Byrådssak 345 /15

Byrådssak
345 /15
Håndtering av helikopterstøy ved Bergen lufthavn Flesland
BJOL
ESARK-8360-201500772-1
Hva saken gjelder:
Naboene til Bergen lufthavn Flesland er utsatt for helikopterstøy. Støyen er i stor grad knyttet til
helikoptertrafikk rettet mot oljevirksomheten i Nordsjøen. Det er spesielt lavfrekvent støy i form av
vibrasjoner som skaper størst problemer for beboerne i de områder som blir overfløyet. Folkehelseloven §
14 gir kommunen hjemmel for å gripe inn gjennom pålegg om at forhold ved en eiendom eller
virksomhet i kommunen blir rettet, hvis forholdene direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på
helsen eller er i strid med bestemmelsene gitt i medhold av folkehelseloven kapittel 3.
Forurensningsforskriften definerer minstekrav til innendørs støynivå hvor støykilden f eks er flyplass. I
forskriften fastsettes anleggseiers plikter.
Når vedtak om tiltak fattes skal det ses hen til den helsemessige gevinst som oppnås ved vedtaket i
forhold til vedtakets øvrige konsekvenser.
Kommunens myndighetsutøvelse
Myndighetsutøvelse etter folkehelseloven er lagt til kommunen – dvs. i prinsippet til kommunestyret. I
praksis er imidlertid myndighetsutøvelse knyttet til de fleste lover hvor myndighet er lagt til kommunen,
delegert til kommunen fagmiljøer på de aktuelle fagområdene. Delegasjon skjer ved at bystyret delegerer
denne myndigheten til byrådet, som deretter i egen styringslinje delegerer myndighet til å utøve faglig
skjønn til det aktuelle fagmiljøet. Når delegasjonen følger styringslinjen, understreker dette et tydelig
ansvar for alle ledd i styringslinjen, til aktivt å vurdere om myndighet til å utøve skjønn i den enkelte sak,
er riktig plassert.
Myndighet til å utøve skjønn og derved å fatte beslutninger etter folkehelseloven, er delegert til Etat for
helsetjenester. En viktig begrunnelse for å legge skjønnsutøvelse på saksområder regulert av lov, forskrift
og annet regelverk til en fagetat, er at det skal utøves et faglig skjønn innenfor klare rammer gitt i
medhold av lov, forskrift og annet regelverk. Et sentralt argument er at fagfolk best er utstyrt med
kompetanse til å fatte riktige beslutninger i slike saker. I situasjoner hvor det må utøves et bredere skjønn
– f eks når et faglig skjønn må holdes opp mot andre viktige samfunnsinteresser, er det på den annen side
mer naturlig å legge kompetanse til å fatte beslutninger til folkevalgte organ.
Det er i forurensningsforskriften ikke etablert klare retningslinjer og terskelverdier for håndtering av
lavfrekvent støy fra helikopter. Når regelverket som kan legge klare føringer på det skjønn som skal
utøves, ikke er tilstrekkelig presist – er det ikke like selvsagt at et fagorgan er best egnet til å fatte
beslutningen. I det saksforhold denne sak dreier seg om – helikopterstøy, er Etat for helsetjenesters
myndighet til å fatte beslutninger på vegne av kommunen overført til folkevalgt organ.
Støy representerer en betydelig ulempe for de som direkte rammes av den virksomhet som skaper støyen.
På den annen side kan den virksomhet som gir slik støy, representere viktige samfunnsinteresser.
Bysamfunnet er avhengig av robuste arbeidsplasser som skaper verdier og derved gir inntekter i form av
lønn til byens innbyggere, og som i neste omgang gir grunnlag for å finansiere fellesskapets
oppgaveløsning gjennom skatt. Hvordan avveiningen mellom de som plages av støy, og de som
1
produserer støyen skal være, representerer ikke en entydig faglig problemstilling, men er en viktig
politisk utfordring. En utfordring hvor en må bruke et videre skjønn enn grenseverdier hjemlet i lov og
forskrift.
Det at det er et folkevalgt organ som skal fatte beslutningen, innebærer ingen endring i måten Etat for
helsetjenester faglig sett jobber på, for å klargjøre utfordringer og utrede løsninger/anbefale tiltak. Etaten
er fortsatt kommunens fagkompetanse på dette fagområdet. I denne sak vil en ta utgangspunkt i
fagetatens vurderinger og anbefalinger, og holde disse opp mot andre viktige samfunnsinteresser, før
konklusjon trekkes.
Hensyn som må ivaretas
To hovedhensyn må veies mot hverandre. For det første det behov beboerne i flyplassområdet har for en
mest mulig støyfri hverdag, og for det andre bysamfunnets behov for at også støyende aktivitet kan finne
sted i visse deler av byen. På forurensningsområdet er det vanligvis et greit regelverk å forholde seg til.
Dette er imidlertid ikke tilfelle når det gjelder lavfrekvent helikopterstøy. Det foreligger pt ikke nasjonale
bestemmelser som regulerer slik støy. I fravær av slike bestemmelser kan en vurdere denne støyen i lys av
bestemmelsene for flystøy. Fastsatte grenseverdier for flystøy er imidlertid ikke helt egnet som
grenseverdier for helikopterstøy.
De målinger som Miljøakustikk AS har foretatt på oppdrag fra Etat for helsetjenester viser at det
døgnekvivalente støynivået er under grensen for å sette i verk tiltak med hjemmel i
Forurensningsforskriften.
Det er spesielt støy fra helikoptertypen Sikorsky S-92 som oppleves som plagsom for beboerne i
innflyvingstraseene for helikoptertrafikken. Det er denne helikoptertypen som brukes ved de fleste
transportoppdragene mellom Flesland og installasjonene i Nordsjøen.
Ivaretakelse av den enkelte borger som måtte rammes når fellesskapets interesser må gis fortrinn, er ikke
alltid like lett. På den annen side er det viktig å redusere de negative virkninger av de aktiviteter som er
viktige for storsamfunnet å holde i gang. Det sentrale prinsipp er at den som gjennom sin virksomhet
skaper problemer for andre, må sette i verk tiltak som reduserer de negative konsekvensene aktiviteten
har.
For Statoil er helikopterbasen på Flesland svært viktig. Ca. 50 % av all persontransport til/fra selskapets
installasjoner i Nordsjøen skjer med utgangspunkt i denne flyplassen.
Tidsbruk
Helikopterstøyen på Flesland er ikke et nytt fenomen. Klagene på støy er først og fremst knyttet til
helikoptertypen Sikorsky S – 92 som ble tatt i bruk på Bergen lufthavn i 2006. Etat for helsetjenester
startet sitt arbeid med denne sak i første halvår 2013 basert på klager fra beboere i flyplassens nærhet.
Etaten utarbeidet et forhåndsvarsel om senere vedtak som ble sendt Avinor 20.01.14. Her ble det påpekt
at følgende tiltak var aktuelle å sette i verk:
1. Helikopterflyginger i tidsrommet 23.00 – 07.00 forbys. Unntak gjøres for LOS-helikopteret og for
flyginger som beviselig er absolutt nødvendige for liv og helse. Vedtaket trer i kraft 1.4.14.
2. Bruk av S-92 helikopter forbys i tidsrommet 19.00 – 23.00, samt hele døgnet lørdager, søndager
og helligdager. Andre mer støysvake helikoptre tillates. Forbudet gjelder 50 % av
helikopterbevegelsene på kveld og helg/helligdager fra 1.7.14 og alle helikopterbevegelser fra
1.7.15
3. Utarbeide forpliktende strategi for varig støyreduksjon fra helikoptertrafikk i inn- og
utflygingstraseene og rundt Bergen Lufthavn Flesland. Strategien skal gi vesentlig forbedring i
støyforholdene for berørt befolkning innen 2020. Frist 1.7.15.
2
Skriftlig dokumentasjon på at vedtaket er innfridd må sendes Etat for helsetjenester innen hver
frist.
Forhåndsvarslet satte fart i Avinors arbeid med å redusere støyulempene som beboerne i de aktuelle
områder påføres. I dette arbeidet samarbeider Avinor tett med Statoil som er hovedbruker av heliporten.
Byrådsleders avdeling som på dette tidspunkt hadde overtatt ansvaret for saken, fant det riktig at Avinor
fikk tid til å iverksette støydempende tiltak før saken ble fremmet til folkevalgt organ.
