Drøftingsnotatet om kjøp/salg av mjølkekvoter

Norges Bondelag
Notat
Vår dato
21.12.2010
Revisjon
Vår referanse
10/00476-12
Utarbeidet av
Anders Huus
Til
Kopi til
Hedmark Bondelag
Drøfting av konsekvenser for jordbruket framover ved omsettbart kvotesystem
I en henstilling fra årsmøtet i Norges Bondelag, ber Hedmark Bondelag om at Norges
Bondelag drøfter og vurderer, om det er mulig å gjøre endringer i dagens kvotesystem for
melk til fordel for de som ønsker å utvide produksjonen. Hedmark Bondelag skriver i sin
henstilling: ”Dagens kvotesystem fører til at bønder som ønsker å utvide sin mjølkekvote, må
betale en ekstra kostnad for å få tilstrekkelig produksjonsvolum. Dette er det ikke rom for med
dagens økonomi i mjølkeproduksjonen, og dette er kapital som heller burde gått til
investeringer i driftsapparatet. Det er et paradoks at det for mange er nødvendig å investere i
kvote for å styrke grunnlaget for investeringer, samtidig svekker dette økonomien i så stor
grad at investeringene ofte ikke er økonomisk fornuftige.”
I dette notatet vil vi gå nærmere gjennom det omsettbare kvotesystemet for melk og drøfte
hvilke muligheter det er for å redusere kostnadene for de som ønsker å utvide
produksjonsrettighetene.
Historikk
Kvoteordningen for melk ble innført i 1983 for å skape bedre balanse mellom tilbud og
etterspørsel etter melk. De første årene ble det kun brukt et forholdstall for å justere
produksjonen opp eller ned i forhold til den basiskvote den enkelte landbrukseiendom hadde
fått tildelt på bakgrunn av historisk leveranse. I praksis innebar systemet en sterk lukking av
melkeproduksjonen, konservering av bruksstrukturen, uutnyttet produksjonskapasitet som
følge av redusert etterspørsel etter melk og nedregulering av mjølkevolumet. Krav om noe
fleksibilitet i ordningen økte etter hvert. I 1989 ble det åpnet opp for å drive melkeproduksjon
i samdrift. 1997 ble det etablert en statlig kjøps- og salgsordning for kvoter. Kvoteprisen var
5.50 kr/liter. Bl.a på grunn av mye ubenyttet kapasitet, var etterspørselen etter kvoter stor og
mange melkeprodusenter meldte sin interesse for å kjøpe. Derfor ble det lite kvote å få kjøpt
for den enkelte produsent. I 2003 ble ordningen endret til å åpne opp for privat
kvoteomsetning. For den private kvoten er det fri prisdannelse.
I 2004 forsvant aktivitetskravet for samdrifter. Flere samdrifter fikk da passive deltakere som
gikk inn i samdrifta med sin kvote for å få en årlig avkastning på kvota. Man brukte
samdriftsorganiseringen som en mulighet for å øke produksjonsvolumet raskt på den enkelte
gård. Systemet minnet mye om ren kvoteleie, og i 2008 ble det også åpnet opp for at
enkeltpersonsforetak med melk kunne leie kvote. Det er også fri prisdannelse for de leide
kvotene. Alle endringer som har kommet innen kvotesystemet er gjort for å gi større
fleksibilitet innenfor kvoteordningen. I disse dager har Landbruks- og matdepartementet sendt
1
ut forslag til endringer i kvoteforskriften med flere radikale forslag. Hovedbegrunnelsen for
de fleste er å skape enda mer fleksibilitet.
Kostnader ved produksjonsrett i melkeproduksjonen
En har ingen komplett statistikk over hvor store kostnader en snakker om for hele
melkesektoren. Fra 1997 til 2009 har det blitt solgt 568 mill. liter kvote. Ikke alt er solgt ut
igjen, blant annet 100 mill. liter i ekstraordinær salgsrunde i 2000. Den statlige prisen har
variert fra 5,50 kr/liter til 3,50 kr/liter. Tabellen under viser priser for kjøp av kvote og leid
kvote for 2009.
