docHyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa
download 
Report Transcription
Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa
Lotta-Maria Sinervo (toim.) Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Seminaarikirja 43. Kunnallistieteen päivät 43. Kunnallistieteen päivät 25.-26.9.2014 Itä-Suomen yliopisto, Kuopio Päivien järjestäjä ja seminaarikirjan julkaisija Kunnallistieteen yhdistys ry. Föreningen för kommunalvetenskap rf Kansi: Juhani Näränen ISBN 978-952-68020-1-5 (nid.) ISBN 978-952-68020-2-2 (PDF) Kopio Niini Tampere 2014 Finland 2 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Sisältö Hallituksen puheenjohtajalta 7 43. Kunnallistieteen päivät 25.-26.9.2014 - ohjelma 8 Osa 1: Kutsuttujen esitelmien tiivistelmät 11 Markku Tervahauta: Hyvinvoinnin luovat ratkaisut Kuopiossa 13 Kristiina Poikajärvi: Sote-uudistus – näkökulmia terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen 14 Jari Stenvall: Kunta- ja sote-uudistukset hyvinvointipalvelujen innovatiivisuuden edistäjinä 15 Vuokko Niiranen: Tiedon käyttö kuntien päätöksenteossa 16 Juhani Lehto: Hyvinvointipalvelujen uudelleenskaalaus – kohti luovuutta vai kaavamaisuutta? 17 Osa 2: Työryhmien esitelmien tiivistelmät 19 KUNTASTRATEGIAN TEORIA JA KÄYTÄNTÖ 21 Markus Pauni & Maria Ojakoski:Elävän kuntastrategian kulmakivet 23 Sami Sulkko: Kokemuksia osallistavasta strategiaprosessista 25 Tarja Saarelainen: Kuntastrategia käytäntönä – vuorovaikutteisen strategiaprosessin onnistuminen 26 Linnéa Henriksson: Kielet strategiaprosesseissa ja kielistrategioita 27 HENKILÖSTÖJOHTAMINEN NIUKKENEVISSA RESURSSEISSA 29 Kirsi Lehto & RiittaViitala: Henkilöstötoimijat ennustavat kovia aikoja kuntien henkilöstöjohtamiseen 31 Kaisa Nyberg: Kun toinen puhuu aidasta ja toinen aidanseipäästä: Persoonallisuusdynaaminen näkökulma hoitoyhteisöjen muutoskokemuksiin 32 ASUKKAAT JA ASIAKKAAT KUNTIEN JA KUNTAPALVELUJEN KEHITTÄMISEN RESURSSINA/KUNTIEN JA KORKEAKOULUJEN YHTEISTYÖ KUNTAKEHITYKSEN TUKENA 33 Kaisa Kurkela: Osallisuus ja asukastieto Tampereen kehittämisessä 35 Henna Paananen: Asukkaiden aktiivisuus, osallisuus ja yhteisöllisyys kuntien elinvoiman kehittymisen edellytyksinä 37 Marika Kylänen et al.: Kuntien kokeilutoiminta älykkäiden kokonaisratkaisujen mahdollistajana 38 Kari Kuoppala et al.: Kuntauudistusten arviointi – tutkimushankkeen esittely 40 SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN TUOTTAMINEN JA PALVELUJEN MUUTOS 41 Anni Jäntti: Kunnan rooli sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamisen kontekstissa – case Kainuun hallintokokeilu 43 Alpo Karila: Kuntien ja sairaanhoitopiirien välinen talousohjaus – ikuisuusongelmasta tarvitaan Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 3 lisää tutkimustietoa 44 Kristiina Engblom-Pelkkala & Anna-Aurora Kork: Minne katosivat asiakastarpeet palvelutuotannon 4 suuruuden ekonomiaa tavoiteltaessa? 45 Heidi Poikonen: Kunnan päihdepalvelujen järjestämisvastuu 46 Tilaa muistiinpanoille 47 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 5 6 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Hyvinvoinnin luovia ratkaisuja etsimässä Kuntarakenteiden ja palvelujen muutosmyllerryksen keskellä olemme kokoontumassa Kuopioon keskustelemaan hyvinvoinnin luovista ratkaisuista kunnissa. Kun samanaikaisesti ollaan uudistamassa kuntarakenteita, sosiaali- ja terveyspalveluja, valtionosuusjärjestelmää sekä metropolialueen hallintorakenteita sekä tarkastelemassa kuntien tehtäviä, on selvää että kuntatoiminnan muutos on suuri ja monitasoinen. Toisaalta, vaikka suuret muutokset aina epäilyttävätkin, on pidettävä tarkoituksenmukaisena hallituksen valintaa tarkastella ja uudistaa kaikkia näitä osa-alueita samanaikaisesti. Kokonaisuuden toimiva rakentaminen lainsäädännön näkökulmasta on kuitenkin erittäin haastavaa, huomioiden kuntien erilaisuus niin taloudellisesta, demografisesta, maantieteellisestä kuin yleisen elinvoimaisuudenkin näkökulmista. Kuntien näkökulmasta monet tärkeät asiat tulevaisuuden päätöksenteosta palveluverkoston kattavuuteen ovat tällä hetkellä avoinna. Uudistusten laajuus, kohdentuminen kunnalliseen itsehallintoon ja epävarmat vaikutukset saavat pohtimaan palvelutoiminnan kehittämisen mahdollisuuksia. Tutkimuksista tiedämme, ettei keskittämiskehitys suurempiin hallintokokonaisuuksiin vielä sinällään tuo toimintaan tehokkuutta tai säästöjä. Palveluverkostostaan kiinni pitävien kuntien onkin tarpeen pohtia jo tässä vaiheessa, millaisia voisivat olla joustavat, rajoja ylittävät ratkaisut, jotka turvaavat palvelujen saatavuutta ja verkoston kattavuutta, ja parhaimmillaan tuovat palveluja jopa aikaisempaa lähemmäksi kuntalaista. Luovia ja innovatiivisia ratkaisuja tullaan tarvitsemaan myös hallinnossa ja toiminnan kokonaissuunnittelussa: hankinnoissa, tietohallinnossa, henkilöstöhallinnossa ja jopa päätöksenteossa. Hyvinvoiva kunta tulee tarvitsemaan ennakkoluulotonta, rohkeaa uudistamispolitiikkaa, mutta joka ankkuroituu paikallisiin erityispiirteisiin. Johtamistyön haasteena onkin, kuinka rakentaa samanaikaisesti hallinnollista verkostoa, uudistaa oman kunnan toimintaa ja pitää huolta hyvinvoinnista niin kunnan, työntekijöiden kuin asukkaidenkin näkökulmista. Kokonaisuuden johtamisen haastavuutta lisäävät joustamattomat ja osin ennakoimattomat taloudelliset realiteetit. Millaisia luovat ratkaisut voivat olla? Millä tavoin niitä voidaan löytää ja kehittää? Mitä muutokset tarkoittavat eri toimijaryhmien, toiminnan tasojen ja sidosryhmien näkökulmista? Mihin suuruuden ihannoinnin politiikka perustuu? Ovatko paikalliset, kuntatason vastuut ja velvollisuudet aina paras vaihtoehto? Kunnallistieteen päivät 2014 tulevat pureutumaan muutoksen ytimeen, mutta suunnaten katseet kohti tulevia haasteita ja mahdollisuuksia. Toivotankin antoisia ja oivaltavia hetkiä tämän seminaarikirjan parissa, johon on koottu tiivistelmät päivillä pidettävistä esityksistä. Ja luonnollisesti, yhdistyksen puolesta toivotan inspiroivia Kunnallistieteen päiviä Kuopiossa! Hanna Vakkala, puheenjohtaja Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 7 43. Kunnallistieteen päivät 25.-26.9.2014 HYVINVOINNIN LUOVAT RATKAISUT KUNNISSA Itä-Suomen yliopisto, Kuopio Ohjelma Torstai 25.9.2014 TTA-auditorio, Tietoteknia-rakennus Puheenjohtajana yliopistonlehtori Hanna Vakkala, Lapin yliopisto, Kunnallistieteen yhdistys 12.00 – 12.30 Ilmoittautuminen ja tervetulokahvit 12.30 – 12.50 Päivien avaus ja tervetulosanat Kunnallistieteen yhdistyksen puheenjohtaja Hanna Vakkala Varadekaani Sari Rissanen, Varadekaani, Yhteiskuntatieteiden kauppatieteiden tdk, Itä-Suomen yliopisto 12.50 – 13.20 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut Kuopiossa, Palvelualuejohtaja Markku Tervahauta, Kuopion kaupunki 13.20 – 13.50 Sote-uudistus – näkökulmia terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen, Neuvotteleva virkamies Kristiina Poikajärvi, STM 13.50 – 14.20 Kunta-ja sote-uudistukset hyvinvointipalveluiden edistäjinä, Professori Jari Stenvall, Tampereen yliopisto 14.20 – 14.30 Kommenttipuheenvuoro ja keskustelunavaus, Kaupunginjohtaja Timo Halonen, Kuusamon kaupunki 14.30 – 15.00 Keskustelua 15.00 – 15.30 Kahvitauko 15.30 – 17.30 Työryhmätyöskentelyä 19.00 – 20.30 Kaupungin vastaanotto, Kuopion kaupungintalon juhlasali Vapaamuotoinen illanvietto 8 ja Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 innovatiivisuuden Perjantai 26.9.2014 TTA-auditorio, Tietoteknia-rakennus Puheenjohtajana professori Jari Vuori, Itä-Suomen yliopisto 9.00 – 09.30 Tiedon käyttö kuntien päätöksenteossa Professori Vuokko Niiranen, Itä-Suomen yliopisto 9.30 – 10.00 Hyvinvointipalvelujen uudelleenskaalaus kaavamaisuutta? Professori Juhani Lehto, Tampereen yliopisto 10.00 – 11.00 Keynote: Is big really so beautiful, is small really so ugly? Professor Colin Copus, De Montford University, England 11.00 – 12.00 Paneelikeskustelu: Innovatiivisuus hankinnoissa Paneelin vetäjänä professori Jarmo Vakkuri, Tampereen yliopisto kohti luovuutta vai Panelisteina Ilona Lundström, johtaja, Tekes Marko Keski-Sikkilä, hankinta-asiamies, Pirkanmaan yrittäjät Marjukka Manninen, kunnanjohtaja, Tyrnävän kunta Ville Valovirta, asiakaspäällikkö, VTT 12.00 Päivien päätössanat Työryhmät Kuntastrategian teoria ja käytäntö (luentosali 1039) Professori Arto Haveri ([email protected]), kehityspäällikkö Markus Pauni ([email protected]), projektikoordinaattori Maria Ojakoski ([email protected]). Henkilöstöjohtaminen niukkenevissa resursseissa (luentosali 1038) Yliopistonlehtori Hanna Vakkala ([email protected]) ja kaupunginjohtaja Timo Halonen ([email protected]). Asukkaat ja asiakkaat kuntien ja kuntapalvelujen kehittämisen resurssina/Kuntien ja korkeakoulujen yhteistyö kuntakehityksen tukena (luentosali 1035) HT Inga Nyholm ([email protected]), yliopistonlehtori Jenni Airaksinen ([email protected]) ja innovaatioasiantuntija Tuula Jäppinen ([email protected]). Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen ja palveluiden muutos (luentosali 1036) Dosentti Pekka Kettunen ([email protected]). Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 9 10 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Osa 1: Kutsuttujen esitelmien tiivistelmät Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 11 12 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut Kuopiossa Markku Tervahauta Kuopiossa otollisten olosuhteiden ja edellytyksien luominen asukkaiden hyvinvoinnin ja terveyden edistymiseen lähtevät kaupunkistrategiasta ja arvoista. Hyvinvointikäsitys on laajaalainen ja monitoimijainen. Siinä kuntayhteisön jäsenet (asukkaat, järjestöt, media, palvelut, kaupunkiorganisaatio, yritykset, oppilaitokset, yliopisto) tiedostavat toimivansa yhteisen tavoitteen eteen. Perustaa tälle ajattelulle on syntynyt pitkäaikaisesta työskentelystä mm. Terve Kunta- ja WHO:n Healthy Cities-verkostoissa. Kuopiossa on myös vahvaksi kehittynyt hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden klusteri, jonka kumppanuustoiminta heijastuu hyvinvointitoimeliaisuutena ja dynaamisuutena sekä alueella että moninaisin kansallisin ja kansainvälisin toteutuksin. Yhteisöllisyys, arjen pärjääminen, innostuminen ja aktiivisuus ovat henkilökohtaisia mielekkään elämän kokemuksia. Näissä kokemuksissa päällimmäisenä lieneekin juuri tavoitteet sujuvasta arjesta ja sen sisällöstä, harrastuksista ja muusta tyydytystä tuovasta tekemisestä, oman arvon tunteen kohottamisesta, kavereiden kanssa seurustelusta, auttamisen halusta jne. Eikä siis niinkään sairauden tai jnkl huono-osaisuuden välttelystä. Kuntayhteisöllä on luonnollisestikin paljon mahdollisuuksia edellytyksien luomiseksi yksilön omalle motivoitumiselle, kasvavalle toimeliaisuudelle ja hyvien valintojen tekemiselle omaksi ja läheistensä hyväksi. Samalla on erityisen tärkeää huolehtia niistä hyvinvoinnin ’notkelmissa’ olevista ihmisistä, jotka tietään em. mahdollisuuksiin eivät löydä tai eivät kykene niitä ’tuupattuinakaan’ hyödyntämään. Heidän kohdallaan mahdollisuuksien tasaarvo ei riitä ja tarvitaan räätälöidympää, ohjausta, tukea ja kanssakulkemista. Tällöin on usein tarve palvelumuotoiluun, asiakkuuksien hallintaan (eril. omaneuvojat yms.) ja ns. positiiviseen diskriminaatioon. Kuopion kaupungissa on toteutettu v. 2011 alusta uutta toimintamallia ja organisoitumista. Tavoitteet ovat liittyneet palveluiden vaikuttavuuteen ja tuottavuuteen. Toteutukseen on tarvittu asiakkuuksien hyvää hallintaa, toimintatapojen uudistumista (tuotteet, prosessit, tiimit ja kumppanuudet), rakennemuutoksia ja johtamista. Teoriasta käytäntöön on 4 vuodessa toteutunut monilta osin tavoitteiden mukaisesti. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rakenteet, käytänteet, johtaminen ja innovaatiot ovat edenneet tämän uudistuksen aallonharjalla. Asukkaiden arjessa toteutuva hyvinvoinnin edistämisen palveluiden sisältö on monipuolista, kattavaa, monitoimijaista ja kaiken aikaa uudistuvaa. Käyttäjäpalaute on erittäin myönteistä. Suomalaista kuntaa on pidetty hyvänä innovaationa. Kuntaliitokset, sote-uudistus ja väestön rakennekehitys edellyttävät muutoksia, joiden vetureina kunnat alueellisessa yhteistyössä ovat. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen ensisijaiset vastuut ovat jatkossakin kunnilla. Sote-uudistuksen jälkeinen peruskunta on selvästi erilainen toimija kuin tähän saakka. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen vahvistumiselle on tässä yhteydessä edellytyksiä. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 13 Sote-uudistus – näkökulmia terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen Kristiina Poikajärvi Parhaillaan lausuntokierroksella oleva sote-järjestämislaki uudistaa perusteellisesti julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen ja sen tuottamisen. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen tavoitteena on turvata yhdenvertaiset, asiakaslähtöiset ja laadukkaat sosiaali- ja terveyspalvelut koko maassa. Tähän tavoitteeseen päästään yhdistämällä mahdollisimman laajasti sosiaali- ja terveydenhuolto niin, että perus- ja erikoispalvelut muodostavat ehjän palvelukokonaisuuden. Kuntien, sairaanhoitopiirien ja erityishuoltopiirien lakisääteiset tehtävät siirtyvät uudistuksessa sotealueiden vastuulle. Uudessa sote-palvelurakenteessa erotetaan palvelujen järjestäminen ja niiden tuottaminen toisistaan. Järjestämisvastuu siirtyy kunnilta viidelle sosiaali- ja terveysalueelle (sote-alue). Sote-alue vastaa siitä, että sen alueella asukkaat ja muut palveluihin oikeutetut saavat tarvitsemansa palvelut. Palvelujen tuottamisvastuu on sellaisilla kunnilla ja kuntayhtymillä, joilla on kyky vastata ehkäisevistä, korjaavista, hoitavista, kuntouttavista ja muista sotepalveluista yhtenä kokonaisuutena. Sote-alue päättää tuottamisvastuusta neljän vuoden välein laadittavassa järjestämisepäätöksessä. Tuottamisvastuussa oleva kunta- tai kuntayhtymä voi järjestämispäätöksen mukaisesti tuottaa palveluja itse tai hankkia palveluja myös muutoin, kuten järjestöiltä, yrityksiltä tai palveluseteliä käyttämällä. Sote-alueella voi olla omaa tuottamisvastuuta vain tukipalveluista, ja poikkeustapauksissa joistakin muista palveluista. Järjestämispäätöksessä on otettava huomioon myös asukkaiden näkemykset palveluista. Sote-alue on kuntayhtymä. Jokainen kunta kuuluu yhteen viidestä sote-alueesta. Kunnilla on edustus sote-alueen ylimmässä toimielimessä (yhtymäkokous tai yhtymävaltuusto). Eri ryhmien edustus toimielimessä turvataan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Valtion ohjausta aiotaan vahvistaa. Sosiaali- ja terveysministeriöön asetetaan soteneuvottelukunta ja ohjausyksikkö. Ministeriön ja sote-alueen vuotuisissa neuvotteluissa sovitaan palvelujen toteutuksesta ja seurannasta. Ministeriö hyväksyy osaltaan neuvottelumenettelyn yhteydessä sote-alueen järjestämispäätöksen. Kunnat rahoittavat sote-alueen toiminnan. Kunnan rahoitusosuuteen vaikuttaa sen asukasluvun lisäksi esimerkiksi asukkaiden ikärakenne ja sairastavuus. Sote-alue maksaa korvauksen niille kunnille ja kuntayhtymille, jotka tuottavat palveluja alueelle. Korvausten suuruuteen vaikuttavat palvelujen tarve sekä vaikuttavuus- ja tehokkuusvaatimukset. Sotealue tekee tuottamisvastuussa olevien kanssa vuosittain tulossopimukset. Sote-alueella ja palveluja tuottavilla kunnilla ja kuntayhtymillä on kuntalain mukainen alijäämän kattamisvelvollisuus. Sote-alueiden rakentaminen edellyttää kunnissa ja kuntayhtymissä huomattavan suuren työpanoksen muutosten suunnitteluun ja toteutukseen. Uudistuksen myötä osalla kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöä työnantaja muuttuu. Lisäksi nyt käytössä olevien toimitilojen, laitteiden ja muun omaisuuden omistussuhteissa sekä muiden velvoitteiden vastuusuhteissa tapahtuu muutoksia. Toimeenpanoon tarvitaan valtiolta vahvaa tukea. Sitä varten valmistellaan ohjausta, koulutusta ja tukimateriaalia. 14 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Kunta- ja sote-uudistuksen hyvinvointiplavelujen innovatiivisuuden edistäjinä Jari Stenvall Uudet innovaatiot ovat keskeinen lähde organisaatioiden toiminnalliseen uudistukseen. Esimerkiksi pisimmille menevien arvioiden mukaan jopa 70-80 prosenttia palveluiden tuottavuuden kasvusta saattaa selittyä innovaatioille. Suomessa keskustelun kohteena oleviin, kuntiin kohdistuviin uudistuksiin on liitetty merkittäviä, mutta ristiriitaisia odotuksia. Esimerkiksi sote-uudistuksella tavoitellaan samanaikaisesti keskitetyn ohjauksen vahvistamista ja asiakaslähtöisyyttä. Innovaatioiden aikaansaamisesta ei uudistusten yhteydessä kuitenkaan puhuta kovinkaan paljon. Periaatteessa – erityisesti kompleksiisuusteoreettiseen ajatteluun nojautuen muutokset ovat aina merkittävä mahdollisuus innovaatioihi. Muutokset aiheuttavat ”systeemisen häiriötilan”, josta voidaan pyrkiä ratkaisemaan uusilla innovaatioilla. Sote- ja kuntauudistusten yhteydessä voidaan keskustella siitä, minkälaisia innovaatioita ne tuottavat. Periaatteessa kysymys voi olla esimerkiksi järjestelmäinnovaatioista tai suoraan palveluihin kohdistuvista innovaatioista. Kun pohditaan innovaatioita reformeissa kannattaa huomiota kiinnittää paitsi sisältöön niin myös muutosjohtamiseen ja uudistuksen näkemiseen prosessina. Uudistus on prosessi, jossa nykytilanteessa kohtaavat historia (kuten valmisteluprosessi) ja tulevaisuus. Innovaatioihin vaikuttavat organisaatioissa lähes kaikki tekijät kuten johtaminen, resurssointi ja tiedon jakaminen. Yleistäen innovaatioiden syntymiselle luodaan edellytyksiä reformeilla, jos rakenteiden ohella uudistukset ovat myös toimintatavallisia uudistuksia. Keskeisiä kysymyksiä sote- ja kuntauudistuksissa ovat myös muun muassa henkilöstölähtöisyys, asiakasrajapinta, verkostot ja vuorovaikutussuhteet ja teknologian hyväksikäyttö. Sääntelyn purkamisella ja vapauksia antamalla luodaan edellytyksiä innovaatioille. Samoin kokeilutoiminnan kytkeminen uudistuksiin lisäisi innovaatioita. Lisäksi on ylipäänsä kysyttävä, luovatko reformit kannusteita organisaatioille aikaansaada innovaatioita. Oleellinen kysymys on myös se, minkälaisia innovaatioita uudistuksilla tavoitellaan. Johtamista koskevassa tutkimuskirjallisuudessa on yhä enemmän kiinnitetty huomiota siihen, että kompleksisessa ja nopeasti muuttuvassa toimintaympäristössä tarvittaisiin radikaaleja innovaatioita. Kaiken kaikkiaan on esitettävä arvio, ettei kuntiin kohdistuvia uudistuksia kyetä toteuttamaan tavalla, joka edistäisi kuntien toimintaan liittyviä innovaatioita. Vaikutukset voivat olla pahimmillaan käänteisiä. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 15 Tiedon käyttö kuntien päätöksenteossa Vuokko Niiranen ”Päätösten tulisi perustua tutkittuun tietoon. Millä luottamushenkilöt tekevät päätöksi – entä sitten viranhaltijat?” tietopohjalla kunnalliset 2010-luvulla on nostettu uudella tavalla esille tutkimustiedon tuottamisen ja sen käyttämisen välinen suhde. Esimerkiksi poliittisen päätöksenteon odotetaan perustuvan koeteltuun ja tutkittuun tietoon. Tieteen ja käytännön väliseen suhteeseen liittyvät myös kysymykset tutkimustiedon oletetusta ja todellisesta käyttöarvosta kunnallisessa päätöksenteossa sekä tutkimustiedon välittämisen mekanismeista. Viranhaltijoilta edellytetään, että he kunnioittavat edustuksellisen demokratian periaatteita. Tieteen ja käytännön väliseen suhteeseen liittyvät myös kysymykset tutkimustiedon käyttöarvosta, sen välinearvosta ja tutkimustiedon välittymisen mekanismeista. Poliittisessa päätöksenteossa on hyvin usein kysymys myös arvojen allokoinnista, ei yksin rationaalisista, tietoon perustuvista ratkaisuista. Päätöksentekotilanteessa tutkimustietoon vetoaminen voi liittyä pelkistetysti kahteen asiaan. Ensiksi, tutkimustiedolla perustellaan valittua ratkaisua ja jolloin tieto lisää aidosti päätöksenteon ja päätöksentekijöiden tietopohjaa. Toinen vaihtoehto on, että tutkimustiedolla on välinearvo, jolloin jo valitulle ratkaisulle etsitään perusteita tutkimuksista. Toisinaan päätöksen tekemistä halutaan siirtää vetoamalla puutteelliseen tietoperustaan. Tällöin kyse voi luonnollisesti olla myös siitä, että suunnitellun ratkaisun vaikutuksista ei todella ole tietoa. Tiedon käyttämistä kuntien päätöksenteossa voidaan tarkastella kolmen toisiinsa liittyvän osatekijän kautta: 1) Päätöksentekijän tietoperusta - tietoa on saatavilla ja se on sellaisessa muodossa, että se on käyttökelpoista; 2) Poliittisen ja toiminnallisen johdon keskinäinen vuorovaikutus ja sen mekanismit tukevat tutkimustiedon käyttöä; 3) Luottamushenkilöiden poliittisen johtajuuden piirteet sisältävät pyrkimyksen kommunikatiiviseen yhteisymmärrykseen ja päätösten vaikutusten monipuoliseen ennakointiin muun muassa tutkimustietoa käyttämällä. Kuntien poliittisen ja toiminnallisen johdon vuorovaikutusta käsittelevässä Johtamisen duaalimalli –tutkimuksessamme (2010-2012) kävi ilmi, että luottamushenkilöiden mielestä esittelytekstien tulee perustua tutkittuun tietoon. Siinä missä viranhaltijoille tieto on puhuttua tai kirjoittua faktatietoa, luottamushenkilöille tieto ja tiedonhankinta on kolmivaiheinen prosessi. Siihen sisältyvät 1) esittelijöiltä tuleva sekä mediasta saatava tieto; 2) keskustelut esittelijöiden, muiden luottamushenkilöiden ja omien verkostojen kanssa sekä muu itse hankittu, lähipiiristä saatava tieto, ja 3) laaja-alainen taustatietojen ja muun vertailevan tiedon hankkiminen. Myös norjalainen tutkija Jostein Askim toteaa omissa tutkimuksissaan, että toisin kuin usein oletetaan, luottamushenkilöt kyllä käyttävät heille tarjottavaa tutkimustietoa. Tutkimustietoa käytetään erityisesti sellaisissa päätöksissä, jotka ovat monimutkaisia ratkaista, tai joiden vaikutuksista on toisilleen vastakkaisia oletuksia. 16 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Hyvinvointipalvelujen uudelleenskaalaus – kohti luovuutta vai kaavamaisuutta? Juhani Lehto Stubbin hallituksen sotehallintolakiesitys on palauttamassa Suomeen 1970-luvun valtiokeskeisemmän sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnon. Muutos tapahtuu paradoksaalisen argumentation muutosprosessin kautta. Lähtökohta muutosesityksille 1990luvulta alkaen on ollut kuntien pienuus rahoitusvastuun kantajana. Ja nyt esitetään, että kunnille jätetään rahoitusvastuu, mutta hallinto rakennetaan valtion tulosjohtamaksi 5 sotealueen ja 20-40 sotetoimeenpano-organisaation hierarkiaksi. Terveydenhuollon osalta tullaan suhteellisen lähelle Englannin kokonaan valtiollista kansallista terveydenhuoltoa (NHS). Sosiaalipalvelujen osalta syntyy kaikkien OECD-maiden joukossa keskitetyin hallintomalli ja kaikkein tiiviimmin terveydenhuoltoon liitetty malli. Keskittämisellä on toki saavutettavissa monenlaisia organisatorisia hyötyjä. Esimerkiksi nopeasti kansallisiksi suurehkoiksi yrityksiksi keskittyneissä yksityisissä soteyrityksissä on keskittämisetuja saatu standardoimalla tietojärjestelmiä, tilajärjestelyjä, henkilöstö- ja taloushallintoa ja myös asiakkaille annettavia palveluja. Tässäkin on paradoksi. 1970-luvun lääkintöhallituskeskeistä järjestelmää arvosteltiin muun muassa siitä, että se ohjeisti terveyskeskusten rakentamista, hallintoa ja joskus toimintatapojakin yksityiskohtaisesti ja vei kaiken luovuuden ja paikallisiin olosuhteisiin sopeuttamisen. Nyt siitä samasta on tullut peruspalvelujen suurten yksityisten palvelutuottajien keskeinen kilpailukeino ja kulukurin varmistaja. Tätä ei kuitenkaan arvostella, korkeintaan sitä, mihin kulukurilla saavutetut voitot siirtyvät. Ehdotetulla sotehallinnolla voidaan toki saada aikaan palvelukehityksen luovuutta kaavamaisuuden lisääntymisen sijasta. Sehän ratkaistaan tulevissa organisaatioissa ja “valtiollisen tulosjohtamisen” käytännöissä. Suomalaiset kunnat sen sijaan ollaan ajamassa hyvin syvälliseen kriisiin ja toiminta-ajatuksen uusimisen välttämättömyteen. Tulevan sotehallinnon toimivuuden kannalta ongelmallista on se, että sen valmistelussa vallitseva argumentaatio on olettanut suurempien hierarkisten rakenteiden mahdollistavan kaikenlaista hyvää. Ja ilmeisesti se suurin hyvä, johon todellisuudessa valtiojohtoisesti yritettäisiin päästä, olisi ylhäältä määrättävä kulukuripolitiikka kaikkien jo päätettyjen ja päätettävien miljardiluokan “säästötavoitteiden” toteuttamiseksi. Pelkkään keskitettyyn kulukuriin panostamisesta on monilta talouden sektoreilta riittävästi kokemusta. Sillä voidaan taloutta lyhyellä aikavälillä sopeuttaa, mutta ei sillä luovaa uudistumista ole luotu. Tai jos se sitä on synnyttänyt, niin lähinnä ennakoimattomana sivuvaikutuksena ja usein muiden kuin kulukurin kohteena olevien toimesta. Jos sotehallintolaki tulisi hyväksytyksi suurin piirtein esitetyssä muodossa, olisi hurja kiire kääntää ajatukset siihen, miten uuden hallinnon sisällä uudistumista mahdollistetaan, päätösvaltaa siirretään alaspäin, ylätason entisiä siiloja yhdistävän ylätason “integraation” jälkeen organisaatiot jakautuvat uusiin toimivampiin toimialueisiin, tulosyksiköihin, miten asiakkaiden oikeudet ja vaikutus sekä palvelujen asiakaslähtöisyys rakennetaan alhaalta ylöspäin, miten yhditettävät tietojärjestelmät palvelevat paitsi hierarkian yläpään, myös ruohonjuuritason tarpeita ja niin edelleen. En halua olla pessimisti. Kyllä se näilläkin raameilla voi onnistua, mutta raamien valmistelijoiden ajattelutavalla se ei kyllä tapahdu. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 17 18 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Osa 2: Työryhmien esitelmien tiivistelmät Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 19 20 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Kuntastrategian teoria ja käytäntö Arto Haveri, Markus Pauni & Maria Ojakoski Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 21 22 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Elävän kuntastrategian kulmakivet Markus Pauni & Maria Ojakoski Kunnat ovat erilaisia toimintaympäristönsä, kokonsa, resurssiensa sekä tilannetekijöidensä suhteen. Myös kunnan toimintakulttuurit eroavat toisistaan johtamisessa, päätöksenteossa ja kehittämisessä. Näin ollen ei voi olla yhtä oikeaa strategisen johtamisen mallia, vaan kunnan strateginen johtaminen riippuu edellä mainituista tilannetekijöistä sekä siitä, millaisia toimintaympäristön muutoksia kunta kohtaa juuri nyt. Havaintojemme mukaan suomalaisten kuntien strategisessa johtamisessa voidaan sanoa yhdistyvän: Kuntien perustehtävä hyvinvoinnin ja kestävän kehityksen edistäjänä alueellaan, ja tästä kumpuava monialaisuus ja kompleksisuus Perinteinen rationaalisen kuntasuunnittelun ja budjetoinnin perinne Strategisen johtamisen yritysmaailmasta sovelletut eri opit ja mallit Kilpailuasetelma kuntien välillä Nämä puolestaan näkyvät eri kuntien toiminnassa eri painotuksin. Edelläkävijäkunnat kehittävät parhaillaan strategista johtamistaan kohti dialogista ja yhteisöllistä strategiakäsitystä, jonka kautta strategian vaikuttavuutta voidaan nostaa ja tehdä linjauksia yhä monimutkaistuvista ilmiöistä. ”Kuntastrategiassamme yritetään ratkaista kaikki asiat maan ja taivaan välillä yhden valtuustokauden aikana.” ”Meillä on linjauksiltaan oikean suuntainen kuntastrategia, mutta sen jalkauttamisessa on ongelmia.” Monet kuntastrategioista voi kenties määritellä kuolleeksi kirjaksi edellä kuvattujen asioiden takia: strategialla ei ole ohjausvoimaa. Mikäli kuntastrategia ei sisällä valintoja siitä mitä kunta tulevaisuudessa erityisesti painottaa ja tavoittelee, eteen tulevat päätökset joudutaan tekemään muuta kautta, lyhyemmän aikavälin budjetointiprosessiin nojaten, vailla strategiasta tulevaa pitkän tähtäyksen kokonaisnäkemystä ja perusteluja. Toisekseen vaikka kuntastrategiassa olisi saatu aikaan relevantteja valintoja ja priorisointeja, ei kunnan käytännön toimintaa saada välttämättä viritettyä strategian tavoitteiden mukaiseksi. Monet strategiatutkimukset ovat osoittaneet, että tehokkain lääke tähän olisi nähdä koko strategia uudella tavalla, jatkuvana sosiaalisena vuorovaikutusrakenteena, jossa strategian linjaamista ja toteuttamista ei nähdä toisistaan erillisinä. Poliittisen ja ammatillisen johdon lisäksi kuntaorganisaation esimiesten ja henkilöstön olisi koettava kuntastrategia myös omakseen ja tulkittava sitä omalta kannaltaan. Vain silloin strategia voi aidosti muuttua toiminnaksi. Strategia on siis varsin inhimillinen asia. Entä tehdäänkö kuntastrategia kuntaorganisaatiolle vai laajemmalle kuntayhteisölle? Tunnustetaanko tosiasia, että kuntaorganisaation ja sen poliittisen ja ammatillisen johdon näkemys on rajallinen, ja että ympäröivällä todellisuudella voisi olla aidostikin annettavaa? Lisäksi kuntaorganisaatio voi nykypäivänä yksin toimimalla edistää hyvin rajattuja asioita. Avointa strategista keskustelua leimaa joskus pelko siitä, että esiin nousee epämieluista, yksittäistä tai muutoin strategiaan sopimatonta näkemystä. Tämä epämukavuusalueelle meneminen saattaa kuitenkin tuottaa elementtejä sellaisen tulevaisuuden kokonaisnäkemyksen muodostamiselle, jota johto ei muutoin tunnistaisi. Tämä on tosin työläämpi tie, mutta uskomme että se kannattaa. Ilkeät ongelmat tulisi nostaa kuntastrategioiden keskiöön. Ilkeät tai kinkkiset ongelmathan ovat luonteeltaan sellaisia, joita ei voida täsmällisesti määritellä, ymmärtää etukäteen eikä ratkaista yhden tahon toimesta. Tästä johtuen niiden kimppuun päästään oikeastaan vain dialogisella strategiatyöllä, jossa kuntalaisilla, henkilöstöllä, järjestöillä, yrityksillä ja muilla sidosryhmillä on aidosti oma roolinsa. Näin kunta nähdään ennemminkin verkostomoottorina kuin strategiset tavoitteet puhtaasti itse määrittelevänä organisaationa. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 23 Muuttuvatko organisaatiolähtöiset kuntastrategiat jatkossa luonteeltaan edellä kuvattuun suuntaan, kenties kohti jatkuvaa kuntayhteisön historia- ja tulevaisuustarinaa, jonka koordinaattorina yksi valtuusto kerrallaan toimii? Aidosti vuorovaikutteinen kunnan strategiatyö ei tietenkään tarkoita etteikö lopullisia kuntastrategian valintoja tekisi valtuusto muodostamansa näkemyksen kautta. Tämä on sen perustehtävä. Eri asia onkin, miten se näkemyksensä muodostaa. Kuntaliiton Elävä kuntastrategia-oppaassa on käyty läpi ajankohtaista keskustelua kuntien ja muidenkin organisaatioiden strategisesta johtamisesta ja sen kehittämistarpeista hyödyntäen Uuden Sukupolven organisaatiot ja johtaminen (USO2) -projektin yhteydessä esille tulleita kuntien käytäntöjä, vertaisryhmäkeskustelujen sisältöjä sekä olemassa olevaa tutkimus- ja selvitystietämystä. 24 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Kokemuksia osallistavasta strategiaprosessista Sami Sulkko Forssan kaupunki käynnisti uuden strategiaprosessin kunnallisvaalien jälkeen uuden valtuustokauden alussa 2013. Valtuusto kävi keväällä 2013 läpi nykytila-arvioita ja väestörakenteen sekä palvelutarpeiden kehitystä. Syksyllä 2013 päädyttiin laaja-alaiseen strategiaprosessiin, jossa järjestettiin yhteensä 12 erilaista sidosryhmätilaisuutta seuraaville ryhmille: valtuuston kaupunkistrategiaseminaari 24.10.2013, kulttuuritoimijat 18.11.2013, Pohjois-Forssan asukkaat 29.11.2013, elinkeinoelämän edustajat 4.12.2013, järjestö ja yhdistykset 10.12.2013, kaupunkilaiset 17.12.2013, konsernin henkilöstö 8.1.2014, kaupunkilaiset 9.1.2014, liikunta- ja urheiluseurat 5.2.2014, vanhusjärjestöt ja vanhusneuvosto 11.2.2014, kaupunkilaisten strategiatyöpaja 8.3.2014, valtuuston strategiaseminaari 13.3.2014. Lisäksi uusi strategia esiteltiin kaupunkilaisille 27.4. pidetyssä kaupunkioikeuksien 50-vuotisjuhlassa. Hämeen ammattikorkeakoulun Forssan yksikön opiskelijoista koottiin lisäksi eräänlainen sparrausryhmä, jonka tehtäväksi annettiin tehdä oma esitys strategiaksi. Lisäksi Forssan kaupungin omalle henkilöstölle tehtiin kysely strategialuonnoksesta. Loppuhuipennuksena järjestettiin kaikille kuntalaisille avoin strategia työpaja 8.3.2014, johon osallistui yhteensä 30 henkilöä. Lisäksi koko prosessin ajan hyödynnettiin valmistelussa otakantaa.fi – sivustoa, kaupungin internet sivuja sekä kaupungin YouTube – sivustoa, kaupunginjohtajan julkista Facebook – sivustoa ja Twitter syötteitä ja seudullista sanomalehteä eli Forssan Lehteä. Huomionarvoista tässä on, että strategian sisältö tarkentui ja rakentui merkittävästi sidosryhmä- ja kuntalaistilaisuuksien perusteella. Tilaisuuksissa ei ollut sellaista valmista tiivistä runkoa, joka olisi ohjannut keskustelua sisällöistä ja painopisteistä. Tilaisuuksissa esiteltiin, talouden, väestörakenteen ja toimintaympäristön realiteetteja ja näköaloja keskustelun pohjaksi. Tilaisuuksissa keskustelun painotukset olivat erilaisia sidosryhmien luonteesta riippuen. Kaupunkien ja ylipäätään julkisen sektorin strategiaprosesseilla vaikuttaisi olevan kahdenlaista ongelmaa. Ensimmäinen kysymys on, voiko kaupungin strategia onnistuneesti olla vain kaupunkiorganisaation strategia, vai tulisiko siinä vahvasti huomioida kansalaisyhteiskunnan ja kaupungin rooli sosiaalisena yhteisönä. Toinen haaste on, miten strategialla oikeasti johdetaan ja osataanko onnistumisessa arvioida oikeita asioita. Vähintään yhtä haasteellista kuin osallistavan strategiaprosessin kohtuullinen onnistunut läpivienti prosessina on varsinainen strategian toiminnallistaminen kaupunkikonsernissa. Forssan kaupungilla on aikaisemmin totuttu käyttämään Kaplan&Nortonin sovellettua tasapainotettua tuloskortistoa strategian toiminnallistamisessa. Nyt tuosta käytännöstä poiketaan ja strategian tavoitteet ja kriittiset menestystekijät on tarkoitus toiminnallistaa suoraan talousarvioon ja taloussuunnitelmaan rakentamalla ohjausmekanismi myös siten, että kukin toimiala ja konsernin osa hakee omalta osaltaan käytännön toimenpiteet suoraan suhteessa kaupungin strategiaan. Tuloskorttikokemuksesta on tässä hyötyä. Lisäksi strategian toiminnallistamiseksi valmistellaan seuraavat poikkihallinnolliset operatiiviset ohjelmat, joilla on tarkoitus korvata aikaisempia toimintaohjelmia ja ohjeita: hankintaohje, järkivihreä toimintatapa – ohjelma, henkilöstöohjelma, lasten Forssa – toimintaohjelma, talouden tasapainotusohjelma sekä markkinointi- ja viestintäkäytäntö. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 25 Kuntastrategia käytäntönä – vuorovaikutteisen strategiaprosessin onnistuminen Tarja Saarelainen Kuntalain uudistamisella halutaan vahvistaa kunnan toiminnan kestävyyttä pitkällä aikavälillä. Kunnanvaltuustolla on tässä keskeinen rooli, sillä se ohjaa kaikkea kunnan toimintaa strategisen päätösvallan käyttäjänä. Valtuuston on hyväksyttävä kuntastrategia, jossa se päättää kunnan toiminnan ja talouden tavoitteista. Hallituksen esityksessä eduskunnalle uudeksi kuntalaiksi todetaan, että kuntastrategian laatiminen ei itsessään takaa strategiatyön toimivuutta tai strategian ohjaavaa vaikutusta kuntakonsernin toimintoihin. Klassisessa strategiakirjallisuudessa organisaatio asemoidaan suhteessa toimintaympäristöönsä. Strategiatyö perustuu suunnitteluun resurssien käytöstä. Toisaalta strateginen johtaminen nähdään toimintana, joka korostaa strategian syntymistä organisaation erilaisissa prosesseissa neuvottelujen, valtataistelujen tai oppimisen myötä. Näiden klassisten näkemysten rinnalle on syntynyt näkemys, jossa strategia on käytäntöä (strategy-as-practice). Sen mukaan organisaation toimintaa pidetään strategisena, jos sillä on vaikutusta organisaation suuntaan, selviytymiseen ja kilpailuetuun. Vaikutus syntyy sekä strategian laadinnan että toteutuksen aikana vuoropuhelussa, jossa ovat mukana johto ja esimiehet, poliittiset päätöksentekijät, työntekijät, kuntalaiset, yhteistyökumppanit ja muut sidosryhmät. Hallituksen esityksessä uudeksi kuntalaiksi todetaan, että hyvä strateginen johtaminen konkretisoituu kuntastrategian linjausten moniääniseen mietintään ja hyväksymiseen, strategian merkitykseen osana kunnan toimintojen, yksiköiden ja yksilöiden arkityötä sekä strategisten tavoitteiden toteutumisen seurantaan ja arviointiin. Kuntastrategialla halutaan myös vahvistaa osallistumisen ja vaikuttamisen suunnitelmallisuutta kunnan päätöksenteossa. Tässä paperissa tarkastellaan kaupunkiorganisaation strategiaprosessien ja strategisen johtamisen käytäntöjä sekä niiden yhteyttä toimintaan ja toimijoihin. Strategiatyö koostuu ennakointitiedon hyödyntämisestä, suunnittelusta, tavoitteiden asettamisesta, budjetoinnista, mittaamisesta sekä ohjausjärjestelmän toimivuudesta. Strategiatyötä edistävät/estävät erilaiset viestinnän tavat, jotka ilmenevät puheissa ja teksteissä ja joita harjoitetaan strategiapäivillä, kokouksissa, ryhmätöissä ja muissa tilaisuuksissa, joissa kuntaorganisaatio luo yhdessä strategiaa. Kuntastrategia ei ole jotakin jonka organisaatio antaa jäsenilleen toteutettavaksi vaan jonka organisaation jäsenet tekevät. Kuntaorganisaation strategiaprosessiin ja käytäntöihin vaikuttaa hallinnon ja politiikan vuorovaikutuksen onnistuminen strategian laatimisvaiheessa. Kuntaorganisaation toimijoilla, kuten poliittisella ja ylimmällä hallinnollisella johdolla sekä keskijohdolla on kokemustaustastaan johtuen erilaisia tapoja osallistua strategiaprosessiin. Paperissa tarkastellaan kuntaorganisaation strategiatyötä ” strategia käytäntönä” – tutkimuksen perustalta. 