Armee bestehe bald nur noch aus Fahrzeugen.
Werter Herr Bundesrat, es braucht eine saubere Neubeurteilung in Sachen Duro und insbesondere preisgünstigere
Konkurrenzofferten. Die beiden zentralen Fragen, welche wir
uns heute stellen müssen, sind jene der Dringlichkeit und
des Kreditbetrages. Weder in Sachen Dringlichkeit noch in
Sachen Finanzen muss heute entschieden werden. Die
Kosten pro Fahrzeug sind schlicht und einfach zu hoch, um
hier grünes Licht zu geben.
Man könnte es auch einfacher formulieren: Wenn es Ihr eigenes Fahrzeug und Ihr eigenes Geld wäre, würden Sie
dann einer solchen Werterhaltung zustimmen?
Erlauben Sie mir eine Schlussbemerkung: Diese emotionale
Diskussion zum Duro in der Öffentlichkeit wäre nicht passiert, wenn einerseits der Stückpreis pro Occasionsfahrzeug
nicht so eklatant hoch wäre und wenn andererseits keine
solche Geheimniskrämerei in Sachen Aufschlüsselung der
genauen Kosten gemacht worden wäre, zumindest gegenüber den Kommissionsmitgliedern.
Zudem kritisiere ich, dass man keinen Fixpreis verhandelt
hat. Die Mowag kennt ihr Produkt. Alle Parameter sind bestens bekannt. Ich verstehe nicht, dass man vonseiten der
Armasuisse nicht fähig war, bei einem derart hohen Betrag –
wir sprechen von einer halben Milliarde Franken – einen Fixpreis auszuhandeln. Und ich verstehe ebenfalls nicht, warum man nicht fähig war, die Teuerung einzuschliessen. Die
allfällige Teuerung wird in der Botschaft mit 16 Millionen
Franken ausgewiesen. Wir haben aber in der Schweiz kaum
Teuerung. Und wenn man bereit ist, für eine halbe Milliarde
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Conseil des Etats
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einzukaufen, so darf man erwarten, dass der Käufer einen
Fixpreis inklusive Teuerung herausholt.
Am Ende der Evaluation standen nur noch der Unimog und
die Firma Mowag zur Diskussion, wobei der Unimog wegen
des Gewichts von 7 Tonnen, was einen LKW-Ausweis erfordern würde, und seiner 2,5 Meter Wagenbreite ausgeschieden ist. Solche Parameter müssten bereits in einem sauberen Anforderungsprofil stehen. Dann hätte man den Unimog
gar nicht erst offerieren müssen, mit anderen Worten: Man
hat zwar sechzehn Unternehmen angeschrieben, doch keiner hat ein geeignetes und kostengünstiges Fahrzeug offeriert. Herr Bundesrat, dann ist in der Ausschreibung wirklich
etwas falsch gelaufen. Denn passende Anbieter gibt es.
Wir suchen ein Fahrzeug für den Transport der Mannschaft
und von Material. Wir suchen kein Unding. Solche Produkte
sind als Standardware am Markt vorhanden. Die Diskussion
ist nicht neu. Bei knappen Ressourcen und seit Jahren hartumkämpften Armeebudgets sollten wir endlich zur Einsicht
kommen, dass wir vermehrt Standardware einkaufen müssen. Bei der Gripen-Beschaffung waren diese Überlegungen
omnipräsent. Da hat man uns genau das verkauft. Es hiess
immer, der Gripen hätte ein tolles Preis-Leistungs-Verhältnis. Und genau das muss in Zukunft der Hauptfokus bei der
Beschaffung von Rüstungsgütern sein: Standardware zu einem guten Preis-Leistungs-Verhältnis unter hoher Transparenz.
Ich stimme daher dem Rückweisungsantrag Fetz zu.
Kuprecht Alex (V, SZ): Bei der zur Beratung vorliegenden
Botschaft handelt es sich um ein zusätzliches Rüstungsprogramm aus dem Jahre 2015. Nachdem das Volk den Kauf
des neuen Flugzeugs Gripen im Jahr 2014 abgelehnt hatte,
entschloss sich das VBS mit ausdrücklicher Unterstützung
der Sicherheitspolitischen Kommissionen der Räte, die Investitionen am Boden zu intensivieren. Der damalige Chef
VBS hat an den Sitzungen der SiK im Jahr 2015 angekündigt, dass er neben dem ordentlichen Rüstungsprogramm
2015 ein zusätzliches in den Bundesrat und anschliessend
ins Parlament bringen werde. Mit der Verabschiedung dieses zusätzlichen Rüstungsprogramms 2015 am 12. August
2015 durch den Bundesrat wurde diese Ankündigung realisiert. Die beiden Kammern haben deshalb über zusätzliche
Rüstungsgüter im Wert von 874 Millionen Franken zu entscheiden. Das Schwergewicht liegt dabei insbesondere auf
der Mobilität der Truppen, was ebenfalls wenig überraschend ist, wurden doch schon zu früheren Zeiten das Erreichen der Lebensdauer des Duro und somit die Suche nach
Alternativlösungen angekündigt. So weit zum Hintergrund
des zusätzlichen Rüstungsprogramms.
Ich äussere mich zu den beiden Bereichen «Führung» und
«Wirksamkeit im Einsatz» nicht. Sie scheinen in Anbetracht
des Medieninteresses von untergeordneter Bedeutung zu
sein.
Im Fokus des medialen Geschehens stand in den letzten
Wochen und Tagen nur noch gerade das Geschäft «Werterhaltung Lastwagen leicht, geländegängig, 4x4, Duro I». Wie
bei den anderen Beschaffungsvorhaben in diesem
Rüstungsprogramm kommt auch bei der Werterhaltung des
Duro die freihändige Vergabe zur Anwendung, wie es das
öffentliche Beschaffungsrecht insbesondere für die Rüstungsgeschäfte als Möglichkeit vorsieht. Ich bin froh, dass
die Armasuisse diesen Weg gewählt hat und damit wesentlich dazu beiträgt, dass die Industrie in unserem Land berücksichtigt werden kann, die heute weiss Gott nicht von
übermässig vielen Aufträgen insbesondere aus dem Ausland überrannt ist. Laut den uns als Kommissionsmitgliedern
zur Verfügung stehenden Informationen werden rund
150 Unternehmen aus 20 Kantonen als Zu- und Unterlieferanten davon profitieren können.
Dazu gehören nach dem heutigen Stand zum Beispiel im
Kanton Aargau 24 Firmen mit 35 bis 40 Millionen, im Kanton
Bern 16 Firmen mit 50 Millionen, im Kanton Neuenburg zwei
Firmen mit 30 Millionen, im Kanton Thurgau 22 Firmen mit
22 Millionen, und zwar ausserhalb der Mowag, im Kanton St.
Gallen 17 Firmen mit 13 Millionen, im Kanton Zürich 46 Fir-
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men mit 6 bis 7 Millionen und im Kanton Glarus zwei Firmen
mit 4 Millionen Franken. Auch in den Kantonen Schwyz, Zug,
Tessin, Waadt, Wallis und Genf ist die Vergabe von Teilaufträgen vorgesehen. Die wirtschaftliche Wertschöpfung bleibt
also praktisch zu hundert Prozent in unserem Land. Das ist
gut und richtig so. Gerade dieser Punkt wäre bei einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren mehr als nur gefährdet.
Die Beschaffung des Mercedes-Benz zur Ablösung des
Steyr-Daimler-Puch findet in Deutschland statt, und auch die
Wertschöpfung wird zum allergrössten Teil in Deutschland
erbracht.
Eine ganz ähnliche Situation würde zum Beispiel ein Einkauf
des Sprinters oder eines Iveco ergeben. Das Nachsehen
hätten ganz eindeutig die zahlreichen kleineren und mittleren Unternehmungen in unserem Land. Darüber darf auch
nicht hinwegtäuschen, dass eventuell ausländische Lieferanten einzelne Gegengeschäfte mit Schweizer Firmen tätigen.
Diese vermögen dem effektiven Produktivitätsvorteil im Inland, wie er hier vorgesehen ist, niemals standzuhalten. Gerade der Erhalt des Know-how ist dabei von ganz besonderer Bedeutung, vor allem auch in den Bereichen der
Rüstungsindustrie.
Es stellt sich also die Frage, ob die Werterhaltung des Duro
der richtige Weg ist oder ob die Neuanschaffung eines leichten, geländegängigen Lastwagens vorgenommen werden
soll. Welche Anforderungen hat die Armee an dieses Fahrzeug, und kann davon abgewichen werden? Welches Vorgehen ist der richtige Weg zur Zielerreichung? Soll der Auftrag
öffentlich ausgeschrieben werden, mit der Gefahr eines
Wertschöpfungstransfers ins Ausland? Welche Anbieter gibt
es in der Schweiz, und welche lizenzrechtlichen Voraussetzungen sind zu erfüllen? Es war ein Strauss von Fragen, die
es durch die Armasuisse zu beantworten galt, nicht durch
uns Parlamentarier.
Die wesentlichen Antworten auf diese Fragen wurden in der
vorliegenden Botschaft gegeben. Wir als Kommissionsmitglieder haben uns an die darin enthaltenen Tatsachen und
Fakten zu halten, sie kritisch zu hinterfragen, im Rahmen der
Behandlung durch die Kommission neue Fragestellungen
vorzubringen. Wir haben die Tauglichkeit des beantragten
Gutes für die Armee anhand der aufgestellten Anforderungen zu prüfen und abzuwägen, ob sie den Bedürfnissen des
Nutzers entsprechen und in welchem Verhältnis bei der beantragten Beschaffung Kosten und Nutzen stehen. Zentral
ist in der Tat auch die Frage des beantragten Kredits und
seiner Komponenten.
Nicht zum Profil der Kommissionstätigkeit gehört meines Erachtens auch die technische Überprüfung des Rüstungsguts, im vorliegenden Fall des Duro. Keiner in der Kommission ist ein Fachmann für die technischen Bereiche der
Rüstung: Heute müsste man als Fachmann über Lastwagen
urteilen, morgen als Fachmann über den Bereich Lenkwaffen und Flugzeuge sowie übermorgen technische Kenntnisse über Panzer und die Geräte und Maschinen der Genietruppen anwenden. Das ist nicht möglich und auch nicht
notwendig. Gerade für diese hochgradig technischen Fragestellungen sind die Fachleute der Armasuisse mit ihren Ingenieuren zuständig. Sie haben das technische Wissen. Ihnen
gilt es das notwendige Vertrauen entgegenzubringen. Nichts
ist meines Erachtens schlimmer als die ständige Besserwisserei, die man zeigt, ohne von etwas eine Ahnung zu haben.
Die Fakten der Beschaffung sind zu einem schönen Teil in
der Botschaft beschrieben. Der Kommissionspräsident hat
wesentliche Faktoren aufgezählt. Ich erlaube mir, zwei Ergänzungen anzubringen. Die Offerte, die wohl aus militärischer Sicht am besten geeignet gewesen wäre, hatte wie
bereits erwähnt zwei wesentliche Negativfaktoren: die Breite
des Fahrzeugs von 2,50 Meter und das Gewicht von 7 Tonnen, das als wesentlich zu hoch erachtet werden muss. Dieses Fahrzeug wäre nicht mehr für Doppelfunktionen tauglich
gewesen, und es hätten zusätzlich 3000 Chauffeure für die
Führerausweiskategorie C1 ausgebildet werden müssen.
Dass dies aus diesen nachvollziehbaren Gründen nicht
mehr weiterverfolgt wurde, liegt auf der Hand. Zudem gibt es
7. März 2016
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noch andere wesentliche Nachteile in Bezug auf die Handhabung.
Von ganz besonderem Interesse waren die der Kommission
unterbreiteten Zahlen in Bezug auf die Unterhaltsprobleme
des heutigen Duro. Wir konnten zur Kenntnis nehmen, dass
in den Jahren 2010 bis 2015 insgesamt 127 Millionen Franken als Instandhaltungskosten eingesetzt und dass in der
gleichen Zeit 644 Motoren ausgewechselt und ersetzt werden mussten. Dies unterstreicht einerseits das Erreichen
des Endes der Lebensdauer und andererseits die Notwendigkeit eines Ersatzes.
Aufgrund dieser Tatsachen und Fakten, die zeigen, dass keines der abgegebenen Angebote die von der Armee gestellten Anforderungen an Geländegängigkeit, Doppelfunktionalität, Sicherheit, Beweglichkeit und Multifunktionalität zu
erfüllen vermochte, bin ich der festen Überzeugung, dass
die Lancierung einer Machbarkeitsstudie bei demjenigen
Unternehmen, bei dem die Urheberrechte des bestehenden
Duro vorhanden sind, richtig und auch logisch war. Es besitzt nicht nur das Urheberrecht, sondern auch all die damit
verbundenen umfangreichen technischen Datensätze. Dass
die Firma Mowag auch noch eine vergleichende Ökobilanz
zu einer Werterhaltung des Duro bei der ETH Zürich machen liess, erscheint mir positiv. Diese Ökobilanz ergibt Vergleichszahlen in Bezug auf die verschiedenen Motorentypen
von Euro 2 bis Euro 6. Auch diese Ergebnisse, die uns anlässlich der Kommissionsberatung von den Verfassern der
ETH Zürich vorgestellt wurden, waren sehr positiv, sie zeigen einen wesentlich geringeren Schadstoffausstoss auf.
Es bleibt also noch die Frage des Preises. Der Kommissionspräsident hat die detaillierten Zahlen in seinem Eintretensvotum auf den Tisch gelegt. Sie waren uns in den meisten Positionen bereits in der Kommissionssitzung im Januar
offengelegt worden. Es gilt auch hier, ein paar Fakten zur
Kenntnis zu nehmen, unter anderem folgende:
1. Die effektiven Investitionskosten zur Werterhaltung betragen 504 Millionen Franken, was 227 000 Franken pro Fahrzeug bedeutet. Die in den Medien herumgebotenen Zahlen
basieren auf einer Milchbüchleinrechnung – 558 Millionen
Franken dividiert durch 2 220 Fahrzeuge – und beinhalten
auch die Positionen Logistik, Teuerung und Risiko, Faktoren,
die bei jeder neuen Beschaffung und aufgrund von finanzhaushaltrechtlichen Vorgaben ebenfalls anfallen würden.
2. Gemäss Artikel 22 Absatz 1 des Finanzhaushaltgesetzes
handelt es sich um einen Verpflichtungskredit, der aufgrund
sorgfältiger, nach fachmännischen Regeln erstellter Berechnungen zu bemessen ist. Der Kredit stellt dabei einen
Höchstbetrag gemäss Artikel 21 des Finanzhaushaltgesetzes dar. Er ist zweckgebunden, die Zahlungskredite sind
jährlich im Budget einzustellen. Ergibt die Abrechnung am
Schluss, dass der Verpflichtungskredit nicht vollumfänglich
ausgeschöpft werden muss, so kann der Restbetrag nicht
für andere Vorhaben verwendet werden. Die entsprechenden Kreditreste verfallen gemäss Artikel 26 Absatz 2 des Finanzhaushaltgesetzes. Entsprechende Mutmassungen der
Gegner, man wolle bewusst Reserven schaffen, um damit
andere Rüstungsgüter zu beschaffen und zu finanzieren,
sind eindeutig falsch und nicht zutreffend; das wäre rechtlich
gar nicht möglich.
Es liegt auf der Hand, dass zwischen der Verabschiedung
der Botschaft und den Behandlungen in den Kommissionen
und Räten mit dem Hersteller weiter über den Preis verhandelt wurde. Der heutige Optionspreis – vorbehältlich der Zustimmung der Räte – liegt somit unter 200 000 Franken pro
Stück. Fällt die Teuerung bis zur Auslieferung des Fahrzeuges aus, ist es ein Vorteil, wenn sie nicht in einen Fixpreis
eingerechnet wurde. Lassen sich die Risiken noch weiter
vermindern oder sogar eliminieren, wird sich der Preis nochmals senken. Zum Vergleich: Ein neuer Duro mit neuer technischer Ausstattung kostet rund 300 000 Franken. Rechnet
man die Teuerung auf, würde ein alter Duro mit der alten
Technik heute rund 180 000 Franken kosten.
Die Kommission hat diese Vorlage meines Erachtens, nicht
zuletzt aufgrund der knappen Entscheidung und der in den
Medien schon im vergangenen Jahr entfachten Polemik,
Ständerat
15.017
sachlich seriös und fundiert behandelt. Zahlreiche kritische
Fragen, so zum Beispiel in Bezug auf den Preis und die Monopolstellung der Mowag, wurden gestellt. Der Rüstungschef hat die Fragen in aller Offenheit beantwortet. So haben
wir ebenfalls zur Kenntnis nehmen können, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle sowohl bei der Vor- wie auch bei
der Nachkalkulation Einsicht nehmen kann und die Wirtschaftlichkeitsprüfung vornehmen wird. Das ist sehr positiv
zu bewerten und bringt eine gewisse Sicherheit bezüglich
des korrekten Ablaufs im finanziellen Bereich.
Als Mitglieder der Kommission und des Ständerates haben
wir uns an Fakten und an die Anforderungsprofile zu halten.
Es ist zuzugeben, dass ein Standhalten unter diesem enormen medialen Druck und den repressiven Einflussnahmen
unter Androhung von Referenden und Initiativen bestimmter
selbsternannter Experten nicht ganz einfach ist beziehungsweise war. Je länger ich mich jedoch mit der Materie auseinandersetze – im Wissen darum, dass die entsprechende
Firma gar kein um 100 Millionen Franken günstigeres Angebot eingereicht hat –, desto mehr gelange ich zur Überzeugung, dass der bestehende Duro einer kompletten Sanierung und Werterhaltung zu unterziehen und die industrielle
Wertschöpfung in unserem eigenen Land zu erhalten ist.
Der Preis ist wohl hoch und beachtenswert, das Leistungsverhältnis aber am besten, verglichen mit all den nichttauglichen Varianten, den immer wieder kolportierten Typen Mercedes Sprinter, VW Crafter oder Iveco Daily. Schauen Sie
mal in Google, was das für Fahrzeuge sind – sie sind alles
andere als geländetauglich.
Ich werde daher aufgrund der dargelegten Argumente auf
die Vorlage eintreten, den Rückweisungsantrag Fetz mit
Überzeugung ablehnen und dem Geschäft in der beantragten Form zustimmen.
Dittli Josef (RL, UR): Ich äussere mich bei dieser Vorlage
ausschliesslich zum Einzelvorhaben der Werterhaltung und
Modernisierung des Duro. Die anderen drei Beschaffungsvorhaben erachte ich als unbestritten.
Als ich zum ersten Mal von den Kosten der Werterhaltung
und Modernisierung des Duro hörte, da glaubte ich im ersten Moment, falsch gehört zu haben. Das kann ja nicht
sein: Ein Fahrzeug, das 1993 zum Stückpreis von 144 000
Franken gekauft wurde, soll jetzt für 250 000 Franken pro
Fahrzeug erneuert und modernisiert werden! Das musste
man mir schon noch genauer erklären. Deshalb habe ich
durchaus Verständnis, wenn es Ihnen, aber auch der Öffentlichkeit so erging wie mir: Diese Vorlage hat Erklärungsbedarf, aber diese Erklärungen lassen sich finden.
In der Kommissionsarbeit und in meiner persönlichen Vorbereitung wurde mir zuerst bewusst, dass der Duro das Transportmittel der Schweizer Armee an sich ist. Der Duro wurde
1993 speziell für die Transportbedürfnisse der Schweizer Armee für Personen und Material entwickelt. Der Duro hat sich
in vielfältiger Art und Weise bewährt. Und jetzt geht es
darum, für die nächsten zwanzig Jahre wieder so ein Fahrzeug zu haben.
Zentral für die Beschaffung sind die militärischen Anforderungen an das gewünschte Fahrzeug. Diese sind Basis und
Grundlage für die Beschaffung. Die militärischen Anforderungen sind die Messlatte für die Beschaffung eines Fahrzeuges. Ja, welches sind denn nun diese militärischen Anforderungen? Ich habe mir die wichtigsten anlässlich der
Beratung in der Kommission notiert, und ich will sie Ihnen
nennen.
Das Fahrzeug muss Personen- und Materialtransporte erlauben. Die Umstellung von Personentransport zu Materialtransport muss möglichst einfach sein. Das Fahrzeug muss
einerseits auf dem Strassennetz eingesetzt werden können
und andererseits geländegängig sein. Das Fahrzeug darf
nicht schwerer als 7,5 Tonnen sein, damit es von sogenannten Doppelfunktionären, also von Milizsoldaten, die nebenbei noch Fahrer sind, gefahren werden kann. Fahrzeuge
über 7,5 Tonnen müssen durch ausgebildete Lastwagenchauffeure gefahren werden. Das Fahrzeug darf nicht mehr
als zwei Meter breit sein, damit man nach wie vor mit der
15.017
Conseil des Etats
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notwendigen Mobilität auf die Ausbildungsplätze fahren
kann. Das Fahrzeug soll im Bereich Fahrsicherheit und Personenschutz den technologischen Fortschritt angemessen
berücksichtigen. Und Investitionen in ein neues Fahrzeug
oder eine Werterhaltung sollen auf eine Lebensdauer von 20
bis 25 Jahren ausgerichtet sein.
Dass man ein Fahrzeug benötigt, das diesen Kriterien Rechnung trägt, leuchtet mir ein. Dies schränkt aber auch ein und
bringt Kosten mit sich. Eines ist mir jedoch klargeworden:
Das Vorhaben der Werterhaltung und Modernisierung des
Duro jedenfalls trägt diesen militärischen Anforderungen
vollumfänglich Rechnung.
Nun zum Duro selber: Wie wir in der Kommission erfahren
haben, würde ein Duro, Ausgabe 1993, heute nicht 144 000
Franken kosten, sondern etwa 180 000 Franken, dies aufgrund der aufgelaufenen Teuerung und der Zurechnung der
damals nicht erhobenen Warenumsatzsteuer und der zusätzlichen Mehrwertsteuer. Man könnte sich also fragen:
Warum beschaffen wir nicht einfach den gleichen Duro wie
1993? Dies wäre meines Erachtens unverantwortlich. Es ist
für mich selbstverständlich, dass man im Bereich Fahrsicherheit und Personenschutz dem technologischen Fortschritt Rechnung trägt, wenn man schon investiert.
Wie unterscheidet sich denn der beantragte Duro, dessen
Wert erhalten wird, vom Duro alter Art? Antwort: vor allem
durch die neuen Elemente der Modernisierung. Diese bringen den Duro auf den neuesten Stand der Technik und
schliessen alle Eigenschaften mit ein, welche die Soldaten
auch aus ihren privaten Fahrzeugen kennen. Die Modernisierung beinhaltet – dies ist neu im Vergleich zum Duro von
1993 – eine Bremsanlage neuester Technik mit Integration
eines ABS- und ESP-Systems, einen neuen Mannschaftsaufbau mit Überrollschutz und Vierpunkt-Gurtensystem. Sie
beinhaltet neue Fahrzeugelektrik, neue Fahrzeugbeleuchtung, eine Abgasanlage mit Partikelfilter und auch ein digitales Fahrerdisplay mit Diagnosefunktion.
Die Kommission hatte anlässlich der Kommissionssitzung
vom Januar Gelegenheit, einen Prototypen des in seinem
Wert erhaltenen Duro zu besichtigen und ihn mit dem herkömmlichen Duro zu vergleichen. Es ist schon ein gewaltiges, aber eben halt auch teures Paket an Technologie in
dem in seinem Wert erhaltenen Duro enthalten.
Würde man den Duro mit all den neuen Eigenschaften komplett, von Grund auf neu bauen, würde dieser rund 294 000
Franken kosten, also deutlich mehr als die beantragte Werterhaltung des Duro. Die effektiven Kosten der Werterhaltung haben wir in der Zwischenzeit im Detail zur Kenntnis
nehmen können.
Jetzt stellt sich die Frage: Neubeschaffung oder Werterhaltung? Wie es der Kommissionssprecher schon gesagt hat
und wir es der Botschaft entnehmen können, hat das VBS
eine Neubeschaffung geprüft. Es hat sich im Einladungsverfahren mit sechzehn Unternehmen auseinandergesetzt und
diese angeschrieben, worauf sechs Angebote eingereicht
worden sind, von welchen man am Schluss zwei dem Projekt der Werterhaltung gegenüberstellen konnte. Was herausgekommen ist, haben wir gehört: Beide Varianten der
Neubeschaffung sind unter dem Strich schlechter ausgefallen als die Variante der Werterhaltung.
Mich hat auch interessiert, warum man eigentlich nicht viel
günstigere handelsübliche zivile Fahrzeuge für den Personen- und Materialtransport anstelle des teuren Duro beschafft. Dazu haben wir in der Kommission folgende Antwort
erhalten, die für mich plausibel ist: Handelsübliche Fahrzeuge mögen in der Anschaffung günstiger sein, sie sind
aber primär auf den Personen- oder Materialtransport ausgerichtet, wodurch viel mehr solcher zivilen Fahrzeuge nötig
wären. Zudem haben sie nur eine etwa halb so lange Nutzungsdauer wie militärische Fahrzeuge. Diese zwei Nachteile werden durch den Vorteil eines geringeren Stückpreises nicht aufgewogen. Zudem ist die Geländemobilität bei
zivilen Fahrzeugen weniger gross als militärisch gefordert,
wobei handelsübliche Fahrzeuge den militärischen Anforderungen in mehreren Punkten nicht entsprechen.
7 mars 2016
Ich komme zum Schluss und stelle folgende finale Fragen:
Ist die Werterhaltung und Modernisierung des Duro wirklich
die beste Lösung? Haben wir alle entscheidungsrelevanten
Informationen erhalten? Und stimmt das Kosten-Nutzen-Verhältnis? Meine Antwort: Auch wenn es viel Geld ist, das hier
investiert werden soll, stelle ich fest, dass die Neubeschaffung eingehend geprüft und der Werterhaltung gegenübergestellt wurde. Wir haben in der Kommission alle Informationen erhalten, nach denen wir gefragt haben. Wir wissen,
dass ein dem Duro gleichwertiges Fahrzeug unter Berücksichtigung der militärischen Anforderungen auf dem Markt
nicht verfügbar ist; dieses müsste erst noch entwickelt werden, was wiederum mehrere Jahre in Anspruch nehmen
würde.
Handelsübliche Fahrzeuge entsprechen nicht den militärischen Anforderungen und kommen nicht infrage. Die vorgesehene Werterhaltung und Modernisierung des Duro erfüllt
die militärischen Anforderungen vollumfänglich. Der in seinem Wert erhaltene Duro ist nach der Umsetzung des Programms ein neuwertiges Fahrzeug, das praktisch wie ein
Neufahrzeug mindestens zwanzig Jahre weitergenutzt werden kann. Mit dem in seinem Wert erhaltenen Duro wissen
wir, was wir haben, und gehen keine weiteren Risiken ein.
Unter Respektierung der militärischen Anforderungen und
der Gegenüberstellung Werterhaltung versus Neubeschaffung ist das vorgeschlagene Werterhaltungsprogramm die
beste Lösung. Für mich ist der Entwurf des Bundesrates
nachvollziehbar.
Ich bitte um Ablehnung des Antrages Fetz und um Zustimmung zur Vorlage.
Hêche Claude (S, JU): Nous avons pu recevoir plus de détails sur la répartition des coûts lors d'une séance de la commission jeudi dernier – j'aimerais ici remercier le président
de notre commission de l'avoir mise sur pied –, car Armasuisse a esquissé des éléments de réponse à ce sujet. Armasuisse a notamment concédé que l'offre initiale pouvait
être réduite de 5 pour cent.
J'avoue humblement avoir peut-être manqué d'un peu de curiosité dans ce dossier. Mais la question que l'on peut et que
l'on doit se poser, Monsieur le conseiller fédéral, est la suivante: s'agit-il du dernier montant ou l'entité Armasuisse négocie-t-elle encore le contrat?
Vous comprendrez que l'on s'interroge, dans le cadre du
processus décisionnel, lorsque l'on reçoit des informations
faisant état de montants qui évoluent et qui pourraient – je
dirai même qui devraient – avoir pour conséquence une modification du crédit d'engagement.
Je vous remercie par avance de votre réponse.
Savary Géraldine (S, VD): En écoutant les interventions de
mes préopinants, j'ai regretté le fait que les débats sur le
matériel militaire déchaînent à chaque fois les passions ou,
pour ne pas dire qu'ils déclenchent une forme de «guerre
des tranchées», démontrent une certaine force dans les arguments et dans les prises de position. Parfois, on devrait –
comme pour d'autres sujets – rester mesuré et voir si nous
sommes suffisamment informés pour prendre la bonne décision.
A l'instar de Monsieur Hêche, je me dis que, dans ce dossier, je n'ai pas posé toutes les questions. Je crois qu'il faut
saluer – parce qu'on ne le fait presque jamais en politique –
le travail et l'assiduité de certains médias, qui se sont penchés sur la question et qui ont sans doute posé les bonnes
questions. Un certain nombre d'entre elles ont été traitées
par le conseil et ont reçu des réponses. La preuve, c'est que
le débat d'aujourd'hui a duré bien plus longtemps au conseil
qu'il n'a duré en commission. C'est sans doute le signe qu'on
n'a pas posé toutes les questions nécessaires en commission. Ce n'est pas forcément un défaut de la commission,
mais c'est plutôt le signe que d'autres éléments sont apparus en cours de débat. On constate, aujourd'hui, que des
questions ont été soulevées, en particulier par Madame
Fetz, et que des réponses y ont été apportées.
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Par ailleurs, il y a manifestement des intérêts économiques,
que je ne maîtrise pas. Des acteurs de la branche ont pris
position. Ils interviennent aussi indirectement auprès du
Conseil des Etats et de ses membres pour s'exprimer sur le
choix du Département fédéral de la défense, de la protection
de la population et des sports et d'Armasuisse en particulier.
Ma troisième remarque a trait à la proposition Fetz qui demande au Conseil fédéral de revenir, pas forcément sur sa
décision, mais en tout cas sur les éléments qui sont à notre
disposition. Au vu des discussions qui ont eu lieu aujourd'hui
dans notre conseil, des informations qui ont paru dans les
médias, et suite au fait que certaines entreprises nous ont
approchés pour faire part de leurs doutes sur le choix du département, ne serait-il pas utile, Monsieur le conseiller fédéral, tant pour le Conseil des Etats que pour la Commission
de la politique de sécurité ou le Conseil fédéral lui-même, de
demander une expertise indépendante, en tout cas plus indépendante que ne l'est celle de MOWAG, qui est à la fois
mandataire et mandante, afin de revenir sur les questions
évoquées aujourd'hui? Un rapport indépendant, répondant à
un certain nombre de questions, sur le prix, sur le choix
entre l'achat d'un nouveau véhicule ou la modernisation du
véhicule, sur la différence de position entre l'année 2013 et
aujourd'hui, ne prendrait sans doute pas beaucoup de temps
et permettrait de prendre une décision sur des bases plus
solides.
On peut aussi considérer la proposition Fetz comme une
manière d'aller dans ce sens. Ce n'est pas un désaveu de la
Commission de la politique de sécurité, ni du projet du
Conseil fédéral et encore moins une opposition de fond à
l'achat de véhicules pour l'armée. Personne ici aujourd'hui
n'a considéré que ces véhicules étaient inutiles, mais les informations à disposition des membres du conseil, du moins
certains, ne semblent pas suffisantes. Il y a trop de doutes
qui ont été formulés ces derniers jours.
Je plaide pour que le Conseil fédéral ou le département
nous fournisse une analyse indépendante, reprenant les
questions qui ont été posées aujourd'hui pour nous donner
des réponses. Cela n'hypothéquerait en tout cas pas le projet. Au contraire, cela nous conforterait dans le vote sur les
crédits nécessaires et dans les votes futurs sur cet objet.
Zanetti Roberto (S, SO): Obwohl ich befürchten muss, dass
Sie mir das einmal mehr nicht glauben werden, sage ich zuerst einen Satz zu meinem Verhältnis zur Armee: Ich habe
mich vom Armeegegner – 1989 habe ich bei der Armeeabschaffungs-Initiative sogar Ja gestimmt – zu einem kritischsolidarischen Partner der Armee entwickelt; das ist einfach
so. Ich habe das bei der Behandlung der Weiterentwicklung
der Armee einmal zu Protokoll gegeben. Am gleichen Abend
hatte ich einen Auftritt bei den Juso, und ich kann Ihnen sagen, dass das eher ein frostiger Empfang war. Nachdem ich
meine Erklärungen abgegeben hatte, schlossen sie mich
doch noch einigermassen ins Herz. Ich bin also ein kritischsolidarischer Partner der Armee.
Ich erinnere mich, dass man, als die Zwischenfälle in Paris
waren, praktisch Tag und Nacht am Fernsehen die Einsätze
der Sicherheitskräfte in Paris, in Brüssel gesehen hat. Bereits damals geisterte die Duro-Geschichte im öffentlichen
Raum herum. Da habe ich mich einfach unwillkürlich gefragt:
Ja, wäre jetzt das Problem mit Duro-Fahrzeugen besser zu
lösen als mit den Fahrzeugen der französischen oder belgischen Sicherheitskräfte? Wären die Duro geeigneter? Ich
sage Ihnen ganz ehrlich: Ich habe einfach nicht den Eindruck, dass dieses hochbeinige, storchenbeinige Fahrzeug
das adäquate Mittel für die Bedürfnisse unserer Armee ist.
Wir haben jetzt die ganze Zeit von Anforderungen gesprochen. Anforderungen werden von irgendwelchen Technokraten definiert, und diese Anforderungen werden dann erfüllt
oder nicht. Aber für mich ist es nicht ganz das Gleiche, dass
es auch Bedürfnisse der Armee gibt. Ich frage mich, ob die
Anforderungen und die Bedürfnisse hier deckungsgleich
sind und ob da mit dem Duro das optimale Instrument zur
Verfügung gestellt wird – das einmal als Vorbemerkung.
