Läs rapporten här

Transcription

Läs rapporten här

PROGRAM FÖR HÅLLBAR JÄMSTÄLLDHET
Slutrapport
Anne Charlott Callerstig
Kristina Lindholm
Karin Sjöberg
Lennart Svensson
December 2010
Bakgrund .................................................................................................................................... 3
Några teoretiska utgångspunkter ............................................................................................ 3
Syfte, innehåll och metod ........................................................................................................... 6
Enkäterna .................................................................................................................................... 7
Resultat från enkäterna ........................................................................................................... 7
Slutsatser från enkäterna ...................................................................................................... 11
Dilemman för hållbar utveckling ............................................................................................. 13
Dilemmat ”att driva förändring uppifrån eller underifrån?” ................................................ 16
Slutsatser från fallstudien ..................................................................................................... 17
Att driva förändring i linjen eller vid sidan .............................................................................. 19
Utvecklings- och driftsfrågor i teorin ................................................................................... 20
Att styra utifrån eller lära inifrån – utbildning som verktyg för en jämställd verksamhet. ...... 23
Två perspektiv på kunskap och förändring .......................................................................... 23
Jämställd medborgarservice – att väga samman olika perspektiv i jämställdhetsarbetet ......... 26
Närbyråkratens dilemma ...................................................................................................... 27
Idealisten, regelföljaren och realisten ................................................................................... 28
Att arbeta med individuellt eller organisatoriskt lärande. ........................................................ 29
Individuellt och organisatoriskt lärande samt motstånd ....................................................... 30
Att mäta eller inte mäta. ........................................................................................................... 32
Att mäta ”rätt” ...................................................................................................................... 33
Sammanfattning och slutsatser ................................................................................................. 35
En sammanfattning ............................................................................................................... 35
Slutsatser .............................................................................................................................. 36
Några teoretiska reflektioner .................................................................................................... 40
Några lärdomar inför framtiden ............................................................................................... 41
Referenser: ............................................................................................................................... 45
2
Bakgrund
SKL beviljades 145 miljoner kronor av regeringen för att under 2008–2010 stödja
utvecklingsarbete kring jämställdhetsintegrering, genom Program för Hållbar Jämställdhet.
Målsättningen med programmet har varit att skapa konkreta och bestående förbättringar i de
verksamheter som erhållit stöd för att genomföra jämställdhetsintegrering. Själva programmet
syftade till att stödja kvalitetssäkring av offentlig-finansierade verksamheter på kommunaloch landstingskommunal nivå för att garantera att de svarade mot båda könens villkor och
behov så att hög kvalitet och goda resultat uppnås för kvinnor respektive män, flickor
respektive pojkar. Delsyften har varit att programmet även ska bidra till att vidareutveckla
ledningssystem
och
verktyg
för
verksamhets-
och
kvalitetsutveckling
så
att
jämställdhetsperspektivet beaktas.
Verksamheter som beviljades medel har själva följt upp mål och utvärderat resultaten av
utvecklingsarbetet. Utvärderingen av programmet har genomförts i form av en lärande
utvärdering genom följeforskning. Följeforskningen har varit interaktiv, vilket inneburit en
direkt nytta för berörda på olika nivåer, bidrag till en offentlig debatt samt underlag för en mer
generell kunskapsutveckling om ett hållbart jämställdhetsarbete med inriktning på
verksamhetsutveckling. Ansatsen har varit öppen och uppläggningen samt innehåll har
utformats i dialog med programansvariga. En FoU-miljö (APeL) och ett Center of Excellence
(Helix) vid Linköpings universitet har samverkat om uppdraget. I programförklaringen sägs
att utvecklingsarbetet ska vara målinriktat, uthålligt, långsiktigt och systematiskt. Vi har
studerat
hur
ett
komplext
och
svårorganiserat
utvecklingsarbete
inriktat
på
jämställdhetsintegrering kan få genomslag i verksamheten så att det leder till konkreta
verksamhetsförändringar för brukarna, kunderna och patienterna samt hur detta arbete kan bli
hållbart, dvs. ha en egen utvecklingskraft.
Program för Hållbar Jämställdhet har haft tre utlysningsomgångar. I arbetsrapport nr 1
presenterades data från utlysningsomgång nr 1. I Arbetsrapport nr 2 berördes huvudsakligen
utvecklingsarbetet i den första och andra utlysningen. I denna slutrapport bygger vi vidare på
de analyser som gjorts i de två första rapporterna, men vi har tillfört nya data och fördjupat
analysen, bl.a. genom ytterligare fyra fallstudier.
Några teoretiska utgångspunkter
I arbetsrapport nr 1 presenteras de teoretiska utgångspunkterna för den lärande utvärderingen.
I denna rapport ska vi mycket kortfattat sammanfatta dessa utgångspunkter.
3
Hållbar jämställdhetsintegrering eller när jämställdheten ”goes mainstream”
En
teoretisk
och
praktisk
utgångspunkt
för
vår
följeforskning
är
hållbar
jämställdhetsintegrering. Ett hållbart utvecklingsarbete har framförallt fokus på långsiktiga
effekter, inte kortsiktiga resultat. Hållbarheten kräver en balans mellan struktur och process.
För mycket av struktur passiviserar deltagarna och försvårar innovativiteten. För mycket av
process, dvs. ensidig fokus på delaktighet och lärande, försvårar drivkraften och gör
utvecklingsarbetet otydligt och ofokuserat. Strukturen kommer till uttryck dels som en
tydlighet om vad man ska göra (som målformuleringar på olika nivåer uttryckta som visioner,
syften och konkreta mål). Strukturen innefattar också en medvetenhet om hur man ska gå till
väga, dvs. att det finns en projektorganisation. Den omfattar tre funktioner eller uppgifter:
ledning, styrning och ägarskap. Ett aktivt ägarskap kommer till uttryck i att det finns starka
organisationer och institutioner som kan implementera och integrera resultaten i den ordinarie
verksamheten och i framtida satsningar. Genom aktiva ägare kan resultaten tas om hand
(förmedlas) och bli till långsiktiga effekter (Svensson m.fl. 2007).
I vår undersökning av arbetet inom programmet Hållbar Jämställdhet har vi varit intresserade
av förutsättningarna för hållbart jämställdhetsarbete, dvs. möjligheterna för att resultaten av
de utvecklingsarbeten som genomförs ska kunna leva vidare i den ordinarie verksamheten
efter programperiodens slut. Eller m.a.o. att ett jämställdhetsperspektiv integreras i den
ordinarie
verksamheten.
Den
underliggande
tanken
är
att
det
finns
ett
antal
”hållbarhetskriterier” som kommer att påverka möjligheten till långsiktiga effekter. Dessa är
illustrerade i den modell för hållbart utvecklingsarbete som vi använder som utgångspunkt för
våra undersökningar och som används i tidigare forskning om utvecklingsarbete i
arbetsorganisationer.
Målet med jämställdhetsintegrering är att uppnå jämställdhet. Jämställdhet kan dock förstås
på många olika sätt och hur begreppet tolkas kommer att få betydelse för hur
jämställdhetsarbetet organiseras,
t.ex. vilka aktiviteter som ses som viktiga för att nå målen, vilka medarbetare och
verksamheter som berörs etc. Vilka är då möjligheterna till ett hållbart arbete, dvs. att arbetet
får långsiktiga effekter samt vilken slags effekter kan tänkas uppnås utifrån det innehåll som
jämställdhetsarbetet ges? Vi tror att en kombination av en analys av vad som görs och hur det
görs kan öka förståelsen för förutsättningarna för hållbarhet i jämställdhetsarbetet i offentliga
organisationer.
4
Jämställdhetsarbete liknar annat organisatoriskt utvecklingsarbete och många av de kriterier
som ses som viktiga för att nå resultat i arbetet är desamma oavsett inriktning (t.ex. Hård
2004). Det finns emellertid också forskningsresultat som tyder på att det finns faktorer som
gör att jämställdhetsarbetet skiljer sig från annat utvecklingsarbete, t.ex. genom att det på
olika sätt berör människors identitet och olika föreställningar om kvinnor och män, kvinnligt
och manligt. Detta får betydelse både för möjligheten till att nå önskat resultat i
utvecklingsarbetet och långsiktiga effekter av detta arbete.
Mycket av den forskning som har genomförts allmänt kring utvecklingsarbete har fokuserat
vad som är viktigt för att nå önskade (kortsiktiga) resultat i arbetet. Forskning kring
förutsättningar för långsiktiga effekter av arbetet är fortfarande liten både när det gäller
jämställdhetsarbete och annat utvecklingsarbete. Ett syfte med vår forskning kring
programmet är att studera ”hållbarhetskriterierna” med särskilt fokus på att programmet har
en jämställdhetsinriktning. Detta innebär att problematisera vilken betydelse inriktningen på
programmet har när det gäller förutsättningar för hållbarhet.
En interaktiv ansats
APeL eftersträvar en interaktiv ansats, det vill säga en ambition att lära tillsammans med
deltagarna, som i detta fall är både programansvariga på SKL och deltagare i de berörda
utvecklingsarbetena. Forskningen ska fungera som ett utvecklingsstöd till berörda och
utformas i samråd med dessa. Interaktiviteten består därmed inte bara av gemensam analys av
insamlat material utan även av att gemensamt ta fram frågeställningar och göra metodval.
APeL:s roll är inte att driva utvecklingen i projektet framåt. Utgångspunkten är att det är
kopplingen mellan konkret, praktiskt utvecklingsarbete och långsiktig teoriutveckling som
innebär utmaningar och som ger energi i den gemensamma kunskapsbildningen. Det är en
förutsättning att deltagarna tycker forskningen är stimulerande och relevant för det egna
utvecklingsarbetet för att den gemensamma kunskapsbildningen ska uppstå.
Teoretiska utgångspunkter och arbetssätt finns mer utförligt beskrivna i dokumentation utlagd
på grupparbetsplatsen ”FORUM för Program för Hållbar Jämställdhet” på SKL:s hemsida
samt i boken ”Jämställdhet i verksamhetsutveckling (Lindholm 2011, Studentlitteratur) som
är ett resultat av följeforskningen.
5
Syfte, innehåll och metod
Syftet och en central del av följeforskningen är att den ska vara praktisk och
utvecklingsstödjande. Utgångspunkten har varit att bidra till ett lärande bland deltagarna så att
det långsiktigt bidrar till verksamhetsutveckling. Den andra aspekten är mer teoretisk och
långsiktig, där fokus är att bidra till en mer generell kunskap inom området hållbart
jämställdhetsarbete, framförallt hur ett sådant utvecklingsarbete kan organiseras i form av ett
system för samverkan runt ett jämställdhetsarbete med fokus på verksamhetsutveckling på
regional och nationell nivå – i form av nätverk, innovationssystem, partnerskap el. dyl.
Följande aktiviteter har genomförts:
-
fallstudier
av
6
utvecklingsarbeten
(Växjö,
Jönköping
och
Göteborg,
Malmö/Landskrona/Lund, Norrbottens läns landsting, Malmö stad).
-
fyra enkätomgångar besvarade av framförallt ansvariga i projekt- och styrgrupper samt
politiker i 34 utvecklingsarbeten.
-
en genomförd högskoleutbildning (7.5 poäng) för utvärderare inom HÅJ.
-
regelbundna träffar med programansvariga och styrgrupp på SKL.
-
en studie av SKL:s roll som aktiv projektägare, där tre program/studerats.
-
6 lokala analysseminarier.
-
fyra nationella analysseminarier.
-
deltagande vid FORUM-träffar, referensgrupp och slutkonferens.
-
analys
av
projektansökningarna
där
en
student
på
Södertörns
högskola,
Magisterkursen Praktiskt jämställdhetsarbete, i sin uppsats genomfört en analys av
ansökningarna under handledning av Kristina Lindholm. Kristina handleder även en
student under våren 2011 som skriver sin magisteruppsats i genusvetenskap med
empiri från program för Hållbar jämställdhet.
-
bidrag till hemsidan www.jämställ.nu
-
medverkan på SKLs utbildning för jämställdhetsstrateger samt nationellt nätverk för
jämställdhetsarbetare.
-
boken ”Jämställdhet i verksamhetsutveckling”, utgiven på förlaget Studentlitteratur.
Denna slutrapport sammanfattar våra samlade iakttagelser av HÅJ. Den bygger på empiri av
olika slag och den gemensamma kunskapsbildning som vi har gjort tillsammans med
deltagare och ansvariga. Avsikten har varit att skapa en djupare förståelse av
6
utvecklingsarbetet och hållbarheten i detta. Vi har inledningsvis mejslat ut frågeställningar
och avgränsningar i utvärderingsarbetet och fått in material från pågående fallstudier och flera
lokala samt tre nationella analysseminarier.
Enkäterna
Vi ska inleda med att sammanfatta resultaten av enkäterna och därefter lyfta fram några
viktiga slutsatser. Vi har under programperioden skickat ut enkäter till utvecklingsarbeten i
utlysningsomgång 1 och 2. En enkät i början av deras arbete och en i slutet. Enkäten har
främst vänt sig till personer i projektorganisation, styrgrupp, politiker och personer som
återkommande tagit del av aktiviteter inom ramen för utvecklingsarbetet. Enkäten bygger på
