Vuosikirjanumero KHO:2010:63 Antopäivä 8.10.2010 - ACA

Vuosikirjanumero KHO:2010:63
Antopäivä 8.10.2010
Taltionumero 2613
Diaarinumero 2687/1/09
Luonnonsuojelu - Luonnonsuojelualueen perustaminen - Yksityinen alue - Perustamispäätös Vapaaehtoinen suojelu - Rauhoitusmääräysten riittävyys - Valtakunnallinen suojeluohjelma Lintudirektiivi - Luontodirektiivi - Kansallinen täytäntöönpano - Natura 2000 - Luontotyyppi
- Lajin elinympäristö - Metsästys
Natura 2000 -verkostoon lintudirektiivin mukaisena SPA-kohteena otetun alueen suojelu oli
toteutettu perustamalla alue luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla maanomistajan
hakemuksesta luonnonsuojelualueeksi. Ympäristökeskuksen ja maanomistajan väliseen
sopimukseen perustuvissa rauhoitusmääräyksissä oli sallittu metsästys 20.-22.8. ja 1.9.-.
Mainitulla rauhoitusmääräyksellä ei voitu riittävästi varmistaa sitä, ettei alueella pesiville ja
siellä levähtäville muuttaville lajeille aiheutunut metsästyksestä luontodirektiivin 6 artiklan 2
momentissa tarkoitettua häiriötä. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksellä toteutettu
Natura 2000 -verkoston kohteen suojelu ei tämän vuoksi täyttänyt luontodirektiivin
vaatimuksia. Kun luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentissa säädetty vaatimus maanomistajan
ja alueellisen ympäristökeskuksen välisestä sopimuksesta ei voinut syrjäyttää Suomelle
luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdasta seuraavia velvoitteita, luonnonsuojelualueen
perustamispäätös oli kumottava.
Luonnonsuojelulaki 3 §, 5 §, 10 § 2 momentti, 24 § 1-3 momentti, 50 § 2 momentti, 64 § 1
momentti, 65 § 1 momentti, 66 § 1 momentti, 68 § ja 77 § 1 momentti
Lintudirektiivi (79/409/ETY, nykyisin 2009/147/EY (kodifioitu toisinto)) 4 artikla 1, 2 ja 4
kohta
Luontodirektiivi (92/43/ETY) 6 ja 7 artikla
Päätös, josta valitetaan
Turun hallinto-oikeuden päätös 6.7.2009 nro 09/0251/1
Asian aikaisempi käsittely
Lounais-Suomen ympäristökeskus on 13.3.2008 tekemällään päätöksellä diaarinumero LOS-2007L-903-251 perustanut luonnonsuojelualueen Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnan
hakemuksesta Laitilan kunnan Vaimaron kylässä sijaitsevalle yhteiselle vesialueelle RN:o 876:1.
Alue kuuluu valtakunnallisen lintuvesiensuojeluohjelman mukaiseen kohteeseen Otajärvi
(LVO0020052) ja Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkoston kohteeseen Otajärvi (FI0200031).
Perustettu luonnonsuojelualue on kokonaispinta-alaltaan noin 147,6 hehtaaria ja käsittää päätöksen
liitteenä olevasta kartasta ilmenevät alueet A (pohjoisosa, noin 68 hehtaaria) ja B (noin 79,6
hehtaaria).
Luonnonsuojelualueella ovat voimassa seuraavat rauhoitusmääräykset:
1. Alueella A on kielletty
a) liikkuminen 15.5.-31.8. välisenä aikana
b) metsästys 23.8.-31.8. välisenä aikana
c) ojien kaivaminen, veneväylien tekeminen, ruoppaaminen, vesien perkaaminen ja patoaminen
2 (21)
sekä kaikenlainen muu maa- ja vesialueen peittäminen, vahingoittaminen ja maa-ainesten ottaminen
d) kasvien ja kasvinosien ottaminen ja vahingoittaminen
e) selkärankaisten eläinten tappaminen, pyydystäminen, häiritseminen ja pesien vahingoittaminen
sekä selkärangattomien eläinten pyydystäminen keräämistä varten
f) rakennusten, rakennelmien, laitteiden, teiden ja polkujen rakentaminen.
2. Alueella A saa kuitenkin
a) metsästää metsästyslain mukaisesti 20.-22.8. ja 1.9.b) kalastaa avovesialueella kalastuslain mukaisesti
c) laiduntaa ja rakentaa sen edellyttämät aidat ja muut rakennelmat
d) käyttää ja ylläpitää olemassa olevia ojia, olemassa olevia ojia saa tarvittaessa jatkaa avoveteen
saakka. Ojien kunnossapidosta ja kaivuusta tuleva kaivuujäte voidaan sijoittaa ojan reunaan,
kaivuun tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. välisenä aikana ja vesilakia noudattaen
e) käyttää ja ylläpitää olemassa olevia asunto- ja loma-asuntokiinteistöjä, laitureita, uimapaikkoja ja
venevalkamia ja veneväyliä. Niiden ylläpitämiseksi tarvittavien ruoppausten tulee kuitenkin aina
tapahtua 1.10.-31.3. välisenä aikana ja vesilakia noudattaen
f) poistaa kasvillisuutta vesialueelta avovesialueen säilyttämiseksi tai järven tilan hoitamiseksi
esimerkiksi poistamalla kasvillisuutta energiakäyttöä varten, kun se perustuu Lounais-Suomen
ympäristökeskuksen hyväksymään suunnitelmaan
g) tehdä viranomaispäätösten ja -lupien mukaisia toimenpiteitä.
3. Alueella B on kielletty
a) ojien kaivaminen, veneväylien tekeminen, ruoppaaminen, vesien perkaaminen ja patoaminen
sekä kaikenlainen muu maa- ja vesialueen peittäminen, vahingoittaminen ja maa-ainesten ottaminen
b) kasvien ja kasvinosien ottaminen ja vahingoittaminen
c) selkärankaisten eläinten tappaminen, pyydystäminen, häiritseminen ja pesien vahingoittaminen
sekä selkärangattomien eläinten pyydystäminen keräämistä varten
d) rakennusten, rakennelmien, laitteiden, teiden ja polkujen rakentaminen
e) Pääskynkallion alueella (maa-alueet) on liikkuminen kielletty 15.4.-15.7. välisenä aikana.
4. Alueella B saa kuitenkin
a) metsästää metsästyslain mukaisesti
b) kalastaa kalastuslain mukaisesti ottaen huomioon Pääskynkallion liikkumisrajoitus (maa-alueet)
c) laiduntaa ja rakentaa sen edellyttämät aidat ja muut rakennelmat
d) käyttää ja ylläpitää olemassa olevia ojia, olemassa olevia ojia saa tarvittaessa jatkaa avoveteen
saakka. Ojien kunnossapidosta ja kaivuusta tuleva kaivuujäte voidaan sijoittaa ojan reunaan,
kaivuun tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. välisenä aikana ja vesilakia noudattaen
e) käyttää ja ylläpitää olemassa olevia asunto- ja loma-asuntokiinteistöjä, laitureita, uimapaikkoja,
venevalkamia ja veneväyliä. Ruoppausten tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. välisenä aikana
ja vesilakia noudattaen
f) poistaa kasvillisuutta vesialueelta avovesialueen säilyttämiseksi tai järven tilan hoitamiseksi
esimerkiksi poistamalla kasvillisuutta energiakäyttöä varten, kun se perustuu Lounais-Suomen
ympäristökeskuksen hyväksymään suunnitelmaan
g) tehdä viranomaispäätösten ja -lupien mukaisia toimenpiteitä.
5. Poikkeus rauhoitusmääräyksiin
Edellä olevista rauhoitusmääräyksistä saadaan Lounais-Suomen ympäristökeskuksen hyväksymän
suunnitelman mukaan poiketa, jos hanke ei aiheuta merkittävää haittaa alueen luonnonarvoille.
Rauhoituksesta maksetaan korvausta 7 500 euroa.
3 (21)
Ympäristökeskuksen päätöksen perusteluosassa on todettu seuraavaa:
Otajärvi on kasvistoltaan ja eläimistöltään monipuolinen ja edustava lintuvesi.
Luonnonsuojelualueen perustamisen ja sille annettavien rauhoitusmääräysten tarkoitus on
linnustonsa ja kasvillisuutensa vuoksi arvokkaan alueen suojelu. Luonnonsuojelualueen
perustaminen on luonnon monimuotoisuuden ja linnuston säilymisen kannalta tarpeellista.
Luonnonsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan alueen suojelun toteuttamistapa on sovittava
suojelun tarkoituksen mukaan. Suojelu on pyrittävä toteuttamaan ensisijaisesti vapaaehtoisin
keinoin.
Luonnonsuojelulain 24 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi maanomistajan hakemuksesta
tai suostumuksella perustaa luonnonsuojelualueen luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa
tarkoitetulle alueelle. Harkittaessa alueen perustamista on otettava huomioon myös muut yleiseen
etuun liittyvät näkökohdat. Päätökseen 1 momentin mukaisen luonnonsuojelualueen perustamisesta
on otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta.
Päätökseen otettavalla määräyksellä voidaan luonnonsuojelualueella tai sen osalla myös kieltää
liikkuminen tai rajoittaa sitä edellyttäen, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä
vaatii. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja alueellinen
ympäristökeskus ole sopineet alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista.
Metsähallitus on laatinut Otajärvelle hoito- ja käyttösuunnitelman, jossa esitetään myös yksityisille
kuuluville alueille voimakkaita liikkumis- ja metsästysrajoituksia. Hoito- ja käyttösuunnitelmilla ei
kuitenkaan voida vaikuttaa yksityisten ihmisten oikeusasemaan. Tästä syystä Metsähallituksen
laatimassa Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelmassa esitettyjä liikkumis- ja metsästysrajoituksia ei
voida sellaisinaan suoraan vahvistaa rauhoitusmääräyksiksi ilman maanomistajien suostumusta.
Ympäristökeskuksen tavoitteena oli vapaaehtoisin keinoin perustaa yhtenäiset yksityiset
suojelualueet niille Otajärven lintuvesiensuojeluohjelmaan ja Natura 2000 -verkostoon kuuluville
vesialueille, joiden osalta suojelu oli vielä ratkaisematta.