Ständerat
15.017
Wir haben vom Kommissionssprecher gehört, dass ein Konkurrenzprodukt, das an sich ziemlich geeignet gewesen
wäre, bloss auf dem Papier bestehe. Da erinnere ich Sie an
die Gripen-Diskussion. Damals hat man vom «Papierflieger»
gesprochen. Auch damals lag kein fixfertiges Modell auf
dem Tisch, das man wirklich hätte testen können; damals
sprach man von einem «Papierflieger».
Dann haben wir von den Kosten eines neuen Duro gehört –
ich führe das jetzt etwas schlaglichtartig aus und mache
keine allzu lange Abhandlung –; wir haben gehört, dass die
Kosten eines neuen Duro höher sind als die eines in seinem
Wert zu erhaltenden Duro. Wir haben von den Lebenswegkosten – das ist auch ein Begriff, der mir aus der Gripen-Debatte im Kopf geblieben ist – nichts gehört und auch in der
Botschaft nichts gelesen. Ich gehe doch davon aus, dass ein
neuer Duro länger genutzt werden könnte als ein einfach
künstlich aufgemotzter Duro, der dann wahrscheinlich wirklich noch seine 25 Jahre herumtuckern könnte. Aber der
neue könnte das länger machen, und damit sähe die Situation der Lebenswegkosten – diese müsste man ja eben vergleichen! – vielleicht ein bisschen anders aus.
Dann haben wir jetzt – erfreulicherweise! – gehört, dass
wahrscheinlich die ganzen Turbulenzen immerhin dazu geführt haben, dass gemäss dieser uns vorgelegten Tabelle
rund 5 Prozent eingespart werden können. Ich spreche übrigens als Mitglied der Finanzkommission. Und da frage ich
mich als Finanzpolitiker, ob es nicht der Ehrgeiz jeder Kommission sein müsste, wenn sie ein Geschäft besprochen hat
und sieht, dass man da Einsparungen machen kann, dass
sie dann entsprechende Änderungen im Beschlussentwurf
anbringen würde. Ich sehe also ehrlich gesagt nicht ein,
wieso Sie diese Preisdifferenz dann nachher nicht in der
Fahne haben korrigieren lassen. Das erstaunt mich ein bisschen.
Dann haben wir gehört – das ist sehr positiv dargelegt worden –, dass offenbar die Finanzkontrolle Vor- und Nachkalkulationen machen kann. Ja gut, Vor- und Nachkalkulationen – damit ich nachher feststellen kann, in welchem Bereich ich über den Tisch gezogen worden bin? Es reicht
doch nicht, nur Vor- und Nachkalkulationen zu machen – da
muss man dann auch wirklich auf den Preis einwirken können! Deshalb müsste auch hier nach meiner Meinung dieser
Preis jetzt reduziert werden, damit dann der Lieferant nicht
nachlesen kann: «Aha, ich erhalte noch immer diese
504 Millionen Franken, obwohl ich es für 476 Millionen machen könnte!» Also wäre er ja doof, wenn er dann nicht 504
Millionen in Rechnung stellen würde. Das wären so ein bisschen mehr die lebenspraktischen Fragen.
Eine andere Idee ist auch immer wieder aufgetaucht, die für
diesen Duro spricht, nämlich der Umstand, dass man ihn mit
dem gewöhnlichen Führerausweis fahren kann. Gut, da
hätte ich eine relativ kreative und einfache Lösungsvariante,
die uns aus diesem Dilemma befreien könnte. Wir kennen
das in anderen Rechtsgebieten auch: Wenn es um Naturschutz oder weiss der Kuckuck welche anderen Zwecke
geht, hat man z. B. für militärische Bauten Sonderregelungen. Wie wäre es, wenn man, statt ein weltweit einzigartiges
Fahrzeug konstruieren zu lassen, das dann auch entsprechend teuer ist, die normalen Normen beachten würde und
im Strassenverkehrsgesetz (SVG) einen zusätzlichen Absatz bei den Vorschriften betreffend Führerausweis anfügen
würde, in dem man sagte, dass für militärische Fahrzeuge
unter einschränkenden Bedingungen davon abgewichen
werden könne? Dann müsste halt das Militär beim Kadervorkurs nebst den Korporalen und Wachmeistern noch die Fahrer aufbieten, die sich in zwei Tagen auf einer Trainingspiste
für diese Fahrzeuge ein bisschen schulen lassen würden.
Es wäre also der einfachere Weg, das SVG hier moderat anzupassen, als eine so verrückte, exklusive Konstruktion zu
verlangen. Es wäre auf jeden Fall eine relativ kreative Anregung, die, so hoffe ich doch, als freundschaftlich-kritischer
Ratschlag aufgenommen wird.
Eine Frage, die mich wirklich auch ein bisschen umtreibt: Ist
diese berühmte Studie, die zitiert worden ist, von der Kom-
15.017
Conseil des Etats
104
mission tatsächlich eingesehen worden? Für mich ist das
nicht ganz irrelevant.
Zur heutigen Neuigkeit: Ich kann Ihnen sagen, dass ich bis
heute Mittag sehr unsicher war. Eine Klammerbemerkung:
An sich bin ich ein Befürworter einer aktiven Industriepolitik
in diesem Land. Wenn dieses Land endlich einmal Industriepolitik betreibt – zwar im falschen Departement und am falschen Objekt, aber doch immerhin Industriepolitik –, dann
habe ich auch Verständnis, wenn ein paar Anfängerfehler
passieren; da wäre ich grosszügig. Die industriepolitische
Argumentation hätte mich also immerhin dazu bewegen
können, zu diesem Geschäft Ja zu sagen. Aber die Tatsache, dass die Armasuisse, wie ich heute Mittag in einer Online-Ausgabe einer nicht als armeekritisch bekannten Zeitung gelesen habe, vor ein paar Jahren bezüglich Kosten zu
den gleichen Schlüssen gekommen ist wie ich heute, hat
mich, ehrlich gesagt, ziemlich verunsichert. Das war für mich
eigentlich der letzte Nagel im Sarg dieser Vorlage, und das
wird mich dazu bewegen, dem Antrag Fetz dann zuzustimmen. Damit würde die Sache noch einmal zurückgenommen
und unter den neuen Prämissen – zu denen gehört, dass sogar die Armasuisse hier sehr, sehr kritisch ist – neu geprüft.
Dann kommen Sie, Herr Bundesrat, nochmals in diesen Rat,
und dann können wir ein bisschen entkrampfter und weniger
gestresst darüber befinden.
Immerhin erinnere ich noch einmal daran, dass es hier eigentlich um eine Ersatzbeschaffung für den Gripen geht.
Wenn der Gripen beschafft worden wäre, wäre dieses Geschäft nicht auf dem Tisch. Offensichtlich ist dieses Geschäft
also zeitlich nicht so dringend, wie gelegentlich gesagt wird.
Es ist eigentlich ein Lückenbüsser-Beschaffungsprogramm.
Deshalb würde es auch nicht schaden, wenn wir eine Session dazwischenschalten und die Sache noch einmal kritisch
durchleuchten würden.
Ich bitte Sie deshalb, dem Antrag Fetz zuzustimmen.
Hösli Werner (V, GL): Ich bin im Gegensatz zu meinem Vorredner immer ein Befürworter der Armee gewesen. Aber ich
habe es trotzdem nicht über den Grad des Soldaten hinausgebracht. Nicht, weil ich allenfalls nicht geeignet gewesen
wäre, aber die Armee ist aufgrund der Führung und von der
Rekrutenschule her nicht unbedingt mein Ding. (Heiterkeit)
Aber trotzdem habe ich natürlich mit Interesse den Argumenten von Frau Fetz für die Rückweisung einer Vorlage 3
an den Bundesrat zugehört. Was mich ganz am Anfang verwundert hat: Der Rückweisungsantrag ist vom 1. März, und
das erste Argument sind neue Infos von heute. Das hat mich
verwundert. Wenn ich einen Rückweisungsantrag am
1. März einreiche, dann habe ich andere Hauptargumente
als neue Infos, die dann allerdings nur flau daherkommen
und lauten, die Armasuisse sei vor Jahren auch gegen diese
Sanierung oder Aufrüstung gewesen. Ich meine, in diesem
Saal habe ich schon oft gehört, man könne auch schlauer
werden. Das könnte jetzt auch bei der Armasuisse so gewesen sein. Es gibt immer wieder Entwicklungen, Gründe, Argumente, zu denen man letztlich sagen muss: Diese Lösung
ist doch gut. Das Argument, vor ein paar Jahren sei die Armasuisse auch nicht unbedingt von der Werterhaltung des
Duro überzeugt gewesen, ist ein relativ schlechter Rückweisungsgrund.
Der zweite Grund von Frau Fetz lautete, die Sache sei zu
teuer. Aber wenn wir neue Fahrzeuge kaufen würden, so
habe ich es irgendwie gehört oder einer Aussage entnommen, würde das etwa 200 Millionen Franken mehr kosten.
Dann wäre es wahrscheinlich nicht unbedingt billiger, sondern noch teurer. Dann wird das mit Durchschnittswerten
der Kosten von Industriearbeitsplätzen in Verbindung gebracht. Aber Durchschnittswerte sind immer Durchschnittswerte. Da kann man nachher nicht sagen: Das kostet jetzt
etwas mehr als der Durchschnitt, also ist es sowieso zu
teuer. Es kommt immer darauf an, von was für einer Industrie wir sprechen und was für Produkte da hergestellt werden.
Das Argument Nummer drei lautete, Kreditreste gingen zulasten anderer Departemente. Sie sind meine Chefin in der
7 mars 2016
Finanzkommission, Frau Fetz. Aber Sie wissen selber:
Wenn wir gute Ergebnisse schreiben, dann haben wir einen
Ausgleichsfonds, der für schlechtere Ergebnisse die Schuldenbremse oder die Ausgabenbremse aushebelt. Damit wir
das in schlechteren Jahren wieder ausgleichen können, haben wir dann in diesen schlechteren Jahren auch für die anderen Departemente mehr Geld zur Verfügung. Es ist nicht
so, dass Kreditreste einfach in die Bundeskasse zurückfallen
und fertig, sondern es ist ein Ausgleichsmechanismus vorhanden. Davon profitiert am Schluss das ganze Finanzsystem des Bundes.
Es wurde viertens gesagt, es fehle der Wettbewerb. Ich bin
da nicht der Fachmann, aber ich glaube, Herr Kollege Dittli
hat wirklich gut erläutert, dass gar kein gleichwertiges Fahrzeug auf dem Markt vorhanden ist. Ich denke, wir haben das
den Leuten, die sich – auch kritisch – damit auseinandergesetzt haben, einmal zu glauben.
Im Weiteren haben Sie, Frau Fetz, noch erwähnt, Arbeitsplätze seien ja gut, aber der Eigner sollte sich nicht unbedingt in den USA befinden. Das ist jetzt wirklich ein sehr
schwaches Argument. Da wird gesagt, wir hätten zwar
gerne Arbeitsplätze, aber eigentlich keine Freude daran,
wenn sich der Besitzer in Amerika befindet. Mir ist es ehrlich
gesagt eigentlich mehr oder weniger egal, wer der Besitzer
ist – Hauptsache, die Arbeitsplätze befinden sich in der
Schweiz. Davon profitieren wir alle.
Es gab auch Argumente von anderen Kollegen, aber es waren hauptsächlich diese Gründe für eine Rückweisung, die
mich dermassen nicht überzeugt haben, dass ich dieser Vorlage mit gutem Gewissen zustimmen kann.
Baumann Isidor (C, UR), für die Kommission: Gerne gehe
ich auf den Antrag Fetz und die verschiedenen eingebrachten Bemerkungen zur Beratung dieser Vorlage bzw. zum Ergebnis der Beratung ein.
Kollege Hêche hat gefragt, wieweit diese minus 5 Prozent
das Verhandlungsergebnis zukünftig noch beeinflussen.
Hier möchte ich festhalten, dass es ein zeitlich guter Zufall
ist, dass die Armasuisse die Verhandlungen bereits weit vorangetrieben hat. Darum können wir diese gute Botschaft geben, dass man mit grosser Wahrscheinlichkeit gegenüber
dem Antrag des Bundesrates 5 Prozent Kosten einsparen
kann. Es war auch eine klare Botschaft der SiK an die Armasuisse – und die Armasuisse hat in diesem Sinne geantwortet –, dass die Verhandlungen bis zur definitiven Bestellung
nicht nur für dieses Geschäft, sondern auch für alle anderen
Geschäfte weitergehen. Denn es ist nicht das Ziel der Armasuisse, dass man die Verpflichtungskredite ausschöpft, sondern das Ziel ist, dass man möglichst wenig von diesen Verpflichtungskrediten braucht. Ich gehe davon aus, dass eine
solche Praxis nicht zu kritisieren, sondern eher zu würdigen
wäre.
Kollege Zanetti, zuerst ganz herzlichen Dank, dass Sie sich
mit grosser Solidarität für die Armee aussprechen. Das haben Sie schon mehrmals gemacht. Sie hinterfragen das Bedürfnis nach diesen Fahrzeugen. Sie nehmen Paris als Beispiel und fragen: Sind das die Fahrzeuge, die die Schweizer
Armee braucht, oder könnten es im einfacheren Fall auch
ganz andere Fahrzeuge sein? Ich gehe ja nicht davon aus,
dass, wenn ein Ereignis nicht in Paris, sondern in Davos
oder anderswo im Berggebiet stattfinden würde, die Schweizer Armee dann über zwei verschiedene Fahrzeugtypen verfügen würde: Der eine Typ würde sich für Zürich, Bern und
Genf, also in der Stadt, eignen, und dann gäbe es noch einen Typ, der sich anderswo eignen würde. Denn das ist eines der Systeme der Schweizer Armee: dass die Multifunktionalität für alle Bedürfnisse und in allen Regionen erfüllt
werden kann. Darum ist die Definition dieses Duro eine
wichtige Prämisse.
Sie haben das «Papierfahrzeug» angesprochen. Ich habe es
bewusst erwähnt, denn die Diskussion dazu fand statt. Aus
der Volksabstimmung zum Gripen haben wir abgeleitet,
dass wir dem Volk und auch dem Parlament sicher nicht
mehr ein Fahrzeug empfehlen können, das noch nicht zusammengebaut ist. Das ist die Logik einer Frage, warum dieBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
7. März 2016
105
ses Fahrzeug in der Evaluation nicht weiter berücksichtigt
wurde.
Sie haben Bedenken, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle und die Finanzkommission die Vor- und Nachkalkulation wohl machen könnten, es dann aber nichts mehr nütze.
Die Finanzkontrolle muss nicht die Vor- und Nachkalkulation
machen! Sie muss überprüfen, ob die Elemente, die in einer
Offerte beinhaltet sind, der Bestellung entsprechen und ob
die Zulieferungsdaten mit den Preisen übereinstimmen. Hier
nimmt sie Einsicht, hier macht sie eine Kontrolle und hat
dann die Möglichkeit, bei der Abrechnung zu intervenieren.
Sie sagten, Sie fänden es nicht unbedingt abwegig, dass Industriepolitik hier auch eine Rolle spielt. Ich kann Ihnen sagen, dass Sie es nur umgekehrt interpretieren müssen. Die
Diskussion und der Entscheid der SiK-SR waren nicht an
der Haltung orientiert: «Wir machen Industriepolitik, damit
kommen wir zum Duro.» Es war vielmehr umgekehrt: Die
Evaluation anderer, neuer Fahrzeuge im Vergleich zum Duro
hat am Schluss das günstige Ergebnis, dass die Wahl des
Duro eben auch Industriepolitik in der Schweiz bewirkt. Das
ist der Schluss, und das ist ein anderer Schluss als der, der
in verschiedenen Voten gezogen wurde.
Herr Minder, als Präsident kommentiere ich die Kritik von
Kommissionsmitgliedern nicht gerne. Dafür haben Sie sicher
Verständnis. Ich mache das umso weniger, als ich weiss,
dass Sie Einsicht in alle Protokolle haben, ob Sie an der Sitzung teilnehmen konnten oder nicht. Sie haben das Einsichtsrecht in alle Akten. Das wurde auch so angekündigt
und in Aussicht gestellt. Basierend auf diesem Einsichtsrecht und auf den Dokumenten, die in Ihrem Besitz sind, hätten Sie viele, viele Antworten auf Ihre kritischen Bemerkungen und Fragen selber geben können. Das VBS hat nämlich
explizit zugestanden, dass man die Akten einsehen kann,
mit dem Vorbehalt, dass es kein Papier abgeben wollte. Bezüglich der Bemerkung, dass mit diesem gedrängten Rüstungsprogramm seitens des VBS eine Zwängerei stattfinde,
erinnere ich gerne daran, dass das Parlament zur Kenntnis
genommen hat, dass nach dem Nein zum Gripen Mittel zur
Verfügung stehen, die entweder als Restkredite in die Bundeskasse zurückfallen oder die man zusätzlich und nachträglich noch in ein Rüstungsprogramm einbringen kann. Wir
haben dem zugestimmt, es hat «Rüstungsprogramm plus»
geheissen, und das ist jetzt die Vorlage aus Beschaffungen,
die am reifsten waren, um sie dem Parlament beantragen zu
können.
Zu den Bemerkungen von Kollegin Fetz zu ihrem Antrag:
Nehmen Sie es mir nicht übel, Frau Fetz, Sie haben ja selber
gesagt, dass Sie Ihren Antrag bereits am letzten Donnerstag
eingereicht haben. Das war gut für die Information, das war
auch gut für die Kommission, damit man weiss, dass es hier
gewisse Überlegungen gibt, die wir am heutigen Tag zur
Kenntnis nehmen dürfen. Ich interpretiere aber – da kann ich
absolut falsch liegen –, dass zu den vier Gründen, die Sie
aufgezählt haben, einiges bereits am letzten Donnerstag geschrieben wurde und dass Ihrerseits der heutigen Information, nicht zuletzt aus der Kommission, wenig Beachtung geschenkt wurde.
Sie sagen in Punkt 1, der Armasuisse-Antrag sei aus
Kostengründen nicht zu unterstützen. Sie haben gesagt, die
Armasuisse habe 2013 den Antrag gestellt, auf die Duro-Sanierung oder -Werterhaltung oder was auch immer nicht einzutreten. Ja, 2013 hat die Armasuisse diese Aussage im Zusammenhang mit den verfügbaren Krediten gemacht. Aber
sie hat zugleich auch gesagt, dass diese Werterhaltung oder
Ersatzbeschaffung in den Jahren 2017 bis 2020 getätigt
werden soll. Das war der Grund – und nicht der Grundsatz,
dass die Duro nichts taugten und dass wir die nicht mehr
bräuchten. Darum ist dieses Geschäft Ende 2014 von der
Armee, von der Armasuisse und nicht zuletzt vom damaligen
Bundesrat wieder in die Traktandenliste aufgenommen worden, weil diese Beschaffung kurzfristig zu eruieren war und
kurzfristig eine Botschaft zu erstellen war. Das ist die Situation der Aussage von 2013 und nicht die Interpretation, die
Sie gemacht haben.
Ständerat
15.017
In Punkt 2 kritisieren und loben Sie zugleich. Sie sagen, das
Projekt sei viel zu teuer, positiv seien aber die Auswirkungen
auf die Arbeitsplätze. Das finde ich gut. Die Frage ist jetzt,
was Sie mehr gewichten. Die Arbeitsplätze haben Sie selber
ausmultipliziert, Sie haben die 500 Personen mit sechs Jahren multipliziert, haben aber zugleich die Bemerkung zur
Mowag als amerikanisches Unternehmen gemacht. Eines ist
sicher, und das sind die Wertschöpfung und der Nutzen des
Vertrags, wonach die Arbeiten in der Schweiz ausgeführt
werden, unbesehen davon, wer der Eigentümer dieser Firma
ist. Denn dieselbe Frage zur Eigentümerschaft der Firma
wäre zu stellen bei den 150 Unternehmen, die mit
Leistungsaufträgen gewisse Arbeiten ausführen. Ich glaube,
es ist zu einfach, die Kosten eines Arbeitsplatzes à 130 000
Franken pro Mannjahr hochzurechnen und dann angesichts
der Differenz zu behaupten, das Produkt sei zu teuer. Ich
denke, dieses Argument kann man so nicht in der Runde
stehenlassen.
Sie haben von den Kreditresten gesagt, diese gingen zulasten der anderen Departemente. Das stimmt so nicht. Bei
der Budgetierung werden die Mittel den Departementen zugeordnet, und innerhalb dieser Budgetkredite haben die Departemente ihre Aufgaben zu erfüllen. Es ist, und ich sage
das sehr pointiert, eher ein Eigengoal des betreffenden Departementes, wenn es diesem nicht gelingt, die Kredite voll
auszuschöpfen. Sie haben es selber gesagt: Die Kredite gehen zurück in die Bundeskasse und werden nicht auf andere
Departemente verteilt. Darum ist es ein Restrisiko des Departementes selber, wenn aus einem Beschaffungsvorhaben Kreditreste übrig bleiben.
Ihr vierter Punkt lautete, es fehle der Wettbewerb, man habe
das Geschäft nicht ausgeschrieben. Es gibt unterschiedliche
Verfahren, die aus der Kriegsmaterialgesetzgebung, aus
dem WTO-Abkommen und aus der Fachkonferenz öffentliches Beschaffungswesen hervorgehen. In diesem spezifischen Geschäft ist es legitim, teils entspricht es sogar einer
gewissen Vorgabe, dass man es im freihändigen Verfahren
vergibt, indem man gewisse Unternehmen anschreibt, die
das Profil und den Nachweis haben, ein passendes Produkt
liefern zu können. Die sechzehn Adressaten verteilen sich
fast auf die ganze Welt – sie beschränken sich nicht auf die
Schweiz, sie beschränken sich nicht auf Europa. Es gibt
aber noch einen weiteren Anbieter nebst diesen sechzehn.
Wenn keiner der sechzehn das Werterhaltungsangebot
preislich wie qualitativ unterbieten kann – und das haben wir
versucht aufzuzeigen –, dann, so bin ich der Meinung, ist
dem Wettbewerb Genüge getan und der Nachweis erbracht,
dass derjenige – der heisst Mowag –, dessen Angebot jetzt
auf dem Tisch liegt, ein verlässlicher Partner ist.
Ich möchte zum Schluss wirklich noch einmal festhalten,
was ich in meinen Ausführungen als Berichterstatter angesprochen habe. Ich erinnere daran, dass sich die Kommission an ihrer ersten Sitzung – die Zeit für die Diskussion
wurde nicht beschränkt – über alle Fragen orientieren lassen
konnte. Es wurde uns angeboten, zu gewissen Dingen auch
weiterhin nachfragen zu können. Basierend auf dieser ersten Beratung hat die Kommission sehr klar – ohne Gegenantrag, das möchte ich betonen – entschieden: mit 10 zu
0 Stimmen bei 2 Enthaltungen.
In der Diskussion, die ich nicht werten möchte, die dann
nach der Beratung der SiK-SR bis heute Nachmittag stattgefunden hat und die jetzt noch stattfindet, ist die Kommission
mit ihren Beschlüssen sensibel umgegangen, und sie hat
am letzten Donnerstag, anschliessend an die Ratsdebatte,
eine Sondersitzung abgehalten. Dieser Einladung, und darauf bin ich als Kommissionspräsident stolz, sind alle Kommissionsmitglieder gefolgt. Auf der Einladung stand
«Rüstungsprogramm 2015», das Zeitfenster war 45 Minuten. Das Zeitfenster wurde überstrapaziert, die Sitzung dauerte 90 Minuten. Damit kann ich zumindest das Signal geben: Die Diskussion – die Selbstkritik, die gegenseitigen
Vorwürfe – innerhalb der Kommission war breit angelegt,
fundiert und trotzdem sachlich. Am Schluss dieser Diskussion ging es nicht nur um die Fragen «Was hat das VBS
falsch gemacht, worüber hat das VBS nicht informiert?» und
15.017
Conseil des Etats
106
«Was hat die Armasuisse falsch gemacht, und worüber hat
die Armasuisse nicht informiert?». Der Auftrag war vielmehr
auch, uns als Kommission selber die Frage zu stellen: «Haben wir unsere Aufgabe für dieses Geschäft richtig gemacht?» Und am Schluss der Sitzung stellte der Präsident
die Frage an die Kommissionsmitglieder: «Stellt jemand einen Rückkommensantrag?» Das wäre legitim und zulässig
gewesen, aber das hat nicht stattgefunden.
Damit habe ich mir heute erlaubt, die Bewertung abzugeben, dass sich die Kommission diesen kritischen und herausfordernden Feststellungen in der Zwischenzeit gestellt
hat, sie nachträglich noch einmal analysiert hat und zum
gleichen Ergebnis gekommen ist, sodass der Antrag der
Kommission aufgrund der Prozesse, aufgrund der Informationen heute in diesem Saal vertretbar ist.
Ich bitte Sie also, sich am Antrag der SiK zu orientieren, das
heisst, dem Antrag Fetz nicht zuzustimmen und der Kommission, gemäss den Begründungen des Sprechenden und
gemäss den Begründungen der Kommissionsmitglieder,
möglichst einstimmig zu folgen.
Fetz Anita (S, BS): Es ist interessant, wie meine Argumentation flott uminterpretiert wird, je nachdem, wie es einem
passt. Deshalb erlaube ich mir, hier noch zwei, drei Punkte
anzuführen, um so nochmals klarzumachen, was mein Anliegen ist.
Mir ist diese Form von Industriepolitik durchaus sympathisch, übrigens auch die Modernisierung oder Aufrüstung
oder das Upcycling: Das ist mir eigentlich sympathischer, als
nochmals neue Blechlawinen zu produzieren, weil es vermutlich auch ökologischer ist. Aber mir geht es nicht um das.
Mir geht es darum, dass der Preis nochmals überprüft wird.
Dieser Preis ist einfach zu hoch! Jeder normale Mensch, der
diese Botschaft anschaut, denkt: Mamma mia, was ist denn
da geschehen! Es hat eben keine Ausschreibung stattgefunden, die Mowag ist Monopolist in dieser Situation. Ich meine,
wenn ich etwas für meine Firma offerieren lassen will, dann
habe ich zwei Möglichkeiten: Ich schreibe diejenigen an, die
ich will – oder eben auch nicht will, dann schreibe ich nämlich die Falschen an! –, oder ich veröffentliche die Ausschreibung und sage: Leute, alle Schweizer Unternehmen werden
eingeladen, diese Werterhaltung zu offerieren. Das hat nicht
stattgefunden!
Ich verstehe auch Folgendes nicht: Jetzt gibt es ein öffentliches Angebot, die Duro um 100 Millionen Franken günstiger
zu modernisieren. Ich weiss auch, dass das keine Offerte ist.
Aber als Steuerzahlerin, geschätzter Herr Kuprecht, interessiert mich dann gewaltig, ob das möglich ist, die Sache
100 Millionen Franken günstiger zu machen! Ganz gewaltig
interessiert mich das! Das konnte ja bis jetzt auch nicht widerlegt werden, weil es ja nicht offiziell da ist. Aber ich erwarte, dass mit der Rückweisung dann auch solche Unternehmen eingeladen werden zu offerieren. Es ist ein
Schweizer Unternehmen mit Schweizer Arbeitsplätzen, und
dieses kann offenbar um 100 Millionen Franken günstiger
anbieten. Es gibt sicher noch andere Schweizer Unternehmen in diesem Bereich, die vielleicht auch günstiger offerieren können. Das muss man überprüfen, bevor man einfach
Ja zu dieser Geschichte sagt. Dann geht vielleicht die Mowag statt nur 5 Prozent auch 10, 15 oder 20 Prozent herunter.
Es geht nicht an, dass eine Firma geradezu ein Angebot bekommt, indem man sagt: «Übrigens, wir haben einen Kredit,
der soundso gross ist, innerhalb dieses Kredites kann man
offerieren.» Nein, so geht das nicht. Ich bin überzeugt, dass
man mit einer Rückweisung nochmals die Möglichkeit für
Schweizer Firmen schafft, hier günstiger zu offerieren – und
das ist mein Hauptanliegen.
Ein letzter Punkt: Ich bleibe dabei – da verstehe ich jetzt einfach zu viel von der Finanzpolitik –, dass Kreditreste selbstverständlich auf Kosten anderer Departemente gehen. Wir
haben einen Rechnungs- und Budgetierungsprozess von einem Jahr und keinen Budgetierungsprozess von sechs oder
neun Jahren, so, wie das mit dieser Vorlage angedacht ist.
7 mars 2016
Da müssen Sie mir jetzt nicht irgendwelchen Mist erzählen,
Kollege Hösli.
Parmelin Guy, conseiller fédéral: J'aimerais en préambule
vous remercier pour le débat que vous avez mené, que ce
soit en commission ou ici en séance plénière; c'était un vrai
débat de fond. Il était peut-être nécessaire d'apporter de
nouvelles précisions. Le président et rapporteur de la Commission de la politique de sécurité a déjà souligné les points
saillants de ce dossier. Plusieurs d'entre vous ont posé des
questions et j'ai pu constater que certains dans cette salle y
répondaient déjà, ce qui m'évitera d'être trop long sur certains points. Je répéterai inévitablement certaines choses
car je tiens à être assez précis et synthétique dans ce débat.
Tout d'abord, concernant le programme d'armement complémentaire 2015 dans son ensemble, il faut rappeler le
contexte: avant d'investir dans un nouvel avion de combat,
dans les années 2020 éventuellement, il est prévu de réaliser de très nombreux projets qui sont jugés nécessaires
pour la fourniture des prestations par notre armée ces prochaines années. C'est dans ce sens qu'il faut comprendre la
raison pour laquelle le Conseil fédéral propose d'allouer un
crédit total de 874 millions de francs, subdivisé en quatre
projets distincts: premièrement, le remplacement de composants de la communication mobile – c'est la première phase
d'un grand projet –, soit 118 millions de francs; deuxièmement, l'acquisition de différents types de munition pour
100 millions de francs; troisièmement, le programme de prolongation de la durée d'utilisation du système de défense
contre avions (DCA). Ces projets ont été longuement décrits
par le rapporteur, ils ne semblent pas contestés, je n'y reviens donc pas. Le dernier projet concerne le maintien de la
valeur du camion léger tout-terrain Duro pour 558 millions de
francs.
Un petit historique s'impose au préalable – car, dans cette
affaire, la chronologie joue un rôle extrêmement important –,
afin de répondre de manière objective à certaines critiques.
Il a beaucoup été question ici de l'échec du Gripen en votation populaire. Le 17 décembre 2014, le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des
sports a reçu la mission du Conseil fédéral de préparer un
programme d'armement complémentaire pour 2015, vu
l'échec du projet en votation populaire.
Il fallait présenter des projets de substitution qui devaient
remplir impérativement deux conditions. Premièrement – et
c'est important –, seuls des projets répondant à des besoins
militaires avérés pouvaient entrer en ligne de compte. Deuxièmement, la procédure d'acquisition devait être respectée.
Concernant le premier point, il s'agit, cela a été dit plusieurs
fois, de remédier principalement à deux points faibles qui entraînent des coûts grandissants en matière de maintenance,
soit le système de freinage et le moteur, qui a une fâcheuse
tendance à surchauffer. Pour information, le nombre de ces
fameux moteurs que l'on doit changer annuellement a passé
de 24 en 2009 à 153 lors de la dernière année à l'étude. On
voit qu'on est déjà confrontés à un gros problème de maintenance.
Les autres mesures prévues dans ce programme de maintien de valeur permettent avant tout d'améliorer la sécurité
de la troupe et de rendre le véhicule plus respectueux de
l'environnement grâce à une diminution du bruit et de la
consommation de carburant. Comme cela a été exposé par
le rapporteur et président de la commission, les membres de
la commission ont pu constater de visu les différences entre
la version d'origine et la version modifiée du véhicule à l'occasion de la séance de commission du 15 janvier.
Le programme de maintien de valeur va permettre à ce véhicule d'être utilisé jusqu'en 2040. Le programme aura de rapides effets sur l'emploi étant donné qu'aucune nouvelle
évaluation n'est nécessaire et qu'aucun véhicule ne doit être
développé. Enfin, cette modernisation offrira une forte part
de plus-value pour quelque 150 fournisseurs localisés dans
20 cantons, ce qui ne serait pas possible avec l'acquisition
de véhicules importés. Comme l'a dit le rapporteur de la
commission, cela représente environ 200 millions de francs
7. März 2016
107
de commandes qui pourront être attribuées et qui profiteront
aux sous-traitants. Par les temps qui courent, alors que l'inquiétude est grande en matière de pertes d'emplois, je crois
qu'il s'agit d'un facteur important qui ne doit pas être négligé,
et je crois qu'il en a été tenu compte.
Venons-en aux éléments qui permettent de démonter certaines critiques ou à tout le moins de les relativiser. Il était à
l'origine prévu que le programme de modernisation du camion Duro s'inscrive dans le cadre du programme d'armement 2020, avec pour objectif de remplacer ce véhicule
avant 2025.
Mais s'il a pu être avancé en tant que programme de substitution, c'est parce que des études, des expertises avaient
déjà été faites, ou étaient disponibles. J'ai d'ailleurs apporté
l'une de ces études, qui a été réalisée par de très nombreux
experts, des ingénieurs, avec le professionnalisme requis.
Elle date du 28 août 2014. C'est pour cela que je vous ai
parlé de l'importance du calendrier. Il est donc totalement
faux, voire tendancieux, d'insinuer que tout a été fait dans la
précipitation et sans expertise particulière.
Ensuite, l'armée a posé – cela a été rappelé à plusieurs reprises – des exigences militaires. On peut être d'accord, on
peut ne pas être d'accord, toujours est-il que ces exigences
ont été posées par l'armée. Et c'est en tenant compte de l'intégralité de ces exigences que toute la procédure a été menée par Armasuisse. Ce n'est pas Armasuisse, contrairement à ce que l'on pourrait croire à la lecture de toute la
polémique, qui a posé les exigences, c'est l'armée suisse, et
Armasuisse a évalué et contrôlé ces exigences.
