להצעת ההחלטה לקבינט הדיור בנושא מתן הקלה 51

‫‪ 6‬ביולי‪5102 ,‬‬
‫י"ט תמוז‪ ,‬התשע"ה‬
‫לכבוד‬
‫מר אביגדור יצחקי‬
‫ראש המטה לדיור לאומי‬
‫משרד האוצר‬
‫לכבוד‬
‫גב' בינת שוורץ‬
‫מנהלת מנהל התכנון‬
‫משרד הפנים‬
‫אביגדור ובינת שלום רב‪,‬‬
‫הנדון‪ :‬ריכוז הערות פורום ה‪ 51-‬להצעת ההחלטה לקבינט הדיור בנושא מתן הקלה‬
‫כמותית למבנים ("הקלת וכסלר") – הוספת יחידות דיור בקרקע מתוכננת‬
‫באמצעות מסלול מהיר‬
‫לאחר בחינת הנושא מול מהנדסי העיר של פורום ה‪ ,02-‬לרבות התייעצות עם מומחים שונים‪ ,‬אנו‬
‫סבורים כי ההצעה שבנדון הינה שגויה מבחינה תכנונית‪ ,‬וכי אין בה תועלת של ממש‪.‬‬
‫לתפיסתנו‪ ,‬הצעה זו מהווה צעד נוסף בכרסום חשיבותו של התכנון הכוללני ושל האחריות הציבורית‬
‫בניהול מרחבי המגורים העירוניים‪ .‬לדעתנו‪ ,‬אין מקום להחלטות פזיזות אשר ייצרו פגיעה ארוכת‬
‫שנים במבנה הפיסי של העיר‪ ,‬אך יותר חמור מכך‪ ,‬ייצרו פגיעה בחשיבותו ובמעמדו של תכנון כוללני‬
‫ארוך טווח והמשכי‪.‬‬
‫נבקש לחזור על הדברים שנאמרו בפגישת פורום ה‪ 02-‬עם שר האוצר ושר הבינוי‪ ,‬כי נדרש דיאלוג‬
‫אמיתי‪ ,‬פתוח ומוקדם (מבעוד מועד) בין השלטון המרכזי לשלטון מקומי‪ ,‬לצורך התמודדות עם‬
‫האתגרים האמיתיים הכרוכים בהפחתת מחירי הדיור במדינת ישראל‪ .‬יובהר‪ ,‬כי איננו רואים‬
‫בהתנהלות בעניין ההצעה הנוכחית ‪ -‬משלוח הצעה כה משמעותית בסד זמנים כה קצר ‪ -‬בבחינת‬
‫דיאלוג אמיתי‪ ,‬ומדגישים כי התנהלות זו איננה תורמת דבר לקידום המטרות המשותפות‪.‬‬
‫להלן התייחסותנו הן לסוגיות העקרוניות הנוגעות להצעה והן להצעה גופה‪.‬‬
‫סוגיות עקרוניות‪:‬‬
‫‪ .0‬מטרת ההצעה‪ :‬לאור העובדה כי תיקון ‪ 010‬העניק לוועדות המקומיות‪ ,‬גם אלו שאינן‬
‫מוסמכות‪ ,‬סמכויות של ממש להוספת שטחי בנייה בדגש על מגורים (סעיף ‪65‬א(א)(‪ )06‬ואחרים)‪,‬‬
‫לא ברור איזה צורך משרתת ההצעה החדשה‪.‬‬
‫‪ .5‬קיצור פרקי זמן‪ :‬במסגרת החוק הקיים‪ ,‬אישורה של תוספת בנייה בהליך סדור אמור לארוך‬
‫פרק זמן של כשנה‪ .‬החוק אף קבע לוחות זמנים דווקניים משלב קליטת תכנית ועד לאישורה‬
‫(ראו סעיף ‪011‬א)‪ .‬לא ברור האם וכיצד ההליך החדש המוצע‪ ,‬הכולל הקלה הדורשת פרסום‬
‫ועמו התנגדויות‪ ,‬עררים ועתירות מנהליות‪ ,‬צפוי להביא לקיצור משמעותי של פרק זמן זה‪.‬‬
‫‪ .3‬הוספת נטל על הרשויות המקומיות‪:‬‬
‫‪ ‬ההצעה מתעלמת מהנטל הבירוקרטי הכרוך בהטמעת הליך רישוי או תכנון חדש‪ .‬הועדות‬