Kjøp/Salg
7,85
6,74
6,95
Leie
Østf., Vestf., Akershus, Oslo
Hedmark
0,54
Oppland
0,44
Buskerud
Telemark
3,75
Aust-Agder
Vest-Agder
Rogaland
6,00
0,65
Hordaland
3,89
0,28
Sogn og Fjordane
4,09
0,28
Møre og Romsdal
4,65
0,39
Sør-Trøndelag
5,01
0,42
Nord-Trøndelag
6,11
0,58
Nordland
8,03
0,50
Troms
4,16
Finmark
5,50
LANDET
5,61
0,49
Kilde: Resultatkontrollen for gjennomføring av landbrukspolitikken.
Det er for tiden 70 mill. liter som leies ut, som gir en kostnad for melkesektoren på 35 mill.
kroner tilsvarende i overkant av 2 øre/liter melk. I referansebrukssystemet ser en bl.a. at
referansebruk 14, med 40 kyr, har statusført kjøpt mjølkekvote for 347.000 kroner og årlig
leier kvote for 12.000 kroner.
Hvorfor er kostnadene høye for produksjonsrettigheter for melk?
Fra 1983 til 1997 var ikke kvotene omsettbare, men dette innebar likevel ikke at de var
verdiløse. Kvotene tilhører den enkelte landbrukseiendom. Verdien av kvoten kom til syne
ved omsetning av landbrukseiendommer. Prisen på to ellers like landbrukseiendommer med
eller uten kvote, var vesentlig høyere for eiendommen uten kvote.
I det omsettbare systemet fram til 2003, var prisen gitt gjennom en statlig pris. Tilbudet og
etterspørselen etter kvote ble blant annet påvirket at denne prisen.
2
I dagens system vil prisen på kvotene i stor grad bestemmes av tilbud og etterspørsel etter
kvote. Tabell 1 viser at den er forskjellig i ulike deler av landet. For et flertall av fylkene er
likevel situasjonen slik at etterspørselen etter kvote er større enn tilbudet, og dette trekker
prisen opp, både på kjøpt og leid kvote.
Melkeprodusenter som ønsker å utvide produksjonsvolumet kan gjøre dette gjennom 5
ordninger eller markeder:
1. Kjøpe kvote fra staten til en fastsatt pris på 3,50 kr/liter
2. Kjøpe kvote privat innenfor fylket til markedspris
3. Leie kvote for minimum 5 år innenfor fylket til markedspris
4. Etablere ei samdrift med aktive og eller passive deltakere begrenset til
a. 750.000 liter i kvote
b. 17 km fra samdriftas driftssenter til deltagerne
c. 5 deltagere
5. Forsøke å aktivere sovende kvoter gjennom samdrift uten egenleveranse på 24
måneder, før de forsvinner etter 10 år.
Velger man alternativ 4, er deltagerne i dag forhindret fra punkt 3. Punkt 1 innebærer i de
aller fleste tilfeller kjøpsmuligheter av et mindre volum. Her er det mange mjølkeprodusenter
som årlig melder sin interesse. Kvantumet fordeles på alle kjøpere, og normalt blir derfor
relativt lite kvote for den enkelte kjøper. Etter at kvoteleie kom i 2008, har også antall selgere
gått mye ned, og det er enda mindre kvote å få kjøpt til statlig pris. For de som ønsker å utvide
produksjonen mye og raskt, er det alternativene 2-4 som er aktuelle. Mulighetene gjennom
punkt 5 har vært begrenset og stort kun blitt benyttet i forbindelse med gårdsoverdragelser på
eiendommen med sovende kvote.
Markedsprisen på kvote i de ulike kvotemarkedene 2 til 5, vil henge nøye sammen, fordi
melkeprodusenten fritt kan ”shoppe” i de ulike markedene. Øker prisen på kjøp av kvote
privat, må en også regne med at prisen på å leie kvote vil øke. Dette skjer enten fordi tilbudet
av kvoter blir mindre og/eller etterspørselen mindre.
Det er imidlertid viktig å være klar over at tilbudet og etterspørselen etter kvoter ikke
utelukkende styres av dagens markedspris. Forventninger om prisendringer i en eller annen
retning, vil påvirke prisen. Kom det et signal om at prisen på statlig kvote vil gå mye ned, vil
dette påvirke de som vurderer å selge kvote, og kanskje framskynde et salg. Etterspørselen vil
trolig reduseres, da en har forventninger om å få kjøpt kvote billigere på et senere tidspunkt.