Quelques points concernant ces contraintes méritent d'être
relevés et précisés. L'armée, vous le savez, à côté des véhicules de transport de type Mercedes Sprinter, VW ou autres,
a besoin d'un certain nombre de véhicules tout-terrain pour
ses engagements, non seulement pour rouler sur des routes
de montagne, mais aussi pour ses engagements sur le terrain. C'est parfois extrêmement important et difficile aussi. Et
il a été constaté, précisément lors d'engagements dans des
conditions particulièrement difficiles, par exemple lors
d'inondations, que seul le Duro était encore capable de rouler, alors que toutes les autres versions civiles s'étaient immobilisées extrêmement rapidement. Sa polyvalence, sa
modularité, que ce soit comme transporteur de troupes ou
de matériel, sa conception simple, sa capacité de transport,
sa largeur idéale en font un véhicule tout-terrain qu'on peut
qualifier d'exemplaire dans les conditions qui sont celles de
notre pays, que ce soit sur des routes de montagne, des
routes forestières ou ailleurs. Il est en outre idéal pour des
soldats de milice à double fonction, puisque sa conduite est
très proche de celle d'une voiture de tourisme. Et le fait qu'il
ne nécessite pas de permis de catégorie C poids lourds est
un autre atout, puisqu'il n'y a pas besoin de former spécialement certains chauffeurs pour le conduire.
Voici une cette autre étude que des opposants font circuler
sous le manteau et dont je vous cite – en allemand, pour ne
pas travestir les propos – certains points qui corroborent ce
que je viens de vous dire:
«Der Duro ist allerdings bei den Einheiten ein sehr beliebtes
Fahrzeug. Dies hat verschiedene Gründe: Der Duro bietet
sowohl die Option zum Materialtransport, und gleichzeitig
eignet er sich ideal für den Personentransport. Wenn Gruppen in einem Wiederholungskurs autonom operieren, weil
sie zum Beispiel einen Aussenposten betreiben, so erhält
diese Gruppe in der Regel einen Duro zugeteilt. Somit kann
die Gruppe ihr Material selbstständig verschieben und
gleichzeitig Personentransporte durchführen. Andere Fahrzeuge wie zum Beispiel ein Sprinter eignen sich in der momentanen Ausführung nur bedingt zum Materialtransport.»
Il est important de montrer que, du côté de ceux qui critiquent, on apprécie aussi la valeur du produit qui vous est
soumis aujourd'hui. Ces exigences de l'armée connues –
cela a été dit et doit être rappelé –, 16 entreprises fabriquant
des véhicules dans ce type de gamme et disposant des
compétences correspondantes – et c'est aussi important –
ont été sollicitées pour faire des offres. Sur les six offres reçues, seules deux émanaient de fournisseurs ayant démonAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
Ständerat
15.017
tré sur le papier qu'ils disposaient du potentiel pour pouvoir
remplir les fameuses exigences militaires ou le cahier des
charges correspondant.
Les coûts étaient comparables ou dépassaient même ceux
du Duro dans sa version modernisée. Mais – cela a aussi
été dit –, vu les durées plus longues de développement et de
livraison, et les risques accrus que présente un nouveau développement, cette variante a été rejetée. On parlait d'une
durée de deux à trois ans.
Concernant la procédure proprement dite, selon les règles
en vigueur, il y a deux alternatives dans le cas de figure qui
nous occupe. La première est la procédure dite de gré à gré
s'il s'agit d'un véhicule d'origine. C'est le cas pour le Duro.
Vous en trouverez la description au point 2.4.4 du message.
La deuxième, c'est la mise au concours général. Dans cet
autre cas de figure, les risques doivent être pris en compte.
Il s'agit d'un prototype. Le cahier des charges doit être respecté, sans négliger des aspects liés au renchérissement
durant la phase de suivi et, surtout, la phase de développement. Cet aspect précis ne doit pas être sous-estimé, car il
faut procéder à toute une série de tests, de vérifications.
C'est une phase extrêmement délicate et elle peut durer
quelques années. Dans notre cas, en 2017, 2018 et 2019,
afin d'être prêt pour un programme d'armement à partir de
2020. Je laisse de côté pour l'instant la problématique du financement.
Le choix d'un nouveau véhicule aurait dans tous les cas nécessité – et c'est aussi important de le dire – un achat de
3000 unités. Dans le cas du Duro, il s'agira de moderniser
2220 véhicules, qui rempliront des exigences beaucoup plus
élevées que lors de l'acquisition initiale il y a une vingtaine
d'années. Par rapport au montant, le rapporteur vous a décrit les aspects liés à la logistique, à l'instruction, aux
moyens didactiques et à la garantie d'usine de deux ans; je
n'y reviens pas.
Parlons maintenant du prix. Le montant budgétaire sur lequel se base le prix concernant les seuls véhicules a été lui
aussi longuement décrit. Il s'agit des fameux 212 000 francs/
pièce, soit 470 millions de francs TVA incluse. Ce montant
fait partie – que cela soit extrêmement clair et rappelé à nouveau – de la position de 504 millions de francs figurant dans
le message du 12 août 2015. Aujourd'hui, en l'état, le contrat
d'option, signé le 26 novembre 2015, stipule un prix de
199 100 francs/pièce, soit 442 millions de francs TVA incluse. Une fois qu'on a ajouté tous les éléments logistiques
et ceux liés au renchérissement et aux risques – comme
cela a aussi été précisé tout à l'heure –, on arrive au fameux
total de 530 millions, qui est inférieur d'environ 5 pour cent
aux 558 millions de francs mentionnés dans le message.
Cela reste tout à fait acceptable, et, à cet égard, je réponds
déjà à la question de Monsieur Hêche: comme il s'agit d'un
crédit d'engagement, on essaiera naturellement, et on doit
l'essayer, de baisser encore un peu le prix, si cela est possible. C'est ce qui a été fait et ce qui devrait encore être fait.
Je précise encore une chose: le crédit sera libéré par
tranches en fonction des livraisons et de l'équipement, et
toute la problématique liée aux livraisons et à l'équipement
s'étalera entre 2018 et 2022.
Maintenant vous disposez de tous les éléments pour
prendre une décision que j'espère positive, car le travail a
été fait selon les règles et, j'insiste, dans le respect des procédures. En particulier, et je dois encore le souligner: les exigences militaires forment la base de tout le processus mené
par Armasuisse et les montants dont il est question se rapportent précisément à ces exigences.
J'ai un peu la désagréable impression que toute la polémique de ces derniers temps vient du fait qu'on ne parle finalement pas des mêmes exigences et, si vous me passez
cette métaphore agricole, qu'on cherche à comparer des
poires avec des pommes. J'en veux pour preuve que dans
des courriers que vous avez reçus, dont j'ai eu connaissance
par la bande parce que vous savez qu'aujourd'hui tout se
sait, les données et le prix du véhicule qui étaient proposés
ne se basaient en aucun cas sur des besoins militaires, tels
15.017
Conseil des Etats
108
qu'exigés, dès le début, par l'armée dans son cahier des
charges.
Maintenant, je répondrai encore à certaines interventions,
bien que des réponses aient été données directement par
les membres de ce conseil. Monsieur Minder, vous avez
parlé de priorités; je suis d'accord avec vous. L'armée et tout
le monde vont devoir fixer des priorités ces prochaines années. C'est quelque chose d'essentiel. Mais, dans le cas qui
nous occupe, ce projet devient prioritaire car s'il devait être
décalé dans le temps, nous aurions de gros problèmes avec
les investissements ultérieurs. Ces derniers, je peux déjà
vous le dire, seront également analysés en détail sous
l'angle de la priorité et sous l'angle de la nécessité.
Madame Fetz, vous avez dit qu'il manquait de concurrence,
et qu'une nouvelle acquisition serait meilleur marché. Bien
sûr, lorsqu'on compare 300 000 francs environ pour un véhicule neuf à 199 000 francs pour un véhicule rénové, on compare deux choses totalement différentes. En matière de
concurrence, je rappellerai que ce sont les exigences posées par l'armée qui constituent la base de la décision. Les
entreprises contactées, qui avaient des véhicules dans la
gamme prévue et des compétences en la matière, ont répondu en connaissance de cause. Si seules six d'entre elles
l'ont fait, c'est parce que les exigences sont assez difficiles à
remplir. Naturellement, si une seule entreprise avait répondu, et si cela avait été la firme dont il est question aujourd'hui, on aurait pu se demander si on n'avait pas volontairement fixé un niveau d'exigences trop élevé, mais ce
n'est pas le cas. Quant à l'aspect relatif au crédit d'engagement, je n'y reviendrai pas.
Vous avez dit aussi, Madame Fetz – et vous l'avez répété à
la fin –, qu'une société suisse proposait 100 millions de
moins. Mais de quoi parle-t-on? De quel niveau part-on?
S'agit-il de 100 millions de moins sur 558 millions? Sur
quelles exigences se base-t-on pour une telle offre? Et surtout de quelle offre s'agit-il? Nous n'avons aujourd'hui aucune offre, ni orale ni écrite, et la firme dont vous avez évoqué le nom n'a pas l'intention de faire une offre, que ce soit
clair.
Monsieur Zanetti, vous avez dit qu'en 2013 Armasuisse avait
recommandé de ne pas entrer dans ce programme. Je pourrais vous dire qu'on est peut-être plus intelligent après, qu'on
réfléchit parfois, et que, vu les circonstances, tout le dossier
a été repris et analysé – et de mon point de vue avec un
grand professionnalisme. Lorsque je suis arrivé au département, la première chose que j'ai demandée a été que l'on
me présente à nouveau ce projet, de A à Z, que l'on me présente la manière dont il avait été évalué, parce que je voulais comprendre tout le processus; et je peux vous dire que
cela a été fait correctement.
Mais il y a tout de même une certaine gêne à dire cela aujourd'hui, ou à lire cela aujourd'hui. Ces derniers temps, on
n'a pas cessé d'attaquer le responsable d'Armasuisse, en disant ou en insinuant ici ou là qu'il pourrait favoriser certaines
entreprises, alors qu'on utilise aujourd'hui l'argument inverse: il a dit à l'époque qu'il ne fallait pas entrer dans ce jeu.
Il est donc extrêmement objectif. On amène la preuve aujourd'hui que le directeur d'Armasuisse fait très bien son travail et, surtout, qu'il n'est pas influencé par quoi que ce soit.
Il a simplement fait exécuter l'ordre qui avait été donné, en
faisant réaliser une réévaluation, de A à Z.
Que va-t-il se passer – et ce sera peut-être la conclusion – si
vous décidez de renvoyer le projet au Conseil fédéral? Il est
clair que ce dossier sera clos, sous cette forme en tout cas.
C'est d'ailleurs la demande qui est faite par Madame Fetz.
Le Conseil fédéral présentera, comme demandé, un nouveau projet. Nous allons certainement perdre, par conséquent, en tout cas trois années. Cela fera naturellement l'objet d'une mise au concours générale. Pour l'année 2016,
puisqu'on en a parlé, il restera en tout cas 141,5 millions de
francs de crédit, c'est là une certitude. Et les coûts de maintenance – je vous l'ai expliqué tout à l'heure s'agissant de
l'aspect des moteurs –, vont continuer à prendre l'ascenseur.
Encore une chose: Madame Savary a demandé si la proposition de renvoi ne serait pas une bonne chose, dans la me-
7 mars 2016
sure où différents éléments nouveaux ont, selon elle, été apportés. Je ne crois pas, Madame Savary, que beaucoup de
nouveaux éléments aient été apportés. Des précisions ont
été données; il y a peut-être des choses qui ont été – et je
remercie encore le rapporteur – détaillées de manière extrêmement précise, quant au processus. Mais pour nous, les
choses sont claires, elles sont sur la table, et vous êtes
aptes aujourd'hui, de notre point de vue, à décider.
Et, pour cette raison, je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à adopter ce programme d'armement complémentaire et
à rejeter la proposition de renvoi.
Le président (Comte Raphaël, président): Nous votons
d'abord sur la proposition Fetz.
Abstimmung – Vote
Für den Antrag Fetz ... 13 Stimmen
(0 Enthaltungen)
2. Bundesbeschluss über die zusätzliche Beschaffung
von Rüstungsmaterial 2015
2. Arrêté fédéral sur l'acquisition complémentaire de
matériel d'armement 2015
Titel und Ingress
Titre et préambule
Art. 1
Antrag Fetz
... Rüstungsmaterial 2015 wird ausser der Werterhaltung
Lastwagen leicht, geländegängig, 4x4, Duro I zugestimmt.
Art. 1
Proposition Fetz
... de matériel d'armement 2015 est approuvé, à l'exception
de la modernisation du camion léger tout-terrain, 4x4,
Duro I.
Art. 2
Antrag Fetz
... wird ein Gesamtkredit von 316 Millionen Franken bewilligt.
(Werterhaltung Lastwagen leicht, geländegängig, 4x4,
Duro I streichen)
Art. 2
7. März 2016
109
Proposition Fetz
Un crédit total de 316 millions de francs est accordé ... (Biffer
la modernisation du camion léger tout-terrain, 4x4, Duro I)
Abstimmung – Vote
(10 Enthaltungen)
Art. 3, 4
(5 Enthaltungen)
Le président (Comte Raphaël, président): Je remercie Monsieur le conseiller fédéral Parmelin pour sa participation à
notre débat. J'espère qu'il a apprécié son baptême du feu ici
parmi nous.
Je vous souhaite à toutes et à tous une excellente soirée!
Ständerat
15.017
14.094
Conseil des Etats
110
Sechste Sitzung – Sixième séance
Dienstag, 8. März 2016
Mardi, 8 mars 2016
08.15 h
14.094
ZGB. Adoption. Änderung
CC. Droit de l'adoption. Modification
Abate Fabio (RL, TI), für die Kommission: Mit der vorliegenden Revision des Adoptionsrechts werden die gesellschaftlichen Entwicklungen der letzten Jahrzehnte berücksichtigt.
Die Zahl der Adoptionen ist seit 1980 gesunken. Die Entwicklungen in der Fortpflanzungsmedizin, die Bedingungen
des Haager Adoptionsübereinkommens, das am 1. Januar
2003 in Kraft getreten ist, sowie der geltende Normenapparat haben diese Tendenz beeinflusst.
In den vergangenen Jahren sind verschiedene parlamentarische Vorstösse zum Adoptionsrecht eingereicht worden. Die
Kritik am geltenden Recht hatte einen gemeinsamen Nenner: Adoptionsvoraussetzungen, Adoptionsgeheimnis und
Adoption von Stiefkindern.
Das geltende Recht sieht drei unterschiedliche Adoptionsformen vor, die auf die grosse Revision von 1972 zurückgehen:
1. Die gemeinschaftliche Adoption eines fremden Kindes,
die nur verheirateten Personen gestattet ist. Sie müssen fünf
Jahre miteinander verheiratet sein oder das 35. Altersjahr
zurückgelegt haben.
2. Die Stiefkindadoption, mit der ein Ehegatte das Kind des
anderen Ehegatten adoptieren kann. Dieses Modell steht
nur verheirateten Paaren offen.
3. Die Einzeladoption erlaubt die Adoption eines fremden
Kindes durch einen Ehegatten alleine, wenn eine gemeinschaftliche Adoption unmöglich ist, beziehungsweise die Adoption durch eine unverheiratete Person, die mindestens
35 Jahre alt sein muss.
Gemäss Artikel 28 des Partnerschaftsgesetzes sind Personen, die in einer eingetragenen Partnerschaft leben, von der
Adoption ausgeschlossen. Dies betrifft alle drei erwähnten
Formen der Adoption. Den Personen, die in einer faktischen
Lebensgemeinschaft leben, ist nur die Einzeladoption erlaubt, die gemeinschaftliche Adoption und die Adoption von
Stiefkindern nicht.
Am 15. November 2011 reichte unsere Kommission für
Rechtsfragen die Motion 11.4046, «Adoptionsrecht. Gleiche
Chancen für alle Familien», ein. Diese Motion verlangte,
dass alle Erwachsenen, ungeachtet ihres Zivilstandes und
ihrer Lebensform, ein Kind, insbesondere das Kind des Partners oder der Partnerin, adoptieren können, wenn eine Adoption für das Kindeswohl die beste Lösung darstellt.
Der uneingeschränkten Öffnung der Adoption für gleichgeschlechtliche Paare stimmte nur unser Rat ohne Unterstützung des Bundesrates und mit einer knappen Mehrheit zu.
Der Nationalrat änderte den Motionstext im Sinne einer Einschränkung auf die Stiefkindadoption, und zwar folgendermassen: Kinder können durch Personen adoptiert werden,
die mit der Mutter oder mit dem Vater des Kindes in einer
eingetragenen Partnerschaft, in einer faktischen heterooder homosexuellen Lebensgemeinschaft oder wie im geltenden Recht in einer Ehe leben. Während der Frühjahrssession 2013 wurde die umformulierte Fassung der Motion
8 mars 2016
von unserem Rat angenommen. Diese Vorlage, diese Revision entspricht dem parlamentarischen Anliegen.
Welches sind die Elemente dieser Revision? Eine gemeinschaftliche Adoption eines fremden Kindes setzt das Bestehen einer Ehe als formelle Bedingung voraus – nur die Ehe.
Eine gemeinschaftliche Adoption für Paare in eingetragener
Partnerschaft ist nicht berücksichtigt worden. Nach wie vor
bestehen in gewissen Teilen der Bevölkerung bedeutsame
Vorbehalte gegen diese Öffnung der Adoption. Ich erinnere
daran, dass der Auftrag des Parlamentes durch die schon
erwähnte Motion in diese Richtung klar war. Auch für die faktischen Lebensgemeinschaften ist keine gemeinschaftliche
Adoption vorgesehen. Falls dieses Modell eingesetzt würde,
wären faktische Lebensgemeinschaften gleichgeschlechtlicher Personen diskriminiert. Der Bundesrat hat weitere
Schritte in diese Richtung zum heutigen Zeitpunkt als nicht
opportun eingeschätzt. Ihre Kommission hat keinen Antrag
einer Öffnung für die ausgeschlossenen Modelle debattiert.
Ziel derselben Revision ist es, die Berücksichtigung des Kindeswohls als zentrales Element zu verstärken. Das geltende
Recht zeichnet sich vor allem durch seine fehlende Flexibilität aus. Nicht immer wird der Ermessensspielraum garantiert, um den Einzelfall mit sämtlichen Umständen – insbesondere dem Kindeswohl – zu beurteilen. Das Gesetz soll
nach wie vor formelle Voraussetzungen enthalten, aber es
wird eine Vermutung aufgestellt, wonach eine Adoption in
der Regel nicht dem Kindeswohl dient, wenn bestimmte Bedingungen nicht erfüllt sind.
Hauptelement der Revision ist die Öffnung der Stiefkindadoption für alle Paarbeziehungen, ungeachtet ihres Zivilstandes oder ihrer sexuellen Orientierung. Als erforderliche Beziehungsdauer gilt für alle Paarbeziehungen ein ununterbrochenes Zusammenleben in einem gemeinsamen Haushalt seit mindestens drei Jahren. Der Altersunterschied zwischen den adoptionswilligen Personen und dem zu adoptierenden Kind darf nicht weniger als 16 Jahre und nicht mehr
als 45 Jahre betragen. Die Flexibilisierung konkretisiert sich
in der Möglichkeit, davon abzuweichen, wenn es im Interesse des Kindeswohls geboten erscheint.
Das Mindestalter für adoptionswillige Personen liegt sowohl
bei der gemeinschaftlichen Adoption als auch bei der Einzeladoption bei 28 Jahren. Nach geltendem Recht ist die Altersgrenze bei 35 Jahren. Diese geltende Limite ist im internationalen Vergleich eine Ausnahme. Man kann im Rahmen
der Flexibilisierung davon abweichen, wenn es im Interesse
des Kindeswohls geboten erscheint. Für die Stiefkindadoption bleibt die Situation unverändert, und es wird kein Mindestalter vorgeschrieben. In diesem Fall lebt das Kind bereits
mit dem Stiefelternteil zusammen, und die Beziehung existiert.
Das Adoptionsgeheimnis ist das letzte wichtige Thema dieser Revision. Der geltende Artikel 268b ZGB verbietet es,
den leiblichen Eltern die Identität der Adoptiveltern bekanntzugeben, solange diese ihre Zustimmung dazu nicht erteilt
haben. Die Revision sieht vor, dass den leiblichen Eltern in
Zukunft ermöglicht werden soll, ab dem Zeitpunkt der Volljährigkeit des Adoptivkindes und mit dessen Einverständnis
an Informationen über seine Personalien zu gelangen. Zusätzlich sollen neu auch allfällige direkte Nachkommen der
leiblichen Eltern an die entsprechenden Informationen gelangen können, wenn das Adoptivkind sein Einverständnis
dazu erteilt hat. Die Praxis zeigt immer wieder, dass auch
diese Personen ein Interesse an ihren zur Adoption freigegebenen Schwestern und Brüdern haben können.
Mit dem neuen Artikel 268c ZGB wird das Informationsrecht
des Adoptivkindes ergänzt. Die Adoptiveltern sind verpflichtet, das Kind zu informieren; sie dürfen ihm die Informationen nicht vorenthalten. Die Erteilung von Auskünften über
die leiblichen Eltern oder das Kind ist eine Aufgabe der kantonalen Behörden.
Ihre Kommission ist einstimmig auf die Vorlage eingetreten.
Zu den einzelnen kontroversen Artikeln werden wir während
der Debatte noch etwas sagen.
8. März 2016
111
Vonlanthen Beat (C, FR): Die vorliegende Revision des ZGB
hat eine zentrale Zielsetzung, nämlich dem Kindeswohl noch
mehr Beachtung zu schenken. Das Wohl des Kindes ist der
wesentliche Orientierungspunkt. Es ist das Ziel und die
Rechtfertigung der Adoption schlechthin, wie Frau Bundesrätin Sommaruga in der Kommissionsberatung mit Recht unterstrichen hat. Es geht in dieser Revision also keinesfalls
darum, adoptionswilligen Eltern zu einem Kind zu verhelfen,
im Gegenteil, es gilt sicherzustellen, dass ein Kind mit Eltern
aufwachsen darf.
Wenn wir von diesem zentralen Anliegen des Kindeswohls
ausgehen, dann erleichtert uns dies auch, die gesellschaftlich heikle Frage der Stiefkindadoption für Personen in eingetragener Partnerschaft und für faktische Lebensgemeinschaften sachlich zu beurteilen. Die Adoption durch homosexuelle Paare ruft teilweise heftige Reaktionen hervor. Trotz
der veränderten Mentalitäten gegenüber der Homosexualität
stelle ich mich ganz klar gegen eine gemeinschaftliche Adoption im Rahmen von eingetragenen Partnerschaften. Zwar
zeigen jüngere Studien auf, dass das Aufwachsen bei einem
homosexuellen Paar die Entwicklung des Kindes nicht negativ beeinflusst. Dennoch dürfen die möglichen Auswirkungen
nicht verharmlost werden, zumal die Kinder mit einer Adoption teilweise bereits andere Schwierigkeiten, z. B. kulturelle
Differenzen, zu bewältigen haben. Der Bundesrat hat daher
die gemeinschaftliche Adoption mit Recht nicht für andere
Lebensformen als die eheliche Gemeinschaft geöffnet.
Ganz anders ist die Ausgangslage aber bei der Stiefkindadoption. Hier geht es um die Regularisierung einer bereits bestehenden Familienbeziehung. Diese Familienkonstellationen sind heute nun einmal eine Realität. Die vorgeschlagene Öffnung ermöglicht es, Ungleichbehandlungen zu
überwinden und einen klaren rechtlichen Rahmen für diese
faktischen, bereits real existierenden Beziehungen zu schaffen. Als Gesetzgeber sind wir aufgerufen, verantwortungsbewusst zu handeln und die rechtliche Situation des Kindes
in solchen Familien nun auch im ZGB festzuschreiben, denn
beim Tod des leiblichen Vaters oder der leiblichen Mutter,
der oder die in einer eingetragenen Partnerschaft lebt, wäre
das Kind einer grossen Unsicherheit ausgesetzt, weil es
zum überlebenden Partner ja keine rechtliche Beziehung
hat. Gerade hier ruft das Kindeswohl nach einem klaren Entscheid des Parlamentes, übrigens im Einklang mit der Verfassung, die in Artikel 11 festlegt, dass Kinder einen Anspruch auf besonderen Schutz haben.
Diese Regelung und die weiteren Flexibilisierungen und
sinnvollen Adaptationen des Adoptionsrechts bestärken
mich in meiner Entschlossenheit, Ihnen mit Überzeugung zu
empfehlen, Eintreten zu beschliessen und dann bei den entscheidenden Artikeln der Mehrheit zu folgen.
Janiak Claude (S, BL): Der Berichterstatter, Herr Kollege
Abate, hat es ausgeführt, und auch wenn Sie die Botschaft
anschauen, sehen Sie auf der ersten Seite, dass diese Vorlage weitgehend auf Vorstössen aus dem Parlament basiert.
Im Vordergrund der Debatte, das ist auch klargeworden,
steht jetzt natürlich die Frage des Adoptionsrechts von eingetragenen Partnern. Die Kommission für Rechtsfragen des
Ständerates war Urheberin der Motion 11.4046, «Adoptionsrecht. Gleiche Chancen für alle Familien», bei der wir dieses
Thema bereits in extenso diskutiert haben. Damals ging es
in Bezug auf gleichgeschlechtliche Partner zuerst noch um
die Adoption ohne Einschränkung. Die ganze Debatte um
die Adoption wird ja nicht erst seit der Behandlung dieser
Motion geführt; sie wird schon seit zehn, zwanzig Jahren geführt. Ich stelle einfach fest, dass die Gesetzgebung bei gesellschaftspolitischen Fragen generell, aber auch bei dieser
Frage ziemlich hinterherhinkt.
Selbstverständlich plädiere auch ich dezidiert für Eintreten
auf die Vorlage. Bei der Stiefkindadoption – übrigens bei jeder Adoption – steht natürlich das Wohl des Kindes im Vordergrund, aber hier haben wir die Spezialität, dass das Stiefkind ja bereits in dieser Partnerschaft lebt: Es ist das Heim
des Kindes.
Ständerat
14.094
Die erwähnte Motion unserer Kommission für Rechtsfragen
ist ja damals im Ständerat angenommen worden. Der Nationalrat hat sie dann abgeändert, aber am Schluss waren sich
beide Räte in dem Punkt einig, dass man die Stiefkindadoption zulassen möchte; es gab doch in beiden Räten komfortable Mehrheiten.
Ich gebe es zu und habe es auch in der Kommission gesagt:
Ich finde diese Beschränkung nach wie vor diskussionswürdig. Wenn Sie auf Seite 890 der Botschaft nachlesen, wie
das die Bevölkerung sieht, dann werden Sie feststellen, dass
eine Mehrheit hier jedenfalls fortschrittlicher denkt als die
Politik. Es ist auch eigenartig, dass nur bei einer einzigen
Partnerschaftskonstellation die Frage nach der sexuellen
Orientierung der Leute, die die Kinder betreuen, gestellt
wird, nämlich nur bei der gleichgeschlechtlichen Partnerschaft.
Aber das Leben ist bekanntlich vielfältiger; auch bei sogenannt normalen Paaren ist die Realität nicht immer so einfach, wie man glaubt. Das Leben ist auch vielfältiger als die
Zivilstände, die heute bekannt sind. Immer mehr Personen
leben weder verheiratet noch in eingetragener Partnerschaft, und es sind trotzdem Familien. Auch die Anhörungen, die wir durchgeführt haben, bestärken mich in der Auffassung, dass es Zeit ist, diesen Schritt zu machen.
Es gibt sehr wohl auch Untersuchungen aus der Wissenschaft. Diese zeigen deutlich, dass bei Kindern mit gleichgeschlechtlichen Eltern im Vergleich zu Kindern aus heterosexuellen Beziehungen keine Unterschiede hinsichtlich ihrer
psychischen und sozialen Persönlichkeitsentwicklung, ihrer
schulischen und beruflichen Laufbahn, ihrer Freundschaften
und sexuellen Beziehungen oder ihres Umgangs mit der geschlechtlichen Identität und Körperlichkeit bestehen. Durchgängig wird gefolgert, dass nicht die sexuelle Präferenz der
Eltern über das Wohlergehen und die Entwicklung der Kinder entscheidet, sondern die Beziehungsqualität und das
Klima innerhalb der Familie.
Nun, es wird bei dieser Debatte der Vorwurf erhoben – ich
nehme an, das wird noch kommen –, es werde Salamitaktik
betrieben, man habe damals das Partnerschaftsgesetz beschlossen und die Adoption weggelassen, um das Gesetz
mehrheitsfähig zu machen. Hier möchte ich dasselbe wie
damals sagen: Bei gesellschaftspolitischen Fragen gibt es
kein Ende der Fahnenstange, die Entwicklungen sind im
Gange; ob man das gerne hat oder nicht – sie sind Realität.
Wenn in ein, zwei Jahren weitere Forderungen gestellt werden, wird erneut dieser Vorwurf kommen.
Für mich sind es vor allem Überlegungen der politischen
Realität – solche standen übrigens auch damals beim Partnerschaftsgesetz im Zentrum –, die mich dazu führen, dieser
Vorlage so zuzustimmen, obwohl ich mir im Endeffekt durchaus auch vorstellen könnte, dass auch die Adoption für
gleichgeschlechtliche Paare in eingetragener Partnerschaft
generell möglich sein sollte. Ich möchte Sie auch an etwas
erinnern, was vielleicht immer wieder etwas vergessen wird,
wenn man über die Adoption redet: Lesen Sie einmal das
Gesetz oder die Botschaft auf Seite 889, dann sehen Sie,
wie streng die Voraussetzungen sind, damit man überhaupt
adoptieren darf, damit sich diese Frage also überhaupt stellt!
Viele Leute, die eigene Kinder haben – ich erlaube mir, dies
zu sagen –, dürften diese Voraussetzungen auch nicht im
Entferntesten erfüllen, leider.
Ich zitiere aus Artikel 268a Absatz 2 des ZGB, wo es um die
Voraussetzungen geht, also festgelegt wird, was geprüft und
untersucht werden muss: «Namentlich sind die Persönlichkeit und die Gesundheit der Adoptiveltern und des Adoptivkindes, ihre gegenseitige Beziehung, die erzieherische Eignung» – das prüft man also; bei Leuten, die Kinder bekommen, fragt man ja nicht immer, ob sie geeignet sind zu erziehen –, «die wirtschaftliche Lage» – man muss also gut gestellt sein, damit man adoptieren darf –, «die Beweggründe
und die Familienverhältnisse der Adoptiveltern sowie die
Entwicklung des Pflegeverhältnisses ...» – wenn eines bestanden hat. All das ist abzuklären, und erst dann wird es
überhaupt möglich, dass man jemanden adoptieren darf.
14.094
Conseil des Etats
112
Ich darf Ihnen persönlich Folgendes sagen: Ich lebe bekanntermassen in einer eingetragenen Partnerschaft, und mein
Partner hat einen Sohn. Ich käme nie auf die Idee, ihn zu adoptieren, denn er hat eine Mutter, die für ihn da ist, und er
pflegt selbstverständlich zu beiden Elternteilen eine gute Beziehung. Aber die Frage könnte sich ja stellen, wenn die
Mutter jetzt aus irgendeinem Grund nicht da wäre, wenn sie
verstirbt oder in anderen Konstellationen einfach für das
Kind nicht da ist. Warum sollte ich dann nicht die Möglichkeit
haben, den Sohn zu adoptieren und damit auch Rechtsungleichheiten zu beseitigen, die zum Beispiel bei erbrechtlichen Fragen auftreten können? Natürlich kann man ein Testament machen, aber es gibt trotzdem Fragen, die damit
noch nicht geregelt sind, beispielsweise nur schon in Zusammenhang mit der Erbschaftssteuer, um nur diese zu erwähnen. Das ist also meine persönliche Betroffenheit bei
diesem Thema, die ich hier offenlegen möchte.
Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und im Sinne der
Kommissionsmehrheit zu entscheiden.
Rieder Beat (C, VS): Ich glaube es vorwegnehmen zu können: Eintreten auf diese Vorlage ist nicht bestritten, war auch
in der Kommission nicht bestritten. Die grosse Auseinandersetzung wurde zu Artikel 264c ZGB geführt, wo es um die
Öffnung der Stiefkindadoption geht. Hier möchte ich doch
einmal die Position des Bundesrates aus dem Jahre 2010
bekanntgeben, als er auf eine Motion Fehr Mario 10.3436
Folgendes sagte: «Das Bundesgesetz über die eingetragene Partnerschaft gleichgeschlechtlicher Paare wurde vom
Parlament am 18. Juni 2004 verabschiedet. Dagegen wurde
erfolglos das Referendum ergriffen, sodass das Gesetz
schliesslich am 1. Januar 2007 in Kraft treten konnte.» Es
folgt dann, dass der Bundesrat davon überzeugt ist, «dass
die breite Akzeptanz des Partnerschaftsgesetzes in der
Schweiz auch damit zu tun hat, dass mit ihm die Diskriminierung gleichgeschlechtlich veranlagter Personen beseitigt
werden konnte, ohne den eingetragenen Partnern gleichzeitig den Weg zur Adoption (und zur medizinisch unterstützten
Fortpflanzung) zu öffnen ... Vor diesem Hintergrund hält der
Bundesrat eine Revision von Artikel 28 PartG zurzeit nicht
für opportun.» Die nämliche Beurteilung gilt auch für die
Stiefkindadoption. Die Idee hinter Artikel 28 des Partnerschaftsgesetzes, wonach Kinder Eltern unterschiedlichen
Geschlechts haben sollten, würde aufgegeben, wenn man
es einer Person, die in eingetragener Partnerschaft lebt, gestatten würde, das Kind ihrer Partnerin bzw. ihres Partners
zu adoptieren.
So weit die Position des Bundesrates aus dem Jahre 2010.
