Rapport biennal 2013-2014 - Les Outre-Mer

Transcription

COMMISSION NATIONALE D’EVALUATION
DES POLITIQUES DE L’ETAT OUTRE-MER
RAPPORT BIENNAL
2013-2014
Sous la présidence de Madame Chantal BERTHELOT, Députée de Guyane
Conformément aux dispositions de l’article 74 de la loi n°2009-594 du 27 mai 2009 pour le
développement économique des outre-mer
2
SOMMAIRE
INTRODUCTION DE MADAME CHANTAL BERTHELOT, DEPUTEE DE GUYANE ET PRESIDENTE DE LA
CNEPEOM ............................................................................................................................9
INTRODUCTION DE MONSIEUR IBRAHIM ABOUBACAR, DEPUTE DE MAYOTTE ET MONSIEUR ERIC
DOLIGE, SENATEUR DU LOIRET, RAPPORTEURS DE LA CNEPEOM........................................... 17
RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES DU RAPPORT BIENNAL DE LA CNEPEOM................................. 23
Chapitre 1 : La continuité territoriale ......................................................................................... 35
Introduction ................................................................................................................................ 37
1. Les technologies de l’information et de la communication, des outils au service du
désenclavement des territoires .......................................................................................... 40
1.1.
Le déploiement des services numériques outre-mer, un secteur en mouvement sur des
marchés spécifiques .................................................................................................... 41
1.1.1.
Les contraintes structurelles du déploiement des services numériques outre-mer .................... 41
1.1.2.
Le marché du haut débit, de la télévision et de la téléphonie mobile dans les DOM : un marché
très différent de l’hexagone ......................................................................................................... 42
1.1.3.
Les télécommunications dans les COM, un secteur en mouvement............................................ 49
1.2.
Des besoins et des spécificités pris en considération dans l’action des pouvoirs publics . 52
1.2.1.
La défiscalisation des câbles sous-marins .................................................................................... 52
1.2.2.
Le plan France très haut-débit...................................................................................................... 53
1.2.3.
Les actions mises en place localement pour favoriser le désenclavement numérique ............... 56
1.3.
Recommandations : anticiper les besoins, améliorer la gouvernance et adapter les
actions ....................................................................................................................... 59
2. Le transport aérien, un lien concret et essentiel entre l’hexagone et les Outre-mer .................. 61
2.1.
Les caractéristiques spécifiques de la desserte aérienne outre-mer ............................... 61
2.1.1.
Une desserte marquée par des obligations de service public ..................................................... 61
2.1.2.
Une desserte aérienne assurée essentiellement depuis Paris ..................................................... 62
2.1.3.
Une desserte aérienne adaptée à chaque territoire .................................................................... 64
2.1.4.
Une offre marquée par une forte saisonnalité qui joue sur les tarifs ......................................... 68
2.2.
La question des prix, élément essentiel dans le transport aérien ................................... 69
2.2.1.
La structuration du prix d’un billet d’avion .................................................................................. 69
2.2.2.
Le rôle de l’Etat en tant que régulateur ....................................................................................... 83
2.3.
Des actions concrètes mises en place par les pouvoirs publics en faveur des voyageurs . 83
2.3.1.
Des partenariats mis en place par les pouvoirs publics ............................................................... 83
2.3.2.
Les dispositifs d’aide à la continuité territoriale .......................................................................... 84
3
2.4.
Recommandations : une politique tarifaire adaptée à la demande sociale et aux
contraintes de rentabilité des compagnies aériennes ................................................... 87
3. Les liaisons maritimes, un moyen de développement et de désenclavement pour tous les
territoires d’Outre-mer ...................................................................................................... 88
3.1.
La desserte maritime, un lien avec l’hexagone et un levier pour l’intégration régionale . 88
3.1.1.
Le développement économique des territoires ............................................................................ 88
3.1.2.
L’intégration régionale des Outre-mer......................................................................................... 90
3.1.3.
Le transport intra-archipel de personnes ..................................................................................... 93
3.2.
La desserte maritime outre-mer, un secteur en retard de modernisation sur des marchés
peu concurrentiels ...................................................................................................... 94
3.2.1.
Des infrastructures en retard de modernisation .......................................................................... 94
3.2.2.
Des problèmes récurrents de congestion des ports ..................................................................... 95
3.2.3.
Un marché peu concurrentiel ....................................................................................................... 96
3.3.
L’accompagnement des pouvoirs publics dans un secteur en mutation .......................... 97
3.3.1.
La réforme portuaire, un tournant majeur .................................................................................. 97
3.3.2.
Le projet de stratégie nationale portuaire des Outre-mer, une réponse adaptée ...................... 99
3.3.3.
L’aide au fret, une aide pour les entreprises ................................................................................ 99
3.4.
Recommandations : un développement des ports responsable, durable et compétitif . 102
4. Recommandations ............................................................................................................... 105
Chapitre 2 : Les mécanismes de formation des prix et leur niveau ............................................... 109
Introduction .............................................................................................................................. 111
1. Les prix dans les outre-mer : l’approche quantitative............................................................. 113
1.1.
Les niveaux des prix en Outre-mer restent globalement supérieurs à ceux de
l’hexagone ................................................................................................................ 113
1.2.
Les écarts demeurent relativement stables entre ceux pratiqués outre-mer et ceux
mesurés dans l’hexagone sur le long terme................................................................ 115
2. Le niveau et l’évolution des prix résultent de causes objectives mais sont également liés au jeu
des acteurs ...................................................................................................................... 122
2.1.
2.1.1
L’éloignement induit des coûts d’acheminement qui ont une incidence sur les prix des
produits de grande consommation ............................................................................ 122
L’incidence du fret dans le prix des produits de grande consommation .................................... 122
2.1.2 La longueur des circuits d’approvisionnement de l’hexagone vers les DOM influencent
également la structure de coût des produits ........................................................................................... 126
2.2.
L’étroitesse des marchés favorise un niveau élevé des prix .......................................... 127
2.3.
Les caractéristiques de l’offre ..................................................................................... 128
2.4.
La Fiscalité ................................................................................................................ 130
3. Une action volontariste de l’Etat à poursuivre ....................................................................... 133
4
3.1.
Présentation et premier bilan de la Loi relative à la régulation économique
Outre-mer ................................................................................................................ 133
3.1.1.
Corriger les imperfections de la concurrence ............................................................................. 133
3.1.2.
Contribuer à la régulation des prix ............................................................................................ 134
3.2.
L’intervention régulatrice de l’Etat ............................................................................. 142
3.2.1.
Le renforcement des observatoires des prix, des marges et des revenus ................................. 142
3.2.2.
L’action de l’Autorité de la concurrence ..................................................................................... 147
3.2.3.
L’action de la DGCCRF ................................................................................................................. 148
Chapitre 3 : Les politiques d’insertion professionnelle et d’emploi des jeunes ............................. 153
Introduction .............................................................................................................................. 155
1. La formation de base des jeunes en amont : un pré-requis pour garantir une insertion durable
dans l’emploi159
1.1.
Les principales origines de ces difficultés : le décrochage scolaire et l’illettrisme ......... 159
1.1.1.
Le facteur de l’illettrisme ............................................................................................................ 159
1.1.2.
La question du décrochage scolaire des jeunes d’Outre-mer .................................................... 160
1.2.
L’instauration de partenariats pour un repérage en amont des difficultés des jeunes
ultramarins ............................................................................................................... 161
1.2.1.
Les dispositifs de lutte et de prévention contre les situations d’illettrisme .............................. 162
1.2.2.
Les dispositifs de lutte et de prévention du décrochage scolaire .............................................. 163
1.2.3.
Le développement de la formation et l’accompagnement des jeunes dans l’emploi ............... 165
1.2.4.
Les outils du repérage des jeunes en difficulté .......................................................................... 167
2. Une approche globale en termes d’initiatives et de dispositifs en faveur de l’éducation, de
l’insertion sociale et du soutien à l’emploi ........................................................................ 167
2.1.
Le développement des initiatives innovantes des acteurs locaux et nationaux permettant
l’insertion des jeunes dans l’emploi ........................................................................... 168
2.1.1.
Des initiatives partenariales ayant montré leur efficacité ........................................................ 168
2.1.2.
L’exemple d’une initiative réussie : le SMA ................................................................................ 174
2.1.3.
La nécessité d’une gouvernance coordonnée des acteurs du service public local de l’emploi . 175
2.2.
Les aides spécifiques à l’emploi des jeunes ................................................................. 177
2.2.1.
La promotion des dispositifs d’auto-entreprenariat et d’accompagnement de projet ............. 177
2.2.2.
Les outils de réduction du coût du travail au profit des emplois peu qualifiés ......................... 182
3.Une anticipation des besoins sur les territoires au profit de la sécurisation des parcours .......... 184
3.1.
La situation du marché local de l’emploi ..................................................................... 184
3.1.1.
Les gisements d’emploi ............................................................................................................... 184
3.1.2.
Les secteurs en tension ............................................................................................................... 188
5
3.2.
L’employabilité : La nécessaire adéquation de l’offre de formation aux besoins du marché
local de l’emploi........................................................................................................ 190
3.2.1.
L’anticipation des besoins en compétences sur les territoires ................................................... 190
3.2.2.
La situation de l’offre et de la demande d’emploi pour les jeunes diplômés ............................ 191
3.3.
La mobilité comme extension du marché local de l’emploi .......................................... 194
3.3.1.
La mobilité vers la métropole ..................................................................................................... 194
3.3.2.
La mobilité vers le bassin d’emploi régional .............................................................................. 200
4. Recommandations ................................................................................................................ 202
Chapitre 4 : Les politiques du logement social ............................................................................ 205
Introduction .............................................................................................................................. 207
1. Une augmentation de la production de logements sociaux..................................................... 218
1.1.
