Nettutgave
Transcription
Nettutgave
o NYE VILKAR .,l> er første del i FAFOs rapportserie om nærings- og nytelsesmiddelindustrien i Norge. Rapporten viser at en av Norges viktigste industribransjer vil møte nye konkurranseutfordringer på gO-tallet. Rapporten tar opp følgende spørsm ål: a.. I VI r+ ro ro ::J Blir nærings- og nytelsesmiddelindustrien i Norge mer konsentrert? z -< m < - Hvilken betydning vil EFs indre marked ha for NN-industrien? r- Hva kan Uruguay-runden i GATT bety for norsk NN-industri? ~ »0 ::u Hvilke endringer skjer i norsk landbruks- og fiskeri pol iti kk? Hva kan endringene i det internasjonale handelsregimet innebære for norsk fagbevegelse? Hvilken betydning har det for Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund at deres medlemmer i framtida vil arbeide i en konkurranseutsatt sektor? De to neste rapportene i serien tar opp NNindustriens konkurransemuligheter, bedriftenes strategier og utfordringer for fagbevegel sen . ~~ FAFO-rapport nr. 125 ISBN 82-7422-068-4 Fagbevege lsens senter for forsknin g, utredning og dokumentasjon Fossveien 19, 055 1 OSLO Tl f. (02) 71 60 00 ~ ~ ~ :t ~ ~ V " ' l> 10 1. '. ; ' , \. . G: '. 1 . i; ~~1~~.J~1fIT ........ _ _ • ,' , I FAFO Arild H. Steen o NYE VILKAR Nye handlingsbetingelser for norsk nærings- og nytelsesmiddelindustri FAFO-rapport nr. 125 © Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon t 991 ISBN 82-7422-068-4 2. opplag 1992 .1 Omslag og trykk: 'C. Falch Hurtigtrykk, Oslo Innhold Forord Sammendrag ... . . . ... ... .. . . . . ..... ...... ... ... ...... . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 7 1 Innledning ......... . . . .. ..... ....... ... . ................ 9 1.1 Bakgrunnen for prosjektet ........ ........... .. .. .. ...... 9 1.2.Priorileringens dilemma . ....... .. ...... ... . . .. .. . . . .... 13 1.3 Rapportens videre innhold ...... .. ............ . ..... . . . . 14 2 Nærings- og nytelses- rniddelindustrien i Norge ................... 2.1 Avgrensing ........................................ 2.2 NN-industriens strategiske betydning ...................... 2.3 Fra kjøkken til industri ................................ 2.4 NN-industriens betydning for økonomi og sysselsetting.. .. . . . ... 2.5 Sysselsettingsutviklingen ... ........................ .... 2.6 Konsentrasjon i NN-industrien ......................... " 2.6.1 Markedsformer .. ................................ 2.6.2 Konsentrasjon og markedsatferd ................... ... 2.6.3 Hvordan måle konsentrasjon?. ................ ....... 2.7 Foretakskonsentrasjon ............................... .. 2.8 En ny tendens? ... .................. ............... .. 2.9 Bedriftskonsentrasjon ....... .......................... 16 16 16 20 21 23 25 26 27 29 30 35 36 3 Konkurransen kommer... ....... ....... .. ..... ........ .. .... 3. 1 Om markedet ..... ....... .......... . .. . . .. .... . .. ... 3.2 Det geniale ved markedet .............................. 3.3 Problemer ved markedet . ... . .. . ... . ... 3.4 Den norske modellen i klemme?....... . . .. . .... . ......... 3.5 Kanskje ikke noe nytt? ................................ 3.6 Endringenes betydning for NN-industrien ................... 3.7 Skjermingens sårbarhet ................................ 3.8 Markedets frammarsj på flere områder ..................... 3.9 Kort o g lang sikt .................... ... .. . ...... .... 41 4 1 42 46 49 50 52 54 56 4 EFs indre marked ........................................ 4. 1 EF ........................... ............. ...... 4.2 Det indre markedet ........ .. .... .. ..... . ... ....... . .. 4.3 Cecchini-rapporten .......... .............. ........... 4.4 Skalafordeler i NN-industrien... ...... . ... .. . . . ... . . ..... 4.5 Handelshindrlnger .. ... ..... . . .. .. . . ..... .. .... .... . . . 4.5.1 Farvel til handelshindrlnger'? .............. .......... 4.5.2 Undersøkelser om handelshindringer . . . .... . .... .. ..... 4.5.3 Gevinstmuligheter ved en fjerning av handelshindringene .... 4.5.4 Hvorfor gevinster ved .fjerning av handelshindrlnger? ....... 4.6 Det indre markedet og NN-industrien . ..................... 4.7 EFs politikk overfor primærnæringene..... ... ..... .. . .. .... 4.7.1 Landbrukspolitikken ....... ..... . ... .. ...... . ..... 4.7.2 EFs fiskeripolitikk ............................... 4.8 E Ø S ............................................. 57 58 59 61 62 63 63 65 66 70 72 73 73 75 77 . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3 5 Fusjons- og konkurransepolitikk i Norge og EF . . . 5. t Etableringsretlen . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 5.1.1 Romatraktaten og etableringsrett. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 5.12 Norsk konsesjonslovgivning. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 De diskriminerende bestemmelsene i konsesjonslovene . . . 5.2 EFs regulering av omsetningen av selskap . . . . ... . . . . . . . . . 5.3 Aksjeklasser o g stemmerettsbegrensinger . 5.4 EFs konkurransepolitikk o o • o: : 5.5 EØS-avtalen og konkurransepolitikken . . 5.6 Norsk konkurranseregulering . 5.7 Helhetsvurdering .. . . . . . .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . • . • . • . • . . o . . . o . . .. . . .. .. . . . . o • o o • • • • • • o • • o • • • o • • • • • • • • • • • • • • • . . . . . . . . . . . . o • • o • o . • o • • o • • • • o • • o • • • o • • • . . . . . . . . . . . . . 6 EF's regulering av NN-industrien . . . .. . . .. 6.1 Innledning . ........... . . .......................... 6.2 Tekniske handelshindre og næringsmiddelindustrien ........... 6.3 Helse, kvalitet og informasjon .......................... 6.4 Hvordan berører dette norske næTingsmiddelinteresser? ......... 78 79 79 79 80 81 82 83 87 88 92 . 95 95 96 102 108 7 GATT ............................................... 7. 1 GATT - spilleregler for handelen 7.2 Uruguay-runden og uenighetens innhold ................... 7.3 Mulige virkninger av en GATT-avtale..................... 7.4 Konklusjon ....................................... . 1 13 1 13 115 1 19 121 8 Landbrukspolitikken i endring . . ..... . . . . .................... 8.1 Den tradisjonelle landbrukspolitikken ..................... 8.2 Bakgrunnen for Alstadheimulvajgel ...................... 8.3 Innholdet i AJstadheirnutvalgets innstilling .................. 8.4 Hvordan vurdere NN-industriens interesser ................. 8.5 Konkrete virkninger av Alstadheim-utvalgets innstilling ........ 123 124 127 127 129 131 9 Fiskerip olitikken i endring . . . . . . . 9. t U tgangspunket .. 9.2 Politikkomlegging 9.3 Ressursforvaltningen . 9.4 Kvotefordeling . . 135 1 36 138 139 139 140 141 . . . . . . . . . . . . o • • • • • • • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o o . . . . . . . • • . • o . .. . . . . . . . . . . . . ... . • • • • • • • • • • • • • • • • • • • . . . . . . . . o • • • • • • • • • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o . . . . . o • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • o o • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • . o 9.5 Regllieringen av omsetningssystemet 9.6 Markedsadgang på EF-markedet ......................... . • • • • • • o • • • • • • • • • • • • • . 1 45 10 NNN i mer konkurranseutsatte omgivelser . . . . 145 10.1 En ny sysselsettingstrend . ... . . . . 10.2 Utfordring for NNN i el mer konkurranseutsatt marked ........ . 146 10.3 Forholdet bønder, foredlingsindustri og fagbevegelse ......... 151 10.3.1 Landbrukspolitikken og sosialdemokratiet ............. 151 10.3.2 Allianseforhold i drift ........................... 153 10.3.3 Fra interessefellesskap 1�1. skjebnefellesska\J? ........... 155 10.3.4 Behov for en ny strategt l Landbrukssamvuket.......... 155 157 10.4 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o • • • • • • • • . . o • • • • • • • . . . . . Litteratur Vedlegg 4 0" o • . o • • • • • • • • • • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • • .. . . • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . 158 1 63 . Forord FAFO har siden november 1 988 arbeidet med prosjektet Utviklingstrekk i nærings og nytelsesmiddelindustrien (NN-industrien) på oppdrag fra Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN). Tidligere har vi publisert en delrapport En næring i nytelse? (Steen 1989). Høsten 1991 kommer en rapportserie om NN industrien i Norge. Nye vi/talr er den første rapporten i denne serien om nærings- og nytelsesmiddelindustrien i Norge. Rapporten er skrevet på oppdrag fra NNN. Rapportserien består av tre deler som kan leses uavhengig av hverandre. Denne første rapporten drøfter endringer i NN-industriens handlingsbetingelser, de øvrige rapportenes innhold går fram av innledningskapittelet. S ammendraget gir en oversikt over hva denne rapporten inneholder. Jeg har forsøkt å bruke enkle begreper og lite fremmedord. Stoffet skulle være tilgjengelig for lesere uten forhåndskunnskaper i samfunnsfag. Vanskelige ord og uttrykk er forklart i fotnoter. Men virkeligheten er ofte komplisert, enkelte deler av rapporten kan allikevel fortone seg vanskelig. Leseren får "øste seg med at det også er nyttig å lære seg enkelte begreper. Rapporten er avsluttet i august 1 991. Viktige avklaringer med hensyn til Norges tilknytning til EF er ikke foretatt. Dette berØrer i liten grad hovedkonklusjonene i rapporten. Vi hadde ønsket å avslutte rapportene med en drøfting av en eventuell EØS-avtale, forsinkelsene i disse forhandlingene umuliggjorde dette. Kapittel 5 i rapporten er skrevet av Torunn Olsen som har vært medarbeider i dette prosjektet og som også er forfatteren av rapportseriens tredje rapport. Kapittel 6 er skrevet av Liv Tørres som tidligere har vært medforfatter til FAFO-rapporten Ny norsk standard? som omhandler nye europeiske reguleringsmodeller for helse, sikkerhet og miljØ. Mange har bidratt til at prosjektet har latt seg gjennomføre. Først og fremst NNN som påtok seg finansieringen. Forbundets representanter utgjorde referansegruppen for prosjektet og de fortjener en stor takk. Medlemmene i denne gruppen har slitt seg gjennom lange diskusjoner og mye kommentering. Referansegruppen har beslått av: Hildbjørg Bjørkaas, redaktør Næringsmiddelarbeideren Torbjørn Dahl, forbundssekretær NNN Rolf Frøysland, nestleder NNN Eystein Gaare, forbundsstyremedlem NNN (bryggeri) Bente Løvaas, vararep. landstyret NNN (sjokolade) Arild Oliversen, forbundssekretær NNN Gunnar Ovell, landstyremedlem NNN (margarin) Gjennom bedriftsundersøkelsen og regionkonferanser NNN har vi også fått verdifulle innspill fra en rekke lokale tillitsvalgte. 5 Referansegruppen for det tilgrensende prosjektet NN-industrien i et dpnere marked har også bidratt med kommentarer. I tillegg til Dahl, Frøysland og Oliversen nevnt ovenfor, besto denne gruppen av: Ulf Bjerkhaug, KjØttindustriens Fellesforening Leif I. Hansen, Næringsmiddelindustriens Landsforening Steinar Jenssen, Fiskeindustriens Arbeidsgiverforening En rekke bedriftsledere har gjennom bedriftsundersøkelsen og i andre sammenhenger også bidratt til prosjektet. På FAFO har Torunn Olsen, Jon Erik Dølvik og Dag Stokland bidratt med kommentarer. Jon S. Lahlum og Jardar E. Flaa har bistått med den tekniske ferdigstillingen av manuskriptet. Takk alle sammen. Bidragsyterne er ikke ansvarlig for rapportens konklusjoner og vurderinger. Grunerløkka, september 1991 Arild H. Steen 6 Sammendrag Rapporten er første del i FAFOs rapportserie om nærings- og nytelsesmiddelindustrien. Serien består av tre rapporter: * Rapport l tar for seg endringer i NN-industriens handlings betingelser og utfordringer for NNN. * Rapport * Rapport 3 drøfter NN-bedriftenes strategier og utfordringer for NNN. 2 belyser NN-bransjenes konkurranseposisjon. NN-industrien utgjør en del av grunnfjellet i norsk industri. Det er viktig å opprettholde et tilstrekkelig produksjonsapparat av bered skapsmessige og utenriksøkonomiske grunner. Sysselsettingen i NN industrien var stabil helt fram til 1987, de siste tallene indikerer nå et brudd i denne stabiliteten. Sysselsettingen synker og nedgangen ved inngangen til 9D-tallet er større enn svingningene på 8D-tallet. Våre undersøkelser viser at NN-industrien er blitt mer konsentrert både når en ser på foretak og bedrifter. Særlig sterk har konsentra sjonen vært i olje og fett-, drikkevare-, sjokolade- og kornvare industrien. Konsentrasjonsutviklingen viser at færre foretak har større markedsandeler enn fØr. Bedrifts-konsentrasjonen er også tiltakende, men i et svakere tempo enn foretakskonsentrasjonen. Rapporten argumenterer for et perspektiv om at konkurransen fra utlandet i det norske NN-markedet vil bli sterkere. Den norske skjermingen av landbruket som også har sørget for en skjerming av foredlingsleddet, står under press og foredlingsindustrien må innstille seg på mer konkurranse. Årsaken til den økende konkurransen springer ut av endringer i internasjonal økonomi og politikk og indre forhold i Norge. Rapporten drøfter hvilke virkninger EFs indre marked og en norsk 7 tilpasning kan få for NN-industrien. Særlig ser vi på bortfall av handelshindre, fri bevegelse av kapital og arbeidet som foregår når det gjelder standardisering på næringsmiddelområdet innenfor EF. GATI-forhandlingene er en annen viktig faktor som er med på å skape nye betingelser for norsk jordbruk: - og dermed også fored lingsindustrien. Som et resultat av internasjonal utvikling og indre nasjonale politiske endringer foregår det markerte omlegginger både i norsk landbruks- og fiskeripolitikk. Retningen i disse endringene er for landbrukets vedkommende en større vekt på tiltak som ikke er produksjonsdrivende og en nedprioritering av kornproduksjonen. Samtidig vil det legges større vekt på å oppnå markedsbalanse og større aksept for utfyllende import. Ønske om konkurranse på foredlingsleddet signaliseres av Alstadheimutvalget. Fiskeripolitikken legges om for å få næringen mindre detalj regulert og mer følsom for markedets signaler. Fangstleddets dominerende posisjon svekkes. Kvotepolitikken legges om i retning av større vekt på lønnsomhet i fangstleddet. Eksporten liberaliseres. Samlet finner vi at disse endringer i internasjonale og nasjonale handlingsbetingelser vil føre til at NNNs medlemmer i langt mindre grad vil arbeide innenfor skjermet sektor. Dette får betydning for NNNs strategi fordi de i større krav må ta hensyn til bedriftenes internasjonale konkurranseevne. Igjen kan dette gi grunnlag for strengere krav til lederskap og eierskap i norsk NN-industri. Behovet for kompetanseheving blant arbeidstakerne og lokale tillitsvalgte for at de skal kunne engasjere seg mer aktivt og kritisk overfor bedrifts og konsernledelser, blir særlig aktuelt. NNNs forhold til bøndene og Landbrukssamvirket kommer også i nytt lys dersom importvernet svekkes. NNN blir i større grad avhengig av at samvirkebedriftene følger industrielle motiver og ikke råvaremottaker-motiver. Dette stiller ledelsen i Landbrukssamvirket i et dilemma mellom industri- eller leverandørhensyn. 8 [Il Innledning Denne rapporten er den første i en tre-delt serie om nærings-og nytelsesmiddelindustrien (NN-industrien) i Norge. Vi skal i denne rapporten presentere resultatene fra et prosjekt FAFO har utført på oppdrag fra Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN). 1.1 Bakgrunnen for prosjektet Utgangspunktet for prosjektet var NNNs ønske om mer kunnskap om NN-industrien, dens handlingsbetingelser, dens muligheter og framtidsutsikter og dermed også hvilke utfordringer denne utviklin gen stiller NNN overfor. Oppdraget ble konkretisert underveis i samspill med NNN. Tidligere har vi publisert en FAFO-rapport En næring i nytelse? (Steen 1989) som gir en beskrivelse av endringene i norsk NN-industri på 80-tallet når det gjelder konkurranseforhold, sysselsetting, lønnsomhet og investeringer. Vi skal i denne rapporten hovedsakelig konsentrere oss om endringer i NN-industriens handlingsbetingelser som har relevans for NNN. Med handlingsbetingelser sikter vi til samfunnsmessige forhold som setter begrensninger og definerer spillerommet for norsk NN-industri og NNN. Handlingsbetingelser er både forhold en passivt må tilpasse seg (f.eks. regler for internasjonal handel) og forhold som en aktivt kan forsøke å påvirke (f.eks. markedets etterspørsel). NN-industrien må arbeide innenfor de bestemmelser, den kultur og den politikk som råder i Norge og har som oppgave å sørge for at samfunnet blir tilført de produkter som forbrukerne til 9 enhver tid har behov for. Hvis norsk NN-industri ikke klarer denne oppgaven på en måte som samfunnet aksepterer (med hensyn til pris, kvalitet og leveringsikkerhet), har den mistet sin eksistensberettigel se. Det finnes ingen annen begrunnelse for en norsk NN-industri enn at den skal bidra til det norske samfunns levestandard og livskvalitet i bred forstand. Levestandard refererer seg til de økonomiske sidene ved NN-industrien, mens livskvalitet også tar hensyn til verdier som matvaresikkerhet, avsetning for primærprodusentene, levedyktige lokalsamfunn etc. Det er hvordan NN-industrien skjøtter summen av disse oppgavene som avgjør industriens framtid. Dommeren er dels markedet og dels politikken. Et siktemål med rapporten er at aktørene i industrien skal få et realistiske bilde av den norske industriens utfordringer for bedre å kunne vurdere industriens muligheter og vanskeligheter. Vi håper å så noen nye tanker, bidra med enkelte nye perspektiver, legge fram nye data og problematisere hevdvunne sannheter som ofte er det farligste og mest villedende som finnes. Formålet med denne rapporten er: * Å belyse de handlingsbetingelser dagens NN-industri arbeider under * Drøfte hvilke endringer som har skjedd og skjer med disse handlingsbetingelsene * Vurdere virkningene for NN-industrien av disse endringene * Og drøfte hvilken betydning dette kan få for NNN Vi skal illustrere disse formålene i en figur som både viser sammen hengen mellom NN-industriens handlingsbetingelser og som også gir en oversikt over hva denne rapporten omhandler. Figuren viser hvilke handlingsbetingelser vi behandler og hvordan disse delvis er nasjonalt bestemt og delvis er internasjonalt bestemt. 10 Figur 1.1 Analyseskjema EN DRINGER I INTERN ASJONALE HAN DLIN GSBETINGELSER Kap. 4 EFs indre marked Kap. 5 Kap. 6 Fusjons o g EFs regulering konkurranse- av N N -i ndustrien po li tikk ! ./ PERSPEKTIV Kap. 3 Konkurransen kommer '" Kap. 7 GATT � '",.. N ORSK N N -IND USTRI Kap. 2 q UTFORDRINGER FOR N N N Kap. 10 N N N i mer konkurranseutsatte omgive lser l ENDRINGER I NASJON ALE HAN DLIN GSBETIN GELSER Kap. 5 Fusjons og konkurransepolitikk Kap. 8 Landbrukspolitikk Kap. 9 Fiskeripol i ti kk Innledningsvis foregriper vi drøftingen ved å analysere hvordan generelle endringer i det norske samfunnet er med på å endre betingelsene for den norske NN-industrien. Ved denne drøftingen vil 11 vi ikke dekke alle relevante handlingsbetingelser for NN-industrien, men de som er av spesiell betydning for NN-industrien. I neste rapport, rapport 2, vil vi gå nærmere inn på NN industriens konkurransemuligheter i et åpnere marked. Med bakgrunn i endringer i handlingsbetingelsene som drøftes i denne rapporten, vil vi vurdere de norske bransjenes konkurransemessige posisjon vis-a vis tilsvarende bransjer i 4 andre EF-land, Danmark, Tyskland, Frankrike og Storbritannia. I rapport 3 vil vi studere bedriftenes atferd og strategier i Norge for til slutt å vurdere disse i forhold til pågående endringer i handlingsbetingelsene (rapport l) og konkur ransemulighetene (rapport 2). Sammenhengen i rapportserien er illustrert i figur 1.2. Rapportserien er et resultat av to nært sammen hengende prosjekter. Figur 1.2 Sammenhengen mellom rapportene i serien RAPPORT1 Endringer i N N -industriens handl i ngsbeti ngelser N asjonalt T Internasjonal t Betydni ng for N N N MAKRO RAPPORT 2 Norsk N N -i ndustris kunkurranse posisjon v is-a-vis utlandet BRANSJE 12 RAPPORT 3 Bedri ftenes strategier for å mø te endri ngene beskrevet i Rapport 1 -marke dsstrategier -bedriftsi nterne strate gier -N NNs rolle BEDRIFT Det ene et felles prosjekt mellom arbeidsgiver- og arbeidstaker organisasjoner i NN-industrien, det andre et prosjekt kun for NNN. Dette reflekteres i rapporteringen. Denne rapporten og rapport 3 er primært skrevet for NNN, mens rapport 2 er skrevet for fellespro sjektet. Denne inndelingen påvirker ikke hva vi skriver, men redigeringen av stoffet mellom rapportene. Rapportene kan leses som enkeltbidrag, men vi anbefaler at de leses i sammenheng. 1.2 Prioriteringens dilemma Et generelt utgangspunkt og en sammensatt næringssektor innebærer at vi måtte foreta en rekke prioriteringer; mellom saksfelt, mellom det generelle og det bransjespesifikke og mellom bransjene seg i mellom. Noen vil kanskje bli skuffet for at ikke akkurat den saken eller deres bransje er behandlet grundigere. Vi har vektlagt stoff og bransjer etter diskusjoner med vår oppdragsgiver. Våre valg har også vært styrt av vår oppfatning om hva som er viktigst for industrien og våre håp om å kunne tilføre leserne noe nytt. I tillegg har også mulighetene til å få fram data vært en begrensing som har påvirket prioriteringen. Ettersom NN-industrien er mangfoldig og lever under svært varierende omgivelser, er detaljkunnskap viktig for å forstå feltet. Det er en uoverkommelig oppgave å sette seg inn i alle bransjeav taler, offentlige reguleringer og politikk, internasjonale avtaler, bran sjenes historie etc. Bransjekjennere vil ganske sikkert få "gleden" av å arrestere oss på noen punkter. Frykten for å gjøre noen feil i den enorme mengden av detaljkunnskap har allikevel ikke hindret oss fra å kaste oss ut i de mer prinsipielle sidene ved saksfeltet. Vi har prøvd å få kunnskap om de overordnede særtrekk innenfor bransjene og trekke ut det som er felles for hele NN-industrien. 13 .' 1.3 Rapportens videre innhold Kapittel 2 presenterer NN-industrien i Norge. Hovedfunnene i "En næring i nytelse" refereres og vi plasserer NN-industrien i det norske samfunn og den norske økonomien. Vi drøfter også strukturendrin gene i NN-industrien og svarer på spørsmålet om NN-industrien blir mer konsentrert. Kapittel 3 behandler konkurransens betydning og frammarsj som overordnet perspektiv for den norske samfunnsutviklingen. Her vil .. vi trekke opp hvilken særlig innflytelse oppfatningen om markedet som styringsinstrument har for NN-industrien. I kapittel 4 vil vi kort presentere grunntrekkene i EF og det indre markedet. Deretter drøftes argumentasjonen som ligger til grunn for realiseringen av markedet. Hvorfor ønsker man å innføre det indre markedet, hvilke fordeler mener EF det vil gi? Vi legger fram hvilke virkninger det indre markedet antas å få for europeisk NN-industri. Videre berører vi kort virkninger av en EØS-avtale ut fra hva vi vet per september 1991. Kapittel 5 behandler EFs regulering a v bedriftene og vurderer dette i forhold til norske bestemmelser. Konsesjonsloven og konkur ransepolitikk er stikkordene. I kapittel 6 beskriver vi den særskilte reguleringen av NN industrien. Vi legger fram de prinsipielle sidene ved standardise ringsarbeidet og drøfter hvilke virkning dette kan få for norsk NN industri, norske arbeidstakere og forbrukere. Kapittel 7 dreier seg om en annen internasjonal handelspolitisk regulering; generalavtalen for toll og handel (GATT). Vi drøfter innholdet i den pågående forhandlingsrunden og hvilke virkninger dette kan få for norsk landbruk og foredlingsindustri. Kapittel 8 og 9 tar opp endringene i politikken overfor de to sentrale leveransenæringer til NN-industrien - landbruk og fiske. Vi drøfter hvordan de overordnede politiske tendenser (kap. 14 3) endrer betingelsene for primærnæringene og relaterer det til foredlings industrien. I kapittel 10 drøfter vi hvilke utfordringer NNN stilles overfor i framtiden på bakgrunn av de endringstrekk vi har belyst. 15 N ærings- og nytelses middelindustrien i Norge Dette kapittelet presenterer NN-industrien i Norge. Vi drØfter dens strategiske betydning, belyser dens oppgaver og beskriver dens betydning for økonomi og sysselsetting. Avslutningsvis drøfter vi konsentrasjonen i NN-industrien og viser at konsentrasjonen i de fleste NN-bransjer øker. 2.1 Avgrensing Når vi i fortsettelsen av disse rapportene skriver om NN-industrien, så bruker vi samme definisjon som Statistisk Sentralbyrå bruker av sektoren. Vi opererer med følgende bransjer: Til høyre for opplistingen har vi satt opp den prosentvise sysselsettingsandel bransjen utgjør av den totale sysselsettingen i NN-industrien. Vår prioritering av bransjene har sammenheng med den relative betydning bransjene har. Vi har lagt ned mest arbeid i bransjene med størst sysselsetting. 2.2 NN-industriens strategiske betydning I historisk perpektiv har den viktigste oppgaven for et land vært å sikre befolkningens matforsyning. Globalt er dette fortsatt en uløst oppgave og prognosene for verdensproduksjonen av en basisvare som korn viser et synkende antall kilo pr innbygger. I Norge importerer vi en rekke matvarer, først og fremst korn, frukt og 16 grønnsaker. På den annen side har vi også en betydelig eksport av mat gjennom fiskeriene. I en verden med knapphet på mat er det også et etisk spørsmål hvor høy selvbergingsgrad vi skal ha. Norsk etterspørsel på verdens markedet er med på å presse prisene oppover og fortrenger mindre kjøpekraftige land fra markedet. Norges betydning er i denne sammenheng svært liten, men det moralske dilemma er allikevel til stede - tar vi maten fra sultende i den 3 . verden? Tabell 2.1 Bransjesammensetning NN-industrien1 Bransje Sysselsettingsandel Prosent Slakt og produksjon av kjøttvarer Produksjon av meierivarer Konservering av frukt og grønnsaker Produksjon av fiskevarer Produksjon av olje og fett Produksjon av kornvarer Produksjon Produksjon Produksjon Produksjon av av av av bakervarer sjokolade og sukkervarer næringsmidler ellers drikkevarer og tobakksvarer 21 12 2 21 3 2 15 5 7 10 Sum Kilde: SSB Industristatistikk 1988 I økonomisk sammenheng er mat som enhver annen vare. Prisene bestemmes av tilbudet og etterspØrselen. Politisk spiller matvarene (fra landbruket især) en helt annen og mer fundamental rolle. Fordi alle land betrakter matvaresikkerhet som avgjørende, forsøker de 1 For en nærmere definering av hvilken produksjon som inngår i de ulike bransjene, henvises til vedlegg 1. 2 Sluttsummen summerer seg ikke til 100% fordi vi har utelatt dyrefOr-produksjon. 17 .. fleste land å sikre sin landbruksproduksjon gjennom å skjenne den fra utenlandsk konkurranse. Det som frambys for salg på det åpne verdensmarkedet er i stor grad "overskuddsproduksjon" som landene ikke nyttiggjør seg internt. Prisene på verdensmarkedet har derfor en tendens til å ligge under produksjonskostnadene. For Norge med høye produksjonskostnader har det derfor vært lønnsomt å importere landbruksprodukter. Den gode norske kornavlingen i 1990 var svært kostnadskrevende for offentlige budsjetter. For det første måtte myndighetene ut med mer subsidier ettersom disse også bestemmes av produksjonsmengden. For det andre måtte staten kjøpe dyrt norsk kom istedenfor billig kom fra verdensmarkedet. Paradokset er et resultat av ulik produktivitet innenfor kornproduksjonen og nasjonale reguleringer i de fleste land i verden. På bakgrunn av Norges produksjonsbetingelser har det vært nasjonal enighet om beskyttelse av landbruket. Begrunnelsen for støtten til fiskeriene har vært knyttet til problemene med lønnsomhe ten for fiskerne. Ettersom de er "ofre" for det internasjonale markedet, har fellesskapet påtatt seg en sikringsoppgave. Dette kommer vi tilbake til i kapitlene 8 og 9. Framtiden vil vise i hvilken grad det fortsatt vil være vilje til å beholde et landbruk og eventuelt hvilken type landbruk vi ønsker. Det er ikke sikkert at det er dagens landbruk politikere og skattebetalere vil beholde. For NN-industrien er det avgjØrende at produksjonen opprettholdes. Hvordan og hvor det produseres har stor betydning, men er ikke avgjørende. Alternativet til en egen NN-industri, vil være import. Import som må finansieres med eksport. I dette ti-året med store olje- og gassinntekter vil dette nasjonaløkonomisk la seg gjøre. Men utover i neste sekel vil en økt import belaste utenriksøkonomien alvorlig. Andre importvarer som biler og syden-reiser har den fordel at de i større grad påvirkes av nasjonale konjunkturer. Matvareimport utgjør et mer stabilt element som det er vanskelig å påvirke på kort sikt. Betydningen av å ha et nasjonalt produksjonsapparat for å sikre 18 økonomisk handlefrihet er derfor stor. En økt import av NN industriens produkter vil derfor få ringvirkninger i andre deler av norsk økonomi. Dersom vi ikke skal drive matvareproduksjon i samme utstrekning i Norge, må vi bruke ressursene til annen eksportrettet produksjon. Det er derfor et relevant krav til en argumentasjon for økt matvareimport at den også kan foreslå en alternativ ressursanvendelse. Et slikt krav er mulig å tilfredsstille hvis en forutsetter en langsom omlegging. Vi vet at våre kostnader til landbruks-produk sjon ligger langt høyere enn andre land. Dette betyr at landbruket legger beslag på ressurser som alternativt kunne blitt brukt til andre formål som ville gi større avkastning. Kravet er altså ikke at en alternativ ressursanvendelse behøver å være lønnsom, men den må være mindre ulønnsom enn landbruket. Samfunnets samlede velferd ville da øke. Vi vet imidlertid at en slik omlegging vil innebære store samfunnsmessige endringer som vi kanskje ikke ønsker. Omlegginger som også vil legge beslag på store ressurser. Samtidig verdsetter vi også andre goder som ikke kan måles i penger; spredt bosetting, en landbrukskultur, kulturlandskapet, sikkerhet for matforsyning etc. Hvilke valg Norge vil foreta med hensyn til landbrukets framtid er usikkert (kfr. kap. 8 om landbrukspolitikken). I dag er det politiske klimaet lite velvillig til store overføringer til landbruket. Dette betyr ikke det samme som en dramatisk reduksjon i norsk landbruk, men det innebærer økte krav til effektivitet og markeds retting og dermed også krav til andre produksjonsmåter. Politiske konjunkturer kan imidlertid skifte; svikt i internasjonal matvare produksjon, økende forurensing i store jordbruksland osv. kan fort endre stemningen i opinion og partier. NN-industrien og NNN må derfor forholde seg til flere utviklingsmuligheter, hvor en dramatisk nedbygging av norsk landbruk er en mulighet, men neppe den mest realistiske. 19 2.3 Fra kjøkken til industri Siden vi har et landbruk som skal betjene det norske markedet, må vi også ha en foredlingsindustri for å bringe produktene ut til forbrukerne. Stikkordet her er det norske markedet. Utsagnet er ikke dekkende for fiskeriene nettopp fordi de hovedsakelig betjener et utenlandsk marked. Vi kan like gjeme (fortsette å) eksportere fisken som råvare. Behovet for en foredlingsindustri har stadig blitt sterkere ettersom matlagingen flyttes ut av hjemmet. Det som før foregikk i kjøkkenet, overlates til fabrikkene. Aktiviteter som foregikk i hjemmet er blitt tjenester som omsettes på et marked: - brygging av øl baking sylting og safting slakting Dette har skapt et grunnlag for en omfattende industri. Bare i løpet av de siste 20 årene har det skjedd store endringer. Halvstekte rundstykker, et stort utvalg av ferdigretter for mikrobølgeovn, en rekke meieriprodukter, potetsalat, dypfrosne kaker, frosne pizzaer er relativt nye produkter. Framveksten av disse produktene har sammenheng med grunnleggende endringer i det norske samfunn. Stikkord er teknologi, kvinnelig yrkesdeltakelse og nye hushold ningsfonner. Neste tiår vil sannsynligvis frambringe og alminnelig gjøre nye produkter. I et slikt perspektiv er utsiktene gode for framtidens NN-industri. Vi har i våre samtaler med folk fra næringen hØrt utsagn som: "Pizzaen er det eneste nye i norske matvaner siste lO-år." Etter vår oppfatning er endringene langt mer fundamentale. I historisk perspektiv har vel aldri norske matvaner endret seg så mye som siste lO-år? (Med unntak for kriseperioder med forsynings- 20 problemer.) Utfordringene for norsk NN-industri er å utvikle produkter som imøtekommer forbrukernes nye behov. 2.4 NN-industriens betydning for økonomi og sysselsetting Alle næringer vil ha et behov for å legitimere sin egen virksomhet. Dette er heller ikke særlig vanskelig. Næringer inngår i samfunnets helhet og vil alltid kunne vise til sin betydning for sysselsetting og verdiskaping. Betyr det at alle næringer eller bransjer er like viktige? Dels er det spørsmål om størrelse på sysselsetting, verdiskaping, skatteinntekter etc. og dels er det spørsmål om produktene næringen skaper. NN-industrien "scorer" på begge kriteriene. Som vi var inne på tidligere spiller matvareproduksjonen en spesiell, strategisk rolle. Men dette betyr ikke at alle bransjene i NN-industrien er like viktige. Det er mulig å tenke seg Norge uten en sjokoladeindustri, men vanskelig å tenke seg Norge uten meierier. Dette resonnementet ligger implisitt i politikken overfor disse to bransjene. Mens eierne av meieriene får støtte for sin primærproduksjon, belastes sjokolade industrien med avgifter på sine produkter. Dette betyr ikke at vi fraskriver sjokoladeindustrien (eller tobakks- og drikkevareindustrien) en nasjonal betydning. Poenget er at hvis en skal argumentere for NN -industriens spesielle strategiske betydning, må en også erkjenne at visse bransjer i NN-industrien ikke "fortjener" denne særskilte karakteristikk. I "En næring i nytelse?" skrev vi at hver 6. norske industriarbei der var ansatt i NN-industrien. I 1 989 syssesatte NN-industrien 52.061 personer, dette utgjør 1 7,9% av industrisysselsettingen. I internasjonal sammenheng er dette svært høye tall. Innenfor OECD området er det kun tradisjonelle landbruksland som New Zealand, Irland, Hellas og Danmark som ligger foran oss i andel NN21 sysselsatte av industrisysselsatte. (Stokholm, 1 990) Årsaken til dette er først og fremst at Norge ikke er noen utpreget industrinasjon3• Industrisysselsettingens andel av sysselsettingen i Norge var 15,5% i 1 989 (SSB: Statistisk Årbok 1990). Følgende nøkkeltall illustrerer NN-industriens betydning: Tabell 2.2 NN-industriens relative betydning Andel av industrien Bruttonasjonalprodukt4 Faktorinntekt' Nettoinvesteringer6 Andel av alle sektorer 1 988 1 989 1 988 1 989 1 8,0 15,3 1 9,2 1 8,4 15,9 3 0,6 2, 8 2, 9 2,0 2,7 2,8 1,2 Kilde: SSB Ser vi på industriens andel av bruttonasjonalproduktet (BNP) var den i 1 987 på kun 1 5%, tilsvarende tall for Danmark 1 7%, Sverige 21 %, Tyskland 32%, Storbritannia 22%. T.o.m. land som Pakistan og Brasil hentet større deler av sitt BNP fra industrien. (SSB, 1 990) Den lave andelen i Norge har sammenheng med oljevirksomhetens store betydning i norsk økonomi. At Norge som industrinasjon er på retur, betyr imidlertid ikke at NN-industrien er i reduksjon. NN industriens andel av det norske BNP (ekskl. offentlig sektor og 3 Ettersom vi ser på NN-industriens andel av den totale industrien blir nevneren i brøken relativt liten når Norge ikke er noen utpreget industrinasjon. 