våra teorier och utgångspunkter kring hållbart utvecklingsarbete med inriktning på
jämställdhetsintegrering. I denna rapport koncentrerar vi oss på den andra enkäten, dvs. den
som besvarades när utvecklingsarbetet närmade sig slutet på sin projektperiod. De
procentsatser som anges kommer från enkät 2, utlysningsomgång 1 om inget annat anges.
Resultat från enkäterna
I den här rapporten redovisas alltså svaren från enkät nr 2. I den första utlysningsomgången
besvarade 111 av 228 personer enkäten vilket ger en svarsfrekvens på 49 procent.
Motsvarande enkät för utlysningsomgång 2 hade en svarsfrekvens på 69 procent, och 107 av
156 personer besvarade den.
Utvecklingsarbetena har visioner och konkreta mål som vägleder arbetet
En övervägande majoritet av respondenterna menar att utvecklingsarbetet har en uttalad
vision och att visionen kännetecknas av att den ger vägledning och drivkraft i arbetet.
Respondenterna uppger vidare att det finns övergripande och konkreta mål och delmål i
utvecklingsarbetena och anser även att dessa ger riktning och vägledning i arbetet. På frågan
om de konkreta målen/delmålen har omdefinierats någon gång svarar drygt hälften att så
skett. I 74 procent av utvecklingsarbetena har målen avgränsats. Några uppger att målen har
utvidgats.
På påståendena om vilket innehåll utvecklingsarbetet har, exempelvis att skapa en verksamhet
som bidrar till att uppfylla jämställdhetspolitiska målsättningar eller att utvecklingsarbetet
innebär att skapa en verksamhet där frågor om normer och kön är en aktiv del av
verksamheten har många angett flera svarsalternativ. Det visar att utvecklingsarbetena
upplevs ha parallella mål.
7
Utvecklingsarbetena bygger vidare på tidigare initiativ men bedrivs ofta utan samarbete med
annat jämställdhetsarbete i organisationen
De flesta menar att utvecklingsarbetet bygger vidare på tidigare jämställdhetsarbete, ett arbete
som i de flesta fall bedrivits med inriktning på både personal- och verksamhetsinriktning.
Arbetet bygger ofta vidare på tidigare genomförd kartläggning och har haft liknande frågor
och innehåll, nu med en utvidgad målgrupp. En övervägande majoritet av respondenterna
uppger att den berörda verksamheten har ett aktivt internt arbete med jämställdhetsplan och
lönekartläggning
enligt
utvecklingsarbetet
med
diskrimineringslagstiftningen.
finansiering
från
HåJ
bedrivs
Däremot
i
på
samarbete
frågan
med
om
annat
jämställdhetsarbete i verksamheten svarar över 60 procent nej eller vet ej.
Till skillnad mot den första enkäten då en tredjedel uppgav att det inte fanns något aktivt
jämställdhetsarbete enligt diskrimineringslagstiftningen, var det endast 13 procent som
uppgav detsamma i den andra enkätomgången.
Projektledning, styrgrupp och projektägare aktiva och kompetenta men oklara roller och
arbetsfördelning
80 procent uppger att det finns en projektledningsgrupp och att denna har god kompetens
både när det gäller sakfrågorna och förmågan att leda processer. Man är också nöjd med hur
projektledningsgruppens arbete fungerat. Emellertid svarar 20 procent att de inte känner till
hur projektledningsgruppens arbete fungerat. Angående styrgruppen uppger majoriteten att
det finns en välfungerande styrgrupp. Dock svarar 25 procent att de inte har en styrgrupp,
alternativt inte vet om de har en styrgrupp, eller att styrgruppen inte haft möte ännu. 36
procent säger sig vara utan kunskap om det råder en fungerande arbetsfördelning mellan
styrgruppen och projektledningsgruppen. 40 procent av dem som besvarat enkäten uppger att
de saknar kunskap om hur styrgruppens arbete fortlöper.
När det gäller projektägarna, dvs. de som är ytterst ansvariga för utvecklingsarbetet uppger en
klar majoritet av dem som besvarat frågan att dessa är aktivt engagerade. Det finns en god
vilja att avsätta tid och resurser till utvecklingsarbetet, deltagandet i olika möten kring arbetet
är stort liksom intresset att ta del av olika utvärderingar och processredovisningar. Dock finns
de som menar att engagemanget är mer passivt och att det inte känns som om
utvecklingsarbetet prioriteras särskilt högt eller att projektägarna inte bidrar med idéer. 10
procent svarar nej eller att de saknar kunskap om att det finns ett aktivt engagemang hos
projektägarna.
8
Förutsättningar för långsiktiga effekter goda, få intressekonflikter
När det gäller frågor om delaktighet, lärande och eventuella konflikter i arbetet ger
respondenterna en övervägande positiv bild av sitt utvecklingsarbete så här långt. Man gör
också bedömningen att de konkreta resultaten och de långsiktiga effekterna av arbetet
kommer att bli goda. Det är färre än tidigare enkätomgång som instämmer absolut och delvis i
att det inom utvecklingsarbetet finns målkonflikter, dvs. olika uppfattningar om vad som ska
göras och hur det ska gå till. Däremot instämmer över 20 % i att det finns intressekonflikter,
dvs. grundläggande konflikter som har att göra med position i organisationen, oenighet mellan
verksamheter el. dyl.
SKL:s stöd har varit bra
När det gäller stödet från SKL uppger de som gör en bedömning att stödet varit bra. En fråga
ställdes om vilket stöd man önskade från SKL fortsättningsvis. Det som efterfrågades var
fortsatt
hjälp
med
nätverk
och
goda
exempel,
stöd
till
politiker
och
kommunledning/förvaltningsledning och hjälp med jämförelser mellan olika landsting. Stöd
för de som ger stöd till andra efterlystes också:
”Om SKL får mer pengar önskar jag att de ska satsa på att vara stöd till andra som ger stöd.
Vi jobbar på att bli en regional stödfunktion för vårt län (så småningom i stor region) och då
kan vi behöva ett något annorlunda stöd än idag.”
Det fanns också möjlighet att lämna övriga kommentarer. Här föreslogs bland annat att
kommuner och landsting själva skulle stå för projektledarkostnader i eventuella kommande
satsningar i syfte att öka engagemanget och stärka ägarskapet. Kommentarer lämnades också
kring det faktum att det varit en kraftig övervikt av andel kvinnor i programmet (från SKL
och i de ingående utvecklingsarbetena) vilket, menar man, hotar trovärdigheten. Förslaget att
kvotera in fler män i programmet lämnades.
Tidsbrist, andra verksamhetsprioriteringar samt ointresse från chefer främsta hinder för
arbetet
Vilka är då de största hindren man ser idag för att konkreta resultat ska uppnås i arbetet? I
tabell 1 finns en sammanfattning från enkäten som belyser just denna fråga.
9
Tabell 1. Vilka är de största hindren för att konkreta resultat ska uppnås i ert utvecklingsarbete?
77/11
1 Utvecklingsarbetet är för uppifrånstyrt
7 (9%)
12 (16%)
21 (27%)
31 (40%)
6 (8%)
2
(69%)
78/11
2 Tidsbrist
20 (26%)
43 (55%)
5 (6%)
8 (10%)
2 (3%)
2
(70%)
78/11
3 Brister i kommunikation internt
6 (8%)
28 (36%)
27 (35%)
13 (17%)
4 (5%)
2
(70%)
4 Brister i kommunikation mellan er och SKL
1 (1%)
5 Brister i engagemang hos den politiska
ledningen
6 Brister i engagemang hos styrgruppen.
8 (10%)
4 (5%)
2 (3%)
14 (18%)
15 (19%)
20 (26%)
27 (35%)
21 (27%)
32 (41%)
13 (17%)
18 (23%)
23
(29%)
16
(21%)
19
(25%)
78/11
2
(70%)
78/11
2
(70%)
77/11
2
(69%)
77/11
7 Brister i engagemang hos chefer
9 (12%)
31 (40%)
18 (23%)
11 (14%)
8 (10%) 2
(69%)
8 Brister i engagemang hos övriga målgrupper
för utvecklingsarbetet
5 (6%)
26 (33%)
22 (28%)
9 (12%)
16
(21%)
78/11
2
(70%)
77/11
9 Otydliga mål
9 (12%)
17 (22%)
20 (26%)
28 (36%)
3 (4%)
2
(69%)
10
Brister
i
kunskaper
om
jämställdhetsintegrering
76/11
i 4 (5%)
21 (28%)
19 (25%)
25 (33%)
7 (9%)
projektorganisationen
11
Brister
i
2
(68%)
kunskaper
om
jämställdhetsintegrering hos styrgruppen
3 (4%)
19 (25%)
21 (28%)
12 (16%)
21
(28%)
76/11
2
(68%)
78/11
12 Arbetet uppfattas inte vara viktigt
9 (12%)
22 (28%)
24 (31%)
18 (23%)
5 (6%)
2
(70%)
13
Utvecklingsarbetet
"drunknar"
i
annat
pågående utvecklingsarbete i verksamheten
14 Riktlinjerna för vad man kunde söka pengar
till var för begränsade
15 Oklar styrning
16
Omvärldshändelser,
78/11
17 (22%)
finanskrisen,
svininfluensan (vaccineringsarbete) etc.
7 (9%)
9 (12%)
7 (9%)
2
(70%)
0 (0%)
3 (4%)
som
38 (49%)
7 (9%)
7 (9%)
14 (18%)
20 (26%)
10
14 (18%)
20 (26%)
18 (23%)
29 (37%)
29 (37%)
21 (27%)
28
(36%)
12
(15%)
12
(15%)
78/11
2
(70%)
78/11
2
(70%)
78/11
2
(70%)
I tabellen står siffran före parentesen för antal som svarat, inom parentesen anges andelen i
procent.
Hinder för att konkreta resultat ska uppnås som nämns i enkäterna är tidsbrist och att
utvecklingsarbetet ska drunkna i annat pågående utvecklingsarbete. I övrigt nämns bristande
engagemang hos övriga målgrupper, brister i kommunikation internt och att arbetet inte
uppfattas vara viktigt. Andra problem kan finnas i relation hur arbetet har organiserats och att
det tagit lång tid för utvecklingsarbetet att komma igång. 25 procent uppger exempelvis att de
i november 2009 inte har en styrgrupp, alternativt inte vet om de har en styrgrupp, eller att
styrgruppen inte haft möte ännu. 36 procent säger sig vara utan kunskap om det råder en
fungerande arbetsfördelning mellan styrgruppen och projektledningsgruppen och 40 procent
av dem som besvarat enkäten uppger att de saknar kunskap om hur styrgruppens arbete
fortlöper. Andra hinder för utvecklingsarbetet är brister i projektägarnas engagemang.
Omkring 20 procent av respondenterna uppger att projektägarnas engagemang är passivt och
att det inte upplevs som att utvecklingsarbetet prioriteras. I november 2009 ansåg många att
omvärldshändelser som finanskrisen och svininfluensan var hinder för att konkreta resultat
skulle uppnås. Ett år senare hade den procentsatsen sjunkit avsevärt.
Slutsatser från enkäterna
Sammanfattningsvis menar en majoritet av respondenterna att utvecklingsarbetet har en
uttalad vision samt att det finns övergripande och konkreta mål. En iakttagelse vid de
intervjuer som genomförts är dock att målen med ökad jämställdhet uppfattas som oklara om
utvecklingsarbetena inte lyckas omtolka och överföra mer övergripande jämställdhetsmål i
relation till den egna verksamheten. Som vi lyft fram i samband med den första enkäten ser vi
att formuleringen av relevanta verksamhetsmål med beaktandet av ett jämställdhetsperspektiv
är en viktig, och svår del av utvecklingsarbetet. Ofta måste målen sättas av ordinarie personal
och dessa behöver utbildning i jämställdhetsfrågor samt stöd i samband med utvecklingen av
nya mål och uppföljningssystem.
Ytterligare en utmaning som framkommit i intervjusvaren är strategin att betona
verksamhetsaspekten då jämställdhetsarbetet på så sätt avdramatiseras och upplevs mer
neutralt och professionellt, och vi har observerats att det används som en medveten strategi i
flera utvecklingsarbeten. Tidigare studier av jämställdhetsintegrering har visat att det finns en
risk att makt och rättviseperspektiv går förlorat när verksamhetsmålen tillåts ”ta över”. Det är
därför viktigt att ha med ett kritiskt reflekterande över målen som en kontinuerlig process i
jämställdhetsarbetet. En viktig aspekt för ett hållbart utvecklingsarbete är vidare att målen
11
inte ses som statiska. Vi upplever av denna anledning att det är positivt att så pass många
anger att de reviderat målen under arbetets gång. Det kan också ses som ett tecken på att
kunskaperna om vad som behöver göras har ökat under processen. Intervjuerna inom ramen
för fallstudierna pekar på en problematik med bristande förankring av mål och visioner bland
andra medarbetare i organisationen. Det bekräftas i enkätsvaren då 39 procent instämmer
delvis eller absolut i att det finns ett bristande engagemang bland övriga målgrupper än
politiker, chefer eller styrgruppen. 25 procent anser vidare att utvecklingsarbetet är för
uppifrånstyrt vilket ytterligare förstärker bilden av att utvecklingsarbetena inte alltid är
förankrade i verksamheten.
Bristande kunskap om jämställdhet är ett vanligt problem i jämställdhetsarbete. Över 30
procent uppger att det finns problem med bristande kunskap om jämställdhetsintegrering i
projektlednings- och styrgruppen i HåJ. Det finns anledning att reflektera över vad en dylik
kunskapsbrist kan betyda både för målformuleringar och förmågan att skapa engagemang och
delaktighet som ju bygger på att medarbetarna förstår varför arbetet är viktigt och hur det är
relevant för den egna verksamheten.
Så här långt kan vi alltså, genom enkätsvaren, konstatera att de flesta utvecklingsarbeten
upplever sig ha vägledande visioner och mål både på kort och på lång sikt. Samtidigt finns en
problematik med bristande förankring av mål och visionen bland andra medarbetare i
organisationen. Tidigare forskning har visat att jämställdhetsmål och visioner ibland kan
stödjas på ett retoriskt plan i en organisation men mindre i det praktiska arbetet vilket kan
förklara de positiva bedömningarna i enkätsvaren. Intervjuerna visar dessutom att det i vissa
fall finns en diskrepans mellan de övergripande visionerna och det som konkret ska göras.
Ibland känner sig medarbetarna osäkra på vad som faktiskt är problemet och vad som behöver
göras för att komma till rätta med dessa. Det finns också motsägelser i att så pass många anser
att det saknas kunskaper om jämställdhetsintegrering hos projektledning- och styrgrupp.
En
majoritet
av
utvecklingsarbetena
uppger
sig
hittills
vara
nöjda
med
hur
projektledningsgruppens arbete fungerat. Det finns emellertid reella och potentiella problem
för det fortsatta arbetet. Bland de största hindren för att konkreta resultat ska uppnås nämns
brister i engagemang hos verksamhetens chefer, vilket hälften av dem som besvarat frågan
instämmer i absolut eller delvis. 20 procent lyfter specifikt fram oklar styrning som ett hinder.
Mellanchefens betydelse i arbete med jämställdhet lyfts fram av flera forskare (Åström 2007,
Andersson m.fl. 2009, Larsson 2008). För att lärdomar från olika arbetslag ska spridas till
12
hela organisationen är det nödvändigt att ha ledningens, framförallt närmsta chefens aktiva
stöd. Ett aktivt stöd från chefer och ledning kan motverka risken för så kallade återställare, det
vill säga att efter en tid av förändring så återgår arbetet till den gamla ordningen