I brev av 04.03.15 har Avinor gjort rede for en rekke tiltak som allerede er satt i verk og en del tiltak som
planlegges satt i verk. Etat for helsetjenester har i fagnotat av 25.06.15 vurdert de tiltak som er satt verk
og planlagte tiltak. Etatens konklusjon er at til tross for at det har vært en positiv utvikling hva angår
helikopterstøy på Flesland, så anbefaler etaten at det fattes vedtak i tråd med etatens forhåndsvarsel av
30.01.14.
Kriterier for vurdering
Iverksetting av tiltak for å redusere helikopterstøyen har en klar kostnadsside for brukerne av
helikoptertjenestene. Oljeindustrien har de senere år hatt stor evne til å bære økte kostnader som følge av
høy oljepris. Hvordan oljeprisen vil utvikle seg i fremtiden er vanskelig å forutse. Det en imidlertid kan
iaktta i dag, er et sterkt fall i oljeprisen. Dette har allerede resultert i tydelige kostnadsreduserende tiltak i
oljebransjen. Så langt har over 20.000 stillinger blitt borte i oljebransjen. Omfanget av kutt kan bli større.
Svekket lønnsomhet i bransjen gjør at en bør være varsom med å iverksette tiltak som medfører betydelig
økning i kostnader forbundet med oljebransjens bruk av helikoptertransport. I følge oppslag i pressen har
reduksjonen i helikoptertrafikken så langt, medført at 10 % av pilotene i helikopterselskapet CHC nå sies
opp.
Oljebransjen har etablert baser for helikoptertransport til Nordsjøen ved flere flyplasser på Vestlandet.
Gode og effektive transportløsninger har bl.a. betydning for hvor oljeselskapene lokaliserer ulike
elementer i sine driftsorganisasjoner. I så henseende er det en konkurranse mellom byene på kysten, om å
få en størst mulig del av virksomheten, til sitt byområde. Som pekt på er det ikke etablert nasjonale
retningslinjer for håndtering av støy forårsaket av helikoptertrafikk. Å iverksette strenge lokale
bestemmelser for å regulere denne virksomheten, vil i verste fall kunne bety at deler av virksomheten som
i dag drives ut fra Bergen, vil kunne flyttes til et annet sted, med det tap av lokale arbeidsplasser dette vil
kunne medføre. På den annen side vil en slik reduksjon i bruken av helikopter til/fra Flesland, kunne
redusere de ulemper som påføres de som bor i innflyvingstraseene for helikoptertrafikken.
Dersom oljeprisen over tid blir lav, vil det trolig tvinge frem ytterligere kostnadskutt offshore, og
utvikling av mer smarte måter å jobbe på. Slike endringer kan få konsekvenser for omfanget av det
transportbehov oljeselskapene har. Allerede i dag kan en iaktta en betydelig reduksjon i bruk av
helikopter ut fra Bergen Lufthavn Flesland.
Å begrense støyen fra helikoptertrafikken på Flesland har stått på dagsorden til Etat for helsetjenester i
flere år. Det er lagt ned et betydelig arbeid fra etatens side, men også fra Avinor og Statoils side. Det har
vært perioder med begrenset fremgang i de støyreduserende tiltak fra den støyproduserende virksomhets
side. Fra 2014 er dette avløst av tiltak som i større grad virker.
Byrådets oppfatning er at det må stilles både nasjonale og lokale krav - samt etableres klare grenseverdier
for støy fra helikopter. I påvente av at nasjonale rammebetingelser som regulerer helikopterstøy, må
Bergen kommune stille krav til Avinor og Statoil om et kontinuerlig arbeid for reduksjon av støyen. Nå
når oljesektoren har sterkt fallende inntekter, og selskapene må ta nye runder for å øke sin produktivitet –
eventuelt redusere aktiviteten, kan det være et godt tidspunkt for å legge føringer på omstillingsarbeidet.
Industrien må velge smartere løsninger når inntektene faller.
3
Byrådet er mer opptatt av en løpende og god dialog med Avinor og Statoil for å redusere støynivået på
generell basis, enn å nedlegge forbud mot bruk av helikopter på visse tider av døgnet.
Begrunnelse for fremleggelse for bystyret:
Beslutningen forutsetter stor grad av «fri skjønnsutøvelse» med avveining av brede samfunnsmessige
interesser opp mot enkelte borgeres interesser, og representerer således bruk av en kompetanse som
folkevalgte organ besitter.
Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak:
1. Bergen bystyre noterer seg at det siste år har vært en positiv effekt av de støyreduserende tiltak
Avinor og Statoil har iverksatt vedr helikopterstøy i flere av de områder rundt Flesland som er utsatt
for slik støy. Det er viktig at dette arbeidet fortsetter, og at planlagte tiltak i regi av Avinor og Statoil
fortløpende iverksettes, samtidig som nye støyreduserende tiltak fases inn.
2. Bergen kommune vil ikke innføre nattestenging av helikopterbasen nå. Dette virkemidlet kan
imidlertid bli vurdert senere, dersom en ikke oppnår de forventete effekter i det støyreduserende
arbeidet i regi av Avinor og Statoil, herunder styring av trafikken til tidsrom som gir minst ulemper
for beboerne i innflyvingstraseene.
3. Bergen kommune forutsetter at det ikke settes opp planlagte flyvninger i tidsrommet kl. 23.00 –
07.00.
4. Bergen kommune legger til grunn at GPS Horisontal/vertikal «handoff» innflyging etableres så snart
som mulig. Avinor må etablere systemer og rutiner som sikrer at helikoptrene ved visuell flygning
flyr så høyt som mulig over bebyggelse.
5. Bergen kommune vil be Avinor vurdere å øke flyhøyden for helikoptertrafikken utover de foreslåtte
2000 fot. Et slikt tiltak vil bidra ril å redusere støybelastning gjennom hele døgnet, uavhengig av
trasé. Hensyn til øvrig trafikkavvikling, økonomi og miljøutslipp må vurderes opp mot den
støyreduserende effekten.
6. Bergen kommune vil be om en periodisk rapportering om hvordan de tiltak som er satt i verk fungere.
Hyppighet og innretning av rapporteringen avklares nærmere mellom Etat for helsetjenester og
Avinor.
7. Bergen kommune retter en henvendelse til staten om at det etableres nasjonale bestemmelser vedr
helikopterstøy.
Dato:
15. september 2015
Dette dokumentet er godkjent elektronisk.
Martin Smith-Sivertsen
byrådsleder
Vedlegg:
1. Uttalelse fra Etat for helsetjenester vedrørende helikopterstøy 25.06.15
2. Etat for helsetjenesters forslag til varsel om vedtak vedrørende helikopterstøy 30.01.14
3. Brev fra Avinor av 20.05.14
4. Brev fra Avinor av 04.03.15
5. Støyrapport fra Miljøakustikk AS av 22.05.13
6. Støyrapport fra Miljøakustikk AS av 21.05.2013, revidert 08.11.2013
4
7. Støyrapport fra Miljøakustikk AS av 22.05.13, revidert 13.11.2012
8. Oversikt over flytrafikken på Flesland i 2012
9. Folkehelseinstituttet og Helsedirektorates vurdering den 16.09.2013
10. Svarbrev fra Avinor på Etat for helsetjenesters forslag til vedtak
11. Oppfølgende brev fra Avinor og Statoil vedrørende økonomiske kostnader og klageomfang den
16.12.2013
12. Noise Measurements on S-92 for Development of NPD-Data (Oslo Lufthavn, 2007)
13. Aircraft noise and cardiovascular disease near Heathrow airport: small area study (BMJ 2013)
14. Etat for helsetjenesters presentasjon på møte den 10.10.2013
15. Statoils presentasjon på møte den 07.11.2013
5
Saksutredning:
Hva saken gjelder
Bergen kommune v/Etat for helsetjenester og kommuneoverlegen i Fjell og Sund har over lengre tid
mottatt klager fra beboere i innflyvingstraseen for helikoptertrafikken fra kontinentalsokkelen. Klagene
fordeler seg både på boligeiere bosatt tett opp til flyplassen, og lenger ute i innflyvingstraseene. Det er
spesielt en helikoptertype som forårsaker klager – Sikorsky S-92. Denne helikoptertypen ble tatt i bruk i
2006, og støyer vesentlig mer enn sin forgjenger – Superpuma. Andelen S-92 helikoptre ved Flesland har
økt de senere år. I 2012 var andelen av S-92 helikoptre i kontinentalsokkelflyvinger nær 79 %. Totalt var
det 14.523 flyvinger med denne helikoptertypen til/fra Flesland i 2012, hvorav ca. 13.000 gikk til/fra
Statoils installasjoner (opplysninger gitt av Statoil i møte med Etat for helsetjenester).
