docOffentlig innovationsupphandling - Pure
download 
Report Transcription
Offentlig innovationsupphandling - Pure
EXAMENSARBETE Offentlig Innovationsupphandling Upphandling av nya lösningar Adrian Kangas 2016 Civilingenjörsexamen Industriell ekonomi Luleå tekniska universitet Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle Offentlig innovationsupphandling: Upphandling av nya lösningar Adrian Kangas Civilingenjör Industriell Ekonomi Strategiskt arbete och företagsutveckling VT-16 Handledare: Per-Erik Eriksson Version 16-06-22 SAMMANFATTNING De senaste tio åren har trycket ökat på offentliga organisationer att implementera innovation. Detta för att de ska kunna möta de omfattande sociala, ekonomiska och miljömässiga utmaningarna de ställs inför. Detta i kombination med ökade behov, komplexitet och mindre resurser skapar en tydlig bild av behovet att hitta nya och innovativa tillvägagångsätt att främja innovation i den offentliga sektorn. Forskningen har påvisat tydligt att offentlig efterfrågan av innovation i upphandlingar fungerar innovationsfrämjande. Trots detta är offentliga innovationsupphandlingar långt ifrån en enkel process att genomföra, bestående av många utmaningar, motsägelsefulla mål och osäkerhet. Syftet med studien är att öka förståelsen för hur beställare kan främja leverantörers innovation i offentliga innovationsupphandlingar. För att besvara syftet genomfördes en kvalitativ intervjustudie på Trafikverket. Fem projekt klassificerades och utvaldes inom referensramen upphandling av nya lösningar, därefter granskades projekten var av 18 semistrukturerade intervjuer genomfördes. Resultatet från den kvalitativa intervjustudien visar utmaningar, möjligheter och potentiella åtgärder i offentliga innovationsupphandlingar. Allt detta inkluderas i fyra olika teman, vilka är ett resultat av analyseringen och baserade på vad teman associeras med i projekten. Dessa består av; resurser, kommunikation, planering och överprövningar. Studien belyser även vikten av medvetenhet och vilja som grundkriterium för offentliga innovationsupphandlingar. Studien bidrar till litteraturen inom offentliga innovationsupphandlingar i form av att påvisa sambanden mellan informantgrupperna och därmed tillföra en enhetlig bild av offentliga innovationsupphandlingar. Närmare bestämt påvisades interaktioners positiva betydelse för att främja innovation samt att problematiken inte ligger i att skapa juridiska riktlinjer utan det är kapacitet relaterat till innovationsupphandlingar som behövs upprättas. Studien kan därmed förse nyckelpersoner inom offentlig upphandling med lämplig information för att skapa förutsättningar för att främja innovation. Nyckelord: Offentlig innovationsupphandling, upphandling av nya lösningar, infrastruktursektorn. INNEHÅLLSFÖRTECKNING INNEHÅLLSFÖRTECKNING ...................................................................................... 1 1. INTRODUKTION .................................................................................................. 1 1.1 Bakgrund ............................................................................................................... 1 1.2 Problemdiskussion ................................................................................................ 2 1.3 Syfte och forskningsfrågor.................................................................................... 4 2. TEORETISKT RAMVERK ................................................................................... 4 2.1 Offentliga innovationsupphandlingar ................................................................... 4 2.2 Barriärer ................................................................................................................ 6 2.2.1 Brist på offentlig efterfrågan för innovation .................................................. 6 2.2.2 Bristande interorganisatorisk koordination.................................................... 7 2.2.3 Bristfällig kapacitet för offentliga innovationsupphandlingar ....................... 8 2.2.4 Otillräcklig interaktion mellan beställare och leverantör .............................. 8 2.2.5 Avsaknad av innovationsfrämjande incitament ........................................... 10 2.2.6 Undermåliga förfrågningsunderlag .............................................................. 10 2.2.7 Leverantörens begränsningar till anbud ....................................................... 12 2.3 Riskhantering ...................................................................................................... 13 2.3.1 Rekommendationer för riskhantering .......................................................... 14 2.3.2 Allokering, dela och gör avvägningar.......................................................... 15 3. METOD ................................................................................................................ 16 3.1 Forskningsansats ................................................................................................. 16 3.2 Val av företag för intervjustudie ......................................................................... 16 3.3 Datainsamlingsmetod .......................................................................................... 17 3.4 Analysmetod ....................................................................................................... 20 3.5 Kvalitetshöjande åtgärder ................................................................................... 20 4. RESULTAT .......................................................................................................... 21 4.1 Resurser............................................................................................................... 22 4.1.1 Kostnadshantering ....................................................................................... 22 4.1.2 Resursbrist hos beställaren........................................................................... 23 4.1.3 Leverantörens resurser ................................................................................. 25 4.1.4 Kompetens ................................................................................................... 26 4.2 Kommunikation .................................................................................................. 28 4.2.1 Konstruktiv & Tydlig samverkan ................................................................ 28 4.2.2 Kontroll & Ansvar ....................................................................................... 32 4.2.3 Kommunikation utanför projektet ............................................................... 33 4.3 Planering ............................................................................................................. 33 4.3.1 Identifiera & Attrahera leverantörer ............................................................ 33 4.3.2 Beställarens vilja och hanteringsmöjligheter för innovation ....................... 34 4.3.3 Beställarens interna beslutsamhetsprocess .................................................. 35 4.3.4 Upphandlingsdokument ............................................................................... 36 4.3.5 Externa händelser ......................................................................................... 38 4.3.6 Tid ................................................................................................................ 39 4.4 Överprövningar ................................................................................................... 41 4.4.1 Anledning & Påverkan................................................................................. 41 4.4.2 Begränsa juridiska dispyter .......................................................................... 42 5. DISKUSSION OCH SLUTSATSER ................................................................... 43 5.1 Sammanfattning .................................................................................................. 43 5.2 Teoretiskt bidrag ................................................................................................. 44 5.3 Praktiskt bidrag ................................................................................................... 45 5.4 Begränsningar & Förslag på framtida forskning ................................................ 46 6. Referenser ............................................................................................................. 47 BILAGA 1 – PROJEKT ............................................................................................... 56 BILAGA 2 – INTERVJUGUIDE ................................................................................. 57 Beställare................................................................................................................... 57 Leverantör ................................................................................................................. 58 BILAGA 3 – RISKER I INNOVATIONSUPPHANDLINGAR ................................. 58 BILAGA 4 – UPPHANDLING AV NYA LÖSNINGAR ........................................... 59 1. INTRODUKTION 1.1 Bakgrund Intresset för innovation har ökat de senaste åren, både nationellt och internationellt (Edler & Georghiou, 2007). Det omfattar även den offentliga sektorn, där ökad komplexitet och mindre resurser bidrar till ett större behov att hitta nya och bättre lösningar (Collm & Kuno, 2012). Den offentliga sektorn bidrar med mellan 20 till 30 procent av BNP i de ekonomiskt utvecklade länderna, därmed är främjande av innovation inom offentlig verksamhet av stor betydelse (Arundel mfl., 2015). Tittar man tillbaka från ett historiskt perspektiv har det kunnat utläsas ett positivt samspel mellan offentlig efterfrågan, kreativitet och innovation vilket kan påverka länders utveckling i positiv riktning. Därmed kan samhället agera som en initiativtagande konsument genom att samverka till att ny teknik tas fram och introduceras på marknaden (Dalhammar mfl., 2011). Att öppna upp för ökad innovation är lovande men komplexitet och osäkerhet som tillkommer är också krävande. Innovationsprocesser är öppna, dynamiska och otydliga och därför oförutsägbara och okontrollerbara. Därmed finns det ett visst risktagande med innovation där resultatet är nyckfullt (Thamhain, 2003). Gällande offentliga organisationer har det visat sig att de är mindre innovativa än privata, detta beror delvis på att det tolererar mindre risker och därmed har ett större säkerhetstänk (Rainey & Bozeman, 1976). Ökad radikalitet inom innovation genererar ökad risk samtidigt som sannolikhet till förbättring ökar. Därför är risk intressant att hantera för att öka möjlighet till att främja innovation i offentlig verksamhet (Mulgan & Albury, 2003). Regeringen antog den nationella innovationsstrategin 2012 med syfte att bidra till ett bättre innovationsklimat (Näringsdepartimentet, 2012). En del i innovationsstrategin består av att utforma upphandlingsprocesser så de ger möjlighet för nya lösningar att skapas. Där uppkommer innovationsupphandlingar, 1 vilket innebär att en beställare(offentlig organisation) köper en vara, tjänst eller en kombination av dem två, ett system från leverantören(privat företag) (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2012). Upphandlingsprocessen avser i offentliga myndigheter att främja innovation genom att tillåta eller efterfråga nya lösningar (Näringsdepartimentet, 2012). Målet med innovationsupphandling är att fokusera på funktioner som löser samhälleliga problem eller mänskliga behov, därmed inte i sig fokusera på att utveckling av nya produkter (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2012). För att dra full nytta av innovationsupphandling behövs det förståelse för marknadsinflytandet på beställaren, strukturen på leverantörssidan och kunskapen om leverantörens kapacitet (Mowery, 2012). 1.2 Problemdiskussion Med avseende på tidigare information vet vi att den offentliga sektorn har stor betydelse för ekonomin samt att det är generellt sett mindre innovativa än privata sektorn. Ökad efterfrågan tillsammans med mindre resurser och större komplexitet1 skapar en tydlig bild av att de måste hitta nya och innovativa lösningar för att klara av framtida utmaningar (Collm & Kuno, 2012). Den svenska ekonomin skulle erhålla de positiva effekterna från innovationer av behovstillfredsställelse, problemlösning och de globala utmaningarna genom att främja innovation inom den offentliga upphandlingen och agera som ett ”föregångsland” (Edquist, 2014). Överprövningar har varit ett problem vid upphandlingar där andra aktörer som inte har blivit tilldelad upphandlingen har stoppat den genom att överpröva ärendet i domstol. 1 Med komplexitet menas det att situationer som inte är förutsägbara för offentlig regi eftersom den inte kan kontrolleras som en maskin, dvs. med att justera skruvar och andra regulatorer. Vanligtvis uppkommer komplexitet när flera intressenter inte vill eller kan enas om en gemensam överenskommelse (Collm & Kuno, 2012). 2 Eftersom antalet överprövningar var så pass många beslutade regeringen att se över upphandlingslagstiftningen för att minska problemen från ett samhällsekonomiskt perspektiv samt för de berörda parterna (Överprövningsutredningen, 2009). Trots detta kvarstår ännu problematiken med överprövningar, vilket påverkar tolkningarna av Lagen om offentlig upphandling (LOU) blir snävare. Detta gör i sin tur det svårare för innovationsfrämjande åtgärder att genomföras eftersom risken för överprövningar blir för överhängande och därmed blir upphandlingen stoppad som ett resultat av detta. Det har visat sig att det finns indikationer på att incitamentsstrukturer, kapacitet och prioriteringar i offentliga organisationer inte är väldigt gynnsamma för risktagande, bred intern och extern samverkan och att prioritera långsiktiga leveransplaner över kortsiktiga budgetskäl (Rolfstam mfl., 2011). Med innovationsupphandlingar kan de projekt som offentliga verksamheter har öka innovationstakten och därmed skapa en positiv effekt på det ekonomiska klimatet. Innovationsupphandlingar har potentialen att förbättra långsiktig effektivitet och effektivisera offentliga tjänster genom att uppmuntra företag att utveckla bättra lösningar för statens behov (Schapper mfl., 2006). Dalpé, DeBresson, & Xiaoping (1992), Dalpé (1994) och Aschhoff & Wolfgang (2009) är exempel på några få av den stora mängden studier som undersökt innovationsupphandlingar från ett styrmedelsperspektiv för att mäta de ekonomiska effekterna, vilket är det mest undersökta området inom innovationsupphandlingar (Edquist mfl., 2015). Det har även gjorts flertalet studier som undersöker innovationsupphandling som ett instrument för efterfrågestyrmedel, bland annat Edler & Georghiou (2007) och Edquist & Hommen (1999). Däremot har mindre uppmärksamhet riktats mot ledningsfrågor som måste lösa när en offentlig organisation syftar till att genomföra innovationsupphandlingar och anpassa det till en vanlig organisatorisk praktik (Edquist mfl., 2015). Det finns också flertalet källor som visar på innovationseffekterna i offentlig upphandling är ganska splittrade och begränsade till enskilda framgångsrika fallstudier som utvärderar faktorer som bidrar till deras framgång snarare än den faktiska inverkan (Edler mfl., 2005; 3 Edquist mfl., 2000; Lember mfl., 2011). Det har även påvisats att få studier har undersökt i detalj de specifika förhållanden och mekanismerna i offentliga upphandlingar som faktiskt leder till, eller hindrar innovation (Geroski, 1990; Rothwell, 1984). Därmed förblir det en utmaning att hitta det rätta tillämpningsutrymmet för innovationsupphandlingar, vilket kräver mer praktiska tillämpningar och ytterligare forskning (Edquist, mlf., 2015). 