4 Bruttonasjonalprodukt gir uttrykk for verdien av alt som produseres til markeds pris minus kostnader til vareinnsats. 5 Faktorinntekt defineres som avkastningen til produksjonsfaktorene, dvs lønnskostnader og driftsresultat. 6 Nettoinvesteringene defineres som summen av alle investeringer minus verdiforringelsen som skyldes elde og slitasje (kapitalslit). For en nærmere drøfting av nettoinvesteringene i NN-industrien fordelt på bransje, se "En næring i nytelse". 22 korreksjonsposter) økte fra 2% i 1979 til 3,5% i 1989. NN-industri ens bruttoprodukt er større enn kjemisk industri og treforedling. Det er bare verkstedsindustrien som utgjør en større andel enn NN industrien. Størrelsen er den beste illustrasjon av NN-industriens betydning. Dagens Næringslivs karakteristikk av NN-industrien som grunnfjellet i norsk industri er dekkende. (DN 27.02.91) Samlet gir dette en illustrasjon på NN-industriens viktighet for den norske økonomien. Vi ser bruttonasjonalproduktandelen stiger, også vurdert i forhold til 87-tallene vi presenterte i "En Næring i Nytelse" som var på 15%. Det samme gjelder faktorinntekten som historisk har hatt en stigende andel siden 1980. Investeringsandelen er hØY, men denne varierer naturlig nok mer. Den høye andelen i 1989 skyldes lave industriinvesteringer dette året. Investeringene i 1989 var også lave i NN-industrien, noe som går fram av andelen av økonomien totalt (1,2%). For øvrig ser vi at NN-industriens økonomiske virksomhet utgjør i underkant av 3% i forhold til all økonomisk virksomhet i kongeriket. Sysselsettingsandelen ligger også på om lag 3% og står dermed i rimelig forhold til bruttonasjo nalproduktet og faktorinntekten. 2.5 Sysselsettingsutviklingen De siste tallene fra SSBs utvalgsundersøkelser på arbeidsmarkedet viser stor variasjon fra kvartal til kvartal. I den grad vi kan registrere noen tendens, er den avtakende. Ettersom disse tallene baserer seg på utvalgsundersøkelser er de noe usikre. Vi har også sjekket Arbeidstakerstatistikken som baserer 23 seg på oppgaver fra trygde-etaten. Dette er tall over lønnstakere. De viser en synkende tendens, måletidspunkt er mai hvert år7: 1988: 57.877 lØnnstakere 1989: 55.103 lØnnstakere 1990: 53.986 lØnnstakere Arbeidstakerstatistikken bekrefter den svakt avtagende tendensen vi så i figur 2.1. Vi kan altså fastslå at sysselsettingen i NN-industrien ved inngangen til 90-tallet går ned, om enn ikke i et dramatisk tempo. Figur 2.1 Sysselsettingen i NN-industrien 80 1000 Sysselsatte 55 50 45 2/88 3/88 4/88 1/89 2/89 3/89 4/89 1/90 2/90 3/90 4/90 1/91 7 Vi registrerer at tallene over lønnstakere ligger høyere enn sysselsatre. Vi forventet det motsatte ettersom antalJ sysselsatte inkluderer selvstendig næringsdri vende. Ved SSB kan de ikke gi noen forklaring på fenomenet bortsett fra generel1e feilmarginer ved utvalgsundersøkelser. Tendensen i begge tallsetlene er imidlertid de samme. 24 Samtidig er sysselsettingen i NN-industrien svært spredt regionalt. Som vi viste i "En næring i nytelse?" betyr NN-industrien svært mye for sysselsettingen i de nordlige fylker, i Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal. Generelt er det et trekk ved NN-industrien at den etterspør arbeidskraft i "gunstige" deler av arbeidsmarkedet. Gunstig i den forstand at samfunnet har et stort behov for arbeidstilbud i distrikte nes, overfor personer med liten formell utdanning og til kvinner. Hadde NN-industrien først og fremst etterspurt arbeidskraft det var rift om fra før av, ville ikke en reduksjon av arbeidsplasser i NN industrien vært noe samfunnsproblem. NN-industrien utfyller derimot arbeidsmarkedet meget godt, og for svært mange innenfor sektoren vil ledighet være alternativet. 2.6 Konsentrasjon i NN-industrien I dette punktet skal vi beskrive den indre strukturen i NN-industrien med spesiell vekt på endringer i strukturen på 80-tallet. I "En næring i nytelse" drøftet vi konsentrasjonsbegrepets ulike former. Vi drøftet begrepene: * Fysisk konsentrasjon, dvs konsentrasjon av produksjonsanlegg. * Eierkonsentrasjon, dvs konsentrasjon av eierandeler. * Institusjonell konsentrasjon, dvs konsentrasjon av foretak - altså juridisk selvstendige enheter. I denne omgang skal vi se nærmere på A og C som vi henholdsvis vil kalle bedriftskonsentrasjon og foretakskonsentrasjon. 8 Kfr. "En næring i nytelse" som presenterer sysselsettingstallene fylkesfordelt og drøfter NN-industrien som distriktsnæring. 25 Vår interesse for konsentrasjon i NN-industrien har sitt opphav i en generell antakelse om at aktørene i industrien endrer atferd alt ettersom hvilken posisjon foretaket har i bransjen relatert til andre aktører på samme marked. Allment antar vi at alle aktører innretter seg slik at deres overskudd blir størst mulig9• Aktørenes atferd påvirkes imidlertid av hvor mange det er på samme marked. Som vi kommer inn på i drøftingen av markedsmekanismen, jfr kap. 3, er det mange forutsetninger som skal oppfylles for at den klassiske markedsmekanismen skal fungere "etter boka" . 2.6.1 Markedsformer .. Frikonkurransemarkedet er ytterpunktet på en skala over grad av markedskonkurranse. Det andre ytterpunktet er monopolet hvor en produsent er enetilbyder av produktet og det ikke finnes erstatnings muligheter for dette produktet. Mellom disse ytterpunktene finner vi en mengde blandingsformer. Monopolistisk konkurranse karakteriseres av mange tilbydere som har en begrenset monopolstilling. Hver produsent er enetilbyder, men produktene kan til en viss grad erstatte hverandre. Graden av erstatningsmulighet (eller produktdifferensiering) bestemmer hvor nært denne blandingsformen ligger henholdsvis frikonkurranse markedet og det monopolistiske markedet. Dersom det er få aktører i et marked, kalles det et oligopolistisk marked. Aktørene i dette markedet vil være avhengig av hva andre aktører gjør mht. produksjonsmengde og priser. Dersom et foretak setter ned prisen, vil andre aktører gjøre det samme dersom produk tene er noenlunde like. Dersom produktene ikke kan erstatte 9 Her er det nødvendig med en nyansering ettersom samvirkebedriftene har noe avvikende bedriftsøkonomiske målsettinger. De vil derfor oppvise en annen markedsatferd enn ikke-leverandøreide bedrifter. 26 hverandre, vil responsen fra de andre i markedet være svakere 10. I mange tilfelle vil det være rasjonelt for aktørene å samarbeide om prissettingen for å oppnå målet om størst mulig overskuddll. Et oligopolistisk marked er en form for ufullstendig konkurranse, dvs at markedsformen medfører et visst samfunnsmessig tap i forhold til frikonkurranse. Oligopolet er en dominerende markedsform i vestlig økonomi. Det fmnes imidlertid ingen felles enighet om hvordan et oligopolis tisk marked virker i praksis. (Clarkson 1982) Bakgrunnen for dette er bl.a. at oligopolformen er svært mangslungen alt etter produktenes innbyrdes likhet og risikoen for nyetableringer i markedet. Vi skal her vise at svært mange av bransjene i NN-industrien opererer innenfor det vi i bred forstand kan kalle for oligopolistiske markeder. Dette faktum har sannsynligvis innvirkning for foretakenes pris atferd og for deres streben etter å etablere merkevarer. Vi skal videre i kapitlet vise hvordan konsentrasjonen i NN-bransjene har utviklet seg. 2.6.2 Konsentrasjon og markedsatferd Det finnes mange reservasjoner mot å avlede markedsatferd ut fra konsentrasjon i en bransje. Dersom en bransje er svært konsentrert, så er dette kun en indikasjon på at aktørene i bransjen kan sette høyere priser og oppnå høyere fortjeneste enn hva som hadde vært tilfellet dersom bransjen ikke hadde vært konsentrert. Det er ingen nødvendig/ubetinget sammenheng mellom konsentrasjon og markeds- prispolitikk på bensinmarkedet. NrtJ etter. Bensin er en klas sisk homogen 10 Et nærliggende eksempel er oljese.lskapenes et selskap endrer p risene følger de andre raskt , vare. Det spiller liten rolle for konsumenten hvilket bensinmerke han kjøper. 11 En allmenn antakelse innenfor oligopol-teorien er at oligopolister tenderer til å inngå "hemmelige forståelser" om prissetting for å maksimere felles overskudd. (Collusion-teorier) (Stigler 1964) 27 makt. Viktige aspekter som begrenser muligheten for slike konklu sjoner er: * Problemer med * Faren/muligheten for nye aktører i markedet, f.eks. import. * Graden av like eller substituerbare produkter. å avgrense markedene. Selv om vi ikke kan forsvare entydige slutninger om monopolistisk markedsatferd i konsentrerte bransjer, så kan vi blinke ut bransjer hvor vilkårene for slik markedsatferd er til stede. Hvorfor bry seg med dette? Et nærliggende spØrsmål er hvilken rolle markedsformer og konsentrasjon spiller for fagbevegelsen. Følgende argumenter taler for at dette har betydning for de ansatte: * En økende konsentrasjon i en bransje betyr at mer makt over bransjens utvikling er samlet på færre beslutningsenheter. * Foretak i oligopolistiske markeder uten fare for utenlandsk konkurranse tenderer til å gi sine ansatte bedre arbeidsvilkår enn foretak i konkurransedominerte markeder, fordi økte kostnader uten særlige problemer kan kompenseres i Økte priser. Produk tivitetsgevinster kommer snarere de ansatte enn konsumentene til gode. (Freeman 1 982: 1 38) * Foretak i oligopolistiske markeder som blir utsatt for utenlandsk konkruranse (altså en ny markedsituasjon) kan ha pådratt seg et hØyere kostnadsnivå eller sakket akterut i produktutviklingen og blir dermed mer sårbare i en ny markeds form. * Fagbevegelsens forhandlingsmessige situasjon er avhengig av foretakets og bransjens markedsposisjon. Dette drøfter vi i avslutningskapitlet. 28 Vår hensikt med denne analysen er ikke å vurdere NN-bransjene som "gode" eller "dårligere" alt ettersom konsentrasjonen i bransjene er sterk eller svak. I enkelte bransjer tilsier utenlandsk konkurranse, markedsforhold, distribusjonsforhold, skalafordeler etc. at konsentra sjonen bør være sterk (McGee 1 988:46). Mens en sterk konsentra sjon i andre bransjer kan føre til liten produktutvikling og store overføringer fra konsumentene til eierne. 2.6.3 Hvordan måle konsentrasjon? Det fmnes en rekke mulige måter å måle konsentrasjon. Et generelt råd fra faglitteraturen er det vanskelig å finne. Vårt spørsmål er om det i NN-bransjene i Norge er en tendens til at færre aktører står for en større andel av bransjenes omsetning? Hvordan vi stiller spørsmålet er avhengig av hvilket konsentras jonsmål vi velger. Vi har valgt Herfindahlindeksen som konsentras jonsmål. Styrken ved denne indeksen er at den både tar hensyn til den relative størrelsen mellom foretakene i bransjen og antall foretak12• Indeksen oppfører seg generelt slik: * Dersom de store foretakene blir større, øker indeksen. * Dersom det blir færre foretak, øker indeksen. * Endringer i høye markedsandeler veier tyngre enn like store endringer i små markedsandeler pga. kvadreringen av markedsan delene. 12 For en grundig gjennomgang av ulike konsentrasjonsmål henviser vi til Clarkson 1982, McGee 1988 og Veland 1989. Herfindahlindeksen (H-indeksen) defineres som summen av de kvadrerte markedsandelene for hvert foretak. Vi skal gi noen eksempler på hvordan den virker: Dersom det finnes ett foretak i bransjen, får H indeksen verdien 1 ,00. Dersom det er to foretak med SO% markedsandel hver, blir verdien (O,SxO,S + O,SxO,S)= O,SO. Dersom de to foretakene har ulik markedsandel, f.eks. 80/20, stiger indeksen til (O,8xO,8 + O,2xO,2)= 0,68. Dersom det finnes 10 like store foretak, får indeksen verdien 0,10. 29 Hva er det vi måler? I vårt spørsmål brukte vi begrepet aktører. Det kan både være bedrifter og foretak:. Ønsker en å bruke konsentrasjonsmål til å si noe om markedsforholdene, må vi velge foretak fordi foretaket er beslutningsenheten i markedet. Ønsker en å si noe om den fysiske eller geografiske dimensjonen, kan en ved å bruke bedrift som enhet få målt hvorvidt en større andel av omsetningen i bransjen foregår i færre eller flere produksjonsanlegg. Ettersom vi har tatt mål av oss til å si noe om utviklingen i både den romlige dimensjonen og markedsdimensjonen skal vi presentere både bedriftskonsentrasjonen .. og foretakskonsentrasjonen. Hva er det vi ikke måler? Ingen indekser av denne type kan få med seg avtaler, institusjonelle arrangementer og bransjeoppdelinger som påvirker markedsforhol dene. Felles prissetting fra meieriene betyr at foretakskonsentrasjonen i denne bransjen egentlig er lik 1 når det gjelder atferden overfor markedet. Et annet eksempel er avgrensingen av markedet. Margarln indusnien måler vi i forhold til utviklingen i bransjen olje og fettindustJ.ien. Mer relevant for markedsforholdene hadde vært å se foretakskonsentrasjonen ut fra "det gule fettmarkedet" (smør og margarin). Den typen bransjejusteringer er det imidlertid umulig å foreta innenfor vårt prosjekt av datamessige årsaker. Når vi allikevel foretar konsentrasjonsmålinger i bransjer hvor de egentlig ikke sier noe nytt om markedsforholdene, er det fordi kon sentrasjonsmålene sier noe om hvordan foretaksstrukturen endrer seg. 2.7 Foretakskonsentrasjon På de neste sidene presenterer vi figurer som viser H-indeksens utvikling for de ulike bransjene på 80-tallet. Beregningene er foretatt 30 av SSB etter oppdrag fra FAFO og basert på regnskapsstatistikken. Det betyr at vi kun har med foretak med mer enn 50 sysselsatte. Ut fra figurene vil vi kunne besvare spørsmålet vi stilte i punkt 2.6.4. Lesere som kjenner bransjene inngående vil kanskje kunne tolke markerte sprang i kurvene. I en svensk utredning om industristruktur og konkurranseforhold defineres oligopoldannelse i tilfeller hvor 13 konsentrasjonsindeksen passerer et gitt 0,1 • Tobakksindustrien og konservering av frukt og grønnsaker presenterer vi ikke. Tobakksindustrien fordi den er så liten og dens struktur er nesten monopolistisk (R -indeks 0,814 i 1988). Konserves industrien fordi dataene varierer så voldsomt i årene 1984 (0,311), 1985 (0,641) og 1986 (0,152). Om dette skyldes feil i datamaterialet eller voldsom turbulens i bransjen vet vi ikke. Bakeriindustrien er også utelatt fordi regnskapsstatistikkens avgrensing på 50 sysselsatte slår spesielt uheldig ut for denne bransjen. I denne bransjen jobber kun 27% av de sysselsatte "En næring i foretak med mer enn 50 sysselsatte (kfr. i nytelse" :64) Indeksen registrerer en synkende konsentrasjon fordi vi har fått flere foretak med mer enn 50 sysselsatte. Reelt har det imidlertid skjedd en konsentrasjon innenfor bakeribransjen fordi det har blitt færre foretak med mindre enn 50 sysselsatte og disse har blitt erstattet av foretak med mer enn 50 sysselsatte. Totalt har antall foretak gått ned. Vi har beholdt samme skala på den vertikale aksen, men har forskjellig utsnitt (nullpunkt) på aksen. Ut fra figurene kan vi trekke følgende konklusjoner: Kjøttindustrien har en moderat konsentrasjonsgrad og liten stig ning gjennom perioden. 13 SOU: 1968 Industrlns struktur och konkurrensforhållande setter grensen ved Herfindahl-indeksen over 0,1. (Lorentzen 1989) Mer om Herfindahlindeksen senere i pkt. 2.6.3. 31 I meieriindustrien registrerer vi en markert stigning fra 1983 til 1 984. Perioden fra 1 973 til 1 983 beskrives av Hoveid ( 1 989:90) som en strukturrasjonaliseringspause i meieribruket. Han knytter dette til diskusjonen om distriktsrneieriene. Figur 2.2 Foretakskonsentrasjon - bransjevis Kjøtt Meieri Herllndahllndeks 0 . 20 0. 18 0. 18 0. 16 0. 16 0. 14 0.14 0.12 0.12 0 . 10 0 . 10 - 0.08 0.08 0.06 0.06 0.04 0 . 04 0 . 02 0.02 0 .00 0.00 80 8 1 Fisk 80 8 1 8 2 83 84 85 86 8 7 88 82 83 84 85 86 8 7 88 Olje/Fett Herllndahllndeks 0 . 20 0.46 0. 18 0.44 0. 16 0 . 42 0 . 14 0 .40 0.12 0 . 38 0. 1 0 0 . 36 0.08 0.34 ---- 0.06 0 . 32 0 . 04 0 . 30 0 . 02 0 . 28 0.00 0 . 26 80 8 1 82 83 84 85 86 87 88 32 Herllndahlindeks 0 . 20 Hørllndahllndøks - V 80 8 1 8 2 83 84 85 86 87 88 Fiskeindustrien har også en moderat, men svakt stigende kons entrasjonsgrad fra 1984. Mange har etterlyst større enheter i norsk fiskeindustri. Tallene viser altså at det er på gang selv om det ikke går så fort. Figur 2.2 Foretakskonsentrasjon - bransjevis Korn Herfindahlindeks 0 . 30 ,------, Sjokolade Herflndahllndeks 0.50 .------, 0 . 28 0.48 0 . 26 0 . 46 0 . 24 0.44 0 . 22 0.42 0 . 20 1.-_--' 0.1 8 0.40 0 . 38 0.1 6 0.36 0. 1 4 0 . 34 0.1 2 0 . 32 0 . 1 0 -'------' 80 81 82 83 84 85 86 87 88 Næringsmidler ellers 0 . 30 Herflndahllndeks 0.30 ..1.------' 80 81 82 83 84 85 86 87 88 Drikkevarer Herflndahllndeks 0 . 20 ,-------, 0 . 28 0.18 0 . 26 0.1 6 0 . 24 0.1 4 0 . 22 0. 1 2 0 . 20 0.1 0 0.18 0 .08 0.1 6 0.06 0.14 0 .04 0.1 2 0 . 02 O.OO ..L----"' 0.10 80 81 82 83 84 85 86 87 88 80 81 82 83 84 85 86 87 88 33 Olje- og fettindustrien er liten og har derfor naturlig nok høyere indeksverdier. Vi registrerer både en hØY og sterkt økende konsentra sjon. Kornvareindustrien har mange av de samme kjennetegnene som ovennevnte bransje, men utslagene er ikke så sterke. Fusjonsaktivi teten finner vi på både statlig og privat side. Sjokolade og sukkervare er også relativt liten med en svært sterk konsentrasjon. Bransjen kan kalles et duopol - men obs! bransjen er konkurranseutsatt. "Næringsmidler ellers" viser også en redusert konsentrasjon. Bransjen er imidlertid så heterogen at det har ingen mening å trekke noen konklusjoner vedrørende markedsforholdene. Drikkevareindustrien er en bransje hvor fusjons- og oppkjØps aktiviteten har vært mye omtalt - spesielt etter 1988. Konsentrasjons indeksen illustrerer denne utviklingen, og bransjen kan karakteriseres som oligopolistisk. Vi kan sammenfatte dette slik: Tabell 2.3 Foretakskonsentrasjon STABa STERKT MODERAT STIGENDE STIGENDE >0,050 0,050 - 0,010 0,01 - -0,01 Olje og fett Fiskeindustri Drikkevare Sjokolade Kornvare Meieri Næringsmidler ellers AVTAKENDE <-0,01 KjØtt Flertallet av bransjene viser altså en stigende tendens. Skal vi uttale oss om hele NN-industriens konsentrasjonsutvikling, må vi vekte bransjene etter deres relative størrelse 14. Resultatet ble da en H- 14 Vi har vektet bransjenes konsentrasjonsindeks etter deres relative sysselsetting sandel i regnskapsstatistikken 1988. 34 indeks med stigning på 0,025 i perioden. Det er omtrent samme stigningstakt som fiskeindustrien og meieriene har. Med bakgrunn i disse beregningene kan vi svare JA på spørsmålet vi stilte innled ningsvis. Det er færre foretak som står for en større andel av omsetningen i NN-industrien. Figur 2.3 H-indeks NN-industri - foretak!5 0 . 20 -.-------, 0 . 18 0 . 16 0. 14 - L 0. 12 ,... 0 . 10 - -� -------- --------- 0 . 08 0 , 06 0 . 04 0 . 02 0 . 0 0 --'------' 1 973 1977 1 980 1 982 1 984 1 986 1 988 2.8 En ny tendens? Velands undersøkelse om konsentrasjon i NN-industrien i perioden 1 973- 1 98 3 finner en noenlunde tilsvarende økning i konsentrasjo nen1\Veland 1 98 8). I og med at Veland fant det samme som oss i en tidligere tidsperiode, kan dette tyde på at konsentrasjonsstignin- 15 Figuren bygger på Velands ( 1 988) og egne data. 16 Veland poengterer imidlertid at økningen ikke er statistisk signifikant. Økningen han fant i lO-årsperioden var på 0,02. Altså noenlunde tilsvarende hva vi har funnet for 8-årsperioden 1980-1988. 35 gen er noenlunde stabil. Denne antakelsen kan vi teste nænnere ved å se på den vektede'7 konsentrasjonsutviklingen for NN-industrien over tid i Figur 2.3. Fallet i 1986 skyldes de store variasjonene i konserves. Ser vi bort fra konserves og bakeri, er konsentrasjonstendensen målt på foretak stigende i norsk NN-industri. Samtidig ser vi at konsentras jonsutviklingen på 80-tallet også er en fortsettelse av 70-tallets tendens og ikke noe nytt fenomen. 2.9 Bedriftskonsentrasjon Så langt har vi sett på foretakskonsentrasjon, nå er spørsmålet om det er en mindre andel av bedriftene som står for en større andel av omsetningen i 198 8 enn i 1980. Dette sier altså noe om anleggs konsentrasjonen. Spørsmålet har betydning for den tekniske struktur rasjonaliseringen i industrien og for arbeidstakernes arbeidsplass tilknytning. Desto sterkere bedriftskonsentrasjon, desto flere arbeidstakere må flytte eller får lengre avstand til arbeidsplassenl8• Figurene viser utviklingen av H-indeksen målt ut fra bedriftenes omsetning. Vi finner generelt en lavere konsentrasjonsgrad og en svakere vekst i konsentrasjonen enn når vi hadde foretak som enhet. Vi fordeler bransjene etter samme kriterier som foretakskonsen trasjon: Vi ser at bransjen "klumper" seg mer sammen, det er færre med en sterkt stigende konsentrasjon og ingen med avtakende konsentra sjon. Vi ser at fordelingen langs den horisontale aksen stort sett er den samme. De med sterk foretakskonsentrasjon konsentrerer også 17 Veid med hensyn på sysselsettingen. 18 Det er teoretisk mulighet for at denne sammenhengen ikke er tilfelle, men denne muligheten har kun akademisk interesse - etter vår oppfatning. 36 bedriftene. En mulig tolkning av dette er at foretakskonsentrasjon gjør det lettere å gjennomføre en anleggs-konsentrasjon. Men vi merker oss at "næringsmidler ellers" som hadde en avtakende foretakskonsentrasjon er stabil når det gjelder bedriftskonsentrasjon. Figur 2 .4 Bedriftskonsentrasjon - bransjevis Kjøtt Hørllndahllndøks 0 . 20 Meieri Hørllndahllndøke 0 . 20 .,.------, 0.18 0.1 8 0.16 0.16 0.14 0.14 0.1 2 0.1 2 0.10 0.10 0 . 08 0 . 08 0 . 06 0 . 06 0 .04 0 . 04 0 . 02 0 . 02 0 .00 0 . 00 .l...----' 80 81 Fisk 82 83 84 85 86 87 88 Hørllndahllndøke 1-_-___ 80 8 1 0 . 20 0.18 0.1 8 0.16 0. 1 6 0.14 0.14 0.1 2 0.1 2 0.10 0.1 0 0.08 0 .08 0 .06 0 . 08 0 .04 0 . 04 0 . 02 0 . 02 ������ 80 81 82 83 84 85 86 87 88 88 82 83 84 85 86 67 Olje/Fett 0 . 20 ..,-----., O.OO -i - 0 . 00 Hørllndahllndøks ..,...:.::. ...:.... - ...:.... - ---, - .l...----' 80 81 82 83 84 85 88 87 88 37 Veksten i bedriftskonsentrasjonsindeksen for hele NN-industrien har vi beregnet til H-indeks=O,016. Altså omtrent 3/4 av foretaks konsentrasjonen. Det er altså grunnlag for å svare ja på spørsmålet om at færre bedrifter står for en større andel av omsetningen i NN industrien. Figur 2 .4 Bedriftskonsentrasjon - bransjevis Korn Herfindahllndeks 0.40 ,------, 0.1 8 0 . 38 0.1 6 0 . 36 0.14 0 . 34 0.1 2 0 . 32 0.10 0 .30 0 . 28 - 0 . 00 o.� O.� O.� O.� O.� 0 . 20 -'--_ _ _ _ _ ---1 82 83 84 85 86 87 88 Næri ngsmidler ellers 0 . 20 Herflndahllndeks 80 81 Herflndahllndeks 0 . 20 -,-------, 0.18 0.1 6 0. 1 6 0.1 4 0.14 0.1 2 0.1 2 0.10 0.1 0 0 . 08 0.08 0 .00 0 . 00 1-_____---.., 0 . 02 0 . 00 82 83 84 85 86 87 88 Drikkevarer 0.18 0 . 04 0 . 04 0 .02 -'------' 80 81 " +--....... 0 . 08 80 81 . Herfindahllndeks 0 . 20 -,------, 0 . 00 38 Sjokolade 82 83 84 85 86 87 88 0.00 -'-------' 80 81 82 83 84 85 86 87 88 Tabell 2.4 Bedriftskonsentrasjon STERKT STIGENDE MODERAT STIGENDE STABIL >0,050 0,050 - 0,010 0,01 - -0,01 Kornvare Sjokolade Olje og fett Drikkevare Fiskeindusti Meieri KjØtt Næringsmidler AVTAKENDE <-0,01 Videre kan vi konkludere at konsentrasjonen i foretak foregår raskere enn konsentrasjonen av bedrifter. Våre data går fram til 1988. Etter 1 988 vet vi at det har skjedd en rekke fusjoner både innenfor landbrukssamvirket og den øvrige NN-industrien19• Det er derfor ingen grunn til å tro at den utviklingstendensen vi har dokumentert har avtatt i styrke, snarere tvertimot. For NNN betyr dette at de har færre beslutningstakere å forholde seg til på arbeidsgiversiden. Beslutningstakerne kontrollerer større markedsandeler enn tidligere. Om dette innebærer noen strategisk endring i styrkeforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, skal vi komme tilbake til i avslutningskapitlet i denne rapporten. I denne sammenheng skal vi kunne nevne enkelte konsekvenser av konsent rasjonsutviklingen som har relevans for NNN: * Færre beslutningstakere på arbeidsgiversiden kan bety mektigere beslutningstakere, men makten er relatert til markedet og andre konkurrenter og sier ikke noe om maktforholdet i forhold til fagbevegelsen. * Færre beslutningstakere innebærer også lengre avstand fra lokal klubb til reell beslutningsmakt. 19 Kfr. kp 3 i rapport 3 39 • Økt konsentrasjon i skjermede sektorer kan bety at det blir lettere for fagbevegelsen å oppnå resultater i disse sektorene, men det kan også gjøre bedriftsledelsene mindre avhengige av godt samarbeidsklima og motiverte arbeidstakere. • Konsentrasjonen i antall anlegg betyr mer pendling for arbeidsta kerne, men også større bedrifter og gunstigere betingelser for faglig virksomhet. 40 Konkurransen kommer ... Tittelen henspeiler på en fundamental endring i NN-industriens handlingsbetingelser utover 90-tallet. Vår påstand er at nye konkur ranseforhold vil få avgjørende betydning for NN-industrien og arbeidstakerne. Hva endringene vil gå ut på vil vi komme tilbake til i senere kapitler. I dette kapitlet vil vi drøfte hva som har skjedd i Norge når det gjelder tilliten til markedet som styringsinstrument og hvilke virkninger dette kan få for fagbevegelsen. Målet med kapitlet er å formidle en forståelse for hvorfor norsk næringsliv generelt og NN-industri spesielt vil bli mer utsatt for utenlandsk konkurranse. Først er det nødvendig å si noe om hva som kjenntegner et marked. 3.1 Om markedet Det er ikke mer enn 1 3 år siden Gudmund Hernes i Maktutredningen spådde at markedets makt var på retur. "Det vil nå være min tese at markeder i tiltakende grad har tapt sin legitimitet som domstoler." (Hernes, 1 978: 1 25) Bakgrunnen for denne tesen var at han registrerte at: * samfunnet ikke ville akseptere sanering av realkapital * økonomiske aktører også er politiske aktører * tilliten til det politiske systems evne til å løse problemer har økt * næringslivets politiske selvtillit har økt 41 Da dette ble forfattet var det skarpe iakttagelser av endringstrekk i det norske samfunnet som få hadde beskrevet. Et drøyt ti-år senere skriver Dølvik m.fl. i FAFO-rapporten "Fagbevegelsen og Europa" : "Markedets dom vil i synkende grad kunne ankes inn for politikerne. " (Dølvik, Olberg og Stokland, 1 990:41) Denne observasjonen vil de fleste være enig om i dag. Beslutninger som tidligere ble tatt av politikere, overlates nå til markedet. Et godt eksempel er rentenivået. Spørsmålet er hva er det som har skjedd? Vi registrerer en økt tillit til markedet som samfunnsmessig styringsverktøy. Denne endring er særdeles markant i de skandina viske land hvor innslag av planøkonomi eller blandingsøkonomi har vært særlig sterk. Da tidligere næringsminister Finn Kristensen i sin forrige statsrådsperiode ble bedt om å kommentere svenskenes oppkjøp av norsk industri, svarte han at det "jammen var bra at noen ville ha den". Hva som tidligere ville påkalt politisk ansvar, defineres nå i Økende grad ut av den politiske dagsorden og blir en sak for markedet. Vi skal videre i dette kapitlet gi en bredere historisk bakgrunn for denne endringen. Endringene (som vi senere i rappor ten vil beskrive) i NN-industriens handlings betingelser må forstås i lys av en endringsprosess som innbefatter hele samfunnet. Politik kens retrett til fordel for markedet gjør det nødvendig å drøfte hvordan markedet fungerer. 3.2 Det geniale ved markedet Markedets suverene fordel er at det er selvstyrt. Det trengs ingen overordnede aktører til å bestemme, regulere og planlegge. Resultatet av markedets dom er definisjonsmessig det riktige eller det best mulig oppnåelige resultat. Ingen trenger å bestemme prisen fra selger . " . 42 til kjøper. Den riktige prisen er den som selgeren er villig å selge til og som kjøperen er villig å kjøpe for. La oss ta boligmarkedet som eksempel. En bolig er i markedet ikke verdt mer enn det høyeste budet. Hva byggekostnadene reelt er, spiller i prinsippet liten rolle dersom ingen er villig til å betale denne summen. Boligmarkedet varierer sterkt med andre forhold i økono mien som rentenivå, kredittilførsel, byggekostnader, arbeidslØshet og realinntektsutvikling. I så måte fungerer boligmarkedet fordi det fanger opp/tar hensyn til andre forhold i økonomien. Men dette skaper igjen svingninger i boligprisene som både gjør det vanskelig for folk å planlegge sin økonomi og fører til overføringer av store verdier mellom aktørene på markedet. Noens tap blir andres gevinst. Sentrale betingelser for at boligmarkedet fungerer slik er at: * Både selger og kjøper er uavhengige, verken selger eller kjøper kan inngå forpliktende avtale seg imellom for å påvirke prisen * Informasjonen om tilbudet er god gjennom et offentlig annonse markedet * Selger og kjøper er rasjonelle aktører som begge ønsker å få størst mulig verdier ut av handelen Hvis noen av disse forutsetningene faller bort, vil ikke markedet fungere etter hensikten. 43 3.3 Problemer ved markedet Kritikken mot markedet kan vi dele i fire: ., * Markedet fungerer sjelden etter intensjonen * Markedet sikrer ikke full utnyttelse av ressursene. * Markedet er ikke rettferdig * MarkedsaktØrene forsøker å påvirke markedets virkemåte Den første innvendingen går på enkelte vanskeligheter som må løses for at markedet skal fungere, f.eks: * Gratispassasjerproblemet; enkelte goder er ikke eksklusive og alle ønsker at andre skal betale for fellesgodene, f.eks. fagbevegelsens resultater kommer også ikke-medlemmer tilgode, verdien av en ren natur etc. * Det er sjelden at alle forutsetninger om fullstendig informasjon og uavhengige aktører er oppfylt Markedsøkonomiens teoretiske grunnlegger, Adam Smith så flere av disse problemene. Han understreket derfor at markedsøkonomien trenger en sterk og aktiv stat for å disiplinere aktørene i markedet slik at spillereglene følges og for å sørge for fellesgoder. Den andre innvendingen er mer systemkritisk. Mens den første innvendingen aksepterer markedets funksjonsmåte, hevder den andre at selv om markedet fungerte etter intensjonen, sikrer allikevel ikke markedet det beste resultat. 44 Stikkordet her er ressursutnyttelse. Kampen mellom tilbyderne i markedet fører til at de svakeste dukker under. De som ikke klarer å produsere like billige produkter til en gitt kvalitet som de andre, må innstille produksjonen. Verken arbeidskraft eller realkapital kan umiddelbart utnyttes av vinnerne i konkurransen. Dette fører til at arbeidskraft og realkapital i perioder ikke utnyttes. Om markedet sikrer en effektiv utnyttelse av gitte ressurser, innebærer det ikke at den sikrer utnyttelsen av alle ressurser. (Hernes, 1 978) Dette betyr også at markedet alene ikke er i stand til å oppfylle politiske mål som distriktspolitikk, matvaresikkerhet og sysselsetting. Den tredje innvendingen er forankret i en verdi eller oppfatning om hva som er rettferdig. Noen vil hevde at en mest mulig lik fordeling av samfunnets ressurser er rettferdig, mens andre hevder at det mest rettferdige er at ressursene fordeles etter grad av suksess i markedet. Det ene standpunkt er ikke nødvendigvis mer "riktig" enn det andre, det blir en politisk vurdering den enkelte må ta. Den fjerde innvendingen går ut på at markedsaktørene egentlig ønsker at markedet skal fungere for alle andre enn seg selv. Dels sØker aktørene å unndra seg konkurransen gjennom sin markeds atferd og dels søker de gjennom politisk atferd å påvirke styringen av markedet til egen fordel. Markedsaktører er også politiske aktører. Sammenfatter vi denne drøftingen av markedet kan vi si at markedet er genialt ved sin enkelhet, men vanskelig å realisere, samt at det ikke løser spørsmål angående ressursutnyttelse og fordeling. Av denne grunn har vi i Norge lagt stor vekt på å styre markedet for å oppnå mål som det tradisjonelt har vært enighet om. Denne samfunnsformen kalles ofte "blandingsøkonomi" eller "den norske modellen" og innebærer et markedsbasert system med store innslag av offentlig inngripen for å oppnå politiske mål. 45 3.4 Den norske modellen i klemme? For å få et bilde av endringene kan det være nyttig å betrakte den norske samfunnsorganiseringen som presset fra to kanter. En mye brukt betegnelse er at den norske modellen er i klemme. Dels er det et press innenfra og dels et press utenfra (Mjøset 1 986 og Dølvik, Olberg og Stokland 1 990). Presset innenfra refererer seg til de styringsmekanismer som ble utviklet i etterkrigstiden, men som nå ikke lenger fungerer like godt, f.eks. omsetningsreguleringen av landbruksvarer. Presset utenfra dreier seg om presset fra endringer i internasjonale omgivelser, f.eks. EFs indre marked og Uruguay runden i GATT-forhandlingene (kfr. kap. 4 og kap. 7). Den norske modellen20 kan kort beskrives som en organisering av økonomien gjennom en aktiv industripolitikk, styring av lønns dannelsen gjennom en inntektspolitikk, regulering av kredittpolitik ken og en finanspolitikk som har muliggjort utbygging av offentlige velferdsordninger. Det politiske grunnlaget for denne politikken var en enighet mellom myndigheter og fagbevegelse om velferdspolitik ken, en allianse med primærnæringene hvor en aktiv distriktspolitikk skulle kompensere den reduserte sysselsettingen i primærnæringene og en viss fellesforståelse mellom myndigheter, fagbevegelse og arbeidsgiversiden rundt viktigheten av produktivitetsutvikling og arbeidsfred. Dette systemet fungerte fram til 70-tallet. Veksten var stabil, inflasjonen lav og arbeidsløsheten ubetydelig. På 70-tallet opplevde vi en stagnasjon i internasjonal økonomi. Oljeprisøkning, sterke valutasvingninger, inflasjon og økt konkurran se fra Japan satte den vestlige økonomien på prøvelser. Det ble hevdet at den vestlige økonomien ikke hadde omstillingskraft. Den 20 Det er mange synspunkter på hva den norske modellen egentlig er, om den fortsatt finnes, om det finnes noen nordisk modell etc. Kfr. Cappelen m.fl., 1 984. 