Heute haben wir eine Vorlage, die dieser Position natürlich
widerspricht, und ich frage mich, und das muss auch der
Ständerat beantworten, ob sich die Gesellschaft in der
Schweiz in den letzten sechs Jahren so schnell geändert
hat. Sie werden heute nicht um zwei grundsätzliche Fragen
herumkommen, nämlich erstens: Geht es bei der Freigabe
der Stiefkindadoption wirklich um das Kindeswohl oder um
die Schaffung der Möglichkeit für alle, Kinder zu haben? Und
die zweite Frage ist: Mit welchen Argumenten wollen Sie in
einer späteren Phase die gemeinschaftliche Adoption für
gleichgeschlechtliche Paare verbieten, wenn Sie heute die
Stiefkindadoption öffnen? In diesem Sinne ist auch der Minderheitsantrag zu Artikel 264c zu verstehen.
Im Übrigen bin ich für Eintreten auf die Vorlage.
Caroni Andrea (RL, AR): Wie meine Vorredner konzentriere
ich mich nicht aufs Eintreten, sondern direkt auf die strittige
Frage der Stiefkindadoption.
Ich möchte noch einmal darauf verweisen, dass sie an sich
einen Spezialfall regelt und eben nicht wie die gemeinschaftliche Adoption eine breite Adoptionsmöglichkeit schaffen
würde. Wir sprechen hier nämlich von Kindern, die in der
Realität, wie die Kollegen Vonlanthen und Janiak gesagt haben, bereits da sind. Wir stellen uns nur die Frage, ob wir
diesen einen gestärkten rechtlichen Rahmen geben wollen
oder nicht. Wir müssen uns heute nicht die Frage stellen, ob
wir Regenbogenfamilien generell gut finden, nicht gut finden,
8 mars 2016
fördern wollen oder verbieten wollen. Es geht um bestehende Familien, wie sie sind.
Ganz wichtig ist zudem: Oft wird gesagt, man nehme dann
jemandem ein Kind weg – das Argument ist heute noch nicht
gefallen, aber vielleicht wäre es noch gekommen. Wie schon
das Beispiel von Herrn Janiak schön gezeigt hat, ist es aber
wie folgt: Wenn Eltern da sind, dann sind sie da. Wir reden
von Kindern, denen ein Elternteil fehlt, sei es, weil er von Anfang an unbekannt ist, weil er verstorben ist, weil er verschollen ist oder weil es z. B. im Ausland zu einer fortpflanzungsmedizinischen Behandlung kam. Nur das ist hier die
Frage.
Ein Punkt kam noch etwas wenig zum Ausdruck, nämlich
was denn die Vorteile für das Kind sind. Kollege Janiak hat
das Erbrecht bereits angetönt. Es gibt noch einige andere
Elemente. Das eine ist ein Unterhaltsanspruch, den man in
dieser Form eben nur durch das Kindesverhältnis erhalten
kann. Dann gibt es sozialversicherungsrechtliche Fragen
wie die, ob man eine Waisenrente, eine Kinderrente kriegt.
Das sind alles Dinge, die man leider privatrechtlich so auf
diesem Niveau nicht regeln kann. Es gibt für ein Kind kein
stärkeres Schutzverhältnis als eben das Kindesverhältnis.
Eine ganz wichtige Grundsatzfrage – vielleicht die wichtigste, die wir uns heute stellen müssen – ist die Frage nach
den Adoptionsvoraussetzungen im Allgemeinen. Kollege Janiak hat auch hier darauf hingewiesen, wie hoch denn die
Hürden sind und was alles erfüllt sein muss, dass es zu einer Adoption kommt. Da ist für uns ganz wichtig, uns Folgendes vor Augen zu halten: Wenn wir hier die Stiefkindadoption öffnen, dann sagen wir nicht, dass jetzt alle gleichgeschlechtlichen Paare einen Anspruch auf eine Adoption
hätten. Nur sagen wir auch nicht das Gegenteil. Wir sagen
also nicht mehr: Alle gleichgeschlechtlichen Paare oder alle
Konkubinatspaare sind per se und von Gesetzes wegen untauglich, um Adoptiveltern eines Kindes zu sein. Wir heben
nur das heutige Verbot, das von einer absoluten Untauglichkeit ausgeht, auf und sagen: Es kann andere Fälle geben –
und wir überlassen sie der Einzelfallbeurteilung –, wo es für
das Kindeswohl eben das Beste ist, wenn solche Paare ein
Kind adoptieren.
Zum Schluss noch ein Hinweis zum Stichwort Gleichbehandlung: Führen wir uns das Kind des Partners von Herrn
Janiak als Beispiel vor Augen. Wenn ein Kind aus irgendeinem Grund seine Mutter verliert, dann sind die adoptionsrechtlichen Möglichkeiten heute sehr davon abhängig, in
welcher Form von Partnerschaft der Vater danach lebt.
Wenn er heterosexuell ist und eine andere Frau heiratet,
dann hat das Kind rechtlich Glück und kann adoptiert werden. Wenn der Vater, der seine Frau verloren hat, danach
aber in einer eingetragenen Partnerschaft lebt, hat das Kind
rechtlich Pech und kriegt nach heutigem Recht keinen zweiten Elternteil. Aus Sicht des Kindes ist es nicht zu rechtfertigen, dass sein eigenes rechtliches Glück oder Pech davon
abhängt, in welcher Partnerschaft der eine Elternteil nachher lebt.
Unter dem Stichwort Gleichbehandlung noch ein Blick ins
Ausland: In der Schweiz gibt es heute nicht nur Regenbogenfamilien, die faktisch zusammenleben, es gibt bereits
rechtlich gesicherte Regenbogenfamilien mit zwei gleichgeschlechtlichen Elternteilen. Die haben diesen Status im Ausland durch irgendeine Konstellation erworben und werden
bei uns anerkannt. Auf dieser Stufe gibt es solche Familien
also bereits. Da müssen wir uns doch die Frage stellen, ob
wir denn die Diskriminierung von Schweizern aufrechterhalten wollen.
Im Sinne all dieser Argumente bitte ich Sie, der Stiefkindadoption, wie sie vorgeschlagen wird, zuzustimmen.
Müller Damian (RL, LU): Eines gilt es gleich zu Beginn zu
sagen: Kinder sind keine Luxusgüter, welche Mann und Frau
in gleichgeschlechtlichen Beziehungen erwerben können.
Die sogenannte Stiefkindadoption wird mit der vorliegenden
Gesetzesänderung auf einen weiteren Kreis von Paaren
ausgedehnt: In Zukunft soll die Möglichkeit einer Adoption
nicht nur Ehepartnern, sondern auch Paaren in eingetrageBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
8. März 2016
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ner Partnerschaft oder, als zusätzliche Variante, Paaren in
einer faktischen Lebensgemeinschaft offenstehen.
Während den letzten Tagen habe ich mich intensiv mit der
Änderung beschäftigt. Ich bin zum Schluss gekommen, dass
diese Anpassung für klare Verhältnisse sorgt und den Kindern Sicherheit und Stabilität gibt. Aus meiner Sicht steht
das Kindeswohl im Vordergrund, und dieses wird mit der
Vorlage gewährleistet, was auch diverse Fachpersonen bestätigen: Kinder von gleichgeschlechtlichen Paaren entwickeln sich psychisch, aber auch sozial nicht anders als
Kinder in konventionellen Familien. Und im Falle des Todes
eines Elternteils haben diese Kinder den rechtlichen Erbanspruch sowie den Anspruch auf die sogenannte Waisenrente. Mir ist es lieber, wenn Kinder in einer geregelten Familie aufwachsen, und das kann schlussendlich auch eine
Homofamilie sein, als wenn ihnen die Perspektiven in einer
Fremdplatzierung genommen werden.
Unsere Gesellschaft hat sich in den letzten Jahren massiv
verändert. Gleichgeschlechtliche Paare brauchen weiterhin
Mut, sich zu outen, werden jedoch in unserer Gesellschaft
akzeptiert. Ich wage zu behaupten, dass es in meiner Generation viel weniger Diskussionen gibt als in früheren Generationen. Die Kollegen Caroni und Janiak haben Beispiele genannt. Das Kindeswohl soll im Zentrum stehen. Aus dieser
Sicht bin ich klar für die Öffnung der Stiefkindadoption.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Das Wohl des Kindes
ist heute einer der zentralen Grundsätze unserer Rechtsordnung. Gerade im Familienrecht ist es von überragender Bedeutung. Der Grundsatz, dass das Wohl des Kindes bei
allen Massnahmen, die es betreffen, vorrangig zu berücksichtigen sei, findet sich auch in Artikel 3 der Kinderrechtskonvention der Vereinten Nationen. Diese Bestimmung verpflichtet alle Staaten, die – wie die Schweiz ja auch – dem
Abkommen beigetreten sind, das Wohl des Kindes sowohl in
der Gesetzgebung als auch beim Vollzug zu gewährleisten.
Sie haben diesem Grundsatz in den vergangenen Jahren
durch die Verabschiedung von zahlreichen Revisionen vor
allem im Familienrecht besondere Nachachtung verschafft.
Ich denke dabei an das Kindesschutzrecht, ich denke aber
auch an die Revision des Sorgerechts und an die Revision
des Unterhaltsrechts.
Heute haben Sie einen weiteren Abschnitt des Familienrechts vor sich, der einer Revision bedarf, nämlich das Adoptionsrecht. Obwohl sich das Adoptionsrecht schon heute
am Kindeswohl orientieren soll, wird es zum Teil immer noch
als Mittel verstanden, um adoptionswilligen Personen zu einem Kind zu verhelfen. So – das wurde auch von Ihnen gesagt – soll und darf das Adoptionsrecht nicht verstanden
werden. Deshalb wollen wir mit dieser Revision das Kindeswohl noch konsequenter als bisher ins Zentrum des gesamten Adoptionsverfahrens stellen und auch das Adoptionsrecht insgesamt dem Primat des Kindeswohls unterstellen.
Das bedeutet, dass der Zweck des Adoptionsrechts in Zukunft primär darin bestehen muss, einem elternlosen Kind
zu Eltern zu verhelfen – nicht umgekehrt.
Anstoss zu einer konsequenten Ausrichtung auf das Kindeswohl haben Vorstösse aus Ihren Kreisen, gerade aus der
Kommission für Rechtsfragen des Ständerates, gegeben.
Mit diesen Vorstössen haben Sie den Bundesrat aufgefordert, er solle das Adoptionsrecht in Bezug auf die Adoptionsvoraussetzungen, in Bezug auf das Adoptionsgeheimnis und
in Bezug auf die Möglichkeit des Zugangs zur Stiefkindadoption revidieren. Ergänzend hat der Bundesrat das geltende
Adoptionsrecht einer moderaten Modernisierung unterzogen, insbesondere, was die Begriffe anbelangt. Dabei handelt es sich aber nicht um eine Totalrevision des Adoptionsrechts.
Wie das Parlament richtig erkannt hat, stellt das geltende
Adoptionsrecht hohe Hürden auf. Zum Teil stellt es nicht
mehr ganz zeitgemässe Anforderungen an adoptionswillige
Personen. Insbesondere gelten die heutigen formellen Anforderungen des ZGB, wie man sieht, wenn man das im europäischen Vergleich anschaut, als besonders hoch. Die
Voraussetzungen, die eine adoptionswillige Person erfüllen
Ständerat
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muss, sind zudem auch sehr starr, Abweichungen sind
grundsätzlich nicht möglich. Ich denke zum Beispiel an einen Fall einer Stiefkindadoption, in dem nicht alle Geschwister vom Stiefelternteil adoptiert werden können, weil
die Voraussetzung des Mindestaltersunterschieds zwischen
einem der Kinder und dem adoptierenden Stiefelternteil
nicht eingehalten werden kann. Dieses Beispiel zeigt, dass
eine Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls gar
nicht oder eben nur sehr beschränkt möglich ist.
Ohne Abstriche am Kindeswohl vorzunehmen, schlägt der
Bundesrat in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Parlamentes vor, die Adoptionsvoraussetzungen zu senken und
zum Teil zu flexibilisieren. Flexibilisieren heisst, dass von gewissen formellen Voraussetzungen des Kindeswohls abgewichen werden kann, wenn dies im Interesse des Kindeswohls als absolut notwendig angesehen wird. Auch hier ist
der Blickwinkel des Kindes massgebend. Ich möchte Ihnen
nur ein Beispiel nennen: Der Entwurf sieht vor, dass vom
Höchstaltersunterschied von 45 Jahren zwischen dem Adoptivkind und der adoptionswilligen Person abgewichen werden kann. Eine Mutter, die verwitwet ist, mit zwei Kindern, 5
und 7 Jahre alt, heiratet einen 51-jährigen Mann. Das 7-jährige Kind darf er adoptieren, das 5-jährige Kind darf er nach
dem heute geltenden Recht nicht adoptieren, weil die Voraussetzung des Höchstaltersunterschieds von 45 Jahren
nicht eingehalten wird. Eine solche Situation ist eigentlich
unvorstellbar. Dazu führen die starren Vorgaben, die wir mit
dieser Revision flexibilisieren wollen.
Nicht nur die Adoptionsvoraussetzungen, sondern auch das
Adoptionsgeheimnis soll gelockert werden, und zwar gegenüber den leiblichen Eltern. Sie sollen unter bestimmten Voraussetzungen einen bedingten – ich sage: einen bedingten – Anspruch auf Bekanntgabe von identifizierenden Informationen über das Kind erhalten, das sie einst zur Adoption
freigegeben haben. Voraussetzung ist aber in jedem Fall,
dass das betroffene Kind der Bekanntgabe zugestimmt hat.
Anders als das Adoptivkind sollen die leiblichen Eltern keinen absoluten Anspruch auf Information erhalten.
Nun noch zum Anliegen, das sicher am meisten zu Diskussionen Anlass gibt. Das Hauptanliegen ist die Öffnung der
Stiefkindadoption für alle Paarbeziehungen, ungeachtet ihres Zivilstands oder ihrer sexuellen Orientierung. Diese Öffnung wurde von Ihnen besonders unterstützt. Herr Ständerat
Rieder hat aus einer Stellungnahme des Bundesrates aus
dem Jahr 2010 zitiert. In der Zwischenzeit haben jedoch
beide Räte den Bundesrat beauftragt, die Gesetzgebung zu
ändern. Der Ständerat wollte noch weiter gehen, er wollte
auch die gemeinschaftliche Adoption ermöglichen. Der Nationalrat wollte sich diesbezüglich etwas zurückhalten, und
der Bundesrat hat sich nachher in Übereinstimmung mit den
schliesslich von beiden Räten angenommenen Motionen dafür entschieden, die Öffnung der Stiefkindadoption vorzuschlagen, nicht aber die Öffnung der gemeinschaftlichen Adoption.
Noch ein Gedanke dazu – wir kommen sicher bei der Detailberatung noch einmal darauf zu sprechen –: Ich höre Vorbehalte, ob die Kinder gut aufgehoben sind und gut erzogen
werden, wenn sie bei einem gleichgeschlechtlichen Paar
aufwachsen. Wenn Sie heute die Stiefkindadoption ablehnen, verhindern Sie nicht, dass diese Kinder mit einem Vater
und dessen Partner oder einer Mutter und deren Partnerin
zusammenleben, das ist heute schon so. Sie werden daran
gar nichts ändern. Das, was Sie heute entscheiden, betrifft
Kinder, die ohnehin schon in dieser Familie leben, seit Jahren unter Umständen, glücklich oder unglücklich, so, wie das
bei vielen Kindern der Fall ist, auch bei Kindern heterosexueller verheirateter oder unverheirateter Paare. Sie ändern an
dieser Situation mit Ihrem Entscheid überhaupt nichts. Das
Einzige, worüber Sie entscheiden, ist, ob für Kinder, die jetzt
so aufwachsen und in ihrem Zuhause so leben, auch eine
rechtliche Absicherung möglich ist. Ob es zum anderen
Partner oder zur anderen Partnerin allenfalls eine rechtliche
Verbindung gibt oder eben nicht, spielt zum Beispiel dann
eine Rolle, wenn der leibliche Vater oder die leibliche Mutter
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Conseil des Etats
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stirbt. Über eine solche rechtliche Absicherung entscheiden
Sie heute.
Es ist ganz wichtig, sich Folgendes vor Augen zu halten:
Wenn Sie das Wohl des Kindes ins Zentrum stellen, ist es
schwierig zu begründen, weshalb Sie ein Kind unterschiedlich behandeln wollen, je nachdem, ob seine Eltern verheiratet oder nicht verheiratet sind, ob sein Vater oder seine Mutter in einer gleichgeschlechtlichen, in einer eingetragenen
Partnerschaft lebt. Es ist schwierig zu erklären, weshalb Sie
Kinder unterschiedlich behandeln wollen. Denn das ist gelebte Realität, das Kind lebt so, und daran werden Sie nichts
ändern.
Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten. Wir werden diese
Frage sicher bei der Detailberatung noch einmal etwas näher anschauen.
Schweizerisches Zivilgesetzbuch (Adoption)
Code civil (Droit de l'adoption)
Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung; Art. 264, 264a, 264b
Titre et préambule, ch. I introduction; art. 264, 264a, 264b
Art. 264c
Antrag der Mehrheit
(Rieder, Engler, Germann, Hefti)
Abs. 1 Ziff. 2, 3; Abs. 2, 3
Streichen
Art. 264c
Al. 1 ch. 2, 3; al. 2, 3
Biffer
Rieder Beat (C, VS): Die Minderheit verlangt bei Artikel 264c die Streichung der Möglichkeit der Stiefkindadoption für eingetragene Partnerschaften und faktische Lebensgemeinschaften. Ich versuche Ihnen zu begründen, weshalb
sie das verlangt:
Zum Verständnis dieses Abänderungsantrages ist grundsätzlich vorauszuschicken, dass das Adoptionsrecht in der
Schweiz in den letzten Jahren eine immer unwichtigere
Rolle spielt. Es gab in der Schweiz im letzten Jahr 383 Adoptionen. Die Tendenz ist sinkend. Das ist auf die Tatsache
zurückzuführen, dass einerseits sehr wenige Kinder zur Adoption freigegeben werden und dass andererseits die Fortpflanzungsmedizin Fortschritte gemacht hat.
Die Fortpflanzungsmedizin hat derartige Fortschritte gemacht, dass die Stiefkindadoption nicht losgelöst von der
Fortpflanzungsmedizin betrachtet werden kann. Man muss
sich bei der Beurteilung von Artikel 264c ZGB immer vor Augen halten, dass den eingetragenen Partnerschaften wie
auch den faktischen Lebensgemeinschaften in der Schweiz
der Zugang zur Fortpflanzungsmedizin nicht gewährt ist und
dass auch die Leihmutterschaft auf Verfassungsstufe verboten ist. Dies hat das Bundesgericht kürzlich in einem Ent-
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scheid vom Sommer 2015 festgehalten, in dem es erwähnte,
dass diese zwei Prinzipien einen harten Kern der Bundesverfassung bilden. Allerdings, und das ist nun wichtig, hat
dieses Problem auch zu einem bekannten Bundesgerichtsentscheid geführt. Es besteht nämlich die Möglichkeit der
Leihmutterschaft und des Zugangs zur Fortpflanzungsmedizin für gleichgeschlechtliche Partner im Ausland, insbesondere in Amerika und in europäischen Ländern. Dies ist dann
entsprechend auch für Artikel 264c des vorliegenden Entwurfes entscheidend.
Die Stiefkindadoption, welche dieser Artikel regelt, geht eigentlich von einer bestehenden Situation aus. Das Kind und
der Partner sind da, und es geht darum, die rechtliche Verbindung zum zweiten Partner zu regeln, und damit um einen
eigentlichen rechtlichen Nachvollzug. Diese Argumentation
trifft aber den Kern der Sache nicht. Selbstverständlich gibt
es Fälle, in denen ein Partner ein bereits in seinem Haushalt
lebendes Kind hat und man die Vaterschaft bzw. die Mutterschaft zum zweiten Ehepartner herstellen möchte. Das ist
die klassische Stiefkindadoption. Bei gleichgeschlechtlichen
Partnern kann diese klassische Stiefkindadoption aber auf
dem Weg der Fortpflanzungsmedizin und der Leihmutterschaft künstlich herbeigeführt werden. Das heisst mit anderen Worten, wir begegnen in der Gerichtspraxis – ich habe
den Entscheid bereits erwähnt, Bundesgerichtsurteil 141 III
312 – der Situation, dass gleichgeschlechtliche Partner über
den Weg der Leihmutterschaft oder über den Weg der künstlichen Befruchtung ein Kind haben können und es dann später quasi über den nun geöffneten Weg der Stiefkindadoption voll adoptieren können. Man nennt dies auch Kettenadoption.
In einer Anhörung vor unserer Fraktion konnte diese Befürchtung durch den Spezialisten der Bundesverwaltung auf
jeden Fall nicht ausgeräumt werden. Mit anderen Worten
wird mit der Einführung der Stiefkindadoption die gemeinschaftliche Adoption gar nicht mehr notwendig und obsolet.
Hier liegt nun meines Erachtens die Crux dieses ganzen
Entwurfes. Es kann nicht sein, dass der Bundesrat in seiner
Botschaft die gemeinschaftliche Adoption für gleichgeschlechtliche Partner ablehnt, mit dem Argument, das sei
gesellschaftlich noch nicht anerkannt und gebe Probleme,
und dass er gleichzeitig hier die Stiefkindadoption für alle
Partner öffnen will.
Bei der damaligen Einführung des Partnerschaftsgesetzes
wurde vonseiten der betroffenen Organisationen ausführlich
dargelegt, dass es ihnen nicht darum geht, in einer späteren
Phase auch das Adoptionsrecht oder die gleichen Rechte
wie die Ehe als Gesamtes anzustreben, sondern einzig um
die Regelung der Beziehung mittels eingetragener Partnerschaft. Bereits damals gab es Kritik, dass dies quasi in einer
Salamitaktik schlussendlich zu einer Gleichstellung der
gleichgeschlechtlichen Partnerschaft mit der klassischen
Ehe führen würde. Heute wird nun wiederum gesagt, dass
es nicht um die Einführung der gemeinschaftlichen Adoption
geht, sondern einzig um die Regelung einer bereits bestehenden Situation. Dies ist im Hinblick auf das Vorerwähnte
wenig glaubhaft. Es gibt keine stichhaltigen Argumente dafür, dass bei einer Annahme der vorliegenden Stiefkindadoption nicht auch die gemeinschaftliche Adoption eingeführt
werden könnte.
Des Weiteren werden Folgeprobleme auftauchen. Das Adoptionsrecht kennt Probleme mit Kindern, die in der pubertären Phase ihre Adoptiveltern bzw. den nichtbiologischen Elternteil ablehnen. Wenn wir jetzt Fälle schaffen, in welchen
das Kind in der Pubertät mit zwei Vätern und zwei Müttern
konfrontiert ist, kann es sehr wohl sein, dass diese Möglichkeit noch erhöht wird, weil diese Konstellation gesellschaftlich, wie bereits erwähnt, nicht akzeptiert ist. Ich stelle mir
daher auch die für mich entscheidende Frage, ob Sie, wenn
Sie eine solche Stiefkindadoption einführen, nicht auch
gleichzeitig das Recht des adoptierten Kindes einführen
müssen, bei Volljährigkeit die Adoption rückgängig zu machen.
Es gibt auch Probleme bei den faktischen Lebensgemeinschaften. Sie geben der faktischen Lebensgemeinschaft
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nach drei Jahren die Möglichkeit, eine Adoption durchzuführen. Was ist, wenn es eine solche Lebensgemeinschaft nach
vier Jahren nicht mehr gibt? Ist das im Sinne des Kindeswohls? Wird dann die Adoption rückgängig gemacht? Wird
eine neue Adoption mit dem neuen Partner möglich?
Das Gesetz versucht, bei der Stiefkindadoption alles möglich zu machen. Es gibt bei den Möglichkeiten keinerlei Unterschiede mehr zwischen Ehe, eingetragener Partnerschaft
und faktischer Lebensgemeinschaft. Wenn Sie das in diesem Sinne generell so wollen, ist es eigentlich völlig unlogisch, die gemeinschaftliche Adoption nicht zu verlangen.
Daher kann dieser Entwurf nur Taktik sein. Man will sich
nicht ernsthaft mit der Frage auseinandersetzen, ob die Ehe
als solche noch Privilegien hat oder nicht. Darum geht es eigentlich.
Im Sinne der Minderheit bitte ich Sie, den Antrag zu unterstützen und die Öffnung der Stiefkindadoption abzulehnen.
Abate Fabio (RL, TI), für die Kommission: Artikel 264c ist
die zentrale Bestimmung der Revision, die gar nichts mit Salamitaktik zu tun hat. Der Artikel erfüllt die dem Bundesrat
erteilte Aufgabe, die auf dem umformulierten Text der Motion
«Adoptionsrecht. Gleiche Chancen für alle Familien» beruht.
Der Entwurf des Bundesrates enthält keine Neuheit für diesen Rat. Ein Kind darf keine rechtlichen oder faktischen
Nachteile durch den Umstand erleiden, dass seine Mutter
mit einer Frau oder sein Vater mit einem Mann zusammenlebt. Damit dient die Zulassung der Stiefkindadoption vor allem der Gleichbehandlung der Kinder.
Bei einer eingetragenen Partnerschaft oder auch bei einer
faktischen Lebensgemeinschaft lebt das Kind bereits in dieser Gemeinschaft und wird weiterhin dort leben. Hier geht es
um die rechtliche Absicherung des Verhältnisses zur Partnerin oder zum Partner des leiblichen Elternteils. Aber wie bei
jeder anderen Adoption muss auch bei diesem Modell überprüft werden, ob die Adoption im konkreten Fall dem Kindeswohl dient. Dann müssen sowohl die leiblichen Eltern als
auch das zu adoptierende urteilsfähige Kind der Adoption
zustimmen. Es gibt also immer noch Bedingungen. Es gelten ausländische Rechtsordnungen, die bereits heute die
Möglichkeit einer Stiefkindadoption durch gleichgeschlechtliche Paare vorsehen. Und falls die Bedingungen erfüllt sind,
können diese Paare die Anerkennung der gemeinsamen Elternschaft gegenüber dem Kind und die entsprechende Eintragung im Zivilregister gemäss Artikel 78 IPRG verlangen.
Es geht also auch um die Beseitigung einer weiteren Ungleichbehandlung.
Falls eine faktische Familienbeziehung entstanden ist, ist es
konsequent, die Situation rechtlich anzuerkennen, um das
Kindeswohl zu gewährleisten. Eine faktische Lebensgemeinschaft ist eine stabile und enge Beziehung. Eine Stiefkindadoption in diesen Gemeinschaftsformen schützt das Kind bei
der Auflösung der Partnerschaft oder beim Tod eines Partners, weil Unterhalts- und Erbansprüche geltend gemacht
werden können.
Ohne diese neue Fassung von Artikel 264c wäre die Revision entleert, also quasi ein leeres Glas. Ihre Kommission
hat dem neuen Artikel 264c mit 7 zu 4 Stimmen ohne Enthaltung zugestimmt.
Ich bitte Sie, der Mehrheit zu folgen.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Eine Minderheit Ihrer
Kommission verlangt, dass sämtliche Bestimmungen gestrichen werden, die im Zusammenhang stehen mit der Öffnung
der Stiefkindadoption für eingetragene Paare und Paare in
faktischen Lebensgemeinschaften. Die Stiefkindadoption,
das heisst die Adoption eines Kindes durch den Ehegatten
der Mutter oder die Ehegattin des Vaters dieses Kindes, ist
ja bekanntlich nach geltendem Recht auf Ehepaare beschränkt. Kinder, die in anderen familiären Situationen aufwachsen, können heute nicht durch die Partnerin des Vaters
oder den Partner der Mutter adoptiert werden. Und Paare in
eingetragener Partnerschaft sind von der Adoption generell
ausgeschlossen.
Ständerat
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Ich habe es vorhin erwähnt, aber es ist mir wichtig, das noch
einmal zu sagen: Ihr Rat hatte, aufgrund einer Motion Ihrer
Kommission für Rechtsfragen, vom Bundesrat verlangt, weiter zu gehen und die gemeinschaftliche Adoption auch für
eingetragene Partnerschaften zuzulassen. Aufgrund einer
Einigung waren Sie, war Ihr Rat auch bereit, darauf zurückzukommen und eine Beschränkung auf die Stiefkindadoption vorzusehen.
Ich möchte etwas auch noch erwähnen: Die Öffnung, die wir
für die Stiefkindadoption jetzt vorschlagen, gilt für alle Paarbeziehungen, das heisst für Ehepaare, für Paare in eingetragener Partnerschaft und für Paare in faktischen hetero- und
homosexuellen Lebensgemeinschaften. Diese Aufzählung
ist abschliessend.
Und ebenfalls noch ein paar Worte zu den faktischen Lebensgemeinschaften: Es stimmt, was Sie sagen, Herr Rieder: Wenn eine faktische Lebensgemeinschaft drei Jahre
dauert, dann ist das keine Garantie, dass sie noch weitere
zehn Jahre dauert. Aber ich glaube, das ist bei verheirateten
Paaren auch so. Mit einer Scheidungsrate von weit über
40 Prozent haben Sie einfach keine Garantie. Deshalb, und
das möchte ich noch einmal betonen, genügt es nicht, dass
jemand kommt und sagt: «Ich lebe seit gut drei Jahren in einer faktischen Lebensgemeinschaft», und dann ist die Adoption schon gemacht. Das ist die Voraussetzung, die erfüllt
sein muss – und erst dann beginnt die Prüfung. Es wurde
vorhin erwähnt, auch von Ihnen: Der Prüfung, ob ein Paar
geeignet ist, ob die Persönlichkeiten geeignet sind, ob alle
anderen Voraussetzungen erfüllt sind, muss sich jedes Paar
unterziehen, das heisst Partner und Partnerinnen in einer
faktischen Lebensgemeinschaft, solche in einer eingetragenen Partnerschaft, aber auch Personen, die verheiratet sind.
Auch bei einem verheirateten Paar wird geprüft, ob es für
eine Adoption geeignet ist. Nur weil die Partner verheiratet
sind, sind sie noch nicht per se geeignet für eine Adoption.
Ich glaube, es ist wichtig, dass man auch das klärt.
Gerade bei Paarbeziehungen – ich spreche jetzt von faktischen Lebensgemeinschaften – muss gewährleistet sein,
dass sie im Sinne einer eheähnlichen Gemeinschaft handeln. Nicht möglich wäre zum Beispiel eine Stiefkindadoption, weil eine Frau mit ihrer Schwester zusammenlebt. Es
soll eine eheähnliche Gemeinschaft sein.
Vom Sprecher der Minderheit wurde noch die Befürchtung
geäussert, dass gleichgeschlechtliche Paare einfach mit
Leihmutterschaft zu Kindern kommen und diese dann adoptieren können. Leihmutterschaft ist verboten, ist verfassungsmässig verboten. Sie kennen auch Gerichtsurteile, eines gerade aus jüngerer Zeit, als ein homosexuelles Paar
mit Leihmutterschaft zu einem Kind kommen wollte. Das Gericht hat gesagt: Das funktioniert so nicht. Leihmutterschaft
ist verboten. Das Problem ist, dass man jedes Mal, wenn gegen dieses Verbot verstossen wird, im Sinne des Kindes
schauen muss, was jetzt für das Kind die beste Situation ist.
Denn Sie wissen auch, dass sich nie alle Menschen an all
das, was Sie gesetzlich oder sogar verfassungsmässig verboten haben, halten. Aber zu meinen, dass Sie mit dieser
Vorlage einen Weg zur Leihmutterschaft öffnen, ist einfach
falsch. Die Leihmutterschaft ist und bleibt verboten, und
zwar aufgrund unserer Bundesverfassung.
Ein Satz noch zur gemeinschaftlichen Adoption: Wie gesagt
ist es so, dass Sie ja in diesem Sinne weiter gehen wollten.
Der Bundesrat ist der Meinung, dass die Stiefkindadoption
die richtige Adoptionsform ist. Was Sie vielleicht auch noch
wissen müssen: Es gibt praktisch keine Staaten, die erlauben, Kinder zur Fremdkindadoption durch gleichgeschlechtliche Paare freizugeben. Hier gibt es einfach auch eine Realität, die heute gegeben ist. Aber ich glaube, es ist richtig,
dass man jetzt einmal die Kinder absichert, die bereits so leben, wie es einige von Ihnen vielleicht lieber nicht hätten,
aber sie leben eben so. Und wenn Sie die Möglichkeit einer
Stiefkindadoption für eingetragene Partnerschaften oder für
faktische Lebensgemeinschaften heute ablehnen, treffen Sie
nur das Kind. Das trifft das Kind, weil das Kind dann unter
Umständen in einer Situation rechtlich nicht abgesichert ist.
Es wurde erwähnt: Es geht um Unterhaltsrechte, es geht um
14.094
Conseil des Etats
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Rechte des Waisenkindes, es geht um Rechte auch in Bezug auf die Erbschaften. Das trifft die Kinder, und in diesem
Sinne bitte ich Sie, die Möglichkeit zu schaffen, dass Stiefkinder adoptiert werden können, aber selbstverständlich immer nur dann, wenn die Voraussetzungen gegeben sind.
Und die Voraussetzungen sind immer nur dann gegeben,
wenn die Stiefkindadoption dem Wohl des Kindes dient. Das
steht im Zentrum auch dieser Revision.
Ich danke Ihnen, wenn Sie der Kommissionsmehrheit folgen.
Rieder Beat (C, VS): Die Leihmutterschaft ist in der Schweiz
verboten. Wenn Sie die Stiefkindadoption öffnen, dann geben Sie gleichgeschlechtlichen Paaren die Möglichkeit, dieses Leihmutterschaftsverbot zu umgehen. Gerade der Entscheid des Bundesgerichtes vom Sommer 2015 zeigt dies
klar auf. Das Bundesgericht hat unter einem Obiter Dictum
gesagt, dass man, falls in der Schweiz die Stiefkindadoption
möglich wäre, die Volladoption eines Knaben durch zwei
Männer hier in der Schweiz allenfalls rechtlich legitimieren
könnte. Das war damals nicht möglich. Wenn Sie heute anders entscheiden, ist das in Zukunft möglich.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
Art. 264d; 265; 265a Titel, Abs. 3; 265c; 265d Abs. 1, 3;
266 Abs. 1, 2
Art. 264d; 265; 265a titre, al. 3; 265c; 265d al. 1, 3; 266
al. 1, 2
Art. 267
Antrag der Mehrheit
Abs. 3 Ziff. 2, 3
Streichen
Art. 267
Al. 3 ch. 2, 3
Biffer
Art. 267a
Antrag der Mehrheit
Abs. 1–3
Abs. 4
Die Namensänderung einer zu adoptierenden volljährigen
Person hat keine Auswirkungen auf die Namensführung von
Personen, deren Namen sich aus dem bisherigen Namen
der zu adoptierenden Person ableitet, es sei denn, diese
stimmen einer Namensänderung ausdrücklich zu.