De viktigste drivkreftene i forhold til tilbud og etterspørsel etter kvote, ligger i økonomien i
melkeproduksjonen, og forventinger om økonomiske utsikter framover. I tillegg vil
mulighetene for annen arbeid være av stor betydning, særlig for potensielle selgere.
Mulige grep for å redusere kostnadene ved produksjonsrettet for melk.
Kvoteprisen i punktene 2 til 5 er markedsstyrt og bestemmes av tilbud og etterspørsel
innenfor det enkelte fylke. Dette varierer noe fra fylke til fylke, men for de aller fleste fylker
har etterspørselen etter melkekvote vært større enn tilbudet. Dette betyr at det er flere som
ønsker å utvide produksjonen sin enn det er melkeprodusenter som ønsker å slutte. De som
ønsker å utvide produksjonen, ønsker å utvide med et større samlet volum enn volumet som er
tilgjengelig. I en slik situasjon drives prisene opp.
3
Så lenge etterspørselen etter melk og melkeprodukter i det innenlandske markedet ikke øker,
vil de som ønsker å utvide produksjonen sin være helt avhengig at noen kollegaer velger å
avvikle produksjonen. Da har man i prinsippet disse mulighetene for å redusere kostnadene
ved å skaffe seg utvidede produksjonsrettigheter:
1. Gjøre melkeproduksjonen mindre lønnsom for melkeprodusenter som IKKE har
planer om å utvide produksjonen slik at flere avvikler produksjonen raskere enn de
ellers ville gjort, eller framtvinger en beslutning om å avvikle produksjonen framfor å
satse dersom de har vært i tvil.
2. Gå inn med prisreguleringer eller andre former for reguleringer i de 5 kvotemarkedene
(j.fr punktene over)
Punkt 1 er svært krevende å gå inn på for Norges Bondelag. Vi kan ikke arbeide for dårligere
rammevilkår for en stor gruppe av vår medlemsmasse. Det vil også være krevende å definere
hvilke melkeprodusenter dette er. Skal det være etter geografi, eller dagens bruksstørrelse?
Da står man igjen med punkt 2, som vi ønsker å drøfte noe nærmere.
Gå tilbake til systemet en hadde i 1983.
Dette vil være et effektivt tiltak for å få ned kostnadene ved å investere i økt
mjølkeproduksjon. De økte produksjonsrettighetene vil framstå som gratis. Staten omfordeler
da kvoter kostnadsfritt fra melkeprodusenter som gir seg, over til gjenværende
melkeprodusenter.
Det vil imidlertid være ulemper også knyttet til dette systemet. For det første vil ikke systemet
treffe de produsentene som ønsker å utvide produksjonen mye. Dette gjelder kanskje særlig
der en bygger et nytt fjøs med en vesentlig høyere produksjonskapasitet enn dagens fjøs, der
denne kapasiteten ønskes utnyttet så raskt som mulig. Det kan synliggjøres med følgende
eksempel.
En melkeprodusent har i dag 150.000 liter i kvote. Vedkommende bygger nytt fjøs, med en
kapasitet på 300.000 liter melk. Skal kapasiteten utvides må produksjonen utvides med
150.000 liter. La oss forutsette at hvert år er det 50 mill. liter kvote som blir tilgjengelig
gjennom at melkeprodusenter legger ned drifta. Dette tilsvarer en produksjonsøkning på 3,2
% pr år på de resterende produsentene, gitt at samlet melkevolum ligger stabilt på 1540 mill.
liter. Det vil da ta 22 år, før produksjonskapasiteten vil bli utnyttet i det nye fjøset i dette
eksemplet. Da er allerede mye av fjøset avskrevet, og en har ikke fått fordelt de faste
kostnadene på et høyt nok volum. Kostnadene dette gir, vil trolig være større enn dagens
kostnader med å kjøpe eller leie en produksjonsrettighet.