1.3 Syfte och forskningsfrågor Syftet med studien är att öka förståelsen för hur beställare kan främja leverantörers innovation i offentliga innovationsupphandlingar. För att nå syftet har två delforskningsfrågor satts upp. (1) Vilka möjligheter och begränsningar finns det i offentliga innovationsupphandlingar från ett beställarperspektiv för att främja innovation? (2) Hur bidrar beställarnas och leverantörernas befintliga och erhållna kunskaper från projekten till att främja innovation inom innovationsupphandlingar? 2. TEORETISKT RAMVERK 2.1 Offentliga innovationsupphandlingar Begreppet offentlig innovationsupphandling myntades runt år 2000 och har tidigare kallats offentlig teknikupphandling (Edquist mfl., 2000). Offentlig innovationsupphandling sker när en offentlig organisation köper en produkt, tjänst eller en kombination av dem, ett system där upphandlingen innefattar en innovation för att leveransen ska kunna slutföras. Offentlig innovationsupphandling syftar inte till att skapa nya produkter, utan målet är att lösa ett funktionsbehov eller samhällsproblem. I vanliga upphandlingar är det vanligtvis det lägsta priset som möter de uppsatta kraven som vinner upphandlingen. Detta gäller dock inte i offentliga innovationsupphandlingar eftersom beställaren mest troligt har viktig information att dela med leverantören om det 4 som ska utvecklas. Resultatet bygger därmed på samarbete mellan beställare och leverantör (Edler mfl., 2005). Offentlig innovationsupphandling kräver en strategiskt sofistikerad förståelse hur det ska användas som ett styrmedel. Det som behövs är styrning som tillåter en viss grad av risktagande när det gäller innovation, samt transparenta, icke diskriminerande och rättsligt hållbara upphandlingsutföranden (Edquist mfl., 2015). Utöver det behövs också förståelse för att offentlig innovationsupphandling är kostsamt, det krävs investeringar i organisationen, informationsarbete och noggrann övervakning (Edler mfl., 2012). Sambandet mellan offentlig upphandling av varor och tjänster, och innovation bygger i huvudsak på tre faktorer (Edler & Georghiou, 2007). För det första kan offentliga innovationsupphandlingar av produkter eller tjänster ha en direkt påverkan på leverans av tjänster. Där den kan göra den offentliga tjänsten mer effektiv för organisationen och för medborgarna. För det andra kan offentlig efterfrågan av innovation förmå marknaden att investera i innovation, det kan resultera i en ”spill over” effekt. Detta kan ske på två sätt; genom att formulera nya behov och starta nya innovationscyklar eller agera som en försynt kund som signalerar till marknaden att den offentliga sektorn är en plats där innovationer av varor och tjänster kan introduceras. Dessutom kan innovativa start-up företag dra fördel av detta eftersom de ofta kämpar med att hitta en referens kund eller första kund (Geroski, 1990). För det tredje kan offentlig efterfråga agera som ett hjälpmedel för att nå andra mål, exempelvis genom att köpa in miljöbilar, vilket kan sänka barriärer för att penetrera den privata marknaden och därmed öka antalet miljöbilar och minska koldioxidutsläppen. I rapporten BDL (2003) deltog fler än 1000 företag och 125 förbund. I studien framkom det mer än 50 % av respondenterna ansåg att nya krav och efterfrågan var de faktorerna som drev på innovation mest. Jämfört med endast 12 % av företagen ansåg att ny teknisk utveckling var den faktorn som främst drev på innovation. Det har också påvisats i andra rapporter att offentlig innovationsupphandling som innovationsfrämjande åtgärd har fungerat och i vissa fall kanske varit mest essentiella för att nå framgång (Edler mfl., 5 2005; Dalhammar mfl., 2011). Redan 1970 jämfördes R & D subventioner med offentliga upphandlingskontrakt utan någon typ av direkt R & D upphandling. Slutsatsen sett från en längre tidsperiod påvisade att offentliga upphandlingar utlöste större innovationsimpulser i fler områden än R & D subventioner (Edler mfl., 2005). Geroski (1990) går så långt att hävda att upphandlingar som styrmedel är ett mycket mer effektivt instrument att använda för att stimulera innovation än någon av de övrigt frekvent använda R & D subventionerna. Förutom detta, visade studien Edler mfl. (2011) att hela 51.4 procent av de tillfrågade företagen svarade att investeringar i R & D ökade på grund av leverans till eller anbud på offentliga kontrakt. Sammanfattningsvis visar tidigare forskning att offentliga innovationsupphandlingar inte bara driver på innovation, utan de kan även ses som ett av det mest effektivaste styrmedlen (Edquist mfl., 2015). 2.2 Barriärer Offentliga innovationsupphandlingar är kostsamma och tidskrävande processer, vilket kräver intensiv koordinering av intressenterna och ständigt pågående utveckling och lärande (Lember mfl., 2011). Tidsåtgång och komplexitet är signifikanta hinder för att framgångsrikt kunna främja innovation i offentliga innovationsupphandlingar (Amann & Essig, 2015). Tidsåtgång och komplexitet är relaterade och mera djupgående beskrivna i rubrikerna längre fram i barriär kapitlet. Som tidigare nämnt har få studier undersökt i detalj de specifika förhållandena eller mekanismerna som leder till, eller hindrar innovation (Geroski, 1990; Rothwell & Zegveld, 1981). Medvetenhet och förståelse för barriärer är viktigt eftersom trots tidigare upprepade försök att fokusera på upphandlingsbudgetar för att driva innovation har det endast resulterat i begränsade framgångar (NESTA, 2012). 2.2.1 Brist på offentlig efterfrågan för innovation Gallup (2011) har identifierat brist på efterfrågan på marknaden som en nyckelbarriär för innovation i allmänhet. Vidare hävdar Uyarra mfl. (2014) att brist på efterfrågan från 6 offentlig sektor är en barriär, och mer specifikt för leverantörer i vissa sektorer samt leverantörer med starkt åtagande till R & D och produktinnovation (Rothwell & Zegveld, 1981). Anledningen till detta är att få leverantören att svara på efterfrågan och sätta igång en innovationsprocess där offentlig sektor agerar som en efterfrågande kund (Uyarra & Flanagan, 2009). Edler mfl. (2011) bestående av hela 800 leverantörer, påvisade även bristen med att den offentliga beställaren saknar initiativ att efterfråga eller köpa innovationer jämförelsevis med privata aktörer. Sammantaget påvisar detta att efterfrågan är den främsta källan till innovation (Edler & Georghiou, 2007), samt att den bör klassificeras som en nyckelbarriär att överkomma. 2.2.2 Bristande interorganisatorisk koordination Rolfstam mfl. (2011) hävdar att definitionen för offentlig innovationsupphandling bör ses från ett bredare perspektiv. Definitionen bör därför gå längre än att bara förhålla sig till att organisationen efterfrågar något nytt. Vidare påpekar de att koordination och institutionell omformning bör ses som en central aktivitet för offentliga innovationsupphandlingar. De visar även på att institutioner bör klassificeras som barriärer för innovation och dess spridning, vilket påvisar behovet av ytterligare åtgärder utöver information och beslut. Trots tillräcklig tillgänglig information kring innovationen kan olika institutionella barriärer hämma spridning inom organisationen (Rolfstam mfl., 2011). Problematiken med detta återfinns speciellt i organisationer där det gemensamma målet varierar något (Rogers, 1995). Därmed krävs interorganisatorisk koordination i form av implementering av innovation och förändringar av organisatoriska förfaranden (Rye & Kimberly, 2007; Kyratsis mfl., 2010). En lyckad åtgärd för att förbättra interorganisatorisk koordination var ”Rapid Review Panel”. En panel som utvärderar lösningar föreslagna av industrin som bevisats med forskning vara användbara för att snabbt implementera detta i värdekedjan (Rolfstam mfl., 2011). 7 2.2.3 Bristfällig kapacitet för offentliga innovationsupphandlingar För att bygga kapacitet för offentliga innovationsupphandlingar bör två grundkriterier uppfyllas. För det första handlar det om att skapa medvetenhet och engagemang i den offentliga organisationen för innovationsupphandlingar. För det andra handlar det om att skapa kapacitet för de anställda att uträtta innovationsupphandlingsstrategier (DIUS, 2008). Till skillnad från vanliga upphandlingar kräver innovationsupphandlingar ett större behov av intern kompetens (Rothwell & Zegveld, 1981). En majoritet av de studier som undersöker detta bekräftar det som en nyckel barriär (Georghiou mfl., 2010; Yeow mfl., 2011). Studien Georghiou mfl. (2010) visar på bristen av tillräckligt kunnande hos upphandlarna för hantering av innovationsupphandlingar samt brist på formell träning, vilket bland annat kan leda till högre kostnader. Det påvisas även i studien Edler mfl. (2011) att beställaren saknar kunskap inom de tekniska aspekterna och marknaden samt att de saknar förmåga att effektivt utnyttja värdekedjan. Vidare påvisar Uyarra mfl. (2014) att dålig intern organisatorisksamverkan är ett betydande hinder. För fylla kunskapsgapet har Europa Kommissionen testat att finansiellt stödja upphandlingskostnaderna upp till 30 % om de upphandlande verksamheterna väljer att dela med sig av kunskaperna genom ett anbudsförfarande som omfattar innovation (Rigby mfl., 2012). 2.2.4 Otillräcklig interaktion mellan beställare och leverantör Uyarra mfl. (2014) visade från ett leverantörsperspektiv att bristfällig tidig samverkan med den upphandlande organisationen var en betydande barriär att överkomma. Detta var den näst viktigaste faktorn att överkomma gällande uppmuntran av offentliga innovationsupphandlingar. Denna studie styrks ytterligare av (House of Lords Science and Technology Committee, 2011), vilket antyder att interaktionen mellan beställare och leverantörer är en barriär inom offentliga innovationsupphandlingar. Tidig samverkan i upphandlingen har också visat sig påverka möjligheten till att bättre ”fånga” innovation (OCG, 2004) samt skapar det förtroende för leverantören att ta risken med 8 att investera i en innovation (Ling, 2012). Vidare och mer allmänt ökar interaktioner informationen om kundernas behov och önskemål (Von Hippel, 1986), samt leverantörernas förmågor och framtida arbeten (Edquist mfl., 2015). Tidig och nära kontakt med leverantören kan också möjliggöra tillgång till branschkunskap som inte är tillgängligt internt, vilket kan användas för att göra bättre förfrågningsunderlag (Uyarra, 2010). Kontakten bör vara kontrollerande i form av uppföljning och utvärdering genomförs, där de som genomför kontrollerna måste besitta djup förståelse för R & D processen och de tekniska lösningarna (Edler mfl., 2012). Däremot bör övervakningen vara diskret och kontrollera upphandlingens framgång utan att bli påträngande i utvecklingsprocessen (Edler mfl., 2012). Begräsningar i upphandlingen kan påverka samverkan negativt, och består bland annat av bristande färdigheter, motvilja att ta risk eller en allt för strikt tillämpning av upphandlingsrutiner (Greer & Erridge, 2002). Ytterligare begräsningar härrörande kommunikation är antalet aktörer inblandade samt behovet av interaktion med användare (Caldwell mfl., 2009). Kommunikation mellan beställare och leverantör har också påvisat sig vara avgörande för att skapa innovation när det gäller interaktivt lärande och utveckling mellan organisationerna (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2012). Åtgärder för innovationsinriktad kommunikation med leverantörerna är exempelvis marknadssamrådsaktiviteter före anbudsförfarande (Uyarra & Flanagan, 2009). Däremot finns det strikta förfaranderegler för kommunikationen med leverantörer för att minska potentiella problemen med favorisering, oligopol och konstgjorda hinder för inträde av nya aktörer (Ahlqvist mfl., 2012). Återkommande gällande kommunikationsproblemet med ett ökat antal aktörer påvisar även Lundvall (2003) detta och hänvisar till problemet med obalanserad konkurrens mellan aktörerna som resultat. Sammanfattningsvis ju fler aktörsgrupper involverade desto svårare blir det att samordna deltagarna för att hitta överenskommelser för beslutsfattandet (Amann & Essig, 2015). 9 Enligt Edler mfl. (2011) bör upphandlaren lägga större vikt vid att de som ansvarar för att definiera behoven och organisera upphandlingen i offentliga organisationer är medvetna om den långsiktiga nyttan med innovation och om vikten av att signalera sin beredskap för att motta innovation. Offentliga organisationer behöver stöd för att upprätta en kultur som sänder ut dessa typer av signaler, både i informella interaktioner oberoende av konkreta upphandlingsprocesser och i konkreta metoderna för upphandlingar. Det innefattar också att man vidtagit åtgärder inom den offentliga sektorn för att minska riskaversion och förbättra riskhanteringen. 2.2.5 Avsaknad av innovationsfrämjande incitament Den grundläggande tanken med offentlig efterfrågan på innovation är att leverantörerna ute på marknaden skall möta upphandlarnas efterfrågan. Men trots att en efterfrågan finns kan det saknas incitament hos leverantörerna att möta behovet (Edquist & Hommen, 2000). Därför måste beställaren säkerställa att leverantörerna har tillräckligt mycket incitament för att starta igång en innovationscykel (Cabral mfl., 2006). Det finns en mängd olika alternativ för att öka intresset för leverantörerna att investera. Beställaren kan standardisera och harmonisera krav eller genom totalefterfrågan utnyttja deras köpkraft, samt samla resurser för att möjliggöra större och längre kontrakt (Edquist & Hommen, 2000). Behoven av olika typer av incitament kan också variera beroende på hur leverantörerna ser ut, exempelvis vilken storlek de har (GHK, 2010). Expandering av marknaden för vissa produkter kan den offentliga sektorn reducera osäkerhet genom att garantera avkastning på investeringar för utveckling av nya produkter och processer (Edquist & Hommen, 2000). Det har också visat sig att företagen har större incitament att vara innovativa om upphandlaren kan tillhandahålla tekniksupport (Palmberg, 2002). 