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Abs. 2
... des Kindesverhältnisses. (Zweiten Satz streichen)
Art. 267a
Abs. 1–3
Al. 4
Le changement de nom d'une personne majeure faisant l'objet d'une demande d'adoption n'affecte en rien le nom porté
par des personnes tierces lorsque celui-ci dérive du nom
précédemment porté par la personne majeure, sauf si lesdites personnes acceptent expressément un changement de
nom.
Al. 2
... la filiation. (Biffer la deuxième phrase)
Art. 267b
Antrag der Mehrheit
Das Bürgerrecht des minderjährigen Kindes bestimmt sich
nach den Bestimmungen über die Wirkungen des Kindesverhältnisses. Diese gelten bei der Adoption des minderjährigen Kindes durch die eingetragene Partnerin seiner Mutter
oder den eingetragenen Partner seines Vaters sinngemäss.
... des Kindesverhältnisses. (Zweiten Satz streichen)
Art. 267b
Le droit de cité de l'enfant mineur est déterminé en fonction
des dispositions relatives aux effets de la filiation. Celles-ci
s'appliquent par analogie en cas d'adoption de l'enfant mineur par la personne liée à sa mère ou à son père par un
partenariat enregistré.
... la filiation. (Biffer la deuxième phrase)
Art. 268
Antrag der Mehrheit
Unverändert
(Seydoux, Cramer, Janiak, Jositsch, Levrat)
Art. 268
Inchangé
(Seydoux, Cramer, Janiak, Jositsch, Levrat)
Seydoux-Christe Anne (C, JU): Il s'agit d'une minorité toute
relative, puisqu'à l'article 268, la commission a pris sa décision par 5 voix contre 5 et avec la voix prépondérante de son
président.
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Ständerat
14.094
Cela a déjà été dit, il y a une diminution des adoptions, aussi
bien sur les plans national qu'international, avec un risque
de perte de savoir-faire au niveau des autorités cantonales
compétentes, car il s'agit de procédures relativement complexes. S'ajoute à cette situation le fait qu'on a affaire à
26 pratiques, parfois différentes, au niveau des cantons.
D'où la volonté, d'une part, d'harmoniser les procédures et,
d'autre part, de confier l'ensemble de la procédure en matière d'adoption à une seule autorité, qui sera en mesure de
développer une pratique professionnelle.
Dans le domaine des adoptions internationales, chaque canton a déjà désigné une autorité cantonale centrale, sur la
base de l'article 3 alinéa 1 de la loi fédérale relative à la
Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de
protection de l'enfant en cas d'adoption internationale, du
22 juin 2001, qui renvoie à l'article 316 alinéa 1bis du Code
civil. Cet article prévoit que «lorsqu'un enfant est placé en
vue de son adoption, une autorité cantonale unique est compétente».
L'article 268 alinéa 1 du Code civil prévoit que «la procédure
d'adoption est du ressort d'une autorité cantonale unique
compétente au domicile du ou des adoptants». L'article se
réfère également à l'article 316 alinéa 1bis du Code civil. Il y
a dès lors une certaine logique et une cohérence à concentrer l'ensemble de la procédure d'adoption auprès d'une
seule autorité compétente.
C'est pourquoi je vous invite à suivre ma proposition de minorité.
Behörde zuständig. Sie prüfen z. B. die Eignung der adoptionswilligen Personen, sie stellen die Eignungsbescheinigung aus, sie erteilen die Bewilligung zur Aufnahme des Kindes im Hinblick auf eine spätere Adoption usw. Diese
Aufzählung ist nicht abschliessend.
Wie Sie feststellen können, liegt das eigentliche Adoptionsverfahren also heute schon in der Hand einer einzigen kantonalen Behörde. Nur für das Aussprechen der Adoption ist
von Bundesrechts wegen heute diese einzige kantonale Behörde nicht zuständig. Diese Zweiteilung ist historisch gewachsen. Sie geht letztlich auf das Haager Adoptionsübereinkommen und dessen Umsetzung zurück.
Der Entwurf sieht jetzt vor, dass die seit über zehn Jahren
bestehenden zentralen Behörden der Kantone für das
gesamte Adoptionsverfahren und damit eben auch für diese
abschliessende Etappe zuständig sein sollen. Da war der
Bundesrat der Meinung, dass es sinnvoll ist, dass diese
Behörde auch diesen letzten Abschnitt noch übernimmt. Es
gibt aber auch gute Gründe zu sagen: Es ist gut, wenn für
diesen letzten Abschnitt – dass man noch einmal wirklich
überprüft und dann die Adoption ausspricht – eine andere
Behörde zuständig ist, damit hier noch ein Blick aus einem
anderen Blickwinkel auf die Situation geworfen wird.
Ich glaube, es gibt hier wirklich keine eindeutig richtige oder
falsche Lösung. Der Bundesrat hatte mit seinem Vorschlag
auch zur Effizienz beitragen wollen. Gleichzeitig gibt es, wie
gesagt, auch gute Gründe für die Beibehaltung der heutigen
Situation. Ich lasse Sie gerne entscheiden.
Abate Fabio (RL, TI), für die Kommission: Es ist effektiv so,
wie das von Frau Seydoux-Christe erwähnt worden ist: Mit
dem Stichentscheid des Präsidenten hat die Kommission
beschlossen, bei Artikel 268 beim geltenden Recht zu bleiben. Der Bundesrat beantragt die Errichtung einer einzigen
kantonalen Behörde, die für die Adoptionsverfahren am
Wohnsitz der adoptionswilligen Person zuständig ist.
Mit der Öffnung der Stiefkindadoption für alle Paarbeziehungen, ungeachtet ihres Zivilstandes oder ihrer sexuellen Orientierung, ist eine Zunahme der Gesuche um Stiefkindadoption zu erwarten. Das entspricht einer Zunahme der
quantitativen und insbesondere der qualitativen Aufgaben
der zuständigen kantonalen Behörden. Die Revision schafft
Flexibilität für einen Entscheidungsprozess, in dem jede
Massnahme und Verfügung im Interesse des Kindeswohls
zu treffen ist.
Die Überprüfung des Einzelfalles braucht spezifische Kenntnisse. Ich erinnere daran, dass gemäss Artikel 265 des revidierten Gesetzes die Zustimmung des urteilsfähigen Kindes
nötig ist. Diese Zustimmung setzt eine Anhörung des Kindes
voraus, und auch die leiblichen Eltern müssen angehört werden. Die Prüfung der Elemente, die erlaubt festzustellen,
dass die Adoption dem Kindeswohl dient, ist eine Arbeit, die
im freien Entscheidungsspielraum der Kantone zu belassen
ist.
Deswegen bitte ich Sie, der Mehrheit zu folgen.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Es passiert dem Bundesrat nicht so häufig, aber hier kann er tatsächlich mit dem
Antrag der Mehrheit und dem Antrag der Minderheit Seydoux leben. Ich möchte Ihnen kurz die Überlegungen des
Bundesrates aufzeigen, weshalb er Ihnen diese Änderung
vorgeschlagen hat. Es gibt aber, wie gesagt, auch gute
Gründe, beim heute geltenden Recht zu bleiben.
Das heute geltende Recht bestimmt, dass die Adoption von
der zuständigen kantonalen Behörde am Wohnsitz der Adoptiveltern ausgesprochen wird. Hier geht es nicht um das
eigentliche Adoptionsverfahren, sondern um den Abschluss
des Adoptionsverfahrens. Nachdem das zukünftige Adoptivkind während eines Jahres von den adoptionswilligen Personen betreut wurde, findet das erfolgreiche Adoptionsverfahren seinen Abschluss darin, dass die Adoption tatsächlich
ausgesprochen wird. Über die Zuständigkeit für die vorangehende Etappe des Adoptionsverfahrens sagt diese Bestimmung nichts aus. Für diese Etappe, das wurde gesagt, sind
die zentralen Behörden der Kantone als einzige kantonale
Art. 268a Abs. 2, 3; 268abis–268aquater; 268b–268e
Art. 268a al. 2, 3; 268abis–268aquater; 268b–268e
Art. 298e
Antrag der Mehrheit
Streichen
Art. 298e
Biffer
Art. 299 Titel; 300 Titel
Art. 299 titre; 300 titre
14.094
Conseil des Etats
Schlusstitel
Titre final
Art. 12b, 12c, 12cbis
118
8 mars 2016
Ziff. 3
Ch. 3
Art. 12b, 12c, 12cbis
Ziff. 4
Antrag der Mehrheit
Ziff. II, III
Ch. II, III
Art. 3 Abs. 3
Unverändert
Ch. 4
Art. 3 al. 3
Inchangé
Ziff. 1
Antrag der Mehrheit
Art. 13 Abs. 1
... ihrer Gemeinschaft. (Zweiten Satz streichen)
Art. 17 Abs. 3bis; 27a; 28; 34 Abs. 4
Streichen
Art. 28; 34 Abs. 4
Unverändert
Ch. 1
Art. 13 al. 1
... de la communauté. (Biffer la deuxième phrase)
Art. 17 al. 3bis; 27a; 28; 34 al. 4
Biffer
Art. 28; 34 al. 4
Inchangé
(0 Enthaltungen)
Ziff. 2
Antrag der Mehrheit
Streichen
Ch. 2
Biffer
8. März 2016
119
13.025
Bundesgesetz
betreffend die Überwachung
des Post- und Fernmeldeverkehrs.
Änderung
Loi sur la surveillance
de la correspondance par poste
et télécommunication.
Modification
Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Postund Fernmeldeverkehrs
Loi fédérale sur la surveillance de la correspondance
par poste et télécommunication
Art. 21 Abs. 2; 22 Abs. 2
Art. 21 al. 2; 22 al. 2
Engler Stefan (C, GR), für die Kommission: Die ersten beiden Differenzen betreffen eine redaktionelle Anpassung. Die
Kommission beantragt Ihnen, hier dem Nationalrat zu folgen.
Art. 26 Abs. 5bis
Antrag der Mehrheit
Festhalten
(Cramer, Levrat, Minder, Rieder, Seydoux)
Art. 26 al. 5bis
Maintenir
(Cramer, Levrat, Minder, Rieder, Seydoux)
Engler Stefan (C, GR), für die Kommission: Bei Artikel 26
Absatz 5bis hat sich eine materielle Differenz zum Nationalrat ergeben, die sich auch im Antrag der Kommissionsminderheit widerspiegelt. Kollege Cramer wird die Minderheit
vertreten. Ich werde anschliessend die Argumente der Mehrheit vertreten. Es geht um die Frage, ob die Anbieter von
Fernmeldediensten verpflichtet werden sollen, die Randdaten zwingend in der Schweiz aufzubewahren.
Ständerat
13.025
Cramer Robert (G, GE): De quoi s'agit-il? L'article 26 définit
les obligations des fournisseurs de services de télécommunications. Il stipule notamment, à l'alinéa 5, que les fournisseurs doivent conserver les données en matière de télécommunication pendant six mois, durée pendant laquelle ces
données doivent être à la disposition des autorités de surveillance. Si une poursuite est engagée contre quelqu'un, si
des mesures de surveillance sont ordonnées, ces données
doivent pouvoir être remises à l'autorité.
La question qui se pose est toute simple. Dès lors que nous
exigeons que ces données soient conservées, le pendant de
cela, c'est qu'elles soient conservées en lieu sûr. Ces données ne doivent pas être disséminées un peu partout, mais
elles doivent être conservées dans un endroit où celui qui a
conclu un contrat avec le fournisseur de communication a la
garantie qu'elles sont à l'abri. De façon à ce que cette garantie soit donnée, le Conseil national propose que l'on fasse
obligation aux fournisseurs de conserver les données secondaires de télécommunication en Suisse.
Aux yeux de la majorité, cette exigence est inutile. Cette exigence relèverait d'une volonté de faire du «Swiss finish»;
cette exigence relèverait du protectionnisme; et puis, surtout, cette exigence serait inutile, puisque, contractuellement, le fournisseur de services de télécommunications doit
s'engager à préserver les données en lieu sûr.
En théorie, tout cela est juste; en pratique, tout cela est totalement erroné. En effet, dès l'instant où ces données sont
conservées à l'étranger, l'autorité du pays étranger n'est pas
liée par les contrats qui ont été conclus en Suisse entre le
fournisseur et son client! Cette autorité applique son propre
droit. Et si, par hypothèse, le pays étranger dont nous parlons se trouve être les Etats-Unis, les Etats-Unis appliquent
le droit américain et non le droit suisse. Ils peuvent donc se
sentir libres de demander aux fournisseurs de données les
indications qu'ils souhaitent avoir.
Ces réflexions ne sont pas uniquement liées à des théories
juridiques. Nous avons eu l'occasion, en commission, d'entendre, le 3 novembre dernier, le préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, Monsieur Hanspeter
Thür, qui nous a dit très clairement que les contrats conclus
entre le client et le fournisseur ne lient pas l'autorité étrangère. Et quand on voit qu'une autorité étrangère aussi légaliste que le sont les Etats-Unis, qu'un Etat qui se fonde tellement sur le respect du droit et des contrats, ne respecte pas
les contrats conclus en Suisse entre le fournisseur et son
client, on imagine bien ce que cela peut être dans d'autres
pays tout aussi légalistes. On nous a parlé de l'Allemagne,
des Pays-Bas; on pourrait parler de la Chine et de tous les
pays qui ont des services de télécommunications et qui
peuvent contracter avec des clients en Suisse.
En d'autres termes, la conclusion est simple: dès l'instant où
nous voulons, dans cette loi – et je pense que cela est justifié –, exiger des fournisseurs de services de télécommunications qu'ils conservent les données, eh bien, dans le même
temps, nous devons exiger que ces données soient conservées en lieu sûr, c'est-à-dire en Suisse. C'est la raison pour
laquelle je vous invite à soutenir ma proposition de minorité,
et surtout à soutenir le Conseil national qui, par une très
claire majorité, s'est prononcé en ce sens, maintenant sa
position sur ce point par 114 voix contre 72.
Engler Stefan (C, GR), für die Kommission: Eine Mehrheit
der Kommission für Rechtsfragen verspricht sich keinen zusätzlichen Sicherheitsnutzen daraus, dass die Randdaten
zwingend in der Schweiz aufbewahrt werden müssen. Von
der Lokalisierung der Randdaten versprechen sich der Nationalrat und auch eine Minderheit der Kommission für
Rechtsfragen indessen diesen Zusatznutzen an Datenschutz und Datensicherheit. Zu Recht? Nur wenn es wirklich
so wäre, liesse sich diese Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit als Teil der Wirtschaftsfreiheit im öffentlichen Interesse rechtfertigen. Der jederzeitige globale Austausch von Daten lässt mich daran zweifeln. Im Gegenteil,
es wird dadurch eine Scheinsicherheit geschaffen, wonach
nur in der Schweiz aufbewahrte Daten sicher aufbewahrte
14.099
Conseil des Etats
120
Daten sind. Es ist, wie wenn Sie unmittelbar nach einer
Kurve einen Fussgängerstreifen auf die Strasse malen und
sich dann wundern, dass dieser Fussgängerstreifen an und
für sich kein Mehr an Sicherheit verschafft. Tatsache ist,
dass, wer in der Schweiz Fernmeldedienste anbietet, allen
Sorgfaltspflichten nachkommen muss, die zur Wahrung des
Datenschutzes und der Datensicherheit vorgesehen sind.
Diese Sorgfaltspflichten ergeben sich aus unserer eigenen
Gesetzgebung und verpflichten die Anbieter der Fernmeldedienstleistungen, auch wenn sie sich für einen Aufbewahrungsort im Ausland entscheiden, diesen Sicherheitsstandard zu garantieren. Sie sind verantwortlich dafür, dass
diese Sicherheitsanforderungen auch dort erfüllt sind.
Es wurde zu Recht auch in der nationalrätlichen Debatte gefragt, wie denn erklärt wird, dass mindestens so sensible
Daten wie die hier angesprochenen Randdaten, zum Beispiel aus dem Versicherungsbereich oder aus Finanzdienstleistungen, im Ausland aufbewahrt werden dürfen, und zwar
ungefragt. Man wird in einen Erklärungsnotstand geraten,
wenn man erklären muss, warum gerade diese Daten in der
Schweiz aufbewahrt werden müssen und andere, mindestens so sensible Daten nicht. Es kommt hinzu, dass es für
die Aufsicht beim globalen Austausch von Daten nur sehr
schwer nachvollziehbar ist, wo diese Daten im Moment gerade aufbewahrt werden.
Aus diesen Überlegungen möchte die Mehrheit Ihrer Kommission am ursprünglichen Entscheid festhalten d. h., es offenlassen, wo die Randdaten aufbewahrt werden; dies aber
immer unter der Prämisse, dass die hohen Sorgfaltspflichten
bezüglich Datenschutz und Datensicherheit eingehalten
werden. Hinzu kommen wirtschaftliche Überlegungen für exportorientierte Unternehmungen, die in ihrer Dienstleistungsfreiheit beschnitten würden. Es entstünden zusätzliche Kosten. Wenn Daten vom Ausland zurück in die Schweiz
transferiert werden müssten, gäbe es auch eine gewisse
Gefahr, dass beim Transfer zusätzliche Schwierigkeiten entstünden.
Das sind die Überlegungen der Mehrheit, die in dieser Frage
eine liberalere Haltung einnimmt und Ihnen beantragt, an Ihrem Beschluss festzuhalten. Genau in diese Richtung geht
übrigens auch die Revision der Fernmeldegesetzgebung.
Sie zielt nicht auf eine Abschottung, sondern auf einen verantwortungsvollen Umgang mit Daten, was aber nicht mit
dem Ort der Aufbewahrung festgemacht werden soll.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Ich möchte nicht alles
wiederholen. Erstens haben Sie die Diskussion schon einmal geführt, auch hat der Kommissionssprecher noch einmal die Gründe angeführt, weshalb die Forderung, die Speicherung der Randdaten habe in der Schweiz zu erfolgen,
nicht nötig ist: Das Datenschutzgesetz gilt auch, wenn die
Fernmeldedienstanbieterinnen Daten nicht in der Schweiz
speichern; auch in diesem Fall müssen sie sicherstellen,
dass das Datenschutzgesetz eingehalten wird. Das gilt übrigens auch, wenn die Daten in einer Cloud, auf Servern im
Ausland, aufbewahrt werden.
Zweitens wäre es wahrscheinlich schon ein bisschen vermessen zu sagen, diesbezüglich sei nur die Schweiz sicher,
es gebe kein anderes, zum Beispiel kein anderes europäisches Land, das da auch nur annähernd vergleichbar sei.
Ich denke, das entspräche nicht ganz der Realität.
Drittens gibt es in der Schweiz international tätige Unternehmen, die im Bereich der Speicherung von Informatikdaten einen hervorragenden Ruf haben. Stellen Sie sich einmal vor,
was passiert, wenn die anderen Staaten auch damit beginnen, so protektionistische Regelungen zu ergreifen. Dann
wird unsere Branche, die im Bereich der Speicherung von
Informatikdaten einen guten Ruf hat, weil sie gut und sicher
ist, natürlich von diesem Markt abgehängt. Wenn man selber
nur noch für das eigene Land legiferiert, muss man sich
auch immer überlegen, was passiert, wenn das die anderen
auch machen: Dann haben wir wahrscheinlich mehr Probleme als vorher.
Ein letztes Thema, das ich noch kurz ansprechen möchte,
ist ein ganz praktisches Problem: Sie können das gar nicht
8 mars 2016
kontrollieren. Es tönt natürlich gut; ich möchte auch, dass
diese Daten sicher aufbewahrt werden und dass der Datenschutz wirklich gewährleistet ist. Ich verstehe das, es sind
wichtige Anliegen. Aber wie Sie wissen, ist die Netzarchitektur heute so gestaltet, dass Sie das gar nicht überprüfen
können. Sie können den Fernmeldedienstanbieterinnen
nicht vorschreiben, wie die Architektur gestaltet werden
muss, damit eine Kontrolle möglich ist und die Daten zum
Beispiel nach einem Transit ins Ausland wieder sicher hier in
der Schweiz landen, hier aufbewahrt und im Ausland überall
gelöscht werden. Das können Sie einfach nicht kontrollieren.
In diesem Sinne ist es vielleicht auch ehrlicher, auf diese Bestimmung zu verzichten, auch wenn das Argument einer
Aufbewahrung in der Schweiz sicher gut ist und gut tönt. Es
ist besser, hier ehrlich zu sein und zu sagen, dass man das
nicht kontrollieren kann.
Was wir kontrollieren können, ist die Einhaltung des schweizerischen Datenschutzrechtes. Da haben wir auch Sanktionen, da haben wir die entsprechenden Strafbestimmungen.
Achten wir darauf, dass man da sich daran halten muss.
Doch eine generelle Speicherung der Daten in der Schweiz
lässt sich einfach nicht überprüfen.
In diesem Sinne bitte ich Sie, den Antrag der Kommissionsmehrheit zu unterstützen.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
14.099
Ordnungsbussengesetz
Loi sur les amendes d'ordre
Ordnungsbussengesetz
Loi sur les amendes d'ordre
Art. 6 Abs. 1, 5
Art. 6 al. 1, 5
Engler Stefan (C, GR), für die Kommission: Wir sprechen über
die Differenzbereinigung des Ordnungsbussengesetzes. Der
Nationalrat hat die vom Ständerat beschlossene Fassung
weitestgehend übernommen und lediglich in einem Punkt redaktionell angepasst und damit aber auch eine gewünschte
Klärung geschaffen. Es handelt sich dabei um Artikel 6 Absätze 1 und 5. Demnach muss ein Täter, damit das Ordnungsbussenverfahren angewendet werden kann, nicht
zwingend in flagranti, also bei der Tatbegehung, ertappt worden sein. Es genügt, wenn er identifizierbar ist. Das ist beispielsweise in einer Vielzahl von ausländerrechtlichen Verfahren, bei Verletzung von Anmeldepflichten nach einer
Einreise, aber auch nach einem Wechsel der Gemeinde
oder des Kantons von Relevanz. Dass solche Übertretungen
auch im Bagatellbereich, im Massengeschäftsbereich, im
Rahmen eines Ordnungsbussenverfahrens geahndet werden können sollen, liegt aber auf der Hand. Der Nationalrat
8. März 2016
121
hat mit einer klareren Formulierung hier auch ganz deutlich
zum Ausdruck gebracht, dass die Identifizierbarkeit des Täters die Voraussetzung für die Anwendbarkeit des Ordnungsbussenverfahrens sein soll.
Die Kommission für Rechtsfragen hat heute Morgen auch
diese Differenz beraten und ist einstimmig zum Schluss gekommen, sich dem Nationalrat anzuschliessen, womit alle
Differenzen beseitigt sind.
Le président (Comte Raphaël, président): L'objet est ainsi
prêt pour le vote final.
15.052
Revisionsaufsichtsgesetz.
Änderung
Loi sur la surveillance de la révision.
Modification
Abate Fabio (RL, TI), für die Kommission: Gemäss den Bestimmungen des Revisionsaufsichtsgesetzes vom 16. Dezember 2005 müssen ausländische Revisionsunternehmen
entweder von der Revisionsaufsichtsbehörde oder von einer
vom Bundesrat anerkannten ausländischen Revisionsaufsichtsbehörde beaufsichtigt werden, wenn sie ausländische
Gesellschaften prüfen, die den schweizerischen Kapitalmarkt direkt oder indirekt in Anspruch nehmen. Das Gesetz
hat einen extraterritorialen Geltungsbereich, weil die Revisionsstelle eines internationalen Konzerns von der Revisionsaufsicht mehrerer Staaten erfasst werden kann. Zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten entfallen Zulassungspflicht
und Aufsicht durch die Revisionsaufsichtsbehörde in zwei
Ausnahmefällen: erstens, wenn das Revisionsorgan bereits
von einer vom Bundesrat anerkannten ausländischen Revisionsaufsichtsbehörde beaufsichtigt wird; zweitens, wenn
die Anleihensobligationen durch eine Gesellschaft garantiert
werden, die über ein Revisionsunternehmen verfügt, das
entweder von der Revisionsaufsichtsbehörde oder von einer
vom Bundesrat anerkannten ausländischen Revisionsaufsichtsbehörde beaufsichtigt wird. Diese Regelung ist seit
dem 1. Oktober 2015 in Kraft. Es geht um Artikel 8, der nicht
zusammen mit dem materiellen Rest des Gesetzes in Kraft
gesetzt worden ist.
Bei der Verabschiedung des Gesetzes im Jahr 2005 ging
man davon aus, dass die Beaufsichtigung ausländischer Revisionsorgane weitestgehend an die Aufsichtsbehörden in
deren Sitzstaaten delegiert werden kann. Aber die Prüfung
der ausländischen Revisionssysteme und deren Gleichwertigkeit brauchte mehr Zeit. Nun, diese Regelung gilt nur für
die Revisionsstelle ausländischer Emittenten von Beteiligungspapieren. Das bedeutet, dass sämtliche Revisionsstellen von ausländischen Emittenten, die heute im schweizerischen Kapitalmarkt Aktien ausgeben, einer Revisionsaufsicht unterstehen. Aber die geltende Regelung ist problematisch: Ausländische Emittenten machen über 50 Prozent des
Anleihenmarktes in der Schweiz aus. Sie sind vorwiegend in
EU-Mitgliedstaaten, aber auch in Drittstaaten. In einigen
Ländern besteht entweder gar keine Revisionsaufsicht, oder
an deren Anerkennung bestehen erhebliche Zweifel. Es ist
daher davon auszugehen, dass mehr ausländische Revisionsunternehmen als anfänglich erwartet nicht unter die zwei
erwähnten Ausnahmebestimmungen fallen und von der
Schweiz beaufsichtigt werden müssen.
Die Beaufsichtigung der Revisionsorgane dieser ausländischen Emittenten würde extrem aufwendig werden. Das
Ständerat
15.052
würde eine Verdoppelung der Zahl der Subjekte, die die Revisionsaufsichtsbehörde heute beaufsichtigt, bedeuten. Die
Folgen für den schweizerischen Kapitalmarkt sind somit negativ. Es braucht also eine Lösung, die sämtliche existierenden Interessen angemessen abwägt: den Investorenschutz,
das Interesse unseres Kapitalmarkts, der im Standortwettbewerb ist, und das Interesse an einer Revisionsaufsicht, die
effektiv die Ziele erreichen kann.
Deswegen haben wir diese Änderung des Revisionsaufsichtsgesetzes. Erstens wird auf die Beaufsichtigung der
Revisionsorgane bei nichtkotierten Anleihen verzichtet. Die
damit verbundenen Unsicherheiten sind den Anlegern schon
bekannt. Zweitens wird der Ausnahmekatalog für Revisionsstellen von Emittenten von in der Schweiz kotierten Anleihen
erweitert. Investoren werden ausdrücklich auf die fehlende
staatliche Beaufsichtigung des Revisionsunternehmens hingewiesen. Drittens wird auf die Aufsicht der sogenannten
wesentlichen Tochtergesellschaft verzichtet. Aber der Revisor, der die Muttergesellschaft und die konsolidierte Konzernrechnung revidiert, untersteht einer Aufsicht, entweder
der Revisionsaufsichtsbehörde oder einer der Revisionsaufsichtsbehörde als gleichwertig befundenen Stelle.
Ihre Kommission ist einstimmig auf die Vorlage eingetreten
und hat dem revidierten Gesetz einstimmig zugestimmt.
Sommaruga Simonetta, Bundesrätin: Als das Parlament im
Jahr 2005 das Revisionsaufsichtsgesetz verabschiedet hat,
ist es davon ausgegangen, dass sich die Beaufsichtigung
der Revisionsstellen der ausländischen Emittenten relativ
rasch einspielen würde und dass man sie an die ausländischen Revisionsaufsichtsbehörden delegieren könne. Das
ist der Grund, weshalb Artikel 8 nicht zusammen mit dem
materiellen Rest des Gesetzes in Kraft gesetzt worden ist.
Der Bundesrat brauchte Zeit, um die ausländischen Revisionsaufsichtssysteme zu prüfen und um festzustellen, ob
diese eben gleichwertig sind oder nicht.
Es geht in diesem Bereich bezüglich Ausland um drei Pfeiler: um die Beteiligungspapiere, also um Aktien, um die Anleihen, das sind oft Obligationen, und schliesslich um die
Aufsicht über die Revisoren sogenannter wesentlicher Tochtergesellschaften.
Nach all den Jahren konnte der Bundesrat auf Anfang Oktober letzten Jahres in diesem ersten Pfeiler der Beteiligungspapiere einen ersten Schritt machen und einen Teil von Artikel 8 in Kraft setzen. Das heisst, seit dem 1. Oktober 2015
sind die Revisionsgesellschaften ausländischer Emittenten
von Beteiligungspapieren, also Aktien, in der Schweiz der
Aufsicht der Revisionsaufsichtsbehörde unterstellt. Gleichzeitig hat der Bundesrat 32 ausländische Revisionsaufsichtsbehörden für gleichwertig erklärt. Das bedeutet, dass
sämtliche Revisionsstellen von ausländischen Emittenten,
die heute auf dem schweizerischen Kapitalmarkt Aktien ausgeben, einer gleichwertigen Revisionsaufsicht unterstehen;
das mit zwei Ausnahmen: Israel und Argentinien. Dort ist der
Bundesrat zum Schluss gekommen, dass es keine gleichwertige Aufsicht der Revisoren gibt.
Zu den beiden anderen Pfeilern: Aufgrund der Erfahrung, die
der Bundesrat bei der Prüfung der Gleichwertigkeit der ausländischen Revisionsaufsichtsbehörden gesammelt hat, hat
er Folgendes realisiert: Im Bereich der Anleihen und im Bereich der wesentlichen Töchter würde Artikel 8, wie er im
Jahr 2005 verabschiedet worden ist, nicht so funktionieren,
wie man es sich vorgestellt hat.
Sie wissen heute, dass es eben ein Spannungsverhältnis
zwischen drei grossen Interessenzentren gibt. Erstens gibt
es den Investorenschutz; zweitens gibt es das Interesse des
Wettbewerbsstandorts für den Kapitalmarkt Schweiz – das
heisst, man will hier nicht zu viel regulieren mit Bezug auf
andere Länder –; drittens will man eine Revisionsaufsicht
haben, die für die anwendende Behörde realistisch und nicht
mit unsinnigem Aufwand im Verhältnis zum Schutz, den man
damit für den Anleger erreichen kann, verbunden ist. In diesem Spannungsverhältnis schlägt Ihnen der Bundesrat jetzt
in diesen zwei weiteren Bereichen, im Bereich der Anleihen
und im Bereich der wesentlichen Tochtergesellschaften, eine
15.4107
Conseil des Etats
122
8 mars 2016
massvolle Reduktion der Aufsicht im Ausland vor. Der Kommissionssprecher hat Ihnen die drei Massnahmen im Detail
erläutert. Deshalb verzichte ich darauf, sie jetzt auch noch
einmal aufzuzählen.
Ihre vorberatende Kommission ist einstimmig auf die Vorlage
eingetreten. Ich beantrage Ihnen namens des Bundesrates,
ebenfalls auf die Vorlage einzutreten.
Bundesgesetz über die Zulassung und Beaufsichtigung
der Revisorinnen und Revisoren (Extraterritorialer Geltungsbereich der Revisionsaufsicht)
Loi fédérale sur l'agrément et la surveillance des réviseurs (Champ d'application extraterritorial de la surveillance en matière de révision)
Titel und Ingress, Ziff. I, II
Titre et préambule, ch. I, II
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
15.4107
Interpellation Noser Ruedi.
Fall Osamah M. Einreise
von IS-Kämpfern
ohne Sicherheitsüberprüfung des NDB?
Interpellation Noser Ruedi.
Dossier Osamah M. Entrée en Suisse
de combattants de l'EI
sans contrôle de sécurité du SRC?
Le président (Comte Raphaël, président): L'auteur de l'interpellation est satisfait de la réponse écrite du Conseil fédéral. Il ne demande pas l'ouverture de la discussion. – L'objet
est ainsi liquidé.
9. März 2016
123
Siebente Sitzung – Septième séance
Mittwoch, 9. März 2016
Mercredi, 9 mars 2016
08.15 h
14.046
Bundesgesetz über den Wald.
Änderung
Loi sur les forêts.
Modification
Bundesgesetz über den Wald
Loi fédérale sur les forêts
Art. 21a
Antrag der Mehrheit
Festhalten
(Hösli, Cramer, Eberle, Müller Damian, Noser, Schmid Martin)
Art. 21a
Maintenir
Bischofberger Ivo (C, AI), für die Kommission: Der Nationalrat hat das vorliegende Waldgesetz in der letzten Woche
zum zweiten Mal beraten und bei allen noch hängigen Differenzen an seiner Version festgehalten. Somit bestehen bei
insgesamt vier Artikeln Differenzen: bei Artikel 21a in Verbindung mit Artikel 56, bei Artikel 34a, Artikel 34b und Artikel 38a.
Zu Artikel 21a: Die bei der letzten Behandlung in unserem
Rat zu diesem Artikel gemachten Ausführungen erscheinen
der Mehrheit der Kommission nach wie vor eminent wichtig,
denn es ist leider eine traurige Tatsache, dass sich im Wald
immer wieder Unfälle mit forstlich nicht oder zu wenig ausgebildeten Arbeitskräften ereignen. So besagt die Unfallstatistik der Suva, dass die registrierten Forstbetriebe jährlich
über 300 Unfälle pro 1000 Vollbeschäftigte vermerken. Das
bedeutet, dass wir im Bereich der Waldarbeit rund dreimal
mehr Unfälle haben als im Durchschnitt aller anderen Suvaversicherten Betriebe.