Des dispositifs fiscaux et budgétaires réorientés vers la production de logements
sociaux ..................................................................................................................... 218
1.1.1.
Une hausse des rythmes de production liée à concentration du dispositif de défiscalisation au
secteur du logement social et au maintien des crédits budgétaires à un niveau élevé ........... 218
1.1.2.
L’accélération du rythme de production annuelle des logements locatifs très sociaux ............ 222
1.1.3.
La défiscalisation contribue à l’équilibre d’opérations plus complexes et plus onéreuses tout en
préservant le niveau des loyers .................................................................................................. 225
1.2.
Un nouveau système de production, la « vente en état futur d’achèvement » réduisant
les délais de production de logements sociaux........................................................... 226
2. Des coûts de production de logements sociaux élevés entrainant des montants de loyers
proches du plafond et un taux d’effort important pour les ménages .................................. 230
2.1.
Une augmentation du coût de revient des opérations................................................. 231
2.1.1.
L’inflation importante du prix des terrains ................................................................................ 232
2.1.2.
Une hausse du coût du foncier brut et aménagé ....................................................................... 233
2.1.3.
Un prix du BTP conséquent ......................................................................................................... 237
2.1.4. L’apparition de surcoûts résultant de l’éloignement et liés au transport et à l’importation de
matériaux .................................................................................................................................................. 238
2.1.5.
La complexité des normes de construction et de prévention des risques ................................. 241
2.1.6.
Le coût additionnel lié à la mobilisation des ressources de défiscalisation et à l’émergence d’un
nouveau mode de production (la VEFA) ..................................................................................... 244
2.2.
2.2.1.
Un taux d’effort qui reste important pour les ménages ............................................... 245
Une revalorisation de l’allocation logement .............................................................................. 245
2.2.2. Un taux d’effort des ménages qui reste important du fait de l’écart entre le niveau des revenus
et des prix des loyers proposés ................................................................................................................. 247
3.
L’insuffisante prise en compte du logement social dans les stratégies globales et
territorialisées ................................................................................................................. 250
3.1.
La question de la planification urbaine et financière locale ......................................... 250
6
3.2.
La question de l’articulation entre logement social, aménagement urbain et équipement
public ....................................................................................................................... 252
3.3.
L’insuffisante maîtrise foncière par les collectivités .................................................... 253
3.3.1.
Les conventions d’action foncières (CAFO) ................................................................................. 253
3.3.2.
Les établissements publics fonciers ............................................................................................ 254
3.3.3.
La zone des 50 pas géométriques ............................................................................................... 255
4.1.
La nécessaire mise en œuvre d’une stratégie territorialisée du logement social : reflet
d’une vision partagée des besoins ............................................................................. 257
4.1.1.
Créer les conditions favorables à l’identification d’une stratégie territorialisée et à sa mise en
œuvre .......................................................................................................................................... 257
4.1.1.1.
Favoriser la mise à disposition des données disponibles ...................................................... 257
4.1.1.2.
Décliner la politique du logement social outre-mer dans une programmation
pluriannuelle .......................................................................................................................... 258
4.1.2.
Mettre en place des stratégies locales foncières afin de dégager du foncier en outre-mer et de
lutter contre la spéculation et la rétention ................................................................................ 259
4.1.3.
Mieux intégrer les problématiques de logement social dans les politiques d’aménagement
urbain et du territoire ................................................................................................................. 260
4.1.4.
Rendre plus efficace et plus cohérente la prise en compte des besoins en logement social dans
les différents documents d’urbanisme ....................................................................................... 260
4.1.5.
Poursuivre l’effort de la transition énergétique dans la politique du logement social
outre-mer .................................................................................................................................... 261
4.2.
La nécessaire adaptation des normes aux réalités des Outre-mer ............................... 266
4.3.
La réhabilitation et l’adaptation du parc existant aux normes de construction et aux
enjeux de la transition énergétique ........................................................................... 267
4.4.
Le logement social vecteur de développement d’une économie sociale et solidaire ..... 269
4.5.
Une meilleure utilisation des outils et dispositifs au service de la politique du logement
social outre-mer ....................................................................................................... 272
4.5.1.
Maintenir les leviers de financement de la politique du logement social ................................ 272
4.5.2.
Accentuer les actions de traitement de l’habitat indigne et l’amélioration de l’habitat
existant........................................................................................................................................ 272
4.5.3.
Expérimenter l’aménagement simplifié et l’auto-construction encadrée ................................. 272
4.5.4.
loyers
Favoriser l’accès au logement social par une réévaluation des plafonds de ressources et de
..................................................................................................................................................... 273
4.5.5.
Compléter la gamme de produits d’accession à la propriété .................................................... 274
Chapitre 5 : Le bilan de la mise en œuvre de la loi du 23 juin 2011 sur la résorption de l’habitat
indigne ............................................................................................................................ 280
Introduction .............................................................................................................................. 282
1. Monographie régionale de La Réunion sur la résorption de l’habitat indigne ......................... 284
7
2. Monographie régionale de Mayotte sur la résorption de l’habitat indigne ............................. 290
3. Monographie régionale de la Guyane sur la résorption de l’habitat indigne ........................... 297
4. Monographie régionale de la Martinique sur la résorption de l’habitat indigne...................... 300
5. Monographie régionale de la Guadeloupe sur la résorption de l’habitat indigne .................... 301
Annexe 1 ................................................................................................................................... 306
Annexe 2 ................................................................................................................................... 308
Annexe 3 ................................................................................................................................... 320
8
INTRODUCTION DE MADAME CHANTAL BERTHELOT, DEPUTEE DE GUYANE ET PRESIDENTE
DE LA CNEPEOM
Mesdames, Messieurs,
La Commission Nationale d’Evaluation des Politiques de l’Etat Outre-Mer (CNEPEOM) a été instituée
par l’article 74 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer
(LODEOM). Le décret du 1er septembre 2010 a en outre précisé la composition et les modalités de
fonctionnement de cette Commission regroupant 39 membres :
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10 députés et 10 sénateurs des différentes formations politiques ;
2 membres du conseil économique social et environnemental ;
11 représentants de collectivités ultramarines ;
6 représentants de l’Etat : 2 représentants permanents (le ministre chargé du budget et des
comptes publics et le ministre chargé de l’outre-mer) et 4 représentants des ministres
intervenant dans le champ de la mise en œuvre des politiques publiques de l’Etat outre-mer,
convoqués pour chacun des points de l’ordre du jour d’une même séance de la Commission.
S'ajoutent à ces membres titulaires, 10 députés, 10 sénateurs et 2 membres du CESE ayant la
qualité de suppléants.
Véritable instance de dialogue, la CNEPEOM est marquée dans sa composition par la volonté
d’assurer la diversité et la représentativité de l’ensemble des acteurs et territoires concernés. Plus
encore, la CNEPEOM a pour mission de suivre et d’évaluer la mise en œuvre de l’ensemble des
politiques publiques de l’Etat dans les outre-mer, en particulier les mesures en faveur du
développement économique et social.
La CNEPEOM doit remettre au Parlement, tous les deux ans, un rapport public d’évaluation de
l’impact socio-économique de la LODEOM et notamment de ses dispositifs relatifs au développement
économique, au logement et à la continuité territoriale.
Réunie pour la première fois le 30 mai 2013, les membres de la CNEPEOM m’ont fait l’honneur de me
confier sa présidence et ont désigné à mes côtés, Madame Karine CLAIREAUX, Sénatrice de SaintPierre-et-Miquelon et M. Philippe GOSSELIN, Député de la Manche, en tant que Vice-Présidents ainsi
que Messieurs Ibrahim ABOUBACAR, Député de Mayotte et Eric DOLIGE, Sénateur du Loiret, en tant
que co-Rapporteurs du rapport biennal. Le secrétariat de la commission est assuré par la direction
générale aux outre-mer.
Plusieurs étapes ont marqué l’activité de la CNEPEOM depuis sa mise en place. En premier lieu, la
réunion plénière du 4 juillet 2013 qui a permis l’adoption du programme et des méthodes de travail
ainsi que la désignation des pilotes des cinq thèmes :


les politiques d’insertion professionnelle et d’emploi des jeunes : copiloté par
Bernard LESTERLIN, député de l’Allier et par Jocelyn SAPOTILLE, 1er vice-président du conseil
régional de Guadeloupe ;
les mécanismes de formation des prix et leur niveau : copiloté par Joëlle PREVOT-MADERE,
représentante du Conseil économique social et environnemental et par Jocelyn SAPOTILLE ;
9



les politiques de continuité territoriale (continuité territoriale / desserte aérienne et maritime
/ aménagement numérique des territoires) : copiloté par Gabriel SERVILLE, député de Guyane
et par Michel MAGRAS, sénateur de Saint-Barthélemy ;
les politiques de logement social : piloté par Ericka BAREIGTS, députée de La Réunion.
le bilan de la mise en œuvre de la loi n°2011-717 du 23 juin 2011 sur la résorption de
l’habitat indigne.
Un thème supplémentaire relatif à la prise en compte des réalités ultramarines dans les politiques
publiques nationales a également été retenu.
S’agissant de la méthode de travail privilégiée par les membres de la CNEPEOM, celle-ci se fonde sur
l’analyse et la synthèse d’études et de rapports existants, qui peuvent émaner des assemblées, des
services de l'Etat, d'organismes publics ou privés, de collectivités ou d'inspections. Ce travail a été
complété par des auditions et des consultations d’experts, d’acteurs concernés et de représentants
ministériels. Au total, plus de 50 auditions ont été menées par les membres de la CNEPEOM,
auxquelles s’ajoute un nombre important de consultations écrites. Pour le mener à bien, les
membres de la CNEPEOM ont pu s’appuyer sur les services de la Direction Générale des Outre-mer
(DGOM).