2.2.6 Undermåliga förfrågningsunderlag Innovation kan hämmas när kravspecifikationer är för strikt ställda, detta förhindrar leverantörerna från att komma med innovativa lösningar (Uyarra mfl., 2014). Med 10 avseende på detta är utformningen av förfrågningsunderlaget avgörande för främjandet av innovation. Trots en ökad allmän medvetenhet kvarstår ännu avsaknad av omfattande implementation av funktionskrav. Det grundar sig i en mängd olika anledningar som allmän tröghet och transaktionskostnader för förändring, samt tilläggskrav för utvädring av anbuden, bestående av utveckling av försvarbar utvärdering och metoder för utvärdering (Byatt, 2001). Edler mfl. (2005) påvisar att utformningen av förfrågningsunderlaget och förmågan att utvärdera anbuden påverkar till vilken utsträckning innovation kan stödjas genom offentlig upphandling. Amann & Essig (2015) påvisar också detta och hävdar att förfrågningsunderlaget måste balanseras mellan en tillräckligt detaljerad och bred funktionsspecifikation. Detta för att tillåta alternativa lösningar men ändå bibehålla en viss styrning. Dessutom påvisar också Amann & Essig (2015) vikten av att inneha tillräckliga kunskaper för att kunna utvärdera anbud. Där utvärderingen består av tekniska, operativa och finansiella krav som grundar sig på tilldelningskriterier (Amann & Essig, 2015). För att möta kunskapskraven gällande förfrågningsunderlag bör organisationen utveckla intern kompetens eller anlita extern kompetens, exempelvis konsulter (Amann & Essig, 2015). Beträffande de finansiella kraven har studien Edler mfl. (2011) påvisat att den främsta barriären var tendensen att lägga allt för stor vikt på pris i anbuden gentemot kvalitet. En annan del härrörande det finansiella, är avvägningar som måste göras mellan kostnadseffektivitet av kontrakten och de oundvikliga högre kostnaderna som tillkommer med forskning och utveckling för att skapa innovation, det påvisar problematiken med att många strategiska mål motsätter varandra (Nyiri mfl., 2007). Detta blir ytterligare ett problem när fler aktörer är delaktiga, vilket kan påverka beslutsprocessen negativt eftersom det också ökar antalet mål som upphandlingen avser att åstadkomma (Nyiri mfl., 2007). Däremot har tidigare forskning på den privata marknaden visat att ha flera leverantörer medverkande i det tidiga stadiet av långsiktiga innovationsarbeten vid hög osäkerhet har varit en effektiv strategi (Fusfeld, 1986). Sammanfattningsvis bör anbud inte enbart vara prisorienterade inom offentliga 11 innovationsupphandlingar (Edquist mfl., 2015) samt anbuden bör ha starka band till innovation, dock krävs det en leverantör som kan möta anbuden (Rolfstam, 2012). 2.2.7 Leverantörens begränsningar till anbud Små till medelstora företag(SME2) möter större svårigheter i upphandlingsprocessen jämförelsevis med stora företag (Yukins, 2012). Detta på grund av begränsningar som komplexa upphandlingsprocesser, hög inträdesbarriär, upplevd brist på lika villkor, motstridiga mål och komplexa regelsystem (GHK, 2010). Vidare och mer specifikt upplever SME kontraktens storlek, bristen på användbar feedback och förkvalificeringskraven som missgynnande (Uyarra mfl., 2014). SME kan också påverkas negativt av brist på kontinuitet i hur de offentliga behoven kommuniceras till marknaden samt hur upphandlingen splittrar marknaden, vilket försvårar potentiell skalbarhet (Uyarra mfl., 2014). Uyarra (2010) påvisar att ökad osäkerhet och minskad innovationsmöjlighet kan inträffa som ett resultat av brist på samförstånd av prioriteringar, frekventa förändringar av riktlinjer samt inkonsekvent definition av behov. Förändringar i riktlinjer kan underlätta SME tillgång till offentliga upphandlingar genom förenklade förfaranden och förespråka bättre information av kontrakt, således uppfattas kontraktet rättvist. Åtgärderna bör genomföras eftersom det framkommer tydligt att SME konkurrerar på ojämlika villkor (Uyarra mfl., 2014). Genom att dela in anbuden i mindre kontrakt eller geografiskt kan det öka möjligheterna för SME att delta i upphandlingen, dock finns det en paradox här gällande kontraktstorlek, större och längre kontrakt kan skapa högre incitament till att investera i innovation men kan också motverka innovation genom att det skapar högre risk och kapacitetssvårigheter för SME 2 Den kända engelska förkortningen är SME(Small and medium-sized enterpises) 12 (GHK, 2010). Andra former av åtgärder som förbättra tillgången omfattar tillhandahållandet av information genom exempelvis webbportaler och andra former av aviseringar, samt förbättra dialogen med SME (GHK, 2010). Andra utmaningar relaterade till detta område är beställarens beroende av leverantörens kunskap eller möjligheter till att skapa innovation (Amann & Essig, 2015), brist på öppenhet att motta icke efterfrågade lösningar och brist på uppskattning hos upphandlaren av leverantörens tidigare prestationer (Uyarra mfl., 2014). 2.3 Riskhantering Den offentliga sektorn påverkas stark av dess arbetssätt kring öppenhet och ansvarsskyldighet, vilket skapar ett motstånd till risktagande och därmed innovation (Tsipouri mfl., 2010). Dessutom hävdar Tsipouri mfl. (2010) hur riskhantering utförs är av signifikant betydelse för leverantörens vilja att investera i R & D. Upphandlarens motvilja till nya lösningar eller riskundvikande skapar en osäkerhet från leverantörenssida att få betalt för ytterligare innovation. Motvilja att ta risk hos den offentliga organisationen kan också klassificeras som en typ av barriär (DIUS, 2008) men eftersom riskhantering är ett så pass brett område gjordes valet att det fick stå i ett eget stycke. Tidigare studier har visat att möjligheterna för ett utvecklingsprojekt att lyckats har ökat när risk har hanterats väl i form av övervakning och applicering av reflektivt lärande och genom att skapa förståelse för hela upphandlingsprocessen (Keizer mfl., 2005; Bannerman, 2008). Risker kan också öka kostnaderna i form av att leverantören klassificerar projektet väldigt riskfyllt, Bauld & McGuinness (2008) påvisar detta tydligt: priset för kunden = Leverantörens kostnad för leverans + skattade risk av leverantör + vinst. En orealistisk riskfördelning kan även leda till att leverantörer avstår från att delta i anbud (Bannerman, 2008). Effektiv riskhantering innebär att risken bör ligga hos aktören som bäst kan hantera den (Wade & Björkman, 2004). Det som är relevant inom upphandlingar är inte enbart förmågan att identifiera och bära risk utan även attityden till risk hos beställaren och leverantören (AIRMIC mfl., 2002). Typen av 13 risk och hur man bäst hanterar dem beror på kvalitén kontra kostnader för upphandlaren, komplexitet av projektet, typ av innovation3, typ av projekt och andra aspekter hos leverantörsidan, exempelvis leverantörens tillgängliga resurser (Tsipouri mfl., 2010). 2.3.1 Rekommendationer för riskhantering Edler mfl. (2005) påvisar att det går bra att genomföra offentliga innovationsupphandlingar med befintliga juridiska ramverk utan att behöva förbise några direktiv och därmed undvika att bli exponerad för den typen av risk. Det föreligger dock inga begränsningar av förbättringsmöjligheter gällande riktlinjer i det juridiska ramverket. Vidare hävdar Tsipouri mfl. (2010) att en förändring av attityd och organisatorisk kultur för att etablera medvetenhet och principer tillhörande de tre grundläggande funktionerna i riskhantering kan vara början på förändring, bestående av identifiering, reducering av potentiella risker och begränsning av uppkomna risker. När denna process väl är igång kan risk i offentlig verksamhet klargöras, riskaversion hos alla aktörer kan reduceras och därmed främja innovation. För att kunna identifiera riskerna har Tsipouri mfl. (2010) påvisat det med de fem stora upphandlingsriskerna(Bilaga 3), genom att vara medvetna om dessa underlättas arbetet med identifiering av specifika risker för projektet. Ytterligare gav Tsipouri mfl. (2010) rekommendationer och generella principer som upphandlare kan ta hjälp av. Beslutsfattare (ansvariga för forskning och innovation och ansvariga upphandlaren) kan skapa en struktur vilket hjälper administrationen att 3 Risk förändras över tiden av upphandlingscykeln och skiljer för vilken typ av innovation det är samt vilket mognadsstadie innovationen befinner sig (Bradke mfl., 2007). 14 identifiera dessa behov i tid och sannolikheten att täcka dem. Strukturen kan bestå av långtidsplanering och informationsutbyte av teknik som befinner sig i mognadsfasen genom nära interaktioner mellan beställare och leverantör. Den kan också bestå av att tillhandahålla hjälp till upphandlaren genom exempelvis externa specialister eller träning för upphandlaren inom området. Vidare bör upphandlaren acceptera vissa förseningar i upphandlingsprocessen av innovation jämfört med vanliga upphandlingar. Även om förseningar sker lönar sig oftast resultatet och förseningar tenderar att förkortas med ökade rutiner i riskhantering förfaranden. Utöver det bör risk kopplas samman med belöning istället för kapacitet eftersom risk hanteras bättre av dem som gynnas eller orsakar uppkomsten av problemet än dem som har kapacitet att bära risken, förutsatt att det inte skapas allt för höga kostnader. 2.3.2 Allokering, dela och gör avvägningar Teknisk risk kan härledas till leverantören om leverantören ser goda marknadsförutsättningar, och ser den offentliga upphandlingen som en initiering för att sedan gå vidare till den privata marknaden. Leverantörer kan vara beredda att ta hög risk om det förväntar sig att resultaten leder till att det får vara första aktör på marknaden eller förbättra sina meriter. Ett vanligt sätt att förflytta risken till leverantören är med olika delmål och leverans, dock bör det tas i beaktning att gå för långt i risköverlämnande kan vara innovationshämmande (Tsipouri mfl., 2010). Det finns många avvägningar att ta ställning till vid riskhantering. Exempelvis kan för många aktörer minska risk men kan öka förseningar (OCG, 2004). Riskhantering ökar kostnader och tid men utan den kan det resultera i ännu högre kostnader, där ytterligare information reducerar risk men ökar kostnader (Oispova & Apleberger, 2007). Samtidigt måste det finnas ett stopp i informationsinhämtning och projektstart bör ske, litteraturen är enig om att det lönar sig med riskhantering däremot är det svårt att kvantifiera eller optimera och det går inte att veta exakt när man ska sluta (Tsipouri, Edler mfl., 2010). 15 3. METOD 3.1 Forskningsansats Studien som genomfördes var av induktiv form. Anledningen till detta är att observationer från insamlad data möjliggjorde att teorier kunde skapas från analyserad data. Därmed uppfyller det studiens syfte med att bidra till ytterligare kunskap inom området och därigenom öka förståelsen. Robson (2002) klassificerar en explorativ studie som ett värdefullt sätt att försöka få fram vad som händer, få nya insikter genom att ställa frågor och att se problemet från en ny vinkel. Den här studien klassificeras som en explorativ kvalitativ intervjustudie, anledningen till att den även klassificeras som en kvalitativ studie är att den söker en fördjupad förståelse med hjälp av semi strukturerade tekniker så som intervjuer (Thornhill mfl., 2009). De olika analysenheterna består av: beställare, vilket innefattar projekt- och upphandlingsansvarig, och leverantör, vilket innefattar personer som har deltagit eller haft stor insyn i projektet. Analysen av både beställarsidan och leverantörssidan bidrar till en ökad förståelse för båda partner och kan ge viktig information för beställare som ansvarar för framtida upphandlingar. 3.2 Val av företag för intervjustudie En intervjustudie genomfördes på Trafikverket med beställare och leverantörer i projekt inom referensramen upphandling av nya lösningar. Trafikverket är en statlig verksamhet som bildades 2010 med cirka 6500 anställda, där regionkontoren sträcker sig från Luleå i norr till Kristianstad i söder. Trafikverket ansvarar för långsiktig planering av transportsystem för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande, drift och underhåll av de statliga vägarna och järnvägarna. Mot bakgrund av regeringens innovationsstrategi har Trafikverket jobbat ytterligare med att främja innovation. Eftersom Trafikverket upphandlar för cirka 40 miljarder per år är de en betydande aktör på marknaden som har stora möjligheter att påverka marknaden till att bli mer innovativ. Utformningen av upphandlingarna är av stor betydelse eftersom de ger möjlighet att 16 främja innovation genom möjligheter till alternativt utförande, krav eller andra åtgärder. Detta gör att leverantörerna har större incitament att leverera något innovativt och nytt istället för att bara standardisera och konkurrera prismässigt. Rapporten har förhållit sig till projekt som omfattar upphandling av nya lösningar. Upphandling av nya lösningar är en innovationsupphandlingsform som innebär att ett gemensamt utvecklingsarbete och att kommersialisering sker, därmed agerar upphandlaren som första kund eller referenskund och upphandlingen förhåller sig inom ramen för LOU. Eftersom upphandling av nya lösningar är en konstruerad upphandlingsmodell av en nationell myndighet så kan det tolkas annorlunda på en internationell nivå, därför gjordes ett selektivt urval av tidigare internationell forskning för att bestämma om detta är av relevans till syftet med rapporten. För att läsa mer om upphandling av nya lösningar se Bilaga 4. Fyra projekt identifierades i rapporten Regeringsuppdrag om innovationsupphandling där en egen klassificering av projekten fick genomföras eftersom flertalet av projekten endast var klassificerade som innovationsupphandlingar och de som erhöll klassificering hade den gamla versionen av klassificering, dvs. den före upphandlingsmyndighetens rapport Innovationsupphandling utvecklar din verksamhet. Utöver det erhölls ett projekt av en inköpsstrateg på Trafikverket. De analyserade projekten kan läsas i bilaga 1. 3.3 Datainsamlingsmetod Datainsamlingen består av semistrukturerade intervjuer och tillgänglig dokumenterad information kring projekten som granskas. Semistrukturerade intervjuer är utmärkt lämpade för ett antal värdefulla uppgifter särskilt när mer än ett fåtal av de öppna frågorna behövs följas upp, dock krävs gedigen analysering av intervjuerna som kan vara väldigt tidskrävande (Wholey mfl., 2010). Intervjuerna innefattar redan upphandlade projekt men projekten som granskas är både pågående och genomförda. Totalt genomfördes 18 intervjuer, 7 med beställare och 9 med leverantörer där 8 var ansikte mot ansikte och resterande över telefon. Studien använder ett icke 17 sannolikhetsurval för val av informanter eftersom den söker att svara på delforskningsfrågorna och därigenom nå syftet genom att fokusera på ett litet urval med välförsedd information (Thornhill mfl., 2009). Medparten av alla beställare kunde identifieras med hjälp av att härleda de identifierade projekten från rapporten Sundvakt & Hammarlund (2014) därmed söka sig till vilka som var nyckelpersoner i projekten. Med hjälp av beställare kunde kontaktinformation till leverantörer erhållas. Alla intervjuer har transkriberats och hållits inom tidsramen 10-70 min. För att komma underfund med uppmärksammat eventuellt latent innehåll dvs. eventuella gömda budskap exempelvis tystnad, tecken, skratt eller annat (Elo & Kyngäs, 2008), har ytterligare följdfrågor ställts kring det för att försöka nysta ut om det eventuellt finns något informativt innehåll bakomliggande beteendet. 18 19 3.4 Analysmetod Kvalitativ innehållsanalys har används som analysmetod med induktivt tillvägagångsätt, modellen består av tre huvudsteg förberedelser, organisering och rapportering (Elo & Kyngäs, 2008). Anledningen till valet av den här metoden är att tidigare forskning kring det som har studerats är relativt fragmenterad och att innehållsanalys är väldigt välanpassad för att analysera data på ett mångfasetterat sätt (Elo & Kyngäs, 2008). Syftet är att förmedla kunskap, nya insikter, framställa fakta och en praktisk vägledning till handling (Krippendorff, 2004). Målet är att djupt analysera data genom att läsa igenom det transkriberade materialet flera gånger eftersom inga teorier eller insikter kan framkomma utan att forskaren blir grundligt insatt i materialet (Polit & Beck, 2004). Innan intervjuerna genomfördes med informanterna förbereddes intervjufrågor som syftar till att svara på forskningsfrågor som i sin tur svara till syftet av studien. När intervjuerna var genomförda transkriberades de för att därefter analyseras noggrant. Vid analyseringen användes Elo & Kyngäs (2007) som stöd där först öppen kodning sker för att sedan gruppera och kategorisera data och slutligen skapa teman, allt detta gjordes i Excel. Teman som framkom vid analysen var resurser, kommunikation, planering och överprövningar. Vid öppen kodning tas den mest informativa data ut (från analyserarens perspektiv) för att i original form förflyttas till en plats där den kan analyseras ytterligare, i detta fall är platsen ett Excel dokument. I Excel dokumentet sker ytterligare nedbrytning av data till koder och kategorier för att sedan skapa gemensamma teman vilket genererar data som kan användas i teoribygget. 