‫המקומיות עוד לא התנסו ניסוי של ממש בהטמעת תיקון ‪ 010‬ויש לשער שהועדות יתקלו‬
‫בלא מעט תקלות בהטמעת המעבר‪ .‬טרם נכנס לפועל תיקון זה‪ ,‬וכבר עולה הצעה להליך‬
‫חדש שתועלתו מוטלת בספק‪ ,‬ונזקיו קרובים לוודאי‪.‬‬
‫‪1‬‬
‫‪‬‬
‫תוספת לא מבוקרת של שטחים ליחידות דיור‪ ,‬לרבות הגדלה משמעותית בהקלות בקווי‬
‫בנין או תוספת קומה‪ ,‬מהווים פוטנציאל משמעותי לתביעות לפי ס' ‪ .011‬בס' ‪011‬א' להצעת‬
‫החוק מצוין כי יהיה על הועדה המקומית לשאת בעלויות אלו‪.‬‬
‫‪ .4‬רציונל תכנוני‪ :‬השלכתה העיקרית של ההצעה הינה העברת הסמכות של הועדה המקומית‬
‫לאשר תוספת כזו במסגרת תב"עות‪ ,‬לאישור במסגרת הקלה בהיתר בניה‪ .‬ברור לגמרי כי הליך‬
‫תכנוני רגיל המתקיים במוסדות התכנון הינו ממצה יותר‪ ,‬מקיף יותר ובסופו של יום גם מהיר‬
‫ויעיל יותר מאשר תכנון באמצעות הקלות בשלב הרישוי‪.‬‬
‫‪ ‬הליך תכנוני‪ ,‬להבדיל מהקלה הניתנת במסגרת הליכי רישוי‪ ,‬הינו הליך תקין יותר מבחינה‬
‫תכנונית ונכון יותר מבחינה ציבורית‪ .‬הליך תכנוני מאפשר לתת את הדעת לפרוגרמות‬
‫השונות‪ ,‬להשלכות הקרובות והרחוקות של הדברים‪ ,‬וכמובן ניתן לחרוג במסגרתו מהסד‬
‫הצר יחסית של משטר ההקלות‪.‬‬
‫‪ ‬כמו כן‪ ,‬כל ההקצאות הציבוריות אשר נערכות במסגרת התב"ע (הפקעות‪ ,‬זיקות הנאה‪,‬‬
‫שטחים ציבוריים בנויים)‪ ,‬הנותנות מענה לאותה תוספת יחידות דיור‪ ,‬לא ייכללו במסגרת‬
‫הבקשה להקלה בהיתר בניה‪.‬‬
‫‪ ‬ההצעה מהווה שבירה של עקרון התכנון הכוללני‪ .‬במסגרת ההצעה‪ ,‬במרקמים רבים בעיר‬
‫ניתן יהיה להגיע לזכויות שיחרגו ממבנה הזכויות המתארי (הן בכל הנוגע לגובה והן בכל‬
‫הנוגע להיקף הזכויות)‪ .‬כבר עתה‪ ,‬מתמודדים הרשויות המקומיות והתושבים עם אי וודאות‬
‫תכנונית ואנדרלמוסיה ציבורית במסגרת תמ"א ‪ ,33‬המייצרים רעש מערכתי רב ללא‬
‫תוצרים תכנוניים ממשיים המצדיקים זאת‪ .‬ההצעה הנוכחית מאיימת לפגוע אף יותר‬
‫במערך האיזונים והבלמים הקיים בתכנון המתקיים במסגרת תב"ע‪ ,‬המאזנת בין הצרכים‬
‫הציבוריים‪ ,‬עמדות התושבים וכל הגורמים הרלוונטיים העירוניים‪.‬‬
‫‪ ‬בשנים האחרונות נעשה מאמץ תכנוני רב לאשר תכניות בנייה רבות‪ .‬אלו נעשו תוך מתן‬
‫תשומת לב קפדנית לצרכי הציבור ולפרוגרמות השונות הנדרשות מתכנון‪ .‬מתן אפשרות‬
‫לסטות מכל אלו באמצעות הקלה עלול לסכן תכניות טובות אלו ולשווא‪.‬‬
‫‪ ‬יש להדגיש‪ ,‬לאור הפסיקות האחרונות‪ ,‬כי הזכויות הניתנות במסגרת הקלה אמנם כרוכות‬