46 keynsianske etterspørselspolitikken21 og institu-sjonelle stivheter22 i arbeidslivet (som hemmet teknologisk og sosial fornyelse) fikk ansvaret. Vest-europeiske lands svar på dette var tilstramminger i økonomien og kostnadskonkurranse. Alle skulle redusere importen og øke eksporten. Man la større vekt på prisstabilitet og tillot økende arbeidsløshet. En omstilling i næringslivet ble påbegynt uten at den gav noen økt sysselsetting. Norge hadde på 70-tallet store oljeinntekter i vente. Istedenfor å følge den økonomiske politikken i andre OECD-land, kunne Norge forskuttere oljeinntektene og føre en ekspansiv økonomisk politikk. Staten brukte oljepenger for å kompensere for etterspørselssvikt. Man antok at nedgangen i den vestlige økonomien var av forbigåen de karakter. Denne linjen ble fulgt helt fram til slutten av 70-tallet. Det viste seg imidlertid at vanskeligheten i vestlig økonomi ikke bare var vanlige periodiske svingninger. Norge hadde brukt store deler av oljeinntektene på innenlands etterspørsel, den skjermede delen av næringslivet opplevde svært gode tider. Inflasjonen i Norge var hØY, industrien ble ikke tvunget til omstilling og fornyelse og priset seg ut av internasjonale markeder. Resultatet ble store underskudd i den norske utenriksøkonomien og tapte markedsandeler internasjonalt for tradisjonell eksport. Disse problemene ble forster ket gjennom den svært etterspørselstimulerende politikken Willoch regjeringene på 80-tallet førte. Problemene for den tradisjonelle 21 Begrepet henviser til Økonomen John M. Keynes som hadde avgjørende innflytelse over den økonorniske polilikken i Vest-Europa elter krigen. Han argumenterte for en aktiv statlig Økonomi k stabiliseringspolitikk. Staten skulle føre en ekspansiv (etterspørselsstirnulerende) politikk i nedgangstider og en kontrakt.iv (tilsrrarnmende) politikk i oppgangstider. En alternativ toLkning til "keynsianismens sammenbrudd " er at keynsianismen ikke maktet 11. fornye seg. Keynesianismen er for så vidt bra, men har bare ikke blitt fornyet i forhold til nye utfordringer (Mjøset 1 985 :295) 22 Med institusjonelle stivheter tenker en gjeme på reguleringer som hindrer "ønsket" mobilitet. F.eks. arbeidsmiljøloven som regulerer arbeidstid og jobbsikker het, eller sentralbestemt i stedet for markedsbestemt lønnsutvikling. 47 norske vareeksporten ble enda mer akutt og investeringer gikk til svært mange ulønnsomme prosjekter, noe som igjen gav grunnlag for bankkrisen på 90-tallet. Det viste seg altså vanskelig for Norge å føre en annen økono misk politikk enn våre handelspartnere. I dette perspektivet er det fristende å minne om den tidligere svenske finansminister, Kjell-Olof Feldts uttalelse: "Det finnes ingen nasjonal suverenitet innen økonomien. " (Moe 1989) I tillegg ble sosialdemokratiet politisk presset ved at en del av institusjonene fra etterkrigstiden ikke lenger fungerte like godt (kfr. "indre press"). Det regulerte boligmarkedet skaffet ikke nok boliger, boligmarkedet ble preget av svarte penger og store gevinster for de som var innenfor. Kredittreguleringen gjorde det vanskelig for vanlige lønnsmottakere å få lån. Køene i helsevesenet førte til press for private lØsninger. Reguleringen av fiskerinæringen ivaretok verken ressursene i havet eller hensynet til foredlingsindustrien. Reguleringen av transportmarkedet gav oss ikke en effektiv trans portnæring. På dette vis ble presset på den norske modellen sterkt både innenfra og utenfra. Innenfra ved at ordninger som tidligere hadde fungert, ikke lenger oppfylte målene og utenfra ved at våre handels partnere la om den Økonomiske politikken. Situasjonen i dag er at muligheten til å styre norsk økonomi er begrenset fordi de tradisjonelle styringsinstrumentene ikke lenger er til stede eller ikke er like virksomme som tidligere. Kredittpolitikken kan man gjøre lite med, rentesatsen må ligge på et nivå som muliggjør en stabil kronekurs. Finanspolitikken må også ta hensyn til valutakursen og det generelle kostnadsnivået for bedriftene. Når skatter reduseres i utlandet, er det vanskelig å beholde skattenivået i Norge. Positive virkninger av en ekspansiv politikk kommer utenlandske produsenter til gode gjennom økt import. Statlig forretningsdrift har i stadig større utstrekning blitt avviklet. 48 Denne korte gjennomgangen av politikkomleggingen på 8D-tallet gir ikke alle forklaringer på spørsmålet vi stilte innledningvis om hva som har skjedd. Vi har helt sikkert lagt for liten vekt på olje inntektenes påvirkning av norsk økonomi, på ideologiske faktorer, på endringene i det politiske klima i USA og Storbritannia og på planøkonomiens sammenbrudd i Øst-Europa. En rekke faktorer bør føyes til. Hensikten med ovennevnte beskrivelse er å vise at det blir for enkelt å forklare markedets økte betydning ut fra et skifte i politisk hegemoni, "høyre-kreftenes frammarsj" eller tanker om at "arbeiderbevegelsen har forrådt sine idealer". Forståelsen for hva som har skjedd må hentes i mer grunnleggende endringer i betingel sene for å videreføre den norske modellen. 3.5 Kanskje ikke noe nytt? En relevant innvending mot vårt endringsperspektiv kan være at det egentlig ikke er noe nytt at norsk økonomi må ta hensyn til internasjonale konkurranseforhold. Det er heller ikke noe nytt at bedriftene som konkurrerer på hjemmemarkedet er underkastet den nasjonale markedskonkurransens dom. En slik innvending er delvis riktig. Norge har i hele etterkrigstiden hatt en åpen økonomi med sterk avhengighet av eksport av et begrenset antall råvarer og halvfabrikata. Samtidig som hjemmemarkedet har vært preget av innenlandsk konkurranse på en rekke områder. Innvendingen når det gjelder utenrikshandelen unnlater imidlertid å ta hensyn til to forhold: * Norsk økonomi har blitt stadig mer eksportavhengig, især har EF markedet blitt viktigere for norsk eksport. Denne utviklingen har sammenheng med at frihandelsavtalen med EF fra 1 973 har fungert. 49 * Når våre handelspartnere deregulerer sin økonomi, så er det noe nytt som faktisk også får konsekvenser for Norge. Generelt har også verdenshandelen blitt liberalisert. Når det gjelder de innenlandske konkurranseforholdene, kan vi også anføre to vesentlige endringer: * På en rekke områder har kravet til en effektiv markedskonkur ranse blitt skjerpet. Prisdirektoratets rolle som overvåker av konkurransen har blitt mer fremtredende. * Selv om det også tidligere var konkurranse (og i flere bransjer endog en mer effektiv konkurranse) er det et faktum at en rekke viktige områder er blitt deregulert. Aksjehandelen er vitalisert, kredittreguleringene er falt bort, rentenivået er markedsbestemt, deler av samferdselspolitikken og boligmarkedet er deregulert. Hvordan endringene i det norske samfunnet kan forklares er det mange synspunkter på, vi har drøftet en innfallsvinkel (den norske modellen i klemme) som etter vår oppfatning er konstruktiv. Men at det har skjedd store endringer anser vi som en ukontroversiell beskrivelse. 3.6 Endringenes betydning for NN-industrien NN-industrien vil som all annen næringsvirksomhet også påvirkes av markedets frammarsj. Generelle endringer som bedre vilkår for aksjehandel, lettere adgang for utenlandsk kapital, et markedsbestemt rentenivå, en større aksept for en "nødvendig arbeidsledighet" , mindre offentlig engasjement i aktiv industrivirksomhet, mindre offentlig ansvar for bedriftenes overlevelsesmuligheter og økt vekt på fri konkurranse i markeder, vil også ha stor betydning for NN industrien. NN-industrien er imidlertid også spesiell fordi den er 50 '. underlagt regulerings-systemer særavgifter. I knyttet til landbruk, fiske og en viss utstrekning har NN-industrien hatt fordeler av deler av denne politikken. Fordeler som opprinnelig ikke ble gitt av hensyn til NN-industrien, men av hensyn til andre aktører. På andre områder kan det være mer dekkende å si at NN-industrien har vært "ofre" for andre politiske mål. Vi skal i denne omgang drøfte importvernet på landbruksproduk ter som et eksempel på et reguleringssystem som er en del av den norske modellen. Det spesielle med NN-industrien er først og fremst at den i all hovedsak er en skjermet sektor (dvs ikke utsatt for utenlandsk konkurranse23). Unntaket er enkelte bransjer som fiskeproduksjon, sjokolade og sukkervarer, produksjon av bakervarer og en del produksjon av generelle næringsmidler. Skjermingen har dels et naturlig grunnlag og dels et politisk grunnlag. Med naturlig skjerming forstår vi skjerming på grunn av egen skaper ved produktene. Skjermingen er til stede fordi produktene er: * kostbare å transportere * ferske og lite lagrings-/transportdyktige * unike i forhold til nasjonal smak Denne typen skjerming endres ikke ved politiske vedtak, men den kan endres som resultat av endring i relative kostnadsforhold, teknologi og smaksvaner. Utviklingen av transportkostnader, konserveringsteknologier og en internasjonalisering av nordmenns 23 Skjerming kan også referere seg til regioner, dvs at en regions produkter er skjennet for konkurra nse fra andre regi�ner. Jfr B ryggeriavtalen eller markedsopp delingen innenfor f.eks. Norske Meierier. Dette fenomenet er det mer hensiktsmessig å kalle innenlandske konkurransebegrensinger. 51 matvaner kan gjøre skjermede produkter til konkurranseutsatte. Mens økt vekt på ferskhet kan styrke skjermingen av andre produkter. Skjerming som har et politisk grunnlag, er resultat av beslutninger som er fattet for å sikre nasjonal produksjon eller oppnå andre mål. Når formålet er å sikre nasjonal produksjon, kan vi igjen skille mellom formål for å sikre primærproduksjonen eller videreforedlin gen. Skjermingen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien er eksempel på at det er hensynet til primærproduksjonen som har vært utslagsgivende. Tollbelastningen norske foredlede fiskeproduk ter har møtt i EF-markedet er eksempel på EFs skjerming av foredlingsleddet. Skjermingen kan også være en utilsiktet konsekvens av andre mål. Miljøavgiften på boksemballerte drikkevarer er eksempel på det siste. Imidlertid vil det ofte vise seg vanskelig å skille mellom tilsiktet og utilsiktet skjerming. 3.7 Skjermingens sårbarhet Både naturlig og politisk skjerming kan være sårbar. Den naturlige skjermingen kan som nevnt f.eks. utfordres av innovasjoner og utvikling innenfor transport og konservering. Denne utviklingen kan bremses/begrenses av politiske vedtak, f.eks. forbud mot bestråling av matvarer. Men begrensinger på dette området må ha sin legitimi tet i andre forhold enn behovet for skjerming av produkte?l. Med andre forhold er det mest nærliggende å tenke på miljøargumenter. 24 Dotte utsagnet er vår politiske vurdering. Vårt poeng er at det er lite realistisk A få gjennomslag for en argumentasjon som ønsker å bremse en teknologisk utvikling ut fra argumenter om at dette gjør norsk produksjon mer konkurranseutsatt Ut fra generelJ norsk konkurransepolitikk er konl" llrranse ønskelig, det er kun i tilfeller hvor andre samfunnsinteresser (som f.eks. miljø eller ressurSØkonomi) blir lidende al konkurransebensynet kan vike for andre hensyn. Eksempelet med bestråling er illustrerende. Det vil bli vanskelig for Norge å bruke bestrålingsforbudet for å nekte import dersom vi ikke kan dokumentere med helse- eller miljØdsiko. 52 Figur 3.1 Press mot skjermingen Økonomi Politikk EF, Landbruk, Internasjonalt matvaremarlced GATT, USA , p - - - - -- - - - - - - - - - - - - - � � - - - - � - � - - - - - - - - - - - - - - - - - - Markedet Politiske aktØrer Forbrukere, NHO, LO, Skattebetalere, Velgere Regjeringen, ..._..... . � Stortinget Forsvar Landbrukets organisasjoner, NNN, Bransjeorganisasjoner DEN NORSKE SKJERMINGSPOLITIKKEN Den politisk bestemte skjenningen er i prinsippet mer sårbar etter som det "bare" kreves et politisk vedtak: for å endre den. I tråd med de endringstrekkene vi beskrev innledningsvis er i dag det politiske klimaet for slike vedtak vesentlig endret. På 50 og 60-tallet kunne en argumentasjon for skjerming av en industri av nasjonale hensyn ha en viss aksept. I dag kan hele bransjer legges ned dersom de ikke er internasjonalt konkurransedyktige. Jfr nedleggingen av skipsverft 53 på 80-tallet. På begynnelsen av 90-tallet er det politiske klimaet slik at enkelte ønsker å legge ned deler av norsk landbruk fordi det ikke er konkurransedyktig. Ettersom NN-industrien forholder seg til alle norske forbrukere, kan billigere matvarer være et godt agn for å få politisk oppslutning for endringer i skjermingen av norsk primærproduksjon25• Analytisk kan vi forestille oss press mot den norske skjermingspolitikken tilsvarende hva vi redegjorde for vedr. den norske modellen: Presset utenfra vil vi redegjøre nærmere for i etterfølgende kapitler. I dette kapitlet understreker vi at det også er et grunnlag for et press innenfra. Skjermingen er en del av den norske modellen. Kostnadene forbundet med skjermingen belastes delvis statsbudsjettet i form av overføringer til landbruket og forbrukersubsidier (som på 80-tallet er betydelig nedtrappet) og delvis forbrukerne ved relativt høye matvarepriser. Skjermingen gjør at NN-industrien er særlig sårbar for politikkens retrett og markedets frammarsj. 3.8 Markedets frammarsj på flere områder Markedets økte betydning som styringsinstrument gir seg også utslag på en lang rekke andre områder. Lønnsfastsettelsen, arbeidstidsspørs målet, arbeidsmiljøloven, sykelønnsordningen, bedriftsnedleggelser, fusjoner og oppkjøp. Alle områder som har betydning for bedriftenes konkurranseevne bli berørt. Dette er generelle endringer som gjelder for hele den norske industrien og arbeidstakerne. Stadige oppslag i dagspressen "forteller" oss at: 25 Presset innenfra fikk endog sitt uttrykk på LO-kongressen i 1 989 hvor det forelå forslag om reduksjon i importvernet. NNN argumenterte kraftig mot, og forslaget ble ikke vedtatt. 54 * lønnsfastsettelsen må bli mer markedsbestemt, lavtlønnsprofilen på oppgjørene kveler svake bedrifter * arbeidstidsordningene er for rigide * arbeidsmiljøloven påfører bedriftene store ekstrakostnader i forhold til våre konkurrenter * sykelønnsordningen oppmuntrer til skulk * flere bedrifter må legges ned for å øke produktiviteten Tendensen er at arbeidstakerne må forberede seg på å bære større byrder for å redde norsk industri. En påstand en stadig oftere ser er at norsk industris konkurransekraft kan forbedres ved at lønnstakerne yter mer og krever mindre. I perioder med arbeidsløshet vil fagbevegelsen vie hensynet til sikre arbeidsplasser størst oppmerksomhet. Hensynet til konkurranse evnen veier tungt, og de tradisjonelle velferdsrnålene prioriteres ned i forhold til arbeidsplassene. Fagbevegelsen har en annen analyse av problemene til norsk industri. Fagbevegelsen legger vekt på svikt ved lederskapet i norsk industri, unnlatelser med hensyn til satsing på kompetanse- og produktutvikling, feilslått økonomisk politikk på 80tallet. Fagbevegelsen hevder også at fokuseringen på arbeidskrafts kostnadene er et feilspor. Fagbevegelsens moderasjon har ikke gitt nye arbeidsplasser, tvertimot. En av årsakene ligger i at norsk næringsliv ikke har tatt på seg oppgaven med å forestå næringsut vikling. Kostnadsreduksjon har vært viktigere for næringslivslederne enn nyskaping. Fagbevegelsens utfordring består derfor både i et forsvar for mange av de positive resultatene den norske modellen har bidratt til når det gjelder velferdsordninger og sysselsetting, samt et forsvar for arbeidstakernes arbeidsplasser og arbeidsvilkår. Om ikke alle virkemidlene fra den tradisjonelle norske modellen er like effektive; 55 betyr dette også at målene må skrinlegges? Er full sysselsetting og offentlig velferdsstat urealistiske mål for 90-tallet? 3.9 Kort og lang sikt Som vi beskrev tidligere opplever vi også i Norge et press fra våre internasjonale omgivelser. Dette arter seg dels som et politisk press ovenfra gjennom endrede regler for internasjonal handel og dels som et press fra markedet gjennom Økt konkurranse for våre produkter. Vi har inntil nå ikke berørt spørsmålet om hvilken tilknytnings form Norge velger til vår viktigste handelspartner EF. Hensikten vår har vært å redegjøre for hvilke fundamentale endringstrekk i den norske styringsmodellen som skjer uavhengig av våre formelle internasjonale allianser. Vårt poeng er at fagbevegelsen kommer til å stå overfor store utfordringer som et resultat av press mot den norske modellen både innenfra og utenfra, uansett vår tilknytnings form til Europa og vår linje i Uruguay-runden i GATI26• På lang sikt må Norge sørge for at våre produkter kan konkurrere med utlandet, og vi må forholde oss til endringer i internasjonale handelsbetingelser. Hvordan vi vil gjøre det er et spørsmål om hastighet i omstillingen og om politiske veivalg som ikke direkte berører handel og konkurranse. I henhold til vårt resonnement vil det være like forfeilet å tro at Norge kan unngå utfordringene ved å avstå fra en integrasjon med EF enten ved medlemskap eller en EØS-avtale som det vil være å tro at en avtale eller medlemskap alene løser disse utfordringene. Problemene står i kø. Det finnes ingen snarvei utenom, uansett tilknytningsform. Vi skal i etterfølgen de kapitler gå nærmere inn på hvordan presset utenfra arter seg, først presset fra EFs indre marked. 26 GATI og Uruguay-runden drøftes nænnere i kapittel 56 7. EFs indre marked Vi redegjorde i forrige ittel for hvordan presset mot den norske modellen artet seg, ikke minst som følge av endringene i vilkårene for internasjonal handel og konkurranse. EFs ambisjoner om å virkliggjøre et felles europeisk marked er i denne sammenheng den mest betydningsfulle utfordringen for den norske modellen. I hvilken grad dette er et konstruktivt press som kan bidra til å vitalisere den norske modellen eller om det vil Ødelegge den, skal vi la ligge. I dette kapitlet skal vi beskrive: * EF. * Hva det indre markedet går ut på. ... Begrunnelsene for hvorfor EF ønsker å lage et enhetlig indre marked. * Hvilke virkninger det indre markedet forventes å få for NN industrien i EF. * En kort presentasjon av EFs landbruks- og fiskeripolitikk. ... Ambisjonene om å se et felles økonomisk område (EØS) som skal dekke både EFfA-Iandene og EF. Presentasjonen av EF og det indre markedet er svært kortfattet og bygger på FAFO-rapporten Fagbevegelsen og Europa (Dølvik, Olberg og Stokland 1 990). For lesere som ønsker en bredere innføring om dette anbefaler vi ovennevnte rapport. 57 4.1 EF EF ble dannet i 1958 gjennom en undertegning av Roma-traktaten. 6 land underskrev traktaten i første omgang, Belgia, Nederland, Luxembourg, Vest-Tyskland, Italia og Frankrike. Senere har ytterligere 6 land tilsluttet seg traktaten. Storbritannia, Irland og Danmark i 1 973, Spania og Portugal i 1982 og Hellas i 1987. Roma traktaten uttrykker både et politisk program for et nærmere økono misk og politisk samarbeid og er også en slags grunnlov for EF. Alt fra første stund var det en erklært hensikt å se et felles marked gjennom nedbygging av toll og handelshindringer. Etter hvert har de politiske målsettinger med EF-samarbeidet blitt utvidet, men ikke uten store kontroverser. I 1 970 formaliserte medlemslandene et utenrikspolitisk samarbeid. I 1972 ble valuta samarbeidet (EMS27 ) etablert som i 1979 resulterte i en egen valutaenhet, ECU28 , som er et veid gjennomsnitt av medlems landenes valuta. Norge har hele tiden forholdt seg til valutasam arbeidet med endelig resultat at Norge ensidig vedtok å knytte den norske krone-kursen til ECU i 1989. Dette stoppet devaluerings frykten og spekulasjonene mot den norske kronen som tappet Norges Bank for betydelige valutareserver i forsvaret av kronekursen. I 1989 vedtok EF å utvikle EF til en økonomisk og monetær union (ØMU) som skal innebære felles penge- og økonomisk politikk. Målet er en felles europeisk sentralbank og en felles valuta. Den politiske union som EF også har fattet prinsippvedtak om, innebærer en større grad av delegering av politisk myndighet fra nasjonale regjeringer og til EF-parlamentet og EFs styringsorganer. En slik rask gjennomgang kan ikke få med seg hvilke politiske problemer og begrensinger som har fulgt i kjølevannet av EFs 27 European Monetary System 28 European Currency Unit 58 utvikling. Generelt kan vi si at mens EF på 70-tallet i liten grad evnet å nænne seg målene om større samarbeid, har 80-tallet vist at EF er i stand til å utvikle seg mot en stadig mer integrert enhet. Gjennombruddet kom i 1 985 med enhetsakten. Enhetsakten innebar at medlemslandene frasa seg vetoretten på viktige områder for realiseringen av det indre markedet (som vi så allerede lå i Roma-traktatens intensjon) og innførte kvalifisert flertall. Bortfallet av vetoretten disiplinerte medlemslandene ved at nå måtte man komme fram til enighet. Alternativet var ikke lenger veto, men å bli nedstemt. Med enhetsakten ble det utarbeidet et arbeidsprogram for å realisere det indre markedet, også omtalt som hviteboken. 4.2 Det indre markedet Det indre markedet blir i mange sammenhenger illustrert ved de såkalte fire friheter. Fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft. Det indre markedet skal fonnelt tre i kraft fra 1993 og innebærer et fellesmarked for 1 8 land med 360 millioner innbyggere (inkl. EFfA). Det indre markedet skal styrke det europeiske næringsliv, gjøre det mer konkurransedyktig og styrke den politiske integrasjonen. Virkemidlet er først og fremst å legge forholdene bedre til rette for fri konkurranse. For å klare dette må EF fjerne reguleringer som hindrer den frie sirkulasjonen av varer og innsats faktorer. Alle skal kunne kjøpe og selge der hvor de ønsker til like konkurransevikår. For å sikre like konkurransevilkår erkjenner EF at de må innføre reguleringer for å sikre at aktørene i det økonomiske liv opptrer slik det "sømmer seg" i et fritt marked (Jfr resonnementet om at et fritt marked krever en sterk stat - kap. 3). Aktørene som må reguleres er bedrifter og myndigheter. Det legges overnasjonale føringer på hva bedrifter og myndigheter har 59 lov til å foreta seg. Verken nasjonale myndigheter eller bedrifter får lov til å legge hindre i veien for konkurransen. Det har underveis i prosessen mot et indre marked vært strid om hva dette markedet skal fylles med. Svært forenklet kan vi dele posisjonene i to hovedleire: På den ene siden har vi de som ønsker det indre marked realisert som en fri markedsøkonomi. De Ønsker å innskrenke det indre markedet til et spørsmål om de fire friheter. Denne fløyen ble først og fremst representert ved Thatcher. Selv om hennes tid er ute, representerer den dominerende høyre-fløyen i det britiske konservati ve partiet hennes posisjon. Den europeiske arbeidsgiverorganisasjo'. nen, UNICE, står også for denne linjen. På den andre siden står pådriverne i integrasjonsprosessen. De som ønsker økonomisk og monetær union velkommen (Kohl, Mitterand, Delors). På denne siden har vi også de som ønsker at det indre markedet også skal fylles med en sosial dimensjon (EURO-LO og de vesteuropeiske sosialdemokratiske/sosialistiske partiene) og den rød/grØnne alliansen i EF-parlamentet. Striden er ikke avgjort. Men det er verdt å merke seg at EF politikere og EF-byråkratiet er viktige pådrivere i integrasjonsproses sen. Man skal ikke undervurdere at det i løpet av flere tiår har utviklet seg en egen "bedriftskultur" i Bruxelles som jobber for en "bredspektret" integrasjon. Dette er innflytelsesrike personer i EF og i lobby-veldet som også har egeninteresser tilknyttet en økende integrasjon. Noe forenklet kan en si at Bruxelles-kulturen er preget av entusiasme overfor indre marked prosjektet, og hvis "tro kan flytte fjell" kan troen på prosjektet også bidra til dets eventuelle suksess. 60 4.3 Cecchini-rapporten Det forventede resultat av det indre markedet er høyere og mer lik levestandard i Europa, flere arbeidsplasser og større økonomisk vekst. Alt dette er beregnet i den såkalte Cecchini-rapporten (Cecchini 1988) som er en samlet vurdering av kostnadene ved Europas oppdelte markeder og forventede fordeler av det indre markedet. Rapporten er skrevet på bakgrunn av en rekke enkelt underSØkelser (hvorav enkelte er bransjespesifikke) som beregner virkningene av å fjerne handelshindringer i Europa. Tanken er at fjerningen av handelshindringer vil utløse ny konkurranse. Dette vil gjøre at produsentene vil senke sine priser og kostnader. De minst effektive bedriftene vil bli slått ut og de mest effektive vil seire. Konkurranseevnen vis-a-vis USA og Japan og det nyindustrialiserte østen vil bedres. I første omgang vil den Økende konkurransen gi en nedgang i etterspørselen etter arbeidskraft, men etter 2-3 år kalkule res det at veksten har kompensert reduksjonen i sysselsettingen. Cecchini-rapporten er sannsynligvis det mest siterte forsknings dokument i de senere år. Vurderingen av virkningene av det indre markedet har naturlig nok blitt utsatt for kritisk gransking. Selv om det finnes mange som mener at effektene av det indre markedet både overvurderes og undervurderes (kfr. drøfting i Dølvik m.fl. 1 99 1 ) er det en påfallende enighet om at prosjektet vil gi betydelige positive vekstimpulser i vestlig økonomi. Cecchini-rapporten har også et retorisk poeng når det i beskrivelsen av undersøkelsene sies: "Det generelle resultat af undersøgelsen, der peger på meget betydlige fordele af oprettelsen af et europæisk hjemmemar ked, synes både at være præcist og rimeligt. Det er meget usandsynligt, at så mange ledende rådgiveres, akademikeres, tjenestemænds og uafhengige eksperters intellektuelle arbejde generelt skulle pege i den forkerte retning."(EF-Kommisjonen 1989 bind 3:285) 61 4.4 Skalafordeler i NN-industrien En forutsetning for den kalkulerte veksten er bedre utnytting av skalafordeler gjennom større produksjonsenheter. Vi skal derfor drøfte hva en av underlagsundersøkelsene for Cecchini-rapporten har kommet fram til når det gjelder skalafordeler i NN-industrien. Bakgrunnen for Cecchini-rapportens antakelse av effektivitets potensialet ved stordrift ligger i en av delundersøkelsene foretatt av Pratten ( 1 988). Denne undersøkelsen er en drøfting av årsakene til skalafordeler og gjennomgang av foretatte studier av skalafordeler i bransjer. Ifølge Pratten er NN-industrien av de industribransjene med relativt moderate skalafordeler. Ut av en rangering av 20 bransjer etter skalafordeler havner drikkevareindustrien på 1 4. plass mens matvareindustrien følger på plassen etter. NN-industrien er en av de få bransjene som hovedsakelig henter sine skalafordeler utfra størrelsen på produksjonsanleggene i motsetning til de fleste andre industribransjer som henter skalafordeler hovedsakelig ved volumet av enkelt produkter eller produksjonsprosesser (Op.cit.:82). Årsaken til at NN-industrien skiller seg ut, er de lave forsknings og utviklingskostnadene i denne bransjen. Det er relativt lite kostnadsbesparelser å hente ved å fordele FoU-kostnadene på flere enheter. Pratten beskriver bransjene i svært grove kategorier. Konklusjonen om NN-industrien går på hva som preger denne industrien til forskjell fra andre. Man kan altså ikke tolke konklusjo nen slik at han hevder at det ikke er potensiale for skalafordeler fra produktspesialisering i NN-industrien. Konklusjonen hans er utledet på bakgrunn av en mengde ikke sammenlignbare bransjestudier i ulike land. Som en litteratur-oversikt over forskningen om skalafordeler i NN-industrien er dette nyttig, spØrsmålet er om det sier noe særlig om det reelle skalapotensialet i NN-industrien. 62 Følger vi Prattens resonnement om hva som preger NN-industrien med hensyn til skalafordeler, skulle det være større grunn til å forvente en fysisk konsentrasjon av produksjonsanleggene enn en konsentrasjon av foretak. Nå viser det seg imidlertid at vi nettopp har fått en foretakskonsentrasjon i NN-industrien i Europa og som vi skal se i neste punkt spås det en rask vekst i antall fusjoner og oppkjØp i NN-industrien. Denne utviklingen har kanskje sitt opphav i skalafordeler tilknyttet markedskontroll snarere enn tekniske skalafordeler fra produksjonen. Og dette perspektivet er ikke behandlet i Prattens tilnærming. 4.5 Handelshindringer 4.5.1 Farvel til handelshindringer? En viktig betingelse for at skalafordeler skal realiseres er at handelshindringene fjernes. Et europeisk foretak må kunne få anledningen til å ta markedsandeler også på andre lands markeder. For at det indre markedet skal kunne fungere må handelshindringer reduseres. Bakgrunnen for dette ønsket er det vell av restriksjoner som har hindret det økonomiske felless i å fungere etter intensjonen. Ut fra den tradisjonelle ricardianske29 handelsteori skal varebytter skje på grunnlag av nasjonenes komparative fortrlnn30• Handel har imidlertid alltid vært forsøkt hindret. Produsenter har interesser av å beskytte seg mot konkurranse. Innenfor EF har man sågar registrert en tendens til økte handelshindringer (EF-kommisjonen, 1 988:5). Dette på tross av at EF er en toll-union som innebærer ingen toll 29 D avid Ricardo (1772-1882), engelsk økonom, en av den klassiske sosialøkono miens grunnleggere. 30 Begrepet komparativefortrinn brukes gjeme dersom et land har spesielt gunstige forutsetninger for en type produksjon i forhold til produksjonsbetingelsene på andre områder. 63 mellom landene og felles tollbeskyttelse mot tredjeland. En hypotese kan være at nettopp fordi det ikke har vært noen tollbeskyttelse har behovet og fristelsen for å bygge opp andre handelshindre vært særlig stor. I forlengelsen av et slik resonnement kan man vente at det indre markedet vil utløse en kreativitet for å omgå og unngå det felles åpne markedet. En kritikk mot 92-prosjektet har gått på tvilen om det kan lykkes å bygge ned handelshindringene. Kritikken kan formuleres slik: Åpent marked, ja gjeme, men vi tviler på at de multinasjonale konsernene vil tillate en åpen konkurranse. Når det gjelder selve begrepet handelshindring brukes det på to måter: * Som en identifikasjon på en regulering som faktisk hindrer handelen mellom land. * Om en regulering som har til hensikt å hindre handelen mellom land. Den første begrepsbruken rommer reguleringer hvor handelshindrin ger både er en tilsiktet og en utilsiktet virkning. Den andre begreps bruken er snevrere og dekker kun tilfeller der den egentlige hensikten er å hindre handelen, men dette skjules mer eller mindre av andre "gode hensikter". Ikke alle handelshindringer er uttrykk for en proteksjonistisk handelspolitikk. For eksempel er emballasje avgiften på bokser i drikkevareindustrien først og fremst et miljø politisk tiltak (antar vi) som også har en handelshindrende funksjon. Et annet begrepsskille går mellom tariffære og ikke-tariffære handelshindringer. Tariffære handelshindringer er tollbarrierer mens ikke-tariffære er en restkategori som rommer både tekniske handels hindre, fiskale handelshindre31 og fysiske handelshindre32• Siden 31 Handelshindre som skyldes ulik skatte- og avgiftspolitikk. 32 F.eks. grensekontroll. 64 " EF er en tollunion er det ikke-tariffære handelshindringer det indre markedet dreier seg om. 4.5.2 Undersøkelser om handelshindringer I Norge har Golombek (199 1 ) foretatt en kartlegging av handels hindringer for å kunne gjennomføre sin tre-delte kategorisering av næringer, alt ettersom hindringene karakteriseres som lite, middels eller høye. Selv om han tar bort den landbruksbaserte NN-industrien (ettersom han forutsetter at jordbrukspolitikken ikke endres som følge av EØS-forhandlingene), er det fortsatt 4 NN-sektorer som karakteriseres som sensitive utfra høye handelshindringer. . Sensitiv er her brukt i en nøytral betydning, dvs at det er omfanget av handelshindre som måles uavhengig om et bortfall vil gi positive eller negative virkninger for Norge. Disse sektorene er: * Konservering av frukt og grønnsaker. * Produksjon av fiskevarer. * Produksjon av sjokolade og sukkervarer. * Produksjon av drikkevarer. Vi kommer nærmere tilbake til disse handelshindringene i bransje analysene i rapport 2. På oppdrag fra EF-kommisjonen er det foretatt en kartlegging av tekniske handelshindringer innenfor næringsmiddelmarkedet og en analyse av hvilke gevinster et eventuelt bortfall av disse vil kunne gi (Group Mac 1988). Vi skal her kort redegjøre for denne under SØkelsen. 65 Først typologiserte man barrierene: * Spesielle ingrediens-restriksjoner (tilsettingsstoffer etc.). (64) * Spesielle innholdskrav som regulerer navn-bruk (spesielle krav som stilles for å kunne bruke et generelt produktnavn). (33) * Bestemmelser angående emballering og pakking. (68) * Fiskale diskrimineringer (forskjeller i moms-satser, særavgifter etc.) ( 1 4) * Spesielle importrestriksjoner vedr. f.eks. importlisenser, produkt testing etc. (64) Tallene i parentes under kategoriseringen viser hvordan hindringene fordelte seg på kategoriene. Innenfor et utvalgt segment av NN-markedee3 - 1/6-del av markedet -(ingen av sektorene er innenfor den landbruksbaserte industrien) fant de 2 1 8 handelshindringer. 4.5.3 Gevinstmuligheter ved en fjerning av handelshindringene Etter denne identifikasjonen vurderer undersøkelsen (Group Mac 1 988) konsekvensene av fjerning av disse barrierene. Man ser på virkningene for utenrikshandelen, enhetskostnadene, forbrukervalg og industristruktur. Den direkte fortjeneste av å fjerne barrierene er anslått til å være mellom 4 og 8 milliarder kroner pr år eller 1 -2% av omsetningen i de aktuelle sektorer. Netto-gevinsten av fjerningen 33 Sektorene som inngår i studien er: sjokolade og sukkervare, kjeks, kaker og øvrige konditorvarer, øl, mineralvann, supper og babymat, pasta, iskrem og sprit 66 stammer imidlertid fra jå barrierer. 80% av gevinsten kommer fra 6 barrierer. Hvorav de viktigste er renhetsloven for øl i Tyskland og Hellas, renhetslov for pasta (Italia, Frankrike, Hellas) og bestemmel ser angående vegetabilsk fett i sjokolade og iskrem i de fleste EF landene. I tillegg forventes det indirekte gevinster som resultat av økt konkurranse og restrukturering med skalagevinster. Undersøkelsen kvantifiserer også de indirekte effektene til kroner pr år. 0,8 - 1 ,6 milliarder UndersØkelsen drøfter også mulighetene for eventuelle negative økonomiske virkninger, men hevder at disse vil være lik null fordi de enten vil ramme leverandører utenfor EF eller så vil et tap innenfor EF defmitorisk være andres gevinst ut fra et null-sum resonnement. Spørsmålet er hvilken verdi disse tallfestingene har. Vi har ikke hatt anledning til å vurdere dette nærmere. Men enkelte av forutset ningene som ligger til grunn for kvantifiseringen er diskutable, f.eks. at kostnadene ved en barriere pr definisjon er lik gevinst ved å fjerne den. Implisitt i slike resonnementer ligger det forutsetninger om en fullkommen konkurranse i markedene som gjør at bedriftene og detaljistene ikke "spiser av lasset" , men at gevinstene enten kommer forbrukerne til gode eller investeres i virksomhetene (Dølvik, Olberg og Stokland 1 990:73). Samtidig som omstillingskostnader som belastes samfunnet ikke vurderes. En relevant innvending mot framgangsmåten i undersøkel sen kan formuleres slik: Skal man først spekulere, må en i hvert fall spekulere langs alle relevante dimensjoner. Et annet forhold er at beregningene ikke sier noe om fordelingen av gevinstene mellom land og regioner. 