Vaimaron, Kodisjoen, Nuuskin, Ihoden ja Polttilan osakaskuntien kanssa saatiin aikaan lähes koko
Otajärveä koskeva suojeluratkaisu rauhoitusmääräyksistä ja korvauskysymyksistä, ja nämä
osakaskunnat jättivät ympäristökeskukselle hakemukset suojelualueiden perustamiseksi sovitun
mukaisesti. Soukaisten osakaskunta ei osallistunut neuvotteluihin eikä ole jättänyt
rauhoitushakemusta. Järven pohjoispäähän saatiin riittävät liikkumisrajoitukset ja riittävä
metsästyskielto sekä Pääskynkallion alueille liikkumiskielto.
Osana vapaaehtoista kokonaisratkaisua valtio hankki lisäksi omistukseensa suojelualuevarausten
ulkopuoliset Tuomiston (400-443-7-40) ja Prusilan (400-443-7-43) tilojen kaikki ranta-alueet, jotka
rajoittuvat nyt perustettavaan suojelualueeseen ja valtion omistamiin suojelukiinteistöihin. Näin
Otajärven pohjoisille ranta-alueille ja niiden välittömään läheisyyteen ei synny uutta
rantarakentamista.
Yhdistysten jättämään kannanottoon ympäristökeskus toteaa, että luonnonsuojelualueen
perustaminen yksityiselle alueelle ei koske välittömästi näiden yhdistysten oikeutta, etua tai
velvollisuutta. Kyseiset yhdistykset eivät ole myöskään hallintolain 41 §:n tarkoittamia henkilöitä,
joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin luonnonsuojelualueen perustamispäätöksellä
voisi olla huomattava vaikutus. Ympäristökeskus on asiaa ratkaistessaan ottanut mainitussa
kirjoituksessa esiin tuodut seikat huomioon selvittämisvelvollisuutensa puitteissa.
4 (21)
Järven yhteisiin vesialueisiin rajoittuvien ranta-alueiden suojelu on jo merkittäviltä osin ratkaistu.
Osa ranta-alueista on hankittu valtion omistukseen ja osalle on perustettu yksityiset rauhoitusalueet
luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla. Yksityisiä alueita koskevat liikkumis- ja muut
rajoitukset on näin ollen jo määrätty aiempien päätösten kautta.
Ympäristökeskus on katsonut, että päätökseen kirjatut rauhoitusmääräykset ovat riittävät
turvaamaan alueen luontoarvot. Päätöksellä turvataan alueen suojelutavoite myös siltä osin kuin
alue kuuluu Natura 2000 -verkostoon. Luonnonsuojelualueen perustaminen ei kuitenkaan poista
luonnonsuojelulain 65 §:ssä mainittua hankkeiden ja suunnitelmien arviointivelvollisuutta.
Ympäristökeskuksen soveltamat oikeusohjeet
Luonnonsuojelulaki 10, 21, 24, 61, 70-71 ja 77 §
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt
Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry:n, Varsinais-Suomen luonnonsuojelupiiri ry:n ja Rauman
Seudun Lintuharrastajat ry:n valituksen Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksestä.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Pääasiaratkaisu
Lintuvesiensuojeluohjelma
Valtioneuvosto on 3.6.1982 hyväksynyt lintuvesiensuojeluohjelman, joka perustuu maa- ja
metsätalousministeriön asettaman lintuvesityöryhmän vuonna 1981 valmistuneeseen mietintöön
(komiteanmietintö 1981:32). Mietinnön mukaan suojelun päämääränä lintuvesillä on niistä
riippuvien lajien kantojen säilyttäminen elinvoimaisina ja toisaalta lintuvesien
moninaiskäyttömahdollisuuksien turvaaminen.
Lintuvedet on jaettu kahteen arvoluokkaan, kansainvälisesti ja valtakunnallisesti arvokkaisiin
kohteisiin. Ensimmäiseen eli kansainvälisesti arvokkaaseen luokkaan kuuluvan kohteen pesivä
linnusto on suojelun kannalta arvokas ja kasvillisuus edustava.
Hyväksytyn lintuvesiensuojeluohjelman mukaan sen tavoitteena on siihen sisältyvien alueiden
säilyttäminen mahdollisimman luonnontilaisina. Tämän vuoksi alueiden luonnontilaa ja
suojelutavoitteita huomattavasti heikentävät toimenpiteet, kuten kuivattaminen, säännöstely ja muut
vesirakennushankkeet tulisi tarvittaessa estää. Tarkoitus on myös, että kustakin alueesta
muodostettaisiin luonnonsuojelulain mukainen suojelualue. Tarkemmat suojelumääräykset
annettaisiin kullekin kohteelle luonnonsuojelulain mukaisesti. Tällöin on tarkoitus, että lintuvesien
perinteisiä ja niiden luonnontilaa vain tilapäisesti muuttavia käyttömuotoja kuten metsästystä,
kalastusta, rantojen laiduntamista ja rantametsien käyttöä rajoitetaan ainoastaan siinä tapauksessa,
että alueen omistaja näin haluaa. Tarkoitus on myös, että rauhoitus ei muodostuisi esteeksi
ympäröivien alueiden nykyisen käytön vaatiman kuivatustilanteen ylläpidolle.
Päätöksellä perustettu luonnonsuojelualue ja selvitys Otajärven luonnonarvoista
5 (21)
Kysymyksessä oleva Vaimaron kylän yhteiselle vesialueelle 876:1 sijoittuva luonnonsuojelualue,
osat A ja B yhteensä 147,6 hehtaaria, ulottuu Otajärven pohjoisosista sen lähes eteläisimpiin osiin
asti. Päätöksen mukaan luonnonsuojelulliset arvot vaihtelevat järven eri osissa, joten
rauhoitusmääräykset ovat erilaiset sen pohjois- ja eteläosissa. Järvi on hyvin matala,
keskisyvyydeltään noin metrin.
Otajärvi sisältyy kansalliseen lintuvesiensuojeluohjelmaan (Otajärvi, LVO0020052). Alue sisältyy
myös Natura 2000 -verkostoon sekä luonto- että lintudirektiivin tarkoittamana alueena (Otajärvi,
FI0200031).
Lintuvesiensuojeluohjelmassa Otajärvi on luokiteltu kansainvälisesti arvokkaaksi kohteeksi.
Kohdekuvauksen mukaan pinta-alaltaan noin 440 hehtaarin suuruinen Otajärvi on valumaalueeltaan suhteellisen suuri ja lintujärveksi harvinaisen kookas järvi Ihodenjoen latvoilla.
Kasvillisuusvyöhykkeet ovat itä- ja pohjoisosissa poikkeuksellisen laajat, etelä- ja länsiosat ovat
jyrkkärantaisemmat. Kasvillisuustyypiltään järvi on yhdistymä korte-ruoko- ja kaisla-ulpukkatyypeistä. Hyvin tutkitussa kasvistossa on muun muassa harvinaisuus (pahaputki). Linnuston
suojelupistearvo on järviemme toiseksi korkein. Sitä ovat erityisesti nostaneet rantakanat ja
ruoikkolajit. Myös muuton- ja sulkasadonaikainen merkitys on hyvin huomattava.
Riistantuottopistearvo on järviemme korkeimpia. Otajärvi on tärkeä luonnonharrastuskohde.
Natura 2000 -verkoston luontodirektiivin mukaisten erityisten suojelutoimien alueen keskeinen
valintaperuste on Otajärven aluetta koskevan tietolomakkeen mukaan luontotyyppi luontaisesti
runsasravinteiset järvet (osuus pinta-alasta 89 %). Lisäksi alueella esiintyy vähäisessä määrin
luontotyyppejä boreaaliset luonnonmetsät (1 %), metsäluhdat (5 %) ja puustoiset suot (alle 1 %).
Lintudirektiivin mukaisen erityissuojelualueen valintaperusteena on 25 alueen tietolomakkeesta
ilmenevää lintudirektiivin liitteen I lajia ja 13 muuta muuttolintulajia, joiden elinympäristöjä on
suojeltava erityistoimin ja joihin kohdistuvat häiriöt on ehkäistävä. Alue kuuluu Suomen parhaisiin
lintuvesiin.
Otajärven Natura 2000 -alue on pinta-alaltaan noin 581 hehtaaria. Valituksenalainen päätös yhdessä
viiden muun ympäristökeskuksen 14.3., 25.3. ja 8.4.2008 tekemän päätöksen kanssa kattaa pintaalallisesti suurimman osan, yhteensä 387,77 hehtaaria kyseisestä Natura-alueesta. Kyseiset
luonnonsuojelualueet liittyvät aikaisemmin perustettuihin yksityisiin luonnonsuojelualueisiin ja
valtion omistamiin suojelualueisiin. Järven eteläisimmät osat eivät sisälly
lintuvesiensuojeluohjelmaan tai Natura 2000 -verkostoon.
Otajärven Natura-alueelle on tehty hoito- ja käyttösuunnitelma (Metsähallitus 2007). Suunnitelman
mukaan Otajärvi on pesimälinnuston suojelupistearvolla mitattuna sijalla 12. Muutonaikaisen
linnustoarvon perusteella Otajärvi kuuluu luokkaan III eli se on maakunnallisesti arvokas
levähdysalue.
Ympäristöministeriön lausunto
Ympäristöministeriö on antanut yhteisen lausunnon yhdistysten valituksista, jotka koskevat
yhteensä kuutta luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä Otajärvelle Rauman, Laitilan ja
Pyhäjärven kunnissa sijaitseville yhteisille alueille tai tiloille.
Lausunnon mukaan luontodirektiivin mukaisen erityisten suojelutoimien alueen keskeinen
valintaperuste on luontotyyppi luontaisesti runsasravinteiset järvet. Lisäksi alueella esiintyy
vähäisessä määrin luontotyyppejä boreaaliset luonnonmetsät sekä metsäluhdat ja puustoiset suot.
6 (21)
Valituksessa mainittu luontotyyppi vaihettumis- ja rantasuot ei ole kyseisen alueen
valintaperusteena eikä kuulu tämän kohteen suojelutavoitteisiin. Järven umpeenkasvua on tässä
tapauksessa pidettävä suojelutavoitteiden kannalta pikemminkin uhkana.