Nedgangen i oljeindustrien har medført at det siste halvår 2014 og så langt i 2015 har det vært en klar
nedgang i antall flybevegelser med helikopter på Flesland. Med en fortsatt lav oljepris er det liten grunn
til å anta at en i nær fremtid vil stå overfor en økning i flybevegelser. Dersom lav oljepris vedvarer, er det
grunn til å anta at det vil skje betydelige omstillinger i oljeindustrien som også vil ha konsekvenser for
omfanget av helikoptertrafikken til offshoreinstallasjonene.
I 2013 ble det innført et web-basert klageskjema fra Avinors side. Dette har gjort det enklere å klage på
flystøy. I 2013 kom det inn 161 klager. Datamaterialet viser at antall klager har økt de senere år. Noen
opplever flystøyen mer plagsom enn andre. Nye tall fra Avinor (2015) indikerer imidlertid at antall
klager har gått ned parallelt med at nye prosedyrer for innflyging har vært iverksatt.
Etat for helsetjenester har i samarbeid med Etat for plan- og geodata beregnet hvor mange mennesker som
kan være berørt av helikopterstøyen basert på helikoptertraseene og foreliggende støysonekart for Bergen
lufthavn. For området Flesland nord dreier det seg om på det tidspunkt karleggingen ble foretatt om
14.893 mennesker. Mens det for Flesland sør dreier seg om 906 mennesker. I disse områdene er det
lokalisert 17 barnehager og 750 barn samt 5 skoler med 1900 barn. Det at virksomheten er lokalisert
innenfor de aktuelle områder, innebærer nødvendigvis ikke at samtlige opplever vesentlige støyplager i
det daglige.
Kommuneoverlegen i Fjell og Sund har basert på klager som har kommet, beregnet at det bor ca. 10.000
mennesker i grunnkretsene hvor det er levert inn klager på flystøy i de to kommunene.
Lovverk og forskrifter
Aktuelle tiltak for å regulere støy kan forankres i Forurensingsforskriften og/eller Forskrift om miljørettet
helsevern og Folkehelseloven.
Forurensningsforskriftens ulike bestemmelser regulerer støy i tilknytning til bl.a. flyplasser. Forskriftens
bestemmelser omfatter imidlertid ikke impulsstøy fra helikoptre, lavfrekvent støy og vibrasjoner.
Grenseverdiene i Forurensningsforskriften er ikke helserelatert. Grenseverdiene er satt ut ifra
økonomiske hensyn og hva som er teknisk mulig å få til, og ikke med utgangspunkt i et helsehensyn.
Hvilke grenseverdier for støy som er etablert og hvilken innretning de har, vil legge føringer på det arbeid
som anleggseier plikter å sette i gang. Anleggseier er i dette tilfellet Avinor. Når kommunen med
utgangspunkt i lov om folkehelse og det ansvar kommunens har, skal vurdere helikopterstøy på Flesland,
vil et første skritt være å vurdere om anleggseier holder seg innenfor de støygrenser som er definert i
Forurensingsforskriften.
Målinger som er foretatt viser at helikoptertrafikken på Flesland målt mot de grenseverdier for støy på
døgnbasis som gjelder for flystøy, holder seg innenfor de verdier som er fastsatt i
Forurensningsforskriften. I mangel av egne grenseverdier for helikopterstøy må kommunen vurdere
6
støyplagene i en bredere sammenheng, herunder i et helseperspektiv. Dette åpner for en videre
skjønnsutøvelse enn den rent faglige.
Etat for helsetjenester har vurdert støyutfordringene knyttet til helikoptertrafikken og muligheten for å
iverksette tiltak, etter Lov om folkehelsearbeid § 14 og Forskrift om miljørettet helsevern. De aktuelle
paragrafer i forskriften som etatens vurderinger er knyttet opp mot, er:
§ 7 Overordnete krav
Virksomheter og eiendommer skal planlegges, bygges, tilrettelegges, drives og avvikles på en
helsemessig tilfredsstillende måte, slik at de ikke medfører fare for helseskade eller helsemessig
ulempe.
Med helsemessig ulempe menes forhold som etter en helsefaglig vurdering kan påvirke helsen
negativt og som ikke er helt uvesentlig.
§ 9 Helsemessige ulemper som virksomhet eller eiendom påfører omgivelsene
Virksomhet og eiendommer skal planlegges, drives og avvikles, slik at krav til miljøfaktorer
overholdes når det gjelder den belastningen omgivelsene påføres:
Ved etablering og bruk av støykilder skal det tilstrebes lavest mulig støynivå. Støy og vibrasjoner
skal ikke medføre helsemessig ulempe eller overskride helsemessig forsvarlig nivå.
I forskriftens § 6 vedr tilsyn og virkemidler er det tatt inn slik formulering:
Ved vurderingen av om kommunen skal kreve retting etter folkehelseloven § 14, skal det ses hen til
den helsemessige gevinst som oppnås ved vedtaket i forhold til vedtakets øvrige konsekvenser.
Videre skal det tas hensyn til om forholdet allerede er vurdert i planlegging eller annen
godkjenning etter annet lovverk.
I en skjønnsvurdering vil mange faktorer inngå, også de samfunnsmessige konsekvenser av å igangsette
retting må tillegges vekt. For helikopterstøy – lavfrekvent støy og vibrasjoner - er det ikke fastsatt
standarder i dagens støyforskrifter. Dersom en legger standarden for flystøy til grunn, holder
helikoptertrafikken på Flesland seg innenfor denne.
Avinor har i en tilbakemelding gitt 29.11.13 pekt på at kommunen har begrenset adgang til å anvende
rettingsbestemmelsene i folkehelseloven § 14 med henvisning til at virksomheten har godkjenning etter
annet regelverk.
Med utgangspunkt i at det ikke er fastsatt nasjonale bestemmelser vedr helikopterstøy herunder
vibrasjoner og lavfrekvent lyd, kan det innebære utfordringer dersom kommuner som har flyplasser med
helikoptertrafikk rettet mot Nordsjøen, lager sine egne lokale bestemmelser. Lokalt innførte
begrensninger hva angår helikoptertrafikk, kan være av betydning når oljeselskapene velger hvilke
flyplasser de ønsker å bruke i sine tilbringertjenester.
Når det gjelder oljerelatert virksomhet, kan Stortinget i forbindelse med nye utbyggingsprosjekter
fastsette nærmere krav. I forbindelse med en sak Stortinget skal behandle i løpet av våren 2015 – vedr
plassering av driftsorganisasjonen for Johan Sverdrupfeltet i Stavanger, har kommunalutvalget i
Stavanger kommune 06.01.15 i sin høringsuttalelse til etablering av en ny driftsorganisasjon bl.a. pekt på:
«Statoil bør i sin langsiktige strategi medvirke til å velge støysvake helikoptre for Johan Sverdrup,
slik at ulempene i forbindelse med denne aktiviteten kan reduseres.»
Å støtte Stavanger kommune i en slik henstilling om mer støysvake helikoptre, kan være et første skritt
for å sette støyulempene fra helikoptertrafikken tydeligere på dagsorden i en nasjonal sammenheng.
7
Støy en helseplage
For å avklare hvordan kommunen skal håndtere lavfrekvent støy og vibrasjoner fra helikoptertrafikken,
har Etat for helsetjenester rettet en henvendelse til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet for vurdering
av de helsemessige belastninger av aktuelle støynivåer. I sin tilbakemelding peker Folkehelseinstituttet
bl.a. på at svært mange mennesker i Norge er utsatt for støy fra transport, industri og annen
næringsvirksomhet. Fra disse kildene er det estimert at om lag 1,5 millioner nordmenn er utsatt for
gjennomsnittlig støynivå over døgnet, som overskrider de anbefalte verdier(55dB). Bortimot en halv
million mennesker antas å være svært plaget av støy(SSB 2007).
Folkehelseinstituttets peker på at helse- og trivselseffekter av flystøy er veldokumenterte, men at det
dessverre er svært få studier som har sett spesifikt på helsemessige virkninger av helikopterstøy. Det er
gjort studier som har sammenliknet plage fra helikopterstøy med plage fra flystøy, men resultatene er ikke
entydige. Det finnes følgelig ikke et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å gi andre anbefalinger for
helikopterstøy enn for flytrafikk generelt.