(Abrahamsson 2000). De hinder för att konkreta resultat ska uppnås som nämns är egentligen
inte specifika för program för Hållbar Jämställdhet. Det är vanligt att denna typ av
utvecklingsarbete som berör demokrati och jämställdhet inte prioriteras om det inte finns ett
aktivt ägarskap för projektet.
En viktig fråga som vi vill lyfta fram med bakgrund från enkäten och den övriga insamlade
empirin är hur programledningen ska tänka och agera för att välja ut de utvecklingsarbeten
som har bäst förutsättningar i termer av engagemang för att genomföra arbetet. Räcker det
med att de sökande exempelvis har skrivit på deklarationer som CEMR för att arbetet ska bli
hållbart? Utvecklingsarbetena kanske även borde kunna presentera hur de tänkt kring
projektorganisationen även om de naturligtvis inte kan presentera en fullständig beskrivning
av det tänkta utvecklingsarbetet. I anslutning till att enkäten skulle besvaras framkom att flera
utvecklingsarbeten i slutet av november 2009 inte hade fastställt sin projektorganisation eller
bildat någon styrgrupp. Med tanke på att kommunerna och landstingen hade fått reda på att de
beviljats medel innan sommaren har det dragit ut på tiden med upp till fyra månader innan
arbetet kunnat ta fart. Vid tidpunkten för enkätutskicket i november 2009 uppgav ett antal av
utvecklingsarbetena att de var i starten av sitt arbete. Det är viktigt att hinna komma igång
relativt snabbt med arbetet då programtiden är så kort. Vi kan konstatera att initieringsfasen
tar tid, vilket kommer att påverka vilka resultat man rimligen kan förvänta sig under
programtiden.
Vid sidan av enkäter har den största delen av vårt arbete varit inriktad på fallstudierna och
genomförandet av lokala såväl som nationella analysseminarium.
Dilemman för hållbar utveckling
I detta avsnitt ska vi göra en analys av de data som vi samlat in via 6 fallstudier. Vi ska också
visa hur analysen vuxit fram som en gemensam kunskapsbildning med deltagare i form av
fyra analysseminarier. Vår målsättning har varit att skapa en kritisk reflekterande gemenskap
mellan oss och deltagarna för att generera en praktiskt användbar och teoretiskt intressant
kunskap, vad som kan kallas tvärkunskap. Hur kan man få deltagare att reflektera över och
kritiskt analysera egna och andras erfarenheter? I den interaktiva forskningen är tillit,
ömsesidiga relationer, ett öppet och tillåtande klimat viktiga förutsättningar, men det handlar
också om
13
att våga klargöra och erkänna de intressekonflikter som finns. Viktigt är också att diskutera
forskarens rätt och roll när det gäller att kritiskt granska och använda materialet. Forskarna
själva måste också acceptera att bli kritiskt granskade.
Ett första analysseminarium anordnades under våren 2009, då vi inte hade så mycket egen
forskning att presentera. Seminariet resulterade i att vi som forskare efteråt kunde formulera
ett perspektiv på hållbart utvecklingsarbete som innebar en kritik av den ensidigt
rationalistiska synen på utvecklingsarbete och projekt. Utvecklingsarbete, särskilt i
projektform, bedrivs ofta enligt en rationalistisk och linjär modell. Ansvariga ställer upp mål
och söker de mest effektiva medlen för att uppnå målen. Det finns en noggrann planering steg
för steg, vilket är uttryck för ett linjärt tänkande. Utgångspunkten är att det finns en bästa
lösning på ett problem, som därför ska definieras och kartläggas noga i förväg.
Vi har kommit fram till en annan utgångspunkt, nämligen att det inte finns en bästa lösning
för jämställdhetsintegrering som gäller för alla sammanhang och i alla situationer. Det gör det
kanske i andra sammanhang när det handlar om precisa mål och där omgivningen är tydlig
och stabil. Vi menar att ett komplext utvecklingsarbete kräver att man kontinuerligt kan
hantera motsättningar, dilemman och svårigheter utifrån vad situationen kräver och det
sammanhang som finns. Det är därför lärande (baserat på egnas och andras erfarenheter,
liksom forskning) är så viktigt. Ett utvecklingsarbete som ska blir hållbart (dvs. som ska leda
till långsiktiga effekter, inte bara kortsiktiga resultat) kräver att man kan hantera olika
dilemman på ett genomtänkt sätt. Det handlar inte om ett ”antingen eller”, utan oftast om
”både och”, dvs. att överskrida och hantera den motsättning som dilemmat pekar på.
Det första analysseminariet hade föregåtts av ett antal intervjuer med nio utvecklingsarbeten
inom HÅJ. Vi utgick från två av dessa exempel för att få underlag för en gruppdiskussion. I
den växte följande dilemman fram som mekanismer för ett hållbart utvecklingsarbete:
Att driva förändring uppifrån eller underifrån.
Att driva förändring i linjen (driftsorganisationen) eller vid sidan av (i en
utvecklingsorganisation).
Att jobba inifrån eller utifrån.
En styrd eller ha en öppen ansats.
Att utgår från problem eller visioner.
Att arbeta med en del eller helheten.
Om tvång eller frivillighet.
14
Om konsensus eller konflikt.
Att mäta eller inte mäta.
Att utgå från verksamhetsmål eller jämställdhetsmål.
Att arbeta med en jämställd verksamhet eller en jämställd arbetsplats.
Vid det andra analysseminariet, som genomfördes i november 2009, utgick vi ifrån två av de
identifierade dilemmana. Det ena dilemmat handlar om att driva förändring uppifrån eller
underifrån och det andra om balansen mellan reflektion och handling. Som grund för
analysseminariet hade vi empiri från tre fallstudier. I de utvecklingsarbeten som utgör våra
fallstudier hade vi genomfört intervjuer och dokumentstudier samt lokala analysseminarier.
Vid det tredje analysseminariet, som genomfördes i maj 2010, utgick vi ifrån följande fyra
dilemman: Att driva förändring uppifrån eller underifrån, Att styra utifrån eller lära inifrån utbildning som verktyg för en jämställd verksamhet, att gå från ett individuellt till ett
organisatoriskt lärande, samt att mäta eller inte mäta.
Ett fjärde analysseminarium genomfördes för att ge de utvecklingsarbeten som tillkommit en
chans att delta i diskussionerna. Detta analysseminarium hade samma upplägg som
analysseminarium nummer två.
Syftet med det andra och tredje analysseminariet var att lära tillsammans med och fördjupa
förståelsen kring ett antal dilemmana samt att identifiera nya angelägna frågor i arbetet med
jämställdhetsintegrering. Gemensamt för alla fallstudier är att empirin bygger på intervjuer
och dokumentstudier samt lokala analysseminarier med deltagare (som exempelvis
intervjupersoner och projektledning). På de lokala seminarierna presenterades resultaten från
undersökningarna vilka sedan diskuterades med deltagarna. De diskussioner som fördes
dokumenterades av följeforskarna och utgjorde underlag för två nationella analysseminarium
med deltagare från hela programmet.
Här redovisas respektive dilemma och därefter de olika utvecklingsarbetenas erfarenheter och
lärdomar kring dessa.
15
Dilemmat ”att driva förändring uppifrån eller underifrån?”
Ett hållbart utvecklingsarbete förutsätter ett aktivt ägarskap och en professionell styrning
i kombination med en drivande projektledning och aktiva deltagare. En lärande
utvärdering kan skapa genomskinlighet och underlätta kommunikation i en
projektorganisation.
Två av fallstudierna belyser organisering och styrning av förändringsarbetet. Vår slutsats är
att det varken är en uppifrån- eller underifråndriven ansats som leder till ett hållbart
utvecklingsarbete. I stället har vi försökt studera hur de båda ansatserna kan kombineras. Ett
sätt att göra det är genom att titta på hur projektorganisationen ser ut dvs. ägarskapet,
styrningen och ledningen och hur dessa funktioner länkar in i varandra (se figur 1).
Hur organisera utveckling?
Krävande
finansiärer
Strategiska beslut
i
samspel med
ägarna
Pröva idéer och
genomföra
förändringar
Aktivt
ägarskap
Sätta ramar
Följa utveckling
Implementera resultat
Kompetent
ledning
Organisera nätverk
Engagera
Motivera
Föra dialog
Professionell
styrning
Engagerade
deltagare
Brukare med
inflytande
Figur 1. En projektorganisation med olika funktioner och uppgifter.
För att skapa långsiktiga effekter av ett utvecklingsarbete behövs mer än en väl fungerande
projektledning. Figur 1 kan användas för att analysera en projektorganisation utifrån olika
funktioner och ansvarsområden i ett utvecklingsarbete. Funktionerna berör ägarskap, styrning
och ledning. Aktiva ägare ska stödja och ställa krav på styrelsen, som i sin tur ska göra
detsamma med projektledningen. Om detta samspel fungerar skapas förutsättningar för
reflektion, lärande och nya handlingar prövas av engagerade deltagare. Bristen på ett aktivt
ägarskap och en professionell styrning av ett utvecklingsarbete är en vanlig (kanske den
16
vanligaste) förklaringen till bristen på hållbarhet. Uppifrån drivna förändringar skapar sällan
dynamik eller något engagemang hos deltagarna. Underifrån drivna förändringar, däremot,
blir sällan långsiktiga, eftersom de bygger på starkt engagemang och eldsjälar. Ett hållbart
utvecklingsarbete kräver en kombination av uppifrån- och underifrån driven utveckling. Det
måste finnas ett aktivt ägarskap hos ledning och politiker, som tar sig uttryck i en
professionell styrning, men det måste också finnas en drivande projektledning och engagerade
deltagare (Svensson m.fl. 2007).
Vi ser frågan om de två strategierna (uppifrån- eller underifråndrivet förändringsarbete) som
ett genuint dilemma, dvs. det finns ingen enkel eller bästa lösning som gäller i alla
sammanhang. Att skapa en balans mellan delarna i kedjan (se figur 1) och en genomskinlig
projektorganisation är ett försök att hantera detta dilemma. Samspelet mellan delarna i
projektorganisationen är avgörande för hållbarheten och det underlättas om det finns en väl
fungerande utvärdering som främjar lärande och reflektion över gjorda erfarenheter under
hela utvecklingsprocessen.
Slutsatser från fallstudien
Att kombinera en uppifrån- och underifrån ansats verkar vara en rimlig strategi för en hållbar
utveckling, men problemet är att utfallet blir helt beroende av den enskilde chefens inställning
till jämställdhetsintegrering. Jämställdhetscoachernas och piloternas arbete ”hänger i luften”
utan chefernas aktiva stöd. Den avgörande frågan för att få till en integrerad
utvecklingsstrategi är därför: ”Hur får vi cheferna att ta ett aktivt ansvar för
utvecklingsarbetet”? Ska strategin bygga på att man tvingar dem (”pekar med hela handen”)
eller att man lockar dem? Erfarenheter från utvecklingsarbetena pekar på att det krävs en
kombination av insatser.
Även om många projektledare ser att framförallt första linjens chefer och mellancheferna
utgör en stor risk för att ”kedjan” ska brista menar man att dessa är stora ”möjliggörare” för
att arbetet ska lyckas. Frågan om hur utvecklingsarbetet styrs och ägs kan ses som avgörande
för att långsiktiga effekter ska uppnås, menar projektledare och chefer. Det finns stora
skillnader mellan hur professionell styrningen är och hur aktivt ägarskapet är i de olika
projekten. Skillnaden dem emellan gör att vi kan lära oss mycket om hinder och
förutsättningar för att styr komplexa projekt inom områden som sällan prioriteras. Många
utvecklingsarbeten upplevde styrningen varken som uppifrån eller nedifrån, utan snarare som
”middle-out” eller som en projektledare beskrev det – ”mittifrån”. Under diskussioner om
dilemmat kring uppifrån- eller underifrånstyrning framkommer att det ofta fanns ett relativt
svagt ägarskap samt att mellancheferna är svaga länkar i kedjan. Frågan är hur mellancheferna
17
skulle involveras mer aktivt i arbetet med jämställdhet. Det finns olika strategier som
tillämpades genom olika former av ”belöningar”, bl.a. som uppmuntran till mellancheferna.
En annan erfarenhet är att ägarskapet för ett projekt förändras över tid. Flera projekt har
erfarenhet av att det funnits ett starkt ägarskap i samband med ansökan, men att det blivit mer
osynligt längre fram i processen. Det i bemärkelsen att inga frågor eller efterfrågan av resultat
ställdes.
Tillkomsten av ett utvecklingsarbete är avgörande för den senare utvecklingen. Om ett
utvecklingsarbete växer fram som en följd av ett upplevt behov och kopplar till ett långsiktigt
arbete är förutsättningarna goda. Om projekten i stället kommer till genom enskilda initiativ
och vid sidan av verksamheten så är förutsättningar för ett hållbart utvecklingsarbete sämre.
Kulturen i organisationen påverkar också förutsättningar för stöd och lärande. Som exempel
kan nämnas den strikt hierarkiska kultur som råder på många håll inom verksamheter för
vård- och omsorg med chefer som inte ser sig själva som ledare av ett lär- och
utvecklingsarbete.
En stark och pådrivande projektledare är avgörande för att uppnå kortsiktiga resultat, men för
att åstadkomma långsiktiga effekter krävs mer (Brulin & Svensson 2011). Projektledaren
måste ha stöd av styrgruppen som är engagerad, insatt och har mandat att ta beslut. Det finns
en stor variation mellan projekten. I något fall fick inte projektledare ens vara med vid
styrgruppsträffarna utan fick kommunicera med denna indirekt via en deltagare. Denna
svårighet är en följd av att man inte bildar nya styrgrupper för ett projekt, utan att man ofta
utgår från befintliga ledningsgrupper. Det har sina fördelar, men också sina begränsningar. En
lösning kan vara att projektledaren adjungeras till ledningsgruppen när projektet behandlas
där. Det omvända har vi också sett exempel på, dvs. att projektledaren kan få för starkt
mandat. Det kan vara så att man som projektledare kan göra utvecklingsarbetet till sitt eget,
att det blir en ”baby” man inte gärna släpper taget om till cheferna, vilket kan medföra att
dessa får svårt att engagera sig. Denna risk är särskilt stor om det är projektledaren som
initierat utvecklingsarbetet och om denne är anställd i organisationen. Genom projektet kan
projektledaren hamna i sammanhang (bland högre chefer och politiker) man inte annars skulle
varit och detta kan ses som ett privilegium man inte gärna avstår från.
Styrgruppen måste ha mandat att fatta beslut. Det finns därför ett problem om projekten knyts