26 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Kielet strategioissa ja kielistrategioita (Spårk i strategier och språkstrategier) Linnéa Henriksson Lainsäädännön antamat kielelliset oikeudet ohjaavat julkisten palvelujen saatavuutta eri kielillä (valtion ja) kaksikielisten kuntien toiminnassa. Käytännössä lainsäädäntö on täten välttämätön mutta ei vielä takaa palvelujen saatavuutta molemmilla kotimaisilla kielillä. Käytännössä kielelliset palvelut eri kunnissa toimivat hyvin eri tavoin (ruotsin kielellä kunnissa joissa on suomenkielinen enemmistö ja suomen kielellä kunnissa joissa on ruotsinkielinen enemmistö). Asukaspohja on merkittävin selittävä tekijä palvelujen toimivuudesta, mutta on olemassa kuntia joissa palvelu toimii odotettuakin paremmin. Lakipykälät tai kuntien johtosäännöt eivät yksin riitä selittämään palvelujen saatavuuden eroavaisuuksia. Ilmiötä on pyritty selittämään kuntien tietoisena valintana ja tässä osassa tutkin mikäli tämä näkyy eri kuntien strategioissa. Strategiaa käsitellään usein joko prosessin tai sen sisällön kautta. Strategiaprosessi kuvataan usein koostuvan (esimerkiksi) neljästä eri vaiheesta; ympäristöanalyysi, strategian muodostaminen ja tavoitteidenasettelu, toteuttaminen ja lopuksi onnistumisen arviointi. Kielellisiä palveluja arvioitaessa todetaan usein, että ohjeistus on asiallinen, mutta toteuttaminen on puutteellinen. Usein kaksikielisyyttä tai palvelujen saatavuutta eri kielillä ei edes mainita kuntien strategioiden tavoitteissa. Sen sijaan kuntien kaksikielisyys mainitaan osana kunnan esittelyä. Tämä tarkoittaa että kaksikielisyys on usein osana ympäristöanalyysiä mutta ei ole mukana strategiaprosessin toisessa vaiheessa eli tavoitteiden asettelussa. Näin ollen palvelujen saatavuutta molemmilla kielillä ei edes arvioida. Strategian sisällön kautta katsottuna voidaan kysyä onko erityyppisillä strategioilla erilaisia käytännön seurauksia. Esimerkiksi näkyykö kuntien toiminnassa eroa toimivien reaalistrategioiden ja formaalistrategioiden välillä? Yleisemmällä tasolla kysymys koskee vähemmistöintressien positiosta strategisesti ohjatuissa organisaatioissa. Eri vähemmistöjen elinoloja yritetään kohentaa lakiteitse, mutta jos kuntia ohjaa strategia ja strategia ei sisällä vähemmistöintressejä, niin eri vähemmistöjen tilannetta ei edes osata tunnistaa. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 27 28 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Henkilöstöjohtaminen niukkenevissa resursseissa Hanna Vakkala & Timo Halonen Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 29 30 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Henkilöstötoimijat ennustavat kovia aikoja kuntien henkilöstöjohtamiseen Kirsi Lehto & Riitta Viitala Kuntien henkilöstöjohtamisen isoina haasteina voidaan nähdä meneillään olevat uudistukset, tiukka taloudellinen tilanne sekä ikääntyvä henkilöstö. Kehitettävää olisi mm. rekrytoinnissa, suorituksen johtamisessa, palkitsemisessa, työhyvinvoinnin edistämisessä ja ikäjohtamisessa. Useasti on tullut myös esille, että kuntien henkilöstöjohtamista vaivaa strategisuuden puute. Entä millaiselta lähitulevaisuus vaikuttaa kuntien johdon ja henkilöstön silmin? Esityksessämme tarkastelemme kuntien henkilöstötyön näkymiä ja haasteita johdon, henkilöstöammattilaisten sekä henkilöstöä edustavien luottamusmiesten näkökulmista. Aineistona on HR-Barometrin kuntatoimijoiden vastaukset (545 vastausta). Jotta esitys ei jäisi pelkkien ongelmien esittelyksi, kokoamme aineistosta myös mahdollisuuksia ja kehittämisehdotuksia, joita vastaajien arvioissa esiintyy. Vastaajien arvioissa esiintyvät useimmin niukkenevat resurssit; päällimmäisenä huolenaiheena ovat taloudelliset realiteetit, toiminnan tehostaminen, rekrytoinnin haasteet ja huoli eläköitymisen myötä katoavasta osaamisesta. ”Tehdä enemmän vähemmällä” periaate näyttää ohjaavan kuntien henkilöstöjohtamista. Henkilöstöjohtamisen tutkimuksessa on erotettu kaksi toisistaan poikkeavaa lähestymistapaa – kova ja pehmeä henkilöstöjohtaminen. Voidaan kysyä, ollaanko kunnissa siirtymässä pehmeästä kovaan johtamiseen, jossa tehokkuus- ja kustannusnäkökulmat painottuvat. Entä ymmärretäänkö tuloksellisuuden ja hyvinvoinnin yhteys, jolloin henkilöstön hyvinvointi ja jaksaminen ovat tehokkuuden edellytyksiä. Millaisella henkilöstöjohtamisella tuetaan kuntaorganisaatioiden selviytymistä ja onnistumista haasteissa? Näitä teemoja käsittelemme esityksessämme. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 31 Kun toinen puhuu aidasta ja toinen aidanseipäästä: Persoonallisuusdynaaminen näkökulma hoitoyhteisöjen muutoskokemuksiin Kaisa Nyberg Tutkimuksen aiheena on sosiaali- ja terveydenhuoltoalan esimiesten ja työntekijöiden kokemukset työssä tapahtuneista muutoksista psykodynaamisen johtamisen näkökulmasta tarkasteltuna. Tutkimuksen tarkoituksena on (1) saada koettua tietoa sosiaali- ja terveydenhuoltoalalla työskentelevien henkilöiden työssä tapahtuneista muutoksista ja niiden johtamisesta sekä (2) ymmärtää tuota tietoa kyseisten henkilöiden persoonallisuuden ulottuvuuksien kautta. Pyrkimyksenä on lisätä ymmärrystä sekä tuottaa uusia työkaluja ihmiskeskeiseen ja henkilöstön tarpeet huomioivaan johtamiseen. Tätä tietoa voidaan hyödyntää kehitettäessä organisaatioita ja johdettaessa muutosta. Taloustilanteen epävarmuus ja huoltosuhteen muutos luovat paineita jatkuvaan muutokseen sosiaali- ja terveydenhuoltoalalla. Kuitenkin suurin osa toteutetuista organisaatiomuutoksista epäonnistuu suhteessa tavoitteisiin. Muutosten on esitetty epäonnistuvan, koska huomio kiinnitetään ihmisten sijaan asioiden johtamiseen. Ihmisten johtaminen on haasteellista kompleksisessa muutostilanteessa. Tutkimuksen lähtökohtana on oletus, että persoonallisuuspsykologiaa voidaan hyödyntää muutoksen psykologisessa johtamisessa ja että on löydettävissä keinoja ymmärtää ja johtaa erilaisia ihmisiä. Merkittävä hoitajien masentuneisuutta, uupuneisuutta ja työtehon vähenemistä aiheuttava tekijä on laajat työhön liittyvät muutokset. Ihmisten tavoissa havainnoida asioita ja tehdä päätöksiä on eroavuuksia ja erilaiset ihmiset reagoivat muutoksiin eri tavoin. Muutosjohtajan tulisi samanaikaisesti hahmottaa sekä organisaation ja toimintaympäristön kokonaisuus että työntekijöiden erilaisuus. Vaikka työssä tapahtuvat muutokset vaikuttavat suuresti työntekijöiden elämään, henkilöstö jää muutoksissa usein passiivisen sivustakatsojan ja objektin asemaan. Tutkijan hermeneuttis-fenomenologisena kokemuksen tutkimuksena toteutetun Pro gradu tutkimuksen tulokset osoittavat, että sosiaali- ja terveydenhuoltoalan työntekijät suhtautuvat periaatteessa myönteisesti muutoksiin ja haluavat kehittää omaa työtään. Muutostilanteisiin liittyvä tyytymättömyys ja muutoksen vastustaminen näyttääkin liittyvän tapaan miten muutoksia johdetaan sekä vaikeuteen mieltää muutoksen tarvetta tai päämäärää. Tällä voi tulkita olevan yhteys työntekijän tosiasialliseen havainnointityyliin sekä työntekijän ja esimiehen kognitiivisen tyylin eroavuuteen. Pro gradu-työssä tarkastellut työntekijöiden kokemukset osoittavat, että työntekijän ja esimiehen toisistaan eroava kognitiivinen tyyli luo omat haasteensa muutosviestintään, muutoksen aikataulutukseen, kokonaisuuden hahmottamiseen sekä yhteisen ymmärryksen saamiseen muutoksen tarpeesta ja päämäärästä. Myös lähiesimiesten asema on muutoksissa haastava: esimieheltä odotetaan läsnä olevaa ja ymmärtävää johtajuutta, vaikka esimiehen aika kuluu liitoksen tai yhteistyön toteuttamiseen ja oman tehtävän pysyvyys voi olla muutoksessa uhattuna Tutkimustehtävä juontaa väitöskirjatutkijan aiemmin keräämään tutkimusaineistoon hoitotyöntekijöiden persoonallisuudesta ja alaisten muutoskokemuksista. Jo kerättyä aineistoa täydennetään kahdella uudella aineistolla. Täsmennetyt tutkimuskysymykset ovat: Minkälaisia persoonallisuustyyppejä ja kognitiivisia tyylejä edustavia henkilöitä työskentelee sosiaali- ja terveydenhuoltoalan käytännön asiakastyöntekijöinä ja esimiehinä? Onko joukko hetero- vai homogeeninen ja millaisia yhdistäviä ja erottavia persoonallisuuden ulottuvuuksia eri asemassa olevilla on suhteessa toisiinsa? Miten sekä työntekijät että esimiehet ovat kokeneet työssä tapahtuneet muutokset ja niiden johtamisen? Mikä merkitys työntekijän ja esimiehen kognitiivisen tyylin yhteensovittamisella on työssä tehtävien muutosten toteuttamisessa? Minkälaisia ryhmädynaamisia ilmiöitä muutoksiin liittyy ja missä suhteessa ne ovat persoonallisuuden ulottuvuuksiin? 32 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Asukkaat ja asiakkaat kuntien ja kuntapalvelujen kehittämisen resurssina/ Kuntien ja korkeakoulujen yhteistyö kuntakehityksen tukena Inga Nyholm, Jenni Airaksinen & Tuula Jäppinen Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 33 34 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Osallisuus ja asukastieto Tampereen kehittämisessä Kaisa Kurkela Suomalaisissa kaupungeissa asukasosallistuminen on noussut yhä enenevissä määrin puheenaiheeksi. Esimerkiksi Tampereella asumisosallistumista on pyritty kehittämään kunnianhimoisin tavoittein viime vuosina. Kansalaisosallistumisella tarkoitetaan yksinkertaistaen sellaisten kansalaisten, jotka eivät ole vaaleilla valittuja poliitikkoja tai viranhaltijoita, mahdollisuuksia osallistua yhteisten asioiden hoitamiseen. Kansalaisten kuntalaisrooli voidaan nähdä niin sanottuina arkipolitikoijina, jolloin he ottavat kantaa poliittisiin ongelmiin yksilöinä. Suomalaisessa kontekstissa voidaan nähdä, että kuntalaisaktiiveja yhdistää halu osallistua julkisiin keskustelu- ja valmisteluprosesseihin ennemmin kuin toimia sosiaalisesti integroituna yhteisönä ja liikkeiden jäseninä. Hallinnon ja kansalaisen keskusteluun liittyy se, että molemmat näkevät suunnitelmat omista näkökulmistaan ja tällöin määritellään, millaisista asioista ja millaisin argumentein halutaan puhua. Oleellinen kysymys asukasosallistumisen kannalta on se, millaisissa asioissa asukkailta halutaan kommentteja ja toisaalta onko asukkaiden mahdollista osallistua kaupungin suunnittelukeskusteluun omista näkökulmastaan käsin. Asukastietoa voidaan tarkastella kokemuksellisen tiedon käsitteen kautta, johon liittyy esimerkiksi arkisuus ja pragmaattisuus. Tietämiseen liittyy poliittinen jännite ja tietäminen voidaan tulkita