So wird hier im Gesetzentwurf zur besseren Gewährleistung
der Arbeitssicherheit im gesamten Schweizer Wald neu die
Pflicht eingeführt, dass im Auftrag ausgeführte HolzerntearAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
Ständerat
14.046
beiten im Wald nur nach Absolvierung einer vom Bund anerkannten Ausbildung ausgeführt werden dürfen. Diese Pflicht
gilt für die vom Auftragnehmer für Holzarbeiten eingesetzten
Arbeitskräfte.
Holzerntearbeiten, welche ausserhalb von direkten Auftragnehmer- und Arbeitgeberverhältnissen ausgeführt werden,
wie zum Beispiel Holzerntearbeiten im eigenen Privatwald,
sind von der Ausbildungspflicht nicht erfasst, und das soll
auch so bleiben. Für die Umsetzung soll in den Übergangsbestimmungen von Artikel 56 Absatz 3 eine Frist von bis zu
fünf Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes beibehalten
werden.
Bei Artikel 21a hat die Kommission mit 7 zu 6 Stimmen entschieden. Die Mehrheit beantragt Ihnen, am Entscheid unseres Rates vom 3. Dezember 2015 festzuhalten.
Hösli Werner (V, GL): Die Ausbildung ist für die Holzereibetriebe schon sehr zwingend geregelt, und auch in den landwirtschaftlichen Ausbildungen werden heute Holzerkurse
durchgeführt – die Bauern sind ja eine relativ grosse Holzergruppe in unserer Gesellschaft. Es kommt eigentlich niemandem in den Sinn, einfach Leute ohne Ausbildung in den
Wald zu schicken. Auch die Suva macht viel und nimmt zusammen mit anderen Unfallversicherern die Verantwortung
im eigenen Interesse wahr.
Aber vergessen Sie bei all dem nicht, dass Holzen einfach
eine sehr gefährliche Tätigkeit ist! In zum Teil steilstem Gelände, in Windwürfen oder bei ineinander verhangenen Bäumen nach einem harten Winter ist oftmals an sehr vieles
gleichzeitig zu denken. Zudem ist jung und beweglich sein
gerade im steilen Gelände von Vorteil. Wer viel im Holz ist,
weiss: Glück braucht es allemal! Weil es gefährlich ist, passieren auch Profis immer wieder schwere Unfälle; das werden wir nicht verhindern können. Die Sensibilisierung ist
wichtig, und diese ist jetzt schon wirklich gut. Auch die Branche macht eine gute Arbeit. Wir sollten da jetzt nicht regulatorisch überschiessen und bald jedem, der für die Gartendurchforstung bei seinem Nachbarn eine Motorsäge in die
Hand nimmt, einen Kursbesuch vorschreiben.
Ich bitte Sie also, hier dem Nationalrat zu folgen.
Berberat Didier (S, NE): Je vous demande de suivre la majorité de la commission. Dans la mesure où les travaux forestiers sont des travaux dangereux, pour ne pas dire très
dangereux, l'idée est d'avoir une sensibilisation à ces
risques et une formation, qui peut être basique, afin d'éviter
au maximum les accidents.
Je souhaiterais poser une question à Madame la conseillère
fédérale. L'idée n'est pas que chaque paysan ou chaque bûcheron possède un doctorat en foresterie, l'idée est d'avoir
une formation qui permette d'éviter au maximum les risques.
Si cet article était accepté, quel serait le niveau de formation
demandé? S'agit-il d'une formation basique de quelques
jours voire de quelques heures? La crainte existe qu'on ait
en fin de compte une formation très longue et très exigeante,
mais ce n'est pas le but recherché. Le but n'est pas d'avoir
une formation professionnelle complète comme un CFC.
L'idée est d'avoir un certain nombre d'heures de cours pour
sensibiliser les personnes qui procèdent à des travaux forestiers aux règles essentielles de sécurité. J'aimerais que Madame la conseillère fédérale nous rassure sur ce point, et
rassure les personnes qui craignent qu'on fasse de la «surqualité» ou de la «surqualification».
Cramer Robert (G, GE): Quelques mots pour compléter l'intervention faite tout à l'heure par Monsieur Hösli. Comme l'a
dit ce dernier, il va de soi que personne ne souhaite qu'il y ait
des accidents en forêt et qu'il faut faire tout son possible
pour les éviter.
Le problème que pose le projet du Conseil fédéral avec la
notion de formation reconnue par la Confédération, c'est
l'ajout d'exigences à l'exercice des travaux de ceux qui récoltent du bois. Il en découle bien sûr une bureaucratie supplémentaire, mais au-delà de cela, il en découle, à mon
14.046
Conseil des Etats
124
sens, un obstacle supplémentaire à l'intégration par le travail.
Nous vivons dans un pays où on ne pourra bientôt plus exercer une seule profession sans avoir besoin de papiers, de
documents ou de toutes sortes d'attestations, cela toujours
pour de bonnes raisons. En l'occurrence, il s'agit ici de la sécurité de ceux qui pratiquent ces professions. Dans d'autres
cas, c'est la sécurité du public qui est concernée. Enfin, pour
une raison ou pour une autre, on exclut du marché de l'emploi celles et ceux qui ne sont pas qualifiés. En procédant
ainsi, nous ne faisons pas une bonne action pour notre pays.
Nous sommes en train de créer des grandes catégories
d'assistés sociaux, en refusant simplement aux gens un travail parce que, pour une raison ou pour une autre, ils ne sont
pas scolaires ou ne sont pas aptes à obtenir des documents,
à passer des examens.
Alors bien sûr, on va nous dire tout à l'heure que cette formation reconnue par la Confédération sera une formation de
quelques heures ou de quelques jours. Cela sera peut-être
vrai dans un premier temps, mais je vous donne rendezvous dans cinq ou dix ans, et vous verrez que cette «formation reconnue par la Confédération» sera une formation
s'étalant sur plusieurs mois, exigeant des gens qu'ils soient
capables de lire des documents administratifs, de rédiger,
etc., ce qui signifie très concrètement des exclusions supplémentaires du marché du travail.
Leuthard Doris, Bundesrätin: Das ist eine Differenz zwischen den Räten, die bis heute besteht. Ich bitte Sie, bei Ihren Beschlüssen zu bleiben.
Herr Ständerat Hösli hat zu Recht gesagt, Holz und Holzfällerarbeiten seien gefährlich. Deshalb braucht es auch eine
gute Ausbildung. Wir haben gemäss Statistik im Schnitt dreimal mehr Unfälle im Forstbereich als in den anderen Suvaversicherten Bereichen. Bei einem Unfall entstehen im
Schnitt 26 000 Franken an Kosten; ein Kurs kostet den Kursteilnehmer 200 Franken. Wir wissen seit dem Sturm Lothar,
als diese Kurse eingeführt wurden, dass man damit Unfälle
reduzieren kann. Es macht volkswirtschaftlich Sinn, hier mit
der verbesserten Ausbildung die Anzahl Unfälle und damit
eben auch die entstehenden Kosten in diesem Bereich zu
reduzieren.
Die Zielgruppe sind denn auch nicht die Forstarbeiter, die
diese Ausbildung haben: Es sind die sehr vielen Hobby-Holzerntearbeiter, die wir in diesem Bereich haben. Die Zielgruppe sind Personen ohne forstliche Ausbildung, die sporadisch gegen Entgelt für Waldbesitzerinnen und Waldbesitzer
arbeiten. Wir stellen immer wieder fest, dass es in gewissen
Gemeinden Feuerwehrleute oder zivildienstleistende Personen gibt, die hierfür eingesetzt werden, und genau dann
passieren die Unfälle.
Diese Kurse gibt es gemäss Artikel 34 der Waldverordnung
schweizweit seit Lothar. Sie sind zu 80 Prozent von Bund
und Kantonen subventioniert. Sie dauern zwei bis drei Wochen, Herr Ständerat Berberat. Die Kosten, die dann dem
Auszubildenden noch bleiben, belaufen sich auf etwa
200 Franken. Der Rest ist wie heute subventioniert. Wir
glauben auch nicht, dass das ein Hindernis ist, dass viele
nicht mehr im Wald beschäftigt werden können, es sind vielmehr sowieso Gruppierungen, die nur sporadisch eingesetzt
werden, die nicht festangestellt sind. Wenn wir Kosten und
Nutzen einander gegenüberstellen, dann, so muss ich sagen, ist das eine sehr klare Rechnung. Das und auch die Erfahrungen aufgrund der Unfallquoten – diese sind im Detail
für gelernte und ungelernte Fachkräfte ausgewiesen – hat
uns dazu geführt, uns für eine solche Ausbildung auszusprechen. Diese reduziert schliesslich nicht nur menschliches
Leid, sondern auch Kosten.
Deshalb bitte ich Sie, dem Antrag der Mehrheit zuzustimmen.
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
9 mars 2016
Art. 34a
Festhalten
Art. 34a
Maintenir
Bischofberger Ivo (C, AI), für die Kommission: In der letzten Beratung hat unser Rat Folgendes deutlich festgehalten:
«Mit diesem Artikel werden nämlich die Ressourcenpolitik
und die erforderlichen Massnahmen im Bereich von Innovation und Information sowie im Bereich der vermehrten Verwendung von Holz bewusst und dauerhaft im Waldgesetz
verankert. Dabei zielt die Ressourcenpolitik Holz im Besonderen darauf ab, dass Holz aus Schweizer Wäldern nachhaltig bereitgestellt und ressourceneffizient verwendet wird.»
(AB 2015 S 1155)
Die Ausgangslage hat sich für die Kommission denn auch
nicht geändert. Die Version unseres Rates, «der Bund fördert den Absatz und die Verwendung von nachhaltig produziertem Holz», nimmt das Anliegen des Nationalrates vollends auf, denn unter dem Aspekt der Nachhaltigkeit ist das
Schweizer Holz besonders gut positioniert. Zudem ist die
Frage meines Erachtens eigentlich nur rhetorischer Natur:
Ist es Ziel und Absicht der Absatzförderung des Bundes, allenfalls die Absatzförderung von ausländischem Holz zu unterstützen?
Zudem vermeidet die Version des Ständerates einen möglichen Konflikt mit den geltenden WTO-Richtlinien. Bereits in
der ersten nationalrätlichen Debatte wurde festgehalten,
dass diese vorgesehene explizite Verankerung der Absatzförderungsmassnahmen zugunsten von Schweizer Holz klar
und eindeutig gegen das Nichtdiskriminierungsverbot des
WTO-Rechts verstösst. Warum sollen wir also ohne Not einen diesbezüglichen Konflikt provozieren, wenn wir mit der
Fassung des Ständerates das eigentliche Kernziel ebenfalls
erreichen?
Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen bitte ich Sie im
Namen der einstimmigen Kommission, bei Artikel 34a am
Beschluss unseres Rates vom letzten Dezember festzuhalten.
Art. 34b
Titel, Abs. 1
Festhalten
Antrag Ettlin Erich
Titel
Abs. 1
Der Bund fördert bei der Planung, der Errichtung und dem
Betrieb von Bauten und Anlagen mit Bundesfinanzierung soweit geeignet die Verwendung von nachhaltig produziertem
Holz.
Art. 34b
Titre, al. 1
Maintenir
Proposition Ettlin Erich
Titre
Al. 1
La Confédération encourage l'utilisation de bois produit selon les principes du développement durable, dans la mesure
où celle-ci s'y prête, lors de la planification, de la construction et de l'exploitation des bâtiments ou installations financés par des fonds publics.
9. März 2016
125
Bischofberger Ivo (C, AI), für die Kommission: Dieser Artikel ist in unserem Rat in der vergangenen Wintersession an
der Sitzung vom 3. Dezember eingehend und ausführlich
diskutiert worden. Darum beschränke ich mich auf folgende
drei Punkte:
1. Mit Blick auf Absatz 1 der ständerätlichen Fassung kommt
klar zum Ausdruck, dass das Begehren nicht generell den
Bauten und Anlagen mit öffentlicher Finanzierung gilt, sondern lediglich den Bauten und Anlagen des Bundes. In Absatz 1 wird zudem geklärt, dass der Bund bei eigenen Bauten und Anlagen die Verwendung von nachhaltig produziertem Holz, soweit geeignet, fördern soll – dies auch im Sinne
von Artikel 34a –, und zwar bei der Planung, der Errichtung
und dem Betrieb. Der Bund legiferiert also für sich. Die Bauten unter kantonaler Federführung sind nicht betroffen,
selbst wenn sie Bundesgelder brauchen, auch nicht jene auf
kommunaler Ebene.
2. Die Formulierung ist nicht ganz neu, denn der Bundesrat
hatte sie seinerseits bereits im Jahr 2007, im Entwurf zur
Revision des Waldgesetzes, Geschäft 07.033, so aufgenommen.
3. Wir erreichen mit dieser Formulierung, wie bereits bei Artikel 34a ausgeführt, dass die Problematik des Nichtdiskriminierungsgebotes gemäss WTO-Recht nicht tangiert wird.
Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen beantrage ich Ihnen im Namen der einstimmigen Kommission, bei Artikel 34b an der Fassung unseres Rates festzuhalten.
Zum Einzelantrag Ettlin Erich werde ich mich nachher noch
äussern.
Ettlin Erich (C, OW): Ich habe meinen Antrag im Sinne eines Kompromissvorschlages eingereicht. Die Holzverwendung ist – das haben wir natürlich immer wieder gehört – ein
wichtiges Anliegen, das, glaube ich, unbestritten ist. Holz
unterstützt den Klimaschutz und ist wichtig zur Erreichung
unserer energiepolitischen Ziele. Wir dürfen mit Freude feststellen, dass die Verwendung von Holz stark angestiegen ist,
und das ist ja gut. Aber leider müssen wir gleichzeitig feststellen, dass die Nutzung und Verwendung von Holz aus
dem Schweizer Wald seit zehn Jahren stagniert. Wir nutzen
nur etwa 70 Prozent des Holzes, das wir in unseren Wäldern
nutzen könnten. Der Frankenschock hat die Marktchancen
des Schweizer Holzes weiter verschlechtert.
Wir müssen daher ein starkes Zeichen für die Verwendung
von Schweizer Holz setzen, denn Holz fällt bei der Pflege
unserer Wälder als Rohstoff und Energieträger an. Wenn wir
dieses Holz gut verwenden, leisten wir einen Beitrag daran,
dass die Waldpflege sichergestellt ist und die Wälder ihre
Leistung zum Schutz vor Naturgefahren und zur Erhaltung
der Artenvielfalt dauerhaft erfüllen. Wir leisten auch einen
Beitrag, damit ein wertvoller Rohstoff, der vor unserer Haustüre wächst, weniger aus dem Ausland importiert werden
muss. Wir sichern Arbeitsplätze und Wertschöpfung in der
Schweiz, besonders – das ist mein Anliegen – in den Randregionen.
Die Regelung des Nationalrates schlägt eine Umsetzung der
parlamentarischen Initiative von Siebenthal 12.477, «Verwendung von Schweizer Holz in Bauten mit öffentlicher Finanzierung», im vollen Wortlaut vor, indem sie sich auf alle
Bauten mit öffentlicher Finanzierung bezieht. Zudem sieht
der vom Nationalrat beschlossene Wortlaut die ausdrückliche Nennung von Schweizer Holz im Gesetzestext vor.
Der Ständerat hat in seiner letzten Lesung den Geltungsbereich auf eigene Bauten und Anlagen begrenzt und den Begriff «Schweizer Holz» durch «nachhaltig produziertes Holz»
ersetzt.
Mein Kompromiss sieht nun vor, den Geltungsbereich des
Artikels im Sinne der parlamentarischen Initiative von Siebenthal und im Sinne einer wichtigen Stärkung der Verwendung von Schweizer Holz für alle Bauten mit Bundesfinanzierung anzuwenden. Die vom Ständerat in der letzten
Lesung beschlossene Fassung berücksichtigt diese Ziele
nur ungenügend.
Mit der Ausweitung auf alle vom Bund finanzierten Bauten
verteuern wir diese nur unwesentlich. Die Preisdifferenz zwiAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
Ständerat
14.046
schen nachhaltig produziertem Schweizer Holz und Importholz macht, gerechnet auf die gesamten Kosten eines Bauwerkes, höchstens ein paar Prozente aus. Andererseits soll
die vom Nationalrat vorgeschlagene ausdrückliche Nennung
von «Schweizer Holz» im Gesetzestext, welche mit WTORecht unverträglich ist, durch Verwendung der Bezeichnung
«nachhaltig produziertes Holz» ersetzt werden, wie es der
Ständerat schon in der letzten Lesung beschlossen hat.
Der Schweizer Wald zeichnet sich seit bald 150 Jahren
durch eine nachhaltige Bewirtschaftung aus. Durch eine gebührende Berücksichtigung der Nachhaltigkeit bei der Beschaffung von Holz für Bauten mit Bundesfinanzierung, z. B.
indem man entsprechende Vergabekriterien bei Ausschreibungen verwendet, werden die Voraussetzungen geschaffen, dass vermehrt Schweizer Holz zur Anwendung kommt,
ohne dass dies ausdrücklich und WTO-rechtswidrig im Gesetzestext steht.
Ich bin überzeugt, dass wir mit diesem Vorschlag dem Nationalrat so weit entgegenkommen können, dass die Differenz
zwischen den Räten bereinigt und gleichzeitig das dringend
nötige starke Zeichen zur vermehrten Verwendung von
Schweizer Holz gesetzt werden kann.
Bischofberger Ivo (C, AI), für die Kommission: Ich habe drei
Bemerkungen. Der Antrag, wie ihn Kollege Ettlin eingereicht
hat, stand gestern Morgen in unserer Kommission zur Diskussion. Er lag uns vor, und es ist klar festgehalten worden,
was Sie auf dem Antragsblatt sehen: Der Titel gemäss Antrag Ettlin Erich wäre, gemäss Nationalrat, «Verwendung
von Holz bei Bauten mit Bundesfinanzierung», dies im Gegensatz zum Titel unserer Variante «Bauten und Anlagen
des Bundes». Wir haben uns gefragt: Was heisst das konkret?
Ich möchte Ihnen aus der breiten Palette nur ein Beispiel
kurz darlegen. Die Formulierung nach dem Antrag von Kollege Ettlin würde heissen, dass beispielsweise für eine Stallbaute, damit sie mit 10 000 Franken Investitionskredit subventioniert würde, nur Schweizer Holz verwendet werden
dürfte. Das heisst im Klartext: Diese Baute könnte allenfalls
bis zu 50 000 Franken Mehrkosten verursachen. Wegen dieser Konsequenz ist die Kommission klar davon überzeugt,
dass wir am Beschluss unseres Rates vom 3. Dezember
2015 festhalten sollen.
In diesem Sinne bitte ich Sie im Namen der Kommission,
den Antrag von Kollege Ettlin abzulehnen.
Leuthard Doris, Bundesrätin: Der Antrag ist gut gemeint
und sympathisch, aber im Vollzug wahrscheinlich relativ aufwendig. Es ist so, «Bauten und Anlagen mit Bundesfinanzierung» heisst: praktisch alle landwirtschaftlichen Gebäude,
Schallschutzmauern, Hochschulbauten oder alles, was die
SBB machen. Es gibt also relativ viele Anlagen, die vom
Bund mitfinanziert sind. Stellen Sie sich das nur schon bei
der Submission vor! Wir müssten also dann eigentlich sagen, dass ein Bauer, wenn er eine Scheune bauen will, von
Anfang an auf Schweizer Holz setzen muss, und das müsste
dann von der Baubewilligungsbehörde oder vom Bund kontrolliert werden. Ich müsste wahrscheinlich eine Abteilung
«Holznachweis» auftun usw. Es ist im Vollzug also relativ
aufwendig.
Sie schränken den Auftrag an den Bund zwar ein, Herr Ständerat Ettlin, indem Sie festhalten: «... soweit geeignet die
Verwendung von nachhaltig produziertem Holz.» Das lässt
grundsätzlich ein wenig Spielraum dafür, dass wir auf Verordnungsebene vieles wieder als ungeeignet qualifizieren
und herausnehmen könnten, aber dann muss ich mich am
Schluss fragen, was der Antrag noch bringen würde. Es ist
ein bisschen die Situation, dass der Vollzug, wenn wir alle
Bauten mit Bundessubvention auch noch einrechnen, relativ
aufwendig, kompliziert und bürokratisch wird. Insofern ist die
bisherige Version des Ständerates die geeignetere, um dem
Anliegen, diese Holzförderung möglichst zu unterstützen,
Rechnung zu tragen. Dass wir auch politisch ein klares Signal aussenden, ist erwünscht; wir haben dazu einen neuen
Förderartikel. Aber wir sollten die Sache hier nicht noch ein-
14.046
Conseil des Etats
126
engen und komplizierte, vollzugstechnisch schwierige Versionen beschliessen.
Insofern scheint uns eine solche Bestimmung problematisch – sie mag vielleicht am Schluss, wenn sich die Räte immer noch nicht einigen, ein Kompromiss sein. Aber ich muss
einfach darauf aufmerksam machen, dass es für uns im Vollzug dann aufwendig ist. Sie haben auch bei uns betreffend
die Stellen plafoniert. Ich muss immer darauf hinweisen,
dass alles, was vollzugstechnisch Aufwand gibt, mehr Stellen heisst – und gleichzeitig sagen Sie: «Zack! Cut bei
35 000 Vollzeitstellen!» Dann ist mein Kopf ab, aber ich
möchte ihn gerne behalten. (Heiterkeit)
Abstimmung – Vote
Für den Antrag der Kommission ... 35 Stimmen
Für den Antrag Ettlin Erich ... 7 Stimmen
(1 Enthaltung)
Art. 38a
Antrag der Mehrheit
Abs. 1 Bst. g, 2
Festhalten
(Luginbühl, Berberat, Bischofberger, Bruderer Wyss, Vonlanthen, Zanetti Roberto)
Abs. 1 Bst. g, 2
Antrag Ettlin Erich
Abs. 1 Bst. g
g. die Anpassung oder die Wiederinstandstellung von Erschliessungsanlagen, soweit sie im Rahmen von Gesamtkonzepten für die Bewirtschaftung des Waldes erforderlich
sind, auf den Wald als naturnahe Lebensgemeinschaft
Rücksicht nehmen und Übererschliessung verhindert wird.
Art. 38a
Al. 1 let. g, 2
Maintenir
(Luginbühl, Berberat, Bischofberger, Bruderer Wyss, Vonlanthen, Zanetti Roberto)
Al. 1 let. g, 2
Proposition Ettlin Erich
Al. 1 let. g
g. l'adaptation ou la remise en état d'équipements de desserte pour autant qu'ils soient indispensables à la gestion de
la forêt dans le cadre de concepts généraux, qu'ils respectent la forêt en tant que biocénose naturelle et que tout
suréquipement en matière de desserte soit évité.
Bischofberger Ivo (C, AI), für die Kommission: Auch hier liegen einerseits Mehrheit und Minderheit vor, das sehen Sie
auf der Fahne, und auch hier haben wir andererseits einen
Einzelantrag Ettlin Erich.
Mit diesem Artikel hat sich die Kommission schwergetan. Sie
sehen es am Abstimmungsergebnis: es betrug 7 zu 6 Stimmen, das stellen Sie mit Blick auf die Fahne fest. Ich selber
gehöre der Minderheit an; Kollege Werner Luginbühl wird sie
vertreten. Als Kommissionssprecher begründe ich den Antrag der Kommissionsmehrheit.
Nachdem ich die Protokolle aus Kommission und Rat zu diesem Thema studiert habe, sehe ich, dass die Kommission
sich – zusammengefasst – in folgenden Punkten einig ist:
1. Die Erschliessung der Wälder ist als minimale Infrastruktur eine elementare Voraussetzung für eine moderne und effiziente Nutzung und Pflege der Wälder.
2. Die Erfahrungen der letzten dreizehn Jahre, seit sich der
Bund nicht mehr an den Kosten beteiligt, haben gezeigt,
dass ein eigentlicher Sanierungsstau besteht und die Holz-
9 mars 2016
nutzung stagniert. Es ist ebenso ein Faktum, dass das Holz
als nachwachsender Rohstoff nur etwa zu 70 Prozent genutzt wird, weil der Zugang nicht wirtschaftlich ist.
3. Die Holzernte ist auch aus Sicht der Klimapolitik von nicht
geringer Bedeutung, denn in der nationalen Klimapolitik
lässt sich der Bund die positive CO2-Bilanz des Waldes international anrechnen und spart damit einiges, weil weniger
Emissionszertifikate gekauft werden müssen.
4. Wir haben auch darüber diskutiert und entsprechend festgehalten, dass die Förderung der Erschliessung ausserhalb
des Schutzwaldes durch «Finanzhilfe» geschieht und somit
für die Kantone nicht verpflichtend ist. Dagegen gibt es für
die Erschliessung im Schutzwald weiterhin «Abgeltungen».
Somit sind allfällige Bedenken eines Geldabflusses aus dem
Schutzwald in den Nichtschutzwald wegen zusätzlicher gesetzlicher Verpflichtungen der Kantone unbegründet.
Entscheidend für die Mehrheit der Kommission ist aber im
Kern die Frage der einschlägigen finanziellen Unterstützung
für Erschliessungen ausserhalb des Schutzwaldes durch
den Bund. Gegen die Wiederaufnahme der Bundesförderung sprechen vor allem ordnungspolitische Argumente im
Rahmen des NFA: Die Streichungen der Bundesleistungen
sind differenziert und aufgrund finanzpolitischer Überlegungen erfolgt. So wurde der Neubau von Erschliessungsanlagen ausserhalb des Schutzwaldes im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 als Subventionstatbestand gestrichen. Die Finanzhilfe für die Optimierung und Wiederinstandstellung von Walderschliessungen fiel später, im Rahmen der NFA-Vorlage 2006, weg, als aufgrund von fehlenden finanziellen Mitteln eine Priorisierung vorgenommen
werden musste.
Parallel zu diesen Prozessen waren damals in der Waldwirtschaft zwar Liberalisierungsmassnahmen vorgesehen, so
zum Beispiel die Lockerung des Kahlschlagverbotes, die
Einführung einer Holzschlagbewilligung und minimale Bewirtschaftungsgrundsätze. Dazu kam es aber nicht, da die
Räte 2008 auf die Teilrevision des Waldgesetzes nicht eintraten, mit dem diese Massnahmen hätten umgesetzt werden sollen.
Entsprechend hält die Mehrheit der Kommission, ordnungspolitisch konsequent, am NFA-System fest und will die bisherigen Regeln zwischen Bund und Kantonen nicht ändern.
Der NFA betrifft Grundprinzipien, welche die Kommissionsmehrheit hochhält, deshalb will sie in diesem Bereich keine
Aufgaben der Kantone neu dem Bund übergeben.
Entsprechend bitte ich Sie im Namen der Kommissionsmehrheit, an der Fassung unseres Rates festzuhalten und
dem anlässlich der Sitzung vom letzten Dezember gefassten
Beschluss zu folgen.
Luginbühl Werner (BD, BE): Die Revision des Bundesgesetzes über den Wald hat unter anderem folgende zwei
Hauptzielsetzungen: erstens Förderung der Holznutzung,
zweitens Stärkung der Waldwirtschaft. Wo finden Sie, wenn
Sie in diesen Gesetzentwurf einsteigen, griffige und wirksame Massnahmen zur Förderung der Holznutzung und zur
Stärkung der Schweizer Waldwirtschaft? Möglicherweise
geht es Ihnen wie mir: Ich habe keine gefunden. Gleichzeitig
hat sich die bereits seit Jahren schwierige Situation der
Schweizer Waldbesitzer und der Waldwirtschaft seit Beginn
dieser Revisionsarbeiten weiter massiv verschlechtert. Holz
ist zwar beispielsweise im Baubereich im Trend – leider vor
allem das ausländische. Die Preise für das Holz liegen heute
auf einem ruinös tiefen Niveau. Damit nimmt die Nutzung
dieser wertvollen einheimischen Ressource weiter ab, was
auch aus energiepolitischer und ökologischer Sicht unsinnig
ist. Ein grosser Teil der heute noch etwa 12 000 Stellen in
der Waldwirtschaft ist akut gefährdet. Nun kann man der
Minderheit und auch den Kantonen, das heisst den kantonalen Forstdirektoren – Sie haben ja den entsprechenden Brief
erhalten –, schon vorwerfen, sie rüttelten an der vereinbarten Aufgabenteilung. Diesen Vorwurf können wir nicht einfach vom Tisch wischen.
Aber die Aufgabenteilung ist keine statische Angelegenheit.
Es ist nicht so, dass der Bundesgesetzgeber seit 2008 an
9. März 2016
127
dieser Aufgabenteilung nichts geändert hätte. Das Bundesparlament hat neue Verbundaufgaben geschaffen. Es
hat den Kantonen Lasten übertragen, und vor allem hat es
mit einer Vielzahl neuer Regelungen dafür gesorgt, dass
den Kantonen, bedingt durch Prüfungs-, Kontroll- und Umsetzungsaufgaben, beträchtliche personelle und finanzielle
Mehraufwendungen entstanden sind. Werfen Sie wieder einmal einen Blick in den Monitoring-Bericht Föderalismus, und
Sie werden sehen, dass wir einiges an Sünden begangen
haben. Angesichts dieser Entwicklung und dieser Fakten
nun so zu tun, als ob es hier um ein Herzstück des NFA
ginge, scheint mir doch etwas übertrieben zu sein. Etwas
muss auch noch gesagt werden: Wir schaffen keine neue
Verbundaufgabe. Denn im Bereich des Schutzwaldes handelt es sich ja schon um eine Verbundaufgabe. Wir weiten
sie wieder etwas aus, wie wir das früher schon getan haben.
Es müssen keine neuen Strukturen aufgebaut werden; es
genügt, die bestehenden Strukturen allenfalls anzupassen.
Wenn die Situation es erfordert, muss es möglich sein, auch
auf einmal getroffene Entscheide zurückzukommen.
Immerhin liegt der erwähnte Entscheid schon acht Jahre zurück, und immerhin kommt es ab und zu vor, dass das Parlament Beschlüsse wieder erwägt und dann anders entscheidet. Angesichts der Beiträge kann eine bessere Erschliessung zwar nur ein kleiner, aber doch ein wirksamer Beitrag
zur Verbesserung der Situation und zu einer verbesserten
Erreichung der Ziele dieser Revision sein.
In diesem Sinn bitte ich Sie, die starke Minderheit zu unterstützen und damit auch einen Schritt auf den Nationalrat zuzugehen.
Ettlin Erich (C, OW): Auch hier meine ich es gut, es ist ein
Kompromissvorschlag. Die Erschliessung der Wälder als minimale Infrastruktur ist eine elementare Voraussetzung für
eine moderne und effiziente Nutzung und Pflege der Wälder; ich glaube, das wurde schon mehrfach betont. Wir müssen feststellen: Diese Infrastruktur ist zunehmend veraltet
und sanierungsbedürftig. Der Sanierungsstau wurde von
Kollege Bischofberger erwähnt.
Die Kantone und die Waldeigentümer können diese Infrastrukturkosten nicht alleine tragen. Das ist auch ein Grund,
warum die Holznutzung stagniert. Dass vor unseren Türen
nachwachsendes Holz nur zu etwa 70 Prozent genutzt wird,
weil der Zugang nicht wirtschaftlich ist, ist unsinnig. Volkswirtschaftlich vergeben wir damit ein grosses Potenzial, und
auch da wieder – das betrifft meine Herzensangelegenheit –
gerade in den Randregionen.
Die Holzernte ist auch aus Sicht der Klimapolitik ein Gebot
der Stunde. Für die nationale Klimapolitik lässt sich der
Bund die positive CO2-Bilanz des Waldes international anrechnen und spart damit jährlich mehrere Millionen Franken,
indem weniger Immissionszertifikate gekauft werden müssen. Nur wenn das CO2 zuerst im Wald gebunden und dann
im verbauten Holz eingelagert wird, ist das Optimum erreicht.
Gegen die Wiederaufnahme der Bundesförderung von Erschliessungen ausserhalb des Schutzwaldes wurden ja vor
allem finanzpolitische Argumente ins Feld geführt; wir haben
die Ausführungen gehört. Aber mit einer besseren Walderschliessung ist es möglich, die Waldpflege und -nutzung
günstiger auszuführen, ebenso die Prävention und die Bewältigung von Waldschäden ausserhalb des Schutzwaldes.
Aber auch nötige Lichtungen im Wald für die Artenvielfalt
von Fauna und Flora können effizienter abgewickelt werden.
Diese Arbeiten und die damit verbundenen Waldleistungen
werden mit weniger Bundesmitteln erbracht werden können.
Wenn wir also künftig Erschliessungen auch ausserhalb des
Schutzwaldes fördern, wird die finanzielle Lastenverteilung
für den Bund keinesfalls aus dem Lot gebracht.
Es gibt, wie Sie wissen, auch Argumente vonseiten des Natur- und Landschaftsschutzes gegen diese Bundesförderung. Der Antrag berücksichtigt diese, indem er klare Grenzen setzt. Es sollen nicht mehr im grossen Umfang neue
Strassen erstellt werden, sondern es geht darum, die Erschliessungen an zeitgemässe Holzerntetechniken anzuAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
Ständerat
14.046
passen. Studien haben gezeigt, dass es dafür nicht mehr,
sondern in der Summe weniger Strassen braucht. Wenn
neue zeitgemässe Waldstrassen gebaut werden, können
meist alte, untaugliche Wege ausgelassen werden. Dafür
braucht es Gesamtkonzepte, wie sie der Antrag fordert, im
Rahmen derer auch darauf zu achten ist, dass Übererschliessungen vermieden werden.