La remise de ce premier rapport de la CNEPEOM représente, pour moi ainsi que pour tous les
membres de la CNEPEOM, un immense honneur et le fruit d’une année de travail intense et collectif.
Je tiens, par la présente, à remercier toutes les personnes qui se sont impliquées dans ce travail.
Dès lors, le présent rapport a pour ambition d’informer les pouvoirs publics sur l’impact des mesures
prises dans la réalité quotidienne de nos concitoyens d’outre-mer.
En effet, face à la multiplication de rapports et d’études, la volonté collective qui anime les membres
de la CNEPEOM est de mettre en lumière, de clarifier, de mesurer la cohérence et de hiérarchiser les
éléments disponibles sur les politiques de l’Etat outre-mer, en particulier sur les mesures prises pour
favoriser le développement économique et social des territoires ultramarins. L’objectif affiché au
travers de ce rapport est donc d’éclairer les décideurs publics sur les résultats et les effets des
politiques menées, pour valoriser les mesures réussies et améliorer celles qui le sont moins. C’est
aussi la raison pour laquelle les membres de la CNEPEOM se sont efforcés de dépasser le stade de
l’analyse afin de formuler de grandes recommandations dans chacune des thématiques. C’est le but
même de la CNEPEOM, d’être une structure pluraliste de propositions au moyen de l'évaluation des
politiques d’Etat outre-mer.
C’est aussi l’esprit même du choix des membres de la CNEPEOM d’inscrire, en tant que fil rouge, un
thème supplémentaire relatif à la prise en compte des réalités ultramarines dans les politiques
publiques nationales.
La prise en compte des « caractéristiques et contraintes particulières » des collectivités d’outre-mer
relevant de l’article 73 de la Constitution dans l’élaboration de la norme de droit qui leur est
applicable souffre de deux difficultés principales :


d’une part, une culture administrative qui a trop longtemps regardé les départements
d’outre-mer comme une catégorie juridique per se, pour laquelle les adaptations possibles
des lois et règlements étaient uniformes, comme si les « caractéristiques et contraintes
particulières » de la Guyane étaient nécessairement les mêmes que celles de La Réunion ;
d’autre part, une interprétation étroite de la notion d’adaptation, trop souvent entendue
comme la déclinaison du droit commun national, en méconnaissant la possibilité d’adopter
des dispositions spécifiques aux collectivités d’outre-mer, dès lors que ces dispositions
répondent au critère énoncé au premier alinéa de l’article 73.
10
Dans les matières relevant du domaine de la loi, une amélioration sensible de la prise en compte des
outre-mer peut être constatée depuis la révision constitutionnelle de 2008 et l’entrée en vigueur de
la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la
Constitution, notamment de son article 8, qui prévoit que l’étude d’impact qui accompagne
nécessairement la présentation d’un projet de loi précise « les conditions d'application des
dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en
Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas
échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces
collectivités ». Désormais, les administrations qui préparent les projets de loi sont donc tenues
d’examiner les conditions d’application de ces normes outre-mer et par conséquent d’envisager la
possibilité d’adaptations.
Pour autant, elles ne disposent pas toujours des informations ou des connaissances nécessaires à
l’élaboration de ces mesures d’adaptation. Ainsi, si l’on analyse les études d’impact des lois
promulguées depuis le 1er janvier 2014 (hors ratification des accords internationaux ou transposition
du droit européen), on constatera que les mesures d’adaptation prévues ab initio par l’administration
sont très peu nombreuses : si l’on fait abstraction des dispositions relevant de la simple « grille de
lecture » administrative, de celles pour lesquelles les mesures adaptées résultent, nonobstant le
principe d’identité législative, de l’existence de textes particuliers (code du travail de Mayotte,
ordonnances applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon en matière de sécurité sociale) ou encore des
dispositions d’extension aux collectivités régies par le principe de spécialité législative, les véritables
dispositions d’adaptation sont rares.
L’étude d’impact poursuit un triple objectif : améliorer la qualité des projets de loi, mieux éclairer le
Parlement sur la portée des réformes et enfin, constituer un outil d’aide à la décision politique.
Réalisée sous la responsabilité du ministre en charge de présenter le projet de loi devant le
Parlement, l’étude d’impact respecte en principe un processus d’élaboration qui associe étroitement
le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG).
En effet, dès le stade des réflexions préalables sur le projet de réforme, le ministère porteur se
rapproche du SGG afin d’élaborer le cahier des charges de l’étude d’impact autour de trois axes : un
projet de trame de l’étude, les contributions ministérielles – notamment les services statistiques – à
solliciter et enfin, le calendrier d’élaboration de l’étude d’impact. Une fois le document élaboré, il est
soumis par le SGG à l’appréciation des autres ministères concernés puis à la validation du cabinet du
Premier ministre.
Par ce processus obligatoire, le Gouvernement est alors en mesure de transmettre au Conseil d’Etat
puis au Parlement, une étude d’impact consolidée. En cas d’absence de ce document, la première
assemblée saisie peut refuser d’inscrire le projet de loi à l’ordre du jour et dans l’hypothèse d’un
désaccord entre celle-ci et le Premier ministre, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour trancher
la question sous huit jours comme le prévoit l’article 39, alinéa 4 de la Constitution.
En outre, l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 exige une analyse extensive des impacts dans
la mesure où elle envisage une évaluation des incidences de toute nature, de façon globale mais aussi
par catégorie de personnes physiques ou morales concernées et pour les différentes administrations
publiques ayant à connaître de la matière. En outre, il prévoit une disposition plus spécifique aux
outre-mer qui repose sur l’analyse des « les conditions d'application des dispositions envisagées dans
les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les
Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et
l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ».
11
C’est pourquoi, l’étude d’impact, de par sa nature évaluative et son champ d’étude élargi, semble être
un instrument pertinent pour lutter contre l’inflation normative et améliorer la qualité de la norme.
En outre, l’inclusion de la question des outre-mer dans les projets de loi étant désormais inscrite dans
la Constitution, les citoyens ultramarins doivent s’attendre à une meilleure prise en compte de
l’impact des mesures dans leur vie quotidienne.
Toutefois, il ressort, de l’ensemble des auditions menées, que l’obligation imposée par la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008 est partiellement respectée dans la mesure où la prise en compte
des réalités ultramarines est essentiellement abordée principalement sous les angles juridique et
institutionnel et moins au regard des autres critères économiques, sociaux et environnementaux.
Conséquence d’une approche encore trop peu sensibilisée aux enjeux des territoires d’outre-mer, il
devient alors fréquent que les différents départements ministériels ne prévoient qu’une analyse de
l’adaptation juridique des dispositions du projet de loi.
Ce constat est accentué par le problème de la consultation bien trop tardive, si ce n’est en urgence,
des assemblées locales et qui a pour effet de limiter leurs capacités d’analyse sur les textes qui leurs
sont soumis et donc la possibilité de formuler des observations qui garantiraient une prise en compte
effective des réalités ultramarines.
Face à ce constat, il importe de s’interroger sur les meilleurs outils mis à la disposition des
administrations en termes d’accès aux données et en termes d’analyse pour garantir une prise en
compte effective des réalités ultramarines dans les études d’impact préalables et lors de l’élaboration
des normes applicables aux outre-mer.
En termes de supports juridiques, trois instruments s’offrent au ministère porteur du projet de loi
pour prévoir des mesures d’adaptation.
Ainsi, le recours à l’ordonnance peut se justifier au nom du principe de sécurité juridique en ce sens
qu’il se base sur un texte désormais stabilisé après le débat parlementaire. De prime abord, cette
procédure entraîne des « dérogations de fait » aux obligations constitutionnelles de prise en compte
des réalités ultramarines dans la mesure où elle diffère dans le temps l’application des dispositions
législatives et n’impose pas la production d’une étude d’impact supplémentaire. Pour autant, elle
constitue un « filet de sécurité » pour les ministères puisqu’elle reporte de quelques mois la mise en
place des dispositions, un temps nécessaire pour préparer les mesures d’adaptation spécifique aux
outre-mer. Solution à la fois de prudence et de consensus, elle a pour effet néfaste de produire, chez
les élus et les parlementaires, un sentiment de moindre considération de la part des pouvoirs publics.
Cette approche est au demeurant moins incertaine que celle consistant, comme on le voit encore
trop souvent, à donner l’illusion d’une prise en compte des outre-mer par une formule du type : « Les
dispositions des articles L. … sont applicables aux départements d'outre-mer dans des conditions
fixées par décret.1 », au pire trompeuse s’il s’agit d’adaptations de nature législative qui ne pourraient
donc pas être prises par décret, au mieux inutile puisque le pouvoir réglementaire peut, sans qu’il
soit besoin de le mentionner, prendre les dispositions d’application nécessaires, avec les adaptations
justifiées par les « caractéristiques et contraintes particulières » des départements d’outre-mer.
En outre, l’administration a également la possibilité de produire une loi spécifique aux outre-mer. Une
telle initiative, exceptionnelle à ce jour, s’est exercée dans le domaine maritime avec la réforme
portuaire du 4 juillet 2008 suivie de la loi du 22 février 2012 portant réforme des ports d’outre-mer.
Dans ce cas d’espèce, la loi de 2008 ne s’appliquait qu’aux ports métropolitains et ne comportait pas
1
Art. L. 681-6 du code rural et de la pêche maritime, version de 2009
12
encore d’étude d’impact puisque celle-ci intervenait avant la réforme constitutionnelle. Toutefois, le
Gouvernement, à l’occasion de la loi du 22 février 2012, a élaboré une étude d’impact riche et
complète, sans recours à l’ordonnance et qui a marqué la distinction entre le volet hexagonal et
ultramarin.