aktiiviseksi teoksi. Tietämiseen poliittisuus ilmenee esimerkiksi silloin, kun ihminen tekee aktiivisia valintoja tietämisen arvoisten asioiden välillä ja toisaalta itsestään selvinä pidettyjen käytäntöjen kautta. Tietämisen politiikkaan linkittyy kysymys tietämisen vallasta, joka saattaa näyttäytyä toimijoiden välisinä kiistoina tietämisen oikeudesta. Samaan aikaan saattaa olla useita perusteltuja tapoja hahmottaa kaupunki ongelmineen ja ongelmallista saattaa olla näiden näkemysten yhteen sovittaminen. Tekeillä olevassa Tampereen toimintamallin arvioinnissa yksi näkökulma on ollut tamperelainen asukasosallistuminen. Tätä asukasaosallisuus-osioita olemme yhdessä Jenni Airaksisen kanssa työstäneet. Osiossamme tarkastelemme asukas- ja käyttäjäfoorumien toimivuutta eri näkökulmista. Erityiskiinnostuksemme tutkimuksessa kohdistuu AlueAlvareiden toimintaan ja tarkastellemme niiden toimivuutta suhteessa niiden toiminnalle asetettuihin tavoitteisiin. Tutkimustamme varten haastattelimme kaupungin viranhaltijoita ja luottamushenkilöitä sekä asukasaktiiveja. Haastatteluaineistoista on noussut useita kiinnostavia ja tärkeitä teemoja esiin, joista esittelen tässä yhteydessä muutamia asukastietoon liittyviä näkökulmia. Tampereen alueellisen osallistumisen malli muodostuu neljästä alueellisesta työryhmästä, Alue-Alvareista. Alvarit muodostuvat vapaaehtoisista tamperelaisista ja niiden kautta alueiden asukkaiden on mahdollista osallistua toimintaan joko yksityisiä henkilöinä tai järjestön, yrityksen tai yhteisön edustajana. Tampereella alueellisen osallistumisen tavoitteiksi ja hyödyiksi on esitelty pysyvän vuorovaikutuskanavan syntyminen asukkaiden, virkamiesten ja luottamushenkilöiden välille, asukkaiden osallistumisen ja sen järjestämisen selkeyttäminen, osallistumisja vaikuttamismahdollisuuksien parantaminen oman asuinalueensa suunnittelussa, tiedon tuottaminen kaupunkiorganisaation tarpeisiin sekä asukkaiden tiedonsaannin parantaminen. Aineistossamme näyttäytyy oleellisena Alvari-toiminnan merkityksenä tiedon kulku. Alvareissa operoidaan tiedolla. Tiedon kulku näyttäytyy aineistossa kaksisuuntaisena: Hallinnon on mahdollista kerätä Alvareiden kautta asukastietoa ja toisaalta asukkaat kokevat saavansa paljon tietoa kaupungin toiminnoista Alvareiden kautta. Osallistujien nähdään tarjoavan aluekohtaista asiantuntemusta ja osallistujien rooleissa näyttäytyy alueen asiantuntijuus. Aineistossa korostuu asukastiedon kokemusperäisyys ja toisaalta asukkaiden kaipuu konkretiaan toimijoiden välisissä keskusteluissa. Haasteena asukastiedon hyödyntämisessä näyttäytyy osittain hallinnon puolella asukastiedon, hallinnon tiedon ja professiotiedon haastava suhde. Toisaalta esiin tulee tiedon käytettävyys hallinnossa: jotkut toimijat hyödyntää käyttäjärajapintaa ja hyödyntää näin ollen omia Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 35 keinojaan tavoittaa asukkaiden, palveluiden käyttäjien, näkemykset. Ongelmana osassa haastatteluissa nähdään Alvareiden ikärakenne, joka painottuu iäkkäämpiin asukkaisiin. Hallinnossa tiedon kannalta tämä näyttäytyy osittain niin, ettei Alvareiden kautta voida saavuttaa alueen asukkaiden moninaisuutta ja heidän näkemyksiään. Osa viranhaltijoista näyttäisi kaipaavan kattavampaa ja edustuksellisempaa tietoa valmistelun tueksi. Toiset näkemykset katsovat, että Alvari-toimijoilla on alueilla laajat verkostot, joita he hyödyntävät toimiessaan. Toisaalta osalle haastatelluista on tärkeää juuri se, että Alvareiden kautta voidaan tuoda esille mielipiteiden kirjo. 36 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Asukkaiden aktiivisuus, osallisuus ja yhteisöllisyys kuntien elinvoiman kehittymisen edellytyksinä Henna Paananen Kuntien elinvoimaisuuspuhunnasta on tullut keino luokitella kuntia karkeasti taantuviin ja kehittyviin sekä menestyviin ja epäonnistuviin. Elinvoiman käsitteen huokoisuus mahdollistaa lukuisat tulkinnat kuntien elinvoimaisuudesta ja elinvoimaisesta kunnasta. Jokapäiväisestä puhunnasta huolimatta aihetta on tutkittu vähän ja jo olemassa olevat elinvoimamäärittelyt sekä -kriteerit ovat listauksia hyvin abstrakteista ja vaikeasti määriteltävistä ominaisuuksista. Mikäli listaukset ja tyypittelyt unohdetaan, voidaan kuntien elinvoiman huomata pienistä, ajassa elävistä ja aidosti paikallisista ilmiöistä, toiminnasta ja ennen kaikkea ihmisten vuorovaikutuksessa syntyvästä aktiivisuudesta, osallisuudesta ja yhteisöllisyydestä. Kunta elinvoiman johtajana -tutkimuksen tarkoituksena on ollut tuottaa mallinnus kuntien elinvoiman johtamisen kokonaisuudesta ja jäsentää elinvoiman kokonaisuuden muodostavia osa-alueita. Kotimaista ja kansainvälistä keskustelua luotaavaan kirjallisuuskatsaukseen, kuuden kunnan eri aloilla vaikuttavien virkamiesten ja poliitikkojen, eri alojen toimijoiden haastatteluihin sekä kuntakehittämisen asiantuntijoiden näkemyksiin perustuen on ollut mahdollista tuottaa seuraava jäsennys. Kuntien elinvoimaa voidaan tarkastella kolmesta näkökulmasta: resursseina kuten talouden tunnuslukuina ja väestönkehityksenä, vuorovaikutuksena kuten sosiaalisena pääomana ja paikallisyhteisöjen osallisuutena sekä uuden luomisena, joka edustaa esimerkiksi itseuudistumisen kykyä ja strategista otetta kunnan tulevaisuuden luomiseksi. Tässä esityksessä huomio kiinnittyy erityisesti vuorovaikutuksen ja uuden luomisen näkökulmiin korostaen asukkaiden ja paikallisyhteisöjen merkitystä kuntien elinvoimaisuuden kehittämiselle ja kehittymiselle. Elinvoima voidaan ymmärtää paikallisissa yhteisöissä syntyväksi ja eläväksi sosiaaliseksi ilmiöksi. Toimivat, aktiiviset ja muutoskykyiset paikallisyhteisöt ovat yksi elinvoimaisuuden osatekijä. Yhteisöt tarjoavat ihmisille puitteet, joissa he elävät, tekevät työtä sekä ovat vuorovaikutuksessa toisiinsa. Kestäviin paikallisyhteisöihin panostamalla voidaan uskoa olevan vaikutusta paikallisyhteisöjen ja niiden toimintaympäristön välisen vuorovaikutuksen ymmärtämiseen. Omaan elinympäristöönsä vaikuttamaan pyrkivät ja siinä onnistuvat paikallisyhteisöt luovat verkostoja, jotka tukevat koko yhteiskunnan elinvoimaisuutta. Samanaikaisesti paikallisyhteisöt määrittävät myös yksittäisten ihmisten elämänvalintoihin ja hyvinvointiin. Vuorovaikutusnäkökulma tuo elinvoimakeskustelun ihmisten arjen tasolle, ja siinä korostuvat paikallisyhteisön toimintakyvyn ja hyvinvoinnin kysymykset edellytyksenä kuntien menestykselle, toimintakykyisyydelle ja myös taloudelliselle uusiutumiskyvylle. Yhteisöjen hyvinvointi, yhteisöllisyys ja osallisuus eivät siis ole vain toiminnan tavoitteita, vaan ne ymmärretään uutta luovina ja kuntien elinvoimaisuuden ja menestymisen keskeisinä resurssina. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 37 Kuntien kokeilutoiminta älykkäiden kokonaisratkaisujen mahdollistajana Marika Kylänen, Risto Harisalo, Arto Haveri, Pasi-Heikki Rannisto & Jari Stenvall Millainen on älykäs julkinen organisaatio ja miten kokeilutoimintaa voidaan hyödyntää julkisen sektorin uudistamisessa, erityisesti kunnissa? Kuntasektorilla on käynnissä parhaillaan kaksi mittavaa uudistamishanketta, joilla tähdätään kuntasektorin organisaatioiden parempaan toimivuuteen: kuntarakenneuudistus ja sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva uudistus. Julkisella hallinnolla on tulevina vuosina ratkaistavana yhä merkittävämpiä kysymyksiä vuosikymmeniin. Nämä kysymykset liittyvät niin talouteen, palveluihin, elinvoimaisuuden kehittämiseen kuin toiminnan linjaamiseenkin. Tämä edellyttää palvelujen käyttäjiltä, henkilöstöltä ja johdolta kykyä uudistaa ajattelua ja näkökulmia. Oleellista on kyetä löytämään uusia vaihtoehtoja nykyisen kuntien rakenteista lähtevän uudistamisen rinnalle. ”Kuntien kokeilutoiminta älykkäiden kokonaisratkaisujen mahdollistajana” -hankkeen tarkoituksena on tuottaa tietoa kokeilutoiminnan sisällöstä ja organisaatioiden älykkyydestä julkisella sektorilla. Tavoitteena on selvittää, miten kokeilutoiminnalla voidaan vahvistaa kuntaorganisaation älykkyyttä ja miten kuntaorganisaatioissa kyetään ajattelu- ja toimintatapojen muutoksiin. Erityinen huomio on analysoida kokeilutoimintaa osana älykkäiden kokonaisratkaisujen edellytyksiä kuntasektorilla. Tutkimuksessa selvitetään täten myös kokeilutoiminnan esteitä. Lisäksi tutkimushankkeessa testataan empiirisesti käsitteellistä mallia älykkäästä julkisesta organisaatiosta. Tutkimuksen menetelmänä on vertaileva tapaustutkimus. Pilottikunnat ovat Hattula, Hollolla, Hämeenlinna, Kuusamo, Oulu, Pudasjärvi, Raahe, Rovaniemi ja Salo jotka ovat sitoutuneet tutkimushankkeen toteuttamiseen. Suomen Kuntaliitto osallistuu hankkeeseen Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun (JKK) yhteistyökumppanina. Älykkäitä kokonaisratkaisuja on mahdollisuus kehittää osana kuntien kokeilutoimintaa. Kokeilutoimintatarkoittaa tässä aiemmasta poikkeavien toimintakäytäntöjen toteuttamista ja testaamista. Kokeilutoimintaa on pyritty edistämään osana kuntamuutoksia, huomioiden miten muualla on tuotu eri toimintamalleilla joustoa ja paikallisuutta suhteessa valtakunnalliseen normiohjaukseen. Älykkäillä kokonaisratkaisuilla tarkoitetaan tässä sellaisia toiminnallisia ja kehittämiseen liittyviä kokonaisuuksia julkisissa organisaatioissa, joissa kyetään hyödyntämään yhtäältä palveluja käyttävien asiakkaiden ja henkilöstön osaaminen, ja toisaalta vahvistamaan näiden molempien tahojen hyödyntämistä toiminnassa, kehittämisessä ja uusien ratkaisujen tuottamisessa. Älykkäissä kokonaisratkaisuissa kiteytyy