Edelleen lausunnon mukaan päätökset kohdistuvat pääosin vesialueille, joten suojelutavoitetta
vastaavan suojelun tason tarkastelu kohdistuu ensisijaisesti luontotyyppiin luontaisesti
runsasravinteiset järvet. Luonnonsuojelualueen perustaminen alueelle päätöksestä ilmenevin
rauhoitusmääräyksin vaikuttaa suojelutavoitteiden kannalta riittävältä. Kyseisen Natura 2000 alueen laajuus huomioon ottaen sillä, että olemassa olevien ojien kunnossapito ja olemassa olevien
asuin- ja lomakiinteistöjen käytön kannalta tarpeelliset toimenpiteet sallitaan, on vain vähäinen
vaikutus luontotyypin tilaan. Kyseiset poikkeukset alueen rauhoitusmääräyksistä eivät oikeuta
toteuttamaan hankkeita ilman luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä tarkoitettuja menettelyjä, mikäli
niistä todennäköisesti aiheutuisi merkittävästi heikentäviä vaikutuksia.
Lausunnon mukaan lintudirektiivin mukaisen erityissuojelualueen valintaperusteena on alueen
tietolomakkeesta ilmenevät lintudirektiivin liitteen I lajit ja muuttolintulajit, joiden elinympäristöjä
on suojeltava erityistoimin ja joihin kohdistuvat häiriöt on ehkäistävä. Luonnonsuojelualueen
perustamispäätöstä rauhoitusmääräyksineen on pidettävä ratkaisuna, joka takaa alueelle myös
lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdissa tarkoitetun aseman.
Metsästys voi rauhoituspäätösten määräysten puitteissa kohdistua myös eräisiin alueen
suojelutavoitteisiin kuuluvien lajien yksilöihin. Lisäksi on mahdollista, että metsästyksen
häiriövaikutus kohdistuu muihinkin valinnan perusteina oleviin ja alueella pesiviin tai levähtäviin
lajeihin. Lähtökohtaisesti lintudirektiivi kuitenkin sallii kestävän metsästyksen, eikä sen salliminen
erityissuojelualueillakaan ole lintudirektiivin järjestelmässä sinänsä kiellettyä.
Rauhoituspäätöksillä on järven pohjoisosaan luotu vesilintujen metsästyskaudelle 23.-31.8.
voimassa oleva noin 150 hehtaarin laajuinen metsästysrajoitusalue. Liikkumisrajoitus on voimassa
samalla alueella 15.5.-31.8., mikä ei kuitenkaan estä avovesialueilla tapahtuvaa kalastusta. Se,
ovatko näin määritellyt metsästyksen ja liikkumisen ajalliset ja alueelliset rajoitukset riittäviä
suojelutavoitteiden kannalta, lienee todettavissa vasta myöhemmän seurannan avulla.
Oikeudellinen arvio
Päätöksen hallintolain mukaisuus
Hallintolain mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi muun ohessa päätöksen
perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia
on muutoin ratkaistu.
Päätöksestä rauhoitusmääräyksineen ilmenee hallintolaissa tarkoitetulla tavalla, mihin asianosaiset
ovat oikeutettuja tai velvoitettuja. Rauhoitusmääräykset ovat riittävän täsmälliset. Jos
yksittäistapauksessa mahdollisesti syntyy epätietoisuutta siitä, onko jokin toimenpide sallittu ilman
poikkeuslupaa rauhoitusmääräyksistä, ympäristökeskukselle kuuluu luonnonsuojelua edistävänä ja
valvovana viranomaisena neuvontavelvollisuus asiassa.
Päätöksen sisällön lainmukaisuus
Yleistä
7 (21)
Kysymyksessä olevan lintuvesiensuojeluohjelmaan ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen
luonnonarvojen turvaamista edellyttävä suojelu on toteutettu perustamalla luonnonsuojelualue
luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla maanomistajan hakemuksesta yksityisenä
luonnonsuojelualueena. Asiassa on arvioitava, turvaako päätös lintuvesiensuojeluohjelman
tavoitteen säilyttää alue mahdollisimman luonnonmukaisena ja säilyttääkö se riittävällä tavalla
Natura 2000 -alueen suojeluperusteina olevia luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä ja ehkäiseekö
se riittävästi näihin lajeihin kohdistuvia häiriöitä. Suojelutavoitteita vastaavan suojelun riittävyyttä
arvioitaessa on ratkaisevaa se, millä perusteella alue on osoitettu suojeltavaksi.
Luonnonsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 79/1996) perusteluissa on todettu, että
ehdotettu lain 5 § täydentää 1 §:n luonnon monimuotoisuuden ylläpitämisen vaatimusta asettamalla
luonnonsuojelutoiminnan yleiseksi tavoitteeksi kaikkien Suomessa luonnonvaraisten eliölajien ja
luontotyyppien suotuisan suojelutason säilyttämisen. Edelleen hallituksen esityksen perustelujen
mukaan säännös on luonteeltaan tyypillinen tavoitepykälä eikä sillä ole suoraa sovellettavuutta
yksittäistapauksissa.
Luonnonsuojelulain 65 §:n tarkoituksena on saattaa Natura 2000 -alueeseen kohdistuvat hankkeet ja
suunnitelmat ennakollisesti asianmukaisen vaikutusten arvioinnin piiriin. Arvioinnin tarkoituksena
on ennalta selvittää, heikentääkö hanke tai suunnitelma todennäköisesti merkittävästi niitä
luonnonarvoja, joiden johdosta alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Luonnonsuojelualueen
perustamispäätöksen yhteydessä päätöksen lainmukaisuutta puolestaan arvioidaan suoraan
suhteessa luontodirektiivin mukaiseen suojelutoimien toteuttamisvelvollisuuteen ja luontotyyppien
tai lajien elinympäristöjen heikentämiskieltoon tai häiriöiden estämisvelvollisuuteen. Tähän nähden
luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei voida pitää sellaisena hankkeena tai suunnitelmana,
jota luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetaan.
Rauhoitusmääräykset
Rauhoitusmääräysten on turvattava suojeltavana olevat luontoarvot. Asiaa arvioitaessa on otettava
huomioon, että ympäristökeskuksen päätökseen sisältyvät poikkeukset rauhoitusmääräyksistä eivät
oikeuta toteuttamaan hankkeita ilman luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä tarkoitettuja menettelyjä,
mikäli hankkeista todennäköisesti aiheutuisi merkittävästi heikentäviä vaikutuksia niihin
luonnonarvoihin, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.
Luontodirektiivin mukainen erityisten suojelutoimien alueen keskeinen valintaperuste Otajärvellä
on luontaisesti runsasravinteiset järvet, jota luontotyyppiä Vaimaron yhteisen vesialueen alueelle
perustettu alue B pääosin edustaa. Osa A on pääosin luontotyyppiä vaihettumis- ja rantasuot
(Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelma, Metsähallitus 2007, karttaselvitys).
Tämä luontotyyppi ei ole Otajärven alueen valintaperusteena eikä siten kuulu tämän kohteen
suojelutavoitteisiin.
Rauhoitusmääräykset alueilla A ja B pääsääntöisesti kieltävät ojien kaivamisen, veneväylien
tekemisen, ruoppaamisen, vesien perkaamisen ja patoamisen sekä kaikenlaisen muun maa- ja
vesialueen peittämisen, vahingoittamisen ja maa-ainesten ottamisen, kasvien ja kasvinosien
ottamisen ja vahingoittamisen sekä rakennusten, rakennelmien, laitteiden, teiden ja polkujen
rakentamisen. Poikkeukset rauhoitusmääräyksistä sallivat kuitenkin kasvillisuuden hoitamisen
järven tilan parantamiseksi sekä olemassa olevien ojien käyttämisen ja ylläpidon avoveteen saakka
ja tarpeelliset toimenpiteet asunto- ja lomakiinteistöjen käytön kannalta. Koko Otajärven
luonnonsuojelualuekokonaisuuden laajuus huomioon ottaen on arvioitavissa, että kyseisillä
8 (21)
sallituilla toimenpiteillä ei ole merkittävää vaikutusta suojelutavoitteeseen sisältyvien
luontotyyppien tilaan.
Edellä mainitut rauhoitusmääräykset, niistä sallitut poikkeukset ja Otajärven luonnonsuojelualueen
kokonaisuus huomioon ottaen on myös arvioitavissa, että päätös turvaa lintuvesiensuojeluohjelman
tavoitteen säilyttää alue mahdollisimman luonnonmukaisena ja että päätös riittävästi turvaa
lintudirektiivin mukaisen erityissuojelualueen valintaperusteena olevien lintudirektiivin liitteen I
lajien ja muuttolintulajien elinympäristöjä.
Rauhoitusmääräykset kieltävät alueilla A ja B selkärankaisten eläinten tappamisen, pyydystämisen,
häiritsemisen ja pesien vahingoittamisen. Rauhoitusmääräykset sallivat kuitenkin metsästyslain
mukaisen metsästyksen lukuun ottamatta aluetta A ajalla 23.-31.8., jolloin metsästys on tällä
alueella kokonaan kielletty. Lisäksi alueella A on kielletty muu kuin metsästykseen ja kalastuslain
mukaiseen kalastukseen avovesialueella liittyvä liikkuminen ajalla 15.5.-31.8. Alue A sijaitsee
Otajärven pohjoisosassa, joka on linnuston kannalta järven arvokkainta aluetta. Alueella B on
kielletty liikkuminen 15.4.-15.7. välisenä aikana Pääskynkallion maa-alueilla mutta sallittu
kuitenkin kalastuslain mukainen kalastaminen ottaen huomioon mainittu liikkumisrajoitus.
Pääskynkallio on tunnettu erityisesti lokkilintujen pesimäluotona.
Metsästys voi edellä mainittujen rauhoitusmääräysten puitteissa kohdistua myös eräisiin alueen
suojelutavoitteisiin sisältyvien lajien yksilöihin. Lisäksi on mahdollista, että metsästyksen
häiriövaikutus kohdistuu muihinkin valinnan perusteina oleviin ja alueella pesiviin tai levähtäviin
lajeihin. Lintudirektiivissä ei kuitenkaan sinänsä ole kielletty metsästystä erityissuojelualueellakaan.