67 "At antage, a priori34, at det indre markedet generelt fører til øget økonomisk konvergens35 melIem EF landenes erhvervs liv og en ligelig velstandsforøgelse mellem medlemslandenes innbyggere, forekommer at være et risikabelt blændværk. " (Dalum, B., 1990: 1 14) Ifølge Dalum finnes det altså ikke noe grunnlag for å hevde at netto gevinsten for Norge vil bli positiv. Dette må studeres særskilt for hver bransje og hvert handelshinder. Ponte-Ferreira (1990) har foretatt en interessant sammenligning mellom etableringen av frihandelsavtalene mellom EFfA-Iandene og EF på 70-tallet og fjerning av handelsbarrierer i forbindelse med det indre markedet. Hun hevder at frihandelsavtalene gav positive nettoeffekter for alle land unntatt Finland. Norge var blant de land som oppnådde størst positive effekter. Hun hevder at EFfA og EF allerede er så sterkt integrert at det er mer dekkende å snakke om et felles vest-europeisk integrasjonsområde enn to separate handels blokker. I forlengelsen av dette resonnementet blir det nærliggende å slutte at hun også vil hevde at de effektene man påregner i EF av det indre markedet også vil skje innenfor EFfA gitt en EØS-avtale. Altså en annen konklusjon enn Dalums. Ved NØl (Lorentzen, 1989) har man sett nærmere på mulige ikke-tollmessige handelshindringer på sjokolade- og drikkevare markedet. Undersøkelsen på sjokolade- og sukkervaremarkedet viser hvor vanskelig det er å avgjøre hva som er en barriere og vanskelig hetene med å vurdere barrierenes virkninger. I forholdet mellom Norge og ulike EF-land eksisterer det en rekke bestemmelser om merking, bruk av tilsetningstoffer og varedefinisjoner på sjokolade jsukkervareområdet. Intet tyder på at Norge særmerker seg ved 34 A priori kan her oversettes med pti forhdnd. 35 Konvergens kan i denne sammenheng oversettes med likhet. 68 proteksjonisme på dette områdee6• De avvikende bestemmelser vi har angående kunstige tilsetningstoffer synes ikke å ha en proteksjo nistisk intensjon. På andre felter har nemlig Norge mer "liberale" bestemmelser som åpner for import. Utviklingen i sjokoladeimporten viser også at barrierene må være moderate. Selvdekningsgraden har sunket fra 85% i 1 970 til knappe 70% i 1 98 8 . Lorentzen beregner nettoeffektene for Norges vedkommende av en tilpassing til det indre markedet på sjokolade- og sukkervare markedet til å være ubetydelige. Han hevder at den viktigste virkningen er knyttet til en omfordeling i favør av konsumentene på bekostning av staten (bortfall av særavgifter37) og produsenter/ importører. Dette resonnementet hviler på forutsetningen om at konkurransen i markedet er effektiv. Forutsetningen avhenger av at markedskonkurransen styrkes, i dag karakteriserer han markedet som oligopolistisk, dvs at tilbyderne har mulighet til å sette høyere priser enn i et mer konkurranseutsatt marked. (Op.cit. :73) For å oppsummere: Det er vanskelig å kvantifisere virkninger av bortfall av handelshindre. Det logiske resonnementet om at bortfall av handelshindre gir en samfunnsøkonomisk gevinst, står sterkt, kfr. 36 Kfr. kapittel 13 rapport 2. 37 Forutsetningen om bonfall av særavgifter er ikke sA aktuell nA. For det første er det klart at spørsmålet om særavgifter ikke omfattes av en EØS-avtale. For det andre har EF redusert sine ambisjoner angAende harmonisering av særavgifter pA bakgunn av motstand fra land med høye særavgifter. PA den annen side fastholder EF kommisjonen at all grensekontroll og kvoteordninger for personers import skal være avviklet innen 1993. Man overlater i større grad avgiftsharmoniseringen til markedet. PA lengre sikt vil derfor en harmonisering av særavgifter tvinge seg fram. (Paus 1 990) Et eksempel på dette er de nye liberale reglene som tillater danskene å ta med store kvanla øl over grensen fra Tyskland uten fortolling. PA sikt vil dette tvinge fram et lavere avgiftsnivå på øl i Danmark. Norge har dårligere tilgjengelighet til de store lavavgiftslandene og er derfor mer skjermet, pA den annen side har vi svært høye særavgifter og er i sA mAte mer sårbare. Norge er svært avhengig av hvilken særavgiftspolitikk Sverige fører. Lavere særavgifter i Sverige vil medføre stor grensehandel og større press mot det norske avgiftsnivAet. 69 neste punkt. Men vi vet mindre om hvem som oppnår gevinsten, både i produksjonskjeden og regionalt. 4.5.4 Hvorfor gevinster ved fjerning av handelshindringer? Det teoretiske grunnlaget for beregning av gevinster hviler på antakelser om at fjerning av handelshindringer: * Gjør selve handelen billigere * Tvinger bedriftene til mer effektiv produksjon fordi konkurransen øker * Bedrer mulighetene for utnytting av skalaegenskapene. For det første må holdbarheten av disse antakelsene underkastes en kritisk vurdering. Relevante spørsmål er: * Vil bortfall av handelshindringer gjøre at man styrker de store produsentene som igjen kan føre til nye oligopoler på større markeder? * Kan vi forvente en nyoppdeling av markedssegmentene uten at konkurransen øker? * Kan nedbygging av handelshindringer styrke de internasjonale merkevarene som delvis har oppnådd å unndra seg markeds konkurransens tvang (Coca Cola, Levi's) 38? 38 Vi er oppmerksom på at dette perspektivet på merkevarer er kontroversielt. Levi 's kan betraktes som en vare som har seiret i markedet som et resultat av forbrukernes preferanser. At forbrukerne velger å betale dobbelt så mye for en Levi' s bukse viser at fo.rbruke.me virkelig ønsker denne typen benklær. På den n side anne kan det reues et kritisk spørsmål om markedet alltid har rett. Hva har egent lig samfunnet vunnet ved at konsumentene har en "unødvendig" hØY forbruksutgift til ola-bukser og at Levi 's har en monopolfonjene ste på sin merkevare. Merkevarefeno menet er i sannhet et paradoks, dets ultimate suksess finner vi først når en har oppnådd en så høy grad av markedsoppdeling at det ikke finnes alternative produkter (fortsettes . . .) 70 * Skalaegenskaper finner vi i varierende grad på varierende volum i de ulike produksjonsprosesser. Svært mange av produktene innenfor NN-industrien kjennetegnes av relativt små skalafordeler -kfr. punkt 4.4. For det andre må eventuelle positive virkninger av handelshindrin gene komme til fratrekk når saldoen skal gjøres opp. De samme anstrengelser og dristighet for å kvantifisere positive virkninger gjenspeiles ikke i rapportene. Det synes som om man implisitt formidler et premiss om at handelshindringer utelukkende har negative virkninger. Og for det tredje må en stille spørsmålet om det er nytteløst å fjerne alle handelshindringer fordi det kun vil oppstå nye. En alternativ strategi kan være å velge å beholde noen som man har en viss kontroll over og som også har visse samfunnsmessige positive (ikke-målbare) virkninger. Vår tvil med hensyn til beregninger av de store gevinstene som fjerning av handelshindringer vil gi, må ikke tolkes som et forsvar for handelshindringer av rent proteksjonistisk karakter. Både fagbevegelse og bransjeorganisasjoner løper en stor risiko ved å forsvare proteksjonistiske ordninger. For det første stiller en bransjen i en enda verre situasjon dersom forsvaret mislykkes. Tapspotensialet øker. For det andre kan en seier bli dyrkjøpt fordi en ødelegger tillit og legitimitet til egen organisasjon og argumentasjon. Ved neste korsvei kan en redusert legitimitet være skjebnesvanger. 38 ( ...fortsatt) i samme markedssegment. Da har man ikke lenger noen konkurrenter, men da oppnår man heller ikke de effektivitetsgevinster som er omtalt overfor. 71 4.6 Det indre markedet og NN-industrien Den tidligere omtalte enkeltundersøkelsen om NN-industrien trekker også fram andre virkninger av det indre markedet for NN-industrien (Group Mac 1988). Undersøkelsen dekker 1 0 produksjons-sektorer som utgjør 18% av omsetningen av mal- og drikkevarer i Europa. øvrige konklusjoner fra denne undersØkelsen er: * En tredjedel av produktmarkedene vil få betydelige positive virkninger av det indre markedet i form av større valgmuligheter for forbrukerne. * En del endringer i industristrukturen vil skje. * Handelen innenfor EF vil øke. * Fjerning av handelsbarrierene er nødvendig for at EFs matvare konsern skal ta opp kampen med de amerikanske og sveitsiske konsernene i bransjen. Særlig interessant er det at studien registrerer at EFs matvarekonsern taper markedsandeler overfor amerikanske og sveitsiske. Man legger vekt på at EFs konserner har færre markedsledende produkter og svakere merkevarer som dekker mindre andeler av de geografiske markedene - selv innenfor EF. Det indre markedet skal bidra til at dette endres, først og fremst ved å stimulere til oppkjØp og fusjoner for å lage "pan-europeiske" matvarekonsern. Hva rapporten imidler tid ikke drøfter er om de "utenlandske" konkurrentene også vil tjene på fjerningen av handelsbarrierer. Vi har nå sett på hvordan det indre markedet er tenkt å fungere og hvilke forventninger EF har til fjerning av handelshindringer . NN-industrien er en sektor som i stor grad vil bli påvirket av de nye vilkårene for intern EF-handel fordi markedene i stor grad har vært nasjonale og endog regionale. I framtiden vil dette mønsteret 72 sannsynligvis gradvis endres fordi det vil bli lettere for foretakene med de beste produktene, den beste markedsføringen og de laveste kostnadene å erobre markedsandeler i sine naboland. Og som vi senere skal drøfte, det vil også bli lettere å kjøpe markedsandeler ved et mer liberalisert marked for bedriftsoppkjØp. Vi kan imidlertid ikke utelate en kort orientering om EFs politikk overfor landbruk og fiske. Dette har stor betydning for NN-industrien i Norge dersom medlems blir aktuelt. 4.7 EFs politikk overfor primærnæringene Vår ambisjon er ikke noen kritisk drøfting av styrker og svakheter ved EFs landbruks- og fiskeripolitikk, men å gjøre leseren kjent med hovedtrekkene i politikken. For de som ønsker en grundig innføring i disse temaene anbefaler vi referanselitteraturen. 4.7.1 Landbrukspolitikken På landbruksområdet kan vi allerede i dag si at ideene for det indre markedet er realisert. I dag har EF et felles marked for omsetning av landbruksvarer med preferanse for EF-varer. Markedet reguleres gjennom den felles landbrukspolitikken (CAP39). Utviklingen av den felles landbrukspolitikken i EF har vært preget av store uenigheter, men behovet for en felles landbrukspolitikk ble erkjent allerede ved dannelsen av EF. I et historisk perspektiv kan en betrakte den felles landbrukspolitikken som en suksess. For 30 år siden hadde de opprinnelige EF-landene en selvbergingsgrad på 80% og en ineffektiv landbruksproduksjon. I dag er EF selvforsynt med landbruksvarer og vel så det. Men det har kostet; 63% av EFs budsjett i 1986 gikk til å finansiere markedspolitikken gjennom det 39 Common Agricultural Policy 73 europeiske landbrukets garanti og veilednings fond (FEOGA40) (Tardetti 1989). I tillegg kommer kostnader til strukturtiltak for jordbruket og nasjonale støttetiltak finansiert over nasjonale budsjetter. Nasjonale støttetiltak antar man beløper seg til omtrent det samme som CAP (Stiksrud 1989: 1 6). I prinsippet skiller ikke EFs landbrukspolitikk seg så mye fra den norske; det dreier seg om et felles regulert marked med felles priser, et importvern og en solidarisk politikk innenfor EF når det gjelder kostnadsfordeling. Forskjellen er at EF har en lik politikk på tvers av landegrensene og nivået på støtten. Selv om EF bruker mange milliarder ECU på sitt landbruk, er støtten langt mindre i forhold til produksjonsmengden enn i Norge. Politisk er det nå "relativ ro" om landbrukspolitikken, men kostnadene har gjort det nødvendig med en reformering av CAP. CAP-reformene går ut på en mer restriktiv prispolitikk, større produsentansvar for produksjonsmengden og omlegging til produks jonsuavhengig inntektsstøtte. Dette er kjente formuleringer for den som følger med i norsk landbrukspolitikk (kfr. kap. 8). I OECD sammenheng er også dette anbefalt politikk-omlegging41 • I praksis betyr dette at et dansk slakteri vel så gjeme kan kjøpe skrotter fra England som fra egne bønder. Og at produktene kan selges hvor som helst innenfor EF-markedet. Illustrerende er det at det danske Tulip-konsernet (slakt) betrakter EF-markedet som hjemmemarkedet. Vi har i beskrivelsen av EFs landbrukspolitikk lagt vekt på de prinsipielle likhetene i forhold til den norske landbrukspolitikken. Selv om vi finner prinsipielle likheter er imidlertid virkningene dramatisk forskjellige. Dette skyldes først og fremst omfanget av støttetiltak som tilbys landbruket. Fra landbrukshold er det gjort 40 Guarantee Section of the European Agricultural Guarantee and Guidanee Fund 41 Kfr. Cabill (199 1 ) og Legg ( 1 9 9 1 ) 74 beregninger av hva EFs landbrukspolitikk vil bety for norsk landbruk. Sollerud viser i sin utredning at ved å legge EFs egne produsentpriser til grunn, vil de norske modell brukene ikke kunne overleve (Sollerud 1989). Dette skyldes både at produksjonsvilkårene for landbruket er helt annerledes i Europa, men også at målene for landbrukspolitikken er grunnleggende forskjellige. Selv om det i ord kan synes relativt likt i ideelle målsettinger, er forskjellene i reell politisk prioritering mellom landbruket og andre sektorer svært forskjellig i EF og i Norge. I Norge settes produsen tens interesser langt mer i sentrum, både ved inntektsmålsettingen til bøndene og i prispolitikken. De regionalpoltiske målsettingen i EF er ikke landbrukspolitikkens ansvar, men skal løses ved generell næringspolitikk og sosialpolitikk (Stiksrud 1 989). Bøndenes egen innflytelse over landbrukspolitikken er også langt mindre i EF ved at de ikke har forhandlingsrett som i det norske j ordbruksoppgjøret. På den andre siden er lobbyvirksomheten fra EFs landbruk overfor Kommisjonen aktiv. Den europeiske COCEGA, representerer over samvirkeorganisasjonen, 1 2 millioner produsenter og 3/4 million sysselsatte og spiller en viktig rolle med sine 55 lobbyister. 4.7.2 EFs fiskeripolitikk I dag kan det synes som et paradoks at det var mangler i EFs fiskeripolitikk som kanskje var dråpen som gjorde at Norge ikke ble medlem i 1 973. Hadde EF hatt sin nåværende fiskeripolitikk den gang, hadde det vært mindre grunnlag for den massive motstanden mot EF-medlemskap i Kyst-Norge. Uformelt har representanter for Kommisjonen sagt til oss at de har stor forståelse for at Norge ikke aksepterte de ordninger vi ble tilbudt på fiskerisektoren. Først og fremst var det trusselen om å måtte oppgi nasjonale ressurser til andre EF-land som ble oppfattet som uakseptabel. Etter hvert som et nytt havrettsregime utviklet seg på 70-tallet med utvidet nasjonale fiskerirettigheter og Spanias og Portugals 75 inntreden i EF på 80-tallet, ble EF nØdt til å legge om sin fiskeripo litikk i retning av aksept for nasjonal kontroll over fiskeriressursene. Med trusselen om å få spanske trålere i sine farvann innså de øvrige EF-land at de måtte etablere et system med nasjonale kvoter basert på historiske fangster. Systemet har formelt en varighet fram til 2003. Kvotefordelingsprinsippet skal også ta hensyn til "særlige fiskeriavhengige soner" og tap av tradisjonell fangst i forbindelse med endringene i fiskerigrensene på 70-tallet. EFs nåværende ressurspolitikk skulle derfor ikke representere store problemer (i første omgang) for Norge ved et eventuelt medlems. Vi vil fortsatt kunne ha nasjonal konroll over ressursene42• På den annen side utformes fiskeripolitikken i EF også som et resultat av politisk styrke. Knappheten på ressurser hos de større fiskerinasjonene vil representere samme politiske problem for Norge som vi har opplevd under EØS-forhandlingene. Det ville være naivt å tro at ikke presset mot norske ressurser også vil være sterkt innenfor EF. Mulighetene til å stå i mot dette presset vil det være ulike politiske vurderinger av. Utover ressurspolitikken har også EF en strukturpolitikk som finansierer kondemnering av flåten og infrastruktureIle tiltak for fiskeriene (havneutbygging etc.). EF yter ikke driftsstøtte til fiskeriene, men beskytter sin egen fiskeindustri ved et tollbasert importvern. 42 Den avsagte dommen i EF-domstolen i "kvotehopping"-konflikten mellom Storbritannia og Spania har allikevel på ny skapt usikkerhet rundt spørsmaJ.et om adgangen til å registrere rederier i andre land for å la dis: e båtene fiske på landets kvoter. Storbritannia har ved hjelp av restriksjoner forsøkt å h indre spanske etableringer og fiske på britisk kvote. Disse restriksjonene er ikke blitl akseptert av EF-domstolen. SpØl'StnAM er om det vil la seg gjøre A konsrruere arrangementer som er j tråd med EF-Tetten og som har samme funksjon. l skrivende stund er det ikke mulig å besvare dette spørsmålet. 76 . ' .. 4.8 EØS Opprinnelig var v år ambisjon å kunne presentere EØS-avtalen og redegjøre for hvilke virkninger denne kunne få for norsk NN-industri og fagbevegelsen. På grunn av de stadige utsettelsene i forhandlinge ne lar dette seg ikke gjøre. I skrivende stund vet vi ikke sikkert om det blir en avtale, ei heller hvordan avtalen eventuelt blir. Vårt overordnede perspektiv for denne rapporten drøftet vi i kap. 3. Vår påstand var at konkurransen i økende grad vil gi nye betingelser for norsk NN-industri. Vi vet ikke når og med hvilken styrke endringene kommer, men vi vet retningen på endringsprosessen. Om Norge i løpet av 90-tallet blir medlem av EF, om vi får en EØS-avtale som en varig tilknytning eller om vi velger å stå helt utenfor EF vil ha stor betydning, men ikke kunne endre det faktum at også norsk NN industri vil bli mer konkurranseutsatt på 90-tallet. GATT-forhandlin gene er viktige i denne sammenheng. Allikevel er det klart at det går et vesentlig skille for NN industrien mellom en EØS-avtale og et fullt EF-medlemskap. For det første er ikke landbruket en del av EØS, og frihandel på landbruks produkter er derfor ikke aktuelt. For det andre er det usikkert om hvilke løsninger EØS kan gi for fiskerinæringen både med hensyn til markedsadgang for bearbeidede fiskevarer og ressursadgang for EF-land i norsk sone. For det tredje kan vi ikke være sikre på hvilken betydning EØS-avtalen får for de såkalte protokoll 2 varene, dvs varer som er omfattet av råvarepriskompensasjonsordningen. Og for det fjerde er heller ikke listen over hvilke landbruksvarer EF innrømmes fri markedsadgang for endelig all den tid EØS-prosessen ikke er avsluttet. På nåværende stadium er det lite hensiktsmessig å spekulere rundt ulike utfall, spekulasjoner som fort blir uaktuelle nå avklaringer foreligger. 77 Fusjons- og konkurransepolitikk i Norge og EF " I forrige kapittel behandlet vi den økende konkurransen på vare markedet. Nå skal vi se nærmere på frie kapitalbevegelser og hvilken betydning dette kan få for NN-industrien. Vi vil først og fremst drøfte hvilke endringer EFs regulering av kapitalflyt representerer i forhold til norsk lovverk. I debatten om EF og EØS har det vært en uttrykt frykt for at utlendinger skal kunne kjøpe opp norske bedrifter. Som det går fram av rapport 3 er de utenlandske eierinteressene i norsk NN-industri beskjedne. Spørsmålet er om en norsk tilpasning til EFs regelverk vil medføre en større adgang for utenlandske oppkjØp av eierandeler i norsk NN-industri. For mange vil fri bevegelse av kapital først og fremst assosieres med valutabestemmelser og bank- og finanstjenester, men i dette kapitlet skal vi drøfte en annen side ved fri bevegelse av kapital. Fri bevegelse av kapital henspeiler også til ønske om å øke omsettelig heten av bedrifter/selskap. Et av hovedformålene ved et integrert kapitalmarked er å fjerne tekniske og strukturelle barrierer som anses som hinder for oppkjØp av bedrifter. Vi tar ikke stilling til hvorvidt økte muligheter for salg og kjøp av bedrifter er ønskelig, men drøfter hvilke endringer som skjer/vil skje i rammebetingelsene for denne handelen i EF og i Norge. Vi har derfor valgt å fokusere på enkelte av EFs bestemmelser som står sentralt i debatten om selskapers omsettelighet. Først skal vi se på etableringsretten slik den er uttrykt i Romatraktaten og dens betydning for utlendingers rett til å etablere seg i Norge (konsesjons spørsmålet). Videre skal vi se på bestemmelser som skal gjøre det lettere å foreta oppkjØp og fusjoner. Vi skal også se på to forslag til EF-direktiv som tar sikte på å gjøre omsetningen av aksjer lettere 78 (fjerning av stemmerettsdifferensiering og ulike aksjeklasser). For å motvirke konsentrasjonstendenser som følge av fusjoner og oppkjØp, vil EF regulere konkurransen på et overnasjonalt nivå. Vi redegjør for EFs konkurransepolitikk i 5.4. Til slutt i 5.5 gir vi en samlet vurdering av hvordan EFs regelverk når det gjelder bedriftsoppkjØp vil virke inn på norske forhold. 5.1 Etableringsretten 5.1.1 Romatraktaten og etableringsrett Romatraktatens Artikkel 58 krever at selskap fra andre EF-land skal ha lik etableringsrett som selskap fra egen nasjonalstat. Et land kan ha regler om at etableringen krever konsesjon eller bevilling, men vilkårene må være like for alle EF-selskap. Et selskap anses for å høre hjemme i EF hvis det er registrert i et EF-land og har sitt hovedkontor eller hovedvirksomhet innenfor EFs grenser. 5.1.2 Norsk konsesjonslovgivning De norske konsesjonslovene gjør forskjell på utlendinger og norske borgere/selskap i en rekke etableringssaker. v i drøfte industrikonsesjonsloven av I dette underkapitlet skal 1 9 1 7 som regulerer utenlandske eieres adgang til det norske markedet. Næringsdepartementet fører kontroll med utenlandske selskap som ønsker å etablere seg i Norge, eller som allerede er etablert i Norge. Som utenlandsk selskap regnes selskap der den utenlandske eierandel er minst 33,3%, og hvor eierandel defineres som stemme 43 andel • Selskap regnes også som utenlandske dersom styrefonnan- 43 For industriselskap kan den utenlandske eierandelen økes ved utstedelse av stemmerettsløse B-aksjer. Det må imidlertid innhentes konsesjon for utstedelse av B-aksjer til flere enn 20 eiere. Det er utviklet en praksis som innebærer at konsesjon gis automatisk så lenge B-kapitalen ikke utgjør mer enn 50 % av samlet aksjekapital. 79 nen og flertallet av styret ikke er norske. Konsesjonsplikten utløses også når en utenlandsk investor erverver minst 20% av totalkapi talen. Det er selskapet som er den konsesjonspliktige. Har et selskap fått konsesjon må endringer utover rammene konsesjonen er gitt for, godkjennes av Næringsdepartementet, f.eks. vedtektsendringer eller ved en ytterligere økning av den utenlandske eierandelen. Det kan søknads fritt selges og kjøpes aksjeposter til og fra utlendinger så lenge den totale utenlandske aksjeposten ikke overstiger rammen konsesjonen er gitt for eller så lenge kjøperen ikke overstiger 20% av totalkapitalen. 5.1.3 De diskriminerende bestemmelsene i konsesjonslovene En EØS-avtale vil innebære at konsesjonsbestemmelsene som favoriserer norske interesser framfor borgere/selskap fra EF, må oppheves for å være i samsvar med Romatraktaten. Norske myndig heter har signalisert at de fortsatt Ønsker å regulere utlendingers adgang til å eie og kontrollere selskap i Norge. I november 1990 ble et statssekretærutvalg nedsatt for å foreta en detaljert gjennomgang av behovet for endringer i konse-sjonslovgivningen. LO har stilt en rekke krav som ifølge lekkasjer fra utvalget til dagspressen er blir tatt hensyn til. I handelsministerens redegjørelse for Stortinget 1 6.5.91 ble det gjort klart at Regjeringen ikke vil foreslå konkrete lovendringer før EØS-forhandlingene er avsluttet. Regjeringen har gitt uttrykk for at konsesjonsproblemet kan få en rekke ulike løsninger. For det første kan man fjerne industrikonses jonsloven og samle konsesjonslovgivningen i Den alminnelige konsesjonslov fra 1974. Denne skiller ikke mellom nordmenn og utlendinger. I tillegg har det vært diskutert om man skal innføre en generell konsesjonsplikt for alle selskap over en viss størrelse og ved f.eks. kjØp av mer enn 20% av totalkapitalen. Det har også vært diskutert hvorvidt man skal innføre en driveplikt i et visst antall år 80 °.0 •• • når det gjelder kjØp av selskap, uavhengig om selskapet er norsk eller utenlandsk. Når det gjelder administreringen av de nye bestemmelsene, har spørsmålet om meldeplikt vært oppe til debatt. Selskap som kjøper andre selskap blir selv pålagt å melde fra om ervervet. Siden blir det opp til Næringsdepartementet om det skal gjennomføres full konses jonsbehandling eller ikke. Fagbevegelsen har dessuten stilt krav om lovfestet rett til konsernfaglig samarbeid og at selskapene må vedlegge en vurdering fra de ansatte i konsesjonssøknaden. I tillegg til utforming av nye generelle konsesjonsbestemmelser har Regjeringen som målsetting å sikre nasjonal styring ved bruk av økonomiske virkemidler. Styrking av egenkapitalsituasjonen i næringslivet44 er ett av de økonomiske virkemidlene som har blitt framhevet. 5.2 EFs regulering av omsetningen av selskap EFs Tiende Direktiv (1985) gir regler som skal forhindre at en medlemsstat gjør det mer komplisert å foreta grense overskridende fusjoner sammenlignet med fusjoner mellom innenlandske selskap. Direktivet henviser i stor grad til Tredje Selskapsdirektiv som inneholder bestemmelser om hvordan innenlandske fusjoner skal gjennomføres slik at interessene til aksjonærene og tredjemann blir ivaretatt. EFs Tredje Direktiv tilsvarer den norske aksjelovens paragraf 14 på mange områder. Norsk lovgivning har ingen bestemmelser om grenseoverskri dende fusjoner. Fusjonsbestemmelsene i den norske aksjeloven gjelder kun for norske selskap. 44 Vi drøfter egenkapitalsituasjonen i NN-industrien i kapittel 5 i rapport 3. 81 5.3 Aksjeklasser og stemmerettsbegrensinger Aksjeklasser og stemmerettsbegrensinger er alternative virkemidler for å begrense utlendingers kontroll over norsk næringsliv. Aksjeklasser Den norske aksjelovens § 3-1 tillater opprettelsen av ulike aksje klasser i et aksjeselskap. Slike aksjeklasser kan gi aksjeeierne ulike rettigheter i selskapet ( ulik rett til utbytte, stemmerett osv.). Innfø ring av en stemmerettsløs aksjeklasse gjør det attraktivt for domine rende eiere å foreta en aksjeutvidelse, som de ellers kanskje ikke ville ha foretatt, fordi de ikke vil oppgi styringskontrollen over sels kapet. Ordningen har også gjort det mulig å tilføre utenlandsk kapital uten å bryte konsesjonsbestemmelser. Over halvparten av selskapene notert på Oslo Børs har to eller flere aksjeklasser. Ved utgangen av 1990 eide utlendinger 27,2% av den totale markedsverdi av de børs noterte aksjer (43,8 mrd kroner), og en stor del av de utenlandske aksjene er i form av stemmerettsløse B-aksjer (Hersoug & Lie 1991). Det foreligger et forslag i EF som går ut på at det ikke skal være tillatt å utstede stemmerettsløse aksjer for mer enn 50% av den totale aksjekapitalen. Vil dette forslaget bety økt utenlandsk kontroll over børsnoterte selskap dersom det også skulle bli gjeldende for Norge? Selv om forslaget skulle bli iverksatt, ligger den utenlandske eier andelen på langt under 50% og dette skulle dermed isolert sett ikke behøve å medføre økt utenlandsk kontroll over børsnoterte selskap. Stemmerettsbegrensinger De to mest vanlige formene for stemmerettsbegrensinger er ( 1 ) en maksimumsgrense for avgivelse av stemmer (f.eks. en aksjeeier kan ikke avgi mer enn 1 0% av stemmene selv om han eier aksjekapital som tilsvarer mer enn 1 0% av totalkapitalen), og (2) degressiv 82 stemmevekt (f.eks. en aksje gir en stemme, de neste fire aksjene to stemmer osv.). Der stemmerettsbegrensinger forekommer er det oftest med hjemmel i selskapets vedtekter. Et forslag fra EF innebærer at det ikke skal være anledning til stemmebegrensinger i en aksjeklasse en ordinær aksje skal gi en stemme. Hvis dette forslaget blir vedtatt og Norge tilpasser seg dette, må stemmerettsbegrensinger som tillates i dag fjernes. Dette vil bety at en må øke aksjebeholdningen for å kunne beholde like stor andel av stemmene. Ved bruk av stemmedifferensiering kunne man tidligere ha f.eks. kontroll med et selskap med 20% av aksjene, mens uten stemmedifferensiering må man muligens helt opp i 40%. Dette vil spre kontrollen over de børsnoterte selskapene, også til fordel for utlendinger som ofte sitter på minoritetsposter. Men det vil også gjøre det mer attraktivt for strategiske investorer å kjøpe aksjer. Utenlandsk innflytelse vil derfor bli styrket. 5.4 EFs konkurransepolitikk Det indre markedet skal Øke konkurransen mellom foretak i EF. Imidlertid erkjenner EF-Kommisjonen faren for at selskapssammen slåinger kan redusere konkurransen eller at dominerende selskap/ interesser misbruker sin markedsposisjon. Derfor er det enighet om behovet for å styrke lovgivningen som skal sikre en rettferdig og reell konkurranse i det indre markedet. Konkurransepolitikken tar sikte på å regulere hvor store markedsandeler en enkelt eier/ eiergruppe får adgang til å kontrollere, og hvilke type avtaler som tillates. EFs konkurransepolitikk har også som mål å sikre at nasjonale foretak ikke får fortrinn i form av subsidier eller annen offentlig støtte fra hjemlandet. 83 Det er spesielt tre bestemmelser som står sentralt i EFs konkur ransepolitikk og som retter seg direkte til aktørene i markedet: * Romatraktatens artikkel 85. * Romatraktatens artikkel 86. * Forordning nr. 4064/89 av 2 1 . 1 2. 1989 om fusjonskontroll. Bestemmelsene gjelder for alle selskap (også norske) som opererer på EFs marked. Artikkel 85 Artikkel 85 nr. l forbyr konkurransebegrensende avtaler, vedtak eller samordnet praksis mellom foretak som påvirker samhandelen mellom medlemsstatene. Eksempler på avtaler som ramme s av denne bestemmelsen er avtaler om prisfastsetting, markedsfordeling og produksjonskvoter. Kjøp av aksjer i konkurrerende virksomheter og andre avtaler som fører til en økonomisk konsentrasjon rammes også av Artikkel 85. Det er bare avtaler som utøver en merkbar innflytelse på markedsforholdene, som er forbudt. En avtales økonomiske virknin ger måles etter avtalepartenes samlede markedsandel og omsetning. Følgende vilkår må være oppfylt for at aktiviteten omfattes av forbudet: * Det må foreligge en avtale, eller et vedtak innenfor en sammen slutning av foretak, eller en samordnet praksis. * Det må delta mer enn ett foretak. * Det skal være tale om merkbar begrensing eller forvridning av konkurransen innenfor fellesmarkedet. 84 * Avtalen skal ha en merkbar - aktuell eller potensiell - virkning for handelen mellom medlemslandene. Som veiledning har EF-kommisjonen utstedt en meddelelse - tellmeddelelsen - baga hvor retningslinjer for hvilke type avtaler som er unntatt fra forbudet blir gitt. Av bagatellmeddelelsen går det fram at avtaler om produksjon eller distribusjon av varer og tjenester normalt ikke omfattes av forbudet i artikkel 85 nr. l dersom følgende to betingelser er oppfylt: * Varer og tjenester som omfattes av avtalen må ikke ha en markedsandel på mer enn 5% av hele markedet for disse varene på den del av fellesmarkedet hvor avtalen får sin virkning, og * De deltakende overstige foretakenes samlede årsomsetning må ikke 200 mill ECU ( 1 ,6 mrd kroner). Dersom begge betingelsene er oppfylt, er det ikke nødvendig å melde inn avtalen til Kommisjonen. Kommisjonen har imidlertid mulighet til å gripe inn overfor bagatellavtalene i spesielle tilfeller. I tillegg til bagatellavtalene kan Kommisjonen utstede negativattester og "comfort letters". Negativattester kan utstedes når aktiviteten ikke anses for å være i strid med konkurransereglene, enten pga. sels kapets størrelse, det innbyrdes forholdet mellom dem eller selve aktivitetens art. Kommisjonen kan gi "comfort letters" til selskap som er i tvil om en aktuell praksis strider mot konkurransereglene. I tillegg til ovennevnte unntak kan EF-kommisjonen med hjemmel i Artikkel 85 nr.3 gjøre unntak for konkurransebegrensende avtaler eller samordnet praksis hvis de samtidig fører med seg en rekke positive faktorer. Forbrukerne må i disse tilfellene sikres en rimelig andel av fordelene. 85 Artikkel 86 Å inneha en dominerende stilling er ikke i seg selv forbudt, det som er forbudt ihht Artikkel 86 er å misbruke den dominerende stillingen slik at andre interesser blir skadelidende. Eksempler på misbruk er urimelige innkjøps- og utsalgspriser, forskjellsbehandling av kunder, "lojalitetsrabatter" , og oppkjøp av konkurrerende selskap som vil få følger for konkurransestrukturen i markedet. Ifølge Artikkel 86 kan et selskap sies å ha en dominerende stilling når dens markedsandel overstiger 40%. I tillegg kan et selskap komme inn under Artikkel 86 når det er i stand til å handle uavhengig av andre i markedet (konkurrenter, kunder eller leverandø rer) pga. lett tilgang til råstoffer eller kapital. Fusjonskontrollen 1 .9. 