Abschliessend sei erwähnt, dass die Förderung der Erschliessung ausserhalb des Schutzwaldes über eine Finanzhilfe erfolgen soll und somit für die Kantone nicht verpflichtend ist. Dagegen bleibt es bei der Erschliessung im
Schutzwald weiterhin bei einer Abgeltung. Somit sind allfällige Bedenken bezüglich eines Geldflusses aus dem Schutzwald in den Nichtschutzwald oder Ängste wegen zusätzlicher Verpflichtungen der Kantone unbegründet.
Berberat Didier (S, NE): Je fais partie de la forte minorité et
je ne commenterai pas les propos de Monsieur Luginbühl,
notamment concernant les questions de péréquation et de
rapport financier entre les cantons et la Confédération.
Je vous demande d'accepter cette proposition de minorité,
tout comme la proposition Ettlin Erich, à l'alinéa 1 lettre g,
qui demande l'ajout suivant à la formulation proposée par le
Conseil national: «... et que tout suréquipement en matière
de desserte soit évité». Tout le monde estime qu'il ne serait
pas normal, d'un point de vue environnemental, de construire des routes de desserte tous les 200 mètres ou
presque. Il est important que la forêt puisse vivre et se développer, mais aussi que les gens puissent l'exploiter. Ainsi, le
fait de dire que l'on souhaite éviter tout suréquipement en
matière de desserte va plutôt dans le sens d'une meilleure
protection de l'environnement.
Ma question concerne le texte français. Dans la version du
Conseil national il est question, à l'alinéa 1 lettre g, de «la
construction ou l'acquisition», tandis que la proposition Ettlin
Erich mentionne seulement «l'adaptation». Est-ce voulu, ou
est-ce une question de traduction? A part cette question,
qu'il me paraît important de régler, je pense qu'il serait judicieux de reprendre l'ajout proposé par Monsieur Ettlin Erich
dans la proposition de minorité, afin d'éviter tout suréquipement en matière de desserte.
Hösli Werner (V, GL): Ich bitte Sie, der Mehrheit zu folgen.
Kollege Luginbühl hat dargelegt, dass es beim NFA schon
zu anderen Sündenfällen gekommen ist. So etwas mag innerhalb von sieben Jahren geschehen. Aber ich denke, das
ist kein Grund zu sagen: Jetzt begehen wir nur noch Sündenfälle. Das wäre wahrscheinlich ein falscher Umkehrschluss.
Wir haben ordnungspolitisch eine klare Regelung festgelegt.
Wir haben vor einem Jahr in diesem Saal harte Kämpfe über
die Verteilung der Gelder im NFA geführt. Ich finde es wirklich ein bisschen bedenklich, wenn man jetzt kommt und
sagt: Das spielt ja keine Rolle, wir begehen jetzt weitere
Sündenfälle. Und gleichzeitig bearbeiten wir Programme, die
die Entflechtung der Aufgaben von Bund und Kantonen vorsehen, weil man merkt, dass man zu viele Programmvereinbarungen machen muss und dass damit zu viel bürokratische Arbeit anfällt. Von daher bitte ich Sie schon, bezüglich
der Aufgabenteilung klar Stellung zu beziehen.
Ich finde es nicht ganz logisch, auch vonseiten der Kantone
nicht, dass das jetzt zu einem solchen Problem hochstilisiert
wird. Wir sprechen, zumindest in der Theorie, von 6 bis
8 Millionen Franken, und es gibt 26 Kantone. Teilen Sie einmal den Betrag von 6 bis 8 Millionen Franken durch die Zahl
der Kantone! Da müssen wir uns schon fragen: Haben wir
keine grösseren Probleme, als diese Aufgabenteilung dermassen infrage zu stellen? Das ist der erste Punkt.
Der zweite Punkt ist, Kollege Ettlin hat es gesagt: Nur
70 Prozent des Holzes, das genutzt werden könnte, wird genutzt, weil der Absatz fehlt. Und der Umkehrschluss von Kollege Ettlin ist: Wir erschliessen noch mehr Wälder. Das geht
für mich überhaupt nicht auf. Wir müssen, wenn schon und
wenn es zu einer Differenzbereinigung kommt, wirklich beim
Absatz und bei der Nutzung des Schweizer Holzes anset-
14.046
Conseil des Etats
128
zen – nicht bei der Erschliessung von Wäldern, die wir vornehmen, obwohl wir das Holz nicht nutzen können.
Wenn wir schon etwas machen wollen, dann müssen wir
wirklich bei Artikel 34a dem Nationalrat in irgendeiner Form
entgegenkommen. Das wäre dann wirklich der sinnvollere
Weg. Es wäre auch nicht dermassen abwegig. Wir sprechen
jetzt im Rahmen der Energiestrategie von der Stützung der
Wasserkraft. Da machen wir wirklich fast alles möglich, was
ja ordnungspolitisch unmöglich ist. Schweizer Holz könnte
man unter diesem Aspekt dann auch in irgendeiner Weise
fördern. Das müsste man dann aber meiner Meinung nach
halt wirklich im Rahmen der Differenzbereinigung machen.
Wenn schon, müsste man bei Artikel 34a ansetzen und
sollte nicht jetzt bei Artikel 38a einen ordnungspolitischen
Sündenfall begehen. Man weiss ja, dass jetzt nicht einmal
alles Holz genutzt werden kann, weil der Absatz fehlt.
Fetz Anita (S, BS): Weil es so schön ist, dass ich einmal
gleicher Meinung bin wie Kollege Hösli und ihn einmal unterstützen kann, möchte ich die Möglichkeit hier nicht vorbeigehen lassen.
Ich bitte Sie auch, den Antrag der Minderheit und den Antrag
Ettlin Erich abzulehnen, und zwar aus dem ganz simplen
und einfachen Grund, dass in der Aufgabenteilung zum NFA
bestimmt ist, dass der Schutzwald Bundesaufgabe ist und
der Nutzungswald Aufgabe der Kantone. Kollege Luginbühl,
man kann schon daran rütteln und hin und wieder Sünden
begehen. Das Problem ist einfach, dass das immer auf
Kosten der Geberkantone geht, und das ist einfach nicht in
Ordnung – auch wenn es aus Ihrer Sicht nur um sieben Milliönchen geht. Das summiert sich bei diesen dauernden Sündenfällen. Deshalb ist diese Aufgabenteilung wichtig, und irgendwann muss auch einmal der Grundsatz «Pacta sunt
servanda» gelten. Es darf nicht dauernd mit irgendwelchen – sage ich jetzt einmal – Unterzügen am NFA gleichsam geknabbert werden, worauf die Geberkantone dann
den Rest bezahlen müssen. Das möchte ich Ihnen hier ans
Herz legen.
Wenn Walderschliessung und Waldnutzung, so, wie das Kollege Ettlin geschildert hat, wichtig und richtig sind, dann sollen die Kantone das bezahlen. Die haben ja auch die Wälder. Sogar der Kanton Basel-Stadt hat Wälder, stellen Sie
sich das vor! Auch wir bezahlen die Nutzung selber, also
können Sie das auch so machen.
Bischofberger Ivo (C, AI), für die Kommission: Die Diskussion hat gezeigt, wo die kritischen Punkte sind. Wir haben
das Thema der ursprünglichen Verbundaufgabe zwischen
Bund und Kantonen, die im Waldgesetz verankert ist, auch
in der Kommission behandelt. Wir haben nachher die Änderungen seit 2003 gesehen. Wir haben jetzt den Status quo,
aber wir haben auch über die Gefahr einer Übererschliessung eine Diskussion geführt. Der Antrag Ettlin Erich, wie er
jetzt eingereicht worden ist, lag in dieser Form der Kommission zur Beratung nicht vor. Wenn ich darauf hinweisen darf:
Die Textänderung ist klar. Wir finden im ursprünglichen Text
des Nationalrates die Formulierung «Erstellung oder Anschaffung», und wir lesen hier im Antrag Ettlin Erich jetzt
den Begriff «Anpassung». Es geht also nicht um eine Erweiterung, sondern um «die Anpassung oder die Wiederinstandstellung von Erschliessungsanlagen», wie sie jetzt bereits vorliegen, also gemäss Status quo. Es ist hier auch
explizit die Verhinderung einer allfälligen Übererschliessung
enthalten. Es ist, wie Herr Ettlin ausgeführt hat, ein Kompromissantrag. Aber in der Fahne aufgeführt sind die Anträge
der Kommissionsmehrheit und einer Minderheit.
Leuthard Doris, Bundesrätin: Es ist so, wie gesagt worden
ist: Im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 wurden die
Erschliessungsstrassen ausserhalb des Schutzwaldes als
Subventionstatbestand ausgeschlossen. Im Rahmen des
NFA hat man das einfach so beibehalten. Mit gutem Grund:
Die Kosten für die Erschliessung innerhalb des Schutzwaldes sind doppelt so hoch wie jene für die Erschliessung aus-
9 mars 2016
serhalb. Der Bund trägt also sowieso den höheren Teil der
Kosten für die Walderschliessung.
Die Erschliessung ausserhalb des Schutzwaldes liegt im ureigenen Interesse der Waldeigentümerin; das ist in der Regel ja die öffentliche Hand. Es ist unbestritten: Eine gute
Walderschliessung ermöglicht es, dass die Transportkosten
mit modernen Holzerntemaschinen reduziert werden können. Wenn für eine gute Erschliessung gesorgt ist, für Strassen, die auch die Tonnagen der neuen, schweren Maschinen ertragen, reduzieren sich die Erntetransportkosten.
Somit macht es absolut Sinn, dass man auch eine gute Erschliessung ausserhalb des Schutzwaldes vornimmt.
Die Situation in den Kantonen ist sehr unterschiedlich: Es
gibt Kantone, die da null Probleme haben, die einen Plan erstellen, investieren und für eine gute Erschliessung sorgen.
Es gibt offenbar aber auch Kantone, in denen hier Nachholbedarf besteht. Aber eben: Es ist Sache der Kantone.
Es ist zu Recht gesagt worden: Wenn man hier den Bund
dazu verpflichten will, eine neue Aufgabe und einen neuen
Subventionstatbestand zu schaffen, so ritzt das wirklich den
Grundsatz des NFA. Ich finde, da geht es schon um ein Prinzip. Wenn Sie Prinzipien leichtfertig immer wieder aufweichen, sind es irgendwann dann eben keine Prinzipien mehr.
Der Kostenpunkt kann kein Argument sein. Herr Ständerat
Hösli hat meines Erachtens zu Recht dargelegt: Die Kantone sollten das schultern können, da man diese 8 Millionen
Franken weiterhin auf 26 Kantone verteilt. Sie sollten das
übernehmen, zumal die öffentliche Hand in der Regel ja
auch Waldeigentümerin ist. Insofern glaube ich: Diese Situation zu ändern ist keine gute Idee. Es geht nicht um die
Kosten, es geht effektiv um eine klare Zuteilung der Aufgaben an Bund und Kantone.
Ich bitte Sie deshalb, auf Ihrer Linie zu bleiben und der
Mehrheit der Kommission zuzustimmen.
Abs. 1 Bst. g – Al. 1 let. g
Erste Abstimmung – Premier vote
(6 Enthaltungen)
Zweite Abstimmung – Deuxième vote
(0 Enthaltungen)
Abstimmung – Vote
(0 Enthaltungen)
Abs. 2 – Al. 2
Art. 56 Abs. 3
Antrag der Mehrheit
Festhalten
Art. 56 al. 3
Maintenir
9. März 2016
129
13.074
Energiestrategie 2050,
erstes Massnahmenpaket.
Für den geordneten Ausstieg
aus der Atomenergie
(Atomausstiegs-Initiative).
Volksinitiative
Stratégie énergétique 2050,
premier volet.
Pour la sortie programmée
de l'énergie nucléaire
(Initiative Sortir du nucléaire).
Initiative populaire
Ständerat/Conseil des Etats 09.03.15 (Frist – Délai)
2. Bundesbeschluss über die Volksinitiative «für den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie (Atomausstiegs-Initiative)»
2. Arrêté fédéral sur l'initiative populaire fédérale «pour
la sortie programmée de l'énergie nucléaire (Initiative
Sortir du nucléaire)»
Bischofberger Ivo (C, AI), für die Kommission: Die UREK Ihres Rates hat diese Vorlage an ihrer Sitzung vom 14. Januar
2016 beraten und empfiehlt in Artikel 2 des vorliegenden
Bundesbeschlusses mit 8 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung,
Bundesrat und Nationalrat zu folgen und die Initiative Volk
und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen. Eine Minderheit
Cramer empfiehlt, Volk und Ständen die Initiative zur Annahme zu empfehlen.
Worum geht es? Die Volksinitiative «für den geordneten
Ausstieg aus der Atomenergie», in der vorliegenden Fahne
als Vorlage 2, Bundesbeschluss über die Volksinitiative «für
den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie» (Atomausstiegs-Initiative), aufgeführt, fordert ein absolutes Nutzungsverbot der Kernkraft zur Strom- und Wärmeerzeugung. Für
die bestehenden Kernkraftwerke sieht sie eine vorzeitige Abschaltung vor. Beznau 1 soll ein Jahr nach der Annahme der
Initiative stillgelegt werden, die restlichen vier NuklearkraftAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
Ständerat
13.074
werke sollen ihren Betrieb nach maximal 45 Jahren ab Inbetriebnahme aufgeben. Daraus resultiert eine Ausserbetriebnahme aller Kraftwerke bis spätestens 2029. Schliesslich
fordert die Initiative auch, dass die Ersetzung der wegfallenden Stromproduktion durch Einsparungen, Effizienzsteigerungen und die Förderung von erneuerbaren Energien bewältigt werden soll.
Der Bundesrat lehnt die Initiative ab und befürwortet anstelle
maximaler Laufzeiten von Kernkraftwerken die Stilllegung
der Kraftwerke am Ende der jeweiligen sicherheitstechnischen Betriebsdauer. Er stellt bekanntlich der Volksinitiative
das erste Massnahmenpaket der Energiestrategie 2050 als
indirekten Gegenvorschlag gegenüber. Dieser Gegenentwurf zur Volksinitiative steht nach der zweiten Beratung im
Nationalrat vom 2. März 2016 aktuell zur Differenzbereinigung an; er liegt dann unserer Kommission respektive unserem Rat voraussichtlich in der Sommersession wieder zum
Entscheid vor. Die Bundesversammlung muss ihrerseits bis
am 16. Mai 2016 über die Abstimmungsempfehlung zur
Volksinitiative Beschluss fassen, nachdem wir die Frist bereits um ein Jahr verlängert haben. Das heisst nun konkret:
Die Schlussabstimmung zu dieser Vorlage muss in der laufenden Frühjahrssession erfolgen, dies auch dann, wenn die
Beratung des Gegenentwurfes nicht abgeschlossen ist. So
hat der Nationalrat in der Wintersession 2014 im Rahmen
der Beratung der Energiestrategie 2050 mit 120 zu 71 Stimmen entschieden, sich dem Bundesrat anzuschliessen. Er
empfiehlt, die Initiative abzulehnen.
Die Kommissionsmehrheit teilt zwar das Ziel dieser Initiative,
nämlich den Ausstieg aus der Kernenergie, ist aber der dezidierten Überzeugung, die Initiative gehe in ihren von mir bereits ausgeführten Forderungen zu weit. Die richtige Alternative bzw. den sinnvollen Weg zeigt der umfassende Gegenvorschlag, nämlich das erste Massnahmenpaket der Energiestrategie 2050. Denn gemäss Ansicht der Kommissionsmehrheit sollen für bestehende Kernkraftwerke keine maximalen Laufzeiten gesetzt werden. Die Stilllegung der in
Betrieb stehenden Kernkraftwerke soll vielmehr am Ende
der jeweiligen sicherheitstechnischen Betriebsdauer erfolgen. Mit dem schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie
wird entsprechend der Energiestrategie 2050 die erforderliche Zeit für den Umbau des Energiesystems zur Verfügung
gestellt. Ziel ist es und muss es sein, das bisherige Stromversorgungsniveau, das sich durch hohe Qualität, gute Verfügbarkeit, weitgehende CO2-freie Produktion und wettbewerbsmässige Preise ausgezeichnet hat, auch für die Zukunft zu garantieren. Und genau dieses anvisierte Ziel
scheint der Kommissionsmehrheit mit der Energiestrategie
2050 weit besser erreichbar zu sein als mit der vorliegenden
Initiative.
Letztlich weist die Mehrheit der Kommission auch auf den
Umstand hin, dass schematische Laufzeitverkürzungen, wie
sie die Initiative fordert, einen Eingriff in die Eigentumsgarantie der Kernkraftwerkbetreiber darstellen und nur schwerlich mit Sicherheitsargumenten begründbar sind. Dies führt
schliesslich dazu, dass das Risiko von Entschädigungsforderungen seitens der Betreiber gegen den Bund im Raume
steht.
Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen und Ausführungen bitte ich Sie im Namen der Kommissionsmehrheit, Volk
und Ständen zu empfehlen, die Initiative abzulehnen. Für die
Minderheit wird Kollege Robert Cramer argumentieren.
Cramer Robert (G, GE): Permettez-moi de commencer par
le rappel de quelques dates, qui sont dans la presse quotidienne. Il y a presque exactement cinq ans – c'était le
11 mars 2011 – avait lieu la terrible catastrophe nucléaire de
Fukushima. Vingt-cinq ans plus tôt, le 26 avril 1986, avait
lieu l'explosion de la centrale nucléaire de Tchernobyl. Et le
20 mars 1979, on a évité de justesse une autre catastrophe
nucléaire, à Three Mile Island, aux Etats-Unis.
Alors bien sûr, chacun de ces graves accidents a des
causes différentes et intervient dans un contexte différent.
Mais ces accidents ont tous des points communs. Le premier d'entre eux, c'est qu'ils n'ont été voulus par personne.
13.074
Conseil des Etats
130
Le deuxième, c'est que des techniciens compétents ont tout
fait pour les éviter. Et puis, dans tous les cas aussi, la probabilité que de tels accidents puissent avoir lieu était considérée comme négligeable. On parle de probabilité d'accident
dans une centrale nucléaire qui serait de l'ordre de 1 sur
100 000, ou de 1 sur 1 million. Voilà pour la théorie. Mais en
réalité, en constatant qu'il y a aujourd'hui à peu près
200 centrales nucléaires en fonctionnement dans le monde,
la vraie probabilité est de 1 sur 500. C'est une probabilité qui
est extrêmement élevée.
Et, au-delà de cette probabilité extrêmement élevée, si l'on
considère la situation en Suisse, on constate que celle-ci se
trouve de fait dans une situation particulièrement délicate. Il
existe aujourd'hui 194 centrales nucléaires dans le monde
et, parmi elles, seules huit, dans le monde entier, sont situées à proximité de centres urbains.
Et sur ces huit sites nucléaires qui sont proches de centres
urbains se trouvent les quatre sites qui abritent toutes les
centrales nucléaires de notre pays.
Comme le tournant énergétique, le programme de la Stratégie énergétique 2050 a été largement dicté par la catastrophe de Fukushima. Permettez-moi de tirer deux enseignements de cette catastrophe.
Le premier, c'est qu'il faut arrêter d'avoir recours à cette
technologie dangereuse de production d'électricité. Dorénavant, l'article 12a de la loi sur l'énergie nucléaire, qui aujourd'hui a été adopté dans la même version par le Conseil
des Etats et par le Conseil national, donc qui est inscrit dans
la loi, indique qu'il est interdit d'accorder une autorisation générale pour des centrales nucléaires.
Cependant, on n'a que partiellement tiré les conclusions de
cet événement, parce que si l'on s'interdit de construire de
nouvelles centrales nucléaires, on accepte, paradoxalement,
que les centrales nucléaires en fonction puissent continuer à
être exploitées.
En d'autres termes, nous refusons de construire de nouvelles centrales qui bénéficieraient de tous les perfectionnements technologiques en matière de sécurité, au profit d'installations qui ont été conçues il y a plus de cinquante ans.
C'est ainsi que nous acceptons de continuer à exploiter Beznau 1, une centrale qui a été mise en fonction en 1969, il y a
donc quarante-sept ans et qui se trouve être la plus vieille
centrale nucléaire au monde. Et cette plus vieille centrale
nucléaire au monde se trouve de surcroît fort proche d'une
importante concentration de population.
Voilà un double record suisse dont nous devrions nous passer.
Ce qui est pire encore – s'il est possible de faire pire –, c'est
que, dans notre pays, nous refusons d'écouter ce que nous
dit l'autorité de surveillance, à savoir l'Inspection fédérale de
la sécurité nucléaire. Cette autorité a demandé à notre Parlement d'instituer un concept d'exploitation à long terme et
de mise hors service. Ce concept a été retenu dans un premier temps par le Conseil national qui en a fait l'article 25a
de la loi sur l'énergie nucléaire.
Cette disposition prévoyait que, après quarante ans d'exploitation, c'est-à-dire lorsque les centrales atteignent – permettez-moi d'employer cette expression – leur «Migros data»,
puisque les centrales nucléaires ont été conçues pour être
exploitées durant trente à quarante ans, l'exploitant doive
fournir un dossier complet relatif à la sécurité de sa centrale
s'il souhaite l'exploiter encore pendant dix ans. La disposition prévoyait en outre que, après l'échéance de dix ans et
pour autant que l'autorisation ait été accordée, l'exploitant
puisse à nouveau solliciter une autorisation d'exploiter sa
centrale pendant dix ans supplémentaires en fournissant à
nouveau un dossier semblable.
Pour l'autorité de surveillance, qui l'a dit très clairement en
faisant cette proposition, il s'agissait d'avoir les moyens
d'exercer ses compétences. Malheureusement, la majorité
de notre conseil n'a pas voulu accepter la demande de l'autorité de surveillance et, malheureusement également, notre
conseil a fini par être suivi par le Conseil national, si bien
qu'il n'y aura pas d'article 25a dans la loi sur l'énergie nucléaire.
9 mars 2016
Voilà donc la situation paradoxale dans laquelle nous nous
trouvons. Nous ne voulons pas de nouvelles centrales, mais
nous acceptons dans le même temps que des modèles
technologiquement dépassés puissent continuer à être exploités sans que l'autorité de surveillance ne puisse exercer
de façon satisfaisante ses compétences.
Pourquoi sacrifions-nous notre sécurité? A l'évidence, pour
des raisons financières. Je ne révèle aucun secret ici en
vous disant que les exploitants ne se privent pas de menacer les autorités ou notre Parlement de demander des dédommagements conséquents si l'on entrave leurs activités.
Ces exigences des exploitants ont une très forte influence
sur nos décisions.
Mais, l'actualité de ces derniers jours montre que les menaces des exploitants sont dérisoires. Aujourd'hui, il faut le
dire, nous nous trouvons un peu dans la situation décrite
dans un conte d'Andersen. Nous nous trouvons dans la situation où le roi est nu, mais où personne ne veut le dire ou
l'admettre. Alors, n'ayons pas peur des mots: aujourd'hui, les
centrales nucléaires sont financièrement en faillite. Même si
l'on accepte la comptabilité très étrange que l'on utilise dans
ce domaine, il est un fait: les centrales nucléaires suisses
vendent leur énergie moins cher qu'elles ne la produisent.
C'est ce qui se passe lorsque l'on est sur le chemin de la faillite.
Quel est le pas suivant? Nous le connaissons aussi. Finalement, c'est la collectivité qui va payer. Alors, qu'il s'agisse du
consommateur d'électricité ou du contribuable, finalement,
c'est nous tous qui allons payer la note. Cette réalité, il faut
l'admettre plutôt que la cacher. Et puis, il serait beaucoup
plus conséquent de trouver une solution nous permettant de
régler ce problème qui sera incontournable.
Et cela me permet d'en venir au deuxième enseignement de
Fukushima. Les enquêtes qui ont été faites au Japon après
cette catastrophe ont montré que cette dernière a été largement favorisée par une trop grande proximité entre exploitants, autorités politiques et autorités de surveillance. Sachons entendre cet enseignement et ne pas répéter les
mêmes erreurs, sachons mettre fin à l'aventure nucléaire en
Suisse, avant qu'elle ne se finisse tragiquement. Nous avons
aujourd'hui les moyens d'une sortie ordonnée du nucléaire.
Profitons-en et marquons notre confiance en l'avenir, en
mettant fin à un mode de production d'énergie mortifère.
C'est en ce sens que je vous recommande d'accepter la proposition défendue par la minorité de la commission.
Vonlanthen Beat (C, FR): Im Unterschied zu Kollega Cramer lehne ich die Atomausstiegs-Initiative klar ab. Ihre Ziele
werden nämlich grösstenteils durch die Energiestrategie
2050 erfüllt, wie Herr Cramer das selber zu Recht zum Ausdruck bringt, und sie schiesst somit über das Ziel hinaus.
Seien wir uns doch über etwas im Klaren: Für den Ausstieg
aus der Atomenergie ist der «point of no return» in der
Schweiz längstens überschritten. Eine Beschleunigung dieses Prozesses mit einer übermässigen Begrenzung der
Laufzeit der Atomkraftwerke auf 45 Jahre wäre unklug und
würde zudem wichtige Zielsetzungen der Energiestrategie
und der Energiewende gefährden. Sie würde auch sicherheitsmässig keine zusätzlichen Garantien bringen.
Die Sicherheit wird bereits heute mit Recht absolut prioritär
behandelt. Die AKW-Betreiber sind primär für diese Sicherheit verantwortlich, und sie nehmen diese Verantwortung
auch wahr. Zudem ist das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat, das Ensi, der Hüter der nuklearen Sicherheit und gewährleistet mit strengen Kontrollmechanismen,
dass die Atomkraftwerke stets höchsten Sicherheitsansprüchen genügen. Ich verwahre mich gegen diese Kritik oder
Anschuldigung von Kollega Cramer, dass das Ensi zu nahe
an den Betreibern sei. Ich meine, seine Neutralität sei durchaus sichergestellt.
Auch die Energiestrategie 2050 räumt der atomaren Sicherheit einen zentralen Stellenwert ein. Persönlich hätte ich es
zwar begrüsst, wenn eine klare zeitliche Limite für die Laufzeit festgelegt worden wäre, zum Beispiel maximal 60 Jahre,
und das Langzeitbetriebskonzept, das vom Ensi vorgeschlaBulletin officiel de l’Assemblée fédérale
9. März 2016
131
gen wurde, umgesetzt würde. Sowohl der Ständerat als
auch der Nationalrat erachten dies als nicht notwendig. Der
Sicherheit wird dies aber keinen Abbruch tun, denn das bestehende Sicherheitskonzept des Ensi bleibt ja auch weiterhin erhalten.
Die Atomausstiegs-Initiative bringt also bezüglich Sicherheit
keine zusätzliche Garantie, sie bringt aber gewichtige Nachteile mit sich. Ich beschränke mich auf drei der wichtigsten
Probleme:
1. Das zentrale Ziel der Dekarbonisierung würde verunmöglicht. Wir sehen es in Deutschland. Unser nördliches Nachbarland steigt zwar rasch aus der Atomenergie aus, kann
aber die fehlende elektrische Energie nicht mit neuen erneuerbaren Energien ersetzen. Als Ersatz stehen die ökologisch
sehr bedenklichen – «to put it mildly» – Kohlekraftwerke zur
Verfügung. Es kann ja nicht unsere Absicht sein, statt Atomkraftwerke zu haben, die immerhin fast 40 Prozent des elektrischen Strombedarfs abdecken, ausländischen Kohlestrom
oder auch Nuklearstrom zu importieren! Die sanfte Lösung
in der Schweiz ist viel adäquater: Wenn wir eine realistische
Laufzeit von 60 Jahren als Ausgangspunkt nehmen, wäre in
einer ersten Phase – mit Mühleberg, Beznau I und Beznau II – ein Drittel der nuklearen Stromproduktion bis 2031
zu ersetzen. In einer zweiten Phase könnte – mit Gösgen –
das zweite Drittel bis 2039 und – mit Leibstadt – bis 2044
das dritte Drittel durch andere Energieträger ersetzt werden.
2. Die sichere und wirtschaftliche Stromversorgung würde
gefährdet. Durch die Notwendigkeit des verstärkten Imports
von Strom aus dem Ausland würde der schweizerische Wirtschaftsstandort gefährdet.
3. Zu den finanziellen Risiken: Entzieht der Bund den Kraftwerksbetreibern aus politischen Gründen vorzeitig die Betriebsbewilligung, besteht das Risiko, dass er für die nicht
amortisierten Investitionen entschädigungspflichtig wird.
Persönlich bin ich mit Vehemenz gegen die Idee von gewissen politischen Strategen, mit den Kraftwerksbetreibern eine
Art Kuhhandel abzuschliessen, um diese mit Milliardenzahlungen zu einer vorzeitigen Stilllegung zu bewegen. Geben
wir den Kraftwerksbetreibern die Zeit, die Installation zu
amortisieren! Dann benötigen wir keine sogenannte Auffanggesellschaft.
Zusammenfassend bitte ich Sie noch einmal, klar Nein zu
sagen zu dieser Atomausstiegs-Initiative, welche die Klimaziele gefährdet, den schweizerischen Wirtschaftsstandort
schwächt und zudem grosse finanzielle Risiken mit sich
bringt, ohne jedoch die Sicherheit der Bevölkerung zu erhöhen.
Angesichts der weitgehenden Umsetzung ihrer Initiative
durch die Energiestrategie 2050 und der erdrückenden Gegenargumente müssten wir eigentlich davon ausgehen können, dass die Initianten ihre Initiative zurückziehen. Geben
wir heute ein unzweideutiges Zeichen, und lehnen wir die
Atomausstiegs-Initiative ab!
Berberat Didier (S, NE): Vous l'avez vu, je fais partie de la
minorité recommandant au peuple et aux cantons d'accepter
l'initiative, pour les mêmes raisons que celles qui ont été exposée de façon excellente par Monsieur Cramer. Je souhaitais simplement dire que si l'on ne trouve pas de solution politique dans ce domaine, l'économie fera de toute façon son
oeuvre, et les centrales fermeront pour des raisons de
contraintes économiques. Il existe une expression française
pour illustrer cette situation: «La maison Philibert, plus tu
vends, plus tu perds», car actuellement le courant est vendu
moins cher que ce qu'il coûte aux centrales nucléaires, et à
Axpo et Alpiq notamment. Cela signifie que, quoi que l'on
décide au niveau politique, les centrales vont fermer pour
des raisons économiques et du niveau des prix.
Bruderer Wyss Pascale (S, AG): Meines Erachtens stellt
diese Volksinitiative die absolut richtigen Fragen. Wenn wir
ein Neubauverbot für AKW beschliessen; wenn wir uns für
den schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie entscheiden; wenn wir wissen, dass ein Teil unserer bestehenden
AKW langsam aber sicher, falls man nett sein will, jenes AlAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
Ständerat
13.074
ter erreicht hat, für das sie gebaut wurden; wenn wir zur
Kenntnis nehmen, dass mit Beznau I bei uns der weltweit älteste Reaktor noch läuft – er ist mit 77 Jahren doppelt so alt
wie die weltweit noch laufenden und stillgelegten AKW im
Durchschnitt, sein Alter liegt deutlich über der beim Bau erwarteten Betriebsdauer –; wenn klar ist, dass unsere bisherigen Rechtsbestimmungen nicht für die Situation des Ausstieges ausgelegt sind; wenn darum sogar das Ensi als
Aufsichtsbehörde sagt, es brauche eine Regelung, damit die
AKW nicht einfach ausgefahren werden, dann stehen wichtige Fragen im Raum: Was bedeutet das nun? Wie lange
werden diese AKW noch am Netz sein? Wann – oder zumindest unter welchen Bedingungen – werden die Reaktoren
abgeschaltet? Und wie passen wir die Regelung der neuen
Situation an?
Es gibt keinen Zweifel: Die Fragen, die diese Initiative aufwirft, sind die richtigen Fragen. Diese Fragen wird sich auch
die Bevölkerung stellen, wenn sie mit unserer Planung in Bezug auf die Energiezukunft konfrontiert ist. Ich finde aber
nicht, dass diese Initiative die richtige Antwort gibt. Darum
ist mein Name auch nicht bei der Minderheit aufgeführt. Es
gäbe bessere Ansätze. Ich habe immer für einen solchen
gekämpft. Im Nationalrat war ein entsprechender Vorschlag
auf dem Tisch, notabene auf Anraten und Empfehlung des
Ensi, der kompetenten Aufsichtsbehörde. Wir alle müssen
eingestehen, dass wir nicht die Expertinnen und Experten
sind; das sind jene Personen des Ensi, die uns den Vorschlag für ein Langzeitbetriebskonzept unterbreitet haben.
Tatsache ist aber – und für mich ist das eine grosse Enttäuschung –, dass die Chance, hier auf diese Frage eine Antwort zu geben, sowohl seitens des Bundesrates wie auch
seitens des Parlamentes völlig verpasst wurde. Inzwischen
ist dieser Vorschlag vom Tisch. Auch der ganz moderate
Vorschlag für ein Langzeitbetriebskonzept ist vom Tisch. Damit können wir eigentlich sagen: Wenn es die richtigen Fragen sind, die hier aufgeworfen werden, und die Initiative die
einzig verbleibende Antwort liefert, dann bleibt nicht viel anderes übrig, als dieser Antwort eben auch Unterstützung zu
geben.
Für mich ist die Situation sehr enttäuschend, ich muss das
offen sagen. Zum Zeitpunkt, als wir in der Kommission die
Initiative beraten haben, habe ich deutlich gemacht, warum
ich die Minderheit nicht unterstütze – weil ich mich nämlich
nach wie vor für eine Alternative engagiert habe. Diese Alternative ist jetzt vom Tisch. Darum, Frau Bundesrätin, dürfen wir uns heute nichts vormachen. Diese Frage zum Langzeitbetriebskonzept wird aufkommen, auch vonseiten der
Bevölkerung. Und auch wenn wir nicht der Meinung sind,
dass die Volksinitiative die richtige Antwort gibt, müssen wir
doch zur Kenntnis nehmen, dass wir die Chance verpasst
haben, eine Alternative vorzubereiten.