Metsästyslaki edellyttää metsästyksen harjoittamista kestävän käytön periaatteiden mukaisesti ja
siten, että riistaeläinkannat eivät vaarannu, luontoa ei tarpeettomasti vahingoiteta eikä riistakantaa
vaaranneta. Metsästysasetuksessa säädetyt rauhoitusajat turvaavat lintujen kevätmuuttoa
pesintäalueille sekä pesintää ja poikastenkasvatusvaihetta. Lisäksi aluetta A koskevalla
rauhoitusmääräyksellä asetettu metsästyskielto turvaa osaltaan lintujen muutonaikaista
levähtämistä.
Metsästyksestä ja kalastuksesta sekä alueella liikkumisesta ylipäätään aiheutuvaa vaikutusta
arvioitaessa on otettava huomioon, että Otajärven linnuston kannalta arvokkaampaan pohjoisosaan,
johon alue A kuuluu, on muun ohessa valituksenalaisella päätöksellä muodostettu yhteensä noin
150 hehtaarin suuruinen alue, jolla metsästys on kielletty runsaan viikon ajan vesilintujen
metsästyskaudella ja liikkumisrajoitus on voimassa avovesikalastusta koskevin poikkeuksin 3,5
kuukauden ajan. Alueella B puolestaan on rajoitettu liikkumista Pääskynkallion alueella lintujen
pesimisen ja poikastenkasvatusvaiheen turvaamiseksi. Rauhoitusmääräykset ja niistä sallitut
poikkeukset kokonaisuutena huomioon ottaen on arvioitavissa, että päätös riittävässä määrin
ehkäisee suojeluperusteena oleviin lajeihin kohdistuvia häiriöitä.
Yhteenveto
Päätös turvaa lintuvesiensuojeluohjelman tavoitteen säilyttää alue mahdollisimman
luonnonmukaisena sekä riittävällä tavalla säilyttää Natura 2000 -alueen suojeluperusteina olevien
luontotyyppien ja lajien elinympäristöjä ja ehkäisee näihin lajeihin kohdistuvia häiriöitä. Otajärven
hoito- ja käyttösuunnitelma ei kyseisen luonnonsuojelualueen osalta ole oikeudellisesti velvoittava,
eikä sillä seikalla, että rauhoitusmääräykset ovat suppeammat kuin kyseisessä suunnitelmassa on
esitetty, ole merkitystä päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Valituksenalaisen päätöksen
muuttamiseen ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutoinkaan syytä.
9 (21)
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Luonnonsuojelulaki 5, 10 ja 24 §, 61 § 3 momentti, 64-65 ja 68 §
Hallintolaki 44 §
Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan yhteisön neuvoston direktiivi 79/409/ETY
(lintudirektiivi)
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu Euroopan yhteisön
neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi)
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry asiakumppaneineen on valituksessaan vaatinut, että Turun
hallinto-oikeuden ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan
ympäristökeskukselle uudelleen valmisteltavaksi.
Luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksissä on kiellettävä:
– metsästys Laitilan Vaimaron alueella A lukuun ottamatta minkin ja supikoiran pyyntiä,
– liikkuminen Laitilan Vaimaron alueella A 1.4.-30.11. muutoin kuin niittyjen hoitoon ja
laidunnukseen liittyvissä asioissa sekä minkin ja supikoiran pyynnin yhteydessä,
– liikkuminen ja maihinnousu Laitilan Vaimaron alueella B sijaitsevalla Pääskynkallion luodolla
1.4.-15.7.,
– kalastus Laitilan Vaimaron alueella A liikkumisrajoitusaikana 1.4.-30.11.,
– nykyisten ojien jatkaminen (avovesialueelle tai yleensä) sekä venevalkamien, veneväylien ja
uimapaikkojen ruoppaus ja laiturien rakentaminen, ja
– ruoppaus- ja kaivumassojen sijoitus suojelualueelle.
Lisäksi rauhoitusmääräykset on muotoiltava selkeämmin ja yksiselitteisemmin siten, että
mahdollisuudet tulkintoihin tai väärinkäytöksiin poistuvat. Mikäli suojelualueilla myöhemmin
ilmenee perusteltuja tarpeita laajempiin toimiin kuin rauhoitusmääräykset sallivat, eikä näistä
aiheudu merkittävää suojeluarvojen heikentymistä, voi Lounais-Suomen ympäristökeskus arvioida
asiaa poikkeusmenettelyn kautta ja perustuen tarkempaan suunnitelmaan.
Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:
Metsähallituksen julkaisemaan Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelmaan on
kerätty paras saatavilla oleva tieto alueen luonnosta, luontotyypeistä ja lajeista. Tämän perusteella
on määritelty suojelun tavoitteet ja tarpeelliset toimenpiteet. Suunnitelmaa laadittaessa etsittiin
kompromissiratkaisuja suojelu- ja käyttötarpeiden välillä. Suunnitelmassa otettiin huomioon
sosiaalinen kestävyys muun muassa varaamalla Natura 2000 -alueen sisältä laajat alueet
metsästykseen, kalastukseen ja vapaaseen liikkumiseen.
Valtioneuvoston päätöksessä Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotuksen hyväksymisestä on
linjattu muun muassa alueiden hoito- ja käyttösuunnitelman laadintaan liittyviä seikkoja
metsästyksen osalta. Vaikka luonnonsuojelulaki ei tunne Natura 2000 -alueelle laadittavaa hoito- ja
käyttösuunnitelmaa, vastaa edellä mainittu Otajärven suunnitelma valtioneuvoston päätöksessä
tarkoitettua suunnitelmaa ja luontodirektiivin 6 artiklassa mainittua tarkoituksenmukaista
käyttösuunnitelmaa. Hoito- ja käyttösuunnitelman laatimiselle ja toteuttamiselle on selvä tarve, sillä
Otajärvi on todettu maamme arvokkaimpiin kuuluvaksi lintujärveksi, joka on kansainvälisen tason
suojelukohde. Alueen käyttöön kohdistuu paljon ristiriitaisia käyttöpaineita.
10 (21)
Metsähallitus on hyväksynyt hoito- ja käyttösuunnitelman omien alueidensa osalta ja
ympäristökeskus on lausunnossaan hyväksynyt suunnitelman tavoitteet. Valmis suunnitelma on
pyynnöstä toimitettu EU-komissiolle tiedoksi. Valituksen kohteena olevissa päätöksissä sallitaan
metsästys ja ihmisten liikkuminen sekä mahdollistetaan ojien kaivaminen, veneväylien ja
uimapaikkojen ruoppaus sekä rantametsien hakkuu järven ja Natura 2000 -alueen arvokkaimmalla
ja herkimmällä osalla. Tämä poikkeaa hoito- ja käyttösuunnitelman arviosta siitä, mitä järvellä ja
sen rannoilla voidaan tehdä luontoarvoja vaarantamatta. Poikkeamat ovat huomattavia ja toteuttavat
selvästi alhaisempaa suojelun tasoa.
Metsästyksen salliminen suojelualueella tulisi aina voida perustella suojelualueen
perustamispäätöksessä ja toteutus olisi ohjeistettava siten, että se ei vaaranna luonnonsuojelun
tavoitteita tai luontoarvoja. Otajärven koillisosassa metsästys heikentää luontoarvoja
rauhoituspäätöksestä huolimatta. Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa on
kuvattu järven nykyinen metsästyskäytäntö ja metsästyksen häiritsevä vaikutus sorsalintuihin sekä
esitetty suojelutavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet metsästyksen järjestämisen
osalta Natura 2000 -alueella.
Metsästys pakottaa sorsalinnut pakenemaan useita kertoja ja lopulta lähtemään pois järveltä, jolla ei
nykyisellään ole yhtään metsästykseltä rauhoitettua aluetta. Tutkimusten mukaan sorsalintujen
määrän on todettu eräillä järvillä romahtavan jopa yhdeksään prosenttiin metsästyksen alkaessa.
Otajärvellä vesilintumäärien todettiin vuonna 2003 tehdyssä tutkimuksessa laskevan neljääntoista
prosenttiin metsästyksen alkaessa. Metsästys häiritsee metsästettävien lajien lisäksi myös niitä
lintudirektiivin liitteen I lajeja, joita järvellä tavataan sekä Natura-alueen perustamisen perusteena
käytettyjä muuttolintulajeja.
Mikäli metsästystä ohjattaisiin nykyistä paremmin kieltämällä metsästys kokonaan Otajärven
koillisosassa, voisi nykyistä huomattavasti suurempi määrä muuttavia sorsalintuja, kahlaajia ja
muita lintuja käyttää järveä muutonaikaisena levähdys- ja ruokailualueena. Otajärven hoito- ja
käyttösuunnitelman mukainen metsästysjärjestely mahdollistaisi metsästyksen suurimmalla osalla
581 hehtaarin laajuista Natura 2000 -aluetta ja kieltäisi sen 151 hehtaarin alueella järven
koillispäästä, joka on parasta lintujen ruokailu- ja levähdysaluetta. Järjestelyn myötä
Metsähallituksen hallinnassa olevat ranta-alueet järven länsiosassa avattaisiin sorsanmetsästykselle.
Monien sorsalintujen muutto ajoittuu Lounais-Suomessa elokuuhun siten, että Otajärven
rauhoitusmääräyksissä osoitettu yhdeksän päivän rauhoitusaika ei anna riittävää turvaa muuttaville
sorsalinnuille. Useilla Etelä-Suomen parhaista lintujärvistä metsästys on kielletty kokonaan
rauhoituksen yhteydessä tai vaihtoehtoisesti on toteutettu Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelmassa
esitetyn kaltainen järjestely, jossa metsästysalue on yhdessä osassa suojelualuetta ja linnuille on
varattu riittävän suuri levähdys- ja ruokailualue toisaalla. Verrattuna muihin maamme parhaisiin,
kansainvälisen tason suojelukohteisiin metsästystä koskevat järjestelyt eivät Otajärvellä riitä
turvaamaan muuttavien lintujen suojelua. Metsästys Otajärven suojelualueella vähentää alueen
merkitystä osana linnustonsuojeluverkostoa. Luonnonsuojelulain 5 §:n mukaan sekä
metsästettäville että rauhoitetuille lajeille on turvattava suotuisa suojelun taso. Ilman metsästys- ja
liikkumiskieltoa suotuisa suojelun taso ei alueella täyty.