L’inclusion d’un titre spécifique aux outre-mer dans le projet de loi peut apparaître comme une voie
intermédiaire idéale en ce sens qu’elle permet une adaptation des politiques publiques au plus près
des réalités locales pour mieux répondre aux problématiques ultramarines.
Cela passe alors par un travail d’approfondissement et de développement propres à chaque territoire,
décliné selon les types d’impacts. Dans cette perspective, le récent rapport d’information réalisé au
nom de la délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale à l’occasion de la loi d’avenir pour
l’agriculture, l’alimentation et la forêt, que j’ai co-présenté avec M. GAYMARD, Député de Savoie, va
dans ce sens.
L’approche territorialisée assure alors la cohérence du projet de loi et garantit le bien vivre ensemble
des citoyens sur l’intégralité du territoire national.
De manière plus globale, des efforts doivent être fournis de la part de l’ensemble des acteurs pour
éviter qu’elle ne soit envisagée que sous le simple aspect juridique, autrement dit celui de
l’adaptation des normes aux réalités ultramarines. En effet, les études d’impact ne sont pas faites
pour servir de support à des consultations - concertations.
L’obligation de produire une étude d’impact à l’appui des projets de loi, telle qu’initialement
présentée, permettait de fixer, dans un document, les réflexions engagées en amont par le ministère
porteur. L’avantage était double à la création d’une telle procédure : pour la loi d’une part, dans la
mesure où sa qualité et sa quantité s’en trouvait améliorées et d’autre part, pour le Gouvernement et
le Parlement dont la légitimité serait renforcée grâce à la démonstration par écrit d’un travail
d’expertise en amont. Implicitement, c’est la confiance du citoyen envers les pouvoirs exécutif et
législatif qui est visée.
Présentée comme un moyen d’améliorer considérablement la qualité de la loi, l’étude d’impact
souffre aujourd’hui de certaines insuffisances comme l’a révélé le Conseil d’Etat dans son rapport de
2012 : « « L’année 2011 a permis, pour plusieurs catégories particulières de projets de loi, de préciser
les exigences résultant, en matière d’études d’impact, de la loi organique du 15 avril 2009 relative à
l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. D’une façon générale, le Conseil d’État a
relevé que, même si les progrès notables sont à mettre au crédit des administrations, la qualité des
études d’impact ou s’agissant des lois de finances, des évaluations préalables, doit encore être
sensiblement améliorée. Les exigences de la loi organique à cet égard sont d’ailleurs variables en
fonction de la nature ou même de l’objet du projet de loi ».
Le dispositif doit donc encore être consolidé pour garantir la prise en compte effective des réalités
ultramarines dans les politiques publiques nationales. Pour y parvenir, tous les acteurs investis dans
les outre-mer doivent être mobilisés. En premier lieu, la DGOM est un acteur incontournable dans la
rédaction des études d’impact dans la mesure où elle dispose des compétences techniques et
juridiques nécessaires. C’est pourquoi, il conviendrait de renforcer les capacités de la DGOM à
disposer et à traiter des données utiles aux outre-mer dans un contexte de montée en puissance de
la CNEPEOM.
Cette intégration de la question ultramarine dans le travail de l’administration ne peut être dissociée
d’une plus grande association des parlementaires ultramarins qui constituent un relais très important
dans la transmission de l’information. En effet, ils sont en capacité de mettre en place un réel travail
de pédagogie destiné à mieux informer les élus locaux sur les textes en préparation. A l’inverse, ils
ont la possibilité d’éclairer les services ministériels sur les problématiques et les enjeux locaux
auxquels sont confrontées les collectivités ultramarines.
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Cette collaboration plus conséquente des parlementaires ultramarins peut se concrétiser également
par le renforcement des délégations aux outre-mer du Parlement qui constituent des vigies de choix
pour une meilleure prise en compte des réalités ultramarines dans les politiques publiques
nationales.
S’agissant de l’élaboration de l’étude d’impact, des actions peuvent encore être envisagées afin d’en
améliorer la procédure tant en amont qu’en aval. En premier lieu, il serait judicieux d’actualiser
l’étude d’impact au cours de la procédure législative, afin de tenir compte des principaux
amendements. Cette conséquence du débat parlementaire a été soulevée par les personnes
auditionnées : en effet, compte tenu de l’évolution subie par le projet de loi entre le moment de son
dépôt au Parlement et sa publication officielle, les différents ministères privilégient le recours à
l’ordonnance lequel permet alors d’adapter le texte législatif aux réalités ultramarines.
De manière plus générale encore, une réflexion doit être entamée sur le champ normatif couvert par
l’obligation d’étude d’impact. Le troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution ne mentionne en
effet que les conditions de présentation des projets de loi, la réalisation d’une étude d’impact ne
s’imposant ni pour les propositions de loi, ni pour les amendements d’origine gouvernementale ou
parlementaire, ni pour les projets d’ordonnances de l’article 38 ou 74-1 de la Constitution (décision
du Conseil constitutionnel n° 2009-579 DC du 9 avril 2009). Dans ce contexte, le recours trop fréquent
à l’ordonnance, évoqué précédemment, semble se justifier par le principe de sécurité juridique et
pour lequel il est préférable de passer par cette voie pour adapter le texte aux réalités ultramarines.
Cette position, de prime abord légitime, trouve sa limite dans la mesure où aucune étude d’impact
n’est requise dans le cadre des ordonnances ainsi que des projets de loi de ratification. Dès lors, les
réalités ultramarines semblent écartées et soumettre l’ensemble de la norme française à l’obligation
d’étude d’impact impose certes une révolution de la culture administrative (modification de
l’organisation et des méthodes de travail) mais offre la garantie de ne pas ignorer les réalités propres
à chaque territoire ultramarin.
En outre, sur la question de l’applicabilité des textes, celle-ci est délicate selon les collectivités
d’outre-mer (spécialité ou identité législative) d’autant plus que dans certains domaines du droit, il
est difficile de dire quelle est la norme en vigueur localement. On peut se prononcer en faveur de
travaux qui consisteraient à voir émerger le pendant local de LEGIFRANCE avec des guides
électroniques propres à chaque collectivité territoriale à l’instar du projet LEGICALEDONIE. Ce travail
est d’autant plus indispensable que la jurisprudence a perturbé les choses : autrement dit, il est
crucial de rendre accessible, aussi bien pour les citoyens que pour les administrations, et de manière
sûre le droit applicable aux outre-mer en développant des outils collectivité par collectivité. C’est une
tâche certes colossale mais nécessaire puisque même la Commission Supérieure de Codification
rencontre des difficultés avec le droit des collectivités d’outre-mer. La création d’une mission dont le
rôle serait de remettre à plat le droit existant en outre-mer serait une solution idéale.
S’agissant des matières relevant du domaine réglementaire qui, pour les collectivités relevant de
l’article 73 de la Constitution, sont probablement celles où les adaptations et les dispositions
particulières seraient le plus utiles, deux pistes d’amélioration pourraient également être suggérées :
- d’une part, si depuis février 2011, une circulaire du Premier ministre a rendu obligatoire la
présentation d’une fiche d’impact analysant les effets attendus des dispositions réglementaires pour
les entreprises, les collectivités et les particuliers, à la différence de l’étude d’impact prévue par la loi
organique pour les projets de loi, cette fiche d’impact des textes réglementaires ne comporte aucune
rubrique relative aux adaptations aux outre-mer de la réglementation proposée ; il serait utile de la
compléter sur ce point pour que la réflexion sur les adaptations de la réglementation proposée aux
outre-mer constitue un point de passage obligé ;
- d’autre part, il serait souhaitable de favoriser, à l’occasion de la consultation obligatoire des
assemblées délibérantes des collectivités territoriales d’outre-mer, non seulement la formulation
14
d’avis sur les adaptations proposées, mais aussi l’émergence de dispositions particulières
permettant une meilleure prise en compte des réalités ; ceci pourrait se faire par une consultation
systématique des services déconcentrés de l’Etat pendant la phase de consultation des assemblées
délibérantes, charge à ces services de recueillir, lorsque l’importance de la matière le justifie, l’avis
des organisations professionnelles.
Une meilleure prise en compte des réalités ultramarines dans l’élaboration de la norme de droit
peut également résulter de la capacité d’initiative des collectivités régies par l’article 73 de la
Constitution, à l’exception de La Réunion, à demander à être habilitées, en application des
deuxième et troisième alinéas de cet article, à prendre elles-mêmes les dispositions réglementaires
ou législatives applicables sur leur territoire dans un domaine déterminé. Cette disposition tend à
être un peu plus utilisée que par le passé, mais pourrait recevoir une plus large application.
Reste la question, pour les régions ultrapériphériques de l’Union européenne, de l’adaptation des
directives et règlements aux contraintes liées à l’éloignement et à l’insularité par des « mesures
spécifiques » prévues par l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Un
renforcement des liens des assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer avec la
Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, où un conseiller est
spécialement chargé du suivi des questions d’outre-mer, permettrait probablement d’améliorer cette
prise en compte.
Parallèlement, la question de l’accès et de la disponibilité des données statistiques doit être
rapidement résolue afin de garantir une connaissance fine des territoires ultramarins (économique et
sociale) et par conséquent un travail pertinent et juridiquement fiable. Il convient néanmoins de
souligner l’effort entrepris par les différents ministères dans la mise en place de systèmes de collectes
d’informations. Ce travail en interne est indissociable du réseau territorial.