1 990 trådte det i kraft nye bestemmelser om kontroll med alle store sammenslåinger (fusjoner og kjØp av store aksjeposter/ kontrakter som gir samme virkning). Forordningen pålegger selskap å underrette EF-kommisjonen om planer som virker inn på konsen trasjonsforholdene i markedet. Meldeplikten utløses når s ammenslut ningen får konsekvenser for markedet i mer enn ett medlemsland, når foretakenes samlede årsomsetning på verdensmarkedet overstiger 5 mrd ECU (40 mrd kroner), og når minst to av foretakene har en omsetning innenfor EFs marked som overstiger 250 mill ECU (2 mrd kroner). Kommisjonen har adgang til å forby sammenslutningen. Hvis Kommisjonen ikke finner grunn til å forby sammenslåingen, kan allikevel et medlemsland iverksette undersøkelser dersom mer enn 2/3 av fusjonspartnernes omsetning stammer fra medlemslandet. Medlemsland har kun adgang til å forby fusjoner dersom Kommisjo nen uttrykkelig tillater det. Ved vurderingen skal det særlig tas hensyn til strukturen i det aktuelle markedet, konkurransesituasjon, de berørte selskapenes 86 markedsposisjon, selskapenes økonomiske og finansielle styrke, forbrukernes interesser, barrierer til markedet og etterspørselen. Generelt kan en si at EFs fusjonspolitikk legger stor vekt på å få til fusjoner for å få et mer effektivt næringsliv. Fusjoner blir vurdert som et virkemiddel i skapingen av en mer effektiv industristruktur. Det er kun i tilfeller hvor fusjoner begrenser konkurransen i EF markedet at Kommisjonen ønsker å gripe inn. Konkurransebegrensin ger vurderes her i forhold til EF-markedet og ikke nasjonale markeder. I praksis innebærer dette at fusjonen mellom Orkla og Nora er for liten til å rammes av Kommisjonens interesse. Dermed sier det sitt at EFs fusjonskontroll i liten grad vil kunne sikre konkurransen i det norske hjemmemarkedet. 5.5 EØS-avtalen og konkurransepolitikken Norske selskap som opererer på EFs marked omfattes allerede av EFs konkurranseregler. Konkurransereglene i Artiklene 85 og 86 kommer til anvendelse ved siden av den nasjonale konkurranselov givningen, og ifølge norske prismyndigheter vil denne parallelle anvendelsen ikke by på særlige problemer i praksis. Hittil har norske foretak vært involvert i tre saker om overtredelse av Artikkel 85. EFs fusjonskontroll gjelder også for norske selskap når de fusjonerer med EF-selskap og betingelsene i forordningen om fusjonskontrollen er oppfylt. Grensene for å gripe inn er imidlertid så høye at få fusjoner mellom norske selskap kan i dag bli underlagt denne kontrollen. Det er først og fremst bagatellmeddelelsen som er av betydning for norske selskap. Dersom norske selskap er i tvil om de omfattes av EFs konkurransebestemmelser, bør de søke om negativattest eller "comfort-Ietter" . 87 Når det gjelder fusjoner og oppkjØp, vil en EØS-avtale gi få nye virkninger for norske selskap som opererer innenfor EFs fellesmar ked. Imidlertid vil EFs konkurranseregler gjelde i EØS-området. Det vil innebære at sammenslåinger mellom selskap som oppfyller betingelsene i fusjonskontroll-forordningen og som opererer innenfor EØS-området er meldepliktige. I dag er det EF-kommisjonen som håndhever konkurransereglene. I EØS-forhandlingene er det enighet om at EFfA-Iandene må opprette et overvåkingsorgan som skal ha tilsvarende myndighet og funksjoner i EFfA-området som EF-kommisjonen har i dag. I forhandlingene har man kommet fram til et gjensidighetsprinsipp. EF har akseptert at vedtak fattet av EFTA-organet skal få tvangskraft på EFs territorium. Tilsvarende må EFTA-landene akseptere at EF kommisjonens vedtak får tvangskraft i nasjonalstatene innenfor EFTA-området (Handelsministerens redegjørelse for Stortinget 1 6.5.91). Tvangskraft innebærer at selskapene må betale bøtene som eventuelt blir pålagt (i dag kan norske selskap velge om de ønsker å betale bØtene de blir pålagt av EF-kommi-sjonen). Grunnlovens § 93 forutsetter imidlertid at myndighet bare kan overdras til organer i sammenslutninger som Norge er tilsluttet. Siden Norge ikke er tilsluttet EF skaper gjensidighetsprinsippet vans keligheter for Norge, og en eventuell endring vil kreve 3/4 flertall i Stortinget. Ifølge handelsministerens redegjørelse for Stortinget 20.6.91 har man i forhandlingene oppnådd aksept for "en løsning som unntar oss fra plikten til å gi vedtak fra EFs organer på konkurranseområdet, tvangskraft på norsk territorium." 5.6 Norsk konkurranseregulering Norsk konkurranseregulering er hjemlet i prisloven av 1 953. Pris loven har som fonnål å fremme full sysselsetting, nytte produksjons- 88 mulighetene effektivt, motvirke avsettingskriser og fremme en rimelig fordeling av nasjonalinntekten. Dette skal gjøres ved å (1) fremme en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling og motvirke priser, fortjenester og forretningsvilkår som virker urimelig, (2) hindre utdeling av høyere utbytte enn forsvarlig, og (3 ) trygge mot mislige omsetnings- eller konkurranseforhold og mot konkurranse regulerende tiltak som er urimelige eller til skade for allmenne interesser (prislovens § 1). Prisloven tar sikte på å både regulere priser og andre forhold som virker inn på konkurransen. Konkurransebegrensinger skal som hovedregel meldes til Prisdirektoratet som har omfattende fullmakter til å gripe inn dersom disse anses som samfunnsskadelige. 1 . 1 1 . 1988 trådte prislovens nye fusjonsbestemmelse i kraft. Prislovens § 42a gir myndighetene adgang til å gripe inn overfor ethvert bedriftserverv (fusjon/erverv av aksjer) hvis konkurransemes sige hensyn tilsier det. Fra fusjonsbestemmelsen trådte i kraft og fram til mai 1 990 hadde Prisdirektoratet registrert 600-700 fusjoner. Imidlertid er det bare to saker som hittil er tatt opp i Prisrådet. Begge sakene gjelder øl- og mineralvannmarkedet, hvor konkurran sen betegnes som meget svak og hvor den internasjonale konkurran sen ikke er effektiv. Prisdirektoratet har ingen klare retningslinjer som sier hvordan markedet skal defineres og avgrenses (geografisk eller produkt rnessig). Hver enkelt sak blir skjønnsmessig behandlet. Ved en konkret vurdering kartlegger direktoratet de faktiske konkurrentene (substitutter) og de potensielle konkurrenter. I tillegg tar de hensyn til hvilke importbarrierer som eksisterer og kostnadene ved å frakte ferdigproduserte varer til markedet. Til slutt vurderer direktoratet hvorvidt sammenslåingen vil føre til en vesentlig begrensing i konkurransen. Selv om direktoratet mener at en vesentlig begrensing kan forekomme, vil de ikke gripe inn dersom sammenslåingen har positive effekter i form av stordrift eller internasjonal slagkraft. 89 .' Begge disse to faktorene underlegges også en skjønnsmessig vurde ring, og bygger stort sett på opplysninger selskapene legger fram selv. Ifølge prisdirektøren er det åpenbart at internasjonal konkurranse må trekkes inn i analysene for å vurdere konkurransevirkningene av et erverv. Imidlertid kan ikke prismyndighetene godta at norske bedrifter styrker sin stilling internasjonalt ved å ta ut monopolprofitt i det norske markedet (Økonomisk Rapport 3-90). Ny norsk konkurransepolitikk? Som nevnt stammer hovedtrekkene i prisloven fra 1953. I 1 990 fikk et utvalg under Stray Ryssdals ledelse i oppgave å utrede ny norsk pris- og konkurranselov. Mandatet til utvalget viser til de store endringene i næringslivets organisasjon og virkemåte siden 1 953. I tillegg til en utvikling mot større enheter og økt konsentrasjon i næringslivet, nye omsetningsformer for varer og tjenester, og økt internasjonal handel, viser mandatet til at Norges tilpasning til EFs indre marked vil forsterke disse utviklingstrekkene ytterligere. Mandatet understreker at effektiv konkurranse er nødvendig både for å sikre effektiv utnyttelse av ressursene og en smidig omstillings prosess. Siden EFs konkurransepolitikk stort sett gjelder selskap i en stØrrelsesorden som ikke finnes på det norske markedet, står Norge fritt til å utforme sin nasjonale konkurransepolitikk uten at den vil komme i konflikt med den europeiske. I Sverige har man også hatt en større gjennomgang av konkurran sepolitikken. Til forskjell fra den norske utredningen har den svenske ikke bare tatt for seg private konkurransebegrensinger -men sett på konkurranseforholdene i et helhetlig perspektiv. Det er ofte kombi nasjonen av størrelse, lite import og særlover som hindrer konkurran sen på det norske markedet. Den norske "margarinloven" som regu lerer formen på margarinpakken er et godt eksempel på en særlov som begrenser konkurransen. 90 Ønsket om en sterkere markedsorientering i konkurransepolitik ken er ikke et nytt fenomen ved inngangen til 90-årene. Ifølge avdelingsdirektør Undrum i Prisdirektoratet kom de første signalene om en mer markedsrettet tenkning i langtidsprogrammet til Brundt land-regjeringen i 1980/8 1 , og både Arbeiderpartiet og Høyre har ført liknende linjer i konkurransepolitikken på 80-tallet. Et viktig formål med forslaget om revidert konkurranselov er at den skal fremme mer effektiv bruk av ressurser i flere sektorer. Dette formålet kan få indirekte følger for næringsmiddelindustrien ved at rammebetingelsene for fiskeri- og landbrukssektoren endres. Utvalget har drØftet prissamarbeidet generelt, inkludert prissamar beidet i jordbruket. Utvalget har også drøftet spørsmålet om markedsdeling som i dag først og fremst foregår innenfor fiskeri- og jordbruks sektoren. I skrivende stund foreligger ikke utvalgets inn stilling, særlig Landbrukssamvirket og NNN bør vurdere nærmere hvilken betydning en ny konkurransepolitikk kan få for NN industrien. Fusjonskontrollen Det er lite trolig at det vil komme radikale endringer når det gjelder selve innholdet i fusjonskontrollen. Spørsmålene som er oppe til debatt er om man skal endre enkelte av inngrepskriteriene, og hvordan loven skal administreres. Sistnevnte er et spørsmål om hvilken instans som skal styre framtidig fusjonskontroll - faglige eller politiske myndigheter? I dag er fusjonskontrollen lagt til Prisrådet og selskapene som er gjort til gjenstand for Prisrådets beslutning har ikke anledning til å anke avgjørelsen. Imidlertid kan Arbeids- og administrasjonsdepartementet selv ta initiativet og gripe inn overfor beslutninger fattet av Prisrådet. Selv om ordlyden i prislovens § 1 tilsier at prismyndighetene skal ivareta en rekke allmenne interesser, vurderer Prisrådet fusjoner først og fremst ut fra konkurransemessige hensyn. Blir fusjonskontrollen 91 overført til f.eks. Næringsdepartementet, kan man tenke seg at en rekke andre hensyn tas med i en vurdering om en fusjon bør tillates eller ikke. Hva som er i den allmenne interesse kan defineres bredere, hvor både sysselsettings- og distriktspolitiske hensyn kan spille en større rolle. Faren ved at fusjonskontrollen legges til en politisk instans er at svingninger i det politiske miljø kan få store følger for håndhevingen av denne siden av konkurransepolitikken. Ved utformingen av fusjonskontrollen gav Stortinget uttrykk for at man foretrakk en løsning der de politiske myndigheter ikke kan gripe inn og overprøve avgjørelsen. Det er ikke utenkelig at fusjonskontrollen vil forbli innenfor fagmyndighetenes område, men at det gis anledning til å påklage avgjørelser til en egen klagenemnd med medlemmer oppnevnt av departementet. 5.7 Helhetsvurdering I gjennomgangen har vi sett hvordan EF tilrettelegger det indre markedet for å gjøre omsetteligheten av selskap lettere. Finans-og kapitalmarkedene harmoniseres slik at kapital lettere kan transportes og finansielle tjenester gjøres mer tilgjengelige. Romatraktaten sikrer at alle EF-selskap har like rettigheter til å etablere seg i medlemslan dene, og EF har lagt vekt på en harmonisering av nasjonal lovgiv ning når det gjelder håndtering av fusjoner og oppkjøp, innenfor en medlemsstats grenser og over landegrensene i EF. Videre er det foreslått innføring av statutter for et Europeisk Selskap som kan ytterligere bidra til å forenkle en overdragelsesprosess. I tillegg til å harmonisere prosedyrene knyttet til overdragelse av selskaper, tar EF også sikte på å fjerne tekniske barrierer knyttet til aksjeeie. Spørsmå let er om Norge vil få et mindre regulert marked for kjØp og salg av selskap på 90-tallet. 92 Industrikonsesjonsloven og selskapsloven må revideres i forhold til EØS-avtalen. På bakgrunn av Regjeringens uttalelser er norske myndigheter beredt til å gjøre dette. I tillegg til et statssekretærutvalg som ser på norsk konsesjonslovgivning, arbeider et utvalg med hvor dan norsk selskapsrett kan tilpasses EFs selskapsrett. Grenseoverskri dende fusjoner er bare ett av spørsmålene som blir vurdert i denne sammenhengen. Norske myndigheter er altså i ferd med å tilrette legge de tekniske rammebetingelsene for kjØp og salg av bedrifter, slik at vi skal være mer i tråd med EF-retten på dette området. EF ønsker en overnasjonal styring av konkurransen innenfor fellesmarkedet. Gjennom konkurransepolitikken vil EF-kommisjonen motarbeide uønskede virkninger av den "frie konkurranse". Selv om EF-kommisjonen vil ta hensyn til regionale markeder i enkelte tilfeller, vil markedet innenfor EF være av en slik størrelsesorden at EFs konkurranseregulering neppe vil ha særlig overvåkingseffekt overfor det norske markedet. I dag er fusjonskontrollen i prislovens § 42a Norges svar på kontroll med konsentrasjoner. Fusjonskontrollen skal først og fremst ivareta konkurransemessige hensyn og er ingen erstatning for konsesjonspolitikken som er hjemlet i industrikonsesjonsloven. Pris direktØren har uttalt at det spiller ingen rolle om kapitalen er norsk eller utenlandsk, og har en pragmatisk holdning til uvennlige oppkjØp "Det at raidere og andre overtakere truer, kan utløse noe svært godt: Økt oppmerksomhet på nødvendigheten av lønnsom drift" (Økonomisk Rapport 3-90). Den bedriftsøkonomiske tankegangen gjør seg også gjeldende i utvalget som ble oppnevnt høsten 1 989 for å utrede ulike struktur politiske følger av det nye finansieringsinstrumentet, lånefinansierte oppkjØp. Selv om utvalget flkk: et relativt vidt mandat, har utvalget valgt å konsentrere seg om de verdipapirrettslige sidene. Dvs hvilke prosedyrer som skal følges og hvilke krav til informasjon som skal stilles. Utvalget tar ikke standpunkt til om bruk av lånefinansierte 93 oppkjøp er en ønsket utvikling - men er opptatt av å gjøre spillere glene ryddigere. Til sammen tyder dette på at norske myndigheter legger forholde ne til rette for større omsettelighet av selskaper. Dette kan være et positivt bidrag for å fremme omstilling (jfr kap. 4 i rapport 3). En berettiget frykt er at den økte omsetteligheten av selskap i Norge vil føre til at norske selskap i økende grad blir kontrollert av utenland ske interesser. "Sentrale aktører i markedet" frykter at norske selskap er sårbare når de tekniske barrierene bygges ned (Dagens Næringsliv 26.2.9 1). Oslo Børs ( 1990) er også opptatt av utenlandske eier '. interessers mulige dominans på det norske aksjemarkedet. For å unngå en slik situasjon må norske selskap bli mer konkurransedykti ge og forbedre sin egenkapitalsituasjon. En styrket egenkapitalandel gjør selskapene dyrere og mindre utsatt for oppkjØp. Egenkapital andelen i de fleste bransjer i NN-industrien er økende (kfr. kap. 6 rapport 3) noe som kan bidra til å vanskeliggjøre både norske og utenlandske oppkjØp. 94 EF' s regulering av NN-industrien Vi har hittil behandlet endringer i EFs regulering av varehandel og kapitalflyt som har betydning for norsk NN-industri. Et annet aspekt som er særdeles viktig for NN-industrien er reguleringene av hvor dan produksjonen skal foregå og hvilke krav som skal stilles til produkter og markedsføring. Norske myndigheter har vært opptatt av dette i lang tid. Vi har etter hvert fått et svært omfattende regelverk som skal sikre befolkningen matvarer i tråd med generelle samfunns interesser. Et nytt tilknytningsforhold til EF innebærer at NN-indust rien også må forholde seg til et EF-regelverk. Dette har selvsagt betydning for ledelsene i bedriftene som må sørge for at produktene og produksjonsprosessene tilfredsstiller gjeldende krav. Det har betydning for fagbevegelsen fordi det også berører arbeidsmiljø og kan få betydning for norsk NN-industris konkurranseforhold. 6.1 Innledning Vi retter søkelyset mot EFs regulering av næringsmiddelindustrien. Først drøfter vi hvorfor og hvordan EF ønsker å redusere tekniske handelshindre innenfor næringsmiddelområdet. Deretter presenterer vi hvilke internasjonale organer og avtaler som har betydning i arbeidet med felles internasjonale regler og standarder. I punkt 6.3 redegjør vi for hvordan EF utvikler et særskilt regelverk på nærings middelområdet. Avslutningsvis drøfter vi hvilke virkninger endringe ne i EFs regulering av næringsmiddelindustrien kan få for norsk næringsmiddelindustri og norske forbrukere. 95 Ulike nasjonale krav til varers egenskaper, samt ulike nasjonale krav til prøving og kontroll for å kunne omsette et produkt utgjør tekniske handelshindringer mellom landene. Fra januar 1 993 skal matvarer fritt kunne sirkulere på det indre markedet uten slike handelshindre. Avviklingen av tekniske handelshindringer er dermed blitt et viktig ledd i etableringen av EFs indre marked og et eventuelt EØS. EF har tatt i bruk ulike virkemidler for å realisere fri sirkulasjon av varer. På en del områder finnes det ingen fellesskapsregulering innenfor EF. Fri bevegelse skal da realiseres på basis av gjensidig anerkjennelse av nasjonal lovgivning. På enkelte felter har EF ut viklet egne fellesskapsregler. EFs reguleringsvirksomhet skjer i grove trekk etter to prinsipper: delvis eller total harmonisering av nasjonale regelverk. På delvis harmoniserte områder legger EF minimums kravene som må oppfylles i nasjonal lovgivning. Nasjonalstaten kan stille strengere, men ikke mindre strenge krav. På totalt harmoniserte områder derimot, kan nasjonalstaten heller ikke stille strengere krav. EF benytter seg av alle .disse instrumentene for avvikling av tekniske handelshindringer innenfor næringsmiddelsektoren. 6.2 Tekniske handelshindre og næringsmiddelindustrien Nasjonale regler for produktsikkerhet har ofte hatt sitt utgangspunkt i ønsket om beskyttelse av miljø, arbeidsmiljø eller forbrukerhensyn, men har også vært grunnet i ønsket om beskyttelse av nasjonal produksjon mot import. En følge av ulike nasjonale krav til produkter er at produsentene må fremstille ulike varianter av samme produkt, noe som innebærer at produsentene i større grad satser på hjemmemarkedet. Innenfor EF rettet man dermed oppmerksomheten mot avviklingen av handels- 96 hindringer for etableringen av det indre markedet. Felles regler for produksjon, testing og kontroll av varer skal bidra til å redusere konkurransevridning på det europeiske markedet. Dette er antatt å bidra til stordriftsfordeler for bedriftene og lavere priser for forbru kerne. EFs indre marked antas å få samme effekt på næringsmidler som på industriprodukter og tjenester: skiftende kvalitet, varierende priser og et mer variert tilbud (Cecchini m.fl. 1990). Innenfor nærings- og nytelsesmiddelområdet fIkk tekniske handelshindringer oppmerksomhet på et relativt tidlig tidspunkt. Ulik, og svært detaljert lovgivning for krav til helse og kvalitet mellom medlemslandene gjorde internasjonal handel med nærings midler vanskelig. Allerede i 1979 skapte EF-Domstolen presedens for det som senere ble hetende Cassis de Dijon-prinsippet45 • Til tross for at Domstolen åpnet for at nasjonal ivaretakelse av helse, sikkerhet og miljø kunne rettferdiggjøre denne type importvern, mente den ikke at importvern var reelt grunnet i ivaretakelse av slike interesser i denne saken. Derimot fastslo Domstolen at de nasjonale reglene primært var proteksjonistiske virkemidler for beskyttelse av nasjonal produksjon mot import. EFs strategi for å oppnå fri bevegelse av næringsmidler følger i hovedsak to spor. Det ene er gjensidighetsprinsippet bygd på Cassis de Dijon dommen. Innenfor enkelte områder innskrenkes imidlertid Cassis de Dijon-prinsippets virkefelt av oppbygging av et felles regelverk i EF. Cassis-prinsippet gjelder altså kun der det ikke fInnes 45 Til grunn for avgjørelsen ligger EF-Domstolens fortolkning av Artikkel 30 i Romatraktaten som angår forbud mot kvantitative restriksjoner pA import og tiltak med tilsvarende virkninger. Den franske solbærlikØren Creme de Cassis de Dijon har et alkoholinnhold på 20 prosent. Tyskland forbød import av denne likØren fordi de mente den måtte ba minSt 2S prosent al.koholinnhold før den kunne anerkjennes under betegnelsen likør (brennevin). Tyskerne hevdet at del samlede alkoholforbruk ville øke dersom det ble tillatt å selge brennevin med så lavt alkohoJi.nnhold. Tyskland henviste til Romattaktatens An. 36 som gjør del lovlig å forby helseskade lige varer. Domstolen gav den franske vinprodusenten medhold i at det tyske import forbudet utgjorde en ulovlig handelshindring. 97 felles regelverk innenfor EF. Ifølge Kommisjonen skal fri sirkulasjon av næringsmidler baseres på felles regelverk dersom dette berører hensyn til offentlig helse, forbrukerbeskyttelse, miljø og lovligheten av handelstransaksjoner46• EFs Hvitbok47 kan betraktes som arbeidsprogrammet for realise ringen av det indre markedet. Av de rundt 300 tiltakene som her skisseres dreier rundt 50 seg om næringsmidler og omtrent 1 00 forslag knytter an til næringsmiddelindustrien gjennom veterinære bestemmelser og bestemmelser vedrørende plantehelse/plantevern. I tillegg til Hvitboken har Kommisjonen utarbeidet en rekke strategi dokumenter om fri bevegelse av næringsmidler på det indre markedet.48 De vesentlige trekk i Kommisjonens forslag er at kra vene til næringsmidler skal skjerpes, at regelverk i økende grad skal gjøres bindende og ikke frivillig, at nasjonale unntaksmuligheter skal begrenses eller fjernes helt og at Kommisjonen skal få utvidet myndighet på næringsmiddelområdet (SNT 1 990). På de områder det ikke finnes felles EF-regler må EFs medlems land tillate omsetning av varer på eget marked som er lovlig produsert i et annet land eller være villig til å prøve berettigelsen av nasjonale særkrav til helse, sikkerhet og miljø for EF-domstolen. EF-domstolen har en sentral rolle i tolkningen av helse, sikkerhet og miljØ og dermed også grunnlaget for fellesskapsregulering. EF-kommisjonen har meldt at på de områder fellesskapet ikke har felles regelverk skal Domstolens rettspraksis gjelde. Domstolens rettspraksis viser at det kun er hensyn til helse som kan begrunne et 46 Notat om bruk av Cassis de Dijon-prinsippet: 89/C 27 1/03 av 24.10.89. 47 Kommissionens Hvidbog om virkeliggørelsen av Det Indre Marked. (KOM 88) 134 (endelig utgave). 48 Kommisjonens planer for regulering av næringsmiddelsektoren legges i Hvitboken og i diverse Meddelelser fra Kommisjonen om fri bevegelse av nærings midler innenfor Fellesskapet (se COM (85) 603 Final & 89/C 27 1/103). Se for øvrig Næringsmiddellovgivnillg i EF og Norge. SNT 1 990. 98 absolutt forbud mot markedsføring av et næringsmiddel (Verboven & Wandel 199 1). Domstolen har i en del tilfeller gitt støtte til at importforbud av næringsmidler kan opprettholdes på grunn av helsebeskyttelse. I en domstolsavgjørelse i 1983 fIkk nederlandske myndigheter medhold i at regler som forbyr vitaminisering av produkter var berettiget og dermed rettferdiggjorde forbud mot import av slike varer.49 På mange områder har imidlertid Domstolen vært restriktiv ved tolkningen av legitim beskyttelse av helse. Blant annet når det gjelder tilsetningsstoffer har det vært problematisk å opprettholde eller lage nasjonale forbud mot bruk av tilsetningsstoffer som står på EFs liste av tillatte tilsetningsstoffer (Verboven og Wandel 1991). Domstolen har i en rekke tilfeller funnet at importvern ikke er grunnet i reell beskyttelse av helse, men har vært grunnet i proteks jonistiske hensyn for beskyttelse av nasjonal produksjon. Det har etter hvert utviklet seg et betydelig internasjonalt sam arbeid om avvikling av tekniske handelshindre for næringsmiddel sektoren. I det følgende vil vi beskrive enkelte viktige samarbeids organer som på ulike måter spiller sentrale roller i EFs lovgivning. Codex Alimentarius Verdens helseorganisasjon (WHO) og verdens matvareorganisasjon (FAO), begge FN-organisasjoner, startet på begynnelsen av 60-tallet arbeidet med internasjonal harmonisering av matvarelovgivning for å lette handel og samtidig sikre forbrukerinteresser. Codex-Alimen tarius Kommisjonen teller i dag 1 38 land, Norge inkludert. Kommi- 49 Domstolen konkluderte med at de nederlandske reglene var i samsvar med Romatraktatens Art.36. Domstolssaken hadde sin bakgrunn i at det ble markedsført utenl.andske produkter i Nederland som var tilsatt vitamin A og D og som nederlandske myndigheter ønsket fjemet fra markedet. Det fmnes intema-sjonalt anerkjente grenser for vitamininntak. Produktene overskred ikke de inntaksdosene som her skisseres. Domstolen gav likevel nederlandske myndigheter medhold (Verboven & Wandel 1991). 99 sjonen flkk ansvaret for å gjennomføre et program for internasjonal standardisering av næringsmidler. Standardene omfatter krav til matvarers sammensetning, kvalitet, merking, tilsetningsstoffer, hygiene, analysemetoder m.m. Standardene er frivillige og kan godkjennes med avvik. De fungerer som grunntekster ethvert land kan anvende i samsvar med egen lovgivning. Arbeidet som flnner sted innenfor Codex Alimentarius Kommisjonen er blitt det viktigste internasjonale forum for nedbygging av tekniske handelshindringer (Race 1 990b). Codex' standarder har lenge vært utgangspunkt for såvel EFs som de nordiske lands50 bestemmelser. GATT I 1 980 sluttet Norge seg til GAIT5 1-avtalen om avvikling av tekniske handelshindringer. Målsettingen er å unngå at nasjonale forskrifter, standarder og merkingskrav skal skape unødvendige handelshindringer. Hvis mulig skal internasjonalt godtatte standarder anvendes i nasjonalt regelverk. Avtalen gjelder såvel industri som landbruksvarer. Når det gjelder standarder for matvarer, refererer GATI-avtalen direkte til Codex-arbeidet. ISO og CEN/CENELEC En standard er et frivillig dokument som beskriver et produkt, en prosess, metode, tjeneste eller liknende (Standardiseringsutvalgets Innstilling 1 990). Den internasjonale standardiseringsorganisasjonen IS052 har i mange år drevet en omfattende virksomhet av betydning for internasjonal handel. Fra beslutningen ble fattet om etablering av 50 Det er saU ned et pennanent utvalg under Nordisk Ministerråd for nærings middelsJ'ørsm� crNUN). Fonnå1et med utvalget er harmonisering av den nasjonale næringsmiddellovgivningen, inkludert merkingsbestemmelsene. 51 General Agreement on Tariff and Trade (Generalavtalen for toll og handel.) 52 International Standardization Organization. 100 et indre marked fra 1 993 har det også funnet sted en omfattende europeisk standardiseringsvirksomhet i regi av de private europeiske organisasjonene CEN og CENELEC53• Innenfor visse områder skal EFs regelverk suppleres med standarder. EFs " nye metode" for nedbygging av tekniske handels hindringer innebærer at EF utarbeider rammedirektiver med grunnleggende sikkerhetskrav til produkter4• Direktivenes krav er stort sett generelle. Standardiseringsorganisasjonene får i mandat å utarbeide detaljer og spesifIkasjoner i form av europeisk standard. CEN/CENELEC overlates dermed en del av fortolkningen av direktivenes sikkerhetskrav. Varer produsert og merket i henhold til europeiske standarder forutsettes å oppfylle de grunnleggende sikkerhetskravene i EFs direktiver. En standard oppfattes således ofte som en kvalitets garanti. EFs nye metode omfatter i utgangspunktet ikke næringsmiddel bestemmelser. CEN har imidlertid selv satt i gang arbeid på området og det foreligger forslag fra nasjonale standardiseringsorganer samt europeisk industri om at arbeidet skal utvides.55 I tillegg er det andre områder som har betydning for næringsmiddelindustrien, som standarder for næringsmiddelmaskiner, test- og analysemetoder og kvalitetssikringssystemer. 53 CEN (Comile Europeen de Normalisation) er mest relevant for næringsmiddel industrien. Den europeiske kOmileeD for elektroteknisk standardisering CENELEC (Comite EurOpeeD de Normalisation Eleclrotecbnique) er også sentral i det europeiske standardiseringsarbeidet. Organisatorisk er det Då knyttet tette bånd mellom CEN og CENELEC. 54 Direktivets krav skal innarbeides i nasjonal lovgivning. Man kan ikke stille ytterligere krav til produktene nasjonalt. 55 Det er opprettet en programkomite i CEN som skal vurdere behovene for standardisering på matvareområdet. 101 6.3 Helse, kvalitet og informasjon EF har satt seg fore å utarbeide regelverk på næringsmiddelområdet som skal beskytte viktige allmenninteresser på tre områder: helse, kvalitetskontroll og informasjon. På en rekke områder, som kjøtt, fisk, meieriprodukter, vin og frukt, har EF produktspesifikke detal jerte bestemmelser, rettet direkte mot den enkelte varegruppe. Slike, "vertikale", krav regulerer en bestemt vare fra første ledd i produk sjon til omsetning og merking. I tillegg stilles det gjerne hygieniske krav til varen. Denne vertikale reguleringsmetoden viker etter hvert for regler av "horisontal" art, dvs generelle bestemmelser som alle varegrupper må oppfylle når det gjelder merking, tilsetningsstoffer o.l. Regelverket får form av rammedirektiver som så utfylles med mer detaljerte bestemmelser. Selv om enkelte gamle produktspesi fikke regler fortsatt vil gjelde, er det slike generelle regler som nå primært brukes innenfor EFs næringsmiddellovgivningS6• Det er disse horisontale bestemmelsene vi retter søkelyset mot her? Innenfor EF har det etter hvert vært en økende tendens til at standardene som utarbeides innenfor Codex-Alimentarius program met etableres som minimumsskrav for regulering av næringsmidler. 56 EF-Kommisjonen har slått fast (89/C 27 1/03) at horisontale bestemmelser skal brukes mer konsekvent. De åpner imidlertid for at vertikale bestemmelser skal kunne tas i bruk for å o ppfyJJe annen fel lesskapspolitikk. l dag eksisterer del rundt 80 EF forskrifter, hvorav cirka 60 er direktiver og resten forordninger (forordningene har direkte rettskraft og må ikke implementeres i n asjo nal lovgivning). Rundt halvparten av direktivene er horisontale og re ten dekker vertikale bestemmelser. 57 Det finnes vertikale bestemmelser for produksjon og omsetning samt hygieniske krav til kjøttprodukter, eggprodukter og forsLag til vertikale bestemmelser for melk og meieriprodukter samt fisk og fiskevarer. For presentasjon og gjennomgang av disse se SNT (1990), VESO (1991). 1 02 Helse Det europeiske regelverket for helsebeskyttelse omfatter tilsetnings stoffer, rester av plantevernmidler (pesticider), materiale eller gjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler, spesial bestemte næringsmidler (til f.eks. bam og allergikere) og visse prosesser ved framstilling og håndtering av matvarer. Tilsetningsstoffer er stoffer som tilsettes maten for å forbedre holdbarhet, konsistens, utseende, lukt og smak eller som et hjelpe stoff under produksjonsprosessen (Verboven & Wandel 1 99 1 ). EF har lenge arbeidet med harmonisering av medlemslandenes nærings middellovgivning når det gjelder tilsetningsstoffer. De første direktivene kom allerede tidlig på 70-tallet. Primært har det vært arbeidet med sikte på global harmonisering innenfor Codex Alirnen tarius-Programmet. Det er utarbeidet et rammedirektiv med generelle regler som omfatter definisjoner, godkjenningsordninger OSV.58 Dette ramme direktivet utfylles med spesifikke lister over tillatte tilsetningsstoffer (positivlister). På en del områder finnes det allerede lister. I hovedtrekk angir de tillatte tilsetningsstoffer uten at det i vesentlig grad oppgis i hvilke matvarer disse kan brukes og i hvilken mengde. Listene oppfattes som mangelfulle og EF arbeider for tiden med å lage nye lister. De nye listene skal gi informasjon om tilsetnings stoffets navn, mengde, bruksområde og betingelser samt et kodenavn som skal gjøre det lett gjenkjennelig på etiketter. I tillegg til de gamle listene for konserveringsmidler, fargestoffer, stabiliserings midler, fortykningsmidler o.l. er det utarbeidet en ny liste for aromastoffer. FØr nye lister er utarbeidet har Kommisjonen åpnet for at nasjonale regler skal kunne opprettholdes og anerkjennes på gjensidig grunnlag (Cassis de Dijon). 58 89/107 EEC. 103 EFs krav til grenseverdier for rester av plantevernmidler i næringsmidler er ennå ikke ferdig utarbeidet. Det regelverket som bygges opp er imidlertid på en rekke områder strengere enn de retningslinjene som er lagt gjennom de internasjonale Codex standardene. EF har også utviklet et rammedirektiv om næringsmidler bestemt til særlig ernæring.59 Dette gjelder krav til barnemat, morsmelk erstatninger, diettpreparater til særlige medisinske formål, glutenfrie næringsmidler o.l. Kravene dekker produksjon, merking og reklame samt prøvetaking. Sammenliknet med norsk regelverk er det en noe sterkere tendens til å betrakte slike varer som vanlige næringsmidler framfor som medisinske preparater. EFs regler for produksjon, forandring og bevaring av matvarer er også viktig utfra hensyn til beskyttelse av helse. Dette gjelder bestråling, dypfrysing og andre bioteknologiske prosedyrer i forbindelse med produksjon og håndtering av matvarer. Slike prosesser kan ha som formål å konservere mat, ødelegge sykdoms framkallende mikroorganismer eller gjøre maten lagringsdyktig (Verboven & Wandel 1 99 1 ). Reglene for bestråling av matvarer er av de mest omstridte. I Norge er det kun bestråling av krydder som tillates. EF-Kommisjonen har på sin side foreslått å harmonisere nasjonale regler der man tillater bestråling av en rekke matvarer. Kvalitetskontroll For at fri bevegelse av matvarer skal fungere tilfredsstillende på det indre markedet forutsetter dette både harmoniserte regelverk og et tilfredsstillende kontrollsystem med at reglene etterleves. Kvalitets kontroll er av stor betydning ved å bygge opp tillit til at regelverket er overholdt uansett hvilket land matvaren kommer fra. S9 89/398/EEC. Det vil etter hvert utvikles særdirektiver med mer detaljerte bestemmelser om tillatte tilsetningsstoffer, hygienekrav o.l. 104 På samme måte som regelverket er inndelt i horisontale og vertikale bestemmelser, gjelder det tilsvarende for næringsmiddel kontrollen. Det foreligger særregler for f.eks. veterinærkontroll. I til legg finnes det generelle kontrollbestemmelser som skal gjelde alle matvarer som ikke dekkes av særlov. Den generelle næringsmiddel kontrollen skal dekke næringsmidler, tilsetningsstoffer samt materiale og gjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler (SNT 1 990). EF har vedtatt generelle bestemmelser for hvordan næringsmid del-kontrollen skal gjennomføres i medlemslandene.60 Målet er å få like kontrollsystemer og dokumentasjonskrav for hele Europa. Med fri bevegelse av matvarer på det indre markedet faller grensekontrollen bort og ansvaret for kontroll forskyves til produsent og importør. Kvalitetskontroll skal primært skje ved varens opprin nelsessted, kombinert med stikkprøvekontroll i mottakerland. Ansvaret for denne kontrollen er nasjonalt. EFs kvalitetskontrollsystem foreligger ennå ikke i sin endelige fonn. Detaljerte bestemmelser for kontroll av næringsmiddelbedrifter er foreløpig kun utarbeidet for slakterier, meierier og kjøttbedrifter (Race 1 990a). Mye tyder imidlertid på at kontrollen på produksjons stedet vil bygges på en kombinasjon av produsentenes egenkontroll og offentlig kontroll. Tendensen går i retning av nye systemer for produsentansvar når det gjelder sikring av produksjonsprosessen og av det endelige produktet. Innføring av egentilsyn og internkontroll i bedriften blir viktigere. EFs produktansvarsdirektiv legger ansvaret på produsent selv når en vare er produsert i henhold til gjeldende regelverk61 • Kontrollsystemet medfører også prosedyrer for sertifise ring og godkjenningsordninger. Systemet vil innebære at myndighe- 60 Rådets direktiv 89/397/EEC av 1 4.juni 1 989 om Offentlig kontroll med næringsmidler. 