3.5 Kvalitetshöjande åtgärder Golafshani (2003) definierar reliabilitet som resultat som är konsekventa över tid och ger en rättvis bild av den totala populationen som studeras samt att studien kan göras om och samma resultat kan erhållas. De definierar också validitet, vilket bestämmer om 20 forskningen mäter vad den är tilltänkt att mäta och hur trovärdiga resultaten av forskningen är. Med andra ord nås syftet med forskningen med hjälp av den valda forskningsformen. För att nå detta med forskningen upprättades först en intervjuguide vilket hade till syfte att bidra till ett konsekvent agerande i studien. Eftersom intervjuguiden inte frågar efter potentiell känslig information fanns det inga samarbetssvårigheter och viljan från leverantörernas sida att förbättra upphandlingsprocessen var stor. Intervjuerna spelades in och transkriberades ordagrant efteråt för att bibehålla en hög trovärdighet. För att ytterligare styrka forskningens pålitlighet har metod kapitlet beskrivits detaljerat steg för steg. Utöver det har två lärare och fyra studenter granskat studien noggrant genom fyra olika seminarier uppsatta vid olika datum. 4. RESULTAT I den här sektionen redovisas de intervjuade beställarnas och leverantörernas befintliga och införskaffade erfarenheter och tankar kring projektet med avseende på innovationsfrämjande åtgärder samt analysering med stöd av det teoretiska ramverket. Det bör tas i beaktning att detta är en samlad uppfattning av individuell karaktär och inte nödvändigtvis representerar en generell uppfattning. Dataanalysen visade på att det fanns mycket information att erhålla från projekten. Det framkom både delade och gemensamma uppfattningar från beställare och leverantörer. Intervjuerna har genom dataanalys kategoriserats i olika teman baserat på utmaningar, möjligheter och potentiella åtgärder, teman är följande; Resurser, Kommunikation, Planering och Överprövningar. Den grundläggande anledningen beställaren hade med de genomförda och pågående innovationsupphandlingsprojekten som har blivit granskade i den här studien var att alla existerade på grund av ett funktionellt behov. Eftersom befintliga lösningar saknades eller var relativt obeprövade skapades en innovationsupphandling. Sedan fanns det andra påverkande aspekter som beställaren hade i åtanke vilket påverkade 21 upphandlingens utformning, som konkurrensställning, marknadens nulägessituation i form av hur välbeprövade redan utvecklade produkter var samt tidsaspekten. Alla innovationsupphandlingar visade också tydligt på att det hade en stor betydelse för innovationen, antingen genom att den initierade idén till innovationen, i andra fall är det nödvändigt för att innovationen ska komma ur R & D stadiet, för att bli välbeprövad och påbörja kommersialisering. Det framkom också att upphandlingen har varit betydelsefull ur ett marknadsperspektiv, den tillåter dem vidareutveckla innovationen och göra den möjlig för andra marknader samt att testresultaten kan användas som underlag vid försäljning till andra aktörer på marknaden. 4.1 Resurser 4.1.1 Kostnadshantering Flera beställare hävdar att deras resurser har stor betydelse för projektet, där en del projekt är direkt beroende av beställarens stöd för att innovationen ens ska påbörjas. En beställare förklarar ”… ingen[Leverantör] som skulle göra sitt utvecklingsarbete utan att få någon form av ersättning...”[B1]. Genom att vara med och dela på kostanden för utvecklingen gav det ytterligare incitament till fler att vara med i projektet och utveckla sin produkt ”Det var därför vi[Beställaren] gjorde som vi gjorde att vi köper hela det här konceptet så att leverantören står ingen risk själv.”[B3]. Nackdelen med att beställaren tar mer av den ekonomiska risken är att det kan påverka leverantörens prestation, enligt en leverantör fick pressen dem att tänka till en extra gång och omvärdera designen av lösningen innan den levererades till leverantören. Därmed gäller det att hitta balansen mellan det ekonomiska risktagandet i projektet. Detta påvisar Tsipouri mfl. (2010) att det måste göras avvägningar där valen resulterar i både positiva respektive negativa aspekter. Därför bör valen vara väl genomtänkta vilket kräver en djup förståelse för R & D processen och det tekniska området (Edle mfl., 2012). Beställaren uppger genom att göra innovationstesterna i liten skala i början kan kostnader reduceras eftersom testerna är resurskrävande i form av personal och 22 testområden. Detta tillåter fler leverantörer att vara med i testerna, dock ökar medvärdeskostnaderna(installation av innovation, osv) samt resulterar i att totalkostnaden per produkt blir dyrare. I stora projekt upplever beställare det svårt att beräkna kostnaderna på förhand eftersom det finns ett större antal parametrar att ta i beaktning jämfört med mindre projekt ”… hur dyrt kan det bli, eller hur billigt kan det bli eller vad ska det kosta…”[B6]. För att lättare kunna hantera detta kan det vara fördelaktigt att dela in projekten i mindre delar (GHK, 2010), detta reducerar osäkerhet (Tsipouri mfl., 2010). 4.1.2 Resursbrist hos beställaren Finansieringsbrister anses vara en betydande faktor till varför en slutlig innovation inte kan skapas eftersom det bland annat påverkar utvecklingsarbetet. Ökade resurser i form av personal internt hade kunnat minska tiden väsentligt speciellt i utvecklingsfasen tror en beställare. Ett väldigt tidsbegränsat projekt som lyckades var finansierat av resurser utanför beställarens budget ”… det fanns inga prishinder alls men det var ingen som sa att det inte fanns det, man sa ingenting, pengar fanns.”[B6]. Detta påvisar likaså resursernas positiva inverkan på tid. Beställarens möjlighet att skapa innovation är också starkt beroende av resurserna som begränsar antalet möjliga leverantörer. Resursbristen kan bestå av personal "På den tekniska sidan har det varit lite trångt eftersom det är en som har arbetat med detta. Det har varit tufft för honom att hinna med allt. Han har koncentrerat sig på en eller ett par i taget. Han har inte kunnat ha alla igång samtidigt."[B3]. Eller rent ekonomiskt kortfattat beskrivet”… trafikverket hade då inte råd att ge alla ersättning för utvecklingsarbetet…”[B1] därmed kan slutsatsen dras att mindre resurser resulterar i färre innovationer. Det finns inte möjlighet att testa produkterna allt för länge på trafikverkets bana, detta p.g.a. flera faktorer, det här påverkar definitivt innovationen om den kräver lång utvecklingstid men samtidigt måste det hittas ett rimligt förhållande mellan utvecklingstid och leverans. Förutom resurser till utveckling av innovation bör det tilläggas att det inte enbart är krävande att skapa en 23 innovation utan efterarbetet med att exempelvis kunna hantera komplexa innovationer är resurskrävande och det begränsar möjligheten att implementera ett större antal sådana innovationer. Detta påvisar behovet av kapacitet i form av tekniskt kunnande (DIUS, 2008). Möjligheten att byta leverantör vid stora projekt är vanligtvis små med tanke på kostnaderna och tidsaspekten ”… att göra nya upphandlingar och då måste vi[beställaren] ta ställning till det och det vill vi inte göra för det skulle ta så lång tid att dels köra upphandlingen och dels måste vi lämna tid för att även alla[potentiella leverantörer] på marknaden ges lika villkor…”[B1]. Sedan finns det ett annat perspektiv att ta hänsyn till nämner en beställare. Det är viktigt att man har respekt för det arbete som skapas, leverantörerna räknar på projektet och det är inte gratis för dem. Därför går det inte att dra in upphandlingar hur som helst, då förlorar man förtroendet. Förtroendet är viktigt eftersom det påverkar leverantörens syn på innovationsupphandlingens transparens (Uyarra mfl., 2014). Processen från avtal om köp till faktiskt köp är väldigt långsam enligt flera leverantörer. Edler mfl. (2011) påvisade även denna begränsning. Vissa mindre leverantörer tycker att det läggs mycket tilltro på beställaren förmåga att köpa, med anledning av de ekonomiska aspekterna att de ”… någonstans behöver vi[leverantör] betala våra löner …”[L6] men när köp inte kommer så brister en del av förtroendet. En annan leverantör beskriver det ”… dom måste ju ”committa” med pengar för oss spelar det ingen roll att du blir utvald…”[L4]. En leverantör sammanfattar problemet ”… jättebra och då får man Trafikverket som baskund och då kan vi gå på andra marknader, det funkar liksom inte …”[L6] Flera större leverantörer medhöll att det gick långsamt men upplevde inte samma påfrestningar kring inköpsprocessen med avseende på det ekonomiska. Det överensstämmer med vad Uyarra mfl. (2014) hävdar att leverantörens storlek påverkar vad de uppfattar som hinder och därmed vilken effekt kontraktet har på leverantören. Studien Department for Buisness Innovation & Skills (2006) visar på att finansieringsgapet producerar en dödens dal mellan de förhållandevis låga kostnaderna och risken vid R&D-fasen av produktutvecklingen 24 och intäktsflödet i kommersialiseringsfasen. Det identifierades att osäkerheten om framtida försäljning är den dominerade barriären istället för brist på finansiering, forskning eller annan innovativ aspiration. Det intressanta här är att detta kan dras en parallell till den här studien som tyder på samma osäkerhet i samma process, där leverantören upplevde ett hinder i köpprocessen. 4.1.3 Leverantörens resurser Leverantörens storlek påverkar deras möjligheter till att leverera ”De[leverantörerna] har inte haft möjlighet att leverera. Det är små firmor.”[B4]. Resurser är det som brister för mindre leverantörer. Flera leverantörer instämmer att de interna resurserna har stor betydelse ”… hade man[beställaren] tagit en väldigt liten leverantör så hade de aldrig orkat med det”[L8]. Yukins & Piga (2012) behandlar detta ämne och påpekar att SME möter större utmaningar i upphandlingar. Däremot behöver det inte alltid vara storleken som har betydelse hur tillgången på resurser ser ut, utan det kan också vara den prioritering som leverantören väljer att göra (Uyarra, 2010), dvs. hur mycket resurser som allokeras till projektet är direkt beroende av hur prioriterat projektet är. I ett projekt hade leverantören en väldigt hög prioritering vilket gjorde att de avsatte stora resurserna för att lösa uppgiften och lyckades göra det snabbt. Förståelsen från beställaren för leverantörens tillgängliga resurser finns ”Man[leverantören] har inte riktigt kapacitet att lösa saker och ting snabbt och det har vi viss förståelse för att det inte är stora firmor som lever på det här. Det här är en spinoff som skulle kunna bli något men det är inte deras[leverantörernas] levebröd.”[B4]. Detta är i linje med vad en leverantör upplever, de är väldigt duktiga på att stötta leverantörerna i utvecklingen av innovationen med tanke på att de är små innovationsföretag med begränsade resurser. Tidigare forskning påvisar också på behovet av extra stöd för mindre aktörer (Tsipouri mfl., 2010; Uyarra mfl., 2014). Vid större mer krävande projekt ställs ekonomiska krav på leverantören, detta för att försäkra sig om att alla leverantörer har kapacitet att leverera. Däremot upplevdes det bristfälligt 25 i förståelse hos beställaren för hur leverantörernas inköpsprocess ser ut, förbättringar skulle resultera i en smidigare och mer välplanerad leverans för leverantören. Slutligen säger en beställare att det inte fungerar att hålla på att ta betalt av leverantörerna för allt arbetet som beställaren utför, utan det är ett ömsesidigt samarbete för nå målet. Detta nämns även i flera tidigare studier att ett ömsesidigt samarbete är essentiellt för att lyckas främja innovation, speciellt vid innovationsupphandlingar (Edquist mfl., 2015). 4.1.4 Kompetens Flera beställare anger att ett stort engagemang i projektet från alla har varit en stor framgångsfaktor för att lyckas ta sig framåt med projektet. De säger också att projekten är kompetenskrävande från både beställarens och leverantörens sida. En beställare säger ”Vi måste ha rätt mycket egen kompetens…”[B1] där vissa innovationer är speciellt kompetenskrävande och kräver ett väldigt högt tekniskt kunnande för att kunna förstå innovationen på ett djupare plan och se till att det som levereras är önskvärt. Därför är det väldigt viktigt som en beställare förklarar, att avsätta rätt kompetens för rätt projekt för att lyckas. Hur beställaren ser projektet kommer att påverka hur det kommer att drivas, exempelvis ”… jag[beställaren] bortser helt från min egen roll, hade oerhört kompetent projektledning[beställarens organisation].” ”… [projektledaren i beställares organisation]utsågs bland annat till årets projektledare i Sverige…”[B6]. I likhet med tidigare forskning antyder det att kompetensen (Georghiou mfl., 2010; Yeow mfl., 2011), och framförallt ledningskompetens har en avgörande roll för resultatet (Rolfstam, 2007). Ytterligare framkom det ”dom[ansvariga för upphandlingen] tog det här med lite med vänster hand”[B6] vilket betyder att de fanns parter inblandade som inte tog projektet seriöst och därmed inte prioriterade det. Detta påverkade i sin tur utformningen av upphandlingsunderlaget som resulterade försvårade genomförandet av innovationen. Leverantören ser beställaren som väldigt kompetent med en stor vilja att hjälpa leverantören framåt med innovationen, även vid motgångar ”De[beställaren] tog ju ett 26 väldigt stort ansvar när det sen inte fungerade.”[L8] en annan leverantör instämmer ”Så dom[beställaren] var ju med i detta och liksom taggade ju upp…” ”… förstår då problematiken det var ju liksom inget motstånd överhuvud taget absolut inte.