Böse Zungen mögen jetzt sagen – Herr Kollege Berberat hat
darauf hingewiesen –: Ja gut, die Frage wird anderswie geregelt, sie ist angesichts der Rentabilitätsprobleme der Betreiber wahrscheinlich bald schon obsolet. Ich glaube einfach, dass es unsere Verantwortung als Parlament ist, die
Interessen der Bevölkerung zu sehen und auch wahrzunehmen; das ist unsere Aufgabe.
Ich werde heute, auch wenn es mir schwerfällt, die Minderheit unterstützen; dies auch als Reaktion auf die Tatsache,
dass kein anderer Vorschlag auf dem Tisch liegt. Ich mache
das contre coeur, und ich habe Ihnen aufgezeigt, warum ich
der Meinung bin, dass die Initiative nicht die richtige Antwort
ist, zumal damit – da muss ich den Kritikern der Initiative, die
wir vorhin gehört haben, Recht geben – auch Entschädigungsfragen auf dem Tisch liegen, die für die Bevölkerung
und die Finanzen der öffentlichen Hand durchaus auch ein
Problem darstellen.
Ich glaube, dass das letzte Wort in Bezug auf die Frage, wie
sich die letzte Phase des Betriebes unserer AKW gestalten
wird, noch nicht gesprochen ist. Für ein AKW haben wir
recht konkret die Antwort und die Pläne auf dem Tisch, für
die anderen noch nicht. Aber ich glaube, dass hier das letzte
Wort noch nicht gesprochen ist, auch wenn wir als Parla-
13.074
Conseil des Etats
132
ment offenbar daran sind zu verpassen, diesbezüglich eine
gute Lösung zu erarbeiten.
Wenn ich heute also Ja zu dieser Initiative sage, kommt dieses Ja überhaupt nicht aus Überzeugung. Es ist auch kein
Ja auf ewig, sondern es ist ein Ja angesichts der Situation,
dass wir keine alternative Antwort auf die von mir gestellte
Frage haben, welche auch die Frage dieser Initiative ist. Ich
glaube, dass diesbezüglich das letzte Wort noch nicht gesprochen ist.
Leuthard Doris, Bundesrätin: Ich bitte Sie, sich der Mehrheit
Ihrer Kommission anzuschliessen und diese Volksinitiative
zur Ablehnung zu empfehlen. Wir haben politisch einmal den
Weg mit dem Betrieb von Kernkraftwerkanlagen eingeschlagen. Jeder Betriebsinhaber hat eine Bewilligung für den Betrieb eines Kernkraftwerkes erhalten, und diese Betriebsbewilligung ist unbefristet. Sie ist gekoppelt an die Voraussetzungen, die in Artikel 22 des Kernenergiegesetzes festgelegt sind. Diese umfassen die Verpflichtung, stetige Sicherheit zu garantieren, und ist mit einer stetigen Nachrüstungspflicht verbunden. Das ist der grosse Unterschied: In vielen
Staaten mögen die Kernkraftwerke jüngeren Datums sein,
dort schreibt der Gesetzgeber aber keine stetige Nachrüstung vor. Deshalb ist nicht das Alter eines Werkes entscheidend, sondern der Anlagezustand. Viele unserer Kernkraftwerke sind heute in einem komplett anderen Zustand
als seinerzeit bei der Errichtung der Bauten.
Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe g des Kernenergiegesetzes
enthält auch die Vorschrift, dass der Betriebsinhaber nicht
nur gemäss der Erfahrung und dem Stand der Technik nachrüsten muss. Er muss zusätzlich zum sicherheitstechnisch
Nötigen auch investieren, soweit es zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beiträgt und angemessen ist.
Das machen unsere Betriebe; das ist das, was man auch
ständig prüft und alle zehn Jahre einer sehr intensiven Prüfung unterzieht. Das hat sich bewährt. Insofern sehen wir
keinen Anlass, von den unbefristeten Betriebsbewilligungen
plötzlich zu einer politischen Befristung hinüberzuschwenken. Es geht auch um Treu und Glauben. Unser ganzes
System ist eben auf diese sicherheitsbedingte Betriebsdauer ausgerichtet.
Es gibt drei Möglichkeiten, ein Kernkraftwerk stillzulegen.
Die erste betrifft den Fall, dass ein Sicherheitsproblem besteht und vom Ensi oder vom Bundesrat festgestellt wird,
dass der Eigentümer die Voraussetzungen zum Betrieb nicht
mehr erfüllt. Dann werden aus Sicherheitsgründen die Ausserbetriebnahme und die Stilllegung verfügt.
Es gibt eine zweite Möglichkeit, nämlich dass der Betrieb
aus betriebswirtschaftlichen, aus ökonomischen Überlegungen stillgelegt wird. Das hat der Verwaltungsrat des Kernkraftwerkes Mühleberg getan, er hat selber gesagt: Wir investieren nicht mehr, die Sicherheitskosten sind gemessen an
der Rentabilität zu gross, wir stellen von uns aus Antrag auf
Stilllegung.
Dann gäbe es drittens noch die politisch gesetzte Befristung
des Betriebes. Das wäre theoretisch möglich, wäre aber
eine Veränderung der heutigen Spielregeln, der heutigen gesetzlichen Grundlagen, und würde, wie schon vom Kommissionssprecher erwähnt, auch das Risiko von Entschädigungsforderungen des Betreibers gegen den Bund implizieren. Das ist so, das kann man nicht wegdiskutieren. Deshalb
sind wir der Meinung, das heutige Konzept mit der steten
Nachrüstungspflicht und weiteren Investitionen darüber hinaus, die getätigt werden, um die Gefährdung möglichst klein
halten zu können, habe sich bewährt.
Der Betrieb eines Kernkraftwerkes ist mit Risiken verbunden; das ist so. Deshalb erfolgt eine sehr intensive Überprüfung. Das Risikomanagement in den Betrieben wird von den
dortigen Angestellten in hoher Verantwortung wahrgenommen. Wir haben keinen Grund, daran zu zweifeln, aber die
staatlichen Behörden – das Ensi und die Eidgenössische
Kommission für nukleare Sicherheit – sind verpflichtet, dieses Risikomanagement mit internationalen Aufsichtsgremien
stetig gut zu kontrollieren.
9 mars 2016
Würde man die Initiative annehmen, wäre Gösgen per
31. Oktober 2024, also in gut acht Jahren, vom Netz zu nehmen. In gut acht Jahren werden Sie den Aufbau der erneuerbaren Energien in der Schweiz noch nicht weit vorangebracht haben. Was würde dann getan, um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten? Man würde ziemlich viel Strom
aus dem Ausland importieren, mindestens zur Hälfte nicht
sauberen Strom, nämlich solchen aus Kohle- und Gaskraftwerken. Das wäre so. Wäre das dann die bessere Alternative der grünen Partei? Das muss man dann auch abwägen.
Insofern, glaube ich, müssen der Bevölkerung die Konsequenzen einer Annahme der Initiative auch dargelegt werden.
Ich verstehe das Anliegen des Ensi, dem gemäss im Gesetz
die Restdauer, der Langzeitbetrieb nicht wirklich geregelt
seien. Wir haben aber immer gesagt, dass es dafür keine
gesetzliche Grundlage braucht, weil das Kernenergiegesetz
in Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe g vorsieht, dass man über
die Sicherheit hinaus weitere Massnahmen treffen kann.
Das Ensi verhandelt das. Das ist sicherlich keine einfache
Aufgabe, wenn die Renditen kleiner oder nicht mehr da sind.
Deshalb haben wir auch immer gesagt, dass man diese
Langzeitbetriebssituation auf Stufe der Verordnung noch regeln kann. Wir haben das gemacht. Wir haben einen Vorschlag, den wir dann den Kommissionen auch noch darlegen können. Das ändert aber nichts daran, dass wir bei
einer unbefristeten Betriebsbewilligung bleiben – dies bei einem hohen Anspruch an die stetige Sicherheit, die in jedem
Zeitpunkt gewährleistet und nicht auf eine Jahreszahl fixiert
ist.
Auch aus diesen Gründen empfiehlt Ihnen der Bundesrat die
Ablehnung der Atomausstiegs-Initiative.
Eintreten ist obligatorisch
L'entrée en matière est acquise de plein droit
2. Bundesbeschluss über die Volksinitiative «für den geordneten Ausstieg aus der Atomenergie (Atomausstiegs-Initiative)»
2. Arrêté fédéral sur l'initiative populaire fédérale «pour
la sortie programmée de l'énergie nucléaire (Initiative
Sortir du nucléaire)»
Titel und Ingress, Art. 1
Titre et préambule, art. 1
Art. 2
Antrag der Mehrheit
(Cramer, Berberat, Zanetti Roberto)
... die Initiative anzunehmen.
Art. 2
(Cramer, Berberat, Zanetti Roberto)
... d'accepter l'initiative.
9. März 2016
133
Ständerat
15.061
Abstimmung – Vote
(1 Enthaltung)
zeptiert. Das ist mit unserem Gesetzgebungssystem relativ
schwierig.
Deshalb bitte ich Sie, Ihrer vorberatenden Kommission zu
folgen und diesem Gesetzentwurf zuzustimmen.
Le président (Comte Raphaël, président): Comme l'entrée
en matière est acquise de plein droit, il n'y a pas de vote sur
l'ensemble.
15.061
Ermächtigungsgesetz zum AETR.
Änderung
Loi autorisant l'approbation
d'amendements à l'AETR.
Modification
Bundesgesetz über die Ermächtigung des Bundesrates
zur Genehmigung von Änderungen des Europäischen
Übereinkommens vom 1. Juli 1970 über die Arbeit des
im internationalen Strassenverkehr beschäftigten Fahrpersonals
Loi fédérale autorisant le Conseil fédéral à approuver
des amendements à l'Accord européen du 1er juillet
1970 relatif au travail des équipages des véhicules effectuant des transports internationaux par route
Français Olivier (RL, VD), pour la commission: Depuis 2001
et pour une durée de quinze ans, soit jusqu'au 31 janvier
2016, le Conseil fédéral a été autorisé à accepter des modifications à l'Accord européen relatif au travail des équipages
des véhicules effectuant des transports internationaux par
route (AETR) et à son annexe. Dans la mesure où elles ne
sont pas sujettes au référendum en matière de traités internationaux, le projet de loi qui nous est soumis supprime la limite dans le temps de ce droit du Conseil fédéral.
Il est bon de rappeler que ce droit a été octroyé au Conseil
fédéral afin de lui permettre de réagir dans le délai de
consultation de six mois dont disposent les Etats signataires.
Les règles appliquées aux questions spécifiques liées aux
conditions de travail des chauffeurs professionnels sont de
plus du ressort du Conseil fédéral à l'échelon national.
C'est donc sans débat que la commission vous propose, à
l'unanimité, d'approuver ce projet de loi.
Leuthard Doris, Bundesrätin: Ich danke für die Aufnahme
der Vorlage. Ich halte mich auch kurz, weil ich auch glaube,
dass dieser Entwurf zum Bundesgesetz zur Ermächtigung
des Bundesrates zur Genehmigung von Änderungen des
Europäischen Übereinkommens vom 1. Juli 1970 über die
Arbeit des im internationalen Strassenverkehr beschäftigten
Fahrpersonals (AETR) relativ unbestritten ist. Das Gesetz ist
nötig, weil im internationalen Strassengüter- und Personenverkehr die Schweizer Transportunternehmen im Wettbewerb mit ausländischen Transporteuren stehen. Deshalb ist
es wichtig, dass wir weiträumig ähnliche Wettbewerbsbedingungen haben. Für die Chauffeure müssen minimale Arbeitsbedingungen festgelegt werden, an die sich dann alle
am Wettbewerb Teilnehmenden zu halten haben. Übermüdete Lastwagen- und Carchauffeure gefährden nicht nur sich
selber, sondern halt auch andere Verkehrsteilnehmer.
Das AETR ist ein wichtiges internationales Regelwerk. Die
Schweiz ist seit dem Jahr 2000 Partei dieses Übereinkommens, und für die stetige Weiterentwicklung dieses Minimalstandards haben wir uns ja auch international eingesetzt.
Die Kompetenzdelegation an den Bundesrat war jedoch befristet und ist, wie der Kommissionssprecher gesagt hat,
Ende Januar ausgelaufen. Sie hat sich aber in den letzten
fünfzehn Jahren bewährt, und wir möchten sie deshalb erneuern.
Weiter sind die Fristen im Vertragsänderungsverfahren beim
AETR sehr kurz. Auf Vertragsänderungsvorschläge muss innert sechs Monaten reagiert werden, sonst gelten sie als akAmtliches Bulletin der Bundesversammlung
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
13.3324
Motion Aebi Andreas.
Anpassung
des Gewässerschutzgesetzes
an die heutige Nutztierhaltung
Motion Aebi Andreas.
Adaptation de la législation
sur la protection des eaux
à la situation actuelle en matière
d'élevage d'animaux de rente
Annahme der modifizierten Motion
Adopter la motion modifiée
de la commission vous a été distribué. La commission propose, d'adopter la motion selon la proposition de modification figurant au chiffre 4 du rapport.
Luginbühl Werner (BD, BE), für die Kommission: Gemäss geltendem Recht dürfen häusliche Abwässer eines Landwirtschaftsbetriebes in die Gülle geleitet werden, wenn in diesem Betrieb ein erheblicher Bestand von Nutztieren, d. h.
von Rindvieh oder Schweinen, gehalten wird.
15.4087
Conseil des Etats
134
Die Motion Aebi Andreas will den Geltungsbereich respektive den Befreiungstatbestand ausdehnen, indem die Bestimmung des Gewässerschutzgesetzes neu nicht nur auf
Rind- und Schweinehaltung beschränkt wird, sondern, gestützt auf die Entwicklung in den letzten Jahren bei der Tierhaltung, auch für andere Tiere gilt, die in grosser Zahl gehalten werden.
Der Bundesrat hat die Motion ursprünglich zur Ablehnung
empfohlen. Er argumentiert, dass menschliche Fäkalien
weltweit als Ursache für die Verbreitung von Krankheiten bekannt seien und dass das Risiko, dass Krankheitserreger in
den Lebensmittelkreislauf gelangten, umso grösser sei, je
mehr solche Stoffe auf landwirtschaftliche Nutzflächen ausgebracht würden. Bekanntlich ist es ja so, dass die Ausscheidungen von Rindern und Schweinen von Natur aus einen hohen Flüssigkeitsgehalt aufweisen und daher für die
Produktion von Gülle geeignet sind, währenddem die Ausscheidung der vom Motionär aufgeführten Tierkategorien –
Schafe, Pferde, Ziegen, Hühner – relativ trocken sind und
nicht ohne Weiteres als Gülle verwendet werden können.
Ihre Kommission hat sich sehr intensiv mit dieser etwas ... –
nein, ich sage es nicht – mit dieser Frage befasst. Sie hat
Verständnis für dieses Anliegen, Verständnis für das Anliegen der Landwirtschaftsbetriebe, welche andere Nutztiere
als Kühe oder Schweine in grosser Zahl halten und im Gegensatz zu Kuh- und Schweinehaltern kostspielige Kanalisationsanschlüsse bauen müssen. In den Augen der Kommission ist es gerechter, hier nicht zwischen den verschiedenen
Nutztierkategorien zu unterscheiden. Die Kommission nimmt
die Bedenken des Bundesrates ernst, glaubt aber, dass es
sich hier vor allem um Einzelfälle handeln wird, weil sehr
viele Landwirtschaftsbetriebe heute ja bereits an die Kanalisation angeschlossen sind. Zudem können wir doch davon
ausgehen, dass die betroffenen Landwirte, die eben Tiere
haben, die trockeneren Mist machen, kein Interesse haben,
diesen trockenen Mist oder sogar reine Haushaltgülle auf
das Land auszubringen, weil diese das Gras kaputt macht.
Also wird da mit Sicherheit beispielsweise Dachwasser beigemischt.
Die Kommission hat aber festgestellt, dass der Motionstext
nicht ganz klar ist, und hat deshalb beschlossen, den vom
Bundesrat vorgeschlagenen abgeänderten Motionstext zu
übernehmen.
Die Kommission beantragt Ihnen ohne Gegenstimme, diesen geänderten Motionstext anzunehmen.
Leuthard Doris, Bundesrätin: Der Kommissionssprecher hat
diese Modalitäten und Schwierigkeiten so präzis und fachtechnisch dargelegt, dass ich das nicht wiederholen möchte.
Ich glaube, der modifizierte Text entspricht dem Anliegen
des Motionärs. Es ist auch in unserer Beurteilung eine geringe Anzahl Betriebe, die in den Genuss dieser Gesetzesänderung kämen. Es ist eine indirekte Subvention, die wir
hier leisten, denn man kann dann Kanalisationsanschlussgebühren sparen. Aber wir glauben, so können wir die übergeordneten Interessen an der Seuchenhygiene und an der
Finanzierung der Abwasserinfrastruktur in Einklang bringen
mit diesen Interessen der Landwirtschaftsbetriebe, die etwa
von Rindern auf Schafe umstellen. Wenn wir diese Landwirte glücklich machen können – tun wir das doch!
Ich kann mich somit diesem abgeänderten Motionstext anschliessen.
Le président (Comte Raphaël, président): Le Conseil fédéral se rallie à la proposition de la commission.
9 mars 2016
15.4087
Motion UREK-SR.
Anpassung
der raumplanungsrechtlichen
Anforderungen für Hotelbauten
ausserhalb der Bauzonen
Motion CEATE-CE.
Modification des exigences légales
en matière d'aménagement du territoire
pour les bâtiments hôteliers
situés en dehors des zones à bâtir
Le président (Comte Raphaël, président): Le Conseil fédéral propose d'adopter la motion.
Schmid Martin (RL, GR), für die Kommission: Mit dieser Kommissionsmotion sollen erstens die gesetzlichen Normen im
Raumplanungsrecht für Bauten ausserhalb der Bauzone so
angepasst werden, dass ein Hotelbetrieb oder ein strukturierter Beherbergungsbetrieb entsprechend den heutigen
Anforderungen nach einem Umbau oder einem Wiederaufbau wesentlich erweitert werden kann. Zweitens soll zudem
in Einzelfällen ausserhalb der Bauzone für Tourismusgebiete
eine Ausnahmebewilligung zur Änderung des Zwecks sowie
zur Erweiterung der Bauten und Anlagen erteilt werden können.
Wie wir alle wissen, steht der Tourismus in den Alpen – ohne
jetzt auf die Frankenstärke oder die Zweitwohnungs-Initiative
einzugehen – vor grossen Herausforderungen, welche Anpassungen des bestehenden touristischen Angebotes notwendig machen. Die Regierungskonferenz der Gebirgskantone hat im August 2014 im Zusammenhang mit der
Situation der peripheren Gebiete einen Bericht zur räumlichen Strategie der alpin geprägten ländlichen Räume erarbeiten lassen. Dort wird in Ziffer 5.1.3.2 das Thema Hotelbauten ausserhalb der Bauzone angesprochen. Dieser
Bericht wurde in Zusammenarbeit mit den Kantonsplanern
der Kantone Uri, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Graubünden, Tessin und Wallis sowie mit dem Generalsekretariat der
Regierungskonferenz der Gebirgskantone vorbereitet.
Die heutige Praxis ist dadurch geprägt, dass das Raumplanungsgesetz bisher vom Bundesgericht so interpretiert worden ist, dass ein Hotelbau bzw. ein strukturierter Beherbergungsbetrieb zumindest bis heute nicht als standortgebunden anerkannt wird. Damit ist es unmöglich, solche
Betriebe ausserhalb der Bauzone substanziell auszubauen
und neue Beherbergungsprojekte an solchen schon bebauten Standorten zu realisieren. In der Praxis zeigt sich, dass
bestehende Betriebe eben ausserhalb der Bauzonen aufgrund der bundesgerichtlichen Praxis nicht ausgebaut werden können. Gemäss Verordnung werden zwar gewisse
Ausnahmen für Erweiterungen bestehender Betriebe in sehr
eingeschränktem Sinn vorgesehen. Diese in der Raumplanungsverordnung vorgesehenen Ausnahmen schöpfen aber
mindestens nach meiner persönlichen Meinung den möglichen gesetzgeberischen Spielraum nicht aus, da die Ausnahmen heute eher auf landwirtschaftliche Bauten ausgerichtet sind – ohne jetzt auf die Maiensässe und Rustici im
Tessin einzugehen – und weniger auf touristische Betriebe.
Der Bundesrat kann dabei allenfalls schon mit einer Verordnungsänderung den notwendigen Spielraum schaffen, damit
sich die Situation in diesem Bereich verbessert. Es ist auch
ein Bedürfnis der Kommission, darauf hinzuweisen, dass ihr
Anliegen auch durch eine Verordnungsänderung erfüllt werden könnte und die Kommission also nicht unbedingt eine
gesetzgeberische Änderung im Raumplanungsgesetz
wünscht, sofern dem Anliegen schon auf Verordnungsstufe
entsprochen werden könnte.
9. März 2016
135
Aus der Praxis sind mir persönlich verschiedene Projekte
bekannt – ich kann sie Ihnen auch vorlegen –, die noch nicht
lanciert werden können, bevor eben nicht die Möglichkeiten
auf gesetzlicher Ebene dafür geschaffen werden, dass diese
Projekte überhaupt angegangen werden können.
Aus Sicht der Tourismusgebiete wäre es auch in der Abwägung, wie der Bundesrat in seiner Stellungnahme schreibt,
ein positives Signal, wenn man hier eine Lockerung vorsehen würde, ohne eben die grundsätzlichen raumplanungsrechtlichen Grundsätze über Bord zu werfen.
Ich möchte Ihnen im Sinne der Kommission beliebt machen,
diese Motion anzunehmen. Auch der Bundesrat beantragt
die Annahme, und sofern die Anliegen der Kommission auch
auf der Verordnungsebene umgesetzt werden könnten,
würde dies der Intention der Kommission entsprechen, ohne
dass eine grundsätzliche Diskussion zu einer Änderung des
Raumplanungsgesetzes angestossen werden müsste. Das
will eigentlich die Kommission einstimmig.
In diesem Sinne bitte ich Sie, die Motion anzunehmen.
Leuthard Doris, Bundesrätin: Wir haben inhaltlich ja keine
Differenzen. Der Bundesrat ist bereit, die Umsetzung der
Motion zu prüfen, weil wir sowieso an der Vorbereitung von
der zweiten Etappe der Revision des Raumplanungsgesetzes sind. Was ist mit dem Bauen ausserhalb der Bauzonen?
Die Umsetzung ist eine schwierige Aufgabe, das muss ich
nochmals sagen. Es stellt sich immer – auch hier in dieser
Motion – die Frage, was überhaupt ein Tourismusbetrieb ist.
Das ist heute rechtlich nicht geklärt. Es stellen sich weitere
Fragen: Wenn man grössere Erweiterungen von solchen Betrieben anstrebt, dann zieht dies auch mehr Publikumsverkehr nach sich. Auch diese Frage kann im Einzelfall zu einer
Nichtbewilligung führen. Das muss man alles studieren. Wir
sind bereit dazu, effektiv zu studieren, welches die tatsächlich bestehenden Probleme sind und welche Lösungen erforderlich sein werden. Wir werden versuchen, dies im Rahmen
der Revisionsvorlage einzubauen.
Ständerat
15.4264
das Stabilisierungsprogramm beraten wird; das ist voraussichtlich die Finanzkommission.
Lombardi Filippo (C, TI): Evidemment, dans la mesure où la
motion d'ordre demande au Conseil fédéral de ne pas agir
avant que le Parlement soit saisi de la question, il serait utile
qu'elle lui soit envoyée avant qu'il présente ses propositions.
C'est le but de cette motion, car nous sommes encore dans
la procédure de consultation en ce qui concerne ce programme de stabilisation. Ce serait donc l'occasion pour le
Conseil des Etats de faire entendre sa voix d'une façon ou
d'une autre au niveau de la procédure de consultation.
Sur le principe, je trouverais mieux de traiter ma motion,
d'autant plus que ce thème nous tient à coeur et que le Parlement a souvent montré qu'il tenait beaucoup à cette mission de Swissinfo, alors que le Conseil fédéral et la SSR, qui
sont les deux partenaires financiers de Swissinfo, ont essayé plusieurs fois par le passé de réduire son financement,
allant même jusqu'à le supprimer.
Ceci dit, la volonté du Parlement est claire pour le Conseil
fédéral. Comme il n'y a pas de doute là-dessus, je ne vais
pas m'opposer à la motion d'ordre Fetz. Je peux accepter
que ma motion soit renvoyée en commission. Il n'en reste
pas moins que le désir du Parlement de renoncer à des
coupes dans ce domaine, eu égard au financement particulier de Swissinfo qui est partagé entre la Confédération et la
SSR, doit être respecté. Les coupes dans ce domaine ont
un effet multiplicateur puisque la SSR coupe à son tour autant que la Confédération. Donc, 1 million de francs coupés
par la Confédération représentent 2 millions de francs en
moins, ce qui est certainement grave. On aura évidemment
la possibilité d'en reparler lorsque le programme de stabilisation arrivera éventuellement sur nos tables.
En conclusion, je ne m'oppose pas à la motion d'ordre Fetz.
Angenommen gemäss Ordnungsantrag Fetz
Adopté selon la motion d'ordre Fetz
15.4264 est donc transmise à la commission compétente
15.4264
Keine Kürzungen bei Swissinfo
im Stabilisierungsprogramm 2017–2019
Programme de stabilisation 2017–2019.
Renoncer aux coupes
qui grèveraient le budget de Swissinfo
Mozione Lombardi Filippo.
Niente tagli per Swissinfo
nel programma di stabilità 2017–2019
15.4156
Postulat Kuprecht Alex.
Die Expansion
der bundesnahen Swisscom
in neue Geschäftsfelder prüfen
Postulat Kuprecht Alex.
Expansion de l'entreprise Swisscom,
qui est liée à la Confédération,
dans de nouveaux secteurs d'activité
Ordnungsantrag Fetz
Zuweisung der Motion 15.4264 an die zuständige Kommission zur Vorprüfung.
Motion d'ordre Fetz
Transmettre la motion 15.4264 à la commission compétente
Fetz Anita (S, BS): Es macht keinen Sinn, einzelne Teile des
Stabilisierungsprogramms jetzt herauszunehmen und punktuell zu behandeln. Deshalb schlage ich Ihnen vor, dass
diese Motion an die entsprechende Kommission geht, die
Kuprecht Alex (V, SZ): Erlauben Sie mir eine kurze Vorbemerkung: Es gibt zwei Projekte, die derzeit für Diskussionsstoff sorgen. In beide ist die Swisscom involviert. Das eine
ist die umstrittene Werbeallianz von Swisscom, SRG und
Ringier. Nationalrat Karl Vogler hat dazu das Postulat
15.4147 eingereicht. In eine ähnliche Stossrichtung geht
auch die Interpellation Schneeberger 15.4148. Mein Postulat
bezieht sich insbesondere auf die neue E-Commerce-Firma
Siroop, ein Joint Venture zwischen Swisscom und Coop.
Die Swisscom ist ein marktbeherrschendes Telekommunikationsunternehmen, das mehrheitlich in Bundesbesitz ist. Das
Spezielle an der genannten Expansion: Swisscom begibt
sich auf ein völlig neues Geschäftsfeld. Die Swisscom ver-
15.4156
Conseil des Etats
136
fügt über enorme, stark wachsende Datenmengen – denken
Sie an die 1,3 Millionen Haushalte, die TV- oder Internetprodukte beziehen, oder an die 6,5 Millionen Mobilfunkanschlüsse. Konkret: Die Swisscom kann das ganze Konsumverhalten ihrer TV-Kunden erfassen. Wenn die Swisscom mit
diesen Daten neue Konsumentenprofile formieren will, kann
dies Probleme geben, die der ehemalige Datenschützer
Hanspeter Thür in einer Aussage über das geplante Vorhaben in der «NZZ am Sonntag» vom 20. Dezember 2015
auch erkannt hat.
Daten, das wissen wir, sind der Rohstoff der digitalen Wirtschaft. Wir stehen also vor einer neuen Epoche, der Epoche
der vollständigen Digitalisierung. Unsere Zeit wird dereinst
vergleichbar sein mit der Zeit der Industrialisierung, und das
Leben der Menschen, davon bin ich überzeugt, wird sich
künftig völlig verändern. Wer in Zukunft die Hoheit über Daten hat, wird auch die wirtschaftliche Macht haben. Was wir
noch nicht wissen: Wohin führt uns schlussendlich diese digitale Revolution? Deshalb ist es eine wirtschaftspolitische,
ordnungspolitische, aber auch staatspolitische Frage, wer
unter welchen Bedingungen über diese Daten gebietet und
verfügt – oder verfügen kann, verfügen soll oder auch verfügen darf.
Seien wir uns bewusst: Es wird mit Sicherheit auch Risiken
im kommerziellen Bereich geben, die meines Erachtens
heute noch gar nicht abschätzbar sind und auch in Zukunft
nur sehr schwer abschätzbar sein werden. Denken wir nur
an die Gefahren von Cyberangriffen auf Systeme oder noch
schlimmer: auf Systeme in Verbünden, wie zum Beispiel
dasjenige, dem dieses Postulat zugrunde liegt. Ich bin deshalb etwas erstaunt, dass der Bundesrat beide Postulate –
jenes von Karl Vogler und auch meines – zur Ablehnung
empfiehlt. Ich bin der Ansicht, dass dies zum heutigen Zeitpunkt zu leichtfertig geschieht, und habe deshalb das Gefühl, dass er sich der Fragen, die sich hier effektiv stellen,
entweder nicht bewusst ist oder sich nicht bewusst sein will.
Der Tenor ist in beiden Antworten gleich: «Alles kein Problem!» Der Bundesrat argumentiert damit, dass der Unternehmenszweck der Swisscom breit definiert sei. Mit dieser
Begründung könnte die Swisscom eigentlich in jedes Geschäft einsteigen, z. B. Restaurant-Ketten eröffnen oder eigene Spitäler betreiben. Dass der Bund die Swisscom strategisch führt, ist richtig. Nur sollte er dann auch bereit sein,
die Strategie zu überprüfen, wenn sich wie in diesem Fall
neue Entwicklungen anbahnen. Einer Eignerstrategie sollte
gerade im Bereich der Risikoabschätzung und -beurteilung
in derartig komplexen und neuen Geschäftsfeldern eine besondere und noch grössere Bedeutung zugemessen werden. Gerade die Swisscom war es, die in der Vergangenheit
immer wieder Risiken eingegangen ist, die sich später nicht
gerade als Risiken zugunsten der Eigner erwiesen haben:
Hunderte von Millionen Franken mussten abgeschrieben
werden und schmälerten dabei die Ergebnisse zulasten von
Bund und privaten Aktionären. Die «NZZ» hat es auf den
Punkt gebracht: Sie schrieb, die Swisscom verfolge derzeit
eine Strategie der Vertikalisierung und wage sich in immer
neue Geschäftsfelder vor. Die Frage sei erlaubt: Breitet sie
sich im Inland so rasant aus, weil sie im Ausland nur eine relativ bescheidene Präsenz hat?
Noch eine Anmerkung zur Good Governance: Die beiden an
Siroop, einem Joint Venture, beteiligten Firmen werden von
ein und derselben Person präsidiert. Es erstaunt mich dann
doch etwas, dass der Bundesrat darin keine grundsätzlichen
Interessenkonflikte sieht. Oder interpretiere ich den Begriff
«grundsätzlich» falsch? Heisst das verklausuliert doch, dass
der Bundesrat ein etwas ungutes Gefühl hat? Verstehen Sie
mich richtig: Ich bin kein Gegner der Swisscom, im Gegenteil. Doch man sollte die Fehler, die man in der Vergangenheit begangen hat, nicht unbedingt wiederholen. Die staatliche Fernsehbetreiberin SRG ist ja strotzend vor Selbstbewusstsein in den Billag-Abstimmungskampf gestiegen. Am
Ende hat sie zwar knapp gewonnen, aber wahrscheinlich
sehr viel Kredit verspielt. Die Sache ist noch nicht ganz ausgestanden. Die Abstimmung zur Volksinitiative «Ja zur Abschaffung der Radio- und Fernsehgebühren» steht noch
9 mars 2016
aus, und der Ausgang ist heute sehr ungewiss. Risikoträger
bei diesem mit der SRG eingegangenen Joint Venture ist
zwar nicht der Bund und auch nicht das Unternehmen, sondern es sind schliesslich die Gebührenzahlerinnen und -zahler unseres Landes. Auch diesbezüglich gilt es, das eingegangene Risiko zu hinterfragen. Die Swisscom hat kein
schlechtes Image. Aber auch sie setzt es aufs Spiel, wenn
sie sich wie ein Elefant im Porzellanladen benimmt und
glaubt, sie könne sich im Inland nach Belieben ausdehnen.
Mein Postulat ist ein Vorschlag zur Güte, Frau Bundesrätin
Leuthard. Bieten Sie doch bitte Hand zu einer vertieften
Analyse, auch im Bereich der Cyberproblematik. Schaffen
Sie nicht neue Fronten, sondern bauen Sie Fronten ab, und
schaffen Sie im Rahmen des geforderten Berichtes Transparenz in all den aufgeworfenen Fragen.
Ich ersuche Sie, dieses Postulat – im Bewusstsein der Komplexität der Angelegenheit – heute und in der Zukunft zu unterstützen und es, entgegen dem Antrag des Bundesrates,
deshalb auch anzunehmen. Sie vergeben sich gar nichts,
beauftragen damit jedoch den Bundesrat, die Angelegenheit
sehr vertieft zu prüfen und uns im Rahmen eines Berichtes
fundierte Antworten zu erstatten. Die Zeit eilt nicht. Aber die
Komplexität macht dies aus meiner Sicht zu einem dringenden Erfordernis.
Noser Ruedi (RL, ZH): Postulate kann man prinzipiell ja immer annehmen. Das Resultat davon ist ja ein Bericht. Die
Frage ist nun: Sind die Fragestellungen so, dass das Resultat sehr erhellend sein wird? Ich möchte zwei Punkte herausgre

Amtliches Bulletin der Bundesversammlung Bulletin officiel de l

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