61 85/374/EEC. 1 05 tene utpeker instanser som har myndighet til å drive kontroll med at en bedrift følger forskriftsmessige rutiner for kvalitet, helse og hygiene. Inspektører spiller en sentral rolle62• Kontrollen skal baseres på prøveuttak og analyser, vurdering av hygiene, materiale og bedriftens egne kontroll- og kvalitetssikringssystemer63• På basis av inspeksjonen kan det gis et sertifikat som vil gi produkter innpass på hele det europeiske markedet. Mye kan tyde på at europeiske standarder vil få stor betydning ved å utforme spesifikasjoner for oppfyllelse av kravene til kvalitetskontroll framover (SNT 1 990). Det finnes allerede standarder for kvalitetssikring av produksjon og kontraktsforhold64• CEN arbeider også med standarder for test og analysemetoder.65 Ensartede metoder for hele Europa vil være et viktig bidrag i det kontrollsystemet som skal bygges opp. Forbrukerinformasjon og merking Innenfor EF legges det relativt stor vekt på forbrukerinformasjon. Informasjon er første, og kanskje viktigste ledd i EFs forbruker beskyttelse. Fra 1979 er det etablert regelverk for hvordan varer skal 62 Slik det er i dag utgjør inspektørene en uensartet gruppe med stor variasjon av språkkunnskaper, teknisk ekspertise og produksjonsteknologisk og hygienisk innsikt. Det planlegges flere tiltak for å heve inspektørenes utdanning og gjøre denne mer homogen over hele Europa (VESO 1991). 63 Det er ingen krav om at bedriftene må ha egne kontroll- og kvalitetssikrings systemer. Men hvis de har etablert slike, noe som blir stadig vanligere, skal de kontrolleres. 64 Den internasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO har utformet standarder for kvalitetssikring: ISO 9000-serien. Disse vil trolig bli utgangspunkt for implemen tering av europeiske standarder. 6S CEN har to komiteer i arbeid. Den ene utvikler standarder for test- og analysemetoder for frukt- og grønnsaksjuice. I tillegg er det en komite som arbeider med test- og analysemetoder for matvarer generelt. Dette gjelder kontarninanter, tilsetningsstoffer, mykotoksiner o.l. 1 06 . . . merkes, eksponeres og markedsføres66• Dette bygger på Codex ' generelle retningslinjer for merking av ferdigpakkede næringsmidler. Det har vært en klar tendens til skjerping av merkingsbestemmelsene innenfor EF. Kravene stilles til stadig flere produkter. Matvarer skal merkes med informasjon om sammensetning, foredlingsprosessene, tilsetningsmidler, produksjonsdato og siste kjøpsdato67• I Norge finnes det retningslinjer for vurdering deklarasjoner, dvs om hva matvaren av påstander. Negative ikke inneholder, kan kun benyttes etter aksept fra Statens næringsmiddeltilsyn. I EF finnes ingen regler for bruk av negative deklarasjoner. Flere ingredienser tillates deklarert med samlebetegnelser68 i EF enn i Norge. Det har også blitt mer vanlig å gi opplysninger om kaloriinnhold, nærings verdi og sporverdiinnhold. Denne type informasjon blir trolig ikke obligatorisk, men de som vil tilføre etiketten denne type informasjon må følge EFs merkingsbestemmelser. I henhold til EFs krav spesifiseres ikke sammensatte matvarers bestanddeler når de utgjør mindre enn 25 prosent av den ferdige vare69• I Norge finnes ingen slike regler, I Sverige derimot finnes en nedre grense på 5 prosent. Nordisk Embetsmannskomite for ForbrukerspØrsmål (under Nordisk Ministerråd) har fremmet et liknende forslag om at bestanddeler som inngår med mer enn 5 prosent av den ferdige vare skal oppgis på varemerket. Ifølge dette forslaget skal ingredienser som kan gi allergiproblemer alltid oppgis 66 79/ 1 1 2/EEC med endringer. 67 Det gjøres unntak for brennevin med hØyt alkoholinnhold, fersk melk, frukt, grønnsaker og liknende råvarer. 68 Sarnle- eller gruppebetegneiser vil f.eks. være generelle betegnelser som "mel" framfor spesifIkasjon av de ulike meltyper som hvete, rug 0.1. Likeledes "fett" framfor spesifisering av vegetabilsk eller animalsk fett. 69 Dette er egentlig en Codex-standard. 1 07 selv når de utgjør mindre enn 5 prosent av den endelige varen. Eksempler på slike ingredienser er gluten, egg, fisk, nøtter osv. 6.4 Hvordan berører dette norske næringsmiddelinteresser? Norsk næringsmiddelindustri stilles i økende grad overfor press om tilpasning til EFs krav til matvarers sammensetning, samt at testing, kontroll og merking av varene skal samsvare med de europeiske reglene. Presset ytrer seg som krav "ovenfra" om tilpasning av regelverk og standarder og "nedenfra" som krav fra markedet om tilpassing til nye konkurransevilkår, vareutvalg og priser. Premissene for nasjonalt forskriftsarbeid legges i økende grad på europeisk nivå. Norske myndigheter har inngått en avtale om at utkast til nye forskrifter skal sendes på høring til EF- og EFTA-landene med sikte på harmonisering.7o Ansvar for helse, kontroll og informasjon legges i økende grad på produsenten. Norske eksportinteresser vil, på de områder der det finnes fellesskapsregulering måtte tilpasse seg EFs regler for å få innpass på det europeiske markedet. Dette gjelder tilpassing til EFs regelverk for bruk av tilsetningsstoffer, kontroll og dokumentasjons krav, merkingsbestemmelser o.l. Norske slakterier må godkjennes av EF-inspektører for å få adgang med norske kjøttprodukter på EFs marked. Norske fiskeforedlingsbedrifter vil måtte tilpasse seg EFs bestemmelser for kvalitetssikring og hygiene. Forbrukersikkerhet, miljØvern og arbeidsforhold har i Norge mer enn i de fleste andre land, vært gjenstand for offentlig styring og regulering. Enkelte går så langt at de snakker om ulike forbruker- 70 Infonnasjonsprosedyre om utkast til tekniske forskrifter ble utvidet i 1 988 til også å omfatte landbruksprodukter og næringsmidler. 1 08 politiske modeller i Norge og EF (Stø 1 990). Europeisk integrasjon reiser nye krav til de institusjoner som er etablert for å ivareta disse interessene på nasjonalt nivå. Den utviklingen som nå finner sted reiser spØrsmål om norske myndigheter vil ha mulighet til å opprett holde og sikre et høyt beskyttelsesnivå for helse, sikkerhet og miljø. Det er vanskelig å foreta en vurdering av EFs næringsmiddel regulering sammenliknet med norsk regelverk. Grunnen til dette er primært at EFs regelverk ennå ikke er ferdig utarbeidet. På de fleste områder hvor EF har utarbeidet felles regelverk, er dette imidlertid tilfredsstillende i forhold til norske krav. Virkemidlene som benyttes, med økt bruk av horisontale bestemmelser som alle varegrupper må oppfylle når det gjelder f.eks. merking, kontroll, tilsetningsstoffer til svarer også en generell tendens i Norge. EF benytter seg også av Codex-standarder som vi i Norge i økende grad vil måtte tilpasse oss uansett. Krav fastsatt av Codex Alimentarius brukes i økende grad som referanse i GATT-sammenheng ved utforming av internasjonal næringsmiddellovgivning og kontroll. Fundamentet for EFs og Norges regelverk er altså det samme. Enkelte områder utpeker seg imidlertid hvor det til dels er store avvik mellom EFs regelverk og tilsvarende norske regler. Norske myndigheter har ført en restriktiv politikk når det gjelder tilsetningsstoffer (Verboven & Wandel 199 1). Det har vært norsk politikk å gjøre listen over tillatte tilsetningsstoffer så kort som mulig. Sammenliknet med EF har vi et strengt norsk regelverk. Blant annet tillater vi kun bruk av et begrenset antall fargestoffer. I tillegg har vi lister satt opp etter produktgrupper, dvs vi tar utgangspunkt i produktgruppe og angir hvilke tilsetningsstoffer som kan brukes og i hvilken mengde. I forhold til EFs regelverk der man tar utgangs punkt i tillatte tilsetningsstoffer for så å oppgi bruksområder, er det norske systemet ment å være mer brukervennlig (SNT 1 990). 1 09 Norske krav til bestråling av matvarer er også langt strengere enn 71 innenfor EF-systemet. Kommisjonen har fremmet forslag om å merke bestrålte matvarer, men ikke matvarer hvor det inngår bestrålte ingredienser. Temaet er imidlertid omstridt innenfor EF systemet. Såvel internt i Ministerrådet, som mellom Ministerråd og Parlamentet er det uenighet om hvorvidt man skal tillate bestråling og i så fall av hvilke matvarer. Det er derfor rimelig å forvente at 72 EFs regelverk her vil revideres. Norsk regelverk for næringsmidler til spesielle grupper som allergikere, diabetikere osv. stiller i grove trekk strengere beskyttel seskrav enn tilsvarende EF-regler. Dette gjelder såvel krav til helsebeskyttelse i produkt som merkingsbestemmelsene. Innenfor EF er det en tendens til å nedprioritere betydningen av spesifikke vare betegnelser, mens det i Norge i mange tilfeller settes krav til bruk av varebetegneiser. En norsk tilpasning til EFs merkingsbestemmelser kan i noen grad antas å ville svekke beskyttelsen av forbrukerinteres sene og spesielt utsatte grupper som allergikere (Verboven & Wandel 1 99 1). En full norsk tilpassing til EF gjennom medlemsskap og fjerning av grensekontrollen vil på enkelte områder innebære en svekkelse av forbrukerbeskyttelsen i Norge. En eventuell fri norsk import fra EF landene av f.eks. ferske næringsmidler av animalsk opprinnelse antas å få betydning for helse og sikkerhet på grunn av den faren for overføring av smittsomme sykdommer dette vil kunne medføre. Med en E ØS-avtale vil imidlertid den norske grensekontrollen opprettholdes, og det legges opp til tilleggsgarantier i form av dokumentasjonskrav til importerte produkter for å sikre oss mot smittefare. Når det gjelder plantevernmidler kan, EFfA-Iandene 71 I Norge tillates kun bestråling av krydder. 72 Mye tyder på at også Kommisjonen nå mener at spørsmål knyttet til bestrlling av matvarer må behandles utfra politiske kriterier og ikke kun utfra hva de har vurdert som vitenskapelige kriterier. 1 10 opprettholde nasjonalt regelverk i et EØS73 • EF er dessuten i ferd med å revidere sine regler. Norge vil kunne opprettholde kravene til nasjonal produksjon. Det vil være mer problematisk å nekte adgang av produkter som er framstilt på lovlig måte i henhold til EFs regler, men ikke tilfredsstiller norske regler. På enkelte områder vil vi få overgangsordninger i en EØS-avtale. På andre områder har vi måttet vike eller må basere oss på en mulig bruk av den generelle beskyt telsesklausulen i avtalen. Spørsmålet gjenstår om i hvilken grad en slik beskyttelsesklausul reelt vil kunne brukes på vareområdet av hensyn til omfanget på eventuelle mottiltak. Der det utarbeides regelverk på fellesskapsplan innenfor EF har vi i utgangspunktet en påvirkningsmulighet gjennom konsultasjons ordninger og drøfting om utkast til nytt regelverk mellom EF og EFfA. Med EØS-avtale vil vi kunne få større innsyn og påvirkning i revisjon og utarbeidelse av nytt regelverk gjennom utvidede konsultasjonsordninger. Vi vil trolig ha større problemer på de områder som ikke reguleres på fellesskapsplan innenfor EF, men hvor omsetning skal finne sted i henhold til Cassis de Dijon-prinsippet. Det bringer oss over på spørsmålet om kontroll og håndhevelse av regelverket. Det er utviklet samarbeid mellom EF og EFTA om kontroll av nærings middelindustrien.74 .Dette gjelder formelt samarbeid om utarbeidelse av de europeiske reglene for kvalitetskontrollsystemer og uformelt 73 Norge aksepterer allerede import av matvarer med rester av plantevernmidler som ikke tillates brukt i norsk landbruk. Det er en forutsetning at disse ikke overskrider grenseverdiene fastsatt av Codex Alimentarius. Norge har i EØS-avtalen fått gjennomslag for tidsbegrenset overgangsordning fram til januar 1993. Målsettin gen er å komme fram til felles forståelse før denne tid. Dette vil innebære at EF må skjerpe sine regler. Dersom man ikke finner løsninger før denne tid, vil norsk regelverk fremdeles gjelde. 74 Det er blant annet opprettet et uformelt samarbeid mellom de ulike europeiske tilsynsorganene: FLEP (Food Law Enforcement Practioners). FLEP skal fungere som et kontaktorgan for tilsynsmyndighetene fra såvel EF- som EFTA-land. 111 samarbeid om håndhevelsen av dette. Norsk regelverk tilpasses allerede europeiske systemer med hensyn til økt ansvar over på produsentene med de nye forskriftene om internkontroll i bedriftene. Selv om den formelle tilpassingsprosessen er i gang gjenstår det en del for at det skal skapes tillit på norsk side til at EFs håndhevelse av regelverket er tilfredsstillende. Utviklingen i internasjonal handel med næringsmidler vil, uavhengig av en E ØS-avtale, berøre norske interesser fra produksjon til forbruk. Konkurranse på markedet vil innebære krav om tilpassing til internasjonale regler og bestemmelser. På de områdene vi ønsker å opprettholde nasjonale krav som er strengere enn EFs, vil dette kunne være vanskelig utfra et konkurransesynspunkt. Deler av norsk næringsliv mener at dette kan føre til Økte kostnader og konkurranse vridning mens andre sektorer, bransjer eller bedrifter kan se en konkurransefordel i høyere kvalitet. Norsk NN-industris interesser varierer etter markedssituasjon. Hjemmeorientert industri vil ønske å beholde de standarder vi har dersom de ekskluderer utlendinger på markedet. Dersom utlendinger ikke ekskluderes, er det viktig at den norske NN-industrien ikke pålegges krav som gjør de mindre konkurransedyktige. Eksportindus trien (fiskeindustri) må derimot ta hensyn til felles standarder og vil også dra nytte av felles regler i alle de europeiske mottakerlandene. Produsentinteressen varierer altså etter markedssituasjon og omfanget av eksisterende beskyttelse. Forbrukernes interesser går i to retnin ger, dels har de interesse av hØyt nivå på standarder og kontroll men samtidig ønsker de også billigere produkter. NNNs interesser er også delt; primært er det viktig å sikre egne arbeidsplasser, sekundært er de også forbrukere og endelig; politisk er det viktig å spille på lag med forbrukerne. Det er derfor vanskelig å snakke om en norsk interesse på dette området utover de mest selvfølgelige krav til helse og sikkerhet. 1 12 !11 GATT På slutten av 80-tallet kom GATI-avtalen opp på den politiske dags orden. Da diskusjonen om betydningen av EFs indre marked begynte å prege den offentlige debatten, dukket det opp påstander om at en ny GATI-avtale representerte en større trussel mot norsk landbruk. Attpåtil snakket enkelte stadig om Uruguay-runden som slett ikke foregikk der. Grunnlaget for forvirring var absolutt til stede. De endringene i GATI-avtalen som det forhandles om kan betraktes som en del av det ytre presset mot den norske modellen, kfr. kap. 3. I dette kapitlet skal vi redegjøre for hva GATI og Uruguay runden går ut på. Vi beskriver situasjonen pr sommeren 1991 og redegjør for hvilke utfordringer norsk landbruk og foredlingsindustri i denne sammenheng står overfor. 7.1 GATT - spilleregler for handelen Bokstavene står for General Agreement on Tariffs and Trade eller på norsk; Generalavtalen for toll og handel. GATI kan best beskrives som et regelverk for internasjonal handel og som et for handlingsforum for å løse handelspolitiske spørsmål og tvister mellom land. I denne forstand er GATI et bidrag til å sørge for "ro og orden" i det internasjonale varebyttet. Spillereglene blir fastsatt i forhandlingsrunder som gjeme varer i mange år. Reglene omfatter beskyttelse av patenter og design mot piratkopier, tiltak for å bedre u-landenes markedsadgang, avvikle dumpingeksport etc. Som i ethvert annet forhold mellom mennesker, trenger også handel regler 1 13 for hva som er lov og hva som er "juks". Alternativet til internasjo nale forpliktende avtaler vil ofte være "den sterkestes rett". Enkelte talsmenn fra jordbruket har uttalt at Norge bør bryte GATT-forhandlingene75 ut fra at resultatene av Uruguay-runden kan bli til skade for norsk landbruk. Et slikt standpunkt innebærer at en vurderer eventuelle ulemper for norsk landbruk som viktigere enn behovet for "lov og orden" i internasjonal handel. Tilhengere av slike internasjonale handelsavtaler hevder at en avtale om spilleregler for internasjonal handel er avgjørende for Norge. Et lite land med stor avhengighet av varebytte kan ikke melde seg ut av det internasjonale samfunn og si at vi vil ha vår egen grunnlov. Man kan heller ikke velge bare å etterfølge regler som er til fordel for en selv. Den aktuelle tvisten om lakseeksporten til USA hvor Norge innklager USA til et GATT-panel pga. USAs straffetoll, er et eksempel på at internasjonale tvisteløsningsfora kan være et redskap for små land. Uten GATT ville ikke Norge kunne påberope seg noen 'internasjonal rett, ei heller innklaget USA. Som enhver annen internasjonal avtale betyr også en GAIT avtale en begrensing i sjølråderetten. Internasjonale avtaler tar net topp sikte på å forplikte underskriverne. Spørsmålet er om en vur derer aktuelle begrensinger i sjølråderetten som viktigere enn be hovet for internasjonale regler for handels-atferd og konfliktløsing. Det blir i siste instans et politisk vurderingsspørsmål. Fravær av internasjonale regler kan også begrense et lite lands nasjonale råde rett i praksis. Det er erkjennelsen av behovet for internasjonale regler som har fått de fleste land i verden til å inngå multilaterale forplik tende avtaler. Avtalenes innhold er det derimot sterk strid om ut fra ulike økonomiske og politiske interesser. Som i alle internasjonale for handlinger er det også her et spørsmål om å gi og ta. Norge forsøker 75 Generalsekretær Gjermund Haga i Norsk Bonde- og Småbrukarlag til Nationen 3 .10.90. 1 14 . .. . ., å ivareta sine interesser, men det gjør selvsagt også de øvrige 1 06 landene. Det er ønsket om en forpliktende avtale som skaper grunn lag for kompromisser. Alternativet til en generell multilateral avtale er at landene ordner sine handelsforbindelser bilateralt. Dette er svært upraktisk og setter de økonomiske stormaktene i en enda sterkere forhandlingsposisjon. Årsaken til den manglende framdriften i Uruguay-runden skyldes i første rekke uenighet mellom EF og USA. Denne uenigheten kan andre land utnytte til sin fordel. Den foregående revisjonen av GATI-avtalen ble kalt Tokyo-run den og den oppnådde å redusere gjennomsnittstollen fra 7,0% til 4,7%. Siden den første GATT-avtalen ble underskrevet for 43 år siden er verdens tollsatser redusert med 75%. I 80-årene har verdens handelen økt med omkring 50% i volum. (Dagens Næringsliv, 1 . 1 2.90?6 En tredjedel av verdenshandelen (ca 3 .800 milliarder dollar) dekkes ikke av GATIs regler. Dette gjelder bl.a. handelen med tjenester og landbruksvarer. Den pågående Uruguay-runden startet i dette landet i 1 986, derav navnet. Målsettingen var at man i denne runden også skulle oppnå avtaler om landbruksvarer og tjenester. Kjøreplanen inneholdt en avtale-slutt innen 1 990 ved et ministermøte i Bruxelles i desember. Dette møtet ble imidlertid en fiasko, og avtaleforslaget ble ikke underskrevet. 7.2 Uruguay-runden og uenighetens innhold Selv om media hovedsakelig har fokusert på landbruksspørmål, dreier Uruguay-runden seg også om regler for tekstiler, intellektuelle 76 Det vil være forskjellige vurderinger av verdien av internasjonal handel; kfr. kap. 4 rapport 2. 1 15 rettigheter, turisme, luftfart, skipsfart og forsikring. Vi skal imidlertid la disse områdene ligge i denne drøftingen. I utgangspunktet var det enighet om at denne forhandlingsrunden for første gang skulle oppnå markerte resultater når det gjaldt handelen med landbruksvarer.77 I Geneve i april 1989 kom man til en viss enighet, kalt Midtveisavtalen. Denne gikk bl.a. ut på at man tok sikte på en vesentlig progressiv reduksjon av handelsvridende landbruksstøtte. Landene forpliktet seg på kort sikt til ikke å øke landbruksstøtten under forhandlingenes gang. Norge støttet dette vedtaket men gav i en såkalt "stemmeforklaring" uttrykk for at vi også ville vektlegge viktige samfunnsinteresser som matvaresikker het, miljø, distriktspolitikk og sosiale hensyn. Hovedaktørene i forhandlingene er EF, USA og Caims-grup pen78• Forenklet sagt er USA og Caims-gruppen på linje når det gjelder ønsket om en drastisk reduksjon av ikke-tollmessige handelshindre, landbruksstøtte og eksportsubsidier. EF er generelt enig om målsettingen med liberalisering, men er uenig i prinsippet med en fullstendig fri verdenshandel og en så rask nedbygging av landbruksstøtten. EF står i denne sammenhengen på samme side som Norden i forhandlingene, men går samtidig lenger enn hva Norden har gjort ved sitt tilbud. 77 I åpningsdeklarasjonene fra Ministerrådsmøtet i Punta del Este i september 1986 het det: "De kontraherende parter er enige om, at der er et presserende behov for at bringe mere disciplin og forudsigelighed ind i verdenshandelen med landbrugsvarer ved at korrigere og forhindre begrænsinger og forvrængninger inklusive sådanne, der er relateret til strukturelle overskud med henblik på at reducere usikkerhed, mang lende balanee og ustabilitet på globale landbrugsmarkeder." (sitert fra Landbrugs raadet, 1990) 78 Består av Argentina, Australia, Brasil, Canada, Chile, Columbia, Ungarn, Indonesia, Malaysia, New Zealand, Filippinene, Thailand og Uruguay. Alle nettoeksportører av landbruksvarer. 1 16 Norges tilbud i forhandlingene presentert av daværende han delsminister Kaci Kullman Five i Nationen 1 2. 1 0.90, går ut på følgende: ... 20% reduksjon av 57% av landbruksstØtten fram til 1 996. ... Kvantitative ordninger kun for melk og viltkjØtt. ... Variable avgifter på kjøtt, egg og poteter. ... Toll + variable avgifter på kom, ost og grønnsaker. ... Bare toll på honning, bær og grønnsaker utenfor jordbruks- avtalen. ... 1 0, 20 og 30% tollreduksjoner. ... Bortfall av all statsfinansiert eksportstøtte. Etter at forhandlingene brøt sammen i vinter spekuleres det nå hva som kan skje. I skrivende stund er ingenting avklart, men det er et håp om en avtale i lØpet av 1 99 t 19• Fra Utenriksdepartementet understrekes det at selv om de forhandlingene som foregår høsten 1 99 1 kalles tekniske drøftinger, er det reelle forhandlinger som man av politiske årsaker ønsker å fokusere noe mindre. Hvis det ikke oppnås noen avtale, er det et problem for både landbruk og foredlin gsindustri fordi de ikke vet hva de kan forholde seg til i framtiden. På den annen side kan det argumenteres for at aktørene må innrette seg etter et redusert støttenivå, et redusert importvern og bortfall av eksportsubsidier. Selv om avtalen ikke foreligger, skulle det ikke være grunn til å betvile hvilken retning endringene går. Norges 79 Kfr. St.prp. nr. 84 (1990<1991), Aftenposten 22.05.91 og presset fra "G7-møtet" i London medio juli-9l . 1 17 posisjon er også unik ved at vi er blant de landene som støtter vårt landbruk mest - jfr figur 7. 1 . Figur 7.1 LandbruksstØtte i i-landenes landbruk Netto PSE I % av produksjonsverdi 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 O ��L-U,� t����� ������ ���� EF Finland Japan New Norge Sveits Sverige USA Alle land Zealand __ (IGlde: Landbrugsraadet, __ 1988:25) Fra landbrukshold kritiseres denne måten80 å beregne landbruks støtten. Vi finner det lite hensiktsmessig å gå inn på den debatten i denne sammenheng. Faktum er at vi subsidierer vårt landbruk svært mye, mer enn de fleste andre land. Dette gjør vi fordi vi har råd og fordi vi ønsker å ha et landbruk på tross av klimatiske og topografis ke forhold. Dette er et politisk valg som opp gjennom hele etter krigstiden har hatt oppslutning i Stortinget. Støttenivået betyr imidlertid at vi har mye å ta igjen for å komme i nærheten av en landbrukspolitikk som de øvrige GATI -land kan 80 Producer Sub�idy Equivalent analyser beregner landbruksstøtten som forskjellen mellom innenlandsk produsentpris og verdensmarkedsprisen ganger produksjonens størrelse korrigert for direkte og indirekte støtte og produksjonsavgifter. 1 18 akseptere. Et alternativ er derfor å begynne denne prosessen når vi vet hvilken vei "elven flyter" . Dette signaliserte også regjeringen i forbindelse med vårens jordbruksoppgjør. En annen tilpassing er å satse på at det ikke blir noen effektiv GATT-avtale med bindinger for nasjonalt støttenivå og importvern. En tredje tilpassing kan være å utsette endringene lengst mulig for å utnytte muligheten så lenge den fmnes. Jordbruket vil få problemer, ettersom disse ikke kan løses, bør de utsettes. På den annen side roses Norge og Norden av lederen for jordbruksforhandlingene i GATT, Aart de Zeeuw for vår opptreden i GATT. Norden har vært konstruktive og konkrete - i motsetning til EF som har store problemer med å bli enige om hva de vil. Han hevder videre at hensikten med runden ikke er å hindre Norge fra f.eks. å støtte jordbruket i Nord-Norge. "Alle land vil ha muligheter til å støtte jordbruket i spesielle regioner, men det må gjøres gjennom direkte offentlig støtte og ikke gjennom markedsprisene. " (Dagens Næringsliv, 16.05.90) 7.3 Mulige virkninger av en GATT-avtale En GATT-avtale vil bety høyere verdensmarkedspriser og lavere produsentpriser i de land som har et høyt støttenivå. En amerikansk analyse med utgangspunkt i bortfall av subsidier i i-landene har beregnet prisstigningen på verdensmarkedet i snitt til å bli på 1 9%. Prisstigningen vil bli størst for meieriprodukter, sukker og hvete, minst for oljefrø og svine- og fjærkrekjøtt. (Landbrugsraadet, 1 990:31). Produsentprisene i EF vil derimot synke med i gjennom snitt 22%. Særlig vil de gå ned for ris, hvete, sukker og fOrkom, minst for meieriprodukter. Beregningene er foretatt utfra 86/87-nivå. 1 19 EFs landbruksstøtte har siden sunket markert, så produsentprisfallet er overdrevet. : Brunstad m.fl. (1990) har ved hjelp av modellsimuleringer beregnet virkninger av en GATI-avtale for norsk jordbruk. Ho vedfunnene ved disse beregningene kan oppsummeres slik: " ... overproduksjonen av melkeprodukter kan fjernes uten at det går utover jordbrukssysselsettingen. Forutsetningen er at melkeproduksjonen reduseres og at den til en viss grad vris over på mindre og mer arbeidskraftintensive bruk og at det omsettes mer ost innenlands. " "Med e n reduksjon p å i overkant av 5% av jordbrukssys selsettingen som i sin helhet tas ut i sentrale strøk vil det i tillegg være mulig å redusere statsstøtten med 14% i forhold til i dag dersom det opprettholdes et importvern med de samme tollsatser som de som er implisitt i dagens import forbud. Dersom vi i stedet holder statsstøtten på sainme nivå som i dag, vil vi med en reduksjon på vel 5% av sysselsettin gen kunne redusere importvernet til det halve." "Full fjerning av importvernet vil imidlertid kreve en reduk sjon av jordbrukssysselsettingen på om lag 1 2% dersom statsstøtten ikke skal overstige dagens. Med en så sterk reduksjon av importvernet vil det i tillegg til redusert mel keproduksjon være aktuelt å redusere produksjonen av storfekjøtt, kom og egg." (Brunstad RJ. m.fl. 1 990) Disse resultatene refererer seg til virkningene for sysselsettingen i primærproduksjonen, foredlingsindustrien er ikke kommentert. Som nevnt i kapittel 4 i rapport 2 vil en reduksjon av overproduksjonen av meieriprodukter få store virkninger for antall sysselsatte i meieriene. Med et produksjonsmål på 1 400 mill liter. antydet vi et potensielt sysselsettingstap på mellom 1 300-1500 sysselsatte. Et slikt utfall vil bety en betydelig anleggssanering innenfor meieriene hvor de eldste og minste meieriene vil gå først. 1 20 Når det gjelder kjøttindustrien antyder simuleringene at pri mærproduksjonen først påvirkes dersom skjermingsstøtten (dvs importvernet) fjernes. En halvering av skjermingsstøtten vil ikke redusere innenlandsk primærproduksjon. Tas skjermingsstøtten helt bort, erstattes innenlandsk storfeproduksjon med import i størrelses orden 40%. En slik tilpassing vil bety en sterk nedbygging av slakteri og foredlingskapasitet og dermed også sterk reduksjon i sysselsettingen. Når man strammer ytterligere til forutsetningene på statsstøtte reduseres storfeproduksjonen ytterligere samtidig som svinekjØtt produksjonen rammes med om lag 10%. For ordens skyld understreker vi at dette er resultat av modell kjøringer under gitte forutsetninger om sysselsetting, distrikts prioritering, arealbruk og effektivitetSl. Dersom en ønsker å vurdere disse beregningene nærmere, må en gå inn på forfatternes forutset ninger. Resultatene må ikke tolkes som forfatternes politiske vurderinger. Poenget er å få fram sårbarheten i norsk jordbruk for endringer i importvern og overføringsnivå. Vårt ærend er deretter å se hva dette kan medføre for foredlingsindustrien. 7.4 Konklusjon En kan diskutere hvor meningsfullt det er å kvantifisere disse effektene av redusert støttenivå til landbruket. Et sentralt poeng i denne rapportserien er som tidligere nevnt viktigheten av aktørenes 81 Det er også gruDn til å nevne at disse ulike tilpassingene gir et samfunnsØko nomisk overskudd på 8-1 1 milli arder kroner pr Ar fordelt på stat og forbrukere. Brunstad forutsetter altså lavere forbrukerpriser. Magne østerås i GATI hevder det motsatte. (Dagens Næringsliv, 28.01 .91) Kuttet i forbrukersubsidier og økte avansemarginer i detaljhandelen vil spise opp gevinsten av bortfallet av skjermingen og vel så det. hevder han. 121 egne valg. Slike modellberegninger kan ikke fange inn aktørenes potensiale til å tilpasse seg og overskride utfordringene. Antydninge ne om reduksjon av sysselsettingen i storfeforedlingen hviler på en forutsetning om at foredlingsindustrien ikke gjør noe for å selv bearbeide importproduktene, men at de bli importert som ferdigvare. Dette bli først tilfelle dersom foredlingsindustrien ikke foretar seg noe for å tilpasse seg den nye leverandørsituasjonen. Uansett modellberegninger kan vi konkludere med at det norske virkemiddelapparatet for skjerming av landbruket i framtiden vil: * Være under strengere overvåking fra våre handelspartnere. * Bli underkastet strengere internasjonal disiplin. * Bli svekket i skjermingseffektivitet. Og derav følger konklusjonen for foredlingsindustrien; * Enhver reduksjon av norsk primærproduksjon vil også redusere aktiviteten i industrien så sant ikke industrien erstatter frafallet med importert råstoff og kan konkurrere med utenlandsk fored ling. For meieriene er en erstatning av råstoff lite aktuelt all den tid overproduksjonen er såpass stor og så lenge melk er melk. Vi må heller ikke unnlate å peke på positive muligheter for norsk foredlingsindustri som en GAIT-avtale kan gi: * For deler av foredlingsindustrien kan GAIT-avtalen gi billigere og kanskje bedre (utvalg i) råstoff, f.eks. konserves, produksjon av ferdigretter, sjokolade og sukkervare. 1 22 18I Landbrukspolitikken i endring Vi har tidligere redegjort for viktige endringer i det internasjonale handelspolitiske regimet. Både EØS, utviklingen i EF og Uruguay runden i GATT innebærer endringer i spillereglene for internasjonal handel. Spillereglene omhandler mer enn hvordan handelen i seg selv foregår, viktigst er det at reglene også dreier seg om hvilke vilkår nasjonale myndigheter kan gi egen produksjon. Disse endringene setter spor i nasjonal næringspolitikk, dels fordi vi bindes folkeretts lig av internasjonale avtaler, dels fordi vår økonomi er en integrert del av en verdensøkonomi. Hva andre land foretar seg har stor betydning for oss. Handlingsrommet for særegen nasjonal økonomisk politikk, har blitt innsnevret - som vi drøftet i kapittel 3. Endringene i landbrukspolitikken er dels resultat av et ytre press fra vår omverden og dels et resultat av krav fra befolkningen (som forbrukere, skattebetalere og velgere) og fra øvrig næringsliv. Grunnlaget for det indre presset ligger i de byrder landbrukspolitik ken medfører for andre grupper i det norske samfunn. På den andre siden kan vi også finne et sterkt forsvar mot "det indre presset" fra de samme kretser som kritiserer landbruket. Når befolkningen er turister, opptatt av nasjonal kulturarv, opptatt av trygg mat, ser mange også verdien av dagens skjenning av landbruk. I tillegg finner vi selvsagt et sterkt engasjement fra landbruksnæringen selv. I dette kapitlet tar vi opp endringene i norsk landbrukspolitikk og drøfter hvilke virkninger dette kan få for NN-industrien. Landbruks varer er en sentral innsatsfaktor i de fleste bransjene. Ikke bare i de landbruksbaserte bransjene er dette tilfelle, også i bransjer som bakeri, sjokolade og "næringsmidler ellers" har landbrukspolitikken stor betydning for pris- og kvalitetsnivået på innsatsfaktorene. I neste kapittel diskuterer vi forholdet mellom NNN og Landbrukssamvirket 1 23 for å illustrere at endringene i landbrukets handlingsbetingelser også kan få konsekvenser for etablerte relasjoner. 