‫בחוות דעת והתנגדויות‪ ,‬אך בפועל מקבלות מעמד של זכויות מוקנות במסגרת ועדות ערר‪,‬‬
‫בניגוד להליך תב"ע מוסדר‪.‬‬
‫‪ ‬ההנחה שתוספת של ‪ 01%‬מקו בניין או תוספת קומה אחת בלבד תהיה מספקת אינה‬
‫עומדת במבחן המציאות‪ ,‬ומשכך התפתחו מסלולים מקבילים של הקלות כמותיות‬
‫לתכניות‪ ,‬וזאת במקום לבזר את הסמכות של הועדות המקומיות בנושא‪.‬‬
‫‪ ‬לפי ההצעה‪ ,‬ההקלה לא תגרע מזכויות בנייה נוספות (כגון זכויות שלא נוצלו מתכנית‬
‫קיימת‪ ,‬תוספת של ‪ 5.2‬קומות‪ ,‬סגירת קומת קרקע‪ ,‬תוספת של עד ‪ 52‬מ"ר ליח"ד‪ ,‬תוספת‬
‫קומות בהקלה כולל ‪ 5.2%‬עבור כל קומה‪ ,‬תוספת של ‪ 6%‬עבור שיפור תכנון‪ ,‬תוספת עפ"י‬
‫תיקון ‪ )010‬וכן תחול על בקשות במסלול תמ"א ‪ - 5333‬הריסה ובניה מחדש‪ .‬התרגום של כל‬
‫הזכויות הללו יביא להקמתם של מבנים בגובה חריג בכל קנה מידה‪.‬‬
‫לאור האמור לעיל‪ ,‬אנו סבורים שלא יהיה זה נכון להמשיך ולקדם הצעה זו‪ ,‬וממליצים למינהל‬
‫התכנון ולמטה הדיור הלאומי שלא לאמץ החלטה זו !‬
‫חרף האמור לעיל‪ ,‬אם בכל זאת יוחלט להמשיך בהליך חקיקה‪ ,‬יש לעמוד על מספר שינויים בנוסח‬
‫ההצעה‪ ,‬כדלהלן‪.‬‬
‫‪2‬‬
‫הערות פרטניות לגוף ההצעה‪:‬‬
‫‪ .0‬אנו מתנגדים להכללת בניינים חדשים (במסגרת התכניות להתחדשות עירונית) בהקלה שכזו‪.‬‬
‫תכניות אלו כבר כוללות תמהילים מחושבים בקפידה‪ ,‬המותאמים לסביבתם ולשירותי הציבור‬
‫הקיימים והמתכוננים‪ .‬תוספת יחידות דיור על התמהיל הקיים‪ ,‬ובמיוחד הטיה גדולה מאוד‬
‫(‪ )21%‬לדירות קטנות‪ ,‬תפגע באופן מהותי במטרות התכנוניות של תכניות ספציפיות בפרט‬
‫ובמטרות הפרוגרמתיות לאזורים עירוניים שלמים בכלל‪.‬‬
‫לאור זאת יש להתייחס לאי הבהירות בניסוח החוק כלשונו‪ ,‬לעומת דברי ההסבר המצורפים‪:‬‬
‫בניסוח החוק מוגדר‪ " :‬בניין חדש" – בניין שטרם הוגשה לגביו בקשה לקבלת היתר בניה או‬
‫שטרם ניתן לו אישור לחיבור לתשתית לפי סעיף ‪021‬א' לחוק‪ .‬לעומת זאת בדברי ההסבר לחוק‬
‫מצוין כי החוק חל על "מגרש שאיננו בנוי ומיועד בתכנית למגורים בבניה רוויה‪ ."...‬במילים‬
‫אחרות‪ ,‬לא ברור האם ההצעה תחול על "בניין חדש"‪ ,‬הגדרה הכוללת את כל תכניות‬
‫ההתחדשות העירונית‪ ,‬שמא רק על מגרשים ריקים‪ ,‬מתוכננים ולא בנויים‪.‬‬
‫לאור זאת‪ ,‬יש לתקן את נוסח ההצעה בהתאם‪:‬‬
‫בטיוטת נוסח התיקון‪ ,‬בסעיף ‪020‬א‪ ,‬בהגדרת "בנין חדש"‪ ,‬תמחק הסיפא מהמילים "או שטרם‬