En annen variant er å fordele kvotene etter søknad der en setter noen kriterier for hvem som
skal ha kvote. Dette vil gi utviklingsmuligheter for noen, andre ikke. Utfordringen med denne
varianten er å finne gode og rettferdige kriterier for hvem som skal få tildelt kvoterettigheter
og hvem som ikke skal få det. Eksempler på slike kriterier kan være alder (unge bønder),
beliggenhet (eks næringssvake områder) og driftsform (eks økologisk melk). Slik situasjonen
er i dag med tilbudsunderskudd av kvote, vil en god del produsenter ikke få tildelt kvote. På
den annen side, tildeles investeringstilskudd og rentestøtte etter søknad, der noen er prioritert,
andre ikke, og etterspørselen etter investeringstilskudd er større enn tilgjengelige midler. Det
skulle således ikke være større utfordringer med å tildele produksjonsrettigheter til noen enn
investeringstilskudd.
4
Skal dette systemet fungere, betinger trolig at alle de 5 markedene for kvoteomsetning lukkes,
inkludert at muligheten for å gå i samdrift også må fjernes. Sannsynligvis kan dagens
samdrifter fortsette, men de kan ikke ta inn nye deltagere.
Selv om kvotene blir delt ut gratis er det grunn til å minne om at det likevel vil være en pris
på produksjonsrettigheten for å produsere melk. Denne prisen, eller kostnaden, vil komme til
syne bare ved omsetning av landbrukseiendommer, da prisen på tilnærmet like
landbrukseiendommer med eller uten mjølkekvote vil være forskjellig.
Blant politikere er det få eller ingen som har argumentert for å gå tilbake til et ikke omsettbart
kvotesystem. Det er derfor grunn til å anta at et slik system vil være relativt krevende å få
gjennomslag for politisk.
Redusere kvoteprisen på den statlige omsetningen.
Kvoteprisen på statlig kvote er i dag 3,50 kr/liter. Prisen er lik ved salg og kjøp. Reduseres
prisen, reduseres også kostnadene for de som kjøper statlig kvote. For de aller fleste fylker er
det imidlertid en liten del av kvotekjøpet som skjer gjennom de statlige kvotene, fordi
etterspørselen etter disse har vært så stor. Da blir det små volumer til den enkelte kjøper.
Det er kun kjøp/salg at kvoteprisen reguleres noe, og da på halvparten av det omsatte volumet
innenfor kjøp/salgsordningen (j.fr punkt1 i de 5 markedene). Ved en prisreduksjon av den
statlige kvoteomsetningen, vil dette påvirke utbudet av melkekvoter for salg. I stedet for å
selge vil melkeprodusenten gå til de to andre markedene å se om en vil få mer for kvota der.
Da vil tilbudet av kvote for salg både statlig og privat gå kraftig ned. Etterspørselen etter
kvoter generelt påvirkes neppe nevneverdig av redusert statlig kvote. Imidlertid vil fokuset
etter å få tak i kvote i de andre kvotemarkedene, dvs kvoteleie og samdrift, øke. Den økte
etterspørselen etter kvoter, vil igjen kunne gi høyere kvotepris i disse markedene. Kostnadene
for kvotekjøper vil derfor ikke bli redusert selv om prisen på den statlige kvoteomsetningen
reduseres.
Etterspørselen etter kvote varierer imidlertid mye fra fylke til fylke. For de fylker der prisen
på privat kvote ligger rett i nærheten av den statlige kvoteprisen, vil en redusert statlig
kvotepris kunne få kostnadsreduserende effekt. Det kan også tenkes at en redusert statlig
kvotepris vil gi en signaleffekt over i de andre kvotemarkedene. Dette vil i så fall innebære at
en prisreduksjon på den statlige kvota, faktisk vil redusere kvoteprisen i de andre markedene
til tross for tilbudsunderskudd av kvote.