De målinger av helikopterstøy som Miljøakustikk AS har foretatt på oppdrag fra Etat for helsetjenester,
viser at døgnekvivalent lydnivå innendørs er under forurensningsforskriftens tiltaksgrense på 42 dB. I
Folkehelseinstituttets vurdering av disse målingene pekes det på at den aktuelle grenseverdi ikke er
helsebasert; dvs. at det ikke er hensynet til helsen som er avgjørende. Grenseverdiene er satt ut fra
økonomiske hensyn og hva som er teknisk mulig å få til, samt at intensjonen med forskriften er å gjøre
noe for dem som er utsatt for de aller høyeste støynivåene. I henhold til forskriften skal disse målingene/
beregningene forutsette lukkete vinduer og ventiler. Med åpne vinduer vil støynivåene være over 35 dB
innendørs, noe Folkehelseinstituttet anfører vil ligge betydelig over hva som er anbefalt ut fra
helsehensyn.
I henhold til Miljøakustikk AS gjennomgang av feltet, finnes det ingen grenseverdier i offentlige
bestemmelser for vibrasjoner i bygninger fra helikopter. Det nærmeste man kommer er Norsk standard
NS 8176. Norsk standard NS 8176 Vibrasjoner og støt - måling i bygninger av vibrasjoner fra landbasert
samferdsel og veiledning for bedømmelse av virkning på mennesker. Dette er et regelverk som gjelder
vibrasjoner fra landbasert samferdsel. Denne type vibrasjoner oppstår i bakken mens støyen er begrenset
eller fraværende. I forbindelse med helikopterstøy er det et høyt lydtrykk som setter bygningsdeler i
bevegelse og skaper vibrasjoner. Samtidig er det et høyt støynivå. I henhold til NS8176 vil den samlede
summen av støy og vibrasjoner utgjøre den totale plagen for beboerne. Dersom man bedømmer
reaksjoner kun ut fra målte vibrasjoner, vil den totale plagen kunne bli underestimert.
Det finnes i dag ingen metode for å vurdere den totale plagen av støy og vibrasjoner fra helikoptre.
Statoils vurdering av helikopterbasens betydning
I den dialog kommunen har hatt med Avinor og Statoil peker Statoil bl.a. på at Bergen har en særdeles
viktig posisjon for Statoils totale virksomhet. «Mer enn 50 % av selskapets norske innretninger driftes fra
Bergen og helikopterterminalen på Flesland er pr. i dag den klart største helikopterterminalen for
selskapet. Mer enn 240.000 personer passerer gjennom terminalen hvert år på veg til/fra sin arbeidsplass i
Nordsjøen.»
Helikoptertransporten er eneste link mot land for flere tusen offshoreansatte på jobb i Nordsjøen. Statoil
peker på at det er svært viktig for enkeltpersoner, Statoil, leverandørindustrien og samfunnet for øvrig at
denne virksomheten drives på en kontrollert, sikker, effektiv og kostnadseffektiv måte. Statoil
argumenterer for at myndighetspålegg som kan bidra til å redusere verdien på de nevnte attributter, ikke
er ønskelig verken for privatpersoner selskaper som måtte bli berørt av slike.
8
Tiltak for å redusere helikopterstøyen
Etat for helsetjenester er kommunens fagmyndighet knyttet til oppfølging av lov om folkehelse.
Myndigheten utøves på fullmakt som bystyret i utgangspunktet har delegert til byrådet.
Helikopterstøy ble første gang på en mer systematisk måte satt på dagsorden høsten 2012 gjennom møter
mellom Avinor og Etat for helsetjenester. Også representanter fra kommunene Fjell og Sund var med på
disse oppstartmøtene. Etaten har foretatt et systematisk arbeid for å kartlegge støyplagene og utrede
konkrete tiltak for å redusere de støyplagene de bosatte i innflyvingstraseene til Flesland utsettes for. I
møter med aktuelle parter som har mulighet for å påvirke støynivået(Avinor og Statoil), la etaten høsten
2013 frem følgende forslag til mulige løsninger:
1. Forbud mot all helikopterflyging om natten (23.00-07.00). Unntatt forhold knyttet til liv og helse.
2. Erstatte kveldsflygninger (19.00-23.00) og helgeflygninger som i dag foretas med helikoptertypen
S-92, med andre mer støysvake helikoptertyper.
3. Utarbeide plan for total utfasing av S-92 så snart som mulig, evt. finne mer egnet helikopterbase/
terminal.
Det at kommunen potensielt kunne ende opp med løsninger som dette for å redusere helikopterstøyen, har
medført at både Avinor og Statoil har måtte tenke nytt rundt støyutfordringene på Flesland. Den
utfordring forslaget til tiltak representerte, innebar at både Avinor og Statoil har satt trykk på for å finne
frem til løsninger som reduserer opplevde støyplager fra helikoptertrafikken. Lenger nede i
saksutredningen vil en gå nærmere inn på de konkrete grep Avinor og Statoil har tatt i denne forbindelse,
og hvilke resultater dette har medført.
Planlagte og iverksatte tiltak fra Avinors og Statoils side
Det kan konstateres en endring i tilbakemeldingene fra Avinor og Statoil vedrørende de utfordringer
helikopterstøy representerer – fra mer generelle til mer spesifikke tiltak. I en tidlig tilbakemelding av
29.11.13 ble det pekt på iverksetting av mer generelle tiltak for å dempe støybelastningen i området.
Eksempel på tiltak var å redusere direkte flygning over hus, bygge støyvoller og støyisoleringstiltak på
enkelte boliger. Etablering av et nasjonalt helikopterstøyutvalg ble også holdt frem som et viktig tiltak.
Avinor rapporterer at forumet er etablert og har gjennomført flere møter der operatørselskap,
infrastruktureier, helikopterselskap og berørte kommuner møtes for å utvikle strategiske innspill til
hvordan en kan redusere støy fra tunge helikoptre.
Avinor har etter hvert også iverksatt flere operasjonelle tiltak for å sikre at pilotene flyr optimalt i forhold
til trase, hastighet og høyder mm. I felles brev av 20.05.14 fra Avinor og Statoil og i brev fra Avinor
04.03.15 utdypes dette nærmere. I denne korrespondansen pekes det bl.a. på at
 Det er utarbeidet en handlingsplan som er en gjennomgang av mulig støyreduserende som
planlegges gjennomført fremover ved Bergen Lufthavn
 Det er utarbeidet nye støykart basert på oppdatert utflatet prognose fra TØI, beregnet av SINTEF.
Disse ble offentligjort sommeren 2014 og danner grunnlag for Avinors tiltaksplikt på boliger md
for høyt inne-støynivå.
 Det er foretatt vesentlige endringer på innflyvingstraseene for helikoptre både i nord og i sør.
Tiltakene har resultert i at vesentlig mer av traseen går over sjø istedenfor bebyggelse. Avinor
estimerer en reduksjon på antall direkte overflyginger i nord på minst 2500 per år. Det tilsvarende
tallet i sør er anslagsvis 1000 bevegelser. Dette har i følge Avinor gitt en vesentlig forbedring av
lavfrekvent støybelastning i nord. Avinor peker også på at en har oppnådd vesentlige
forbedringer også i sør. Innflygingssektoren i sør er vesentlig smalere, men tett samarbeid med
helikopterselskapene, rapporteres å ha gitt gode resultater.
 I løpet av 2014 ble luftromsorganiseringsprosjektet SNAP er gjennomført. Siktemålet var å finne
de mest støysvake traseene for fly og helikoptre. Nye innflyvingstraseer for fly og helikoptre gir
redusert støybelastning i hele bergensregionen, men merkes i mindre grad tett innpå flyplassen.
9
 Avinor har kjøpt inn og implementert et nytt trasèovervåkingsverktøy. Avinor peker på at
verktøyet gjør det mulig å kontrollere traseer for enkeltflygninger og gjør lufthavnen bedre i stand
til å svare ut klager, samt å følge opp helikopterselskapene. Systemet har vært i bruk en periode
nå og gir gode resultater. Systemet vil kunne gjøre Avinor i stand til å følge med på utviklingen
på overholdelse av avtalte ruter med helikopterselskapene fremover.
 Avinor har endret motorkjøringspunkter for fly og helikopter for i størst mulig grad å redusere
bakkestøy mot naboer.