8.1 Den tradisjonelle landbrukspolitikken Utformingen av etterkrigstidens landbrukspolitikk må sees i sammenheng med de vanskelige 3D-årene, krigserfaringene og sosialdemokratiets allianse med bøndene ("by og land - hand i hand"). Landbrukspolitikken ble utformet for å sikre en tilstrekkelig primærproduksjon, sikre en inntektsmålsetting for produsentene, men samtidig også sørge for en overgang av arbeidskraft fra jordbruket til den raskt voksende industrien. Politikken ble utviklet som et kompromiss mellom sosialdomokratiet og bondeorganisasjonene. Landbruket fikk sin Hovedavtale i 1 950. Inntektsmålet I 1 975 ble det historiske "jamnstillingsvedtaket" fattet. Et overrum plende vedtak i Landbrukskomiteen oppnådde å binde finansministe ren politisk. Vedtaket var for så vidt bare en sanksjonering av et eldre krav som alle partier i prinsippet hadde godkjent. Det nye var at vedtaket ble gjort bindende med tidsramme for gjennomføringen. Innholdet i vedtaket innebar: "at nettoinntektene pr årsverk på et tidsmessig og rasjonelt drevet bruk, stort nok til å gi full sysselsetting for en øvet, voksen person hele året, bør ligge på et nivå som minst svarer til den årslønn voksne menn i gjennomsnitt oppnår i rasjonelt drevet industri." (St.meld. nr. 64 ( 1 963- 1 964)) Historisk og politisk var det noe helt nytt at en nærings lønnsnivå ble koblet til en annen næring med staten som garantist. Vedtaket innebar en opptrapping av inntektsnivået i jordbruket, men først i 124 1982 ble partene i jordbruksoppgjøret enig om at målet var nådd. (NOU 1 99 1 : 2b:34) Produksjonsmålet Ved siden av inntektsmålet var produksjonsmålsettingen det styrende i landbrukspolitikken. Målet var selvberging av melk, kjØtt, egg, poteter og lagringsterke grønnsaker og "så mye som mulig" av behovet for frukt, bær og mindre lagringsterke grønnsaker. Videre ønsket politikerne en betydelig øking av kornproduksjonen hvorav en vesentlig del bør være matkorn. (St.meld. nr. 1 4 ( 1 976-1977» Øvrige mål Det ble også formulert mål for distriktspolitikk, miljØ- og ressurs vern, og effektivitetsutviklingen. Hvorvidt en velger å betrakte jordbrukspolitikken fra krigen og til i dag som en stabil periode, er et spørsmål om hvor grovkornet en ønsker å være i karakteristikkene. Hvis en velger å holde seg til det historiske kompromisset mellom sosialdemokratiet og landbruket, offentlig ansvar for inntekter og produksjonsmål og utstrakt bruk av virkemidler for å skjerme innenlandsk produksjon og sikre inntekter, er det dekning for å si at politikken har ligget fast. Nyorientering Men dersom en forlater dette generelle nivået, ser en at det har skjedd viktige nyorienteringer i norsk landbrukspolitikk. Blant annet på bakgrunn av disse endringene ble Alstadheimutvalget nedsatt (kfr. neste punkt). Nåværende politikk går fram av proposisjon og innstilling i forbindelse med jordbruksoppgjøret 1991 (St.prp. (1 990-9 1 ) og Innst.S. nr. nr. 84 1 9 1 ( 1 990-9 1». Årets jordbruksoppgjør var imidlertid ikke et dramatisk "linjeskift". Ved jordbruksoppgjøret våren 1990 ble det fra flertallet av landbrukskomiteen (Arbeiderparti et og Fremskrittspartiet) bedt om en omlegging av kom og kraftfOr1 25 politikken. Oppgjøret i 199 1 kom derfor neppe som noen overraskel se på landbruksorganisasjonene. Sentralt i 9 1 -oppgjøret var: * En reduksjon av totalrammen, reduserte ambisjoner i forhold til jamnstillingsvedtaket. * Reduserte kom- og kraftfOrpriser. * Redusert melkeproduksjon. * Omlegging mot mer produksjonsnøytrale virkemidler. * Mer vekt på miljø og effektivisering. Dette er hva regjeringen la til grunn for oppgjøret. Landbruksorgani sasjonene har ganske sikkert en annen vurdering av dette. I løpet av vinteren 1992 skal regjeringen legge fram en stortingsmelding om landbrukspolitikken på bakgrunn av Alstadheimutvalgets innstilling og høringsuttalelsene. Med dagens parlamentariske situasjon har regjeringen solid støtte for sin linje. Det er derfor grunn til å tro at den linje som Brundtland-regjeringen la i sin forrige periode og som ble videreført ved oppgjøret i 1991, er tegn på en omlegging av norsk landbrukspolitikk som har mer varig karakter. Vi kan forvente en utvikling mot et landbruk som er mindre produksjonsorientert. Produksjonen skal foregå effektivt, men andre sider ved jordbruket tillegges økt vekt. Landbrukets betydning i distriktspolitikken, i bevaring av kulturlandskapet og i kombinasjon med andre servicenæringer vil sannsynligvis i økende grad være grunnlaget landbruksstøtten gis på. 1 26 8.2 Bakgrunnen for Alstadheimutvalget Alstadheimutvalgets innstilling har fått status som en premissleveran dør for en ny landbrukspolitikk. Utvalget ble nedsatt av den andre Brundtland-regjeringen i november 1 987. Mandatet var svært omfattende og innebar en total gjennomgang av landbrukspolitikken både når det gjaldt målene og virkemidlene. Utvalget var delvis faglig og delvis partssammensatt. Dette reflekteres også i utvalgets innstilling hvor det gjennomgående er svært mange særmerknader fra et mindretall fra landbrukets organisasjoner. LO var representert i utvalget, først ved Øistein Gulbrandsen, fra slutten av 1988 ved lederen for LOs økonomiske kontor, Juul Bjerke. LOs representant har i liten grad tilsluttet seg landbruksorganisasjonenes merknader. I utvalgets arbeidsperiode skjedde det viktige endringer i landbrukets internasjonale rammebetingelser både ved at konturene av en avtale i Uruguay-runden ble klare82 og ved den tiltakende integrasjonsprosessen i Europa. Utvalget valgte derfor underveis å legge større vekt på utfordringene endringene i det internasjonale handelsregimet kan medføre, enn hva som opprinnelig var hensikten i mandatet. Utvalget har i stor grad lykkes med å sette landbruks politikken på dagsorden. 8.3 Innholdet i Alstadheimutvalgets innstilling Vi vil kort presentere hovedelementer i utvalgets innstilling som har størst relevans for NN-industrien. Vi legger flertallets konklusjoner til grunn, merknader og dissenser forblir ukommenterte. Slik vi har lest innstillingen, vil vi framheve følgende 1 0 punkter: 82 Jfr. "Midtveisavtalen" - kfr. kap. 7. 1 27 .' * Utvalget har som utgangspunkt at vi skal ha et norsk landbruk med noenlunde samme selvbergingsgrad som i dag. Matvaresik kerhet skal være det overordnede målet for landbrukspolitikken. * Med hensyn til den internasjonale utvikling konkluderer utvalget at det er grunn til å tro at det internasjonale prisnivået på jordbruksprodukter vil falle. Endringene i det internasjonale handelsregimet vil gi større markedsintegrasjon og en økt liberalisering av handelen. Utvalget mener det er nødvendig å gjøre norsl landbruk mer robust i forhold til internasjonale utfordringer. Dette innebærer større krav til reduksjon av kostnadsnivået, en bedre ressursbruk og en mer bærekraftig forvaltning av miljø og ressursgrunnlag. * Flertallet i utvalget ønsker å gå bort fra inntektsmålsettingen slik den er koblet til industriarbeiderlønn og heller koble inntektsmål settingen til den generelle inntektsutviklingen i samfunnet. * Utvalget mener at pris- og konkurransebegrensinger bør begren ses til det som er nødvendig for å realisere markedspolitikken. "Utover det bør foredling, bearbeiding og distribusjon skje med full ordinær konkurranse . " (s. 393) * Utvalget mener det er nødvendig med endringer i importvernet for å få en beskyttelse som mer er i overensstemmelse med en framtidig GATT-avtale om landbruket. Det kvantitative import vernet anbefales endret i retning av et toll- og avgiftsbasert system. Dette innebærer også at det må settes inn sterkere virkemidler for å unngå produksjon utover det innenlandske forbruket av de viktigste jordbruksvarene. All markedsregulering bør finansieres gjennom omsetningsavgifter og ikke over jordbruksavtalen eller tilbakeholdelse av grunntilskudd. * En omlegging av prispolitikken med mindre støtte til kornpro duksjonen. Målet er en redusert totalinntekt for kornproduksjon. En lavere kornpris og en markedskobling mellom kraftfOrprisen og kornprisen vil være viktig for å redusere kostnadsnivået i det øvrige landbruket. Utvalget mener også at det er urealistisk å 1 28 opprettholde dagens kornareal og antyder at det må "reduseres noe" fram mot år 2000. * En reduksjon av produksjonsmålet for melk, dette kvantifiseres ikke men utvalget sier at 1 675 mill liter pr år vil være tilstrekke lig for å dekke det norske behovet. * En bedre tilpassing av kjøttproduksjonen til etterspørselen. Reduserte priser og omsetningsavgift som virkemidler for å oppnå dette må til. * Utvalget ønsker en forenkling av overføringssystemet og en vridning av virkemidlene fra produksjonsavhengige ordninger til mengdeuavhengige ordninger for å få kontroll over produksjonen. * Utvalget mener det er avgjørende å styrke norsk næringsmiddel industris konkurranseevne for å møte et åpnere marked. Virke midlet for å få til dette er avgrensing av reguleringene for å legge forholdene til rette for økt konkurranse på det innenlandske markedet. 8.4 Hvordan vurdere NN-industriens interesser Landbrukspolitikken er viktig for NN-industrien av flere årsaker: * Skjermingen av primærproduksjonen gir (ofte) også skjerming på foredlingsleddet. * Støttenivået påvirker prisene på innsatsfaktorene og derved også pris og etterspørsel etter industriens produkter. * Bøndenes økonomi antar vi også påvirker deres rolle som eiere i NN-industrien. En omlegging av landbrukspolitikken bØr derfor vurderes ut fra NN industriens og arbeidstakernes ståsted. Dette er i utgangspunktet en 129 komplisert vurdering fordi det er avhengig av hvilke premisser og hvilken tidshorisont en velger. Et eksempel: Dersom en har som premiss at på lang sikt vil norsk landbruk bli mer konkurranseutsatt, vil det være viktig at også norsk landbruk blir mer konkurransedyk tig for å kunne konkurrere om leveransene til NN-industrien. For de som har sine arbeidsplasser innenfor Landbrukssamvirket vil det være særs viktig at deres eiere og leverandører reduserer sitt kostnadsnivå slik at Landbrukssamvirkets produkter kan konkurrere om leveransene til de store detaljistkjedene. På kort sikt forutsatt dagens importvern vil det derimot være gunstig at strukturen og produksjonsnivået i norsk landbruk opprett holdes. Det vil da også være lettere for arbeidstakerne å beholde (mer av) eksisterende anleggsstruktur. Vårt poeng er altså at hva som kan synes gunstig i et kortsiktig perspektiv, kan være en svært sårbar linje dersom en anlegger et mer langsiktig perspektiv og har mindre tiltro til mulighetene for å opprettholde dagens effektive skjerming. NØyaktig de samme vurderinger er relevante for bedriftsledelsene i NN-industrien. For eierne av industrien er vurderingene mer nyansert. De leverandøreide bedriftene vil ha eiere med motstridende interesser i forhold til bearbeidingsleddet. Som leverandører har de interesser av høye priser på sine leveranser, som eiere har de motsatte interesser. For "vanlige" eiere er interessene kun knyttet til framtiden for foredlings industrien og derfor mer i samsvar med arbeidstakernes interesser. Hvilket perspektiv en ønsker å anlegge er altså en taktisk/politisk vurdering av hva en anser som mest sannsynlig utfall av en politisk strid som ikke bare er et nasjonalt anliggende. Vi understreker for ordens skyld at våre eksempler illustrerte to prinsipielt forskjellige perspektiver. Mellom disse ytterpunktene finnes det rom for avveininger hvor en kan vurdere hvilket tempo en eventuell omlegging av landbrukspolitikken bør skje i. Noe av kritikken mot regjeringen i forbindelse med jordbruksoppgjøret 130 199 1 gikk på tempoet i omstillingene og ikke på målet. Generelt er det en viktig erfaring med politiske omlegginger som berører aktørers økonomi at de må skje over et tidsrom som gjør det mulig for aktørene å endre sine tilpassinger. Lengden på dette tidsrommet bør stå i forhold til avskrivningstiden på den investerte kapitalen. 8.5 Konkrete virkninger av Alstadheim-utvalgets innstilling Vi antar at utvalgets innstilling ville bli norsk landbrukspolitikk. Selv om dette er en urealistisk antakelse, er den konstruktiv fordi innstillingen peker ut retningen for norsk landbrukspolitikk. Derfor er det nyttig å drøfte hvilke virkninger innstillingen kan få for NN industrien. Rimeligvis er ikke innstillingen like konkret på alle områder, derfor vil vi for egen regning også legge inn enkelte forutsetninger. Vi drøfter endringsforslagene på følgende områder: '" Generelt om foredlingsindustrien. '" Meieriproduksjon. '" Slakt og produksjon av kjøttvarer. '" Konservering av frukt og grønnsaker. Generelt om foredlingsindustrien Utvalget sier generelt at det må stilles større krav til effektivitet i den landbruksbaserte industrien. Hensikten er å gjøre industrien mer robust mot utenlandsk konkurranse. Bakgrunnen er at utvalget ser det som realistisk at Norge må endre sitt importvern til et system med variable importavgifter til erstatning for dagens kvantitative import vern - spesielt aktuelt for kjøtt, flesk, fjørfe, egg og deler av 131 grøntsektoren. Dette erkjenner utvalget vil gi redusert vern, men allikevel tilstrekkelig. Utvalget sier også at dette vernet ikke vil virke overfor foredlingsindustrien. På den annen side hevder utvalget at de land som bruker denne typen importvern har utfonnet vernet slik at det også beskytter foredlingsindustrien. Utvalget viser imidlertid ikke til konkrete eksempler eller noen dokumentasjon. Generelt vil vi trekke den konklusjon av innstillingen at utvalget er positiv til en økt konkurranse på foredlingsleddet. Hvertfall i den grad konkurransen ikke går utover de sentrale målene i landbruks politikken. Utvalget sier at selv om "marginale produksjonskvanta av '. de ulike produktene" (Op.cit.:377) blir erstattet med import, behøver ikke det å svekke måloppfyllelsen i landbrukspolitikken. Utvalget framhever også positive sider ved import som økte valgmuligheter og mer konkUlranse på kvalitet. Meieri Når utvalget foreslår en reduksjon av produksjonsmålet for melk, vil dette gi mindre råvarer å foredle for norske meierier. Hvis vi legger til grunn utvalgets egen antydning om et tilstrekkelig volum for å dekke behovet i det norske markedet - 1675 mill liter. En matematisk proporsjonal reduksjon i sysselsettingen vil innebære at meieriene vil trenge 7% færre sysselsatte, dvs om lag 400-500 sysselsatte. Denne reduksjonen er altså resultat av en reduksjon i produksjonen. I tillegg er det også sannsynlig at vi får en overpro porsjonal sysselsettingsvirkning fordi de eldste/minst effektive anleggene vil bli kuttet ut først. Dette er hva man kaller en partiell beregning hvor vi har trukket ut et element av utvalgets forslag. Innstillingen inneholder imidlertid også andre forslag som kan få virkninger for kostnadsforholdene i melkeproduksjonen og denned også prisdannelsen. Vi har imidlertid liten tro på at melkeprisen til forbruker vil reduseres relativt. Selv om man oppnår en kostnadsreduksjon i primærproduksjonen, er det 132 sannsynlig at reduksjon i offentlige støtteordninger vil spise opp prisgevinsten til forbruker. Denned er det heller liten grunn til å forvente noen markert Øking av konsumet. Kjøtt Ifølge Alstadheimutvalget kan en nedgang i melkeproduksjonen resultere i knapphet på storfekjøtt. De åpner derfor muligheten for mer spesialisert storfe-produksjon. Samtidig anbefaler de at regule ringen av produksjonen blir mer effektiv, slik at den ikke blir liggende Doen prosentpoeng over det innenlandske forbruket. Utvalget anser det som sannsynlig med en viss økning i kjøttfor bruket, men er delt på om dette bØr dekkes av innenlandsk produk sjon. Når det i innstillingen brukes denne fonnuleringen, betyr det at utvalget deler seg på midten i spørsmålet om å åpne for en viss import. En linje som åpner for en viss import vil være et brudd i den tradisjonelle politikken. Sammenfatningsvis synes det ikke som om utvalgets innstilling i seg selv vil innebære ærlig store endringer for norsk kjøttforedling utover et generelt krav til styrking av konkurran seevnen i den landbruksbaserte industrien som utvalget hevder er nødvendig. Frukt - grønnsaker Utvalget antyder at for den del av produksjonen som ikke har mulighet til å nænne seg det internasjonale kostnadsnivået og som har liten eller ingen betydning for de landbrukspolitiske målsettin gene, bør det gradvis åpnes for økt importkonkurranse. For den del av produksjonen som har reelle konkurransemuligheter bØr det samme skje, dog med rimelig omstillingstid. Utvalget åpner altså døra på glØtt for en svekking av importvernet på grøntmarkedet. Hvis deler av norsk primærproduksjon må innstille som resultat av importliberalisering, betyr det mindre foredling i Norge såfremt 133 konservesindustrien ikke finner det lønnsomt å importere råvarer for bearbeiding i Norge. Oppsummerer vi endringene i norsk landbrukspolitikk, faller de inn i det mønsteret vi trakk opp innledningsvis i kapittel 3. Konkur ransen kommer, presset mot den beskyttende landbrukspolitikken Øker. Dels kommer presset fra utlandet, dels fra norske forbrukere, dels fra øvrig næringsliv som er kritiske til de store overføringene og dels fra myndigheter som ser andre anvendelsesmuligheter for skattepengene. Et annet aspekt som vi ikke har berørt er endringene i øst Europa. En del av hjelpen til Øst-Europa kan være å åpne for deres eksport av landbruksprodukter til vest. Øst-Europa har få produkter som kan selges til vest, skal Vesten fortsette å utestenge landbruks produkter? Vest-Europas landbruk og foredlingsindustri kommer opp i moralske og politiske problemer dersom de skal forsvare en slik utestengning. Denne utfordringen kommer også til å møte norsk landbruk. Alt dette virker i retning mot et mer konkurranseutsatt landbruk og dermed også mer konkurranse for foredlingsindustrien. På den annen side er det også et sterkt ønske fra mange hold om prioritering av Distrikts-Norge, bevaring av kulturlandskap og landbrukskultur og selvforsyning. I tråd med tradisjoner i norsk politikk er sannsyn ligheten derfor til stede for at vi får kompromisser som prioriterer de delene av norsk landbruk som best ivaretar de politiske målene vi nevnte. Vi har drøftet hvilken betydning landbrukspolitikken har for NN industrien. I avslutningskapitlet skal vi drøfte hvilke implikasjoner endringene i handlings betingelsene generelt og landbrukspolitikken spesielt kan få for NNN. 1 34 [2J Fiskeripolitikken i endring I forrige kapittel redegjorde vi for sentrale endrings trekk i landbruks politikken. I dette kapitlet tar vi opp fiskeripolitikken. Fiskeripolitik ken er også en viktig del av "den norske modellen". Gjennom en streng regulering har det vært bred politisk enighet om å sikre fiskerne rimelig lønnsomhet. Ettersom virkningene av fiskeripolitik ken verken har skapt en lønnsom næring eller en forsvarlig ressurs forvaltning kommer presset mot den norske fiskeripolitikken først og fremst innenfra - fra deler av næringen selv, fra politikere og fra lokale fiskeriavhengige myndigheter. Fisk er innsatsfaktoren i en av de store NN-bransjene målt i sysselsetting. Fisk er også en av landets viktigste eksportartikler og grunnlaget for bosetningen i store deler av Kyst-Norge. Hvordan vi skjøtter utnyttelsen og forvaltningen av våre fiskeriressurser har altså avgjørende betydning for fiskeindustrien, arbeidstakerne og NNN. Den store forskjellen mellom fiskeripolitikken og landbrukspoli tikken er at en "uheldig" fiskeripolitikk umiddelbart får konsekvenser for utøverne, særlig for bearbeidingsleddet. En årsak er at fiskeri næringen er konkurranseutsatt og må ta hensyn til det internasjonale prisnivået. En kostnadsdrivende landbrukspolitikk kan belastes norske forbrukere som ikke har alternativer i import eller skatte betalerne. Ekstrakostnader som følge av fiskeripolitikken kan ikke pålegges prisene fordi produktene selges på et internasjonalt marked hvor de norske eksportørene må tilpasse seg et internasjonalt pris nivå. En annen årsak er at fisket innebærer høsting av en fornybar allmenningsressurs. Dersom hver enkelt fisker får forfølge sin kort siktige egeninteresse, blir resultatet for fellesskapet dårlig. Både den internasjonale markedsdisiplinen og de kollektive interessene gjør at 1 35 myndighetenes politikk blir særlig viktig for utøverne i denne næringen. Oppdrettsnæringen har vokst til å bli en stadig viktigere del av norsk fiskerieksport. Oppdrettssektoren behandles ikke i dette prosjektet. Eksporten fra denne - næringen er dominert av svært lav bearbeidingsgrad og har derfor lite industrielt preg. Framtiden for oppdrettsnæringen er imidlertid svært avhengig av hvilken innsats myndighetene yter med hensyn til regulering, kontroll og tilretteleg ging for å bidra til å løse næringens problemer. Politikken overfor oppdrettsnæringen har også betydning for NN-industrien og NNN fordi: '. * NN-industrien også har eierinteresser i oppdrettsnæringen. * NNN organiserer arbeidstakere på slakteanleggene. * NNN har et stort organisasjonspotensiale i denne næringen. * Oppdrettsnæringen har på visse felter felles konkurranseflater vis a-vis den tradisjonelle fiskeindustrien. Det siste poenget er særlig aktuelt når det gjelder konkurransen om risikovillig kapital som begge næringene har behov for. 9.1 Utgangspunket Krise-begrepet brukes ofte om dagens situasjon i fiskeriene. Bakgrunnen for dette er svært knappe ressurser og dårlig lønnsomhet på både fartøy- og foredlingssiden. Lønnsomhetsproblemene har sammenheng med overkapasitet og store kapitalkostnader. Som det gikk fram av investeringstallene for fiskeindustrien i "En næring i nytelse" var investeringsaktiviteten stor. Investeringsbeslutningene på 1 36 midten av 80-tallet ble foretatt på grunnlag av havforskernes meldinger om rike forekomster kommende år og god kredittilgang. Hva som er årsakene til den vanskelige situasjonen, finnes det flere forståelser avS3• På tvers av alle kryssende oppfatninger er det en felles erkjennelse at politikken overfor fiskerinæringen ikke har vært vellykket for å nå de mål som er satt for næringen. Det har etter hvert dannet seg en utbredt erkjennelse av at næringen har vært for detaljregulert, noe som har medført rnistilpassinger både når det gjelder priser og kapasitet. Utgangspunktet for norsk fiskerinæring kan karakteriseres slik: * Vi har i verdensrnålestokk svært rike fiskeressurser. * Vi har en moderne fiskeflåte. * Vi har en moderne fiskeindustri. * Vi har en høyt utviklet fiskerifaglig kompetanse: i høyskole- og universtitetsmiljøer, om bord i båtene, på anleggene i land og i offentlige forvaltningsorgan84• 83 Kfr. kapittel 9 rapport 2. 84 Den offentlige fiskerifoTVaJtning er omfangsrik. Ifølge Hannesson ( 1 990) har vi over 3 1/2 ganger så mange tlrsverk i fiskeriforvaltningen som Island med noenlunde sammenlignbar fangsnnengde. (Forfatteren foretar en rekke forbehold vedr. sammen ligningen.) "En ondskapsfull fortolkning av dette ville være 1\ si at effektivitet og lønnsomhet i flskeriene synes A stA i omvendt forhold til fiskeriadministrasjonens stØrrelse." (Op.cit.:6 1 ) Forfatteren hevder at dette forholdet først og fremst skyldes det store antall oppgaver den norske forvaltningen er satt til A løs.e. I tillegg til den offentlige forvaJtningen finnes det ogsA en betydelig privat organisasjonsforvaJtning. Hvis en antar at flere av disse forvaltningsoppgavene er uhensiktsmessige, sA har de både indirekte kostnader ved at de fører til ugunstige tilpassinger i næringen, men også direkte fOTValtningskostnader. 400 tlrsverk "for mye" i fiskeriforvaJtningen (som et regneeksempel) representerer en offentlig utgift pA 140 miUioner kroner. Vi har ikke dekning for å kvantifisere eventuelt forvaltningsmessig overforbruk, kv anti flseringen er kun ment som et regneeksempel. 1 37 * Vi har stor etterspørsel etter produktene. * Vi har et utbygd offentlig støtte- og virkemiddelapparat. På tross av disse forutsetningene klarer vi ikke å skape en fiskerinæ ring med akseptabel lønnsomhet. På den annen side: Det hadde neppe vært særlig vanskelig å skape en lønnsom næring dersom en totalt så bort fra samfunnsmessige mål som rettferdig fordeling av inntekter og sysselsetting, bosetting og foredling. Problemet i fiskeripolitikken (som i landbrukspolitikken) er at ambisjonene om å realisere mange kryssende samfunnsmessige mål innenfor en næringspolitisk ramme, har vært urealistiske. Utfordringen for framtiden synes å ligge i en nøyere avstemt avveining mellom hvilke mål som bør realiseres gjennom næringspolitikken og hvilke oppgaver som heller bør løses gjennom næringsnøytrale tiltak. På denne måten kan en også oppnå en bedre avveining mellom næringsøkonomisk lønnsomhet og samfunnsmessige mål. Fra midten av 70-tallet til 1 985 varierte støttenivået mellom 40 og 87% av nettoproduktet i næringen. Siden er støtten blitt kraftig nedtrappet (Hannesson 1 990). Antall fiskere gikk jevnt nedover i etterkrigstiden fram til 1977, deretter har antall utøvere vært noenlunde stabilt fram til 1989. I sysselsettingsperspektiv er dette gunstig. Men når vi vet at volumindeksen for fangstmengde også har gått ned siden 1977 (Op.cit. : 5), betyr dette at fangsten pr fisker har blitt mindre, dvs svakere produktivitet. 9.2 Politikkomlegging Det synes nå å være en enighet om behovet for å legge om politik ken. Fra Moxnes-utvalget, fra departementets høringsnotat og fra offentlige uttalser fra fiskeriminister Oddrunn Pettersen og stats138 sekretær Per Alf Andersen får vi relativt klare signaler om hvilke endringer i fiskeripolitikken vi kan vente oss. Vi skal nå kort pre sentere hvilke politikkomlegginger som kan få betydning for fiskeindustrien. Først; den generelle fiskeripolitikken i tilknytning til forvaltning og fordeling av ressursene vil også ha avgjørende innflytelse for industrileddet. Fiskeindustrien er helt avhengig av et lønnsomt fangstledd. Fangstleddet er imidlertid ikke like avhengig av et lønnsomt foredlingsledd. Fiskerne har ofte et leveringsalternativ i utlandet dersom lønnsomheten er bedre ved dette. 9.3 Ressursforvaltningen Enhver ansvarlig fiskeripolitikk må bygge på en bærekraftig forvaltningspolitikk. Noe annet vil være uansvarlig, spesielt på bakgrunn av de erfaringer vi har gjort med sviktende bestander de senere år. Fiskerideparternentes torskekvoter lå i 1991 under havforskernes anbefalinger - for første gang. Satsingen på kompetan seoppbygging på forskningsleddet fortsetter. 9.4 Kvotefordeling Statssekretæren har offentlig sagt at regjeringen vil vurdere fonner for omsettelige kvoter, muligens med regionale og/eller fartØyspesi fikke bindinger. Omsettelige kvoter vil ikke fungere kapasitets drivende og vil styrke lønnsomheten i fangstleddet. Men "faren" er 1 39 til stede for at de beste/flinkeste vil bygge opp større konsentras 85 joner • For NN-industrien og NNN er det viktigste hensynet at fangstleddet er mest mulig effektivt og i stand til å forsyne industri en med råstoff mest mulig jevnt. Samtidig har også fartøystrukturen betydning for industristrukturen. For NNN er det viktig at endringer i kvotesystemet både sikrer et mer effektivt fangstledd og tilstrekke lige leveranser til både små og store industribedrifter. 9.5 Reguleringen av omsetningssystemet Vi kan ikke gå i detalj når det gjelder alle endringene som forbere des når det gjelder omsetningssystemet. Bakgrunnen for endringene ligger i Moxnes-utvalgets delutredning 2 (NOU 1 990:24). Innstillin gen er behandlet i departementet og sendt ut som "høringsnotat" til organisasjonene. Departementet foreslår å beholde fiskernes enerett på førstehåndsomsetningen, men departementet går i mot eksisteren de monopolrettigheter for salgsorganisasjonene når det gjelder godkjenning av leveringskontrakter, kunder og eksportører. Det er verdt å merke seg at flere av høringsuttalelsene (fra fiskernes 86 organisasjoner) reagerer på bortfallet av disse rettighetene , mens industrisiden kommenterer at departementet ikke går langt nok i å fjerne fangsleddets særrettigheter (prisfastsetting og dirigering av fangster). (Fiskeridepartementet 1 9 9 1 ) 8 5 Prinsippene for kvotefordeling av "aIlmenningsressurser" er mye diskutert. Kfr. Brox (1 989) som argumenterer for uomsettelige mannskvoter, Hannesson (1 989) som argumenterer for omsettelige kvoter. GenereJt kan en si at uomsettelige kvoter tar mer hensyn til rertferdighet i fordelingen av fangstrettighetene mens omsettelige kvoter tar mer hensyn til lønnsomheten i umyttingen av kvotene. 86 Kfr. Norges Fiskarlags uttalelse av 6.02.91 og Norges Råfisklags uttalelse 1 8.0.91 . 140 Generelt kan vi vente oss en nedbygging av konkurransehin drende monopolrettigheter. Målsettingen er å bedre vilkårene for utviklingen av konkurransedyktige enheter på sjø og land. Dette vil på kortere sikt også medføre at mindre konkurransedyktige enheter må gi tapt. Spesielt hvis det åpnes for større konkurranse på råvare siden (mer bruk av auksjonsomsetning), kan resultatet bli at prisfastsettingen i større grad reflekteres av hva industribedriftene oppnår på eksportmarkedene. I hvilken grad denne effekten inntref fer, avhenger av hvor langt myndighetene går i dereguleringen. Det signaliseres også økt bruk av langsiktige leveringsavtaler mellom fangstledd og industrien. Dette vil bedre industriens planleggingsmuligheter og kan dermed gi grunnlag for mer stabil sysselsetting. Videre skal landingsforbudet for utenlandske fangster oppheves. Virkningen av dette blir etter hva som opplyses fra departementet liten ettersom dispensasjonspraksisen er svært liberal allerede. Summerer vi opp retningen i endringene i fiskeripolitikken, bærer de preg av deregulering, mindre makt til fangstleddet og Økt fokus på markedssiden. Endringene peker i en retning som svært mange kritikere av fiskeripolitikken har etterlyst. På bakgrunn av de dårlige erfaringene med tidligere fiskeripolitikk, er det berettiget håp om at en ny fiskeripolitikk kan gi næringen et puff framover og styrke foredlingsleddets posisjon i næringskjeden. Fiskeripolitikken i seg selv kan allikevel ikke løse næringens problemer, men den kan gi grunnlag for en ny praksis. Problemene må løses av næringen selv. 9.6 Markedsadgang på EF -markedet I skrivende stund har vi ingen avklaring om/i hvilken grad Norge får tollettelser for bearbeidede fiskevarer på EF-markedet. Betydningen av en reduksjon av tollbelastningen finnes det flere oppfatninger om. 141 Det enkleste regnestykket er at kostnaden er om lag 260 millioner kroner, beløpet vi betaler i toll. Et alternativ kunne være at staten betalte denne tollen og så var saken ute av verden. Kostnaden er imidlertid langt større. At vi "kun" betaler 260 mill kroner i toll er også et resultat av tollsatsene. Dersom tollsatsene ikke hadde vært til stede, ville etterspørselen etter fiskeindustriens produkter vært større og fortjenesten bedreS? Tollfrihet gir ikke i seg selv økt bearbeidingsgrad i Norge. Enkelte hevder at "toget allerede har gått"88. Konsentrasjonen p å kjøpersiden e r allerede s å sterk at dagens norske fiskeindustri ikke har styrke eller produktsortiment til å konkurrere om leveransene av mer bearbeidede produkter. Tollettelser har derfor ikke så stor verdi for Norge i henhold til dette resonnementet. Mye avhenger av hvordan fiskeindustrien selv evner å produsere attraktive produkter og bygge salgsnettverk i mottakerlandene. En ny eksportlov som gjør det lettere å bli eksportør trådte i kraft 1 . juli 1 990 og opprettelsen av ett eksportutvalg for fisk til erstatning for tidligere 1 1 utvalg er tiltak fra myndighetene for å styrke eksport siden. I dette kapitlet har vi redegjort for endringstrekk i norsk fiskeri politikk. Endringene kan bidra til å trekke industrien i riktig retning. Spørsmålet er om det er tilstrekkelig kraft i det offentlige apparat til å få endringene til å fungere etter intensjonen. Videre er det avhengig av et bedre samspill med næringens mange organisasjoner. Dersom disse forutsetningene innfris, skulle det være bedre grunnlag 87 Hvor store tap tollbelastningen medfører er avhengig av formen på etterspørsels kurven. Desto mer prisfølsom etterspørsel, desto større tap. Ved siden av dette kan en også spekulere rundt omstillingskostnadene som vil påløpe dersom norsk fiskeindustri skal bli i stand til å konkurrere på EFs ferdigvaremarked. Om disse kostnadene skal føres på tollbelastningskontoen er diskutabelt. 88 F.eks. Nordmo og Solbakken 1991 142 for en positiv utvikling for fiskeindustrien. Men dette er på ingen måte nok. I rapport 2 (kap. 7) tar vi opp fiskeindustriens konkurransemu1ig� heter vis-a-vis utlandet og vil dermed kunne vurdere de økonomiske forutsetninger for en økt aktivitet i norsk fiskerinæring . Endog om denne analysen skulle bli noenlunde positiv, står fortsatt det meste og faller på næringen selv og den øvrige næringsmiddelindustri - på dyktighet, oppfinnsomhet og tålmodighet. 1 43 · , NNN i mer konkurranseutsatte omgivelser I dette kapitlet skal vi drøfte hvilken betydning de endringstrekkene vi har beskrevet kan få for NNN. NNNs omgivelser har vært noenlunde stabile i etterkrigstiden. Sysselsettingen i NN-industrien Økte jevnt fram til slutten av 60-tallet og har deretter vært stabil. Landbrukspolitikken og importvernet lå fast. Fiskeindustrien hadde sine "normale" svingninger. Med unntak av "EF-trusselen" i 1 972 lå handelspolitikken fast. Men det EF en fryktet i forrige runde var noe annet enn det indre markedet vi ser konturene av i dag. I lØpet av 8 0-tallet har mange stabile rammebetingelser kommet i drift. Dette har vi beskrevet inngående i denne rapporten. Disse endringene får betydning for NNN. 10.1 En ny sysselsettingstrend Svært forenklet vil vi hevde følgende påstand: NNN vil stå overfor langt vanskeligere og mer omskiftelige omgivelser på 90-tallet enn tidligere. Slutten på 80-tallet representerer et tidsskille for NNN For . det første står de overfor politiske omlegginger, for det andre har vi indikasjoner på en historisk ny negativ tendens i sysselsettingsutvik lingen. Disse to faktorene vil gjøre det vanskeligere for NNN å manøvrere politisk og opprettholde (veksten i) medlemstallet. Vår tittel for forprosjektrapporten var "en næring i nytelse?" . Egentlig kunne v i kuttet u t spørsmålstegnet fordi resultatene viste at denne industrisektoren viste god helse og hadde romslige nasjonale rammebetingelser. Særlig sysselsettingsutviklingen er en god illustrasjon på forskjellen mellom NN-industrien og øvrig industri. 145 Industrisysselsettingen i Norge steg helt fram til 1974. Da var det 385 000 sysselsatte lønnsmottakere, 1 5 år senere var industrisyssel settingen nede i 296 000 (SSB). NN-industrien viser en annen utvikling. Sysselsettingen har vært oppsiktsvekkende stabil siden 70tallet. I 1974 var sysselsettingen 57 000, i 1987 56 000 og i 1989 52 000 sysselsatte. I kap. 2 viste vi mer aktuelle tall fra andre registre som indikerte at sysselsettingen var på vei nedover i NN industrien, og den aktuelle nedgang er større enn variasjonene i perioden 1970-87. Mens industriforbundene i LO møtte problemene på midten av 70-tallet, ser det ut til at NNN først møter tilsvarende strukturproblemer på slutten av 80-tallet. NNN er sammen med Grafisk Forbund det eneste industriforbundet i LO som ikke tapte yrkesaktive medlemmer på 80-tallet. Ved siden av at dette tyder på godt organisasjonsarbeid, skal en også merke seg at Grafisk og NNN er de eneste industriforbundene som hovedsakelig organiserer medlemmer i skjermet sektor. Oppgavene NNN møter blir vanskeligere. Vi skal nå drøfte to generelle aspekter ved NNNs strategiske posisjon. I rapport 3 kommer vi nærmere tilbake til konkrete utfordringer NNN står overfor. FØrst skal vi ta opp hva det kan innebære for NNN å organisere arbeidstakere i en sektor med mer konkurranse. 