‫ניתן לו‪ "...‬ועד סוף הסעיף‪.‬‬
‫בכל מקרה‪ ,‬אין לאפשר תוספת זו בבניינים הנמצאים בתהליך הקמה‪.‬‬
‫הצעת עיריית באר‪-‬שבע‪:‬‬
‫‪ ‬תוספת שטח‪ :‬יש לשמר את העדיפות לדרך המלך של המסלול התכנוני‪ ,‬אולם על‪-‬מנת‬
‫לאפשר גמישות‪ ,‬תינתן אפשרות להקלה כמותית בהיקף של עד ‪ 01%‬מהשטח העיקרי‬
‫לטובת שיפור התכנון‪.‬‬
‫‪ ‬תוספת יחידות דיור‪ :‬בחלק מהערים מחוץ לאזורי הביקוש‪ ,‬העיריות נתונות בלחץ מצד‬
‫יזמים שאישרו לאחרונה תכנית חדשה להוסיף דירות שבס – תוספת הפוגעת באופן‬
‫ניכר באיכות הפרויקט ומעמיסה על התשתיות העירוניות‪ ,‬שכבר תוכננו לקיבולת‬
‫מסוימת‪ .‬כמו כן‪ ,‬מדובר בפועל בדירות אשר נקנות כמעט כולן לצרכי השקעה‪ .‬לאור‬
‫זאת מוצע שלא להתנות את מתן ההקלה בהוספת יחידות דיור‪ .‬לחליפין‪ ,‬יש ליצור‬
‫הבחנה בין אזורי ביקוש גבוה (מרכז) לאזורי ביקוש נמוך (פריפריה)‪ :‬באזורי הפריפריה‪,‬‬
‫הרוויים בדירות קטנות‪ ,‬אין להתנות את מתן ההקלה בהוספת דירות‪.‬‬
‫‪ .5‬התיקון לא יחול על תכניות חדשות‪ ,‬שאושרו ב‪ 3-‬השנים האחרונות‪ ,‬ולא יחול על תכנית במתחם‬
‫בו מצויים יותר מ‪ 4-‬בניינים‪ ,‬וזאת בשל הרצון שלא לסכל את הרציונל התכנוני והמאמצים‬
‫התכנוניים שהושקעו בתכניות אלו בעבר‪.‬‬
‫‪ .3‬לתנאי המופיע בסעיף ‪020‬א‪ ,‬המתייחס למגרש הנמצא בתחום רשות עירונית‪ ,‬יתווספו המילים‬
‫"שיש לה ועדה מקומית שהוסמכה ושאושרה או שהופקדה במרחב התכנון של אותה ועדה‬
‫תכנית כוללנית‪".‬‬
‫‪ .4‬יקבע שההקלה לא תוכל לחרוג מהקבוע או המוצע בתכנית הכוללנית המאושרת או המופקדת‪.‬‬
‫‪ .2‬סעיף קטן ‪020‬א(ג) ימחק‪ ,‬מהטעם שדי בתוספת של ‪ 51%‬מהשטח הכולל המותר לבנייה על‪-‬מנת‬
‫לתת מענה לצורך בשטחי שירות‪ ,‬לרבות חנייה‪.‬‬
‫‪3‬‬
‫‪ .6‬יש להימנע ממתן הקלות בקווי הבניין‪ ,‬ולתת עדיפות למתן התוספת בקומות נוספות‪ .‬ההקלות‬
‫הקבועות בחוק לקווי בניין מספיקות‪ .‬לפיכך מוצע‪ ,‬כי בהגדרת השטח הכולל המותר לבנייה‬
‫יכללו רק שטחים מעל הקרקע‪.‬‬
‫‪ .1‬כבר היום בנוסח הקיים של החוק‪ ,‬הגדרת ההקלות בתקנות שבס אינה ברורה ומאפשרת מתן‬
‫פרשנות שונה בוועדות מקומיות שונות‪ ,‬לעניין אופי חישוב שטחי השירות המוקנים בתכנית‬
‫לעומת שטחי השירות המוקנים במסגרת החלטת רשות מוסמכת‪ .‬תיקון לחוק צריך להסדיר אי‬
‫וודאות זו‪.‬‬
‫‪ .3‬יש לפשט את שיטת החישוב וריבוי ההקלות באופן כזה שניתן יהיה לערוך חישוב פשוט‪ ,‬ברור‬