[Påvisar beställarens engagemang till innovationen]”[L3]. Det här är intressant eftersom en av de få studier gjorda från ett leverantörsperspektiv på beställaren med avseende på innovationskaraktär och prestation hos leverantörsföretaget hävdar det motsatta. Den visar att beställare brister i kompetens (Edle mfl., 2011). Anledningen till den skillnaden i resultatet kan bero på samarbetet är närmre i ett upplägg som upphandling av nya lösningar. Ett närmare samarbete skapar en större förståelse för varandra och mer specifikt för varandras kompetens. En annan anledning kan också vara att dessa projekt ansågs mer avancerade och då tillsattes den fordrade kompetensen eftersom ytterligare validering krävs vid ett gemensamt utvecklingssamarbete. Vidare har beställarens tro på leverantörens innovation bidragit mycket till att innovationen har haft möjlighet att utvecklats, utan detta stöd tror leverantören inte att innovationen hade kunnat skapas. Hjälpen som beställaren tillhandahåller är mångfasetterad och består bland annat av att beställaren gärna delar med sig av sin kunskap, att det är väldigt insiktsfulla och har en hög teoretisk kompetens. I ett projekt tillhandahöll beställaren även hjälp från extern kompetens, med andra ord kompetens utanför organisationen vilket litteraturen likaså rekommenderar. De upplevs också agera på ett korrekt sätt i sin rollutövning "… jag[leverantören] har inte träffat nån på Trafikverket under alla år som inte har försökt att vara korrekt i sin tjänsteutövning …”[L3] detta antyder på att beställaren förhåller sig till LOU och inte medvetet försöker gynna eller missgynna någon leverantör. Leverantören hävdar att sin egen kompetens är en bidragande orsak till att innovationen kunde skapas. Där bland annat hög intern kompetens var essentiellt för att fortsätta trots den tuffa utmaningen och de stora motgångarna som fanns under projektets gång. Leverantören angav också att storleken var betydelsefull för att tillhandahålla hög kompetens. Yukins & Piga (2012) påvisar detta genom att visa bristen hos små till medel stora företag. Flera beställare tycker att leverantörerna innehar stort tekniskt kunnande 27 och att det är väldigt engagerade för sina produkter. Där beställaren har kunnat lära sig mycket vid samarbetet med leverantörerna. Utmaningarna de har stött på hos leverantörerna är vid fall där leverantörerna har brist på erfarenhet som att hantera innovationsupphandlingar och inte är ”hemma” i branschen, detta påverkar förståelsen de har för projektet. Det är även väldigt vanligt att leverantörerna har underentreprenörer och deras kompetens påverkar också projektet. Brist på erfarenhet eller förmåga från leverantörenssida blir därmed en barriär att överkomma för att nå ett lyckat resultat (Greer & Erridge, 2002). Vid fall där kompetens anses saknas kan en metod med finansiering eller ökad delfinansiering ske i utbyte mot kunskap (Rigby mfl., 2012). 4.2 Kommunikation 4.2.1 Konstruktiv & Tydlig samverkan Dialogen med leverantörerna anses vara väldigt viktig av de flesta beställare. Tidigare litteratur kring interaktioner mellan beställare och leverantörer medger att det är ett väldigt viktigt område och det anses också vara ett signifikant hinder i flera offentliga innovationsupphandlingar (House of Lords Science and Technology Committee, 2011). En nära dialog med leverantören gör att leverantören känner sig mer rättvist behandlad, det möjliggör också att det är högt i tak, att det går att gå hårt mot varandra och ändå behålla objektiviteten. En leverantör beskriver detta ”Motparterna har varit väldigt bra att ha och göra/samarbeta med. Det har ju varit på gränsen till viten och sånt där, men vi har inte bråkat om sånt. Vi har liksom dragit åt samma håll allihopa liksom. Nu löser vi problemet.”[L9]. En konstruktiv dialog mellan beställare och leverantör leder till en bättre produkt ur både ett kapacitetsmässigt och kostnadsmässigt perspektiv, vilket även tidigare forskning har sett (Edquist mfl., 2015). Bland annat ledde en dialog till förändringar i kontraktet, resultat blev längre installationstid men till ett lägre pris. Vid ett annat tillfälle ledde samarbetet till att en för dyr innovation från beställarens perspektiv kunde förändras och därmed resultera i en innovation som blev konkurrensmässig i pris. Det är också viktigt att ha en dialog med leverantören om deras 28 eventuella svagheter i innovationen och att inte bara gå efter det som har lämnats in i början. Genom att diskutera med alla leverantörer som hade lämnat in ett anbud kunde det klargöras om deras lösning var aktuell för problemet. Den här typen av dialog kan fördelaktigt nyttjas (Uyarra & Flanagan, 2009). I och med att man inte har kravställt för mycket i början, har det istället funnits en dialog med leverantör och sedan en intern dialog för att se vad som passar. Detta har resulterat i att fler har haft möjlighet att vara med i anbudsprocessen. Med hjälp av en konstruktiv dialog med leverantören kunde ytterligare inköp ske som förbättrade innovationen, vilket blev en ”win-win situation” samt en respekt och förståelse för att leverantören får betalt för utfört arbete ”Vi fick en chans att lära känna dem[leverantörerna] och att diskutera och fråga, har ni tänkt igenom det här, kommer det här att fungera, är det här ett rimligt pris och det här med att de första två åren får ni räkna med högre kostnader än med den slutgiltiga produkten.”[B4]. Det fanns leverantörer som hade svårt att förstå mervärdestänk i upphandlingen, där inte bara pris var en väsentlig faktor att ta hänsyn till, dock efter dialog kunde detta klargöras. Det bör tilläggas att upphandlare tenderar att lägga för mycket vikt på pris vilket verkar innovationshämmande (Edle mfl., 2011). Tillgången till en kontaktperson har flera leverantörer nämnt som underlättande, att de inte slussas runt i organisationen utan att de pratar med någon insatt i projektet. Palmberg (2002) påvisar att tillhandahålla teknisk support ger ytterligare incitament för leverantören att vara innovativ. Slutligen framhåller en leverantör vikten av kommunikation i tidigt skede ”Det allra bästa, effektivaste är att man har en dialog och kommunikation i väldigt tidigt stadie…”[L1]. Detta överensstämmer med tidigare forskning (The Office of Government Commerce, 2004; Uyarra, 2010). Eftersom tidig interaktion är av så stor betydelse bör beställaren satsas extra hårt på att skapa en konstruktiv dialog så tidigt som möjligt. Ytterligare förbättringar kan skapas med hjälp av långtidsplanering och informationsutbyte av teknik som befinner sig i mognadsfasen genom nära interaktioner mellan beställare och leverantör (Tsipouri mfl., 2010). För att säkerställa en god och kontinuerlig dialog reglerades detta i avtalet, berättade en beställare. För att förbättra 29 den reglerade dialogen i ett projekt användes underrättelser ”… underrättelse innebär att om inre partnern ser ett problem nånstans då formulerar man det skriftligt talar om att det här problemet ser vi, vi skulle behöva den här lösningen om man har en lösning alternativt så lyfter man bara upp problemet och så ser man att vi behöver besked på den här punkten för x-antal dagar…”[B5]. Underrättelser ger möjlighet att kommunicera och uppmärksamma problem till högre nivåer för att därigenom allokera resurser för att lösa problemet, detta kommer både från internt håll och externt från leverantören. Von Hippel (1986) visar att samverkan ökar informationen mellan parterna och därmed en ökad förståelse för varandra. En lärandeprocess har skett i dialogen mellan beställare och leverantörer där en beställare säger ”… vi får lära oss att prata på deras språk.”[B2] vilket underlättar samarbetet och ökar kompetensen ”… kommunikationen har varit riktigt bra. Vi har ju träffat alla[leverantörer] och vi har varit på flera av produktionsställena och tittat på produktionen också så att vi sett, säkrat hur man får fram råvaran och var den kommer ifrån och hanteras.”[B3]. Det medges även av Edquist & Zabala-Iturriagagoitia (2012) där de påtalar den interaktiva lärandeprocessen. Resultatet av lärandeprocessen mynnade ut i en anpassad förmedling av funktionen baserat på leverantörens kunskap och erfarenhet inom branschen. Enligt en leverantör har samarbete fungerat extra bra med hjälp av den geografiska närheten, detta har skapat en närmare relation mellan beställare och leverantör, detta styrks även av GHK (2010). Denna process kan möjligtvis påverkas av antalet leverantörer och bör därför vara mer betydande i projekt med endast en leverantör. Däremot hävdar en beställare att kommunikationen inte påverkas av antalet leverantörer eftersom de är noga med att bibehålla den informativa transparensen. Trots beställarens tydliga uppfattning om kommunikationens uteblivna påverkningar av antalet leverantörer, hävdar forskningen på det motsatta (Caldwell mfl., 2009), bland annat påvisas det att transparensen påverkas (Lundvall, 2003). 30 Tydligheten i kommunikationen med leverantörerna är viktig för att undvika missförstånd, både skriftligt och muntligt. Mer specifikt ville en leverantör se tydlighet i den senare delen av upphandlingen, vad man kan förvänta sig att de tittar på (pris, kvalitet, osv) när det gör valet av leverantör efter testperioden. En beställare nämner ”… man ska vara tydlig och lite övertydlig och berätta och inte tro att de dom läste för en månad sen att dom kommer ihåg det utan tala om igen.”[B2]. Missförstånd kan resultera i överprövning och annat tidsslöseri, "Det är så att vi har skygglappar och vet hur allting fungerar men de som är utifrån har inte det kunnandet. Annars kan de missuppfatta och säga att de trodde det var så."[B3] som en annan beställare nämner att allt är självklart för oss men så behöver det inte vara för leverantören. Att tänka igenom och kommunicera hur detaljerat kravnivån ska ligga på har underlättat och bidragit till nya bättre lösningar ”Några krav har vi[beställaren] gått ner till en inte så detaljerad nivå så att det ska passa bägge[leverantörer]”[B2]. För att lösa missförstånd i upphandlingar framgick det att ett ömsesidigt utbyte av information skedde, där beställaren berättar exakt hur det fungerar, vilka problem de har och hur de vill att de ska fungera. Från leverantörens sida hade det velat se kommunicering av projektets utgångspunkt, en djupare diskussion med leverantörer som hade kunnat motverka en förutfattad bild av projektet. Det kan härröra av upphandlingens utformning i form av funktionalitetskravens fria karaktär och därmed upplevas som väldigt diffust och svårberäkneligt. Trots mycket av dialogen fungerade fanns det också saker som inte fungerade. Det har funnits allt från kulturella, språkliga och organisatoriska(privat/statligt) barriärer. Det har framkommit att beställarens och leverantörens samarbetsmöjligheter har påverkats även på individnivå. ”… då har det gått grus i maskineriet och när dom är borta så går det lättare…”[B2] i flera projekt. För att möta utmaningarna berättade en beställare att de hade en väldigt rationell organisation där det blev extremt sammansvetsade med ett gemensamt mål. De målade upp en bild av slutdatumet och påminde organisationen om det, med en positiv attityd 31 som taggade organisationen att klara av det uppsatta målet. Något som också stöttade arbetet internt var kontinuerliga möten, där mötet bidrog till alla hade koll på läget ”… vi har haft morgonmöten 20 över 8 till klockan 9 varje dag alla vet hur läget är, alla är insatta alla vet precis…”[B2]. Sammanfattningsvis kunde den här typen av kommunikation bidra till att lösa de stora utmaningarna i projektet. 4.2.2 Kontroll & Ansvar Det krävs en form av kontrollerande kommunikation (Edler, mlf., 2012). En beställare beskriver ”det var inte bara att be och få dem skicka ett vykort när ni är klara, så var det inte.”[B2] det här syftar på att det inte går att lämna leverantörerna helt ensam och förvänta sig att det löser uppgiften utan interaktion med beställaren. Detta medger flera beställare och en beställare sade trots att det är viktigt att jobba nära och inte bara vänta på att arbetet ska bli klart utav sig självt så har beställaren sett att det brister inom det här området i flera projekt. Kontrollerande kommunikation bör därför ske men den får inte resultera i en styrande form eftersom det kan begränsa leverantören (Edler mfl., 2012). En beställare nämnde att ett kontrakt bestående av en parts förhållande var bra eftersom det gav klarhet i diskussionen vem som var ansvarig och vad som måste fixas, det fanns alltså ingen möjlighet att skylla ifrån sig på någon annan "… det innebär att det gick inte att smyga undan frågor någonstans att skicka dom iväg till nått annat håll och det tyckte jag va väldigt bra…” ”…[vid fall där ansvar saknas] då hamnar man i en konflikt utan att få en lösning på problemet så här var ju den frågan löst på olika sätt kan man säga.”[B5] Leverantören medgav att en part förhållande passade dem bra eftersom de fick ett helhetsansvar, vilket ansågs vara en fördel jämfört med delansvar för att lyckas lösa uppgiften eftersom delansvar bland annat kräver mer koordinering. European Commisson (2007) antydde med initiativet för-kommersiell upphandling (en annan typ av styrmedel för att främja innovation) att det finns fördelar med flera leverantörer i den tidigare delen av innovationsupphandlingen, vilket grundar sig i forsknings som bland 32 annat har genomförts på den privata marknaden (Fusfeld, 1986). Detta påvisar att en avvägningssituation finns här gällande en mot flera leverantörer, det som talar för flera leverantörer är att risken kan minskas och därmed också osäkerheten, däremot förlänger det projektet (OCG, 2004). 4.2.3 Kommunikation utanför projektet Kommunikation utåt med aktörer som inte har varit direkt involverade i projekten har varit betydelsefulla, i vissa fall så pass betydande att det inte hade gått att genomföra projektet om det inte hade upprättats en kommunikation. Där information ansågs som väldigt viktigt, eftersom information ger externa aktörer en tydlig och rättvisande bild av projektet och för att minimera felaktig eller missuppfattad information, allt detta gör att projektet går lättare att genomföra. I ett projekt tog externa parter beslut som hade stora negativa påverkningar på lösningen som kunde resulterat i ett stort misslyckande för projektet. Genom en tidig diskussion med dessa parter hade detta kanske kunnat lösas smidigare. 4.3 Planering 4.3.1 Identifiera & Attrahera leverantörer Det gjordes en grundlig genomsökning för att hitta alla potentiella leverantörer i projektet, dock säger beställaren att bara hitta dessa aktörer på marknaden har varit en utmaning ”det svåra är ju att hitta de här innovatörerna eller uppfinnarna eller rätt företag, det är ett bekymmer jämnt.”[B3]. För att nå ut till fler internationella aktörer tror en leverantör att mer internationell annonsering genom olika slags annonssidor online hade varit bra. Leverantörerna upplever att beställaren saknar intresse att agera som initiativtagare på marknaden, därmed bör beställaren vara ute och främja innovation istället för att vänta in marknaden. Däremot påverkar marknadens attraktivitet också hur många aktörer som 33 är intresserade av upphandlingen. Vissa marknader är så pass små att det är svårt att nå acceptabel marknadskonkurrens. En leverantör nämnde den problematiken ”… är svensk marknad så stor och så intressant så att en ny leverantör faktiskt har uthållighet att jobba sig in på den?”[B1]. Detta är problematiskt eftersom risken finns att det skapas en monopolsituation mellan beställaren och leverantören. 4.3.2 Beställarens vilja och hanteringsmöjligheter för innovation Att hitta leverantörer för innovationsupphandlingar bygger på en vilja att ta till sig ny teknik (Edler & Georghiou, 2007). Från leverantörerna uppkom en delad bild angående detta, där flera leverantörer hävdade att det är svårt att komma in med nya produkter hos beställaren, att beställaren har lågt intresse att ta till sig ny teknik. En leverantör går så långt i kritiken ”… man[beställaren] är sämst av alla svenska institutioner och industrier på att ta till sig ny teknik …”[L6]. Sammanfattningsvis är den generella uppfattningen att beställaren brister på detta område och tackar nej till nya potentiella förbättringar genom innovation. Däremot framkom det också ett positivt exempel på när beställaren hade svarat på leverantörens initiering av ny produkt ”… vi kontaktade Trafikverket då för att få dem att släppa till en outforskad produkt… Och dom visade ju intresse och sen sa det ju bara så här (knäpp med fingrarna) det var ju inga svårigheter överhuvudtaget utan dom var intresserade...”