Ympäristökeskuksen päätöksessä asetetun liikkumiskiellon kesto on liian lyhyt. Ensimmäiset
muuttavat vesi- ja rantalinnut saapuvat Otajärven koillisosaan jo huhtikuun alkupäivinä.
Pesimisrauhan kannalta tämä aika on erityisen arka häiriöille. Monien lajien muninta tapahtuu jo
huhtikuussa tai viimeistään toukokuun alussa. Elokuusta alkaen muuttavat sorsalinnut alkavat
kerääntyä ravinnon saantipaikoille, mataliin järviin ja merenlahtiin. Liikkumiskielto ei näin ollen
11 (21)
kohdistu pesimäkauden alkuun eikä muuton huippukausiin. On tärkeää, että vähäinenkin
kalastuksesta johtuva liikkuminen ja tämän aiheuttama häiriö voidaan eliminoida järven
arvokkaimmalla alueella. Kalastuksen nimissä sallittava poikkeus liikkumisrajoituksesta antaa
mahdollisuuden metsästykseen liittyviin väärinkäytöksiin. Määräyksessä oleva avovesialueen käsite
aiheuttaa tulkinnanvaraisuutta. Selkeä ja johdonmukainen ratkaisu olisi määritellä Otajärven
koillispää liikkumiskieltoon, joka alkaa lintujen sinne saapuessa, jatkuu yli kevätmuuttokauden,
kattaa pesimäkauden ja päättyy silloin kun muuttavat sorsat ovat hävinneet järveltä syksyllä.
Vaimaron Pääskynkallion luodolla pesii muun muassa naurulokkeja, pikkulokkeja ja tiiroja, joten
on tärkeää, että maihinnousukielto alkaa jo huhtikuun alussa, kun ensimmäiset asukkaat saapuvat
kevätmuutolta. Otajärven koillispää ei ole kovin houkutteleva kalastusalue eikä pitkä
liikkumisrajoitus todellisuudessa haittaisi kalastusta järvellä.
Rauhoitusmääräyksistä puuttuu kaivamisen ja ruoppaamisen osalta tarkkoja määrittelyjä luvallisista
toimenpiteistä tai niiden paikoista. Osa käytetyistä käsitteistä on epäselviä samoin kuin se, missä
suhteessa ympäristökeskuksen päätös on luonnonsuojelulain ja vesilain säännöksiin. Avoveden
sijaintia tai sen reunaa ei ole määritelty. Eri kartoissa avovesialue on piirretty eri tavoin. Olemassa
olevien ylläpidettäväksi sallittujen kohteiden sijaintia ei ole määritelty. Kuivatusojia ei tarvitse
kaivaa järven avovesialueelle saakka, vaan vesien johtaminen suojelualueen reunalle tai vähän
pidemmälle kosteikkoon riittää. Tällöin ojan suulle muodostuva luonnollinen suodatuskenttä
vähentää järveen tulevia ravinteita ja kiintoainesta, joka muuten nopeuttaisi umpeenkasvua. Yli 500
metriä pitkien ojien kaivaminen johtaisi kestämättömään tilanteeseen ja kuivattaisi kiistatta
kosteikkoaluetta. Kaivua voidaan pitää yhtenä lintuvesien pahimmista uhkista. Kaivaminen ja
ruoppaaminen voi määräysten mukaan alkaa jo 1.10., jolloin sorsien ja hanhien syysmuutto on vielä
käynnissä. Rauhoituspäätökseen on kirjoitettu, että ruoppausmassat voidaan läjittää karttaan
merkityille alueille. Näitä alueita ei kuitenkaan ole merkitty päätöksen liitekarttaan.
Alue koostuu luontotyypistä luontaisesti runsasravinteiset järvet (3150) ja vaihettumissuot ja
rantasuot (7140). Kumpikin alueista on arvokkaita ja tarvitsee suojelua. Natura 2000 -alueella
sääntönä pitäisi olla, että kaivujäte tulee aina kuljettaa maalle ja suojelualueen ulkopuolelle.
Rauhoitusmääräykset sallivat myös asuntojen ja loma-asuntojen käytön ja ylläpidon, vaikka näitä ei
ole suojelualueella tai sen vaikutuspiirissä.
Rauhoitusmääräysten pitäisi olla yksiselitteisiä ja toimivia kymmeniä vuosia eteenpäin muuttuvissa
olosuhteissa. Melkein missä tahansa järven koillispään rannoilta voidaan osoittaa saraikon keskeltä
rimpi ja väittää siinä joskus olleen vanhan venevalkaman tai nykyään jo umpeen kasvaneen
veneväylän. Valkamien ja veneväylien auki ruoppaaminen voi tulla mieleen etenkin, jos siihen
liittyy sorsastukseen tai kalastukseen liittyvää liiketoimintaa. Toinen riski liittyy siihen, että
Metsähallituksen hallinnassa olevan rantakaistaleen taakse saattaa tulevaisuudessa tulla lomaasuntoja tai metsästysmajoja, joiden käyttäjät vaativat venevalkamaa tai veneväylää umpeen
kasvaneeseen rimpeen. Rauhoitusmääräyksiin ei saa jättää mahdollisuutta kaivamiseen tai
ruoppaamiseen, jolla arvokkaan kosteikkoalueen luontoarvoja heikennetään.
Rauhoitusmääräysten perusteella on epäselvää ja tulkinnanvaraista, onko luonnonsuojelualueen
perustamispäätös sellainen päätös, joka jo sisältää luvan ojien ja veneväylien ylläpitoon kaivamalla
sekä niiden jatkamiseen avovesialueelle. Lisäksi vaarana on, että rantaniityn reunasta löytyviä
pieniäkin ojia voidaan käyttää perusteena leveän ojan kaivamiselle avoveteen saakka ja tämän ojan
käyttämistä venevalkamana. Ympäristökeskus on poikennut merkittävästi Otajärven hoito- ja
käyttösuunnitelmasta antamalla lupia ja sallimalla toimenpiteitä, joilla on tai saattaa olla merkittäviä
12 (21)
luontoarvoja heikentäviä vaikutuksia. On epäselvää, tehdäänkö arviota toimenpiteiden vaikutuksista
missään vaiheessa uudelleen.
Lounais-Suomen ympäristökeskus on valituksen johdosta todennut, ettei sillä ole esittää asiassa
mitään uutta. Ympäristökeskus on viitannut Turun hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin.
Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnalle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen
ja lausunnon johdosta. Selitystä ei ole annettu.
Lounais-Suomen ympäristökeskuksen lausunto on lähetetty tiedoksi Turun Lintutieteellinen
Yhdistys ry:lle ja sen asiakumppaneille.
Merkinnät
Korkein hallinto-oikeus on toimittanut kohteessa katselmuksen 3.6.2010. Katselmuksessa
tutustuttiin Otajärven alueeseen Nuuskin yhteisrannassa olevalta lintulavalta ja siitä koilliseen
sijaitsevasta lintutornista käsin. Viimeksi mainitulle siirryttäessä tehtiin havaintoja myös Otajärveen
virtaavasta kunnostetusta ojasta.
Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin.
Korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan toisilla päätöksillä ratkaissut Turun Lintutieteellinen
Yhdistys ry:n, Varsinais-Suomen luonnonsuojelupiiri ry:n ja Rauman Seudun Lintuharrastajat ry:n
valitukset Turun hallinto-oikeuden päätöksistä 6.7.2009 numerot 09/0252/1 ja 09/0256/1, jotka
koskevat Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksiä luonnonsuojelualueen perustamisesta
Otajärven Natura 2000 -alueeseen kuuluville Kodisjoen yhteisen vesialueen osakaskunnan
hallinnoimalle alueelle sekä A:n ja B:n omistaman kiinteistön alueelle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Turun hallinto-oikeuden ja Lounais-Suomen
ympäristökeskuksen päätökset kumotaan. Asia palautetaan ympäristökeskuksen sijaan tulleelle
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.
Perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Kansalliset säädökset
Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan mainitulla lailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien
sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY,
jäljempänä luontodirektiivi ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi
79/409/ETY, nykyisin 2009/147/EY (kodifioitu toisinto), jäljempänä lintudirektiivi, muilta osin
kuin metsästyslain (615/1993) 5 §:ssä tarkoitettujen eläinlajien osalta.
Luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentin mukaan luonnonsuojelualueen perustamisen yleisenä
edellytyksenä on, että 1) alueella elää tai on uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva eliölaji,
eliöyhteisö tai ekosysteemi; 2) alueella on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin
13 (21)
eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja; 3) alueella on erikoinen tai
harvinainen luonnonmuodostuma; 4) alue on erityisen luonnonkaunis; 5) alueella on harvinaistuva
perinneluontotyyppi; 6) luontotyypin tai eliölajin suotuisan suojelutason säilyttäminen tai
saavuttaminen sitä vaatii; tai 7) alue on muutoin niin edustava, tyypillinen tai arvokas, että sen
suojelu voidaan katsoa luonnon monimuotoisuuden tai kauneuden säilyttämisen kannalta
tarpeelliseksi.
Luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus, nykyisin elinkeino-,
liikenne- ja ympäristökeskus, voi maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella perustaa 10 §:n
1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun muun luonnonsuojelualueen 10 §:n 2 momentissa tarkoitetulle
alueelle. Harkittaessa alueen perustamista on otettava huomioon myös muut yleiseen etuun liittyvät
näkökohdat.
Luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaan päätökseen mainitun pykälän 1 momentin
mukaisen luonnonsuojelualueen perustamisesta on otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon
suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Päätökseen otettavalla määräyksellä voidaan
luonnonsuojelualueella tai sen osalla myös kieltää liikkuminen tai rajoittaa sitä edellyttäen, että
alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä vaatii. Luonnonsuojelualueen
perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja alueellinen ympäristökeskus ole sopineet
alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista.
Luonnonsuojelulain 24 §:n 3 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi ilman
maanomistajan hakemusta tai suostumusta perustaa luonnonsuojelualueeksi myös muun yksityisen
alueen, jos alue sisältyy valtioneuvoston hyväksymään luonnonsuojeluohjelmaan. Alueen
rauhoitusmääräykset eivät saa rajoittaa maankäyttöä enemmälti kuin aluetta koskevasta
suojeluohjelmasta johtuu, ellei maanomistaja ole muuhun suostunut. Maanomistajalle ja kunnalle
on varattava tilaisuus tulla kuulluiksi ennen päätöksen antamista.
Luonnonsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan alueen suojelun toteuttamistapa on sovitettava
suojelun tarkoituksen mukaan. Suojelu on pyrittävä toteuttamaan ensisijaisesti vapaaehtoisin
keinoin.
Luonnonsuojelulain 64 §:n 1 momentin mukaan Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkosto
Suomessa koostuu: 1) lintudirektiivin perusteella Euroopan yhteisön komissiolle ilmoitetuista
linnustonsuojelualueista ja; 2) alueista, jotka komissio tai neuvosto luontodirektiivin perusteella on
hyväksynyt yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi.
Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai
tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi
heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen
niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura
2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla
arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella,
jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu
vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun
lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.
Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen
toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu
arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä
14 (21)
luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 verkostoon.
Luonnonsuojelulain 68 §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon sisällytetyillä alueilla on toteutettava
suojelutavoitteita vastaava suojelu mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuudessa vuodessa siitä,
kun komissio tai neuvosto on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Edellä 64
§:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuilla linnustonsuojelualueilla suojelu on kuitenkin toteutettava
viipymättä sen jälkeen kun alueesta on tehty ilmoitus komissiolle.
Luonnonsuojelulain 77 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan, mitä luonnonsuojelulain 24 §:n 3
momentissa säädetään luonnonsuojeluohjelmasta, sovelletaan myös lintuvesiensuojeluohjelmaan
(3.6.1982).
Euroopan unionin lainsäädäntö
Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (lintudirektiivi) 4
artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava
erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.
Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota: a) lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon; b)
lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä; c) lajeihin, joita pidetään
harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia; d) muihin lajeihin,
jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi. Arvioissa otetaan
huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset. Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi
suojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä
maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon lintudirektiiviä sovelletaan.
Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet
sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen
huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon lintudirektiiviä
sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä-, sulkasato- ja
talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä
huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.
Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset
toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai
huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat
merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden
ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen.
Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston
direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava
erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa
tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät
muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai
sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II
esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten
suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen
15 (21)
heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu,
siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
Luontodirektiivin 7 artiklan mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat
velvoitteet korvaavat lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat
velvoitteet, kun on kyse direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista
alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista
tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion direktiivin 79/409/ETY mukaisesti
tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu
päivämäärä on myöhempi.
Tosiseikat
Otajärvi sijaitsee Rauman ja Laitilan kaupunkien sekä Pyhärannan kunnan alueella. Otajärvi kuuluu
sen koillis- ja eteläosaa lukuun ottamatta valtakunnallisen lintuvesiensuojeluohjelman mukaiseen
kohteeseen Otajärvi (LVO0020052) ja Euroopan unionin Natura 2000 -verkoston kohteeseen
FI0200031, Otajärvi.
Valtakunnallisen lintuvesiensuojeluohjelman perustana olleen maa- ja metsätalousministeriön
lintuvesityöryhmän komiteanmietinnössä 1981:32 on todettu, että Otajärvi on valuma-alueeltaan
suhteellisen suuri ja lintujärveksi harvinaisen kookas (440 hehtaaria) järvi Ihodenjoen latvoilla.
Kasvillisuusvyöhykkeet ovat itä- ja pohjoisosissa poikkeuksellisen laajat, etelä- ja länsiosat ovat
jyrkkärantaisemmat. Kasvillisuustyypiltään järvi on yhdistymä korte-ruoko- ja kaisla-ulpukkatyypeistä. Linnuston suojelupistearvo on mietinnön mukaan järviemme toiseksi korkein. Sitä ovat
erityisesti nostaneet rantakanat ja ruoikkolajit. Myös muuton- ja sulkasadonaikainen merkitys on
hyvin huomattava. Riistantuottopistearvo on järviemme korkeimpia. Lintuvesiensuojeluohjelman
mukaan Otajärvi on kansainvälisesti arvokas kohde. Alueen pinta-alaksi on valtakunnallisessa
lintuvesiensuojeluohjelmassa ilmoitettu 548 hehtaaria.
Otajärven Natura 2000 -alueen pinta-ala on 581 hehtaaria. Alueen luonteesta ja merkityksestä on
todettu Natura 2000 -tietolomakkeella, että kohdealue on Suomen parhaita lintuvesiä. Alueella pesii
runsaasti lintudirektiivin lajeja. Lisäksi kohteessa kasvaa runsaasti valtakunnallisesti uhanalaista
pahaputkea (Oenanthe aquatica). Alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon sekä
lintudirektiivissä tarkoitettuna erityisenä suojelualueena (SPA-alue) että luontodirektiivissä
tarkoitettuna yhteisön tärkeänä pitämänä alueena (SCI-alue). Alueella esiintyvinä luontodirektiivin
liitteessä I tarkoitettuina luontotyyppeinä on tietolomakkeessa mainittu Magnopotanium- tai
Hydrocharition-kasvustoiset luontaisesti runsasravinteiset järvet (3150), *Fennoskandian
metsäluhdat (9080), *boreaaliset luonnonmetsät (9010) ja *puustoiset suot (91D0).
Tietolomakkeen mukaan luontotyyppi Magnopotanium- tai Hydrocharition-kasvustoiset
luontaisesti runsasravinteiset järvet (3150) kattaa 89 prosenttia kohteen pinta-alasta. Luontotyypin
edustavuus ja luonnontila on hyvä ja yleisarvion mukaan alue on tärkeä tämän luontotyypin
suojelun kannalta.
Tietolomakkeella on lueteltu 25 lintudirektiivin liitteen I lajia. Lisäksi tietolomakkeella on lueteltu
13 lintudirektiivin liitteessä I luettelematonta alueella säännöllisesti esiintyvää muuttolintulajia,
joiden elinympäristöjä on suojeltava ottaen huomioon, mitä lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa on
todettu.
16 (21)
Metsähallituksen laatimasta, vuonna 2007 julkaistusta Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja
käyttösuunnitelmasta (sivu 13) käy ilmi, että Otajärvellä on tehty pesimälinnustoselvitykset vuosina
1976, 1977, 1990, 1996 ja 2002. Hoito- ja käyttösuunnitelmassa (sivu 20) on todettu, että Otajärvi
on tärkeä lintujen pesimäalue. Lajisto on erittäin monipuolinen, järvellä esiintyy monia lintuvesien
harvalukuisia pesimälajeja, ja monien lajien parimäärät ovat suuria. Valtakunnallisesti Otajärvi ei
ole yhtä merkittävä kevätmuuttokautisena levähdyspaikkana kuin pesimäalueena.
Syysmuuttokaudelta ei ole selvityksiin perustuvaa tietoa, mutta hajanaiset tiedot viittaavat siihen,
että ainakin ennen sorsanmetsästyskauden alkua järvellä saattaa levähtää vesilintuja kohtuullisen
suuria määriä.
Metsähallituksen laatimassa Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa on
edelleen todettu (sivu 29), että järvellä on kolmisenkymmentä mökkirakennusta etelä- ja
keskiosissa, mutta pohjoispäässä mökkejä ei ole. Kaikki Iso-Kaskisen saaressa sijainneet mökit sekä
muut rakennukset on purettu ja alue on maisemoitu (sivu 34).
Lounais-Suomen ympäristökeskus on 13.3.2008-20.11.2009 tekemillään kuudella päätöksellä
perustanut luonnonsuojelulain mukaisia luonnonsuojelualueita Otajärvelle siten, että päätökset
kattavat sen osan Otajärven vesialueesta, joka on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon ja
valtakunnalliseen lintuvesiensuojeluohjelmaan. Mainitut päätökset koskevat Pyhärannan kunnan
Nuuskin, Ihoden ja Polttilan kylien yhteisiä vesialueita, Laitilan kaupungin Vaimaron ja Soukaisten
kylien yhteisiä vesialueita ja Rauman kaupungin Kodisjoen kylän yhteistä vesialuetta.
Lounais-Suomen ympäristökeskus on 13.3.2008 tekemällään tässä asiassa valituksen kohteena
olevalla päätöksellä perustanut luonnonsuojelualueen Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnan
hallinnoimalle Otajärven vesialueelle Laitilan kaupungissa. Suojelualueen pinta-ala on yhteensä
noin 147,6 hehtaaria. Suojelualue on erikseen osoitettu ympäristökeskuksen päätökseen liitetyllä
kartalla ja se on jaettu alueisiin A ja B. Suojelualueen perustaminen on tapahtunut Vaimaron
yhteisen vesialueen osakaskunnan tekemän hakemuksen perusteella luonnonsuojelulain 24 §:n 1 ja
2 momentin nojalla. Luonnonsuojelualueen perustamista koskevaan päätökseen on otettu
päätöksestä ilmenevät rauhoitusmääräykset.
Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksellä on ollut tarkoitus toteuttaa kysymyksessä olevan
Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen suojelu luonnonsuojelulain 68 §:ssä edellytetyllä
tavalla lopullisesti ilman muita hallintopäätöksiä luonnonsuojelualueen perustamisesta.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Kysymyksenasettelu
Lounais-Suomen ympäristökeskus on 13.3.2008 tekemällään päätöksellä Vaimaron yhteisen
vesialueen osakaskunnan hakemuksesta perustanut luonnonsuojelualueen osakaskunnan
hallinnoimalle Otajärven vesialueelle.
Valituksessaan hallinto-oikeudelle ja edelleen korkeimmalle hallinto-oikeudelle Turun
Lintutieteellinen Yhdistys ry, Rauman Seudun Lintuharrastajat ry ja Varsinais-Suomen
luonnonsuojelupiiri ry ovat vaatineet Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksen kumoamista
ja asian palauttamista ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että
rauhoitusmääräykset eivät ole riittäviä eivätkä ne riittävässä määrin ehkäise suojeluperusteena
oleviin lajeihin kohdistuvia häiriöitä.
17 (21)
Sen ratkaisemiseksi, voidaanko luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä pitää lainmukaisena, on
yksityiskohtaisesti arvioitava valituksen pohjalta luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen
otettujen rauhoitusmääräysten riittävyyttä suhteessa lintu- ja luontodirektiivien edellyttämään
suojelutasoon.