‫ומובן של תוספת הזכויות‪ ,‬שיבוא לידי ביטוי בהגדרת תקרת זכויות‪ ,‬ולבטל את ההקלות בגין‬
‫תוספת קומה‪ ,‬הקלה כללית (‪ ,)6%‬הקלה בגין התקנת מעלית (‪ )2%‬וכיוצ"ב‪.‬‬
‫‪ .1‬לגבי סעיף ‪ ,011‬אנו דורשים שלא להגביל את זכות הפיצוי רק לקווי הבניין או לתוספת הקומות‬
‫ואף לא למקרקעין גובלים בלבד‪ .‬אין כל הצדקה לכך שבעל עניין בקרקע שעליה חלה התכנית‬
‫לא יוכל לתבוע במקביל‪ .‬אנו דורשים כי תנאי למתן ההקלה יהיה חתימה על כתב שיפוי לטובת‬
‫הועדה המקומית על ידי מגיש הבקשה להיתר‪.‬‬
‫‪ .01‬שיקול הדעת למתן ההקלה יינתן באופן בלעדי לוועדה המקומית‪ .‬יש למצוא דרכים לעגן בחוק‬
‫שוועדות הערר לא יורשו לראות בהקלה תוספת מוקנית‪.‬‬
‫‪ .00‬יש לאמץ שם רשמי להליך‪ ,‬שיבטא את מהותו‪ ,‬ולא להמשיך ולכנותו "הקלת וכסלר"‪.‬‬
‫‪ .05‬על רקע ריבוי ההצעות החדשות‪ ,‬יש צורך בחיזוק מעמדה של הועדה המקומית אל מול ועדות‬
‫הערר המחוזיות‪ ,‬לדוגמא באמצעות הוספת נציג של הרשות המקומית בוועדת הערר‪ ,‬או לאפשר‬
‫לוועדה המקומית ערעור בזכות (בניגוד לרשות היו"ר) על החלטת ועדת הערר – לא רק בתכניות‬
‫בסמכות מקומית אלא גם על בקשות להיתר‪ ,‬ומיוחד אלה החורגות מתחומי ההקלה המקובלים‬
‫(לרבות תמ"א ‪ ,33‬ההקלה המוצעת כעת וכו')‪.‬‬
‫לסיכום‪ ,‬כפי שנאמר לעיל אנו מתנגדים להצעה זו וסבורים כי שכרה יצא בהפסדה‪ ,‬ולכן אין‬
‫להמשיך בקידומה‪ .‬עם זאת‪ ,‬באם יוחלט לקדמה בניגוד לדעתנו‪ ,‬אזי יש להטמיע בה את כל הסייגים‬
‫שפורטו לעיל‪ ,‬ללא יוצא מן הכלל‪.‬‬
‫בברכה‪,‬‬
‫עו"ד איתן אטיה‬
‫מנכ"ל פורום ה‪02-‬‬
‫‪4‬‬
‫העתק‪:‬‬
‫מר משה כחלון‪ ,‬שר האוצר‬
‫מר יואב גלנט‪ ,‬שר הבינוי‬
‫מר רון חולדאי‪ ,‬ראש עיריית תל אביב‪-‬יפו יו"ר פורום ה‪02-‬‬
‫מר חיים ביבס‪ ,‬ראש עיריית מודיעין‪-‬מכבים‪-‬רעות ויו"ר מרכז השלטון המקומי‬
‫ראשי ערים‪ ,‬חברי פורום ה‪02-‬‬
‫מר אשל ארמוני‪ ,‬מנכ"ל משרד הבינוי‬
‫מר שלמה דולברג‪ ,‬מנכ"ל מרכז השלטון המקומי‬
‫עו"ד עוזי סלמן‪ ,‬יועץ משפטי לעיריית תל‪-‬אביב – יפו ויו"ר איגוד היועצים המשפטיים‬
‫אדר' עודד גבולי‪ ,‬מהנדס העיר תל‪-‬אביב יפו ויו"ר פורום מהנדסי ה‪02-‬‬
‫אדר' אבנר אקרמן‪ ,‬מהנדס העיר נתניה ויו"ר איגוד מהנדסי הערים‬
‫מהנדסי הערים‪ ,‬פורום ה‪02-‬‬
‫מר ערן ניצן‪ ,‬סגן הממונה על התקציבים וראש צוות נדל"ן ושלטון מקומי‪ ,‬משרד האוצר‬
‫מר צחי דוד‪ ,‬רכז רמ"י‪ ,‬שיכון והגנת הסביבה‪ ,‬משרד האוצר‬
‫‪5‬‬