till staben, dvs. till personal-, utbildnings- och utvecklingsavdelningar. Här finns ofta ett
intresse och en högre kompetens för frågorna, men inflytandet i linjen är ofta svagt. Mandat
saknas (man är ju inte chef över verksamheterna), och det kan därför vara svårt att integrera
projektet med övrigt utvecklingsarbete som pågår och drivs av cheferna i linjen. En strategi
som använts är att låta linjecheferna formulera vilka problem de har, dvs. hur ojämställdheten
18
ser ut i deras verksamheter. Därefter kan man utforma utvecklingsarbetet utifrån respektive
verksamhets behov. Flera deltagare menar att det är mer effektivt att synliggöra
ojämställdheten snarare än att prata om målbilden.
En slutsats är att det sällan finns en projektorganisation enligt den idealmodell som beskrivs i
figuren med olika funktioner och uppgifter för de olika aktörerna. En annan slutsats är att
dilemmat – uppifrån- eller underifrånstyrning – måste hanteras kontinuerligt under hela
utvecklingsarbetet (projekttiden). Som hjälp att kritiskt granska sin egen projektorganisation
och verksamhet behövs någon form av ”störning”. De olika projekten skulle kunna bilda
mindre grupper och hjälpa varandra genom att granska varandras projektorganisation, ungefär
som en form av ”kritiska vänner”. Ett utvecklingsarbete (Halmstad) har konsulter som
granskar arbetet och ger återkoppling. I Växjö har man en FOU-verksamhet som kontinuerligt
utvärderar och återkopplar arbetet. En annan möjlighet är att använda en lärande utvärdering.
Denna skulle kunna vara en löpande och integrerad del av utvecklingsarbetet, framförallt som
ett underlag för reflektion och analys, och därmed som ett sätt att styra projektet rätt.
Att driva förändring i linjen eller vid sidan
I ett hållbart utvecklingsarbete finns en balans mellan utvecklings- och driftsfrågor.
Jämställdhetscoacher kan ha en viktig roll i denna balansakt och kan också vara en
praktisk lösning på dilemmat med ”uppifrån ”resp.”underifrån”-styrning. Engagemang
och kompetens hos mellan- och första linjens chefer är avgörande för om
utvecklingsarbetet ska bli en integrerad del av verksamheten.
Projekt och utvecklingsarbeten drivs i många fall vid sidan av det ordinarie arbetet och
riskerar därför att inte bli hållbara. Jämställdhetsarbete kritiseras ofta för att det blir
sidoordnat i förhållande till den ordinarie verksamheten. Samtidigt kan utvecklingsarbetet bli
begränsat om det bara sker utifrån verksamhetens kortsiktiga behov och via linjecheferna. Det
blir lätt små, s.k. ständiga förbättringar, men inga innovationer eller radikala förändringar. Det
är därför det behövs en utvecklingsorganisation, som ifrågasätter det löpande arbetet och som
tänker mer långsiktigt och strategiskt. Ett hållbart utvecklingsarbete kräver en innovativ
utvecklingsorganisation, som står i ett nära samspel med driftsorganisationen. Hur
utvecklingsarbete ska drivas så att långsiktiga effekter uppnås kan därför ses som ett dilemma
där det inte handlar om att antingen driva förändring i linjen eller vid sidan av, utan i stället
gäller det att överskrida denna motsättning i val av strategier. Man skulle kunna beskriva
överskridandet som en balansakt mellan två organisationslogiker.
19
Det ovan beskrivna dilemmat har studerats med hjälp av två fallstudier. I det ena exemplet
som utgörs av tre förvaltningar i en kommun, drevs förändringsarbetet i en tillfälligt utformad
utvecklingsorganisation,
medan
man
i
det
andra
exemplet,
en
skol-
och
barnomsorgsförvaltning, utgick från den befintliga ledningsorganisationen. I båda fallen
skapades en organisation av förändringsagenter – här benämnda jämställdhetscoacher – vilka
gavs ett särskilt utvecklingsansvar i jämställdhetsarbetet. Exemplet med jämställdhetscoacher
är intressant, eftersom dessa personer finns i driftsorganisationen. Jag vill här först presentera
en teori om hur utveckling och drift organiseras baserat på skilda logiker. Därefter presenteras
erfarenheter och lärdomar från fallstudierna när det gäller att hantera dilemmat och
balansakten mellan drift- och utveckling.
Utvecklings- och driftsfrågor i teorin
Lärandet har en dubbelhet på individnivån och kan handla om både utveckling och
anpassning. Denna dubbelhet har sin motsvarighet även på organisationsnivå i form av två
organisationslogiker – utvecklingens logik och produktionens logik, vilka illustreras i tabell 2.
Tabell 2. Två organisationslogiker (efter Ellström 2009, s.118)
”Utvecklingens logik”:
Tonvikt på:
”Produktionens logik”:
Tonvikt på:
Effektiv handling
Tanke och reflektion
Problemlösning genom undvikande eller
Alternativt tänkande, experiment och
genom
risktagande
regler/instruktioner
tillämpning
av
givna
Enhetlighet och likatänkande, stabilitet och
Tolerans för olikhet, osäkerhet och
säkerhet
felhandlingar
Ett lärande inriktat mot anpassning till och
implementering av föreskrivna procedurer
Ett utvecklingsinriktat lärande
och rutiner
De ovan beskrivna logikerna kräver olika strategier och organisation för att fungera;
utvecklingens
logik
en
utvecklingsorganisation
och
för
produktionens
logik
en
driftsorganisation. En driftsorganisation behövs för att klara att producera det som
organisationen eller företaget har till uppgift att göra. Driften är själva förutsättningen för
verksamheten och behöver vara effektiv och förutsägbar. Denna organisation ska skapa
stabilitet och effektivitet i verksamheten och den bygger därför på produktionens logik. Om
inte driftsorganisationen fungerar effektivt tar det tid och kraft från utvecklingsarbetet. En väl
20
fungerande driftsorganisation ger samtidigt förutsättningar för medarbetare att engagera sig i
utvecklingsorganisationen.
Utvecklingsorganisationen ska ge möjligheter att experimentera – att utveckla och pröva olika
handlingsalternativ. Fokus ligger på utveckling av nya idéer och arbetssätt, och den skiljer sig
därmed från logiken i driftsorganisationen som eftersträvar en stabil och säker tillämpning av
”best practice” för att främja en effektiv verksamhet.
För att driftsorganisationen ska kunna ta till vara idéerna från utvecklingsorganisationen
behövs en strategi och kanaler för hur resultaten ska föras in i organisationen.
Ofta saknas kopplingar mellan utvecklings- och vardagsarbetet. Utvecklingsarbetet sker ofta
”vid sidan av” och isolerat från verksamheten. Det är en viktig förklaring till att
utvecklingsarbetet inte prioriteras och att det till och med upplevs som en belastning och
stressfaktor av personalen. Jämställdhetsintegrering syftar till att undvika denna risk att
utvecklingen sker ”vid sidan av” verksamheten. Vi ska se hur denna strategi har tillämpats i
de två fallstudierna.
Resultaten visar att chefers aktiva ägarskap av utvecklingsarbetet är avgörande för att uppnå
långsiktiga effekter. Betydelsen av ägarskap gäller samtliga nivåer i organisationen – från
förvaltningsledning till enhetschefer.
I de studerade fallen var strategin att driva förändringsarbetet i linjen ett effektivt sätt att
koppla samman utveckling och drift på en övergripande nivå. En rad aktiviteter genomfördes
vilket påverkade chefers och pedagogers syn på jämställdhet, något som i sin tur ledde till en
ökad medvetenhet inom området. Wittbom (2009) beskriver fyra steg mot genusmedvetenhet
där det första är könsblindhet, det andra att kritiska frågor ställs om könsblindhet, det tredje
att kvinnor ses som tillägg till en manlig norm och det fjärde att en genusintegrering uppnås. I
den aktuella kommunen kan man alltså se att en ökad genusmedvetenhet uppnåtts, men att det
finns ytterligare steg att ta för att skapa en jämställdhetsintegrerad verksamhet som är hållbar.
I det andra exemplet där förändringsarbetet drevs ”vid sidan” i en utvecklingsorganisation,
genomfördes visserligen en mängd aktiviteter, men arbetet riskerar att ”rinna ut i sanden”
efter det att projektet är avslutat. Den internt rekryterade projektledaren som drev
utvecklingsarbetet tillsammans med en extern konsult saknade ett tydligt mandat och varken
hon eller konsulten finns kvar som resurser i ett fortsatt arbete efter det att projektet avslutats.
21
I de verksamheter där det finns chefer som gjort frågan ”till sin” och aktivt ”äger” den finns
förutsättningar för att arbetet med jämställdhetsintegrering ska fortgå och fördjupas.
Gemensamt för dessa chefer är att de ser till att frågan är prioriterad, att tid skapas för
utvecklingsarbetet och att det finns resurser i form av jämställdhetscoacher. Stöd i form av
extern jämställdhetsexpertis används och man har identifierat vilka frågor man ska arbeta
med, det vill säga vilken ojämställdhet som finns i organisationen. Dessa aktiva chefer
försöker bygga in arbetet i befintliga strukturer, till exempel genomfördes en kartläggning av
olika arbetsprocesser inom den tekniska förvaltningen där man även försöker beakta ett
jämställdhetsperspektiv.
Jämställdhet handlar om en förändring och för att lärdomar från olika arbetslag ska spridas till
hela organisationen är det nödvändigt att ha ledningens, framförallt närmsta chefens aktiva
stöd. Vid samtalen med jämställdhetscoacherna framkommer det att dessa önskar att närmsta
chef är mer aktiv, intresserar sig för hur arbetet fortskrider, skapar gemensam tid för arbetet,
identifierar vilket stöd som behövs samt kommunicerar hur viktigt jämställdhetsarbetet är med
övriga medarbetare. Ett sådant aktivt stöd från chefer och ledning kan motverka risken för så
kallade återställare, det vill säga att efter en tid av förändring återgår arbetet till den gamla
ordningen (Abrahamsson 2000).
Rollen som jämställdhetscoach är en praktisk lösning på dilemmat med ”uppifrån”- eller
”underifrån”-styrning eftersom personer med dessa funktioner kan knyta samman deltagarnas
idéer med ansvariga som kan genomföra dem. På det sättet skapas ett vertikalt lärande i en
organisation som samtidigt ger ett underlag för bättre resultat dvs. en väl avvägd balans och
en pendelrörelse mellan produktionens och utvecklingens logiker. Förutsättningarna är dock
att det finns ett samspel och ett lärande mellan de organisatoriska nivåerna, dvs. att
förändringarna på de olika nivåerna ”går i takt”. Jämställdhetscoacher, har det visat sig, kan
inte bidra till hållbarheten om de inte har stöd från ledningen och om det inte finns tid för
lärande och utveckling. Mellanchefernas roll (och första linjens chefer) i utvecklingsarbetet
har visat sig vara avgörande för att utvecklingsarbetet ska bli en integrerad del av
verksamheten. Jämställdhetscoachernas stöd till och samspel med dessa chefer är därför ett
viktigt område för fortsatt forskning och strategiutveckling, liksom hur politikernas och
ledningens aktiva ägarskap kan utformas.
22
Att styra utifrån eller lära inifrån – utbildning som verktyg för en
jämställd verksamhet.
Utbildning är en viktig del av ett hållbart jämställdhetsarbete. För att utbildningen ska bli
effektiv bör den kombineras med en styrningsinriktad ansats och dessutom göras
verksamhetsnära. Processinriktade utbildningar, där handling och kunskap går hand i
hand, ställer stora krav på den övriga organisationen så att utbildningen integreras i det
vardagliga arbetet och så att resultatet blir en del av det framtida utvecklingsarbetet.
Utbildning anses vara en av de mer centrala delarna i jämställdhetsintegreringsarbetet och har
framhållits som ett av de viktigaste instrumenten för att åstadkomma mer jämställda
verksamheter sedan 1990-talet. Många strategier i utvecklingsarbetena i HåJ-programmet
bygger på en så kallad inre resa mer än vad de bygger på yttre styrning som motor för
förändring. Med inre resa menas att chefer och medarbetarna genom utbildningsinsatser ska få
nya kunskaper, attityder och värderingar, något som i sin tur är tänkt att leda till ändrat
handlade som ett sätt att få in ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. Hur ska man då se
på utbildning i relation till möjligheten att skapa ett hållbart utvecklingsarbete? Det är den
fråga som diskuterades i denna fallstudie som bygger på ett utvecklingsarbete i en av Sveriges
största
kommuner
Utvecklingsarbetet
var
lokaliserat
till
kommunens
centrala
utbildningsförvaltning och har haft som mål att jämställdhetsintegrera alla kommunens skolor.
Strategin för utvecklingsarbetet var att utbilda och handleda alla kommunens skolledare så att
de kan ta fram egna handlingsplaner för att jämställdhetsintegrera verksamheten. Fallstudien
genomfördes mellan våren 2009 och våren 2010 och är baserat på intervjuer med
projektledning, förvaltningsledning samt skolledning. Dessutom har centrala dokument i
projektet granskats, liksom projektets webb-blog.
Två perspektiv på kunskap och förändring
I fallstudien kring Ledarutbildningen har vi diskuterat problematiken om relationen mellan
människors kunskap, attityder och värderingar och möjligheten till organisationsförändring
med deltagarna i programmet utifrån två huvudsakliga analysmodeller. Den ena utgår från att
människor först måste få den kunskap som behövs för att därefter ändra sitt handlande, här
kallad den inlärningsteoretiska modellen.
23
Figur 2. En inlärningsteoretisk modell (Vedung 1991)
I en renodlad form bygger den inlärningsteoretiska modellen på en påverkan av individers
kunskap, attityder och värderingar, något som i sin tur förväntas leda till ett reflekterande, och
därefter är tanken, att individen förändrar sitt handlande (se figur 2). Denna ansats har
kritiserats för att vara för individinriktad, rationalistisk och orealistisk. Även om individer vet
vad som är rätt och lämpligt, så handlar de inte alltid utifrån den kunskap som de har.
Förhållanden som gäller makt, intressen, resurser och andra faktorer som har att göra med
organisatoriska och institutionella förhållanden kommer i skymundan i detta perspektiv. Om
kunskap och insikt inte leder till jämställt handlande, vad är då alternativet? Den andra
modellen inriktar sig på att förändra människors beteende i första hand, och den utgår ifrån att
individen kommer att skaffa sig den kunskap som behövs efterhand. Här kallad denna modell