[L6]. Det tyder på att det finns intresse trots allt att ta till sig ny innovation, dock är det svårt att säga om det beror på det specifika fallet som sådant. Mycket tyder på det, som tidigare nämndes angående intrycket av bristande initiativ var detta inte bara relaterat till projektet utan omfattade ett generellt intryck av brist på initiativ. Tidigare studier påvisar också detta (Uyarra mfl., 2014), därför bör en gedigen medvetenhet skapas för att initiera innovationsfrämjande åtgärder (DIUS, 2008). Det har även funnits interna hinder i organisationen vilket har försenat testningen ”Det har varit ett stort hinder för att det är många som inte vill testa de här 34 anläggningarna…”[B3]. Detta påvisar behovet på förändring av attityd och organisatorisk kultur kring innovation (Tsipouri mfl., 2010). En leverantör hade velat se bättre planering i förväg beträffande var och när utvecklingen skall ske av innovationen, för den nuvarande planering brister inom det här området. Det kom även fram i en annan intervju ”… allt det här kom ju på plats bra mycket senare än man har startat projektet…[L1]” vilket var ett hinder för att projektet skulle komma igång på riktigt. Det framkom också att det är dålig tillgång på att testa ny teknik rent generellt sett på svensk järnvägen säger en leverantör ”… svårt att få testa våra produkter på svenska järnvägar…” "De säger nej till att testa produkter och då kan man ju undra hur innovativt det är?"[L4]. Lösningen på båda problemen tror en leverantör är att bygga en anläggning som tillåter dem och andra leverantörer att testa innovationer. Detta hade varit bra för båda parter och varit väldigt innovationsfrämjande. 4.3.3 Beställarens interna beslutsamhetsprocess Flera leverantörer upplever beställarens interna beslutssamhetsprocess som väldigt långsam. Med detta syftar de på vad de upplever sker inne i organisationen hos beställaren. En leverantör säger ”Ibland kan det vara så krångligt. Ibland ska man ringa till någon för att lösa en grej men sedan ska det gå ett annat varv för att komma från rätt håll och det kan jag tycka är lite meningslöst ibland. Men det är deras värld...”[L7]. Leverantörerna upplever att det är interna standarder, dokument och ingen som har tydligt ansvar, är anledningen till detta ”… de hänvisar hela tiden till dokument, man är så livrädd att göra fel så man gör ingenting, det är det som är det svåra.”[L6]. Det upplevda problemet kan härledas till de bristande interorganisatorisk interaktion, vilket visade sig vara en riktig flaskhals enligt studien Uyarra mfl. (2014). Eftersom interorganisatoriska interaktioner är väldigt brett och innefattar många påverkande faktorer, antyder det mer specifikt på att interorganisatorisk koordination i form av implementering av innovation och förändringar av organisatoriska förfaranden är det 35 som upplevs som barriär av leverantörerna(informanterna i den här studien). Tidigare studier har påvisat att just detta är ett hinder (Kyratsis mfl., 2010). För förbättra detta användes ”Rapid Review Panel”, en panel som utvärderar lösningar för att snabbt kunna implementeras i värdekedjan (Rolfstam mfl., 2011). 4.3.4 Upphandlingsdokument De flesta leverantörer tyckte att beställaren hade lätta dokument att följa, trots detta framkom ändå en del förbättringsmöjligheter. En leverantör menade att det var bättre i jämförelse med andra internationella aktörer i samma område med avseende på vilka detaljer som behövdes vara med vid offererande. Däremot hade upphandlingsdokumenten kunnat vara lite mer effektiviserade i förhållande till mängden information de levererar och från internationellt håll fanns det en utmaning med att hinna översätta dokumenten och sedan svara på dem, dock så hjälpte det mycket att dokumenten kunde lämnas in på engelska. Även om förståelsen är god så anger en leverantör att upphandlingsdokument innehåller irrelevant information till den specifika upphandlingen, att man enbart har tagit en tidigare upphandling som inte är anpassad till den nuvarande upphandlingen. ”… dom[beställaren] tar en gammal upphandling sen kör de lite ”copy paste” men det missar det här att ta bort saker…”[L4]. De fanns också en vilja från några leverantörer att ändra upphandlingsförfarandet och göra det mer anpassat för alla aktörer, och därmed göra det möjligt för leverantörer att hoppa över teststräckor som de anser vara onödiga, om de kan visa upp en bra anledning till det och ändå bibehålla transparensen. Som ett komplement till upphandlingsdokumentationen bör leverantörerna innan de drar igång utvecklingsarbetet på riktigt granska lösningsområdet på plats för att få ytterligare förståelse för det problem som innovationen ska lösa samt undvika att onödig eller felaktig utveckling sker. Eftersom utvärderingen av anbuden inte bara fokusera på pris tillåts fler innovationer konkurrera, somliga kanske har dyrare inköpspris men tillkommer med andra värdefulla egenskaper. Litteraturen påvisar också detta som 36 grundkriterium för främjande av innovation. Amann & Essig (2015) påtalar vikten av att besitta tillräcklig kompetens för att kunna utvärdera anbuden, där balansering mellan tillräcklig detaljnivå och ändå tillräckligt bred krävs för att inte hämma potentiella innovationer. Att se över utformningen av projektet och möjligheten att dela upp den kan också vara ett fördelaktigt alternativ, speciellt i projekt med kontinuerliga förändringar. Leverantörerna själva hade velat se en tydlig beskrivning gällande definitionen av funktionalitet, dvs. vad som är det intressanta i funktionen. Beskrivningen är avgörande och måste vara väl genomtänkt för att den ska tolkas korrekt hos leverantören, vilket upplevdes bristfälligt i vissa projekt. Utöver det tyckte en leverantör idén med olika utvecklingsmoment fram tills färdig produkt inte fungerade i praktiken ”… idén är ju helt okej är ju helt sund och fungerar säkert jätte bra men[endast] i teorin fast i praktiken så fungerar den absolut inte.”[L4]. Leverantörerna ansåg att för tillfället kändes gränsdragningen i de olika test perioderna otydligt det föranledde till att upphandlingen förlorade sin transparens. Det upplevdes som väldigt positivt av leverantörerna att det inte fokuseras för mycket på den tidigare funktionens lösning, utan att vara helt öppen för någonting nytt bara det uppfyller funktionen och förhåller sig till kraven. Det måste dock finnas klara hållpunkter ”Man[Beställaren] måste ha hållpunkter hela tiden för att kunna säga stopp, det här är inte OK. Nu får ni göra om det här.”[B7]. Genom att köra olika tester och ha olika kravnivåer kunde det säkerställas att projektet skulle levereras, detta är viktigt från bådas perspektiv säger en beställare. Att hitta balansen mellan krav och prisnivå anser en leverantör vara det bästa för att nå en lyckad upphandling för båda parter. Däremot ansåg leverantören att det ställdes onödiga krav vilket endast gjorde det krångligare utan att det fanns någon bra anledning bakom dem. ”Om man[beställaren] inte vet exakt vad man vill ha så behöver man inte ställa exakta krav heller...”[L9]. Det kan också vara av intresse för beställaren att begränsa sina krav eftersom ytterligare krav innebär en högre prissättning. Därmed ansåg leverantören att beställaren borde hålla sig till kravnivå och inte lösningsnivå, de borde låta leverantören själv hantera detta där 37 leverantören lämnar in förslag på lösning som sedan kan utvärderas. Detta ger leverantören friheten att arbeta på sitt sätt. En leverantör angav att eftersom utformningen av ursprungskontraktet inte var så väl genomfört, blev det betydligt mer ansträngande för leverantören med behov av kravkorrigeringar och tillkommande nya krav. Beställaren hade velat se kravändringar av hållbarhet där de skulle vilja se högre kravnivån eftersom produkterna som togs fram i början var för ömtåliga. I och med beställarens högre miljökrav än den nationella standarden påverkas små leverantörer ytterligare av den orsaken att de köper in visst material från underleverantörer. Ur ett innovationsperspektiv ger detta ytterligare en utmaning till en leverantör eftersom det är resurskrävande i form av kostnad, kunskap och tid. Sedan finns det ju en annan aspekt gällande huruvida höga miljökrav är bra på andra sätt men från ett innovationsperspektiv upplevs det vara ett hinder för leverantören. Förutom krav hade en leverantör velat se högre kriterier för att delta och därigenom snabbt kunna skapa ett samarbetsforum och påbörja utvecklingen av innovationen. Dessutom ansåg en annan leverantör att bötesfällning var ytterligare en anledning till att slutföra arbetet i tid. Detta gav även upphov till en mer välgenomtänkt design. Detta kan härledas till att risk bättre hanteras av den som gynnas av och orsakar uppkomsten (Tsipouri mfl., 2010). 4.3.5 Externa händelser Det har funnits externa påverkningar som har varit påtagliga bland annat väder och standarder som resulterar i ”… allt kunde inte kravställas från början utan man var tvungen att ha en öppning för ny kravställning framåt…”[B1]. Litteraturen adresserar detta och påvisar fördelarna med att inte ställa alltför strikta krav i anbudsprocessen (Greer & Erridge, 2002), men samtidigt allt för bred tillämpning kan negativt påverka innovationens framgångsmöjligheter (Amann & Essig, 2015). Det har också funnits externa påverkningar i form av att andra aktörer som påverkar hur snabbt innovationen kan komma ut och användas ”… omvärldens vilja eller ovilja att ta till sig de här produkterna…”[B1]. Allt detta bidrar till osäkerhet och ökade utmaningar att planera 38 projekten. Därför bör beställaren identifiera denna risk i god tid, för att därigenom fatta beslut om hur risken skall hanteras. Gällande den här typen av risker är det inte alltid lätt att reducera dem utan istället bör en konsekvenshantering genomföras, med andra ord när risken uppkommer finns det förberedelser för att hantera den (Tsipouri mfl., 2010). 4.3.6 Tid Flera beställare nämner tiden som svårberäknelig och som en utmaning att hålla i projekten, exempelvis så ansågs tidsspannet i utvecklingsstadiet i ett projekt vara för kort. En beställare nämner problematiken med tiden, den var kort men om den hade varit längre så kanske det skulle finnas samma problem med att hinna ändå. Den korta tiden motiverade men var inte optimal men beställaren anser ändå att det ibland måste finnas en viss tidspress i den operativa fasen för att projektet ska färdigställas. Leverantören hävdar att hårda deadlines bör följas strikt för att nå önskvärt resultat, sedan att det inte har 100 procent kvalitet det får man räkna med. Mot bakgrund av detta bör det tas i åtanke att olika personer har olika syn speciellt i IT projekt, där det går att förfina systemet i all oändlighet, därför gäller det att hitta en "good enough nivå". Litteraturen kring riskhanteringen påvisar att förseningar bör accepteras eftersom slut resultatet kommer att vara värd det, men leverantören antyder på annat i den här studien. Anledningen till skillnaden här kan bero på projektets struktur, där projekt med olika stationer som är beroende av varandra, dvs. en station är beroende av den tidigare stationen för att vara klar innan nästa station kan påbörjas. Därmed blir förseningar i den här typen av projekt katastrofala och därför måste tid prioriteras över kvalité. Därför gäller det att hitta acceptans inom organisationen att prioritera tid, vilket oftast är det största problemet i stora projekt, dvs. den inre ambitionsnivån måste finnas och sträva mot ett gemensamt mål. Den inre ambitionsnivån kan kopplas till diskussionen tidigare angående den inre beslutsamhetsprocessen och närmare bestämt hindret kring den interorganisatoriska koordinationen, det har visat sig vara extra viktigt att försöka 39 överkomma när det gäller organisationer där det gemensamma målet kan variera (Rogers, 1995). Utöver det hjälper en noggrann tidsplanering projektet att vara flexibel. Flexibilitet är viktigt eftersom innovationsprojekt är väldigt oberäkneliga jämfört med vanliga upphandlingar och speciellt stora innovationsprojekt. Det kan också vara bra att ha tålamod när man går in på relativt outforskad mark och måste förhålla sig till exempelvis nya standarder för att skapa en innovation ”… men vi[beställaren] kunde dock ha väntat en tid till, det[standarden] var inte riktigt moget…”[B2]. Det är även viktigt att alla fokusera på sitt, speciellt de som har det tekniska ansvaret för utvecklingen i innovationsprojekt med snäv tidplan ”… skulle se till att de[tekniskt ansvariga] löste de tekniska frågorna och ge fan i allting annat.”[B5]. Problem som uppstår ska lyftas omedelbart till en högre nivå istället för att försöka lösa det på sin nivå, vilket endast resulterar i tidslöseri. Flera leverantörer upplevde att tidsperioden från start till avslut tog för lång tid, en väldigt lång tidsperiod kan resultera i att utvecklarna inom leverantörens verksamhet går vidare med andra projekt istället. En leverantör ifrågasatte också hård tidssättning vid ett projekt eftersom den kortare tiden resulterade i en väsentligt mycket dyrare innovation och tidsbesparingen ifrågasätts om den är ekonomiskt försvarbar, med andra ord tyckte leverantören att beställaren borde tänka igenom om kortare deadlines alltid är att föredra. Två konkreta förslag kom från en leverantör och en beställare gällande vad som kan ändras i upphandlingsförfarandet för att minska tiden. Det ena förslaget från leverantören för att minska tiden är genom att låta leverantören stå för risken och istället köpa en större volym från ett mindre antal leverantörer. Det andra förslaget är att beställaren avsätter pengar för leverantörer att göra förtester för att stämma av funktionalitet för att säkerställa att de har uppfattat förfrågningsunderlaget rätt. Där ett antal väljs ut som verkar mest seriösa i testerna och uppfattar det rätt, för att sedan ställa mer krav på att de ska redovisa sina lösningar i detalj innan upphandling sker. Beställaren säger att det finns en svårighet i det här och det är att leverantören måste 40 lägga ner mycket tid och sedan riskerar de att inte få betalt för det. Det förmodas kunna lösas med att ge dem en morot på 50 000 kr för att ordna detta. 4.4 Överprövningar 4.4.1 Anledning & Påverkan Edler mfl. (2005) antyder i de flesta fall på att det går bra att genomföra offentliga innovationsupphandlingar med befintliga juridiska ramverk utan behovet för förändring av dem. Anledningen till överklaganden sker, hävdar en leverantör mestadels beror på formalia och inte funktion. Om leverantören faller bort på grund av funktionen så sker oftast inte en överklagan. ”… faller vi ut bara på att produkten total havererar, då minskar ju sannolikheten på att vi överklagar…”[L4]. Ett exempel på anledning kan vara att ordern inte var tydligt planerad det ansågs missgynna leverantörer som inte hade färdig producerade produkter. Det tycker de bidrar till en osämja i transparensen i upphandlingen där de som hade färdigproducerade testprodukter får fördel och ger ytterligare underlag till en överprövning. Det är så pass vanligt med överprövningar så det är inget man överhuvudtaget tänker på säger en leverantör. Från leverantörshåll påverkar inte överprövningarna deras riskbenägenhet att satsa på innovationen. Detta medger de flesta leverantörer att överprövningar är något man får räkna med i offentliga upphandlingar, en leverantör sammanfattar det bra ”Det händer relativt ofta att det blir överprövat. Det är vi vana vid och vi kunde inte göra något åt det. Juridiken har sin... och vi får bara finna oss i det.”