En effet, les ministères reconnaissent la qualité de leurs relations avec les services locaux qui sont des
acteurs incontournables dans la remontée de données et donc d’une appréciation plus fine des
réalités ultramarines, territoire par territoire. Tous ces éléments ne doivent pas masquer les progrès
qui demeurent encore à réaliser pour dépasser le seul prisme hexagonal d’analyse. C’est pourquoi, la
collaboration entre les ministères doit être approfondie pour favoriser l’accès, la transmission et
l’analyse des données relatives aux outre-mer.
Enfin, l’évaluation des politiques de l’Etat outre-mer ne peut se résumer à la production de rapports
remis au Parlement. Elle doit être source de transformations et de sensibilisation des citoyens mais
également des agents ministériels aux problématiques ultramarines. Aussi, des modules de formation
des fonctionnaires aux enjeux plus spécifiques des collectivités ultramarines est indispensable. Plus
largement encore, l’étude d’impact doit être imaginée comme dissociée du projet politique
puisqu’elle est un examen concret des situations par rapport à un projet de loi.
La démarche des études d’impact, s’agissant du volet ultramarin, n’est pas allée jusqu’au bout en ce
sens que la mutualisation des moyens et la mise en réseau d’évaluateurs dans chaque ministère n’ont
pas été prévues même si dans certains cas, à l’instar de la DGOM, il existe un bureau chargé de
l’évaluation. Aussi, un tel réseau permettrait de capitaliser l’ensemble des données et d’en donner
l’accès aux rédacteurs des études d’impact, améliorant ainsi leur qualité.
Aux termes de plusieurs mois de travail, la commission est parvenue à plusieurs recommandations
présentées dans la suite de ce rapport. A partir de constats et d’analyses rigoureuses, ces
recommandations portent sur différents volets essentiels du développement économique et social
des outre-mer. Elles ont pour point commun de s’inscrire dans une logique volontairement
pragmatique et opérationnelle, et portent l’ambition des membres de la CNEPEOM de voir ces
recommandations, reprises et débattues par l’ensemble des acteurs politiques, économiques et
sociaux et de trouver leur traduction en action publique. Je m’attacherai, accompagnée par mes
15
collègues parlementaires à porter ces recommandations en ce sens auprès du Gouvernement, et de
la Ministre des outre-mer ainsi qu’au sein des assemblées parlementaires et de leurs commissions et
délégations compétentes.
*
*
*
16
INTRODUCTION DE MONSIEUR IBRAHIM ABOUBACAR, DEPUTE DE MAYOTTE ET MONSIEUR
ERIC DOLIGE, SENATEUR DU LOIRET, RAPPORTEURS DE LA CNEPEOM
Conformément à l’article 74 de la LODEOM portant création de la CNEPEOM, les travaux de la dite
commission présentés dans le présent rapport ont concernés les thèmes suivants : les politiques de la
continuité territoriale, les mécanismes de formation des prix et leur niveau, les politiques d’insertion
professionnelle et d’emplois des jeunes ultramarins et la politique du logement social, auxquels
s’ajoute un bilan de la mise en œuvre de la loi du 23 juin 2011 sur la lutte contre l’habitat indigne
dans les départements et régions d’outre-mer. Ces cinq thèmes peuvent être abordés de différentes
manières et la démarche adoptée par la commission dont nous avons l’honneur d’être les
rapporteurs permet d’approfondir la connaissance sur ces sujets tout en laissant le champ à des
travaux complémentaires sur d’autres volets qui n’ont pas été examinés comme la surrémunération
ou l’impact des questions migratoires sur le développement économique et social de ces territoires
et sur la mise en œuvre des politiques publiques. Néanmoins, il apparaît que dans certains territoires
comme la Guyane, Mayotte ou Saint-Martin, l’impact de l’immigration n’est pas négligeable sur
certaines politiques publiques notamment le logement, l’aménagement, la formation et l’insertion
des jeunes.
En complément de ces cinq thèmes, prévus par la loi, la commission a examiné les conditions dans
lesquelles les réalités ultramarines sont prises en compte dans l’élaboration des politiques publiques
nationales.
Ce rapport a pour ambition de repérer les axes principaux ainsi que les enjeux majeurs que
sous-tend chaque thématique. Les travaux se sont attachés à étudier les données chiffrées nous
permettant de dresser une comparaison objective entre les moyens dédiés aux politiques publiques
concernées et les résultats constatés, pour en tirer les conclusions qui s’imposent, mais également les
conséquences et les remédiassions qui nous semblent ici nécessaires.
Il convient de préciser d’ores et déjà que certains territoires n’ont pu être étudiés de façon exhaustive
par manque de données. En effet, faute de ressources nécessaires, les administrations publiques
locales ou nationales ne sont pas toujours en mesure de fournir, à ce jour, une information statistique
complète sur l’ensemble des territoires ultramarins, notamment le Département de Mayotte et les
Collectivités d’Outre-mer (COM).
Dans ce cadre, chacun de nos thèmes de travail sera analysé sous l’angle de deux facteurs que nous
souhaitons plus particulièrement relever : l’impact des normes nationales et européennes sur les
économies ultramarines, et la vision stratégique d’ensemble dans laquelle doivent s’inscrire les
politiques publiques dans les outre-mer.
La question des normes est essentielle outre-mer où bien souvent des normes européennes sont
complétées et alourdies par des normes nationales déjà existantes et qui impactent les économies
ultramarines en générant des délais complémentaires de production et d’acheminement et en
contribuant à l’augmentation du niveau général des prix en privant ces territoires de l’opportunité
qu’offrent leurs marchés régionaux tant en termes d’approvisionnement que de débouchés. Même si
elle se doit de maintenir le niveau de sécurité domestique et alimentaire que visent à garantir ces
normes, leur adaptation aux réalités ultramarines, notamment en matière de construction, apparaît à
vos rapporteurs comme un enjeu premier auquel les pouvoirs publics se doivent de répondre en
utilisant les outils juridiques communautaires existants.
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La nécessité de définir une stratégie de développement local bénéficiant des potentiels de la zone
géographique régionale doit ici être réaffirmée. Le rayonnement des outre-mer dans leur zone
régionale devrait notamment contribuer à la diminution des prix grâce à l’introduction d’accord de
coopération régionale permettant aux outre-mer de développer un réseau d’échanges commerciaux
stables et structurés conjuguant sur ces territoires l’ouverture de leurs économie sur de nouveaux
marchés potentiellement porteur et la préservation du respect par leur partenaires commerciaux,
des normes européennes en matière de sécurité domestique et alimentaire.
Les politiques publiques sont trop souvent déployées Outre-mer sans étude d’impact préalable, ce
qui in fine engendre des points de blocage qu’il nous appartient aujourd’hui d’analyser après les avoir
préalablement identifié. Une première analyse nous permet de constater que bien souvent les
solutions proposées et les outils mis en place ne sont pas à la mesure des problématiques et des
enjeux qui émergent Outre-mer compte tenu de leur ampleur. Sur ces territoires, la marche à franchir
est souvent immense et les moyens alloués trop faibles pour permettre d’atteindre les résultats
escomptés.
La difficulté essentielle réside dans une analyse erronée des états de lieux auxquels viennent s’ajouter
des objectifs parfois non réalisables car non évalués préalablement y compris dans les moyens à
mettre en œuvre pour les atteindre, ce qui interroge sur les modalités selon lesquelles le législateur
aborde les politiques publiques et le déploiement de leurs axes stratégiques simultanément sur
douze territoires aux réalités diverses.
Dans ce cadre, nous travaillerons selon le triptyque : quelles mesures ? Quels moyens ? Quels
résultats ? Puis nous interrogerons les politiques publiques pour exposer clairement le constat lourd
de conséquences et qui révèle que les décideurs publics, bien avant d’agir se demandent rarement
comment s’y prendre pour atteindre les objectifs escomptés. Quels sont les objectifs
raisonnablement atteignables Outre-mer et avec quel niveau de moyens ? Dans ce cadre, nous nous
concentrerons essentiellement sur des recommandations qui invitent le législateur à fixer des
objectifs atteignables et à concentrer son action sur un nombre limité d’axes prioritaires en y
accordant les moyens nécessaires ou à ajuster ces objectifs aux moyens disponibles. Compte tenu
des contraintes sur les dépenses publiques, ces recommandations s’efforcent d’être utiles,
pragmatiques, peu couteuses et générant des résultats rapidement visibles. Elles seront analysées en
termes de coûts et bien souvent nous constaterons qu’un certain nombre d’entre elles ne génèrent
qu’un coût résiduel ou permettent même de réduire certains coûts sectoriels. Nous accorderons
également une attention particulière aux bonnes pratiques et réussites locales potentiellement
transposables sur les autres territoires.
Dans le cadre de ses travaux la commission a été confrontée de façon récurrente et pour le
traitement de l’ensemble des thématiques, à de réelles difficultés de collecte et de disponibilité des
données statistiques. Ce constat à lourdement pesé sur le choix par la commission des périmètres
géographiques consacrés à l’étude de chaque thématique et explique la focalisation de nos analyses
sur les territoires où ces données étaient disponibles.
La continuité territoriale tend à rapprocher les conditions d’accès de la population aux services
publics de celles de l'hexagone, en prenant en considération les réalités géographiques, économiques
et sociales des Outre-mer. Ce principe représente un enjeu essentiel pour les ultramarins devant faire
face à l’éloignement de l’hexagone et parfois à l’isolement géographique, avec les conséquences et
difficultés que cela implique en termes de cohésion nationale et de développement
socioéconomique. Les transports, aériens ou maritimes ainsi que les technologies de l’information et
de la communication sont des moyens permettant d’établir le lien entre nos territoires d’Outre-mer
et l’hexagone et de favoriser les échanges.