 Det er satt i gang og gjennomført en rekke infrastrukturtiltak. Disse er på den ene side knyttet til
bygging av støyvoller(6), og på den andre side knyttet til støyreduserende tiltak på 40 nabohus. I
tillegg har Avinor i 2013 – 14 kjøpt ut fem eiendommer med et samlet areal på 34 dekar.
 Avinor har startet opp prosessen med tilbudsinnhenting av ytterligere 17 hus som planlegges
gjennomført i 2015.
 Det planlegges bygd ytterligere støyvoller etter hvert som Avinor overtar nye tomter på vestsiden
av rullebanen.
 Avinor jobber konkret med å øke flygehøyde til 2000 fot for all helikoptertrafikk over bebyggelse.
Dette gjelder både utgående og innkommende helikoptre. Videre vurderes å redusere hastigheten
på utgående helikopter til 120 knop, tilsvarende for innkommende helikopter.
 Gjennomføre nye støymålinger når vesentlige endringer er gjennomført.
 Statoil jobber mot at helikopterprodusentene setter utvikling av støysvake helikopter på agendaen.
Erfaring så langt, har vist at støy ikke har vært prioritert av produsentene. Helikoptrene utstyres
med stadig mer avansert sikkerhetsutstyr, noe som gir øket vekt, behov for mer løftekraft og
dermed mer støy. Nye medium tunge helikopter er på vei inn i markedet. Statoil har
forhåpninger til at enkelte av disse vil støye mindre enn dagens tunge helikopter.
 Statoil vil vurdere nye helikoptertyper i fremtidige anskaffelsesprosesser.
 Statoil opplyser at det arbeides med å forbedre dagens S-92 teknologi i forhold til støy.
Siktemålet er å få på plass nye rotorblader som vil gi en positiv støyeffekt.
 GPS Horisontal/vertikal «handoff» innflyging etableres. Tiltaket forventes å gi en støyreduksjon
ved innflyging til flyplassen gjennom en mer presis (GPS) innflyging og raskere nedstiging enn i
dag. Å tidfeste når systemet er på plass og i bruk, er vanskelig. Det må settes i verk
infrastrukturtiltak ved flyplasser, installere utstyr i helikoptrene, etablering av prosedyrer og
opplæring av helikoptermannskap.
I tillegg til ovenstående operative tiltak arbeider Statoil også med følgende mer strategiske tiltak knyttet
til selskapets bruk av Flesland:
 Statoil opplyser at selskapet tar sikte på å gjennomføre helikoptertrafikken innenfor
åpningsvinduet til installasjonene i Nordsjøen – dvs. mellom kl. 07.00 og kl. 19.00. Ved særskilte
behov og ved etterslep i trafikk(vær og andre forhold) vil tidsrammene bli tøyd. (Informasjon
innhentet fra Etaten for helsetjenester viser at Statoil 12 siste måneder har hatt 5 nattflyginger med
helikopter.)
 Planlagte helikopterbevegelser før kl. 09.00 og etter kl. 16.00 er redusert i 2015 programmet med
henholdsvis 6,7 % og 13,7 % fra foregående år.
 Statoil planlegger ikke flygning på natt, og vil søke å unngå dette når det er mulig.
 Ved nattflyging vil Statoil prioritere bruk av mer støysvake EC225 maskiner fremfor S-92.
Statoil peker videre på at det fra deres ståsted ikke er ønskelig med ytterligere begrensninger i
helikoptertrafikken utover de selvpålagte begrensninger som er skissert i punktene ovenfor. Innføres
slike begrensninger i Bergen, kan det bety at andre flyplasser(Sola, Florø etc.) får øket belastning med sen
kveld og natt.
10
Ikke alle tiltakene som her er listet opp vil ha direkte effekt på lavfrekvent støy, men gir likevel tydelige
signal om at Avinor og Statoil kontinuerlig jobber for å redusere de støyulemper som beboere nær
flyplassen opplever.
Etat for helsetjener bemerker i sine vurderinger til tiltakene at det å anlegge støyvoller har liten effekt på
opplevd helikopterstøy, da dette handler om overflyvning i forbindelse med ankomst og landing. Etaten
peker på at nye retningslinjer for innflygning, er viktig å få på plass. Men enda viktigere er det at
helikopterpilotene faktisk respekterer og følger disse retningslinjene. En annen viktig problemstilling i
forbindelse med etablering av nye innflygingsmønstre for helikoptertrafikken, er hvorvidt støyproblemet
faktisk reduseres, eller om det bare flytter på seg.
Statoil som er den store brukeren av helikoptertjenester på Flesland har i tidligere tilbakemelding foreslått
opprettelse av brukergrupper. Kommunens fagetat støtter i prinsippet et slikt opplegg. Det er viktig med
dialog, spesielt når ulike tiltak skal utprøves. Også Avinor har gitt uttrykk et ønske om en nærmere dialog
med Etat for helsetjenester, kommuneoverlegen i Fjell og Sund og støyutsatte beboere. Dialog er viktig,
men det er resultatene som teller. Kommunens fagetat peker i den forbindelse på at etaten og
kommuneoverlegen i Fjell og Sund har hatt dialog med Avinor i flere år uten at dette har medført
reduksjon i støyplagene.
Etat for helsetjenester - vurdering av de aktuelle tiltak
I to dokumenter av henholdsvis 30.01.14 og 25.0615(følger vedlagt denne sak) har Etat for helsetjenester
foretatt en vurdering av tiltak som er satt i gang eller som planlegges satt i gang. Nedenfor skal en kort
gjøre rede for hovedelementene i etatens vurdering.
Støykart
Støykartene er basert på A-veid støynivå, og fokuserer på støyforhold knyttet til den ordinære
flytrafikken. Det er lavfrekvent støy og vibrasjoner som er hovedproblemet med
helikopterstøy. Støykartene er derfor verdiløse i forhold til helikopterstøy. Støykartene
benyttes til å vurdere boliger der Avinor har tiltaksplikt til å foreta støyisolering. Vanlig
støyisolering hjelper i liten grad mot lavfrekvent støy og vibrasjoner.
Traséovervåkningssystem
Mange av klagene går på manglende overholdelse av trasé og for lav flyhøyde.
Traséovervåkningssystemet mener vi derfor kan bli et nyttig verktøy for Avinor for å sikre at
pilotene holder avtalt høyde, fart og trasé. Dette fordrer at det opprettes et godt avvikssystem som
rutinemessig fanger opp avvik og håndterer dette riktig videre. Det er dessverre en
svakhet ved systemet at man ikke kan få ut oversikter/rapporter eller melding om avvik. Man
må gå inn manuelt og sjekke enkeltflygninger, f.eks. etter klage.
Brudd på avtalt flymønster må få konsekvenser for helikopterselskapene, f.eks. gjennom
bøter, da det mangler resultater av å ta dette opp i samtaler med helikopterselskapene. Avinor har i
dag ingen instruksjonsmyndighet overfor helikopterselskap eller piloter.
Innflyvingstraseer
Optimalisering av traséer er et viktig støyreduserende tiltak. Det er gjort endringer på
innflyvingstraseene for visuell innflygning. Mer av traséen går nå over sjø, noe som har ført til at
det er færre mennesker som nå blir berørt av helikopterstøy ved visuell flygning. Dette gjelder
altså ikke instrumentell innflygning som benyttes i mørket og ved dårlige værforhold.
Flyhøyde
Et viktig tiltak for å redusere helikopterstøy vil være å øke flyhøyden. Svært mange av klagerne
rapporterer at helikoptrene flyr for lavt over husene.
11
Flere klagere i traséene registrerer nå flyhøyde og fart på helikoptrene ved hjelp av en
mobilapplikasjon. Vi vet ingenting om nøyaktigheten av denne applikasjonen, men den kan
trolig gi en indikasjon, og har vært brukt av en klager for å melde inn fartøy til Avinor. Fartøy
som så har blitt sjekket opp av Avinor har vist seg å ha holdt for lav høyde.
Avinor har også etter forespørsel fra klager om enkeltflygninger bekreftet at helikopter flere
ganger har kommet over boligen på ca. 300 meters høyde(ca. 1000 fot). Avinor skriver i mail
tilbake til klager at de tar dette opp med helikopterselskapene, men klager opplyser at forholdet
gjentar seg.