[L5]. Den möjliga påverkan överprövningar kan ha på leverantörerna beror på hur upphandlingen är utformad, om det inte finns något resursberoende till leverantören från beställaren eller om leverantören inte har gjort eller har några materialkostnader påverkar det inte leverantören nämnvärt. Slutligen så framkom det till och med något positivt från överprövningen i ett projekt trots det mesta var negativt, det positiva var att 41 leverantören fick extra tid till förarbete, dock bör det tilläggas att det här projektet hade vissa unika dimensioner rent juridiskt. 4.4.2 Begränsa juridiska dispyter En beställare beskrev att förberedelsefasen inte var väl genomtänkt vilket försvårade det senare arbetet och bidrog till överprövningen. Där utformningen av förfrågningsunderlaget borde varit utformat betydligt enklare, dvs. färre bestämmelser "… så oerhört mycket olika bestämmelser åt olika håll osv. som nästan inte gick att läsa ihop med det andra va …"[B6]. Flera beställare nämnde också att förändringsarbeten som genomförs i upphandlade projekt får inte avvika för mycket från original upphandlingen. Med andra ord det som beställaren använde som upphandlingsunderlag innan leverantörerna valdes ut får inte förändas för mycket i senare skeden. En beställare nämnde ”… kravglidningen som vi har så börjar de leverantörer som inte fick jobbet i första omgången ifrågasätta men har ni verkligen, är det verkligen rimligt att ni kan göra så här stora kravglidningar…”[B1]. Detta resulterar i att beställaren måste balansera förändringarna som påverkar genomförandet av innovationen eftersom förstora förändringar kan medföra överprövning och krav på en ny upphandling. För att begränsa överprövningar har flera beställare haft gedigen dialog med leverantörer angående upphandlingen och därmed kunnat undvika möjliga överprövningar, en beställare berättar om dialogen med leverantören ”… får han svart på vitt då förstår han och då brukar man inte överklaga …”[B3]. Exempelvis kan dialogen resultera i att man ses en gång i veckan, en annan beställare adresserar detta ”… vi lämnade inga lösningar olösta utan vi löste allting på en gång, inga ryggsäckar utifrån, vi löste alla problem i källan. För ska man ta med sig den här ryggsäcken så får man ducka på slutet.”[B6]. Utöver det framkom också att väl genomarbetade krav för att bibehålla beställarens kravbild och kunna backa upp det med entreprenadjuridik är väldigt viktigt för att reducera överprövningsrisken. Vid fall där det inte går att undvika överprövningar eller att det anses överhängande så bör det planeras in tid för det. 42 En leverantör tyckte att beställaren borde lägga mycket krut på att upphandlingarna blir väldigt bra utförda, så att endast de överprövningar som sker är på grund av ogrundade orsaker, som exempelvis ägarpåtryckningar eller dylikt. Leverantören tyckte också att det var väldigt bra att beställaren startat upphandlingen i förväg eftersom det minimerar påverkningarna om en eventuell överprövning sker. Något annat som också kom upp var att det är svårt i "förprocessen" att veta exakt hur de menar utan att ha någon direkt kontakt med dem, dock medger leverantören att förhandlingen måste vara transparent enligt LOU vilket försvårar innovationsarbetet ”… allting det är liksom, du har en period där allting bara är svart, darkness.”. En leverantör tyckte ”Det hade varit bra om man hade haft den legala processen i lugn och ro innan man gör upphandlingen. Som jag sa hade man en juridisk process och en upphandlingsprocess som gick parallellt…”[L4]. I en intervju framkom det av leverantören att i deras projekt krävdes det att beställaren tog en viss riskexponering för att det skulle ha någon möjlighet att kunna bli framgångsrikt. Internationella företag kan tänka annorlunda vid vissa upphandlingsfrågor jämfört med svenska företag detta kan göra förhandlingarna lite krångligare "det stod nämligen att vi hade rätt att häva kontraktet, det var någonting som var väldigt, väldigt känsligt för dem alltså, det var ju nästan så att vi stupa på det alltså."[B6]. Leverantören gav sig till slut eftersom beställaren hade en fast och beslutsam hållning till det som stod i kontraktet. 5. DISKUSSION OCH SLUTSATSER 5.1 Sammanfattning Minskade resurser och ökad komplexitet i samband med globaliseringen har ökat trycket på de offentliga verksamheterna att bli mer innovativa. Där innovationsupphandlingar är ett betydande styrmedel för att hjälpa till i detta arbete. Studien skapar en ökad förståelse för innovationsupphandlingar med upphandling av nya lösningar som referensram att förhålla sig till. Utmaningar, möjligheter och potentiella åtgärder 43 framkom i intervjuerna, analyserades och därefter organiseras efter identifierade teman i resultatet. Resultatet från den kvalitativa intervjustudien visar hur innovation kan främjas och är indelade i fyra olika teman baserat på vad de associeras med i projekten, dessa består av; resurser, kommunikation, planering och överprövningar. Teman bidrar till ökad förståelse för vilka lärdomar som uppkommit från de granskade innovationsupphandlingarna. Flertalet utmaningar har framkommit där det flesta har relevans till kostnader. Interaktion och kapacitet visade sig vara utmärkande för betydelse av innovationsfrämjande påverkan. Interaktion påverkar hela innovationsupphandlingen från början till slut och är mest betydelsefullt i den tidiga delen av upphandlingen. Kapacitet i form av kompetens för att kunna hantera upphandlingarna utan att agera innovationshämmande samt möjligheten att hantera innovation fysiskt var betydande. Studien belyser även vikten av medvetenhet och vilja som grundkriterium för offentliga innovationsupphandlingar. 5.2 Teoretiskt bidrag Studien bygger vidare på Edler mfl. (2011) leverantörsgranskning vilket var det första försöket att förstå sambandet mellan upphandlingsmetoder från ett leverantörsperspektiv. Genom att bygga vidare på detta med intag av båda sidorna samt användandet upphandling av nya lösningar som referensram kunde ytterligare samband påvisas. Korrelationerna mellan de två informantgruppernas upplevda barriärer, hanteringsåtgärder och framgångsfaktorer resulterade i en mer övergripande bild av offentliga innovationsupphandlingar. Vidare befäster studien vikten av interaktioner mellan beställare och leverantör. Där den går längre än Edquist & Zabala-Iturriagagoitia (2012) påvisande angående att interaktivt lärande och utveckling är avgörande för att skapa innovation. Närmare bestämt interaktionerna kan positivt påverka hela upphandlingsprocessen, mer specifikt de juridiska, ekonomiska och planeringsmässiga aspekterna. Studien visar också på att den juridiska barriären inte är en anledningen till att bibehålla riskaversion inom den upphandlande organisationen, vilket är i linje med 44 tidigare forskning (Edler mfl., 2005). Detta påvisar ytterligare att det inte finns anledning till motstånd mot innovation med anledning av bristande juridiska riktlinjer. Istället bygger detta på att skapa kapacitet för att hantera offentliga innovationsupphandlingar och därigenom kommer påverkan av juridiskkaraktär minimeras. Sammanfattningsvis utvidgar studien litteraturens interaktionsperspektiv inom offentliga innovationsupphandlingar. 5.3 Praktiskt bidrag Studiens resultat tyder på att de finansiella tillgångarna i projekten hade enormt stor betydelse för innovationsupphandlingens genomförbarhet. Det är möjligtvis den mest centrala innovationsfrämjande egenskapen eftersom den påverkar både beställarens och leverantörens möjligheter och incitament till att allokera resurser till projektet. Reducera kostnaderna är då essentiellt för att lyckas främja innovation eftersom kostnadsreduceringar frigör kapital. Indirekt resulterar bättre resurshantering, planering, kommunikation och juridiska förberedelser till att nå detta mål. Kostnadsreducering måste dock ses från ett innovationsperspektiv, därmed måste alla åtgärder vara välgenomtänkta för främja innovation för projektet och inte enbart för att kostnadsreducera beställarens verksamhet. Där utmaningar som vilket risktagande beställaren skall ta måste göras utifrån projektets prioriteringar samt göra ställningstaganden som många gånger har motsägelsefulla strategiska mål. Därför är förståelse och kunskap vital kring offentliga innovationsupphandlingar för att kunna ta beslut som är främjar innovation på bästa sätt. Mot bakgrund av ovanstående kan först och främst offentliga organisationer använda denna studie för att öka kunskaperna kring offentliga innovationsupphandlingar. Närmare bestämt kan beslutsfattare och nyckelpersoner inom innovationsupphandlingar använda studien för att få en övergripande bild av offentliga innovationsupphandlingars utmaningar, möjligheter och åtgärder. Privata företag som är eller planerar att bli leverantörer kan också använda studien för att skapa sig en bredare kunskap vad innovationsupphandling med en 45 offentlig aktör kan innebära och därmed skapa sig en ökad förståelse som underlättar interaktionen med den offentliga verksamheten. 5.4 Begränsningar & Förslag på framtida forskning En begränsning i studien var att det inte fanns möjlighet att gå in i beställarens interna process för att skapa en djupare förståelse för anledningen bakom den upplevda barriären. Därmed hade det varit intressant att se om det finns möjlighet att skapa standarder eller andra stöd. Detta för att påskynda eventuellt underlätta processen samt ta bort eller ändra potentiella restriktioner som inte uppfyller ett önskvärt syfte och endast agerar som överflödiga barriärer att överkomma. Dock är det omöjligt i dagsläget att fastställa med säkerhet vad i den interna processen som är anledningen till det som upplevs av leverantörerna som bristande, men genom att göra en djupare studie inom detta område hade det säkert kunna komma närmare svaret på frågan. Det bör tilläggas att leverantörens insyn i beställarens verksamhet är begränsad, därmed kan viss kritik riskera att vara felriktad och förhållandet mellan de organisatoriska skillnaderna kan bidra till detta. En annan begränsning med studien var dess förhållande till intervjumaterialet där alla beställare och leverantörers erfarenheter och förbättringsförslag samlades till ett gemensamt utkast, därmed en intervjustudie. Därför skulle det vara intressant att göra en liknande studie men gå djupare mot projektet, och då fördelaktigt välja redan avklarade projekt eftersom det tillåter studien att analysera informationen mer öppet. Där intervjuunderlaget kopplas direkt mot projektet för att få djupare förståelse och analysera korrelationer mellan projektets utformning till resultat. Sammanfattningsvis skulle detta resultera i en studie med djupare förståelse för hur projektets individuella karaktärsdrag påverkar innovationsprocessen, vilket möjliggör skapandet av ett mera välanpassat ramverk för kommande innovationsupphandlingar. 46 6. Referenser Ahlqvist, T., Valovirta, V., & Loikkanen, T. (2012). Innovation Policy Roadmapping as a Systematic Instrument for Forward-looking Policy Design. Science and Public Policy, 39(2), 178-190. doi:10.1093/scipol/scs016 AIRMIC, ALARM, & IRM. (2002). A Risk Management Standard. London: The Institute of Risk mangement (IRM). Amann, M., & Essig, M. (2015). Public procurement of innovation: empirical evidence from EU public authorities on barriers for the promotion of innovation. The European Journal of Social Science Research, 28(3), 282-292. doi:10.1080/13511610.2014.998641 Arundel, A., Casali, L., & Hollanders, H. (2015). How European public sector agencies innovate: The use of bottom-up, policy-dependent and knowledge-scanning innovation methods. Research Policy, 44(7), 1271-1282. doi:doi:10.1016/j.respol.2015.04.007 Aschhoff, B., & Wolfgang, S. (October 2009). Innovation on demand: Can public procurement dirve market success of innovations? Research Policy, 8, 12351247. doi:10.1016/j.respol.2009.06.011 Bannerman, P. L. (2008). Risk and risk management in software projects: A reassessment. Journal of Systems and Software, 81(12), 2118-2133. doi:10.1016/j.jss.2008.03.059 Bauld, S., & McGuinness, K. (Januari 2008). Yours, mine, ours Offloading all risk risks raising the price. Summit. BDL. (2003). The Power of Customers to Drive Innovation. Brussel: Report to European Commission. 47 Bradke, H., Cremer, C., Dreher, C., Ebersberger, B., Edler, J., Frietsch, R., . . . Manssbart, W. (2007). Developing an assessment framework to improve the efficiency of R&D and the market diffusion of engergy technologoies. Karlsruhe: Report fr the German Federal Ministry of Ecnomoics and Technology. Byatt, I. (2001). Delivering Better Services for Citizens - A Review of Local Goverment Procurement in England. London: Department for Transport, Local Government and the Regious and the Local Government Association. Cabral, L., Cozzi, G., Zanza, M., Denicolo, V., & Spagnolo, G. (2006). Procuring Innovation. Handbook of Procurement, 1((Eds)), 483-530. Caldwell, N., Roehrich, J., & Davies, A. (2009). Procuring complex performance in construction: London Heathrow terminal 5 and a private finance initative hospital. Journal of Purchasing and Supply Management, 15(3), 178-186. doi:10.1016/j.pursup.2009.05.006 Collm, A., & Kuno, S. (2012). Managing Crowd Innovation in Public Administration. International Public Management Review, 13(2), 1-18. Dalhammar, C., Tojo, N., & Långström, P. (2011). Upphandling och konkurrenskraft. Lund: International institute for industrial environmental at Lund university . Dalpé, R. (1994). Effects of government procurement on industrial innovation. Technology in Society, 16(1), 65-83. doi:10.1016/0160-791X(94)90021-3 Dalpé, R., DeBresson, C., & Xiaoping, H. (1992). The public sector as first user of innovations. Research Policy, 21(3), 251-263. doi:10.1016/0048- 7333(92)90019-Z DIUS. (2008). Innovation Nation White Paper. London: Department for Innovation Universities and Skills. 48 Edler, J., & Georghiou, L. (2007). Public procurement and innovation - Resurrecting the demand side. Research Policy, 36(7), 949-963. doi:doi:10.1016/j.respol.2007.03.003 Edler, J., Georghiou, L., Blind, K., & Uyarra, E. (2012). Evaluating the demand side: new challenges for evalutaion. Research Evalution, 21(1), 33-47. doi:10.1093/reseval/rvr002 Edler, J., Georghiou, L., Uyarra, E., & Yeow, J. (2011). Procurement and Innovation: Underpinning the debate. Manchester: Manchester Institute of Innovation Research. Edler, J., Ruhland, S., Hafner, S., Rigby, J., Georghiou, L., Hommen, L., . . . Papadakou, M. (2005). Innovation and Public Procurement Review of Issue at Stake. Fraunhofer: Fraunhofer: Institute and Innovation Research. Edquist, C. (2014). Offentlig upphandling och innovation. Lund: Konkurrensverket. Edquist, C., & Hommen, L. (1999). Systems of innovation: theory and policy for the demand side. Technology in Society, 1, 63-79. doi:10.1016/S0160- 791X(98)00037-2 Edquist, C., & Hommen, L. (2000). Public Technology Procurement and Innovation Theory. i C. Edquist, L. Hommen, & L. Tsipouri, Public Technology Procurement and Innovation (ss. 5-70). doi:10.1007/978-1-4615-4611-5_2 Edquist, C., & Zabala-Iturriagagoitia, J. (December 2012). Public Procurement for Innovation as mission-oriented innovation policy. Research Policy, 41(10), 1757-1769. doi:10.1016/j.respol.2012.04.022 Edquist, C., Hommen, L., & Tsipouri, L. (2000). Public Techonology Procurement and Innovation. Boston: Kluwer Academic Publishers. 