18
Compte tenu des enjeux socioéconomiques que cela représente pour les citoyens d’Outre-mer et des
difficultés techniques et économiques auxquelles peuvent être confrontées les entreprises dans ces
différents domaines, l’intervention des pouvoirs publics est indispensable. En effet, les territoires
d’Outre-mer sont des petits marchés, confrontés à des handicaps structurels et soumis à des normes
très différentes de celles dans lesquelles peuvent évoluer les pays voisins. L’action de l’Etat est alors
primordiale pour compenser certaines difficultés, assurer durablement le juste équilibre entre la
demande sociale et les contraintes de rentabilité des entreprises, réguler le jeu des acteurs, et enfin
s’assurer que ce principe républicain est respecté sur l’ensemble des territoires d’Outre-mer .
Cependant, malgré les efforts déployés de nombreuses difficultés persistent. Ainsi, dans le domaine
des transports, les prix restent pour les ultramarins encore élevés et la desserte des territoires
inégalement assurée. En matière de continuité numérique, de nombreux progrès ont été faits ces
dernières années, mais le déploiement des structures de communication et leurs prix ne sont pas
encore au niveau de l’hexagone et il semble urgent d’agir dans ce domaine pour éviter une nouvelle
fracture numérique.
Il semble aujourd’hui essentiel pour lutter contre l’isolement de ces territoires de mettre en place des
moyens adaptés à la situation et aux problématiques de chaque territoire. Compte tenu des coûts
engendrés par la continuité, la cohérence et la complémentarité de l’action des pouvoirs locaux,
nationaux et européens sera très importante. Enfin, les territoires d’Outre-mer évoluent dans des
contextes économiques différents de l’hexagone, la prise en compte de leur environnement régional
s’avère, dans ce cadre, nécessaire pour permettre à nos entreprises d’être compétitives localement.
La question des prix ainsi que leurs mécanismes de formation constituent une problématique
récurrente qui revêt, Outre-mer, une acuité d’autant plus importante qu’elle obère le pouvoir d’achat
des ménages ainsi que la compétitivité des entreprises et de ce fait, handicape la croissance
économique de ces territoires.
Les niveaux des prix demeurent structurellement plus élevés Outre-mer que dans l’hexagone, même
si les écarts de prix restent quant à eux relativement constants sur le long terme. L’analyse
approfondie de l’évolution de ces niveaux de prix révèle que si ces dernières résultent bien de causes
objectives, leurs mécanismes de formation, alliés au jeu parfois complexe et souvent opaque des
acteurs induisent une incidence non négligeable sur les prix et notamment ceux des produits dits de
grande consommation.
Ainsi, les économies ultramarines se caractérisent par la faiblesse de la demande intérieure, par
l’étroitesse des marchés locaux, par une offre à l’export encore limitée ainsi que par une concurrence
souvent mise à mal par l’existence récurrente de forts monopoles.
Du côté de la demande, le niveau des revenus ainsi que les forts taux de pauvreté et de chômage
impactent le pouvoir d’achat des ménages ultramarins, ce qui souligne que la question des prix a une
forte dimension sociale, celle de la « cherté de la vie ».
Du côté de l’offre, il semble que la difficulté des marchés à offrir aux ménages des produits à des
prix soutenables, trouve son origine tant dans des situations de concurrence imparfaite que dans une
chaîne de distribution trop souvent composée d’une multiplicité d’intermédiaires, pratiquant des
politiques de marges peu transparentes.
En réponse à ces difficultés, l’Etat a développé une action volontariste en instituant des mesures
visant à corriger ces imperfections de la concurrence et à contribuer à la régulation des prix. Ainsi, à
la suite de loi pour le développement des outre-mer (LODEOM) du 27 mai 2009, la Loi relative à la
régulation économique outre-mer de novembre 2012 est venue renforcer le dispositif existant. Ses
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principales dispositions visent notamment à renforcer le pouvoir d’intervention de l’Etat et de
l’Autorité de la concurrence en matière de régulation des prix et de concentration, à encadrer
certains prix (télécommunications, tarifs bancaires), mais également à promouvoir des accords de
modération des prix (bouclier qualité-prix) et à renforcer la connaissance de la formation des prix en
renforçant le rôle des observatoires des prix.
Pour autant, cette action volontariste de l’Etat doit se poursuivre, car si le niveau des prix des
produits alimentaires amorce un repli, celui du niveau général des prix ne présente pas un recul assez
sensible pour que les consommateurs bénéficient d’une véritable diminution de la cherté de la vie.
Le logement social constitue un vecteur d’intégration sociale, il permet de lutter contre la précarité
et d’améliorer les conditions de vie des plus modestes. Il contribue aussi à la définition d’un
environnement sanitaire et social adapté et renforce la cohésion sociale.
La politique du logement social conduite Outre-mer constitue l’un des principaux enjeux stratégiques
du développement économique et social de ces territoires dont les réalités très contrastées se
rejoignent sur l’importance des besoins constatés.
La structure et l’évolution de la population des Outre-mer impliquent en effet des besoins
importants et croissants de logements diversifiés. Si les Antilles voient le poids de leur population
âgée se développer et ainsi croître leurs besoins en logements adaptés ; la situation de La Réunion,
de Mayotte et de la Guyane est différente, avec une structure par âge plus jeune du fait du niveau
soutenu de la natalité et d’une pression migratoire importante. A cela s’ajoutent Outre-mer des
situations de décohabitation et de personnes vivants seules qui accentuent le besoin en logements
sociaux des populations les plus précaires : populations immigrées, jeunes, femmes isolées, familles
nombreuses.
Les économies ultramarines s’inscrivent dans un contexte économique et social marqué par une forte
proportion de faibles revenus et un taux de chômage élevé qui induisent une forte part de ménages
éligibles aux dispositifs de logement sociaux.
Le logement constitue le premier poste de dépenses et d’endettement des ménages les plus
modestes.
L’importance des besoins qui découlent de ces réalités économiques et sociales a conduit les
pouvoirs publics à mettre en œuvre une politique très active en matière de logement social afin
d’atteindre l’objectif d’un logement décent pour tous. Or, malgré l’importance des moyens affectés à
cette politique, qui ont toutefois généré une augmentation significative du nombre de logements
sociaux produits ces dernières années, les besoins demeurent supérieurs à cette production.
Il est donc primordial d’analyser les facteurs de blocage du système de production de logements
sociaux afin de le rendre plus efficace. Cela n’implique pas forcément un abondement de crédits
alloués. Il convient en effet, dans un contexte de crise économique, de déterminer les marges
d’amélioration de la performance du système. Cette amélioration peut parfois être le fruit de la
simplification d’un certain nombre de normes et de procédures pas toujours adaptées aux réalités
des Outre-mer. Les expériences de simplification et d’adaptation réussies doivent ainsi faire l’objet
d’une étude attentive en vue d’appréhender les modalités de leur mise en œuvre, ainsi que leurs
facteurs de succès, afin d’en capitaliser les enseignements et de déterminer les conditions de leur
transposition dans les autres Outre-mer.
Il convient également de disposer d’une vision partagée des besoins, découlant d’une démarche
partenariale et d’observation des réalités des Outre-mer. La solidité des données disponibles qui sont
20
le socle du système, comme la cohérence des politiques menées par les différents acteurs du
logement social, peuvent en effet être améliorées. A l’issue de cette démarche indispensable, des
objectifs atteignables pourront dès lors être fixés par territoire et de manière pluriannuelle, en
fonction des réalités qui auront pu être identifiées et quantifiées.
La situation d’inactivité et de sous-emploi des jeunes ultramarins est aiguë dans les différents
territoires ultramarins, quel que soit leur situation démographique. La relance de l’activité ainsi que la
création d’emploi, ont donc été des priorités inscrites dans les politiques de l’emploi mises en place
par l’État et les collectivités territoriales. Cette situation de chômage et de tensions sur le marché de
l’emploi est très fortement marquée pour les jeunes ultramarins, plus exposés au chômage que
leurs compatriotes hexagonaux. Ainsi 60% des jeunes ultramarins de 25 ans se trouvent hors du
marché de l’emploi et de tout dispositif de formation. Ces taux importants sont la conséquence
notamment d’une forte proportion de jeunes peu qualifiés.
Les tensions sur le marché du travail dans les territoires d’Outre-mer sont également dues à un
manque de qualifications adaptées aux besoins en emplois locaux ; mais également au
développement de l’économie souterraine qui pèse sur la capacité des ultramarins à trouver un
emploi stable et correctement rémunéré.
Les 561 000 jeunes ultramarins constituent une richesse pour demain. Toutefois, l’augmentation du
chômage de longue durée et l’accroissement des risques d’exclusion et de pauvreté de leur
population, sont des signes qui soulignent l’incapacité des politiques publiques à répondre aux
enjeux de leur insertion. Ainsi, la persistance d’un chômage élevé des jeunes actifs, jamais descendu
sous la barre des 14% depuis 1982, pose la question de l’efficacité des politiques de l’emploi, qui
entraine des risques d’exclusion économiques et sociaux.
L’insertion sociale et professionnelle de ces jeunes sur le marché du travail nécessite de développer
des parcours de formation professionnelle visant à favoriser l’employabilité des jeunes et à
renforcer le rôle du système éducatif dont les missions visent à leur apporter les savoirs, savoir être
et savoir-faire attendus par les acteurs du monde du travail.
Afin de garantir une insertion durable des jeunes dans l’emploi, les pouvoirs publics doivent
permettre une acquisition des compétences de base. Il s’agit donc dans un premier temps, d’assurer
un accès à l’école pour tous en détectant en amont, les signes avant-coureurs d’une possibilité de
décrochage scolaire ou d’illettrisme, de manière à intervenir le plus rapidement possible sur ces
problématiques. De nombreux dispositifs existent dans ces domaines outre-mer. Ils sont mis en place
par un tissu d’acteurs conséquents, mais des marges de progression existent.