Avinor skriver i brev 04.03.15 at Avinor jobber med å øke flyhøyde til 2000 fot for all
helikoptertrafikk over bebyggelse. På spørsmål fra Etat for helsetjenester den 11.05.15
vedrørende status her får vi opplyst at det i avtalen med helikopterselskapene heter at ved
ankomst skal flyhøyden være på minimum 2000 fot inntil nedgang for landing er nødvendig,
som er omtrent ved Bildøy eller Haganes. Det foreligger altså ingen retningslinjer vedrørende
flyhøyde ved avgang.
Kart «VFR- Routes helicopters mtom more than 3000 kg» som viser helikoptertraseene mot
Flesland, angir maksimumshøyde for helikoptre. Helikoptrene skal holde maks 2000 fot til
Bildøy og Haganes, og maks 1000 fot deretter. Minimumshøyde burde også vært angitt på dette
kartet. Reell flyhøyde over bebyggelsen nord og sør for flyplassen blir i praksis redusert til ca.
350-400 fot. Et vedtak fra Bergen kommune bør sikre at helikoptrene ved visuell flygning flyr så
høyt som mulig over bebyggelse.
Høyde ved instrumentell flygning er 2000 fot inntil man kommer inn på «landingsstrålen». Vi
anbefaler at det vurderes om det er mulig å øke flyhøyden ytterligere da dette vil være et tiltak
som vil redusere støybelastning gjennom hele døgnet, uavhengig av trasé. Hensyn til øvrig
trafikkavvikling, økonomi og miljøutslipp må selvsagt vurderes opp mot den støyreduserende
effekten.
Fart
Redusert fart kan gi noe redusert støynivå. Ved å senke farten fra 150 kts til 120 kts senkes støyen
med ca. 5 dB. Dette ble vist ved målinger gjort ved Bergen Lufthavn med S-92
helikoptre i rapport OSLA-AN-RA-0193 den 05.07.07. Avinor har den 07.06.14 utført nye
kontrollerte støymålinger av ulike helikoptertyper i ulike høyder og fart. Etat for helsetjenester har
fått opplyst at rapporten etter disse målingene enda ikke foreligger. Vi gjør oppmerksom på at
noen klagere opplyser at redusert fart er verre fordi det medfører lengre varighet av støyen.
Dersom redusert fart skal være et tiltak bør dette diskuteres med berørte beboere.
Luftromorganisering, SNAP
Avinor melder at det er gjennomført et stort arbeid med luftromsorganisering for å finne de
mest støysvake traséene for fly og helikopter, noe som ble effektuert nov 2014. Vi har ikke
mottatt noen dokumentasjon som viser hvorvidt dette har hatt effekt på støyforholdene i
forbindelse med Nordsjøhelikopter.
Bakkestøy
Avinor melder om at de har endret motorkjøringspunkter for fly og helikopter for å redusere
bakkestøy mot naboer. Etat for helsetjenester har ikke mottatt klager på støy fra helikopter på
bakken, slik at dette tiltaket ikke vurderes som vesentlig i denne saken.
12
Støyvoller
Det er etablert støyvoller på bakken. Etat for helsetjenester har ikke mottatt klager på støy fra
helikopter på bakken, slik at dette tiltaket er av mindre betydning i denne saken.
Støyreduserende tiltak på nabohus
Dette er tiltak som er lovpålagt anleggseier etter forurensningsloven. Hus som mottar tilbud
om tiltak er hus der A-veid støy er over grenseverdiene. Lavfrekvent støy og vibrasjoner vil i liten
grad vises igjen på denne type støyberegninger. Vanlig støyisolering har dessuten liten eller ingen
effekt på lavfrekvent støy og vibrasjoner.
I tillegg til tiltakene i regi av Avinor har Etat for helsetjenester slik vurdering av Statoils planer og tiltak:
Trafikknedgang
Statoil opplyser om at trafikknedgang allerede har ført til en forbedring for nabolaget, og at det
forventes ytterligere nedgang i årene fremover. Dette er ikke et tiltak i seg selv, og Bergen
kommune må fatte vedtak som tar høyde for at trafikken igjen kan øke. Svingninger i oljebransjen
er ikke noe nytt.
Påvirkning av helikopterprodusenter til å produsere støysvake helikopter
Statoil melder at de jobber mot at helikopterprodusentene setter støy på agendaen, men at erfaring
viser at støy ikke har vært prioritert av produsentene. Nye rotorblader på S-92 ligger langt frem i
tid.
GPS- innflygning
GPS-innflygning kan gi en mer presis innflygning av helikopter ved visuell flygning og er en
løsning som Avinor og Statoil anslår vil kunne implementeres i løpet av to år, gitt at en rekke
forutsetninger oppfylles. Dette vil i første omgang avhjelpe beboere nært flyplassens sørside
(Espeland) som i dag opplever at helikopterpilotene ikke følger avtalt trasé. Representant for
velforeningen på Espeland anslår at 7 av 10 flygninger ikke følger avtalt kurs. Vi anbefaler at det
fattes vedtak om at dette systemet må innføres.
Trafikkgjennomføring
Statoil opplyser i brev 04.03.15 om at de har intensjoner om å gjennomføre trafikken innenfor
tidsrommet 07-19, med unntak av ved særskilte behov og etterslep i trafikken, og vil søke å unngå
nattflyging. Ved nattflyging vil Statoil prioritere bruk av mer støysvake EC225
fremfor S-92 (om mulig). Dette er svært gledelig, men vi mener at dette må fastsettes i vedtak fra
Bergen kommune for å sikre at dette implementeres som standard prosedyre for fremtiden.
Etatens konklusjon etter gjennomgang av innspill til tiltak fra Avinors og Statoils side er:
«Etat for helsetjenester vurderer at iverksatte tiltak har hatt en viss positiv effekt på
støyforholdene, ved at noen færre mennesker nå er berørt av helikopterstøy ved visuell flygning på
dagtid. Fremdeles er det mennesker som har store støyplager og mulige helsekonsekvenser av
dette. Det anbefales derfor at vedtaket fra Bergen kommune sikrer at tilstrekkelige flyhøyder
overholdes og at GPS-innflygning innføres.
Det har også vært en positiv utvikling i forhold til at helikopterflyging på natt er redusert.
Statoils helikoptertrafikk som helhet ut fra Bergen Lufthavn er redusert med nær 30 prosent
siden januar 2015, men aktiviteten på sokkelen kan ta seg opp igjen. Vi mener derfor at det er
nødvendig å fatte et vedtak som beskytter befolkningen mot nattstøy i fremtiden. Statoil har i
dag få flygninger på natt, og vedtaket vil derfor få minimal praktisk og økonomisk betydning
for Statoil.
13
For å beskytte befolkningens helse opprettholder vi derfor vår anbefaling om at Bergen
kommune vedtaksfester restriksjoner i forhold til støy på kveld, natt og helg som beskrevet i
vårt forslag til varsel om vedtak av 30.01.14 (vedlagt).»
Etatens anbefaling til vedtak er gjengitt i saksfremlegget til denne sak s. 2 – 3.)
Vanskelige avveininger
Kommunene er tillagt ansvar og medfølgende myndighet etter Lov om folkehelsearbeid. I § 8 første
punktum heter det:
Kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller
indirekte kan ha innvirkning på helsen.
Kommunen er etter loven gitt myndighet til å iverksette nødvendige tiltak. I Forskrift om miljørettet
helsevern § 6 er dette formulert slik:
Ved vurderingen av om kommunen skal kreve retting etter folkehelseloven § 14, skal det ses hen til
den helsemessige gevinst som oppnås ved vedtaket i forhold til vedtakets øvrige konsekvenser.
Videre skal det tas hensyn til om forholdet allerede er vurdert i planlegging eller annen
godkjenning etter annet lovverk.
Kommunen har et klart ansvar for å føre tilsyn med og om nødvendig iverksette tiltak for å ivareta
befolkningens helse. Når tiltak skal iverksettes, må dette holdes opp mot andre samfunnshensyn. Dette
innebærer at aktuelle tiltak må vurderes ut fra flere dimensjoner enn de rent helsefaglige.
Effektive transportløsninger er nødvendig for en høy samfunnsmessig verdiskaping. Slike løsninger har
imidlertid ofte en bakside – forurensning og miljøbelastninger. I et mer helhetlig samfunnsperspektiv er
det derfor vanskelig å se for seg lokale regulereringer av helikoptertrafikken, som ikke reduserer
bergensregionen potensiale for lokal verdiskaping. Det fotavtrykk menneskelig aktivitet medfører, vil
alltid ha noen konsekvenser som av noen oppleves som negativt.