49 Edquist, C., Vonortas, N. S., Zabala-iturrigagoitia, J., & Edler, J. (2015). Public Procurement for Innovation. Northampton: Edward Elgar Publishing Limited. Elo, S., & Kyngäs, H. (2008). The qualitative content analysis process. Journal of Advance Nursing, 62(1), 107-115. doi:10.1111/j.1365-2648.2007.04569.x Fusfeld, H. I. (1986). The Technical Enterperise. Present and Future Trends. Cambridge: Ballinger Press. Gallup. (2011). Innobarometer 2010: Analytical Report - Innovation in Public Administrations. Flash Eurobarometer 305. Georghiou, L., Li, Y., Uyarra, E., & Edler, J. (2010). Public Procurement for Innovation in Small European Countries. OMC-Net Project. Geroski, P. A. (1990). Prcourment policy as a tool of industrial policy. International Review of Applied Economics, 4(2), 182-198. doi:10.1080/758523673 GHK. (2010). Evaluation of SMEs’ access to public procurement markets in the EU. Brussel: DG Enterprise and Industry. Golafshani, N. (2003). Understanding Reliability and Validity in Qualitative Research. The Qualitative Report, 8(4), 597-606. Greer, J., & Erridge, A. (2002). Partnership and public procurement: building social capital through supply relations. Public Administration, 80(3), 503-522. doi:10.1111/1467-9299.00315 House of Lords Science and Technology Committee. (2011). Public Procurement as a tool to stimulate innovation. London: Parliament UK. Keizer, J., Vos, J.-P., & Halman, J. (2005). Risks in New Product Development: Devising a Reference Tool. 9310.2005.00391.x 50 35(3), 297-309. doi:10.1111/j.1467- Krippendorff, K. (2004). Content Analysis: An introduction to its Methodology. Sage. Kyratsis, Y., Ahmad, R., & Holmes, A. (2010). Understanding the Process of Innovation Adoption in 12 NHS Trusts - Technology Selection. London: Procurement and Implementation to Help Reduce HCAIs. Lember, V., Kavlet, T., & Kattel, R. (2011). Urban competitiveness and Public Procurement for Innovation. Urban Studies, 48(7), 1373-1395. doi:10.1177/0042098010374512 Ling, T. (2012). Innovation; lessons from the private sector. London: UK Office of Government Commerce. Lundvall, B.-Å. (2003). Product Innovation and Economic Theory(Unpublicshed Mimeo). Aalborg University: Department of Business Studies. Mowery, D. (2012). Defense-related R&D as a model for "Grand Challenges" technology policies. Research Policy, 41(10), 1703-1715. doi:10.1016/j.respol.2012.03.027 Mulgan, G., & Albury, D. (2003). Innovation in the public sector. London: NESTA. NESTA. (2012). The Case for Innovation-led Growth. London: NESTA. Nyiri, L., Osimo, R., Centeno, C., & Caberera, R. (2007). Public Procurement for the Promotion of R&D and innovation in ICT. Luxembourg: Publication office of the European Communities. Näringsdepartimentet. (2012). Den nationella innovationsstrategin. Stockholm: Regeringskansliet. OCG. (2004). Capturing Innovation: Nurturing suppliers ideas in the public sector. London: Office of Governemnt Commerce. 51 Oispova, E., & Apleberger, L. (2007). Risk management in different form of contract and collaboration - case of Sweden. Kapstaden, Sydafrika: Proceedings of CIB World Building Congress Construction for Development. Palmberg, C. (2002). Technological systems and competent procurers - the transformation of Nokia and the Finnish telecom indsutry revisited? Telecomunication Policy, 26(3-4), 129-148. doi:10.1016/S0308-5961(02)000058 Polit, D., & Beck, C. T. (2004). Nursing Research: Principles and Methods. Lippincott Williams & Wilkins. Rainey, H., & Bozeman, B. (1976). Comparing Public and Private Organizations. Public Administration Review, 36(2), 233-244. Rigby, J., Boekholt, P., Semple, A., Deuten, J., Apostol, R., Corvers, S., & Edler, J. (2012). Final report: feasibility study on future EU support to public procurement of innovative solutions. Manchester: European Commission. Robson, C. (2002). Real World Research. Oxford: Blackwell. Rogers, E. M. (1995). Diffusion of Innovations. New York: The Free Press. Rolfstam, M. (2007). Public Procurement and Innovation: The case of energy centre in Bracknell. DRUID-DIME. Rolfstam, M. (2012). An Institutional Approach to Research on Public Procurement of Innovation. The European Journal of Social Science Research, 25(3), 303-321. doi:10.2139/ssrn.2029318 Rolfstam, M., Phillips, W., & Bakker, E. (2011). Public procurement of innovation, diffusion and endogenous institutions. International Journal of Public Sector 52 Management, 24(5), 452-468. doi:http://dx.doi.org/10.1108/09513551111147178 Rothwell, R. (1984). Technology-based small firms and regional innovation potential: the role of public procurement. Journal of Public Policy, 4(4), 307-332. doi:10.1017/S0143814X00002774 Rothwell, R., & Zegveld, W. (1981). Government regulations and innovation - Industrial innovation and public policy. Industrial Innovation and Public policy, (Eds), 116-147. Rye, C. B., & Kimberly, J. R. (2007). The adoption of innovations by provder organizations in health care. Medical Care Research Review, 64(3), 235-278. Schapper, P. R., Veigana Malta, J., & Gilbert, D. L. (2006). An analytical framework for the management and reform of public procurement. Journal of public procurement, 6(1 & 3), 1-26. Sundvakt, I., & Hammarlund, S. (2014). Rapport Regeringsuppdrag innovationsupphandling – slutrapport 2014 . Trafikverket. Thamhain, H. (Juni 2003). Managing innovative R&D teams. R&D Management, 33(3), 297-311. doi:10.1111/1467-9310.00299 Thornhill, A., Saunders, M., & Lewis, P. (2009). Research methods for students. Essex: Pearson Education Limited. Tsipouri, L., Edler, J., Rolf, M., & Uyarra, E. (2010). Risk Management in the Procurement of Innovation Concepts and Empirical Evidence in the European Union. Brussel: European Commission. Uyarra, E. (2010). Opportunities for innovation through local government procurement: A case study of greater manchester. London: NESTA. 53 Uyarra, E., & Flanagan, K. (2009). Understanding the Innovation Impacts of Public Procurement. European Planning Studies, 18(1), 123-143. doi:10.1080/09654310903343567 Uyarra, E., Edler, J., Gracias-Estevez, J., Georghiou, L., & Yeow, J. (October 2014). Barriers to innovation through public procurement: A supplier perspective. Technovation, 34(10), 631-645. doi:10.1016/j.technovation.2014.04.003 Wade, C., & Björkman, L. (2004). Study on performance-based procurement of IFI and donor-funded large, complex projects. Final report. WB Appointment UPI 248035. Wholey, J., Hatry, H., & Newcomer, K. (2010). Handbook of practial program evaluation. San Fransisco: Jossey-Bass. Von Hippel, E. (1986). Lead users: a source of novel product concepts. Management Science, 32, 791-805. Yeow, J., Uyarra, E., & Gee, S. (2011). Sustainable innovation through public procurement: The case of "closed loop" recycled paper. Manchester: Manchester Buisness School Working Paper No 615. Yukins, P. (2012). Dialogue: set-asides for small and medium firms, as in the USA system with the small business act that reserves shares of tenders to SMEs only. i P. Yukins, G. Piga, & S. Treumer, The Applied Law and Economics of Public Procurement (ss. 215-230). London: Routledge. Överprövningsutredningen. (2009). Överprövning Stockholm: Statens offentliga utredningar. 54 av upphandlingsmål m.m. 55 BILAGA 1 – PROJEKT ERTMS För järnväg har ett nytt signalsystem upphandlats, ”ERTMS”. Det är ett projekt där strategin involverar att beställaren äger rättigheterna till ritningar och detaljerade specifikationer. Systemet måste anpassas till befintliga signalanläggningar och regler i varje land, och bara de funktioner som säkrar interoperabilitet, med andra ord möjligheten till kommunikation mellan olika system. Leverantörerna i projektet är Bombardier och Ansaldo. Trängselskattesystemet Stockholm Vid upphandling av ”Trängselskattesystemet Stockholm” kom politiska direktiv om att upprätta ett trängselskattesystem samt att det skulle utföras med en väldigt snäv tidsplan. I upphandlingen formulerade beställaren ett antal funktionella krav, och leverantören var tvungen att visa att de fungerade, så kallad Service Level Agreements (SLA). De framgick också att tillverkaren skulle stå för både driften och underhållet av systemet. IBM vann kontraktet och lyckades leverera systemet i tid. Växelvärmesystem för extrema vädersituationer Funktionalitet som söktes var järnvägsväxlar som kan smälta bort snö vid extrema snöfall (>10 cm). Upphandlingen var utformad så att antagna leverantörer kommer få två år på sig att visa att dess lösning fungerar i 20 stycken växlar på Trafikverkets anläggning. Lösningarna, växelvärmesystemens funktion skall möta kraven för snösmältning i växlarna samt driftkostnader. Inför upphandlingen har leverantörer och utvecklare av växelvärmesystem bjudits in att få testa sina system i Trafikverkets anläggning. Det gav inte bara marknaden möjlighet att få verifiera sina tekniska lösningar utan även Trafikverket möjlighet att ta del av vad marknaden kunde erbjuda och få en dialog med intresserade leverantörer. Leverantörerna i projektet är Ibceo, Caverion, SAN och Indheater. 56 Ölandsbrons styrsystem för belysning År 2012 gick Trafikverket ut med en upphandling om att byta ut belysningen på bron till LED belysning och samtidigt installera ett adaptivt styrsystem som reglerar varje lampa automatiskt. Styrsystemet skulle vara kopplat till det system för variabel hastighet som redan finns på bron. Målet med upphandlingen var att minska energiförbrukningen och även minska kostnaden för broinspektioner. NCC med underentreprenörerna OneNordic AB och Elajo Kalmar vann upphandlingen och lyckades efter några oförutsedda hinder leverera systemet. Sliprar för lågtrafikerade banor EU har signalerat för ett eventuellt kreosotförbud 2018, detta har varit anledningen till en upphandling med funktionskrav av metod och miljökonsekvenser för att hitta ett lämpligt alternativ till kreosotsliper. Innovationsupphandlingen innefattar en R & D och en testperiod med leverantörerna Strängbetong Rail, Abetong, Sicut enterpises, Royal Lankhorst Euronete, AB Rundvirke, och Plaståtervinning i Wermland. BILAGA 2 – INTERVJUGUIDE Beställare 1) Vad var syftet med upphandlingen? a. Vilket resultat önskades? b. Fanns några tankar på att agera som katalysator från ett samhällsmässigt perspektiv? 2) Hur gick upphandlingen till? a. Var innovationsupphandling något som togs i beaktning? 3) Vilka begränsningar/hinder har ni upplevt? a. Har lagar och regler behövts tas i beaktning? b. Har det funnits några risker? 4) Vilka var framgångsfaktorerna? a. Uppkom någon oförutsedd möjlighet? 57 5) Uppnåddes förväntat resultat? a. Tid? Leverantör 1) Hur gick upphandlingen till? 2) Vilken betydelse hade upphandlingen för utvecklingen av er innovation? 3) Vilka begränsningar/hinder har ni upplevt? a. Har lagar och regler behövts tas i beaktning? b. Har det funnits några risker? 4) Vilka var framgångsfaktorerna? a. Uppkom någon oförutsedd möjlighet? 5) Uppnåddes förväntat resultat? a. Tid? BILAGA 3 – RISKER I INNOVATIONSUPPHANDLINGAR 1. Teknologisk risk är risker som leder till ett icke slutförande, underpresterar eller falskt presterar av den upphandlade varan eller tjänsten. 2. Organisatorisk och samhälleliga risker, där organisatoriska risker är upphandlings misslyckanden eller andra skäl inom organisationen som upphandlar medan samhälleliga risker är de som rör slutkundens användande eller acceptans av innovationen. 3. Marknads risker vilket är relaterade till efterfråge- och utbudssidan. Vid fall där innovationsupphandlingen har till uppgift att skapa efterfrågan på den privata marknaden men risken är att den inte är stor nog, brist på reaktion eller inte tillräckligt snabbt uppbyggda för att motivera investeringskapacitet. Risken med utbud är exempelvis risker med förseningar och otillräcklig kvalitet. 4. Finansiell risk i offentlig upphandling är osäkerhet att möta mål kostnaden och möjligheten att säkra medel som behövs. 5. Turbulenta risker är risker som är svåra att förutse och mäta och kan framkomma från en mängd olika händelser och är oftast associerade med stora projekt, vilket 58 har till följd att de inblandade aktörerna kan behöva omvärdera sin prioritet och sina förväntningar. BILAGA 4 – UPPHANDLING AV NYA LÖSNINGAR Upphandlingsmyndigeten i Sverige delar in innovationsupphandling i tre olika upphandlingar, vilket kan anses som det gällande tolkningen för innovationsupphandling för alla Svenska myndigheter eftersom det är en myndighet upprättad just för den anledningen, dvs. att främja innovation genom upphandlingar. Den ”första” upphandlingen är utvecklingsfrämjande upphandling eller som tidigare kallades innovationsvänliga upphandlingar, vilket är den minst omfattande av upphandlingarna eftersom den inte är kravbelagd och därmed inte kräver lika omfattande samarbete mellan beställare och leverantör. Den innebär att beställare är öppen för nya lösningar och att lösningarna inte missgynnas. Dialogen med leverantör och utformaren av kravspecifikationen är essentiell för att uppfylla syftet med utvecklingsfrämjande upphandling. Den andra är upphandling av nya lösningar tidigare kallad upphandling av innovation. Det innebär att myndigheten agerar som första kund eller referenskund. Denna typ av upphandling passar när marknaden har tagit fram nya lösningar eller är på väg att göra det, men kräver vissa kostnader för att införandet ska bli lyckat från både beställare och leverantör. Det kan även innefatta situationer där ingen lösning har tagits fram men det är fullt rimligt att utveckla en lösning inom rimlig kostnad och tid. Beställaren kan då gå ut och utmana leverantörerna att hitta en lösning på problemet. Konkurrenspräglad dialog4 är anpassat för upphandlingar av nya lösningar (Upphandlingsmyndigheten, 2015), denna typ av dialog bidrar till att förbättra upphandlingens kvalitet i fråga om finansiering, rättsförhållanden och tillvaratagande av 4 Syftar till att hålla en dialog med utvalda leverantörer att identifiera myndighetens behov och bestämma hur de bäst kan tillgodoses det aktuella behovet. 59 ny teknik (Sundvakt & Hammarlund, 2014). Den sista av de tre upphandlingarna anskaffning av forsknings- och utvecklingstjänster, här efterfrågas bara utvecklingsarbetet för att få fram lösningen. Syftet med upphandlingen är att skapa nya lösningar som ännu inte finns på marknaden. Utvecklingen del finansieras vanligtvis av båda parter, där en eller flera leverantörer får ta fram konceptstudier där de beskriver sina lösningar. För att därefter ta fram prototyper som testas av upphandlande myndighet. Allt detta sker i en konkurrens utsatt miljö, och leverantörerna får vanligtvis ersättning för utvecklingsarbetet. Avtalet kan brytas vid varje steg ifall det som levereras inte når förväntningarna. Denna typ av upphandling lämpar sig då en det finns intresse av att testa lösningar i tidigt skede, när riskhantering är viktig eller där det finns intresse av att driva fram kompletterande lösningar. När sedan lösningen är framtagen kan myndigheten använda sig av de två ovanstående innovationsupphandlingsformerna för att gå vidare med produkten. 60 Figur 1: Upphandlingstyperna inom innovationsupphandling Källa (Upphandlingsmyndigheten, 2015) 61