En effet, afin de sécuriser les parcours des jeunes vers l’emploi, une anticipation des besoins en
matière d’emploi sur les territoires est nécessaire. Cela passe par une connaissance approfondie de la
situation du marché local de l’emploi, des besoins et des secteurs en tension, qui doit être mise en
adéquation avec l’offre de formation locale. Enfin, des situations de mobilité peuvent être envisagées
pour répondre aux demandes et aux besoins de formations des jeunes ultramarins.
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22
RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES DU RAPPORT BIENNAL DE LA CNEPEOM
THEMES
Recommandations retenues
Les politiques de continuité
territoriale
En matière de continuité numérique :
- Réduire les frais d’itinérance ou les supprimer selon les cas
- Baisser le coût de la capacité en intervenant sur les tarifs d’achat (ou de
vente) de capacité sur les liaisons internationales
En matière de continuité aérienne :
- Analyser les conditions pour assurer la pérennité du dispositif d'aide à la
continuité territoriale
- Adapter les coûts d’exploitation pesant sur les transporteurs régionaux, aux
réalités ultramarines
Les mécanismes de formation des
prix et leur niveau
- Améliorer la connaissance des mécanismes de formation des marges, de leur
niveau et de leur évolution
- Favoriser le développement des relations commerciales dans la zone
régionale à laquelle appartient le territoire
Les politiques d’insertion
professionnelle et d’emploi des
jeunes
- Accroître la dotation des contrats de service civique et de SMA pour les
jeunes ultramarins en mettant l’accent sur le savoir être et l’auto-engagement
Les politiques de logement social
- Adapter les normes aux réalités des Outre-mer
- Favoriser la mobilité et la coopération décentralisée dans l’espace régional
- Faire du logement social un vecteur de développement d’une économie
sociale et solidaire
23
Recommandations relatives aux politiques de continuité territoriale

Réduire les frais d’itinérance ou les supprimer selon les cas
L’éloignement entre les territoires d’outre mer et l’hexagone induit de fait des surcoûts
d’itinérance. Un appel en itinérance offert par un opérateur à son client de détail en
itinérance sur un autre réseau est une prestation achetée à un autre opérateur. Les
opérateurs métropolitains et ultramarins encourent donc un coût supplémentaire de
production des prestations en cause, à savoir le transit intercontinental additionnel pour les
communications vers l’Europe.
La question de l’itinérance est particulièrement sensible outre-mer. Ces frais
supplémentaires sont difficiles à admettre pour les personnes se déplaçant entre l’hexagone
et les territoires d’outre-mer, puisqu’ils voyagent sur le territoire national. Il serait donc
bénéfique pour les clients que des accords entre opérateurs nationaux ayant des filiales
outre-mer et entre opérateurs nationaux et locaux, dans l’incapacité de fournir une offre de
services sur l’ensemble du territoire national, soient mis en place de manière à réduire voir à
supprimer, les frais d’itinérance.
En réponse à cette problématique, la loi Lurel 2007-1774 a notamment procédé à la
régulation des coûts par l’extension aux outre-mer des plafonds tarifaires inscrits au
règlement européen (717/2007), avec l’objectif d’en diminuer les coûts dans ces territoires.
Sont concernés par cette mesure, les appels mobiles passés en situation d’itinérance en
métropole vers les départements d’outre-mer et vers Mayotte, Saint-Martin, SaintBarthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, et réciproquement, ainsi que pour les situations
d’itinérance entre ces territoires.
Selon l’ARCEP, l’application de cette loi a fait bénéficier les consommateurs de baisses
substantielles de tarifs de ces communications. En moyenne, la baisse des tarifs à l'entrée en
vigueur du règlement a été de 40 %. La loi n° 2009-1572 relative à la lutte contre la fracture
numérique a rendu applicable le plus récent règlement communautaire (n°531-2012) qui
prolonge les effets du règlement de 2007 et l’étend aux SMS.
Depuis le 30 juin 2007, les opérateurs ont l’obligation de proposer l’Eurotarif à leurs clients
voyageant au sein de l’Union européenne pour leurs appels passés ou reçus depuis un
téléphone mobile. Les prix des communications émises en situation d’itinérance à l’étranger
sont ainsi passés le 1er juillet 2012 de 35 centimes d’euros HT à 29 centimes d’euros HT par
minute pour les appels émis à l’étranger et de 11 centimes d’euros HT à 9 centimes d’euros
HT par minute pour les appels reçus à l’étranger. Le tarif des SMS de détail a été fixé à 9
centimes d’euros/message.2
Le 3 avril 2014, le Parlement européen a voté une proposition de règlement, ayant pour but
de faire de l’Europe un « continent connecté ». L’objectif est de faire de l’Union européenne
un marché unique des télécommunications. Le Parlement européen a notamment décidé de
mettre fin aux redevances d’itinérance d’ici à décembre 2015. Les Etats membres doivent
désormais examiner le règlement et donner leur accord à la Commission d’ici à la fin 2014.3
Cependant, comme cela est précisé précédemment, ce règlement ne s’applique pas aux
2
3
Rapport ARCEP 23 mai 2013
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-373_fr.htm
24
situations d’itinérance à l’intérieur d’un territoire national et ne concerne donc pas les
consommateurs habitants outre-mer ou dans l’hexagone et se déplaçant outre-mer.
Un travail d’adaptation législatif doit donc être mené au niveau national et européen pour
prendre en compte la situation particulière des territoires d’outre-mer et faire en sorte que
le texte législatif proposé au Conseil de l’Union européenne d’ici à la fin 2014, intègre ces
territoires.
Des marges de progressions sont possibles et ce dans l’intérêt des consommateurs, à l’image
des actions mises en place par l’opérateur FREE Mobile. L'opérateur a en effet annoncé
début 2014, qu'il intégrait désormais dans son forfait à 19,99 euros, les communications
passées depuis la Guadeloupe, la Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et la Guyane
française, durant 35 jours par année civile, soit l’équivalent de cinq semaines de congés. Les
abonnées peuvent également utiliser leur accès mobile à Internet sans surcoût, dans la
limite de 3 Go. Des mesures au niveau national doivent être prises pour accompagner les
opérateurs dans cette voie et si besoin assouplir les règles de concurrence en la matière.

Baisser le coût de la capacité en intervenant sur les tarifs d’achat (ou de vente) de
capacité sur les liaisons internationales
La plus faible pénétration du haut débit dans les territoires d’outre-mer pourrait notamment
trouver une explication dans le positionnement tarifaire des offres haut débit plus élevé
qu’en métropole pour des services équivalents.
Les conditions tarifaires des offres de transit vers les territoires d’outre-mer pourraient, entre
autres, justifier les tarifs plus élevés des offres haut-débit proposées par les fournisseurs
d’accès sur le marché de détail. Toutes choses égales par ailleurs, le coût moyen pour faire
transiter des données entre le réseau mondial et les territoires d’outre-mer est aujourd’hui
de 5 à 10 fois supérieure à celui supporté par les fournisseurs d’accès en métropole. À ce
jour, les abonnés en outre-mer ne peuvent donc bénéficier des mêmes offres qu’en
métropole, c'est-à-dire des offres équivalentes en termes de prix et de fonctionnalités
(possibilité de limitation de consommation).
Cette situation est d’autant plus critique que l’on s’inscrit dans la perspective d’un
développement de nouveaux usages, qui seront plus gourmands en bande passante.
Dans le cas particulier de l’outre-mer, le Plan France Très Haut Débit vise à ce que
l’augmentation du trafic entre les territoires d’outre-mer et les nœuds de connectivité
internationale, liée au développement de la couverture en Très Haut Débit, puisse être
absorbée par des réseaux de câbles sous-marins suffisamment dimensionnés et accessibles à
des prix raisonnables. Il est donc prévu que le financement d'éventuels nouveaux câbles soit
pris en compte.
Toutefois, le problème du coût de la bande passante sur les câbles existants reste posé. L'Etat
et les collectivités partagent un objectif commun en la matière : faire baisser ce coût afin que
cette baisse soit répercutée sur les prix de détail des offres. Toutefois, des divergences sont
apparues en ce qui concerne les moyens à mettre en œuvre pour qu'une telle baisse soit
possible.
25
Plusieurs solutions sont envisageables:
- une subvention apportée au client au niveau du prix de détail.
- l'achat de capacités de transit par les collectivités, afin de proposer des offres de
gros subventionnées aux fournisseurs d’accès internet (FAI).
- la mise en place de serveurs de cache locaux afin que l'essentiel des contenus
visionnés par les internautes soient disponibles localement.
- des subventions accordées aux FAI dans le cadre de leurs achats de capacités sur
les câbles (contrairement à la 2ème solution, celle-ci laisse le choix aux FAI pour
ce qui concerne le recours à tel ou tel fournisseur de capacités).
Ces solutions ne s'excluent pas mutuellement; elles nécessitent cependant qu’une étude soit
menée en ce sens pour analyser leur faisabilité, notamment du point de vue du droit de la
concurrence. Les solutions de subventionnement direct ne peuvent être durablement
envisagées que si les conditions de leur financement public sont assurées sur le moyen
terme.
•
Analyser les conditions pour assurer la pérennité du dispositif d'aide à la continuité
territoriale
L’aide à la continuité territoriale connait depuis sa mise en place fin 2010 une consommation
très dynamique. Elle a connu sur trois ans une forte augmentation.