Natura 2000 -kohteiden suojelun toteuttaminen luonnonsuojelulain nojalla
Alueelle, joka sisältyy valtioneuvoston hyväksymään luonnonsuojeluohjelmaan, voidaan perustaa
luonnonsuojelualue joko luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla maanomistajan
hakemuksesta tai, milloin maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella toteutettava suojelu ei
täytä sille asetettuja vaatimuksia, myös saman pykälän 3 momentin nojalla ilman maanomistajan
hakemusta tai suostumusta. Luonnonsuojelulain 52 §:stä käy ilmi, että valtiolla on
luonnonsuojelualueen perustamista varten oikeus lunastaa kiinteää omaisuutta ja erityisiä oikeuksia
tarkemmin säädetyssä järjestyksessä. Natura 2000 -verkostoon sisältyvän alueen osalta
lunastusluvasta voi päättää ympäristöministeriö.
Luonnonsuojelulain 50 §:n 2 momentista käy ilmi, että suojelu on pyrittävä ensisijaisesti
toteuttamaan vapaaehtoisin keinoin. Hallituksen esityksessä luonnonsuojelulainsäädännön
uudistamiseksi (HE 79/1996 vp) on mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu,
että toteuttamiskeinona ei olisi käytettävä voimakkaampaa keinoa kuin suojelun tarkoitus vaatii.
Vapaaehtoisen suojelun keinoina on mainittu sopimusperusteinen suojelu, vapaaehtoinen kauppa ja
maanvaihto sekä muut mahdolliset sopimusjärjestelyt.
Milloin luonnonsuojelualueen perustaminen tapahtuu maanomistajan hakemuksesta tai
suostumuksella luonnonsuojelulain 24 §:n 1-2 momentin nojalla, on luonnonsuojelualueen
perustamispäätökseen otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa
sen hoidosta. Lainkohdan yksityiskohtaisten perustelujen (HE 79/1996 vp) mukaan, koska myös
yksityisten omistamilla suojelualueilla voi olla eläin- tai kasvilajeja, joiden suojelu edellyttää niiden
häiriötöntä oleskelua, sisältyy pykälään säännös määrätä liikkumiskieltoja tai -rajoituksia myös
näille alueille. Lisäksi perusteluissa todetaan, että shikaanimielessä tehtyjen hakemusten varalta
alueellisen ympäristökeskuksen olisi perustamisharkinnassaan otettava huomioon muutkin yleiseen
etuun liittyvät näkökohdat.
Vapaaehtoinen suojelu on lähtökohtana myös tilanteessa, jossa luonnonsuojelualue perustetaan
yksityiselle kuuluvalle Natura 2000 -verkostoon sisältyvälle alueelle. Tällöinkin
luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettavilla määräyksillä on varmistettava luonto- ja
lintudirektiivin tavoitteiden ja niiden edellyttämän suojelutason toteutuminen.
Rauhoitusmääräysten on vastattava luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja tarpeellisia
toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien
häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, myös sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka
eivät kuulu luonnonsuojelulain 65-66 §:ssä tarkoitetun arviointimenettelyn piiriin. Mainituilla
luonnonsuojelulain pykälillä on kansallisesti pantu täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4
kohdat, joten luonnonsuojelulain 65-66 §:n perusteella voidaan turvata Natura 2000 -kohteen
luonnonarvot, joiden vuoksi alue on sisällytetty Naturaan, vain tilanteessa, jossa alueella
suoritettavat toimenpiteet edellyttävät hallintopäätöstä.
Natura 2000 -verkoston toteuttamiseen tähtäävään luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen
otettavia rauhoitusmääräyksiä ei voida muotoilla luonto- tai lintudirektiivin edellyttämän
suojelutason kannalta riittämättömiksi sillä perusteella, että maanomistaja ei anna suostumustaan
18 (21)
luonto- ja lintudirektiivin mukaisen suojelutason täyttäville rauhoitusmääräyksille. Mikäli
maanomistajan hyväksymät rauhoitusmääräykset eivät riitä turvaamaan mainituissa direktiiveissä
edellytettyä suojelutasoa, alueen suojelun toteuttamistapa on valittava siten, että sillä turvataan
alueen suojelun tarkoitus.
Rauhoitusmääräysten lainmukaisuus käyttömuodoittain
Metsästys
Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen rauhoitusmääräysten mukaan alueella A on kielletty
metsästys 23.8.-31.8. Alueella saa kuitenkin metsästää metsästyslain mukaisesti 20.-22.8. ja 1.9.
alkaen.
Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry, Varsinais-Suomen luonnonsuojelupiiri ry ja Rauman Seudun
Lintuharrastajat ry ovat valituksessaan vaatineet metsästyksen kieltämistä nyt kysymyksessä olevan
luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen alueella A lukuun ottamatta minkin ja supikoiran
pyyntiä.
Metsästyslain 4 §:n mukaan metsästysvuosi alkaa 1 päivänä elokuuta ja päättyy 31 päivänä
heinäkuuta. Saman lain 5 §:ssä on säädetty siitä, mitkä lain soveltamisalaan kuuluvat eläimet ovat
riistaeläimiä ja mitkä rauhoittamattomia eläimiä. Metsästysoikeudesta on säädetty lain 2 luvussa,
johon sisältyvän 9 §:n mukaan oikeudesta metsästää luonnonsuojelulain mukaisilla suojelualueilla
on lisäksi voimassa, mitä siitä erikseen säädetään tai määrätään.
Riistaeläinten rauhoittamisesta säädetään metsästyslain 37 §:n 1 momentin mukaan asetuksella.
Metsästysasetuksen 24 §:ssä on säädetty riistaeläinten yleisistä rauhoitusajoista. Viimeksi mainitun
pykälän 13 kohdan mukaan kanadanhanhi, merihanhi, metsähanhi, heinäsorsa, tavi, haapana,
jouhisorsa, heinätavi, lapasorsa, punasotka, tukkasotka, telkkä, nokikana, lehtokurppa sekä
naarashaahka ja sen saman vuoden poikanen ovat rauhoitettuja 1.1.-20.8. kello 12 saakka.
Asetuksen 25 §:n mukaan rauhoitettuja ovat supikoiran ja minkin naaras, jota vuotta nuorempi
jälkeläinen seuraa, 1.5.-31.7. Rauhoittamattomien lintujen rauhoitusajoista on säädetty asetuksen 25
a §:ssä. Muut kuin metsästyslain soveltamisalaan kuuluvat linnut ovat rauhoitettuja
luonnonsuojelulain mukaisesti viimeksi mainitun lain 38 §:n 1 momentin nojalla.
Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä ei ole erikseen perusteltu kysymyksessä olevan
alueen A rauhoitusmääräyksiin otettua metsästyslain mukaista metsästystä rajoittavan rauhoitusajan
pituutta. Perusteluissa on ainoastaan todettu, että järven pohjoispään metsästyskielto on riittävä.
Metsähallituksen laatiman Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelman (sivu 47)
mukaan syksyisen sorsanmetsästyksen aiheuttaman häirinnän vuoksi vesilintujen syysmuutto
käynnistyy osalla lajeista normaalia aikaisemmin. Sellaisille paikoille, missä linnut eivät voi
ruokailla ja lepäillä rauhassa, ei keräänny enää metsästyskauden alkamisen jälkeen niin paljon
vesilintuja kuin ympäristön laatu ja luonne mahdollistaisivat. Nämä lintuvedet eivät siis kehity
syksyisinä kerääntymisalueina, ja myös riistalajit lähtevät alueelta etuajassa. Olosuhteet huononevat
myös metsästyksen harrastamiselle. Järven pohjoispäässä oleva alue, johon kuuluu muun muassa
nyt kysymyksessä oleva alue A, on hoito- ja käyttösuunnitelmassa suositeltu rauhoitettavaksi
kokonaan vesilintujen metsästykseltä 1.4.-30.11.
Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelmassa on todettu, että järvellä toimii kolme metsästysseuraa:
Kodisjoen Raiku, Ihoden-Vermuntilan metsästysseura ja Laitilan Kaiku. Nyt kysymyksessä olevalla
19 (21)
Vaimaron yhteisellä vesialueella Vaimaron kalastuskunta myy metsästyslupia. Vaimaron kylän
yhteiseen vesialueeseen rajautuvalla järven etelä-/koillisrannan yhteisellä vesijättöalueella toimii
Laitilan Kaiku. Hoito- ja käyttösuunnitelman (sivu 31) mukaan sorsastuksen aloituspäivänä Laitilan
alueella on noin 20 metsästäjää. Suurin osa metsästyksestä tapahtuu hoito- ja käyttösuunnitelman
mukaan aloituspäivänä.
Kansallisessa lainsäädännössä, lintudirektiivissä tai luontodirektiivissä ei lähtökohtaisesti kielletä
metsästämistä Natura 2000 -verkostoon sisällytetyllä alueella. Metsästyksestä, kuten muistakaan
Natura-alueella harjoitettavista toimenpiteistä, ei kuitenkaan saa aiheutua luontodirektiiviin 6
artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja seurauksia. Metsästyslain mukainen metsästys ei edellytä
hallintopäätöstä, jonka yhteydessä sovellettaisiin luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä tarkoitettua
arviointimenettelyä. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen rauhoitusmääräyksillä on siten
kyettävä turvaamaan se, ettei metsästyksestä Natura 2000 -verkostoon sisällytetyllä alueella aiheudu
luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua häiriötä. Mainitunlaisen häiriön kohteina voivat
lintujen osalta olla sekä metsästyslain soveltamisalaan kuuluvat riistalinnut ja rauhoittamattomat
linnut että luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluvat, viimeksi mainitun lain 38 §:n 1 momentin
nojalla rauhoitetut linnut.
Metsähallituksen laatima hoito- ja käyttösuunnitelma on perustunut nyt kysymyksessä olevaa
luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä laajempaan lintutieteelliseen selvitykseen.
Luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettuja metsästystä koskevia rauhoitusmääräyksiä ei
ole perusteltu hoito- ja käyttösuunnitelmaa perusteellisemmalla lintutieteellisellä selvityksellä.
Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, että määräykset olisivat
luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävät Natura 2000 -verkostoon otetun
alueen suojeluperusteina olevia lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi.
Tällä ja edellä kohdassa ”Natura 2000 -kohteiden suojelun toteuttaminen luonnonsuojelulain
nojalla” lausutuin perustein asia on mainitulta osin palautettava uudelleen käsiteltäväksi
toimivaltaiselle viranomaiselle, joka 1.1.2010 alkaen on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja
ympäristökeskus.
Liikkuminen ja kalastus
Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen rauhoitusmääräysten mukaan liikkuminen alueella A
on kielletty 15.5.-31.8. Valituksessa on vaadittu liikkumisen kieltämistä alueella A 1.4.-30.11.
muutoin kuin niittyjen hoitoon ja laidunnukseen liittyvissä asioissa sekä minkin ja supikoiran
pyynnin yhteydessä.
Liikkuminen alueella B sijaitsevalla Pääskynkallion alueella on kielletty 15.4.-15.7. Valituksessa on
vaadittu liikkumisen ja maihinnousun kieltämistä Pääskynkallion luodolla 1.4.-15.7.
Kalastuslain mukainen kalastus alueen A avovesialueella on sallittu rauhoitusmääräysten kieltojen
estämättä. Valituksessa on vaadittu kalastuksen kieltämistä alueella A valituksessa vaadittuna
liikkumisrajoitusaikana 1.4.-30.11.
Katselmuksella tehtyjen havaintojen perusteella liikkuminen Vaimaron yhteisen vesialueen
osakaskunnan hallinnoimalla alueella A Otajärven pohjois- ja koillisosassa on vaikeaa. Alue on
lähes umpeen kasvanutta vesialuetta. Nyt kysymyksessä oleva päätös koskee vain Vaimaron
yhteisen vesialueen osakaskunnan aluetta, ei Otajärven varsinaisia ranta-alueita. Otajärven eteläosa
on huomattavasti pohjoisosaa paremmin liikkumiseen ja kalastukseen soveltuvaa. Liikkuminen
20 (21)
alueella A on jo nyt kielletty 15.5.-31.8. Kun otetaan huomioon katselmuksella tehdyt havainnot
alueesta ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta, jonka mukaan toimenpiteet on toteutettava siinä
määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi direktiivin tavoitteisiin, ei liikkumisen
kieltäminen alueella A jo nyt määrättyä laajemmin ole tarpeen.
Alueella A olevilla pienillä avovesialueilla tapahtuvan kalastuksen ei myöskään voida katsoa
aiheuttavan sellaista häiriötä, joka saattaisi vaikuttaa merkittävästi luonto- tai lintudirektiivin
tavoitteisiin. Kun otetaan huomioon katselmuksella tehdyt havainnot Otajärven pohjois- ja
koillisosan kasvillisuusvyöhykkeiden leviämisestä vesialueelle ja pienistä avovesialueista, on
kalastus luonteeltaan pienimuotoista, eikä siitä ennalta arvioiden aiheudu merkittävää häiriötä
alueen linnuille.
Valituksessa esitettyä vaatimusta Pääskynkalliota koskevan liikkumisrajoituksen laajentamisesta
kahdella viikolla huhtikuun alussa on perusteltu sillä, että ensimmäiset luodolla pesivistä linnuista,
naurulokeista, pikkulokeista, tiiroista ja tukkasotkista, saapuvat tuolloin kevätmuutolta.
Valituksessa mainittujen lintujen varsinainen pesintä alkaa pääsääntöisesti vasta toukokuussa. Kun
tämän lisäksi otetaan huomioon, mitä luonnonsuojelulain 39 §:ssä säädetään, ei
liikkumisrajoituksen laajentaminen alkamaan 1.4. ole luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta huomioon
ottaen välttämätöntä.
Vesirakentamiseen liittyvät toimenpiteet
Rauhoitusmääräysten mukaan nyt kysymyksessä olevilla alueilla A ja B on kielletty ojien
kaivaminen, veneväylien tekeminen, ruoppaaminen, vesien perkaaminen ja patoaminen sekä
kaikenlainen muu maa- ja vesialueen peittäminen, vahingoittaminen ja maa-ainesten ottaminen.
Alueilla saa kuitenkin käyttää ja ylläpitää olemassa olevia ojia ja niitä saa tarvittaessa jatkaa
avoveteen saakka. Ojien kunnossapidosta ja kaivusta tuleva kaivujäte saadaan sijoittaa ojan
reunaan. Kaivun tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. ja vesilakia noudattaen. Lisäksi alueilla
saa käyttää ja ylläpitää olemassa olevia asunto- ja loma-asuntokiinteistöjä, laitureita, uimapaikkoja
ja venevalkamia ja veneväyliä. Niiden ylläpitämiseksi tarvittavien ruoppausten tulee kuitenkin aina
tapahtua 1.10.-31.3. ja vesilakia noudattaen.
Valituksessa on vaadittu nykyisten ojien jatkamisen, venevalkamien, veneväylien ja uimapaikkojen
ruoppauksen ja laiturien rakentamisen sekä ruoppaus- ja kaivumassojen suojelualueelle
sijoittamisen kieltämistä.
Vesilaissa säädetään erikseen siitä, milloin tuossa laissa tarkoitettuun toimenpiteeseen on hankittava
lupa. Esimerkiksi vesilain 2 luvun 2 §:n mukaan lupa rakentamiseen on hankittava, jos
rakentamisesta tai rakennelman käyttämisestä saattaa aiheutua 1 luvun 12-15 §:ssä tarkoitettu
muutos tai seuraus. Vesilain 6 luvun 2 §:n mukaan ojitukseen on hankittava lupa, jos ojituksesta
saattaa aiheutua vesilain 1 luvun 15, 18 tai 19 §:ssä tarkoitettu muutos tai seuraus. Ojitushankkeita
koskevista päätöksentekomenettelyistä säädetään lisäksi vesilain 6 luvun 10 ja 12 §:ssä.
Riippumatta siitä, mitä luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen rauhoitusmääräyksissä on
todettu, on vesilain mukainen lupa tai muu viranomaispäätös hanketta varten hankittava silloin, kun
mainittu laki sitä edellyttää.
Vesilain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin
vesilain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on vesilain 1 luvun 23 c §:n nojalla otettava
huomioon, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään. Vesilain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa ja
toimenpidettä tehtäessä, samoin kuin vesilain 6 luvun 10 tai 12 §:ssä tarkoitettua ratkaisua
21 (21)
tehtäessä, on näin ollen noudatettava muun ohessa, mitä luonnonsuojelulain 65-66 §:ssä säädetään.
Arviointi yksittäisen hankkeen mahdollisista vaikutuksista Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn
alueen luonnonarvoihin tehdään siis yleensä tapauskohtaisesti lupaharkinnan tai muun ennakollisen
viranomaisharkinnan yhteydessä riippumatta siitä, onko Natura-alueelle perustettu
luonnonsuojelulaissa tarkoitettu luonnonsuojelualue.
Sellaisissa tapauksissa, joissa vesilain tai muun lain mukaisen luvan tai muun viranomaispäätöksen
tarvetta ei hankkeen johdosta synny, niin sanottua Natura-arviointia koskevat luonnonsuojelulain 65
ja 66 § eivät kuitenkaan tule sovellettavaksi. Tämän vuoksi luonnonsuojelualueen
perustamispäätöksessä voi olla tarpeen rauhoitusmääräyksin varmistaa, ettei Natura 2000 verkostoon sisällytetyllä alueella muista kuin lupaa tai muuta viranomaisratkaisua edellyttävistä
toimenpiteistä aiheudu sellaisia luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja häiriöitä, jotka
saattaisivat merkittävästi vaikuttaa direktiivin tavoitteisiin.
Päätökseen otettujen rauhoitusmääräysten mukaan olemassa olevia ojia voitaisiin tarvittaessa jatkaa
avoveteen saakka. Kun otetaan huomioon katselmuksella tehdyt havainnot kysymyksessä olevan
alueen, erityisesti luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä tarkoitetun alueen A,
kasvillisuusvyöhykkeiden laajuudesta, on avovesialueen täsmällinen määritteleminen vaikeaa.
Päätökseen otetuista vesirakentamistoimenpiteitä koskevista rauhoitusmääräyksistä ei tähän nähden
käy riittävän yksiselitteisesti ilmi, millä tavoin sitä on pidettävä ohjeena toimitettaessa ojituksia ja
ruoppauksia. Päätös on tältä osin oikeudellisesti epäselvä.
Nyt kysymyksessä olevalla suojelualueella, joka on pääosin vesialuetta, ei sijaitse loma-asuntoja
eikä asuntoja. Toimenpiteitä olemassa olevilla lomarakennuspaikoilla koskevat määräykset
perustuvat tähän nähden puutteellisiin selvityksiin. Myöskään venevalkamien sijainnista
kysymyksessä olevalla vesialueella ei ole selvitystä.
Kun otetaan huomioon rauhoitusmääräysten epäselvyys ja tulkinnanvaraisuus erityisesti olemassa
olevien ojien kunnossapitoa koskevalta osin, sekä niiden perustuminen osin puutteellisiin
selvityksiin, Turun hallinto-oikeuden ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätökset on
kumottava ja asia on Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry:n, Varsinais-Suomen Luonnonsuojelupiiri
ry:n ja Rauman Seudun Lintuharrastajat ry:n valituksen johdosta palautettava toimivaltaiselle
viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.
Lopputulos
Kysymyksessä olevaan luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettuja rauhoitusmääräyksiä
on pidettävä riittämättöminä siltä osin kuin niissä on sallittu metsästyslain mukainen metsästäminen
20.-22.8. ja 1.9. alkaen.
Rauhoitusmääräyksiä on pidettävä oikeudellisesti epäselvinä siltä osin kuin niissä on sallittu
olemassa olevien ojien kunnossapito ja jatkaminen avovesialueelle asti. Olemassa olevia lomaasuntoja ja venevalkamia koskevilta osiltaan määräykset perustuvat puutteellisiin selvityksiin.
Edellä mainituilla perusteilla Turun hallinto-oikeuden ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen
päätökset on kumottava ja asia on palautettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja
ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Ahti Vapaavuori,
Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijät Petteri Leppikorpi ja Arto Hietaniemi.