En variant over dette tema kan være at en signaliserer en nedtrappingsplan for prisreduksjoner
av den statlige kvota. Dette vil trolig føre til at enkelte melkeprodusenter som er potensielle
selgere av kvote, vil framskynde en beslutning om å selge kvote. Dermed vil en i alle fall det
første, eller de første, årene av en nedtrappingsplan, få større tilbud. Potensielle kjøpere av
kvote vil sannsynligvis vente så lenge som mulig med å kjøpe kvote, da en vet at kvoteprisen
vil kunne gå ned. Et slikt tiltak vil derfor kunne gi noe bedre balanse mellom tilbud og
etterspørsel etter kvote. Etter hvert som prisen på statlig kvote går ned, vil trolig enda flere av
de som vurderer å slutte som melkeprodusenter, heller velge å leie bort kvote eller gå inn i
samdrift. Om tiltaket vil redusere prisen på leid og kjøp av kvote i det private markedet er mer
usikkert, men en nedtrapping av statlig kvotepris vil i alle fall kunne ha en signaleffekt.
5
Andre kombinasjoner av tiltak.
Skal en redusere kvotepris på den statlige omsetningen, må staten samtidig gå inn i de andre
markedene å regulere prisene der også, for å få kostnadsreduserende effekt for
mjølkeprodusenter som ønsker større produksjonsrettigheter. Hvis en ikke gjør det, vil bare
kvotehandlerne flytte seg fra et marked til et annet. Noen tror at ved å fjerne for eksempel
muligheten for å kjøpe og selge kvote, og eller leie kvote, så vil produksjonsrettigheter være
gratis. Så lenge en har mulighet til å gå i samdrift, vil det være gjennom denne
organisasjonsformen at kvoteomsetningen vil skje.
Det er ulike måter staten kan regulere kvotemarkedene. Her er noen eksempler:
All kvoteomsetning, både kjøp/salg og leie, gjøres statlig, samtidig som mulighetene
for å inngå samdrift avvikles. Kvoteprisen på statlig kvote settes lavt og leid kvote
lavt. Systemet vil ha om lag samme virkning som tildeling av gratiskvoter etter samme
mal som systemet fra 1983, men ha noen større kostnader ved seg. Om lag samme
ulemper vil være ved dette systemet, blant annet at det vil vanskeliggjøre raskt
produksjonsøkning for bruk som har bygd fjøs med større kapasitet enn man har kvote
for.
Stille krav om at en stor andel av leid kvote skal skje til Staten til en gitt (lav) pris.
Staten leier kvotene ut igjen til samme pris. Tiltaket må kombineres med reguleringer
innenfor samdriftssystemet. En kan stille krav om minimum eierandeler i samdrifta for
den enkelte deltaker, og at dersom eierandelen er under et fastsatt nivå, må en andel av
kvota som en ønsker å gå i samdrift med, heller leies ut til staten til en gitt (lav) pris.
Systemet vil kreve en del byråkrati og kontrollvirksomhet. Det er også usikkert om
systemet vil gi store kostnadsbesparelser for den som skal få tak i kvote. Det vil
fortsatt være en andel som omsettes privat, både gjennom kjøp og leie, og trolig vil
prisene på disse øke da tilbudet av slike kvoter blir redusert. Det vil være gjennom
dette kvotemarkedet melkeprodusenten raskest kan øke produksjonsvolumet sitt.
Avvikle kvoteleie og innføre begrensinger gitt i punktet over for samdrift.
Avslutning:
Gjennomgangen over viser at det er krevende å redusere kostnadene for melkeprodusentene
ved å skaffe seg økte produksjonsrettigheter. Dette skyldes i all hovedsak at viljen til å utvide
produksjonen i de fleste fylker, er langt større enn viljen til å legge ned produksjonen. Skal en
få ned kvoteprisen, må en sannsynligvis gi mindre fleksibilitet i kvoteordningen enn i dag.
Det vil i så fall gi mindre muligheter for å kunne øke produksjonen raskt. Et annet alternativ
er å fjerne alle muligheter for omsetning og også mulighetene for å gå i samdrift, og heller
tildele produksjonsrettigheter etter søknad der en velger å prioritere etter nærmere fastsatte
kriterier. Ingen av disse retningene kan det se ut som om politikerne ønsker å gå, og dette
gjelder trolig alle partier. Et godt eksempel på dette ser en ved at Landbruks- og
matdepartementet med statsråd fra Senterpartiet, nylig har sendt ut en forskrift på høring der
hovedformålet er å stimulere til mer fleksibilitet.
6