Med utgangspunkt i at det er viktig å opprettholde helikoptertrafikken, finnes det i prinsippet to løsninger.
For det første å stimulere til mer miljøriktige løsninger – fly og helikoptre som produsere mindre
forurensning og støy. Og for det andre å begrense bruken av de arealer som er mest utsatt for støy og
forurensning. For noen finnes det imidlertid et tredje alternativ – avvikling av oljeindustrien og sterk
nedbygging av transport med fly og helikoptre. Dette representerer et alternativ som byrådet i denne
sammenheng ikke vil legge vekt på.
Gjennom reguleringsplaner kan kommunen fastlegge bruken av arealene i innflygningstrassene for fly og
helikopter. Det er allerede etablert støykart som viser røde og gule soner. Kostnadene forbundet med å
redusere fly- og helikopterstøy i disse sonene, må holdes opp mot den gevinst det gir totalt sett å sette i
verk slike tiltak.
Generell erfaring viser at oppfinnsomhet og evne til å organisere oppgaver ut fra nye prinsipper og
løsninger, stimuleres når en står overfor store utfordringer. Slik sett representerer nedgangen i
oljeindustrien som en nå står midt oppe i, et potensiale for nye og mer effektive løsninger i bransjen.
Nytenkning kan også stimuleres av myndighetskrav – f. eks ved at Stortinget stiller krav om støysvake
helikoptre knyttet til nye driftsløsninger for oljefelt som nå skal bygges ut. Etablering av nasjonale
støygrenser fra helikoptertrafikk knyttet til tilbringertjenestene ved oljevirksomheten i Nordsjøen, er et
annet grep som kan tas for å sikre overgang til bruk av mer støysvake helikoptre. Også lokale
myndigheter kan gjennom de krav som stilles til en virksomhet, stimulere til nødvendig omstilling og
nytenking i en bransje.
14
Nattestenging av Flesland for helikoptertrafikk?
Nattestenging av Flesland for helikoptertrafikk er foreslått som et aktuelt tiltak fra Etat for helsetjenesters
side. Løsningen som har vært diskutert med de berørte parter har hatt slik innretning:
1. Helikopterflyginger i tidsrommet 23.00 – 07.00 forbys. Unntak gjøres for LOS-helikopteret og for
flyginger som beviselig er absolutt nødvendige for liv og helse. Vedtaket trer i kraft 1.4.14.
2. Bruk av S-92 helikopter forbys i tidsrommet 19.00 – 23.00, samt hele døgnet lørdager, søndager
og helligdager. Andre mer støysvake helikoptre tillates. Forbudet gjelder 50 % av
helikopterbevegelsene på kveld og helg/helligdager fra 1.7.14 og alle helikopterbevegelser fra
1.7.15
3. Utarbeide plan for total utfasing av S-92 så snart som mulig, evt. finne mer egnet helikopterbase/
terminal.
Avinor og Statoil ble allerede høsten 2013 fra Etat for helsetjenesters side orientert om at nattestenging
kunne være et aktuelt tiltak for å få redusert støyulempene for folk som bor i innflyvingstraseene for
helikoptertrafikken. «Trusselen» om en mulig nattestenging og gjennomføring av andre restriksjoner på
helikoptertrafikken, har virket. Både Avinor og Statoil jobber nå med nye løsninger for å løse de
utfordringer helekopterstøyen representerer, slik at nattestenging og andre mer inngripende restriksjoner
kan unngås.
I den første tilbakemeldingen fra Avinor og Statoil på den løsning etaten skisserte for dem - pekes det på
at en bred vurdering av de konsekvenser en nattestenging vil gi, vil kreve en full samfunnsøkonomisk
analyse som bør gjøres av en nøytral ekstern aktør.
Basert på de samtaler etaten har hatt med de berørte parter og den informasjon som er fremlagt, har Etat
for helsetjenester foretatt en vurdering av de tre aktuelle tiltakene. Til punkt 1 vises det til at Statoil i sin
tilbakemelding har bekreftet at det ikke planlegges flygning på natt. I sin redegjørelse 20.05.14 oppgir
Statoil at natteflygningene utgjør ca. 1 % av de totale flygningene med S-92, basert på sin definisjon av
natt – dvs. tidsrommet kl. 00 – 06. Prosentandelen flygninger som vil bli berørt av et nattforbud vil bli
noe høyere dersom en definerer natt som tidsrommet fra kl. 23 – 07 slik det aktuelle tiltakspunktet gjør.
På henvendelse fra Etat for helsetjenester opplyser Statoil våren 2015 at det de siste 12 månedene har
vært fem nattflyginger – dvs. i tidsrommet 00 – 06.
Basert på den begrensete trafikk som finner sted på nattetider, argumenterer Etat for helsetjenester for at
det bør være få problemer med en nattestenging av Flesland. I sin argumentasjon åpner etaten imidlertid
for en løsning der man kan fly i situasjoner hvor det beviselig ellers kan føre til fare for liv og helse.
Flygningene forutsettes da gjennomført med andre mer støysvake helikoptertyper og med utgangspunkt i
best mulig støysvake avgangs- og landingsprosedyrer. Etter innspill fra Avinor - og for å unngå
konsekvenser for skipstrafikken langs vestlandskysten, åpner etaten i sine vurderinger for at LOShelikoptre kan benyttes nattestid. Det forutsettes da etablert klare avgangs- og landingsprosedyrer.
Lostjenesten benytter ikke helikoptertypen S-92.
Statoil hevder i sitt tilsvar at man ved revisjonsstanser og ved shuttlehelikopter fra land vil få tapt
arbeidstid på grunn av sen oppstart på tilbringertjenesten fra land, noe som vil gi direkte konsekvenser for
produksjonen. Etat for helsetjenester peker for sin del på at angjeldende problemstilling først og fremst
representerer en organisasjonsutfordring knyttet til forskyving av arbeidstid, og at dette burde kunne løses
med bedre organisering i form av forskjøvet arbeidstid mv.
Når det gjelder det andre punktet – å erstatte kveldsflygninger (19.00-23.00) og helgeflygninger med
helikoptertypen S-92 med andre mer støysvake helikoptertyper, fremholder Statoil i sitt tilsvar at
kveldsflygning og helgeflygning er viktig for å ta igjen etterslep etter dager med forsinkelser i
flytrafikken på grunn av for eksempel værforhold. Statoil anslo i forbindelse med sin uttalelse på dette
15
tidspunktet, at tiltakene som Etat for helsetjenester foreslo, kunne gi en uspesifisert merkostnad på opp
mot 200 MNOK pr. år.
I sin vurdering av kommentarene fra Statoil peker Etat for helsetjenester på det bør være mulig å
omdisponere andre helikoptertyper fra andre baser. Etaten peker på at dersom en gjør dette, trenger ikke
kostnadene nødvendigvis å bli så høye som anslått i Statoils tilsvar. I brev av 20.05 14 imøtekommer
Statoil i noen grad dette ønsket, ved å overføre et mer støysvakt EC225 fra en av de mindre
helikopterbasene.
En utfordring ved å bytte om helikoptertyper mellom basene, er at en kan bidra til å øke støyproblemene
et annet sted. Helikopterstøyen kan oppleves like plagsom for nabolaget til de andre basene, ikke minst
den andre store basen på Sola. Som pekt på tidligere i denne saksutredningen har Stavanger kommune
allerede tatt initiativ for at Statoil skal stille krav om mer støysvake helikopter til å betjene det nye Johan
Sverdrup-feltet. Å få leverandørene av helikoptertjenester i Nordsjøen på generell basis til å levere sine
tjenester med mer støysvake helikopter, vil ta tid.
Når det gjelder punkt 3 – en plan for total utfasing av S-92, eventuelt finne en mer egnet tomt for
helikopterbasen/-terminalen på Flesland, stiller Statoil spørsmål ved hvor balanserte de vurderinger Etat
for helsetjenester gjør seg, når det foreslås utfasing av nevnte helikoptertype. Generelle
sikkerhetsvurderinger og komforten for de som reiser til/fra plattformene, vil måtte representere andre
vurderinger som må hensynstas.
