3.1.5 kommun- och regionstorlek och demokrati i sverige

3.1.5 K OMMUN - OCH REGIONSTORLEK OCH DEMOKRATI
I S VERIGE
D AVID K ARL SSON
De kommunala och regionala nivåerna i Norden har under 2000-talets inledning präglats av strukturreformer. Danmark tog täten med kommun- och regionsammanslagningar och Finland har följt efter. I Sverige fick den statliga Ansvarskommittén i uppdrag att se över den svenska förvaltningsorganisationen
och det var länge en öppen fråga om kommittén skulle föreslå att Sverige
skulle gå i Danmarks fotspår. När förslaget slutligen kom stod det klart att
några kommunsammanslagningar inte stod på agendan, medan riktlinjerna
för en regionreform drogs upp.
D EMOKRATISKA
KONSEK VE NSER AV KOMMUNSAMMAN SLAGNINGAR
Före Ansvarskommittén presenterade sina förslag uppdrog Sveriges kommuner och landsting (SKL) åt en forskargrupp baserad vid CEFOS, Göteborgs universitet, att analysera vilka konsekvenser en kommunsammanslagningsreform
skulle få för den lokala demokratin. Metoden att nå sådan kunskap är att jämföra hur demokratin fungerar i större och mindre kommuner och därav dra
slutsatser om hur en förstoring av kommunerna skulle påverka de demokratiska processerna. Liknande studier har också genomförts i bland annat Norge
och Danmark under 2000-talet. Projektets resultat presenterades i rapporten
”Kommunstorlek och demokrati” (Johansson med flera 2007).
De flesta diskussioner om indelningsförändringar och demosjusteringar brukar emellertid inte ta sin startpunkt i demokratiska resonemang. Istället lyfts
mål om att öka de offentliga verksamheternas effektivitet fram. Och även om
det finns konkurrerande teorier kring hur en organisations storlek kan påverka
dess verksamhet är argumentet ofta att större organisationer har möjligheter
att bedriva effektiv verksamhet tack vare stordriftsfördelar och samordning.
Tanken är att specialiserade enheter och en koncentrerad administration ska
leda till ekonomiska vinster.
Att större är bättre ur demokratisk synvinkel är dock inte alls säkert. Tvärtom
har den forskning som funnits på området, och som nästan uteslutande ägnat
sig åt att granska hur demokratin fungerar i kommuner av olika storlek, har
pekat på många fördelar hos det lilla demoset. Det har bland annat visat sig i
att medborgare i små kommuner är mer delaktiga i de demokratiska proces127
serna, man har större kunskaper och intresse för den lokala politiken och förtroendet för de lokala ledarna är större (Johansson 2007).
Ett viktigt begrepp i sammanhanget lanserades av Dahl och Tufte i boken ”Size
and Democracy” (1973). De menade att faktorn systemkapacitet måste vägas
in när de demokratiska konsekvenserna av ett demos storlek avgörs. Även om
Dahl och Tufte accepterade att det finns demokratiska fördelar med mindre
demos så menade de också att det är helt avgörande för demokratins funktion att verksamheten är effektiv. Om inte organisationen har förmåga att
effektivt genomföra den politik som folket önskar så spelar det ingen roll hur
väl de demokratiska beslutsprocesserna fungerar. Ett demos måste därför alltid vara ”tillräckligt stort”. Vad ”tillräckligt” betyder är sedan en öppen fråga
där arten av och omfattningen på de verksamheter som ett demos ansvarar
för är avgörande.
I en överförd bemärkelse kan systemkapacitetsargumentet också gälla demokratins effektivitet. De flesta forskningsresultat om det lilla demosets förträffligheter bygger på föreställningen att deltagardemokratiska ideal är viktiga.
Om man istället sätter valdemokratin i centrum finns det många tecken som
tyder på att demokratin stärks i större demos, det visar forskning som bedrivits på kommunal nivå. Det är nämligen i större demos som partierna, även de
mindre, har tillräckligt stora organisationer för att kunna driva effektiva valkampanjer. Rekryteringsunderlaget för kandidater till politiska förtroendeuppdrag ökar också med folkmängden. I större kommuner är konfliktgraden
mellan partierna högre och fullmäktigeledamöter ser sig i högre grad som företrädare för just sitt parti. Partiskillnader och partiorienterade folkvalda är en
förutsättning för att den centrala mekanismen ansvarsutkrävande skall fungera i en valdemokrati som den svenska (Karlsson 2007a). Dessutom finns
tecken på att politikers och medborgares värderingar är olika i större och
mindre kommuner, där pluralism och tolerans för olikhet är vanligare i större
kommuner. Kvinnor och invandrare är också bättre representerade i större
kommuner (Karlsson 2007b).