för dissonansteorin.
Figur 3. Dissonansteorin (Vedung 1991)
Ett alternativ är att tillämpa en analysmodell och strategi som mer bygger på styrning utifrån.
Tanken är då att det gäller att påverka individers handlande, inte deras insikter om varför de
ska handla på ett visst sätt. Utgångspunkten för denna analysmodell är att handlandet kommer
först och insikterna som en följd av handlandet (se figur 3). Individen vill undvika dissonans
(motsägelser) och strävar i stället att åsikterna ska överensstämma med det som hon handlar
på. Reflektion uppstår enligt dissonansteorin som en följd av ett ändrat handlande. När det
24
gäller jämställdhet kan det innebära att användningen av styrdokument, t.ex. när det gäller
resursfördelning, kan visa på relevansen för verksamheten med att utgå från ett
jämställdhetsperspektiv. När man som chef och anställd konkret har börjat arbeta på ett nytt
sätt så påverkas kunskaper, attityder och värderingar efter hand. Det finns en parallell i detta
resonemang till tanken om lagarnas normerande effekt, dvs att man kan förändra människors
attityder och värderingar med hjälp av en lagstiftning som anger vad som är rätt och fel.
Kunskap, skaffar man sig när man ”behöver” den för att ändra sitt handlande. Det finns
naturligtvis en baksida och en begränsning även med denna strategi, nämligen att den lätt
väcker motstånd och att det initialt blir problem för berörda att göra något som de inte förstår
värdet av.
Respektive modell bygger på olika antaganden om möjligheten att finna "den rätta lösningen
på ett aktuellt problem”. Lärteorin utgår från en rationell syn på den kunskap som vi kan få
om världen. Genom att ”gå till botten” med ett problem och ställa upp all den kunskap vi kan
ha om ett problem kan man fatta rätt beslut om det "bästa” tillvägagångssätt att lösa det.
Dissonansteori utgår istället från att det inte finns några entydigt ”rätta” lösningar, utan att vi
istället ofta ser den ”rätta” lösningen som den som vi just för tillfället arbetar utifrån. När vi
börjar handla på ett nytt sätt ändrar vi ofta vårt förhållningssätt om vad som är ”rätt”.
Resultaten från fallstudien tyder på att det är svårt att utgå från att ett perspektiv alltid är rätt,
istället måste de balanseras. Mycket av det lärande och den reflektion som organiseras i
utvecklingsarbeten, t.ex. genom utbildningar, har en individuell karaktär. Det är en följd av
flera faktorer. Det kan handla om en traditionell pedagogisk syn där förmedling av kunskaper
är centralt. Det är lättare att organisera en utbildning mot individer som en följd av hur vi
bedömer, examinerar, administrerar och organiserar ett antal insatser som är avgränsade i
tiden. Men för att lärandet ska omsättas i handlingen, måste det individuella lärandet kopplas
till organisationen och verksamheten. Ledningen, rutinerna, arbetskamraterna och kulturen
måste stödja det individuella lärandet för att det ska komma till uttryck i handling och påverka
verksamheten. Man kan säga att det individuella och organisatoriska lärandet måste
komplettera varandra. Det är två processer som måste gå ”hand i hand” för att det ska bli en
hållbar utveckling som följd av ett projekt.
Utbildning är ett populärt verktyg men det finns mycket forskning som visar att det inte är
särskilt effektivt för att påverka handlandet. Det är svårt att nå alla berörda med utbildning
och det finns en tendens att man framförallt når de som redan är kunniga och intresserade av
25
en fråga. Samtidigt är utbildningsinsatser, viktiga eftersom kunskapen kring frågorna är låg
(vilket bekräftas av enkätsvaren). Kunskap är också viktig för acceptansen eller legitimiteten
för att genomföra en ny målsättning.. När det gäller arbetet med att jämställdhetsintegrera en
verksamhet kan inte den nödvändiga uppslutningen kring en målsättning enbart bygga på en
strikt styrning av arbetet eftersom det skulle leda till motstånd och särkopplingstendenser.
Följden blir då att det nödvändiga arbetet med att kritiskt granska och förändra den egna
verksamheten uteblir. Dessutom är det svårt att tillämpa en strikt styrning på ett område där
orsakssamband och tänkbara lösningar fortfarande till stor del är okända. Det krävs både ett
kunskapsmässigt förbehållslöst utforskande, dvs. att det är "högt i tak" och medarbetarnas
expertis om sitt eget område utvecklas för att kunna lösa de svåra frågeställningar som
aktualiseras i jämställdhetsintegreringsarbetet.
Sammantaget ställer processinriktade utbildningar där handling och kunskap går hand i hand
stora krav på den övriga organisationen så att utbildningen integreras i det vardagliga arbetet
och så att resultatet blir en del av det framtida utvecklingsarbetet.
Jämställd medborgarservice – att väga samman olika perspektiv i
jämställdhetsarbetet
En viktig aktör i jämställdhetsarbetet är närbyråkraten, dvs den person som möter
medborgaren. Ett hållbart utvecklingsarbete förutsätter en levande process i vilken ett
jämställdhetsperspektiv inkluderas i medarbetarnas vardagliga beslut om vad som ska
göras i verksamheten. Tolkningar och prioriteringar, av närbyråkrater (såväl som andra
medarbetare) i verksamheten behöver lyftas fram och granskas för att kunna ta ställning
till olika alternativ och hantera de motsättningar som uppstår i arbetet. Förutom
föreställningar om kön och andra sociala kategorier så påverkas besluten av synen på var
gränsen går för närbyråkratens ansvar och uppgift i arbetet.
Detta dilemma handlar om olika förhållningssätt som man kan ha i ett jämställdhetsarbete i
det dagliga arbetet i verksamheten och om och så fall hur man kan skapa en gemensam grund
att stå på. Offentlig verksamhet avgörs inte bara av avvägningar mellan olika intressen gjorda
av politiker. Resultatet påverkas också av hur den verkställs i förvaltningen. Politiska beslut
genomförs av offentlig anställda och dessa personer har i sin yrkesutövning stor möjlighet att
påverka slutresultatet (Lipsky 1980). Flera frågor kring vad som är ens ansvar och uppgift
som anställd i en offentlig organisation har varit centrala i fallstudien. Vad behövs egentligen
26
för att komma fram till vad som är en jämställd service, hur mycket ska man ta hänsyn till
olika perspektiv på jämställdhet t ex som brukarna kan ha? Hur mycket ska
verksamhetsuppdraget stå i fokus och hur mycket ska övergripande, och visionära,
jämställdhetsmål
styra?
Svaret
på
dessa
frågor
avgör
vilka
resultat
som
ett
jämställdhetsintegreringsarbete kommer att få och i förlängningen påverkar det möjligheterna
till ett hållbart arbete med siktet inställt på ett mer jämställt samhälle.
En annan utgångspunkt i fallstudien har varit att förstå jämställdhetsintegrering utifrån hur
olika sociala kategorier samverkar, framförallt utifrån föreställningar om kön och ”den
andre”. Detta har i forskningen kallats för ett intersektionellt perspektiv (Crenshaw 1997).
Fallstudien är baserat på erfarenheter från ett utvecklingsarbete i en av Sveriges största
kommuner. Utvecklingsarbetet har omfattat Socialtjänstens verksamhet i Individ- och
familjeomsorgen inom stadsdelen. Projektet arbetade med två ”spår”: Dels ett inre spår som
handlade om att höja kompetensen hos de anställda samt att genomföra analyser av den
befintliga verksamheten, dels ett yttre spår med målet att komma fram till ett gemensamt
förhållningssätt i mötet med klienterna ur en jämställdhetssynpunkt. Fallstudien har
genomförts under våren 2009 till våren 2010 och är baserad på tretton intervjuer med
projektledare, personal på familje- och individenheten och ledningsgrupp i två omgångar.
Centrala dokument har analyserats. Materialet har sedan legat till grund för lokala och
nationella analysseminarium då resultatet gemensamt har analyserats och diskuterats med
deltagarna.
Närbyråkratens dilemma
De offentlig anställda som ska arbeta med jämställdhetsintegrering i det dagliga mötet med
medborgaren brukar kallas närbyråkrater (Lipsky 1980). Närbyråkrater har stor möjlighet att
påverka den offentliga verksamheten i sitt arbete eftersom de beslutar om insatser för den
enskilde servicemottagaren. I arbetet med att jämställdhetsintegrera måste flera perspektiv
vävas samman, framförallt rör det sig om: verksamhetsmål, jämställdhetsmål och
medborgarperspektivet.
Ofta är det närbyråkraterna som blir tvungna att göra tolkningar,
prioriteringar och avvägningar mellan olika målsättningar när de fattar beslut om service för
den enskilde.
I Socialtjänsten var det tydligt att verksamheten och de perspektiv på verksamhetsuppdraget
som fanns hade stor betydelse för hur jämställdhetsmålen vägdes mot andra mål av
socialtjänstens
medarbetare.
Det
fanns
27
mycket
som
pekade
på
en
tydlig
närbyråkratproblematik kring de arbetsuppgifter som Socialtjänsten ska lösa. Vidare var det
tydligt att många av de medarbetare som skulle arbeta med att jämställa sin verksamhet slets
mellan viljan att förändra verksamheten och viljan att leva upp till verksamhetsmålen. De är
personer som arbetar inom, och inte emot systemet. Inom forskningen har de kallats
”tempered radicals” (Meyersson 2001). De strategier som dessa ”lagomradikaler” väljer
kännetecknas ofta av förändring i små steg, det kan vara förhandlingar, att välja sina strider,
att se möjligheter när de uppstår, att vända nackdelar till fördelar, att bygga allianser och att
skapa möjligheter till lärande (ibid.).
Idealisten, regelföljaren och realisten
Utifrån intervjusvaren har tre huvudsakliga inställningar kring gränsdragningarna för
jämställdhetsarbetet identifierats. som fått benämningen ”Realisten”, ”Regelföljaren” och
”Idealisten”. Positionerna sammanfaller med tre olika klassiska ”tjänstemannaideal” (t ex
Schubert 1957). Idealen är baserade på olika syn på förvaltningens roll i förhållande till
samhället och det politiska systemet.
Tabell 3. Olika perspektiv på jämställdhetsarbetet
Jämställdhet i
förhållande till
verksamheten
Princip
Gemensamma riktlinjer
Medborgarmötet
”Realisten”
”Regelföljaren”
”Idealisten”
Finns alltid olika åsikter,
värderingar och intressen.
Finns inga bästa lösningar.
Viktigast att få ett så bra
resultat för den enskilde som
möjligt utifrån
omständigheterna.
Närbyråkraten ”medlar” och
kompromissar mellan olika
intressen.
Finns vissa fastlagda
utgångspunkter som ska
vara utgångspunkt för
bedömningar av behov
och insatser. Finns en
bästa given lösning
utifrån regelverk och
omständigheter i det
enskilda fallet.
Närbyråkrater ska vara
neutrala genomförare.
Finns vissa grundläggande
demokratiska principer som
är överordnade regelverk,
Finns ideal som man inte
kan kompromissa med Vi är
alla medborgare och
frågorna rör oss alla.
Kompromiss och medling
mellan olika intressen för att
nå bästa möjliga resultat.
Tydlighet, neutralitet,
rättsäkerhet och
likabehandling.
Demokrati, jämställdhet och
alla människors lika värde
och rättigheter.
Svårt att realisera. Beslut
beror alltid på specifika
situationer.
Viktigt att det finns
tydliga regler.
Medborgarna ska veta
vad de kan förvänta sig.
Regelverk alltid
ofullständiga. Viktigare att
diskutera grundläggande
värderingar och
utgångspunkter.
Viktigt för att lära om olika
synsätt och perspektiv på
jämställdhet.
Viktigt för att
kommunicera mål, regler
och rutiner.
Viktigt för att mötas och
gemensamt diskutera
grundläggande mänskliga
värden.
28
Då analysmodellen diskuterades med socialtjänsten framkom inget av perspektivet kan ses
som det rätta. De motsvarar heller inte en specifik roll på arbetsplatsen. Poängen är snarare att
alla perspektiv har viktiga utgångspunkter.
Alla perspektiv har även sina negativa
konsekvenser om de tillämpas ensidigt. Till exempel riskerar realistperspektivet att befästa
befintliga ojämställda förhållanden, medan regelföljarperspektivet riskerar att bli för
fyrkantig, och för realistens del kan detta perspektiv bli föga transformativt om det befintliga
regelverket bygger på en oproblematiserad norm. Idealisten kan framstå som naiv och möta
motstånd; individer får ge vika för idealen och det kan dessutom bli ganska godtyckligt och
svårt att hitta konkreta lösningar på akuta problem.
Ingen av positionerna har heller entydigt framkommit hos en intervjuperson, ofta fanns en
kombination av argument men där ibland tonvikten låg i en position mer än en annan eller där
intervjupersonen tydligt brottades med problematiken med att väga olika perspektiv mot
varandra.
En slutsats är att det är viktigt att problematisera underliggande antaganden bakom olika
perspektiv för att kunna ta ställning till olika alternativ och hantera de motsättningar som
dilemmat pekar på. De perspektiv som lyfts fram som centrala för hur avvägningar mellan
olika intressen görs (Idealisten, Regelföljaren, Realisten) är generaliseringar men kan utgöra
en grund för de fortsatta diskussionerna kring de svåra val som en närbyråkrat ställs inför i
jämställdhetsarbetet.
Att arbeta med individuellt eller organisatoriskt lärande.
För att leda till hållbarhet och ett lärande om jämställdhet i organisationen krävs ett
samspel mellan individens vilja och övertygelse kombinerat med organisatoriska
förändringar. Lärande förutsätter att det finns tillit och delaktighet i förändringsarbetet.
Framgångar, likväl som problem och misstag i arbetet måste ventileras och reflekteras
kring. Motstånd mellan ledning och personal visar en låg grad av tillit och delaktighet
från ”golvet” som sätter hinder för ett organisatoriskt lärande om jämställhet.
Utbildningar är en vanlig strategi för att genomföra kompetensutveckling och förändringar i
organisationer, men är inte en alldeles enkel väg. Ett av de dilemman som vi diskuterat
handlar om vilka förutsättningar som finns för att integrera ett lärande om jämställdhet på
29
flera nivåer i en verksamhet. Ska förändring ske främst genom individuellt lärande eller måste
hela
organisationen
engageras?
Hur
påverkar
olika
former
av
motstånd
mot
jämställdhetsarbete möjligheterna till förändring.
Fallstudien bygger på intervjuer och dokumentstudier från en räddningstjänst där personalen