julkisen sektorin kyky jatkuvaan uusiutumiseen, muutosten ennakoimiseen ja oppimiseen. Olennaista kunnille on organisatorinen älykkyys, kyky hahmottaa organisaation toimintaa kokonaisvaltaisesti ja muodostaa muutostarpeista konkreettisia tavoitteita, jotka saavutetaan. On oletettavaa, että esimerkiksi sääntelyn purkaminen voi kunnissa parhaimmillaan antaa mahdollisuuksia entistä älykkäämpiin ratkaisuihin. Samoin älykkyyttä voidaan kehittää muun muassa johtamisen, palveluiden uudistamisen ja teknologian käytön kautta. Hankkeessa analysoidaan ja vahvistetaan kuntien kokeilutoimintaa älykkyyden näkökulmasta ja hankkeen teoreettinen viitekehys rakentuu älykästä julkista organisaatiota koskevan tieteellisen keskustelun näkökulmiin, joissa hankkeen tutkijat ovat olleet aktiivisesti mukana. Vuorovaikutuksen ja yhteisöllisyyden korostaminen alleviivaavat itse asiassa organisaation perusolemusta, onhan organisaatio perustaltaan sosiaalinen yhteisö, joka edistää yhteisiä päämääriä. Organisaatioiden älykkyys on jatkossa yhä enenevässä määrin myös tutkimusmetodologinen kysymys: kun hallinnon ja organisaatioiden toimintamallit ovat monisyisiä ja niiden toimintaympäristö kompleksinen ja turbulenttinen, tarvitaan metodologista uudelleenajattelua. Tämän uudelleen ajattelun ytimiä ovat monitieteellisyys ja organisaatioiden arkielämän kysymyksiä tunnistava pragmaattinen ajattelu. Tässä 38 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 tutkimushankkeessa lähestytään organisaation arkielämän moninaisia kysymyksiä moninaisten rakenteellisten ja systeemisten näkökulmien kautta ja ottamalla tarkasteluun inhimillisen toimijuuden. Kiinnostava kysymys on, miten tällaista organisaatiomaailmaa voi ylipäänsä tutkia. Tämän tutkimushankkeen tutkimusstrategian ytimenä on mallintaminen, tarinallisuus ja tapaustutkimuksellinen menetelmä. Organisaatiot nähdään systeemisinä ja kompleksisina kokonaisuuksina. Ne muodostuvat toisiinsa eri tavoin kiinnittyvistä osasysteemeistä, jotka ovat vuorovaikutuksessa toistensa kanssa. Tutkimusprojektin avainkäsitteet ovat paitsi kokeilutoiminta ja älykäs julkinen organisaatio niin muutos, muutoskapasiteetti, vuorovaikutus ja rajapinta. Muutoksella viitataan kuntaorganisaation muutokseen, muutoskapasiteetilla kuntaorganisaation kykyyn selviytyä muutostilanteista painottaen erityisesti osaamisen johtamisen strategista merkitystä, vuorovaikutuksella kuntaorganisaation sisällä ja organisaatiosta ulospäin suuntautuvaa yhteistoimintaa ja rajapinnalla kuntaorganisaation sisäisiä ja tarkasteltavan organisaation ja sen yhteistyökumppanien välisiä yhteistoimintavyöhykkeitä ja – tiloja. Tutkimukseen sisältyvä kirjallisuuskatsaus on tehty ja raportoitu teoksessa Virtanen & Stenvall (2014) ”Älykäs julkinen organisaatio”. Tutkimuksessa sovelletaan laadullisia ja määrällisiä tutkimusmenetelmiä ja erityisesti tapaustutkimuksellista tutkimusotetta ja se toteutetaan helmikuun 2014 ja maaliskuun 2015 välisenä aikana. Tutkimuksessa keskitytään tuottamaan tietoa julkisen sektorin kokeiluja kehittämistoiminnan sisällöstä ja organisaatioiden älykkyydestä. Näkökulman valinnalla on suuri merkitys työelämän innovatiivisuuden ja tuottavuuden näkökulmasta. Henkilöstön osalta tutkimus fokusoituu henkilöstön osaamisen, motivaation ja työssä jaksamisen kysymyksiin. Tutkimuksen toteuttava tutkijaryhmä on ollut tuottamassa ajankohtaista tietoa työelämän tilasta nimenomaan työhyvinvoinnin näkökulmasta. Tutkimustulokset ovat antaneet tukea johtopäätökselle, että kokeilutoiminta on erittäin tärkeä näkökohta pohdittaessa julkisen hallinnon ja erityisesti kuntasektorin uudistumista, henkilöstön työviihtyvyyttä ja asiakaslähtöisiä palveluita. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 39 Kuntauudistusten arviointi – tutkimushankkeen esittely Kari Kuoppala, Jari Stenvall, Hanna Vakkala & Antti Syväjärvi Arviointitutkimuksen kohteina ovat erityisesti kuntien uudistamista koskevat kokonaisuudet. Näitä ovat kuntarakennelaki, kuntien tehtävien arviointi, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki sekä metropolialueen ratkaisut. Näiden kaikkien osakokonaisuuksien valmistelutyö on ollut mittavaa. Lisäksi valmisteluprosessi on sisältänyt useita erilaisia vaiheita ja käänteitä niin valtakunnan kuin kuntien tasolla.Hankkeen tarkoituksena on tehdä kokonaisarvio kuntien uudistamisen valmisteluprosessista ja siinä syntyvistä ratkaisuista. Valmisteluprosessia lähestytään arvioinnissa erityisesti muutosajattelun näkökulmasta. Tästä johtuen arvioinnissa on tarkastelussa nimenomaisesti kuntien uudistamista niin paikallistason kuin valtakunnan tason ilmiöiden kannalta. Kuntauudistus on ollut luonteeltaan ns. pirullinen ja kompleksinen ongelma. Siinä on muun muassa pyritty tekemään sellaisia ratkaisuja, joihin ei ole ollut olemassa aikaisempia toimintamalleja. Kuntauudistus on pirullisten ongelmien tavoin ollut lähestyttävissä useista eri näkökulmista. On ehkä ollut vaikea edes hahmottaa sitä, mistä uudistuksessa on loppujen lopuksi ollut kysymys. Arviointihankkeen yhteydessä onkin tärkeää pohtia sitä, miten pirullisia hallinnon uudistamisen ongelmia on pyritty ratkaisemaan ja miten niitä tulisi ratkaista. Arviointihankkeen keskeiset osat ovat: Uudistusprosessin kuvaus Uudistusprosessiin liittyvän ilmapiirin ja vuorovaikutuksen luonnehdinta Uudistusprosessin ongelmien ratkaisemisprosessin kuvaus Kokoava analyysi uudistuksen valmisteluun edistävästi ja jarruttavasti vaikuttaneista tekijöistä ja vertailu Paras-uudistuksen valmisteluun Kokoava analyysi tulevasta kuntakehittämisestä Arviointi käynnistyy syyskuussa 2014 ja se valmistuu tammikuun loppuun mennessä vuonna 2015. Arvioinnin materiaali koostuu dokumenttiaineistoista ja tutkimuksista kyselystä ja haastatteluista 40 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen ja palvelujen muutos Pekka Kettunen Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 41 42 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Kunnan rooli sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamisen kontekstissa – case Kainuun hallintokokeilu Anni Jäntti Sosiaali- ja terveyspalvelujen (Sote) uudistaminen on noussut julkisen palvelujärjestelmän uudistamisen keskiöön. Kytkös kuntiin ja niiden asemaan on vahva, koska kunnat Suomessa ovat pitkään vastanneet em. palvelujen järjestämisestä. Kunnalla on kuitenkin myös monia muita tehtäviä. Uudistamisen logiikka ja soveltuvat keinot ovat kuntarakenteen, sotepalvelujen ja muiden kunnan tehtävien kohdalla erilaisia. Tämä tuli selvästi ilmi myös Kainuun hallintokokeilun arvioinnissa. Valtakunnallisesti kuntarakenteiden ja sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistamista on jatkettu kahtena hankkeena: kuntauudistuksella sekä sote-uudistuksella. Käytännössä sote-palvelujen irrottaminen kuntakokonaisuudesta vapauttaa tarkastelemaan kunnan muuta toimintaa omana kokonaisuutenaan ja sote-palveluja omanaan. Muutokseen liittyy mahdollisuuksia, mutta myös uhkia. Hallinnonuudistuksille tyypillisiä ovat niihin liittyvät paradoksit. Yksi tällainen sote-palvelujenkin uudistamiseen liittyvä paradoksi on se, että uudistuksella on tavoiteltujen vaikutustensa lisäksi myös ei-toivottuja vaikutuksia ja sellaisia vaikutuksia, joita ei ole osattu ennalta ottaa ollenkaan huomioon. Etukäteen on siis mahdotonta sanoa, mihin kaikkeen ja millä tavalla uudistus vaikuttaa. Jonkinlaista osviittaa antavat samantyyppisestä uudistuksesta, Kainuun hallintokokeilusta, saadut kokemukset. Valmisteilla olevassa väitöskirjassani tutkin kunnan roolia kunnan tehtäväkenttää voimakkaasti rajaavan muutoksen kontekstissa kuntajohdon näkökulmasta. Tutkimus on yhteen tapaukseen, Kainuun hallintokokeiluun, rajattu tapaustutkimus. Tutkin kuntajohdon (kunnanjohtajat, luottamushenkilöjohto) kokemuksia ja näkemyksiä selvittämällä ja analysoimalla sitä, minkälaisena kunnan rooli nähdään, kun merkittävä osa kunnalle perinteisesti kuuluneista tehtävistä (sosiaali- ja terveydenhuolto sekä toisen asteen koulutus) siirretään toisen organisaation (maakunta-kuntayhtymä) järjestettäväksi. Aineistona ovat kuntajohdon haastattelut, joita analysoin aineistolähtöisesti. Erityisen ajankohtaiseksi väitöskirjatutkimukseni nousee sosiaali- ja terveysuudistuksen myötä, jossa niin ikään ollaan siirtämässä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu kunnilta isommille alueille. Väitöskirjassani Kainuun hallintokokeilu toimii esimerkkinä siitä, minkälaisia vaikutuksia uudistamisella voi olla kuntiin. Tutkimukseni siis tuottaa tietoa, jota voidaan hyödyntää laajemminkin kuntia koskevan päätöksenteon ja uudistusten suunnittelun ja toimeenpanon tukena. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 43 Kuntien ja sairaanhoitopiirien välinen talousohjaus – ikuisuusongelmasta tarvitaan uutta tutkimustietoa Alpo Karila Yhtä kuntaa laajempaa väestöpohjaa tai taloudellista kantokykyä vaativat palvelut on Suomessa organisoitu kuntayhtymiksi koska maahan ei ole katsottu tarpeelliseksi perustaa kolmatta hallinnon tasoa. Kuntayhtymien osuus 44 mrd:n kunnallistaloudesta on noin 10 mrd, josta sairaanhoitopiirien osuus on vajat 7 mrd. Erityisesti sairaanhoitopiirien toiminnan ja talouden ohjaus on koettu kunnissa ongelmallisena, jopa niin vahvasti että kuntayhtymäjärjestelmästä haluttiin hankkiutua kokonaan eroon sote-palvelujen tuotannossa. Nyttemmin on linjattu että kuntayhtymämuotoinen toimintamalli toteutuu palvelujen järjestämisen tasolla ja saattaa laajentua myös palvelutuotannon tasolla. Sairaanhoitopiirien talouden ohjausta on tutkittu yllättävän vähän siihen nähden, kuinka laajasta ja yhteiskunnallisesti tärkeästä ja keskustelua herättävästä asiasta on kysymys. Vuonna 2007 ilmestyi kolme asiaan liittyvää tapaustutkimus -tyypistä väitöskirjaa (IdänpäänHeikkilä, Ihalainen ja Lauslahti), sen jälkeen tutkimuksen rintamalla on ollut hiljaisempaa. Vertailevaa tutkimusta ei ole tehty vaikka vertailevaa tilastoaineistoa on melko laajasti käytettävissä. Tavoitteena Tampereella valmistellussa tutkimushankkeessa on selvittää sairaanhoitopiirien nykyisen talouden ohjausjärjestelmän tehokkuus. Tehtävänä on ensinnäkin kuvata sairaanhoitopiirien talouden ohjauksen nykytila ja pelkistää sieltä keskeiset, toisistaan poikkeavat ohjausmallit. Noita malleja tullaan vertaamaan aiemman tutkimuskirjallisuuden perusteella tehokkaiksi todettuihin toimeksiantotalouden ohjausmalleihin ja sieltä mahdollisesti löytyvään ideaalimalliin. Myös sairaanhoitopiirien välinen talouden ohjauksen tehokuuden vertailu toteutetaan. Tässä olennaista on määritellä talouden ohjauksen tehokkuudelle kriteerit. Ne liittyvät mm. taloussuunnitelmien toteutumisen ennustettavuuteen, kustannusten kasvun hallintaan ja palvelutuotannon tuottavuuteen. Hankkeessa tarkastellaan myös ohjausjärjestelmien sisäistä tehokkuutta. Tätä varten tullaan tavalla tai toisella selvittämään myös nykyisen ohjausjärjestelmän kustannukset. Tutkimuksen empiiriset aineistot koostuvat olemassa olevista sairaanhoitopiirien kuntasuhdetta ja sairaanhoitopiirien sisäistä talouden ohjausta koskevista dokumenteista, virallisesta ja muusta riittävän luotettavasta tilastoaineistosta sekä kyselylomakkeella hankittavasta tiedosta. Näitä tietoja varmennetaan ja syvennetään haastatteluin. Aineiston hankinnassa huomioidaan ohjauksen osapuolet. Tutkimuksessa hyödynnetään useita teoreettisia lähtökohtia. Toimeksiantotaloudellisten suhteiden tarkastelun lähtökohtana on agenttiteoria, jolla kuitenkin on omat lähtökohtiin liittyvät rajoituksensa. Terveydenhuolto on erittäin vahva instituutio, mikä huomioidaan teoriakehyksessä. Talouden ohjausprosessi on näennäisestä yksinkertaisuudestaan huolimatta monitasoinen ja ristiriitaisia näkökulmia yhteen sovittava, ja ohjaus tapahtuu hyvin kompleksisessa toimintaympäristössä. Onkin realistista ajatella, että paras mahdollinen, tulevakin talouden ohjausmalli sisältää heikkouksia, joita on opittava ymmärtämään ja sitä kautta hallitsemaan. Tutkimuksen lähtötietoja kartoittava osuus alkaa syksyllä 2014. Tutkimuksen avulla on mahdollisuus selvittää nykyisen ohjausjärjestelmän vahvuuksia sekä palvelujen tehokkuutta ja vaikuttavuutta edistäviä toimintamekanismeja. Samalla on mahdollista selvittää nykyjärjestelmän heikkouksia ja kriittisiä ongelmakohtia, joita uudessa järjestelmässä on syytä välttää. 44 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Minne katosivat asiakastarpeet palvelutuotannon suuruuden ekonomiaa tavoiteltaessa? Kristiina Engblom-Pelkkala & Anna-Aurora Kork Julkispalvelujen kehittämisen retoriikassa toistuu usein kansalaisnäkökulma, jolla korostetaan asiakaslähtöisyyttä ja -keskeisyyttä, osallisuutta ja asiakkaiden yksilöllisten tarpeiden huomioimista. Samanaikaisesti kun tahdotaan lähemmäksi asiakasta, pyritään palvelurakennetta tehostamaan keskittämällä palvelutuotantoa yhä suuremmiksi yksiköiksi. Sama idea suuruuden ekonomiasta näkyy myös ajankohtaisessa sote-uudistuksessa, jonka tavoitteena on turvata lähipalvelut. Sosiaali- ja terveyspolitiikan strategian mukaan ”palvelut on järjestettävä riittävän suurissa toiminnallisissa kokonaisuuksissa, joissa on edellytykset järjestää laadukkaat ja saumattomat palvelut ja ylläpitää korkeatasoista ammatillista osaamista”. Palvelujen rakennetta ja sisältöä koskevassa uudistamispuheessa näyttäisi olevan pyrkimys eräänlaiseen palvelujen subsidiariteettiperiaatteeseen, mutta niiden toimivuus määritetään ensisijaisesti järjestelmäkeskeisesti talouden ja profession näkökulmasta. Ideapaperimme käsittelee julkisorganisaation päätöksenteon näennäisrationaalisuutta julkispalvelujen kehittämisessä. Tarkastelemme, miten kuntapalvelujen kehittämiseksi toistettu puhe ja käytännön toiminta eroavat. Kuntien kehittämistoiminta toimii pääsiassa projektihankkeiden varassa, joiden tavoitteet saattavat olla jo lähtökohtaisesti epärealistisia ja vaikutukset rajallisia. Haluamme nostaa esiin asiakas- ja kuntalaisnäkökulmaa korostavan hankepuheen ja käytännön toiminnan välisen kuilun. Paperimme teoreettinen tarkastelu pohjaa Brunssonin (1989, 2007) esiin tuomaan ajatukseen organisaatioiden ”hurskastelusta” (organization of hypocrisy), jossa puhe, päätöksenteko ja toiminta eivät kohtaa. Koska puheen ja käytännön välillä vallitsee jatkuva jännite, reformit ja hurskastelu ovat keinoja selvitä ympäristön ristiriitatilanteista. Kehittämispuhe ja käytännön kehittämistoimet eivät kohtaa, sillä hankepuheessa korostuu ensisijaisesti poliittisen puheen monimielisyys. Puheen tulkinnassa on tärkeä ymmärtää, ettei kyse ole ainoastaan sanoista, vaan myös ylitsepääsemättömästä kuilusta sanojen ja tekojen välillä (Palonen 1987). Empiirinen tarkastelumme kohdistuu kahteen kuntapalveluja koskevaan kehittämishankkeeseen: Hämeenlinnassa toteutettu ”Uudistuva kylä kaupungissa” -hanke (2010–2012) sekä Ylöjärvellä ja Lahdessa toteutettu Terveyskioski-hanke (2009–2012). Kuvaamme näiden kahden case-tapausten avulla hankkeiden kehittämispuheen ja raportoitujen tulosten välistä ristiriitaa. Molemmissa hankkeissa luotiin mielikuva kuntalaisten osallisuudesta ja käyttäjien palvelutarpeiden huomioimisesta. Kuitenkin asiakkaista ja kuntalaisilta kerätty monipuolinen informaatio, joka olisi tärkeää ennakoivassa ja pitkäjänteisessä kehittämistyössä, jäi hankkeissa hyödyntämättä. Kehittäminen jää jälkikäteiseksi yksittäisten tapausten reagoinniksi, kun osallisuus ja palvelutarpeiden selvittäminen jää palautelaatikosta saatavien kokemusten varaan. Tapaukset vahvistavat näkemystämme siitä, että kehittämispuheen ja toiminnan välillä vallitsee ristiriita. Julkisessa puheessa todistellaan, että koko ajan pyritään lähemmäksi kuntalaista ja asiakasta. Käytännössä kuitenkin palvelut etääntyvät, ja asiakkaiden tarpeet jäävät talouteen perustuvien päätösten ja niukkojen budjettiresurssien jalkoihin. Tuottavuuden ja tehokkuuden mittarit jättävät alleen kauniit puheet asiakkuudesta, osallisuudesta ja yksilöllisten palvelutarpeiden huomioimisesta tai hyvinvointivaikutusten selvittämisestä. Asiakkaiden tarpeiden ja kokemusten hyödyntämisen sijaan taloudelliset resurssit määrittelevät mihin kehittämiseen tosiasiallisesti on varaa ja kenelle niukkuutta kuntapalveluissa jaetaan. ’Lähemmäksi’ näyttäisikin kääntyvän palvelutuotannossa ’kauemmaksi’. Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 45 Kuntien päihdepalvelujen järjestämisvastuu Heidi Poikonen Päihdehuollon asiakkaalla on perustuslaissa turvattu perusoikeus saada sellaisia julkisia sosiaali- ja terveyspalveluja, jotka turvaavat hänen välttämättömän toimeentulon ja ihmisarvoisen elämän sekä antavat hänelle edellytykset toimia yhteiskunnan täysipainoisena jäsenenä (perustuslaki 731/1999, PL 19 §). Päihdepalvelujen järjestämisvastuu kuuluu kunnille, joiden täytyy järjestää palvelut siinä mittakaavassa, mitä kunnassa esiintyvä tarve edellyttää (päihdehuoltolaki 741/1986, 3.1 §). Järjestämisvastuu on näin ollen tarveperusteinen, ei määrärahasidonnainen. Toimivalla päihdepalvelujärjestelmällä voidaan vaikuttaa yksilön ja hänen läheistensä hyvinvoinnin lisäksi myös päihteiden kokonaiskulutukseen ja vähentää päihteiden käytöstä aiheutuvia haittakustannuksia myös muilla kustannusherkillä sosiaali- ja terveydenhuollon osa-alueilla. Oikeuskäytännössä on katsottu, että asiakkaalla on subjektiivinen oikeus päihdehoitoon, mutta hänellä ei kuitenkaan ole oikeutta valikoida hoitomuotoa. Kuntien sosiaali- ja terveyspalvelut elävät muutoksen aikaa ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskeva hallituksen esitysluonnos on nyt lausuntokierroksella. Uudistuksen tavoitteena ovat laadukkaat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut yhdenvertaisesti kaikille. Hallituksen esitysluonnoksessa korostetaan, että palvelujen saatavuus paranee ja palvelutarjonta monipuolistuu, kun järjestämis-, tuottamis- ja rahoittamisvastuut jaotellaan uudella tavalla. Palvelujen saatavuuden paraneminen ei kuitenkin tarkoita palvelujen saavutettavuuden kohentumista. Päihdehuollolle on luonteenomaista nimenomaan tarve matalan kynnyksen lähipalveluille. Tämä kuntien päihdepalvelujen järjestämisvastuuta käsittelevä artikkeli on osa oikeustieteellistä väitöstutkimusta, jossa tarkastellaan asiakkaan oikeutta päihdepalveluihin perusoikeusnäkökulmasta. Artikkelissa keskeiseen asemaan nousevat SOTE-uudistuksen vaikutukset päihdehuoltoon, kun analysoidaan, miten järjestämis- ja tuottamisvastuiden uudelleenorganisointi vaikuttaa päihdehuollon palvelujen järjestämiseen ja asiakkaan asemaan. Miten jatkossa arvioidaan päihdepalvelujen järjestämisvastuun tarveperusteisuutta ja mikä taho vastaa, että kuntalaisten subjektiivinen oikeus päihdehoitoon toteutuu? Tutkimus on lainopillinen eli siinä jäsennetään aihealuetta lainsäädännön valossa. 46 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Tilaa muistiinpanoille Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 47 48 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014 49 50 Hyvinvoinnin luovat ratkaisut kunnissa Kunnallistieteen yhdistys 2014