Når Statoil og helikopterselskapene i den grad har valgt å satse på S-92, er det neppe fordi den støyer
mest, men sannsynligvis fordi denne maskinen best møter de krav som er satt. På den annen side må en
kunne argumentere med at dersom andre helikoptertyper er godkjent for bruk i Nordsjøtrafikken, da må
en også kunne legge til grunn at den grunnleggende sikkerheten ved bruk av den aktuelle helikoptertypen,
er ivaretatt.
Å flytte helikopterbasen vil ta tid selv ved en omlokalisering innenfor flyplassområdet. Med
utgangspunkt i at en betydelig andel av de som fraktes til/fra Nordsjøen ankommer Flesland med fly, vil
det transportøkonomisk og miljømessig neppe være tilrådelig med en annen lokalisering av
helikopterbasen enn Flesland-området. Med utgangspunkt i diskusjonen med de berørte parter har Etat
for helsetjenester reformulert sitt forslag til anbefalt vedtak på dette punkt til;
«Utarbeide forpliktende strategi for langsiktig støyreduksjon fra helikoptertrafikk i inn- og
utflygingstraseene og rundt Bergen Lufthavn Flesland.»
I et felles brev fra Avinor og Statoil av 20.05.14 er anbefalingen fra Avinor og Statoil at man ikke
gjennomfører de tiltak som er skissert av Etat for helsetjenester, «men at støyproblemene kompenseres
ved at Avinor, helikopteroperatørene og Statoil selv iverksetter målrettete støytiltak som har en positiv
støyeffekt på og ved flyplassen.»
Annen helikoptertrafikk i Bergensområdet
Helikoptertrafikken i Nordsjøen utgjør hovedtyngden av bruken av helikopter i bergensområdet. I tillegg
vil det også være trafikk med helikopter til Haukeland sykehus. Dette dreier seg i hovedsak om mindre
og mer støysvake ambulansehelikopter. På Flesland er det også helikoptertrafikk knyttet til det å bringe
og hente los fra båter som får assistanse fra Losvesenet. Dette dreier seg også om mindre helikoptre.
Det er i gang et arbeid for å etablere en helikopterbase på Håkonsvern for å betjene sjøforsvarets fregatter.
Hvilke krav som settes til støy fra helikopter og hvordan en eventuelt regulerer bruken, vil ha stor
betydning for boligområdene som omkranser Håkonsvern. Når saken om helikopterstøy på Flesland nå
kommer til behandling, vil det være viktig også å tenke et skritt fremover. Slik byrådet vurderer det, bør
en benytte den aktuelle sak til også å klargjøre hvordan Bergen kommune kan bidra til at det etableres
16
nasjonale retningslinjer for helikopterstøy, som gir kommunen et bedre verktøy for å kunne følge opp
anleggseiere som er ansvarlig for denne type støy.
Andre støybelastede områder
I en by blir fotavtrykket av menneskelig aktivitet mer synlig. Som pekt på tidligere i denne utredning,
anslår Folkehelseinstituttet at ca. 1,5 millioner nordmenn er plaget av støy. En støy som i tillegg til
flytransport ofte er knyttet til veitransport, jernbane og havn. Godsterminalen midt i Bergen sentrum hvor
konteinere lastes av og på jernbanevogner og trailere, eventuelt flytting av konteinere innenfor
terminalområdet på kveldstid og nattetid, representerer et opplevd støyproblem for mange på Fjellsiden.
Tilsvarende gjelder også for naboer av havnen. Støy knyttet til infrastruktur og transport er ubehagelig
for de som rammes, men det er vanskelig å stoppe samfunnsnyttig virksomhet selv når virksomheten
iblant vil måtte foregå på nattestid.
Det gir liten trøst for de som plages av støy å vite at de ikke er de eneste som er utsatt for dette. På den
annen side har folk en velutviklet rettferdighetssans. Settes det i verk tiltak på ett område, forventes det at
tilsvarende løsninger gjøres gjeldende på andre områder. Det spesielle med den foreliggende sak vedr
helikopterstøy i tilknytning til Bergen lufthavn Flesland, er at den døgnekvivalente støy som er målt her,
ligger under de grenseverdier som er satt i forurensningsforskriften for å sette i gang tiltak knyttet til støy
fra flytrafikk, som det i fravær av egne grenseverdier for helikopterstøy er mest naturlig å holde den
opplevde støy opp mot.
Oppsummerende konklusjoner
Når bystyret skal ta stilling til og fatte vedtak i denne sak, må bystyret veie hensynet til de som faktisk
opplever helikopterstøyen som plagsom, opp mot de brede samfunnsinteresser som er knyttet til den
aktivitet som skaper støyen.
I tillegg til direkte inngrep som kan tas for å regulere helikoptertrafikken på Flesland, har avtakende
aktivitet i oljebransjen det siste år, totalt sett redusert støyproblemene. Det er vanskelig å spå om
fremtiden og hvilken oljepris en vil få, men også om hvilke konsekvenser dagens og fremtidige
omstillingsprosesser i bransjen vil ha for behovet for helikoptertransport. Pt er det lite som tilsier en
økning i helikoptertrafikken. Den prognose Statoil legger til grunn, indikerer en fortsatt reduksjon i
trafikken rettet mot Nordsjøen de nærmeste år.
Støy er et samfunnsproblem hvor det er nødvendig å sette inn regulerende tiltak. Myndighetspålegg må
være en del av denne type tiltak. Byrådet kan følgelig ikke slutte seg til Statoils argumentasjon om at
«myndighetspålegg som kan bidra til å redusere verdien på de nevnte attributter, ikke er ønskelig verken
for privatpersoner selskaper som måtte bli berørt av slike.»(brev av 20.05.14) Denne vurdering fra
Statoils side må på den annen side holdes opp mot de avsluttende oppsummeringene fra Avinor og
Statoils side i det samme brev:
«Reduksjon av støy fra fly og helikopter er en viktig rammebetingelse som Avinor forholder seg
til, og vi har etablert overordnete, kokrete mål for å redusere antall belastede beboere i nærheten
av våre lufthavner. Ved Bergen lufthavn Flesland har støyarbeidet de siste årene vært fokusert på
reduksjon i støy fra tunge helikopter.»
Bergen kommune kan ikke fjerne den støy helikoptertrafikken representerer, men kan gjennom pålegg
bidra til å redusere ulempene ved slik trafikk. Et av de spørsmål en må ta stilling til, er om det skal legges
begrensninger på helikoptertrafikken i form av åpningstider. Etat for helsetjenester argumenterer for at
det neppe vil representere store ulemper for helikoptertrafikken om Flesland blir nattestengt – all den tid
Statoil i henvendelse fra Etat for helsetjenester oppgir at selskapet ikke planlegger flygninger før kl. 07.00
og etter kl. 19.00. På den annen side kan en hevde at det er unødvendig å fatte et vedtak om
nattestenging, all den tid helikoptertrafikken på nattestid allerede i hovedsak er faset ut. Så langt har
kommunens skissering av en mulig nattestenging av Flesland som tiltak for å dempe konsekvensene av
17
helikopterstøy, fungert bra. Både Avinor og Statoil har jobbet systematisk med tiltak for å redusere
aktualiteten av en slik løsning.
Byrådet vil legge opp til en samarbeidsløsning for å redusere helikopterstøyen på Flesland. Dette
innebærer at en tar på alvor Avinors og Statoils bestrebelser på å redusere denne støyen. Istedenfor å
legge ned forbud, ser byrådet det som viktig fortsatt å stimulere Avinor, helikopteroperatørene og Statoil
til selv å sette i verk målrettete effektiviseringstiltak i driften for å redusere antall flybevegelse, men også
andre konkrete tiltak som har en positiv støyeffekt på og ved flyplassen. Dette innebærer å stille krav
både til Avinor, Statoil og andre operatører. Videreføring av en slik samarbeidsløsning forutsetter at
kommunens fagmyndighet på området, Etat for helsetjenester aktivt følger opp dette arbeidet for å sikre
nødvendig fremdrift og at resultater nås. Det må følgelig etableres et opplegg med en periodisk
rapportering, for å ta nærmere rede på hvordan de ulike tiltak som er satt i verk eller er planlagt satt i
verk, faktisk fungerer.
Det er videre viktig at de kostnadsreduksjoner som kommer i oljebransjen, ikke har en innretning som gir
økte belastninger for andre eksterne parter i form av støy eller andre miljørelaterte problemer. Konkret
bør det etableres tydelige grenser for hva som oppleves som akseptabel støy fra f eks helikoptertrafikken.
Slike støygrenser må være hjemlet i nasjonale forskrifter.
18