under 2009 och 2010 arbetat med ett projekt om jämställt bemötande. I projektet har ett antal
räddningstjänster samarbetat om att analysera hur verksamhetens bemötande och information
varit anpassad till kvinnor och män. Räddningstjänsten har även genomfört utbildningar i
jämställdhet för bland annat brandmän och insatschefer.
Individuellt och organisatoriskt lärande samt motstånd
För att åstadkomma förändringar inom en organisation är det viktigt att arbeta med
medarbetarnas värderingar och attityder på en individuell nivå för att nå förändringar och
kunskap och insikt. Även om arbetet med värderingar sker på en individuell nivå bör inte allt
ansvar för att genomföra förändringar läggas på individen. Det måste istället skapas former
för både ett individuellt och organisatoriskt lärande. Organisatoriskt lärande kan förstås som
att enskilda medarbetares och gruppers kunskaper och erfarenheter sprids i organisationen och
därigenom förändrar existerande rutiner och system (Docherty 1996:17). Tidigare studier av
jämställdhetsarbete visar hur arbetet kan aktivera motstånd. Motstånd förekommer både bland
kvinnor och män, även om tidigare forskning visat att det är vanligare bland män (Cockburn
1991, Pincus 2002). Motstånd kan utövas på många sätt genom exempelvis ointresse för ett
utvecklingsarbete, men också genom att förhindra att jämställdhetsprojekt får ekonomiska
resurser eller att jämställdhetsarbetarnas legitimitet ifrågasätts. Den brittiske forskaren David
Collinson (1994) har studerat förändringsarbete på ett tekniskt företag i England under 1980talet. Han skriver om motståndspraktiker mot ledningen och använder begreppet ”resistance
through distance”, motstånd genom distansering. Begrepp kan användas för att förklara delar
av brandmännens motstånd till organisationsförändringar. Motstånd kan också förstås i
relation till att jämställdhetsarbete ofta ifrågasätter föreställningar och identiteter om oss
själva som kvinnor respektive män, men också maktrelationer mellan kvinnor och män som
politiska kategorier.
Jämställdhetsutbildningar är individinriktade och påverkar på olika nivåer – som kunskap
respektive insikt, attityder respektive värderingar. Denna analysmodell (se figur 4) kan
användas för att förstå förändringar på olika nivåer med hjälp av en flytboj. Många
förändringar i projekt och genom utbildning är bara på ytan, bojen rör sig tillfälligt, men ska
en förändring bli stabil krävs mer djupgående individuella förändringar som gäller insikt och
värderingar. I figur 4 visas hur bojen/individen rör sig, men för att det inte bara ska bli
30
kortsiktiga resultat utan långsiktiga effekter måste den individuella förändringen vara
samtidig med förändringar på organisationsnivån och idealt även på samhällsnivån.
Förändring på ytan eller djupet?
Samhällsnivå
Interorganisatorisk nivå
beteenden
beteenden
Organisatorisk nivå
Individnivå
kunskap
kunskap
attityder
attityder
insikt
värderingar
Figur 4. Ytliga respektive mer djupt liggande förändringar på en individuell nivå.
För att ett jämställdhetsarbete ska bli hållbart krävs ett samspel mellan olika nivåer. Det har vi
inte sett i detta fall, där förhållandena i organisationen har motverkat förändringsarbetet så
motståndet hittills har varit större än medkrafterna. En viktig fråga är hur ett samspel mellan
individuella och organisatoriska förändringar kan skapas trots motstånd. Utbildning har svårt
att påverka på något djupare plan och förändringar blir tillfälliga. Vi har sett tecken på ett
individuellt lärande där kunskap om jämställdhet har lett till att tidigare förhållningssätt och
attityder ifrågasatts. Det finns dock inte tillräckligt underlag för att tala om ett organisatoriskt
lärande då erfarenheter spridits och förändrat organisationens existerande rutiner och system.
För att få till stånd ett organisatoriskt lärande om jämställdhet innebär att problem och misstag
i arbetet måste ventileras och reflekteras kring. För att kunna diskutera misstag som gjorts
under arbetet måste det finnas tillit och delaktighet i förändringsarbetet. Det är viktigt att inte
fastna i en defensiv inställning utan att reflektera både över ”framgångar” och misstag i hur
arbetet genomförts. I relation till resultaten visar distanseringsprocesserna på minskad tillit. Ju
mer distansering desto mindre tillit vilket i praktiken omöjliggör en reflektion kring misstag
31
och problem. Andra slutsatser är att motstånd mot jämställdhet samspelar med mekanismer
som bristande tillit till ledningen och delaktighet i beslutsfattandet.
Jämställdhetsarbetarna inom räddningstjänsten såg tidigt att det fanns en fara att överlåta
förändringsarbetet till enskilda individer och förlita sig på att medarbetarna lärt sig tillräckligt
om jämställdhet för att handla annorlunda. Jämställdhetsarbetarna ville försöka engagera hela
organisationen och förde över ansvar till mellanchefer. De började med de mellanchefer som
ställt sig positiva till jämställdhetsarbetet.
Jämställdhetsarbetarna lät mellancheferna
informera om utvecklingsarbetet samt tog in några mellanchefer i själva projektgruppen.
Mellancheferna står ofta ensamma, men samtidigt är de i en position där de har stor makt att
påverka utformningen av verksamheten. De ska kommunicera utåt samt hantera många olika
friktioner.
För att inte lärandet skulle stanna på individnivå valde jämställdhetsarbetarna även ut
kontaktpersoner som skulle gå påbyggnadsutbildningar om jämställdhet. Dessa personer fick
lära
sig
att
själva
genomföra
utbildningar
och
arbeta
med
att
genomföra
jämställdhetskartläggning i sin egen verksamhet. Räddningstjänsten står fortsatt inför
utmaningar
för
hur
jämställdhetsarbetet
ska
integreras
i
organisationen
och
jämställdhetsarbetarna använder sig av olika strategier för att söka skapa delaktighet för
projekten i organisationen. Motstånd mot jämställdhet samspelar med mekanismer som
bristande tillit till ledningen och delaktighet i beslutsfattandet.
Att mäta eller inte mäta.
För att hitta ”rätt” sätt att mäta vad som är jämställd vård krävs en balans mellan
styrning uppifrån och underifrån, samt via dokument och dialog. De tvärprofessionella
teamgrupperna möjliggjorde utrymme för dialog och gemensamma diskussioner kring
problem i arbetet.
Genom samtal med verksamhetsföreträdare och genuskompetent
personal har ett genusperspektiv förutsättningar att byggas in i vårdplanerna. Det fanns
dock svårigheter med att evidensbasera tidigare forskning i vårdplanerna från ett
genusperspektiv pga svårt att hitta rätt evidens samt inte tillräcklig kunskap om hur
tillämpa ett genusperspektiv på tidigare forskning.
Diskussioner om faktiska och upplevda skillnader inom vården har bidragit till krav på en mer
jämställd och ”likvärdig vård.” Den offentliga servicen och sjukvården ställs samtidigt inför
32
allt högre krav att vara utformad och leverera på ett så effektivt och kostnadsmedvetet sätt
som möjligt. Detta dilemma behandlar bland annat möjligheter och svårigheter med
evidensbaserad kunskap och standardiserade rutiner i jämställdhetsarbetet. Fallstudien
fokuserar på hur ett landsting valt att använda sig av evidensbaserad kunskap för att kunna
standardisera vården och hur de hanterar att integrera ett jämställdhetsperspektiv i detta
arbete. Mäts rätt saker eller blir fokus på det som är lätt att mäta?
Norrbottens läns landsting arbetar med att erbjuda kvinnor och män likvärdig vård och
medborgarservice. Projektet har syftat till att genomföra utbildningsinsatser inom jämställdhet
samt utveckla metoder för ett arbetssätt som gör det möjligt att arbeta fram ett
jämställdhetsperspektiv för landstingets styrdokument och standardiserade vårdplaner.
Projektets mål har varit att jämställdhetsintegrera landstingets styrdokument, upprätta
jämställda
standardvårdplaner,
samt
att
utbilda
politiker,
divisionsledningar
och
nyckelpersoner inom landstingsdirektörens stab inom jämställdhetsintegrering. I fallstudien
har
intervjuer
genomförts
med
projektmedarbetare,
landstingsdirektör,
utvärderare,
landstingspolitiker samt med vårdpersonal som arbetar med att ta fram standardvårdplaner
och som deltagit i evidens- och jämställdhetsutbildningarna. Totalt har 12 personer
intervjuats. Dessutom har dokumentstudier och ett lokalt analysseminarium genomförts.
Syftet med seminariet var att identifiera angelägna frågor och dilemman.
Att mäta ”rätt”
Målen för den offentliga sektorn är ofta många, oklara och ospecificerade. Många
organisationer säger sig sakna tid, kunskap och verktyg för att genomföra kvalitativa analyser.
Att inte jämställdhetsarbetet förändrar rutiner och arbetssätt kan bero på att det särkopplas.
Begreppet särkoppling hänsyftar till en process där jämställdhetsarbetet får finnas men att det
ingår i ett löst kopplat system där det åtskiljs från kärnverksamheten (jfr Wittbom 2009). Det
råder dessutom ofta målträngsel där en verksamhet kan ha en mängd prioriterade
målsättningar. En problematisk förutsättning med mål och resultatstyrning är att konstruera
mått som på ett adekvat sätt mäter hur ett politiskt mål kan uppfyllas (Lindgren 2006).
Svårigheter att överföra mål som jämställdhet kan leda till att bara är det som är möjligt att
mäta och kvantifiera som mäts när det kommer till själva genomförandet i verksamheten. Att
mäta kvalitativa aspekter och de långsiktiga effekterna av ett beslut är inte lika lätt. För att det
inte ska bli så att endast det som är enkelt att mäta mäts utan att verksamheter utformar
adekvata mätverktyg för sin egen verksamhet behöver vi reflektera om och kritiskt granska
vad vi mäter. Överfört till hälso-och sjukvård kan det handla om risken att
33
sjukvårdsorganisationer söker efter resultat som är lätt att mäta, som kanske inte ens är
kopplade till jämställdhetsmål eller där resultaten inte har analyserats ur en genussynpunkt.
Ett annan utgångspunkt för studien är att definiera skillnaden mellan ett genusperspektiv och
ett jämställdhetsperspektiv, då dessa ibland blandas ihop. Ett genusperspektiv på
verksamheten kan i förlängningen medföra jämställdhet. Ett genusperspektiv på
vårdvetenskap innebär bland annat att analysera hur kvinnor och män bemöts i vården, om
vissa hälsoproblem är mer eller mindre associerade med män eller kvinnor och om kön har
betydelse för yrkesutvecklingen inom hälso- och sjukvården. Genus och kön spelar en stor
roll för hur vi tänker om människor, hur sjukvårdspersonal behandlar patienter och hur
undervisning och forskning bedrivs inom sjukvården (Öhman 2009). Jämställdhet är dock ett
politikområde som bland annat innebär att skapa förutsättningar för att kvinnor och män ska
ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter på livets alla områden.
Ett sätt att hantera dilemmat kring om rätt saker mäts är att inleda en dialog med företrädare
för verksamheten samt eventuellt också brukarna. Det fungerar inte att få till stånd jämställda
standardiserade planer utan en dialog samtidigt som standardisering inte fungerar utan
undantag. Den viktigaste slutsatsen har varit att majoriteten av personalen inte kunnat
evidensbasera tidigare forskning i vårdplanerna från ett genusperspektiv. Det beror på att det
saknades befintlig evidens att förhålla sig till samt att personalen saknade kunskap om vad det
innebar att tillämpa ett genusperspektiv för att nå jämställdhet i vården. Kompetensen hos
personalen behövde öka och kunskapsområdet stärkas och denna process behövde gå ”hand i
hand” för att undvika problemet med tudelningen av teoretiskt och praktisk kunskap. Vissa av
personalen förstod inte hur jämställdhet kunde göras till ett evidensbaserat område, dvs vad
och hur man skulle söka evidens och hur tidigare ”könsblind” evidensbaserad kunskap skulle
användas. Fallstudien visade att arbetet med SVP i tvärprofessionella teamgrupper
möjliggjorde utrymme för dialog och gemensamma diskussioner kring problem i arbetet.
Samarbetet över professionsgränserna kan därmed bidra till att överbrygga hierarkier genom
att kunskapsutbytet ger ökad förståelse för olika kompetens. Personalen har samtalat kring hur
hantera olika patientgrupper och vilka problem de sett och om andra medarbetare upplevt
liknande problem. Vidare för att hitta ”rätt” sätt att mäta vad som är jämställd vård krävs en
balans mellan styrning uppifrån och underifrån, samt via dokument och dialog. Genom samtal
med verksamhetsföreträdare och genuskompetent personal har ett genusperspektiv
förutsättningar att byggas in i vårdplanerna.
34
Sammanfattning och slutsatser
I detta avslutande avsnitt ska vi först sammanfatta några slutsatser av vår forskning. Därefter
ska vi analysera några av dessa resultat och slutligen diskutera hur projekterfarenheterna kan
tas till vara och vidareutvecklas.
En sammanfattning
Vi ska översiktligt sammanfatta de forskningsresultat som redovisats ovan. Vi gör det mycket
kortfattat genom att sammanställa den kortfattade introduktion som finns till varje avsnitt.
Ett hållbart jämställdhetsarbete förutsätter ett aktivt ägarskap och en professionell
styrning i kombination med en drivande projektledning och aktiva deltagare. En
lärande utvärdering kan skapa genomskinlighet och underlätta kommunikation i en
projektorganisation. I ett hållbart utvecklingsarbete finns en balans mellan
utvecklings- och driftsfrågor. Jämställdhetscoacher kan ha en viktig roll i denna
balansakt och kan också vara en praktisk lösning på dilemmat med ”uppifrån ”-eller
”underifrån”- styrning. Engagemang och kompetens hos mellan- och första linjens
chefer är avgörande för om utvecklingsarbetet ska bli en integrerad del av
verksamheten.
Utbildning är en viktig del av ett hållbart jämställdhetsarbete. För att utbildningen ska
bli effektiv bör den kombineras med en styrningsinriktad ansats och dessutom göras
verksamhetsnära. Processinriktade utbildningar, där handling och kunskap går hand i
hand, ställer stora krav på den övriga organisationen så att utbildningen integreras i det
vardagliga arbetet och så att resultatet blir en del av det framtida utvecklingsarbetet.