D EMOKRATISKA
KONSEK VE NSER AV REGIONSAMMAN SLAGNINGAR
Forskningen om storlek och demokrati har alltså tungt vilat på studier av
kommuner. Det går inte att direkt överföra slutsatser om kommunstorlek och
demokrati till regional nivå. Sveriges minsta landsting idag har en befolkning
som på kommunal nivå skulle klassas som en större stad. Det är svårt om inte
omöjligt att i ett landsting åstadkomma de deltagardemokratiska värden som
är möjliga i en liten kommun, än mindre i en storregion. I samband med diskussioner om eventuell sammanslagning mellan Västra Götalandsregionen
och Landstinget i Värmland gav dessa båda organisationer två forskare knutna
128
till Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet, i uppdrag att analysera hur
sambandet mellan regionstorlek och demokrati ser ut och hur en regionsammanslagning skulle påverka demokratin. Studien publicerades i rapporten
”Regionstorlek och demokrati” (Gustafsson och Karlsson 2010).
Det visade sig i studien vara synnerligen svårt att hitta faktorer och argument
som tyder på att en större regioner skulle förbättra förutsättningarna för den
regionala demokratins praktik. Det enda tydliga positiva process-demokratiska argument som av intervjuade regionpolitiker framfördes till stöd för
reformen handlade om att urvalet av kandidater till de politiska uppdragen
skulle öka. Alla andra faktorer och argument som kommit fram tyder antingen
på att den demokratiska praktiken inte kommer att påverkas alternativt att
den riskerar att försämras på grund av bland annat ökade avstånd och professionalisering av förtroendeuppdragen. Men för samtliga farhågor finns
samtidigt en uppsättning motstrategier som syftar till att minimera de negativa konsekvenserna, och i vissa fall tyder analyser av Västra Götaland på att
vissa farhågor är obefogade.
Ett övergripande mönster i intervjuerna är dock att de politiker som i allmänhet är negativa till en sammanslagningsreform också har en tydligt negativ
bild av konsekvenserna för demokratin, medan de som är positiva till en reform i allmänhet tonar ner riskerna för demokratiska försämringar. I slutändan kommer slutsatserna om hur vi skall värdera en strukturreforms demokratiska effekter att handla om hur vi väger samman de risker för demokratins
praktik som en reform kan befaras få med de vinster för systemkapaciteten
som många hoppas på. Det är viktigt att komma ihåg att när man gör denna
kalkyl för att avgöra om negativa effekter för demokratiska processvärden (till
exempel representativitet och medborgarkontakter) kan uppvägas av positiva
konsekvenser för verksamhetens kvalitet och effektivitet, så är det inte automatiskt fråga om en avvägning mellan demokratiska värden och andra värden.
Det spelar ingen roll om demokratiska beslutsprocesser har aldrig så hög kvalitet om inte de politiska beslut som processerna mynnar ut i kan genomföras.
Att reformera politiska organisationer handlar därför mindre om att göra avkall på demokratin för effektivitetens skull utan mer om att åstadkomma en
effektiv demokrati där både möjligheten att fånga upp medborgarnas politiska önskemål och att förverkliga dem ingår.
129
P UBLIKATIONER
I URVAL
Gustafsson, Anette och David Karlsson, 2010, Regionstorlek och demokrati.
Möjliga effekter av en sammanslagning mellan Värmland och Västra Götaland. Vänersborg: Utredning om regionbildning Värmland - Västra Götaland.
Vänersborg: Landstinget i Värmland, Region Värmland och Västra Götalandsregionen.
Johansson, Folke, 2007, ”Demokratin i små och stora kommuner. Ett medborgarperspektiv.” I Johansson, Folke, David Karlsson, Bengt Johansson och Ylva
Norén Bretzer, 2007 Kommunstorlek och demokrati. Stockholm: Sveriges
Kommuner och Landsting.
Johansson, Folke, David Karlsson, Bengt Johansson och Ylva Norén Bretzer,
2007, Kommunstorlek och demokrati. Stockholm: Sveriges Kommuner och
Landsting.
Karlsson, David, 2007a, ”Demokratiska stordriftsfördelar? Kommunstorlek och
demokrati ur ett politikerperspektiv.” I Johansson, Folke, David Karlsson,
Bengt Johansson och Ylva Norén Bretzer, 2007 Kommunstorlek och demokrati.
Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting.
Karlsson, David, 2007b, ”Att vidga sina gränser. Om kommunal indelning, demokrati och rättvisa.” I Siverbo, Sven, Lena Andersson-Felé, David Karlsson
och Viveka Nilsson (red) Demokratisk och effektiv styrning. En antologi om
forskning i offentlig förvaltning. Lund: Studentlitteratur.
130