10.2 Utfordring for NNN i et mer konkurranseutsatt marked Hvilke nye oppgaver møter fagbevegelsen når medlemmenes mar kedssituasjon endrer seg fra innenlandsk til utenlandsk konkurranse? For å besvare dette spørsmålet må vi innom en filosofisk betraktning om hvilket forhold arbeidstakeren har til sin egen arbeidsgiver. Den klassiske forståelsen av dette kommer fra den marxistiske teorien; arbeideren selger sin arbeidskraft til kapitalen. 146 De to har grunnleggende forskjellige interesser. Arbeideren vil selge sin vare for høyest mulig lønn, mens arbeidsgiveren vil kjøpe varen for minst mulig. Men forholdet mellom dem kan også betraktes som en markedssituasjon89• Og nettopp forståelsen av forholdet som en markedssituasjon er nyttig for å forstå at det også er fellesinteresser mellom partene. Arbeidstakeren i en bedrift befinner seg i to markeder, dels er han/hun en arbeidsselger dels er han/hun en vareselger. Dvs han/hun er også avhengig av bedriftens evne til å selge hans/hennes (nedlag te) arbeid videre til tredjemann. Dersom bedriften ikke klarer dette, går den konkurs. For arbeidstakerne er det derfor en fordel med et noenlunde likt lØnnsnivå innenfor samme marked. Da er ikke prisen på arbeidskraf ten et konkurranse virkemiddel. Fordelen med landsomfattende bransjevise fagforbund er klar. I det øyeblikk markedet er internasjo nalt har ikke fagbevegelsen lenger samme innflytelse på prisen på arbeidskraften i markedet. Tvertimot må fagbevegelsen ta hensyn til at også lønn og arbeidsvilkår brukes som konkurransemiddel. Og det er dette som i økende utstrekning vil bli tilfelle for NNN. Et forbund i en skjermet sektor befinner seg hovedsakelig i en markedssituasjon - arbeidstaker/arbeidskjøper. Forbundet kan ta mindre hensyn til posisjonen på varemarkedet ettersom forbundet (hvis det har en tilstrekkelig organisasjonsprosent) er "enetilbyder" på arbeidsmarkedet. I utgangspunktet spiller det liten rolle for et fagforbund om enkelte grupper i forbundet tjener kr 500 000 (bortsett fra hensynet til den solidariske lønnspolitikken, sammenli gningslogikken etc.). Men dersom de ansatte i fiskeindustrien tjener Den tyske sosiologen Max Weber ( 1 864- 1 920) var tidlig til å understreke dette poenget som et alternativ til Marx.' forståelse av klassekampen. "Men felles for dem som tilhører samme klasse er alltid delte: For det første at de lever under samme betingelser, og for det andre at denne felles skjebne frembringes ved at deres sjanser på markedet er av samme art. I denne forstand er "klassesituasjon" til syvende og sist "markedssituasjon"." (Weber 1 982) 89 147 det tilsvarende, vet vi at norsk fiskeindustri utkonkurreres fra det internasjonale markedet med negative følger for arbeidsplassene. Denne spenningen mellom det å være aktør på hhv. ett og to markeder må få virkninger for hvilke vurderinger som gjøres i fagbevegelsen. Mulighetsrommet for fagbevegelsen i en konkurranse utsatt sektor er begrenset, samtidig er oppgavene flere. Vi har brukt lønn som eksempel, men endring i retning av en internasjonal markedssituasjon har betydning på en rekke områder: * Nødvendigheten av å arbeide for fordeler for nasjonal industri. * Økt interesse for konkurransedyktige priser på råvarer. * Økt interesse for offentlig infrastruktur som er til bedriftenes fordel. Alle faktorer som har betydning for nasjonale bedrifters konkurranse evne blir viktige. For det første gir det større trygghet for arbeids plassene, for det andre gir det større rom for lønnsvekst for arbeids takerne. NNN befInner seg i en slik endring i markedssituasjonen som vi beskriver. FAFOs bedriftsundersøkelse i NN-industrien viste også at de tillitsvalgte erkjente at sektoren vil bli mer konkurranseutsatt på sikt90• Denne endringsprosessen skjer ikke over natta Som vi vet er særlig fIskeindustrien vant til å forholde seg til et internasjonalt marked. For andre bransjer, kanskje først og fremst kjøtt og meieri kan det også ta lang tid før utenlandsk konkurranse blir særlig betyd ningsfull. NNN har både tradisjon i egen organisasjon for å teDke utfra varierte markedssituasjoner og tid til å forberede organisasjonen på nye tider. 90 50% av de tillitsvalgte mente at det var lite sannsynlig at dagens importvern ble opprettholdt. 66% av de tillitsvalgte mente at bedriftsledelsen var noenlunde realistisk eller undervurderte konkurranseutfordringene. Kfr. kap. 16 rapport 148 . .' . 2. Ansvarlighet Endringene betyr at NNN i stadig større grad må rette søkelys mot oppgaven å sikre bedriftenes overlevingsmuligheter. Innebærer dette en mer "ansvarlig" fagbevegelse? I en viss forstand ja; mer ansvarlig overfor bedriftenes konkur ransemuligheter. På den annen side betyr ikke dette det s amme som ansvarlighet overfor bedriftsledelsen eller eierne. Tvertimot, fagbevegelsen må stille utvidede krav til eier- og lederskapet. Fagbevegelsen kan ikke ta ansvar for konkurranseevne uten en viss trygghet for at ledelse og eiere gjør det samme. Kravet om innflytel se i bedriftene blir enda mer aktuelt, for å bidra til at bedriftene foretar fornuftige beslutninger og tar hensyn til ansattes interesser. Ved siden av en nødvendig fokusering på bedriftenes rammebetingel ser, vil det også være behov for å legge større vekt på interne forhold ved bedriften: * Unngå at eiere/ledere forfølger kortsiktige fortjenestemotiver. Fagbevegelsen trenger bedriftsledere med industrielle motiver, ikke kortsiktige finansielle. * Unngå overadministrasjon og ukontrollert vekst i bemanningen i l administrative funksjoner . * Unngå at "bli-stor"-motivet overtar for de industrielle motivene. * Bidra til at bedriftene driver løpende bedrifts- og produktutvik ling. * Sikre at bedriftene bygger opp sin kompetanse - på alle nivåer i bedrifter. 91 I samtaler med tillitsvalgte forteller svært mange om en sterk vekst i bemannin gen på kontorsiden samtidig med reduksjon på "golvet". Vi har ikke undersøkt "administrasjonens produktivitet" i norsk NN-industri og har derfor ikke grunnlag for å si noe om overadministrasjon. 149 Dette betyr ikke at de tradisjonelle motsetningene mellom arbeidsgi ver og arbeidstaker forsvinner, men at forholdet mellom partene kompliseres ved at forholdet både er preget av fellesinteresse og konflikter. Samlet betyr dette en aksept for konkurranseevne logikken, men samtidig økt vekt på at denne erkjennelsen har bredere implikasjoner for hvilke krav det er rimelig å stille til bedriftsledelse og eiere. Dette er kanskje urealistiske krav til fagbevegelsen. Hvordan skal lokale tillitsvalgte oppnå den nødvendige kompetanse og innflytelse for å løse disse oppgavene? Og hvordan skal de vite når de bør sØke 92 ekstern kompetanse? Vi har ikke noen oppskrift på dette • Utfor dringen ligger imidlertid først og fremst på arbeidsgiverhold. Pro blemer i mange norske foretak skriver seg fra feilaktige beslutninger og feilvurderinger i bedriftsledelsene. Det er derfor i samfunnets og bedriftenes interesser at det stilles større krav til bedriftsledelsenes " . argumentasjons- og vurderingsevne. At bedriftsledelsene innrømmer fagbevegelsen mer innflytelse kan bidra til dette, samtidig med at fagbevegelsen satser sterkere på å utvikle tillitsvalgte med kompetan se til mer aktiv og kritisk medvirkning i bedriftsutviklingen. Oppsummering NNN står derfor overfor to parallelle utfordringer på bakgrunn av den økende konkurransen: * Mer innsats overfor beslutningstakere som påvirker bedriftenes rammebetingelser - større lobby-innsats. * Kompetanseheving av tillitsvalgte slik at de får bedre grunnlag for konstruktiv innflytelse på bedriftsledelsens beslutninger. 92 For en grundig drøfting av dette anbefaler vi Fagforeningers strategi for bedriftsutvikling bind 1-4 (Bakke og B orgen (red) 1 99 1 ). 1 50 Dette blir ganske sikkert krevende oppgaver i en periode hvor sysselsettingsutviklingen gjør det vanskelig å opprettholde medlems tallet noe som igjen har betydning for forbundets ressurser til å drive kompetanseutvikling. 10.3 Forholdet bønder, foredlingsindustri og fagbevegelse Vi drøftet i kapittel 8 aktuelle endringer i landbrukspolitikken. Spørsmålet er om de ovennevnte endringer i landbrukspolitikken får noen betydning for forholdet mellom fagbevegelsen og aktørene på landbrukssiden. 10.3.1 Landbrukspolitikken og sosialdemokratiet Et perspektiv på landbrukspolitikk er å skjelne mellom klientpolitikk og omfordelingspolitikk (Steen 1 987). Begrepsskillet inneholder bl.a. en vurdering av hvilke motkrefter som landbruksinteressene står overfor. Det refererte begrepsparet stammer fra en omfattende komparativ undersøkelse av landbrukspolitikken i Norge, Sverige og Storbritannia. Ett av særtrekkene ved den norske klientpolitikken93 er fraværet av organisert motstand mot bøndenes markedsinteresser. Til forskjell fra Sverige har verken fagbevegelsen eller sosialdemo kratiet tatt på seg rollen å være motkrefter til landbruksorganisasjon ene. A v denne årsak har også landbruket fått bedre gjennomslag i Norge enn i Sverige. For egen del vil vi knytte dette resonnementet til forskjellene i landenes EF-debatt I Sverige er EF-motstanden fra landbruksinteres- 93 Klientpolitikken avgjøres (ifølge forfatteren) av samspillet mellom sosial demokrati og bønder og kan forklare landbrukets gjennomslagskraft i offentlig politikk (Anton Steen 1 987:351). 151 sene langt fra så kraftig som i Norge. Sverige legger tvertimot drastisk om sitt landbruk for å imøtekomme en kommende GAIT avtale. Svenskene har også vedtatt restriktive konkurranseregler som begrenser landbrukssamvirkets mulighet til markedsdeling og prisdiskriminering. At en slik politikk kan gjennomføres i Sverige må forstås på bakgrunn av det svenske sosialdemokratiets historiske konsumentorienterte (eller "produsentfiendtlige") politikk94 som også har gitt Sverige et mer industrielt landbruk. Sosialdemokratiet i Norge har vært mer konsensusorientert og unngått å eksponere konflikten mellom konsument og produsent, jfr bruken av forbruker subsidier. Ifølge Anton Steens avhandling har altså ikke den norske fagbevegelsen tatt på seg oppgaven å være konsumentenes talsmenn overfor landbruket. Når det gjelder forholdet mellom NNN og konsumentene, er det rimelig å gi ham rett i denne karakteristikken. Innenfor NN-industrien ble et mer bevisst interessefellesskap mellom NNN og landbruket tvertimot utviklet fra midten av 80-tallet. Grunnlaget for denne "alliansen" var en felles interesse av at landbrukets rammebetingelser opprettholdes og styrkes, slik at grunnlaget for innenlandsk videreforedling sikres. Senest på siste LO-kongress talte NNN importvernets sak. På tross av utspill fra LO sentralt som åpnet for en viss oppmyking, vant NNN kongressen for sin linje om å slå ring rundt importvernet. Spørsmålet er: * om fagbevegelsen og sosialdemokratiet vil vn sm politikk i "svensk retning". jfr Alstadheimutvalget, jordbruksoppgjøret og kongress-forslaget om oppmyking av imporvernet, og 94 Det er vanskelig 1 52 .'. " å finne nøytrale begreper. * om NNNs forhold til det organiserte landbruket vil befeste seg eller forandre seg? Det første spørsmålet skal vi ikke gå videre med her, men stikkorde ne gir en antydning av saksfelt hvor sosialdemokratiet har kommet på kollisjonskurs med landbruksorganisasjonene. Spørsmål b) skal vi drøfte grundigere. 10.3.2 Allianseforhold i drift Ethvert interesseforhold forutsetter stabilitet. Når enkelte faktorer forrykkes, kan grunnlaget for interessefellesskapet svinne . hen. En slik forrykking finner sted i disse dager, beskyttelsen av norsk landbruk endres. Så lenge mulighetene for å opprettholde dette regimet ble oppfattet som gode, var det grunn til å anta at den fellesforståelsen som utviklet seg på 80-tallet skulle videreutvikles. Nå er det overveiende sannsynlig at landbruksoverføringene og importvernet reduseres. Dette forandrer betingelsene for både norsk landbruk og NNN. Forholdet mellom dem blir dermed berørt, eller mer presist forholdet mellom: "Trekantforholdet" settes både under press og i drift. Aktørene vil vurdere sine posisjoner på nytt, revidere strategier og finne nye veier for å sikre sine interesser. Årsakene til dette er at betingelsene for interessefelleskapet forandres. Dette forholdet har også en regional dimensjon som slett ikke behøver å korrespondere med den sentrale. Bønder og fagbevegelse kan f.eks. slåss s ammen for opprettholdelse av en samvirkebedrift mot Landbrukssamvirket sentralt. NNN har uttrykt at de Ønsker å beholde dagens importregime i så måte er interessefellesskapet uforandret. Men hvis denne muligheten i praksis forsvinner - hvilke handlingsmuligheter har NNN da? Det er selvsagt et spørsmål for NNN, men også av interesse for landbruket. Det mest dramatiske scenariet for norsk landbruk innebærer det at dagens bonde ikke kan overleve innenfor 1 53 Figur 10.1.' Trekantforholdet EFs landbrukspolitiske rammebetingelser eller en GAIT-avtale etter EFs forslag95• Dersom NNN legger landbrukets egne dommedags profetier til grunn, avføder det nye spørsmål: * Vil dette innebære en dramatisk reduksjon av den landbruks baserte næringsmiddelindustrien? * Er det mulig å utvikle en industri basert på et annet landbruk eventuelt supplert med råstoffunport, om nødvendig med en annen eierstruktur? Med bakgrunn i landbrukets egne dystre spådommer vil det være naturlig for NNN å svare ja på spørsmål A og utvikle en stategi på grunnlag av B . En annen form på næringsmiddelindustrien vil være å foretrekke framfor en drastisk reduksjon, sett fra arbeidstakernes 95 Jfr. Norges KjØtt- og Fleskesentrals utredning "EF og Norsk Politikk" (Sollerud 1989) og Norges Bondelags vurderinger av EFs forhandlingsutspill i Uruguay-runden (Aftenposten 8.1 1 .90). 1 54 side. På denne måten kommer NNN i et nytt konfliktforhold til primærprodusentene. Dersom dagens norske landbruk står for fall, må NNN søke allianser med aktører som kan og vil sørge for å forsyne foredlingsindustrien med råvarer. 10.3.3 Fra interessefellesskap til skjebnefellesskap? Dersom NNN aksepterer landbrukets egne dystre scenarier, kan interessefellesskapet fortone seg som et skjebnefellesskap. "Om det går dårlig med norsk landbruk, behøver det å gå like ille med norsk næringsmiddelindustri?". Slike spørsmål må nødvendigvis arbeidsta kernes tillitsvalgte stille seg. NNNs oppgave er å sikre arbeidsplasse ne i næringsmiddelindustrien. Denne oppgaven har historisk latt seg forene med landbrukets ønsker om å drive "sitt norske landbruk". Hvis denne epoken er over, kan det være nødvendig for fagbevegel sen å vurdere andre strategier for å sikre en fortsatt landbruksbasert bearbeidingsindustri. Kanskje er norsk næringsmiddelindustri konkurransedyktig gitt samme råvarepriser som våre europeiske naboer. (Kfr. rapport 2) Dette betyr ikke at det er et utbredt Ønske i dag med andre eierforhold fra fagbevegelsens side. Tvertimot. Erfaringer fra FAFOs bedriftsundersøkelse innenfor NN-industrien (kfr. rapport 3) viser at de tillitsvalgte i Landbrukssamvirket har stor tillit til bøndenes eierskap og foretrekker dagens eiere framfor andre kapitalgrupper. De tillitsvalgte legger vekt på fordelen som samvirkemodellen har som beskyttelse mot eierspekulasjoner. Vi fant ikke noe ønske fra arbeidstakernes side om brudd i allianseforholdet. 10.3.4 Behov for en ny strategi i Landbrukssamvirket Det vil være et naturlig krav fra NNNs side at ledelsen i Landbruks samvirket gjør alt som er mulig for å sikre en fortsatt norsk landbruksbasert bearbeidingsindustri, selv om dette skulle innebære målkonflikter i forhold til landbrukets interesseorganisasjonspolitikk. 1 55 Et utgangspunkt for NNN vil være at ledelsen av industribedrifter må ha hovedmålet knyttet til industribedriftenes framtid, ikke leverandørenes interesser. Landbrukssamvirkets viktigste oppgave vil for framtiden være å tilpasse den landbruksbaserte industrien etter rådende rammebetinge lser for å sikre industriens levedyktighet. Dette kan innebære flere prioriteringer til fordel for industrien på bekostning av råvareleveran dørene. Uten en levedyktig bearbeidingsindustri får landbruket en enda vanskeligere framtid, samtidig som markedsfølsomheten i primærproduksjonen kan styrkes. Dette innebærer en forskyvning av rasjonalitet "fra åkeren til markedet". Konkret kan dette bety større krav til råvareleverandørene både mht. kvalitet, leveringsbetingelser og priser og at industrien påtar seg mindre ansvar for markedsregulering (når/hvis støtten til denne aktiviteten bortfaller/reduseres). Lederne innenfor Landbruks samvirket må utvikle en strategi for en framtid med en løsere kobling mellom råvareleverandØrene og industrien. Hvor tett denne koblingen bør være og hvilken fonn den bØr ha, kan diskuteres når man får bedre oversikt over hvilke rammebetingelser næringsmiddel industrien må forholde seg til i framtiden. Hvor sannsynlig er det at ledelsen i Landbrukssamvirket vil legge seg på en slik strategi? Dersom de aksepterer bondeorganisasjonenes dommedagsprofetier, vil de innrette seg etter målet om å skaffe sine bedrifter råstoff som kan bidra til at foredlingsindustrien kan over leve med en svakere beskyttelse, eller vil de la bedriftene tape overfor utenlandsk import? Den første strategien kan føre Landbrukssamvirket opp i motset ningsforhold til primærprodusentene. Slike konflikter ville ha eksis tert tidligere også dersom eierne ikke hadde vært leverandørene. Vi kommer da til spørsmålet om samvirkebedriftenes eierfonn. I denne omgang skal vi ikke gå nænnere inn på den debatten. Men det er hevet over tvil at dagens leverandøreie kan bli problematisk for 1 56 NNN dersom Landbrukssamvirket ikke har en overlevelsesstrategi for foredlingsindustrien, uansett hvordan det går med dagens norske landbruk. Den andre strategien vil innebære en prioritering av forholdet til leverandørene på bekostning av Landbrukssamvirkets konkurranse muligheter. Denne problemstillingen betyr ikke nødvendigvis at samvirke formen er avleggs, men innebærer at forholdet mellom industri og råvareleverandører må utvikles slik at det beste ikke blir det godes fiende. Ønske om å beholde dagens landbruk bør ikke ødelegge grunnen for den landbruksbaserte industrien. På sikt kan kanskje norsk landbruk være tjent med en kursendring basert på et markeds forhold mellom industri og leverandører. 10.4 Oppsummering Vi har vist at på to sentrale områder kan endringer i handlingsbetin gelser nasjonalt og internasjonalt få stor betydning for NNNs stilling. Vi har valgt å fokusere på områder som er særlig aktuelle og spe sielle for NNN I tillegg kommer de øvrige utfordringer hele norsk 96 fagbevegelse stilles overfor i internasjonaliseringens tid • Gjennom . denne drøftingen har vi pekt på hvor nødvendig det er for NNN å justere kurs og taktikk etter endringer i omgivelsene. Dette er særlig store utfordringer for NNN sentralt, men vil ganske sikkert også medføre spenninger mellom lokale ledd og sentrale ledd. Spenninger som krever en livskraftig organisasjon og en demokratisk prosess for at de skal bli konstruktive for organisasjonen. Mulighetene for at NNN skal klare disse utfordringene er derfor gode. 96 Kfr. FAFO-rapporten "Fagbevegelsen og Europa" (Dølvik, Olberg og Stokland 1 990) 1 57 Litteratur .. Bakke, Nils Ame og Svein Ole Borgen (red) 1 991 Fagforeningers strategiJor bedriftsutvikling Bind 1-4 (konuner) Oslo: FAFO Brox, Ottar 1 989 Kan bygdenæringene bli lønnsomme ? Oslo: Gyldendal Norsk Forlag Brunstad, Rolf J. m.fl. 1 990 Uruguay-runden i GA1T: Mulige konsekvenser Jor norsk jordbruk og teko industri Senter for anvendt forskning Rapport nr 1 8/90 Bergen Cahill, Carmel 1 991 "Quantitative Restrletions on Output" i The OECD Observer 1 68/1991 Paris Cappelen, Ådne, Lars Mjøset og Jan Fagerberg 1984 "Den norske modellen" i Nordisk Tidskrift Jor Politisk Økonomi Nr 1 5/16 Oslo Cecchini, Paolo 1988 Europa '92 Realiseringen av det indre marked Dagens Næringsliv Forlag Oslo Cecchini, Paolo, C. Depasse, R. Hellmann & R.I. Ortiz 1 990 Europa pd vag - pd vag mot EG 93. Lund: Borsens Forlag Clarkson, Kenneth W og Roger LeRoy Miller 1982 lndustrial Organization McGraw-Hill Signapore Dalum, Bent 1990 "Effekterna af EFs indre marked - belyst ved eksempelet mobil radiokonununi kation" i Nordisk Tidskrift Før Politisk Ekonomi Nr 25-26 1990 Oslo Dølvik, Jon Erik, Dag Olberg og Dag Stokland 1990 Fagbevegelsen og Europa. FAFO Rapport nr 102. Oslo: FAFO EF-Kommisjonen 1 989 Undersøgelsen aj "omkostninger hvis Europa ikke realiseres" Rundspørgets resultater Bind 3 Luxembourg Fakta Europa 1990 Konsumenterna i ett nytt Europa. Stockholm: Utrikesdepartementet. 1990:1 1 58 Fiskeridepartementet 1 991 Høringsuttalelser til Høringsnotat om endringer i regelverk omjiskeomsetningen av 18.10.1990 Oslo Freeman, Christoffer, John Clark and Lue Soete Unemployment and technical innovation Franees Printers (Publishers) London Golombek, Rolf 1 991 The 1mpact of 1992 on Norwegian manufacturing industries SNF-rapport nr. 1 Oslo Gray, P.S. (1990) Food L<nv as an 1nstrument of Food and Nutrition Policy.Innlegg på The First European Conferenee on Food and Nutrition Policy. Budapest 1 -5 October 1990 Group Mac 1988 Research on the "Costs of Non-Europe" Basic Findings Volume l og 2 Luxembourg Hannesson, Røgnvaldur 1 990 En samfunnsøkonomisk lønnsom fiskerinæring - struktur, gevinst. forvaltning Bergen: Fiskeriøkonomisk Institutt NHH Hannesson, RØgnvaldur 1989 "Ottar Brox: Kan bygdenæringene bli lønnsomme?" (Bokanmeldelse) Sosialøkonomen 4/89 Oslo Hernes, Gudmund 1 978 Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon Universitetsforlaget Oslo Hersoug, Tor og Aud E. Lie 1991 Verdipapirmarkedets konkurranseevne. Oslo BØrs Hoveid, Øyvind 1989 Kostnadskompensasjon og kostnader i meieribruket NlLF Forskningsmelding B007-89 Oslo Innst.S.nr. 1 9 1 ( 1990-91) Innstilling frd landbrukskomiteen om jordbruksoppgjøret 1991 International Business Intelligenee (IBI) 1 989 1 992 - Planning for the Food Industry. London : Butterworths Landbrugsraadet, 1988 Gatt-forhandlingene & EF' s landbrukspolitikk København 1 59 Landbrugsraadet, 1990 Dansk landbrug og GATT-forhandlingene København Legg, Wilfrid 1991 Direct Income Support i The OECD Observer 168/1991 Paris Lorentzen, Torbjørn 1989 Virkninger for norsk sjokolade og sukkervarebransje av en tilpasning til EFs indre marked NØl Rapport nr. 1 17 Bergen Mjøset, Lars (red) 1986 Norden dagen derpd Universitetsforlaget Oslo Moe, Thorvald 1989 Economic Policy for the 1990s Utkast til bidrag til Festskrift til Kjell Andersen Nordmo, Stein Erik og Øivind Solbakken 1 99 1 Konsekvensanalyse for norsk fiskerisektor ved el EF-medlemskap. (Student oppgave i samarbeid med Landbrukets Utredningskontor) Norges Offenlige Utredninger 1990 Fiskeindustriens organisering og rammevilkdr NOU 1 990:24 S�tens Tryknings kontor Oslo Norges Offentlige Utredninger 1991 Norsk landbrukspolitikk. Utfordringer, mt11 og virkemidler. NOU 1991 :2b Statens Trykningskontor Oslo Oslo Børs 1 990 "Soliditet og egenkapital i børsnoterte selskaper" Børsperspektiver nr. 2 1990 Oslo Paus, Espen 1 991 HØyt skattet? FAFO-rapport nr 1 14 Oslo: FAFO Ponte Ferreira, Margarida 1 990 "The effect of integration: A comparison between EFTA countries and Denmark" i Nordisk Tidskrift FDr Poilitisk Ekonomi nr 25-26 - 1990 Oslo Pratten, Cliff 1988 A Survey of Econornies of Scale i Research of "Cost of Non-Europe" Basic Findings Volume 2 Luxembourg 1 60 Race, John 1 990 a EF-bestemmelser for næringsmiddelhygiene/smittestoff. Innlegg på Statens Næringsmiddeltilsyns seminar om Tilpasning til EFs indre marked. Søkelys pel næringslfliddellovgivningen. Oslo, Folkets Hus 19. november 1990 Race, John 1990 b Internasjonal harmonisering av næringsmiddellovgivning. Innlegg på Statens Næringsmiddeltilsyns seminar om Tilpasning til EFs indre marked. Søkelys pel næringsmiddellovgivningen. Oslo, Folkets Hus 19. november 1990 Sollerud, Morten 1 989 EF og Norsk Politikk. Utredningsavdelingen NKF. Oslo St.meld.nr. 64 ( 1963-64) Om jordbrukspolitikken St.meld.nr. 14 (1976-77) Om landbrukspolitikken St.prp. 84 (1990-91 ) Jordbruksoppgjøret 1991 - endringer i statsbudsjettet for 1991 og revidert budsjettfor Statens Kornforretning m.m. Arbeids- og administrasjonsdepartemen tet Standardiseringsutvalget 1990 Standardisering, prøving og sertifisering i Norge Innstilling fra utvalget. Oslo Statens Næringsmiddeltilsyn 1990 Næringsmiddellovgivningen i EF og Norge. Vurdering og konsekvenser forbindelse med tilpasning til EFs indre marked. Oslo: SNT, mars 1990 Statistisk Sentralbyrå 1990 Industristatstikk 1988 Statistisk Sentralbyrå 1 989 Sysselsettings- og timerverkstall fra nasjonalregnskapet 1962-1989. Spesial kjøring Steen, Anton 1988 Landbruket, staten og sosialdemokratene. Universitetsforlaget Oslo Steen, Arild 1989 En Næring i Nytelse? FAFO-rapport nr 094 Oslo: FAFO Stigler, George J 1 964 A Theory of Oligopoly Journal of Political Economy Bind 72 Chicago 161 Stiksrud, Helge 1 989 EFs Landbrukspolitikk. Landbrukets Utredningskontor Notat 2/89 Oslo Stokholm, Finn Børre 1990 Forskningsfokus pd næringsmiddelindustrien NLVF-utredning nr. 154 Oslo Stø, Eivind (red.) 1990 Forbrukerpolitikk under press. Lysaker: Statens Institutt for Forbruksforskning Tardetti, Secondo et.al.(Ed) 1989 Agricultural Trade Liberalization and the European Community. Oxford Clarendon Press Tørres, Liv, J.E. Dølvik & D. Olberg 1991 Ny norsk standard? Nye europeiske reguleringsmodeller for sikkerhet, helse og miljø. FAFO-rapport nr 1 07 Oslo: FAFO Veland , Geir 1 988 Konsentrasjon, konkurransereguleringer og lønnsomhet i nærings- og nytelses middelindsutrien SAF Rapport nr 8'88 Bergen Verboven, C.A.M. 1990 "Merking av næringsmidler. " i StØ,E. (red.): Forbrukerpolitikk under press. Statens Institutt for Forbruksforskning. Lysaker Verboven, CA.M. & M.Wandel 1 99 1 Næringsmiddellovgivning : problemer Forbrukerhusets markering av Olavsgaard 14-1 5 mars. 1991 den ved tilpasning til EF. Innlegg på internasjonale forbrukerdagen 1991. VESO (Veterinærmedisinsk senter for oppdragsvirksomhet) 199 1 : EF-bestemmelser og norsk næringsmiddelkontroll. E n vurdering av konsekvenser for kontrollen med næringsmidler i Norge ved tilpasningen til EFs regelverk. Under publisering. VESO prosjekt nr. Weber, Max 1 982 Makt og byrdkrati Oslo: Gyldendal 162 1091 Vedlegg Bransjedefinisjoner, Nærings og nytelsesmiddelindustrien 31 311312 31 1 1 31111 PRODUKSJON A V NÆR I NGSM I D L E R , DR I KKEVARER OG TOBAKKSVARER PRODUKSJON AV NÆRINGSMIDLER Sl a kt i ng og prod u k s j o n a v kjøttvarer S l akt ing S l ak t ing o g f o r ed l i ng i t i l knytning t i l s l akt ing , 3 1 1 12 som s a l t ing , røyking o g frys ing . Produks j o n av kj ø t therme t ikk Herme t i sk ned l eg g i ng av kj ø t t og kj ø t tvarer . 3 1 1 19 Annen produks j on av kj Øt tvarer Produk s j o n av k j ø t t d e i g , pø l ser , kj ø t tp å l e gg , ferd i gmat av kj ø t t , bu l j ongpulver og - terning er , kj ø t t ek s t r ak t o g andre kj Øt tvarer . Produk s j o n av natursmu l t . . Sal ting , rØyking o g frys ing av kj ø t t som u t fø r e s a t s ki l t f r a s l ak t ing . Rensing av tarmer og produk s j o n a v pØ l s e skinn a v tarme r . Produksj on av be in f e t t o g b e inmj Ø l av s lakteavfa l l . 31 1 2 Produ k s j o n a v me i er i v a r e r 31121 Me ier ier P a s teur i ser ing , homogen i s e r ing og annen t i l beredning a v konsummj Ø l k o g f l ø t e . s j on av smØr og o s t . Produk Saml e s tasj oner for mj ølk . 31122 Produksjon av kondensert mj ø l k , tørrm j Ø l k o g ka s e in 3 1123 31 1 3 Produksjon sv i s krem Ko ns e r v er i ng a v f r u k t og g rønnsaker Frysing , tørking , dehydrer ing , herme t i s er ing o g annen konservering av frukt , bær o g grønn sake r . Produksjon av fruk t - , bær- o g grønn saksaf ter , syl t e t øy o g marmelad e . Produksjon av alkoho lfrie frukt- og leske drikker med e l ler uten kul lsyre grupperes under 31 34 Produksjon av mineralvann. 1 63 31 1 4 Prod u k s j o n av f i s k e v a rer He r grup p e r e s ogs å produk s j on av f i skevarer og hva lkj ø t t om bord på skip som ikke d r ive r f i ske ( f abr ikkski p ) e l l e r på land s t a s j on . Produksjon av fiskevarer om bord på skip som også driver fiske, grupperes under Fersk 1 3 0 1 Hav- og kystfiske og fangs t . fiskpakking (ising ) og pakking av krepsdyr og b lø tdyr grupperes under 61 1 1 5 Engros hande l med fisk og fiskevarer. 31141 T i l v irk ing av s a l t f i sk , t Ø r r f i s k og k l ipp f i sk Sal t ing , tØrking og røyking av f i sk . 3 1 142 Frys ing av f i sk Frysing av rund f i s k , f i s ke f i l e t , krepsdyr og b l ø tdyr . 31 143 Produk s j on av f i s kehermet ikk Herme t i s er ing og halvkonservering av f i s k , krepsdyr og b l ø tdyr . 31149 Annen produk s j on av f i skevarer Produk s j on av f i skemat o g and re varer av f i s k , krepsdyr og b l Ø tdyr ikke nevnt annet s t ed . 31 1 5 Prod u k s j o n a v o l j e og fett Her gruppe r e s o g s å produk s j on av o l j e og f e t t om bord på skip som ikke d r iver f i ske ( f abr ikksk i p ) . Produksjon av o lje og fe t t om bord på skip som også driver fiske e l ler fangst grupperes under 1 3 0 1 Hav- og kystfiske og fangs t . 31 151 Produk s j on av f i s ke o l j er o g f i skemj Ø l Produks j on a v o l j e , tran o g mj Ø l av a l l s l a g s f i sk o g andre sj ødyr . 3 1 152 Produk s j on av veget ab i l sk e o l j e r Utvinning , rens ing o g r a f f iner ing , koking , p o lyme r i s e r ing og annen omdann ing av vege Produk s j on av o l j emj Ø l . tab i l sk e o l j er . Produk s j on av v e g e t a b i l ske f e t t syrer . 3 1 153 Raf f iner ing og herd ing av anima l ske o l j er Rens ing , r a f f inering og herding av an ima l ske o l j er og f e t t s to f f er , herunder tran . Produksjon av anima l ske f e t t syrer og fettalkoho l er . 1 64 3 1 154 Produk s j on av margarin Produk s j on av margar in , kun s t smul t o g annet t i l b e r e d t mat f e t t . Produksjon av natur'smu lt gr'Upperes under 3 1 1 1 9 Annen produksjon av kjøttvarer. 31 1 6 Prod u k s j o n av korn v a r e r Produk s j on a v mj Ø l , grøpp , gryn o g andre mØ l l eprodukter som va l s e t , pr e s s e t e l l e r Produk s j on av havren Ø t t e r , p o l e r t korn . "corn f l ake s " og " puf f ed r i c e " og annen v i d e r e f oredl ing av mØ l l eproduk t e r . Korn- og f rØ r e n sing . Produksjon av formjølb landinger og til bel'edt dyrefor gr'Upperes under 3122 Produk sjon av dyrefor . 31 1 7 Prod u k s j o n a v b a kervarer 31171 Produk s j on av brød- o g kond i t orvarer Produk s j on av brØd , kaker , l e f s e r , l omper og va f l e r . 31179 Produk s j o n av andre bakervarer Produks j on av kj eks , knekkebrØd og f l atbrød . Produk s j on av makaroni og spaghe t t i . 31 1 9 Produksjon a v sjokol ade og sukkervarer Produksj on av kakao , . s j okolade , drops og andre sukkervarer , dragerte o g sal tede nøtter . 3121 Produksjon av nær i ngsmi d l e r el l ers Produks j on av pot etmj Ø l , sago , s t ive l se , bakepulve r , van i l j e sukker , suppe- , pudding- , ge l e- og sausepulver , e s s enser , edd i k , sennep , krydde r i er , gjær , maj one s , s a l a t er , smØrbrØd og andre nær ingsmidler ikke nevnt annet s ted . av i s . Brenning av kaff e . Produks j on Produksjon av tørris gr'Upperes under 3 51 1 9 Annen produksjon av kjemiske grunnstoffer og forbinde lser. 3 1 22 Prod u k s j on av dyref6r Produks j on av fårmj Ø lb l andinger , tangmj ø l , gra smj Ø l , ens i l e r t e p o t e ter , pel sdyrfBr og annet t i lberedt dyrefor og dyrema t . Produksjon av fiskemjøl grupperes under 3 1 1 5 1 Produksjon aV fiskeoljer og fiskemjø l . Produksjon av o ljemjøl gr'Upperes under 3 1 1 5 2 Dr _ oduksjon av vegetabilske o ljer. 1 65 .' 313 31 31 PRODUKSJON AV DRIKKEVARER Prod u k s j on av b rennev i n og v i n Produk s j on a v e ty l a lkeho l . Produks j on av Produk akev i t t , l ikØr og annet brennevin . sjon av v i n , s ider o g andre g j ærede drikke r . Produksjon av su lfittspri t grupperes under 351 1 9 Annen produksjon av kjemiske grunn stoffer og forbinde lser. Produksjon av malt drikker grupperes under 3 1 33 Brygging av ø l . 3 1 33 Bryg g i n g a v ø l Prod uks j on a v Ø l , ma l t o g mal tdrikker . 3 1 34 Prod u k s j on av m i n e ra l v a n n Produksj on a v a l kohol f r i e dr ikker s o m kul l syreho l d i g mineralvann o g l eskedrikker med e l l er uten ku l l s yr e . Produksjon av frukt- og grønnsaksafter grupperes under 3 1 1 3 Konservering av frukt og grønnsaker. Produksjon av alkoho lfri vin grupperes under 3 1 31 Produksjon av brenne vin og vin. Produksjon av alkoho lfrie malt drikker grupperes under 3 1 33 Brygging av ø l . 314 PRODUKSJON AV TOBAKKSVARER Produk s j on av s igar e t t er , s i garer , rØyke- o g skråtobakk og s nu s . 1 66 o NYE VILKAR .,l> er første del i FAFOs rapportserie om nærings- og nytelsesmiddelindustrien i Norge. Rapporten viser at en av Norges viktigste industribransjer vil møte nye konkurranseutfordringer på gO-tallet. Rapporten tar opp følgende spørsm ål: a.. I VI r+ ro ro ::J Blir nærings- og nytelsesmiddelindustrien i Norge mer konsentrert? z -< m < - Hvilken betydning vil EFs indre marked ha for NN-industrien? r- Hva kan Uruguay-runden i GATT bety for norsk NN-industri? ~ »0 ::u Hvilke endringer skjer i norsk landbruks- og fiskeri pol iti kk? Hva kan endringene i det internasjonale handelsregimet innebære for norsk fagbevegelse? Hvilken betydning har det for Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund at deres medlemmer i framtida vil arbeide i en konkurranseutsatt sektor? De to neste rapportene i serien tar opp NNindustriens konkurransemuligheter, bedriftenes strategier og utfordringer for fagbevegel sen . ~~ FAFO-rapport nr. 125 ISBN 82-7422-068-4 Fagbevege lsens senter for forsknin g, utredning og dokumentasjon Fossveien 19, 055 1 OSLO Tl f. (02) 71 60 00 ~ ~ ~ :t ~ ~ V " ' l> 10 1. '. ; ' , \. . G: '. 1 . i; ~~1~~.J~1fIT ........ _ _ • ,' , I FAFO