En viktig aktör i jämställdhetsarbetet är närbyråkraten, dvs den person som möter
medborgaren. Ett hållbart utvecklingsarbete förutsätter en levande process i vilken ett
jämställdhetsperspektiv inkluderas i medarbetarnas vardagliga beslut om vad som ska
göras i verksamheten. Tolkningar och prioriteringar av närbyråkrater (såväl som andra
medarbetare) i verksamheten behöver lyftas fram och granskas för att kunna ta
ställning till olika alternativ och hantera de motsättningar som uppstår i arbetet.
Förutom föreställningar om kön och andra sociala kategorier så påverkas besluten av
synen på var gränsen går för närbyråkratens ansvar och uppgift i arbetet.
För att leda till hållbarhet och ett lärande om jämställdhet i organisationen krävs ett
samspel mellan individens vilja och övertygelse kombinerat med organisatoriska
förändringar. Lärande förutsätter att det finns tillit och delaktighet i förändringsarbetet.
35
Framgångar, likväl som problem och misstag i arbetet måste ventileras och reflekteras
kring. Motstånd mellan ledning och personal visar en låg grad av tillit och delaktighet
från ”golvet” som sätter hinder för ett organisatoriskt lärande om jämställhet.
För att hitta ”rätt” sätt att mäta jämställdhet inom vården krävs en balans mellan
styrning uppifrån och underifrån, samt via dokument och dialog. De tvärprofessionella
teamgrupperna möjliggjorde utrymme för dialog och gemensamma diskussioner kring
problem i arbetet. Genom samtal med verksamhetsföreträdare och genuskompetent
personal har ett genusperspektiv förutsättningar att byggas in i vårdplanerna. Det fanns
dock svårigheter med att evidensbasera tidigare forskning i vårdplanerna från ett
genusperspektiv p g a svårigheter att hitta rätt evidens samt att kunskap saknas om hur
man tillämpar ett genusperspektiv på tidigare forskning.
Slutsatser
Våra slutsatser och reflektioner bygger på ett omfattande material, olika forskningsmetoder
samt en rad kontakter med deltagare under det år som vår följeforskning pågått.
Som helhet finns det många positiva inslag i programmet. Vi ska kortfattat beröra några av
dem. I våra kontakter med utvecklingsarbetena har vi sett att det finns ett stort engagemang
bland berörda på olika nivåer, och vi tycker oss överlag se en optimism inför att arbetet ska
leda till både konkreta resultat och långsiktiga effekter. Vi menar att program för Hållbar
jämställdhet (HåJ) kännetecknas av:
1. Ett välskött och sammanhållet program. Ledningen och administrationen har skett på
ett föredömligt sett med stor professionalitet och systematik i arbetet. Den har
dessutom skett med begränsade personalresurser och under stark tidspress. Dessutom
har det varit tre ansökningsomgångar där arbetet med projekten har genomförts
parallellt. Allt detta har inneburit ett omfattande administrativt, ekonomiskt och
praktiskt arbete för att genomföra programmet, dessutom under en mycket kort
tidsperiod. Det är en bedrift i sig att klara den uppgiften, men risken är då stor att de
programansvariga drunknar i de praktiska uppgifterna. Det har de programansvariga
inte gjort, utan tvärtom har den mesta kraften ägnats åt att utveckla projekten och att
skapa lärprocesser kring dessa.
Enkätsvaren ger ett starkt belägg för dessa slutsatser om hur programmet har
genomförts och stödet till projekten. Programansvarig har hittills under processen varit
36
tillgängliga för frågor från projektansvariga och andra ute i kommuner och landsting.
Enkäten visar att projekten är nöjda med SKL:s stödfunktioner.
2. En kombination av stödinsatser på ett innovativt sätt. Detta är något som utvecklats
under programmets gång. Programmet har tillförts en rad stödfunktioner, bl.a. extern
jämställdhetskompetens,
utbildning
av
projektledare
och
utvärderare
och
följeforskning. Detta sätt att organisera stödprocesser är helt i linje med hur man
arbetar i andra stora program, bl.a. i Socialfonden där det finns fem temagrupper och
fyra stödprojekt för att skapa en ökad långsiktighet i satsningarna.
3. En påverkan på systemnivå. Ledning och ansvariga har lyckats skapa ett stort intresse
för programmet, vilket har lett till att nya resurser har tillförts och en expansion har
kunnat ske. Man kan tala om att de ansvariga har skapat ett tryck för förändring mot
jämställdhetsintegrering på en systemnivå, och på det sättet kan man tala om en form
av strukturpåverkan på ett ovanligt sätt.
4. Ett nytt sätt att strategiskt styra projekt. Ansvarig chef inom SKL insåg värdet av att
ha en styrgrupp för programmet med berörda organisationer representerade. Det var
uttryck för en insikt om vikten av styrning, men också ett sätt att förankra programmet
och att sprida resultaten. Styrgruppen har ökat sin aktivitet under programmets gång
och har fungerat som ”dörröppnare” samt kommit med viktiga synpunkter till
programansvariga.
5. En tydlig intern påverkan. Det är intressant att konstatera att ansvariga inom SKL efter
hand visat ett större intresse för programmet och aktivt har intresserat sig för hur man
ska arbeta med projekt för att de ska leda till mer långsiktiga effekter. I det här fallet
kan man alltså tala om en form av systempåverkan som därmed berör många andra
utvecklingsarbeten. Intresset för att arbeta med hållbar jämställdhetsintegrering har lett
till att man startat ett internt projekt för jämställdhetsintegrering.
I flera avseenden kan därför viktiga erfarenheter dras av programmet, särskilt när det gäller att
organisera hållbart utvecklingsarbete i komplexa och svårstyrda sammanhang. Det är
dessutom ett område där det finns få goda exempel.
37
Det finns dock problem med att genomföra program av detta slag på den korta tid som står till
förfogande, och vi ska nu lyfta fram några av dem, men mer som underlag för diskussion än
som färdiga lösningar.
1. Det finns problem på projektnivå. Tidsbrist och risk för att utvecklingsarbetet ska
drunkna i annat utvecklingsarbete nämns som de största hindren genomgående av de
vi intervjuat, och det framkommer också i enkätsvaren. Det är svårlösta problem i en
situation med en ansträngd ekonomi och i frågor som sällan prioriteras av ansvariga.
2. Chefers och politikers aktiva engagemang i utvecklingsarbetet är också en brist i
många projekt vilket har koppling till punkt tre nedan. Detta ger utvecklingsarbetena
en onödig ”uppförsbacke”.
3. Brist på aktivt ägarskap på lokal nivå. Ett sätt att lösa dessa problem är att se till att det
finns ett aktivt ägarskap och en tydligare styrning av de lokala utvecklingsarbetena.
Här framkommer brister i ett antal utvecklingsarbeten, och i åtminstone en handfull är
svårigheterna akuta. Enkätsvaren tyder på brister i cirka 10-15 procent av projekten,
medan projektorganisationen i majoriteten av utvecklingsarbetena upplevs fungera väl.
Bristerna har bl.a. att göra med hur projekten har kommit till, ofta som det tycks från
mellannivån eller utifrån, dvs. av konsulter. Ett hållbart utvecklingsarbete förutsätter
att politiker och chefer tar ett aktivt ansvar och ser till att resultaten integreras i
verksamheten, dvs. projekten får inte bli något ”vid sidan av”. I annat fall är
förutsättningar för att resultaten - även om de visar sig vara positiva – ska leda till
långsiktiga effekter mycket små. Det blir till och med svårt att genomföra
utvecklingsarbetena som planerat. Vi har t.ex. sett att chefer uteblir från utbildningar
utan att ange skäl för detta.
4. Svårt att styra med traditionell projektlogik. En svårighet som vi har sett är att flera
projekt brottas med är en linjär projektlogik som bygger på målformulering, planering,
utbildning, uppföljning etc. Det är naturligt när offentliga medel fördelas att det måste
finnas mål, planering av aktiviteter och redovisning av resultat. Med krav på
aktiviteter och snabb måluppfyllelse ligger det nära till hand att försöka utbilda fram
förändring, dvs. ”handling” genom kunskapsförmedling och attitydpåverkan, men det
tar ofta lång tid innan resultat kan påvisas om denna metodik över huvud taget
fungerar (se fallstudie nr 2). Satsningen på utbildning har en framträdande roll i
programmet, medan handlingsdimensionen är mindre uttalad.
38
5. Kopplingen individinriktade insatser med organisatoriska förändringar. HÅJ
finansierar insatser inom följande områden: utbildningsinsatser, kvalitetssäkring av
system, metoder för verksamhetsutveckling, processledning och handledning samt
processutvärdering. Hållbarheten, menar vi, kan ses som ett samspel mellan
förändringar på individ- och organisationsnivån (jfr Wharton 2005), och det är just
samspelet som är svårt att få till i HÅJ, liksom i de flesta andra utvecklingsarbete, kan
vi konstatera. Vi uppfattar att det i de lokala utvecklingsarbetena ofta finns en
tudelning mellan mera individinriktade insatser kontra aktiviteter för metod- och
systemutveckling. Om vi utgår från att ett hållbart utvecklingsarbete kan ses som ett
samspel mellan individ- och organisationsnivån, så borde dessa olika insatser bättre
kopplas samman i de enskilda projekten.
6. Bristen på involvering av brukare och deras organisationer. Ett program som syftar till
kvalitetsutveckling får en större kraft om brukarna och klinterna kan involveras. Det är
dock svårt att genomföra – särskilt i korta projekt – med den tradition vi har av att
organisera välfärdstjänster.
Frågeställningarna ovan handlar mer allmänt om hur HÅJ kan bli en integrerad del av
verksamhetsutvecklingen i kommuner och landsting och på det sättet både leda till konkreta
resultat och mer långsiktiga effekter. De metoder och verktyg som tas fram kan ge ett
värdefullt stöd till det pågående utvecklingsarbetet, men om fokus i projekten alltför mycket
handlar om att ta fram ledningssystem och metoder som inte efterfrågas, så innebär det en risk
att dessa hjälpmedel – oavsett hur väl de fungerar – kan bli något isolerat och sidoordnat i
stället för att bli en naturlig del av utvecklingsarbetet. Ett sätt att undvika denna risk är att
utgå från och vidareutveckla de verktyg som fungerat lokalt samt de rutiner och regler som
utgjort ett praktiskt stöd i arbete med jämställdhetsintegrering. Vi har sett flera sådana
exempel på intressanta metoder och arbetssätt som föregått projekten, t.ex. hur en förskola
arbetat med att involvera föräldrarna i jämställdhetsintegreringen. Dessa erfarenheter, menar
vi, hade kunnat tas tillvara på ett bättre sätt och använts i de utbildningar och den
ledarskapsutveckling som genomförs i kommunen.
De studier som presenteras i boken ”Jämställdhet i verksamhetsutveckling” (Lindholm mfl.
2011) visar på fördelar med ett en integrerad utvecklingsinsats. Jämställdhet blir en del av en
verksamhetsutveckling som engagerar fler och där ledningens stöd blir lättare att uppnå.
Samtidigt finns det baksidor med att politiska och ideologiska frågor om jämställdhet
39
förvandlas till en konsensusbaserad verksamhetsutveckling, där enbart kvalitet och effektivitet
står i centrum, medan samhälleliga värderingar och intressekonflikter kommer i skymundan.
Vad händer då med den medvetenhet och mobilisering som är en viktig drivkraft i ett
utvecklingsarbete som drivs som en rättvisefråga?
Ett sätt att hantera detta dilemma mellan verksamhetsutveckling och jämställdhet är att
kombinera det praktiska arbetet med ett professionellt och kritisk stöd. I HÅJ har det också
funnits
ett
sådant
stöd,
framförallt
genom
tillgången
till
ett
antal
nationella
jämställdhetsexperter, liksom följeforskarna. Inom SKL bedrivs även en mer traditionell
jämställdhetspolitisk utbildning av jämställdhetsstrateger i kommuner och landsting, där
frågor om makt, intressen och rättvisa är centrala delar. Fråga blir därför hur denna utbildning
kan fungera som stöd för jämställdhetsintegreringen och vice versa.
Lyckas man med ett sådant samarbete så kan dilemmat mellan fokus på kortsiktig utveckling
och samförstånd och ett långsiktigt politiskt jämställdhetsarbete hanteras. En kritisk
medvetenhet kan göra det möjligt att se hur metoder och praktik för utveckling är en del av en
strategi i ett större politiskt sammanhang. Vår forskning visar att när frågor om jämställdhet
utgick från specifika verklighetsbaserade situationer i det dagliga arbetet ökade deltagarnas
intresse för att delta, men samtidigt fanns det en risk att dolda maktstruktur gick förlorade om
de praktiska problemen tog överhanden. Jämställdhetsproblematiken på en lokal nivå måste
vidare problematiseras och kopplas till en samhällig nivå. Jämställdhet kräver ett holistiskt
tankesätt och samverkan mellan olika aktörer och sektorer. Det är därför det är så viktigt att
det finns genusmedvetna personer i en organisation som kan koppla samman praktiken med
strategin. Om detta stöd finns kan ett konkret vardagsarbete bli en förstärkning av och ett
avstamp för ett långsiktigt arbete med jämställdhetsintegrering. Ett projekt kan därmed under
vissa förutsättningar fungera som en katalysator eller drivkraft för ett jämställdhetsarbete där
brukarnas och personalens intressen förstärker och kompletterar varandra.
Några teoretiska reflektioner
Ett övergripande och viktigt resultat som vi har kommit fram till är upptäckten av de
utvecklingsdilemman som många projekt har brottas med. En viktig fråga – som både berör
teori och praktik – handlar bl.a. om följande:
vad behövs i form av stöd, styrning, störning och kravställande för att hantera dessa
dilemman i utvecklingsarbetet
40
vilka nya teorier och begrepp är lämpliga för att utvärdera och analysera dessa
dilemman
Vi har utgått från en öppen och lärande ansats i synen på ett utvecklingsarbete som är
komplext och motsägelsefullt. Frågan är hur denna öppna ansats kan utvecklas i en fortsatt
forskning inom området. Enligt en teori så utvecklas nya policyområden (som t ex
jämställdhetsintegrering) från att behöva en öppen och lärande ansats till att mer fokusera på
kapacitetsbyggande insatser och slutligen till mer av regelstyrning (Schneider & Ingram
1990). Utifrån denna "utvecklingstanke" kan kanske de utvecklingsdilemman som vi lyft fram
ge en indikation på var ett policyområde befinner sig. En fråga som ställts är hur jämställdhet
skiljer sig från annat förändringsarbete. Vi har i vår följeforskning tagit upp att det finns
forskning som visar att jämställdhet handlar om att förändra maktrelationer och människors
identiteter vilket för med sig att frågan kan möta motstånd. Det saknas emellertid fortfarande
systematiska
komparativa
studier
av
jämställdhetsintegrering,
forskning
om
jämställdhetsintegrering från ett organisatoriskt perspektiv, intersektionella perspektiv samt
forskning som undersöker effekter av jämställdhetsintegrering (Norrbin och Olsson 2010).
Nyare policyområden präglas i högre utsträckning av osäkerhet, vilket vi kan se är fallet med
många av de frågor som lyfts i projekten. På det viset påminner också utvecklingen av nya
policyområden om innovativa processer, och de behöver därför både näring och omvårdnad.
Men innovationsprocesser behöver också ha en drivkraft för utveckling, t. ex, i form av ett
tydligt behov, en efterfrågan eller ett krav – särskilt när det handlar om ett utvecklingsområde
som präglas av konflikterande synsätt. Frågan är därför vem som ska stödja utvecklingen av
jämställdhetsintegreringen och på vilket sätt det ska ske. Vad betyder ett aktivt ägarskap i
förhållande till uppbyggnaden av ett nytt policyområde? Vilka slags intermediärer behövs för
att skapa samverkan, lärande och strategisk påverkan?
Några lärdomar inför framtiden
Vi ska avsluta med att lyfta fram några viktiga lärdomar för projektsatsningar som syftar till
att bidra till ett hållbart utvecklingsarbete.
1. Ett program måste få ta tid för att utvecklingsarbetet ska blir hållbart. En
programperiod på 3–5 år borde vara ett minimum för att åstadkomma långsiktiga
effekter i ett komplext och svårstyrt sammanhang.
2. Initieringen av ett program och projekt är en viktig del för att skapa goda
förutsättningar för utveckling och lärande. Erfarenheterna från HÅJ visar att man bör
41
ägna mer tid åt urval och initiering av projekt. De ansvariga för ett program kan t.ex.
kräva att få träffade som söker projektmedel och att berörda organisationer då ska
representeras av alla nivåer i projektorganisationen. På det sättet kan finansiärerna och
de programansvariga bidra till en ”förädlingsdialog” med de sökande som visar på
utvecklingsmöjligheter, framförallt när det gäller ansvar och styrning av projektet.
Dialogen kan även föras med grupper av projekt, vilket ger möjligheter till ett lärande
mellan olika deltagarna. I stället för att få ett direkt avslag kan idéer prövas och
förbättringar av ett projekt göras redan på planeringsstadiet.
3. Styrningen och ägarskapet av ett projekt är avgörande för att åstadkomma långsiktiga
effekter. De programansvariga för Hållbar jämställdhet har efter hand insett att en
ökad styrning av projekten har behövts och att kravställandet är en del av deras uppgift
för att skapa en bättre lokal förankring och därmed en ökad hållbarhet i satsningen.
4. Hållbarheten förutsätter ett strategiskt arbete som gör att projektresultaten påverkar
rutiner, regler och system. I HÅJ har kravställandet i samband med upphandling varit
en viktig del i strategisk påverkan, SKL:s huvudmannaskap för programmet har
underlättat denna roll som kravställare, där ansvar kan utkrävs för åtaganden som
gjorts i ansökan. SKL kan fungera som en s.k. intermediär, dvs. en mellanhand, i
organiseringen av utvecklingsarbetet. Som en intresseorganisation för kommuner och
landsting kan SKL skapa mötesplatser, fungera som mäklare och som motor i ett
nationellt utvecklingsarbete (jfr Grepperud och Thomsen 2001). Det är få eller inga
andra organisationer som kan få en sådan legitimitet i ett utvecklingsarbete som detta.
HÅJ:s strategiska arbete med upphandling är ett intressant – och möjligen banbrytande
– exempel på ett system för kravställande. Det är något som kan skapa en dynamik där
jämställdhetsfrågor kan bli avgörande för om ett företag ska få ett offentligt finansierat
kontrakt. Uppnår man en sådan pådrivande effekt med kravställandet skapas yttre
drivkrafter för lärande och utveckling som samspelar med marknadsvillkoren. Det
skaps på det sättet naturliga incitament för företagen att arbeta med jämställdhet, vilket
till och med kan bli en överlevnadsfråga för ett företag i en situation med ökande
konkurrens och där kvaliteten blir en viktig del i bedömningen. Företagen tvingas då
investera i lärande och utveckling, och de kan inte vänta på projektmedel för att
hantera dessa utvecklingsfrågor. Kopplingen till ett evidensbaserat arbete för att mäta
kvalitet blir intressant i sammanhanget, liksom SKL:s arbete med öppna jämförelser.
42
Det är viktigt att kravställandet formuleras så att det ger samma möjligheter för
offentliga och privata aktörer att delta i en upphandling. De organisationer som är
lärande med störst utvecklingsförmåga och som kan agera mest flexibelt har bäst
möjligheter att klara konkurrensen om uppdragen.
5. Det är viktigt att ett projekt är handlingsinriktat, men handlingen måste kombineras
med en kritisk reflektion över gjorda erfarenheter. Vi bedömer HÅJ:s styrka och
framgång i olika avseenden har byggt på en förmåga att varva handling med
reflektion. Programmet är starkt handlingsinriktat. Ambitionen har varit att göra saker
på ett enkelt sätt utifrån lokalt upplevda konkreta problem. ”Hellre små förbättringar
än tomma visioner”, som programchefen uttryckte det. Det har bl.a. handlat om att ge
stöd till projektledningen, att ta fram en utbildning för utvärderare, att organisera ett
antal analysseminarier, att erbjuda insatser från jämställdhetsexperter m.m. På det
sättet har de programansvariga organiserat ett stort antal lärprocesser som möjliggjort
reflektion över gjorda erfarenheter – både på projekt- och programnivån. Handling
har varvats med reflektion, dvs. man har utvecklat en förmåga ”att gå på två ben” – att
pröva sig fram, att stanna upp och reflektera och sedan ta ett nytt steg framåt.
Följeforskningen har varit en del i detta (program)organisatoriska lärande, men bara
en mindre del. Det mesta lärandet har skett genom de Forumträffar som har
genomförts med projektledningen för de olika projekten, genom personliga möten,
löpande kontakter, en interaktiv hemsida m.m.
6. Lärandet i ett öppet utvecklingsarbete är avgörande för att skapa en dynamik och en
anpassning till yttre krav och gjorda erfarenheter. I detta avseende kan Program för
hållbar jämställdhet fungera som en förebild för andra program som vill skapa ett
hållbart utvecklingsarbete, framförallt genom att man visat på värdet av att organisera
lärprocesser som samspelar med och stärker utvecklingsarbetet. Det lokala och
nationella arbetet har på det sättet kunnat gå ”hand i hand” och har kunnat förstärka
varandra. Socialfonden har på ett likartat sätt byggt in lärande på programnivå – i form
av fyra stödprojekt och fem temagrupper (se www.esf.se). Dessa satsningar omfattar
cirka 200 miljoner kronor under en sex-årsperiod, och de är därför svåra att jämföra
med de aktiviteter som gjorts inom Hållbar jämställdhet. Idén är dock densamma –
lärandet i ett utvecklingsarbete är viktigt och det kan till och med fungera som en
drivkraft för att skapa hållbarhet. Lärandet måste dock organiseras för att det ska
påverka handlandet och för att långsiktiga effekter ska uppstå.
43
Program för hållbar jämställdhet har varit framgångsrikt i många avseenden, men det betyder
inte att de resultat som uppnåtts automatiskt blir hållbara. Det krävs ett fortsatt
utvecklingsarbete som kan bygga vidare på det tidigare, men som samtidigt ska fungera mer
strategiskt och indirekt mot projekten. Lösningen är inte att än en gång initiera ett 80-tal
projekt till med liknande ambitioner som i Hållbar jämställdhet. I stället är ambitionen att
vidareutveckla ett antal av de påbörjade projekten och att följa upp effekterna av projekten ur
ett brukarperspektiv. En ansökan om en fortsättning och vidareutveckling av programmet har
lämnats in av SKL till regeringen och ett positivt beslut om en förlängning kom under hösten
2010. Om man kondenserar resonemangen ovan, vad bör man då tänka på i ett sådant nytt
program för jämställdhetsintegrering? Vi ska sammanfatta våra tankar om fortsättningen i
några punkter som ska ses som en del av en fortsatt och öppen dialog:
Vikten av att upprätthålla och förstärka de resultat som man uppnått i programmet.
Det kan ske på olika sätt, inte bara i projektform, utan framförallt genom att
jämställdheten blir integrerad med den dagliga verksamheten – i kommunerna, men
också i SKL:s verksamhet.
Värdet av att utveckla former för samverkan, lärande och strategisk påverkan – både
på regional och nationell nivå. Olika former och arbetssätt kan prövas – nätverk,
partnerskap, utvecklingskoalitioner, gemensamma utbildningar, FoU-projekt m.m.
Förmågan att kombinera det konstruktiva med det kritiska, där samspelet mellan en
nationell
utbildning
av
jämställdhetsstrateger
och
en
lokalt
driven
jämställdhetsintegrering är central. Experter behövs eftersom jämställdhet är ett
specifikt kunskapsområde och därför är den nationella utbildningen viktigt. Det
förutsätter att experter är lyhörda och förstår organisatoriska förutsättningar och
betydelsen av lokala kontexter. I det kritiska perspektivet ingår att bygga in en
”störning” i utvecklingsprocesserna. Det handlar inte bara om utvärdering och
forskning, utan även former för egen kritisk och kollegial granskning.
Strategier för att samarbete med och få stöd från andra program och finansiärer, t.ex.
Socialfonden
44
Referenser:
Abrahamsson, Lena (2001): Gender-based learning dilemmas in organizations, Journal of
Workplace Learning, Vol 13 No. 7/8, s. 298-307.
Abrahamsson, Lena (2000): Att återställa ordningen. Könsmönster och förändring i
arbetsorganisationer, Umeå: Boréa Bokförlag.
Andersson, Susanne; Amundsdotter, Eva & Svensson, Maritha (2009): Mellanchefen en
maktpotential. Fiber Optic Valley.
Brulin, Göran & Svensson, Lennart (2011): Att äga, styra och utvärdera projekt. Lund:
Studentlitteratur.
Collingson David (1994): `Strategies of resistance: Power, knowledge and Subjectivity in the
workplace´I John Jermier, David Knights och Walter Nord (red) Resistance and Power in
Organizations s. 25-68, London: Routledge.
Cockburn Cynthia (1991): In the way of women. London: Macmillan.
Collingson David (1994): `Strategies of resistance: Power, knowledge and Subjectivity in the
workplace´I John Jermier, David Knights och Walter Nord (red) Resistance and Power in
Organizations s 25-68, London: Routledge.
Crenshaw, Kimberly, (1997): “Intersectionality and Identity Politics: Learning from Violence
against Women of Color.” In Martha Albertson Fineman, Rixanne Mykitiuk, Ed., The Public
Nature of Private Violence. New York: Routledge. s. 178-193.
Docherty Peter (1996): Läroriket -vägar och vägval i en lärande organisation. Stockholm:
Arbetslivsinstitutet.
Ellström, Per-Erik (2009): Användning och nytta av utvärdering: ett lärandeperspektiv. I
Svensson, Lennart; Brulin, Göran; Jansson, Sven & Sjöberg, Karin. Lärande utvärdering
genom följeforskning. Lund: Studentlitteratur.
Eriksson-Zetterqvist, Ulla. och Styrhe, Alexander (2008): Overcoming the Glass Barriers:
Reflection and Action in the „Women to the Top‟ Programme, Gender, Work and
Organization, Vol 15, Nummer 2.
45
Freidenvall, Lenita (2005): Kvinnors väg in i politiken, SOU 2005:56.
Grepperud, Gunnar. & Thomsen, Terje, (2001): Villkår for et regionalt utdanningsløft.
Universitetet i Tromsø & Høgskolen i Harstad.
Hård, Ursula. (2004): Jämställdhet i förändringsprocesser eller “Det tar bara lite längre tid
än vad jag trodde”, en utvärdering av jämställdhetsprojektet GenuX vid Länsstyrelsen
Gävleborg under åren 2002-2003, FoU-Centrum Söderhamn.
Larsson, Kjerstin (2008): Mellanchefer som utvecklar. Om förutsättningar för hållbart
utvecklingsarbete inom vård och omsorg. Akademisk avhandling. Linköping: Linköpings
universitet.
Lindholm Kristina red. (kommande 2011): Jämställdhet i verksamhetsutveckling, Lund:
Studentlitteratur.
Lipsky, Michael. (1980), Street – level Bureaucracy. Dilemmas of the individual in public
services, New York: SAGE.
Martin, Patricia. Y. (2006): Practicing Gender at Work, Gender, Work and Organization, Vol
13, No. 3, May 2006.
Meyerson, Deborah (2001): Tempered radicals : how people use difference to inspire change
at work, Harvard Business School Press.
Norrbin Camilla och Annika Olsson (2010): Forskning saknas, en kunskapsöversikt over
forskningsfältet jämställdhetsintegrering, JÄMI 3/10. Rapport. JÄMI, Göteborgs universitet.
Pincus Ingrid (2002): The Politics of Gender Equality Policy. Implementation and
Nonimplementation in three Swedish Municipalities. Avhandling Örebro: Örebro Universitet.
Schubert, G. (1957): "The Public Interest" In Administrative Decision-Making: Theorem,
Theosophy, or Theory? The American Political Science Review, Vol. 51, No. 2 , s. 346-368.
46
Svensson, Lennart m.fl. (2007): Hållbart arbetsliv: Bortom projektet – projekt som gästspel
eller strategi i hållbar utveckling. Malmö: Gleerups.
Vedung, Evert (1991): Utvärdering i politik och förvaltning, Lund: Studentlitteratur.
Wharton, Amy (2005): The Sociology of Gender: An Introduction to Theory and Research.
London: Wiley.
Wittbom
Eva
(2009):
Att
spränga
normer
–
om
målstyrningsprocesser
jämställdhetsintegrering, Stockholms universitet.
Åström, Gertrud (2007): Det är alltid rätt tid och rätt plats att börja jämtegrera.
Länsstyrelsens rapportserie 19/2007. Luleå: GTC Print AB.
47
för

Läs rapporten här

Transcription

Similar documents

Bildspel (PDF) - Socialhallbarhet.se

Jämställdhetsutskottet - Ungdomsparlamentet

Nyhetsbrev 3 2010 - Fredrika Bremer Förbundet

Motstånd och strategier i jämställdhetsarbete

Idrottsstöd till flickor och pojkar

Presentationsmaterial alla kandidater i de olika valen

Läs utvärderingen här.

Systematiskt kvalitetsarbete arbetsplan

Jämi-Rapport nr 4/2010 Slutrapport - Jämställdhetsintegrering i staten

Framgångsrik förändringskommunikation – i teori och praktik.