Evolution du nombre de bénéficiaires et de la consommation du dispositif
d’aide à la continuité territoriale entre 2011 et 2013
Evolution 2013/2011
PME, PMFP
ACT
et ACT
Bénéficiaires OM
+ 34,20%
+ 31,90%
(en nombre)
Consommation
+ 30,30%
+ 26,80%
OM (en M€)
Source : Ministère des outre-mer, juin 2014
Compte tenu du coût croissant que représente ce dispositif et du contexte budgétaire actuel,
il semble nécessaire d’en assurer la durabilité par la création d’une recette qui lui serait
affectée et/ou, par la restriction des critères d’attribution de ces aides. Il convient également
de réfléchir à une meilleure coordination des aides d’Etat et des collectivités territoriales en
la matière. Une étude doit être menée en ce sens pour identifier les pistes d’actions
possibles en évitant toute nouvelle taxation des compagnies aériennes ou des passagers.
•
Adapter les coûts d’exploitation pesant sur les transporteurs régionaux, aux
réalités ultramarines
Certaines compagnies françaises de transport aérien établies dans les îles de la Caraïbes
notamment, à l’échelon régional, sont confrontées en permanence à des concurrents
étrangers desservant les mêmes lignes, et ayant obtenu des droits de trafic en France.
Cependant, ces compagnies étrangères bénéficient de coûts d’exploitation moindres.
26
Ainsi, des droits de trafics sont délivrés à des compagnies en vertu d’accords signés avec les
pays étrangers, sans vraiment mesurer les conséquences que cela implique. De fait, il est
aujourd’hui très difficile pour de petites compagnies régionales françaises de faire face à une
telle concurrence.
Ce constat montre la nécessité de prendre des dispositions propres à chacun des territoires
ultramarins en fonction du contexte dans lequel s’exerce l’activité. Les législations françaises
et européennes doivent prendre en compte la situation régionale et le contexte
concurrentiel dans lequel exercent les compagnies ; ou alors imposer aux compagnies
étrangères d’appliquer les règles françaises et européennes.
Un véritable travail de fonds, confié à un organisme indépendant, est nécessaire sur ce sujet.
Il semble aujourd’hui, compte tenu de la concurrence internationale et du poids des taxes,
des redevances et de la surcharge transporteur, sur le prix total d’un billet d’avion, nécessaire
de les réévaluer ou de les adapter aux réalités ultramarines. Un contrôle pourrait être fait à
cette occasion sur la surcharge transporteur. La mise en place d’une politique tarifaire
adaptée à la fois à la demande sociale et aux deux contraintes majeures des compagnies
aériennes que sont la pérennité du service et l’équité de la concurrence en sont les enjeux.
27
Recommandations relatives aux mécanismes de formation des prix
et de leur niveau
Dans la chaîne des prix, les marges des entreprises sont quasi-systématiquement citées
comme un maillon contributif majeur dans la formation des prix, dans la mesure où tout au
long du processus de production et de commercialisation, les opérateurs prévoient
successivement leurs marges.
 Pour être en mesure d’agir sur les prix, il convient d’améliorer la connaissance des
mécanismes de formation des marges, de leur niveau et de leur évolution. Aussi, en
ajoutant aux missions des observatoires des prix et des revenus celle de l’analyse et de
l’information du niveau et de la structure des marges, la loi de régulation économique
outre-mer donne des outils pour mieux appréhender le rôle des marges dans le niveau et
l’évolution des prix4.
Il est recommandé que :
-
chaque année, chaque Observatoire des prix, des marges et des revenus (OPMR)
remette un rapport d’information et d’analyse des niveaux et structure de la
formation des marges des entreprises, intégré au rapport de l’OPMR adressé au
Parlement ainsi qu’aux ministres chargés des outre-mer, de l’économie, du
redressement productif et du numérique5.
-
l’OPMR puisse contribuer, en articulation avec les missions confiées à l’INSEE, à
la production d’information statistique outre-mer sur les marges en partenariat
avec les autres administrations territoriales afin d’adapter la charge des
enquêtes en fonction des moyens humains et techniques disponibles.
En l’état actuel, les administrations publiques ne sont pas en mesure de fournir une
information cohérente sur les prix, chacune restant prisonnière de ses missions (INSEE,
IEDOM, DGCCRF, Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie, …). Il
faut institutionnaliser un système en réseau des administrations autour de l’information sur
les prix et les marges.
Il est recommandé qu’un programme de travail partenarial puisse se développer entre
l’INSEE et les instituts statistiques existant dans les collectivités d’outre-mer, en lien avec le
ministère des outre-mer, afin de développer la connaissance statistique en matière de
formation des prix.
4
Art. 23 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses
dispositions relatives aux outre-mer crée un OPMR en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à SaintPierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna.
5
L’article L. 910-1. 1 du Code de commerce prévoit que « Chaque observatoire rend un rapport annuel, qui peut être assorti
d’avis et de propositions. Ce rapport est adressé au Parlement et aux ministres chargés des outre-mer, de l’économie, des
finances et de l’emploi.
« Il peut également, à la demande de son président ou du tiers de ses membres, rendre des rapports sur des sujets
particuliers. »
28

Favoriser le développement des relations commerciales dans la zone régionale à
laquelle appartient le territoire
Depuis au moins une décennie, les outre-mer ont engagé une coopération avec les pays et
territoires de leur zone géographique respective. Cette coopération porte notamment sur
des projets relevant des domaines économique, social, sanitaire, culturel, éducatif,
environnemental, scientifique, etc.
Malgré les efforts entrepris, l’insertion des territoires ultramarins dans leur environnement
régional reste limitée. En effet, les échanges commerciaux des DOM sont essentiellement
tournés vers la métropole et les relations économiques avec les pays voisins restent faibles.
Ainsi, le poids des importations de marchandises en provenance de la France hexagonale
dans l’ensemble des importations représente en 2013, 42,9 % en Guyane jusqu’à 57,2 % à
La Réunion. En Guadeloupe, la part des importations provenant des pays de l’Union
européenne (hexagone compris) dans le total de ses importations est en 2013 de 66 %. Cet
indicateur est de 71,2 % à Mayotte, en 2013.
Les coûts de transport transocéaniques pour acheminer les marchandises pèsent
particulièrement lourds dans les niveaux élevés des prix (fret maritime, coûts de la logistique
portuaire souvent considérés d’un niveau similaire au coût du transport maritime lui-même).
Dès lors, en favorisant le développement des relations commerciales dans la zone régionale à
laquelle appartient le territoire ultramarin, il est possible de contribuer à la réduction des
prix par la diminution des coûts d’acheminement des marchandises. « C’est d’ailleurs dans
cette optique que certains acteurs guyanais ont plaidé au cours des dernières semaines pour
la mise en place d’un commissariat d’échanges transfrontaliers, chargé de favoriser les
échanges avec les pays voisins »6.
A cet effet, plusieurs mesures peuvent être mises en œuvre :
 développer le transport maritime et aérien entre les différents territoires du bassin
régional d’appartenance de la collectivité ultramarine,
 favoriser l’harmonisation ou la compatibilité entre les législations et les normes en
vigueur entre les territoires ultramarins et leurs voisins,
 développer les projets permettant de lever les barrières culturelles et linguistiques
6
Eric DOLIGE, Sénateur, Rapport d’information du Sénat sur la situation des départements d’outre-mer, n° 519, juillet 2009, p. 137
29
Recommandations relatives à l’insertion professionnelle
et à l’emploi des jeunes
Il apparaît essentiel de faire émerger chez les jeunes bénéficiaires de dispositifs d’insertion
professionnelle l’envie de contribuer à la transmission de leur expérience aux générations
futures de jeunes bénéficiaires. Dans ce cadre les leviers de la transmission générationnelle
pourraient pleinement jouer leur rôle d’incitation et motivation des jeunes dans la poursuite
de leurs efforts déployés en matière d’insertion professionnelle.

Accroître la dotation des contrats de service civique et de SMA pour les jeunes
ultramarins en mettant l’accent sur le savoir être et l’auto-engagement
Le SMA et le service civique sont les deux principaux dispositifs contribuant à une meilleure
insertion professionnelle des jeunes ultramarins.
Le Service civique est un dispositif visant à développer un engagement des jeunes pour une
cause d’intérêt général. Ouvert aux jeunes de 16 à 25 ans, il se matérialise par des contrats
d’une durée de 6 à 12 mois. Les dispositifs d’engagement volontaires et solidaires à
l’international peuvent, par les valeurs qu’ils promeuvent et les savoirs qu’ils enclenchent,
contribuer à construire une citoyenneté active, à ouvrir la jeunesse aux cultures du monde et
à faciliter son insertion professionnelle. Le Service civique dans les Outre-mer constitue un
objet de réussite particulièrement efficace pour la formation professionnelle des jeunes, ce
qui explique la multiplication des programmes ultramarins de volontariat. Un partenariat a
d’ailleurs été signé en 2012 entre France Volontaires et LADOM pour favoriser le
développement du service civique et encourager l’accès au volontariat de solidarité
international (VSI) des jeunes ultramarins7. Cette nouvelle convention a pour objectif de
renforcer les capacités des organisations locales à « territorialiser » les mécanismes
d’accompagnement du volontariat.
Les actions du SMA constituent également un dispositif efficace en matière d’insertion
professionnelle dans les Outre-mer. En 2013, plus de 76% des 5400 bénéficiaires du SMA ont
été insérés dans le monde du travail. Ce qui représente plus de 500 jeunes insérés
supplémentaires par rapport à 2012. De manière générale, ce dispositif permet d’insérer 3
jeunes sur 4 à l’issue de leur parcours au SMA. De plus, 83 % des stagiaires obtiennent le CFG
(certificat de Formation générale) à la fin de cette formation. Par ailleurs, le SMA doublera
ses effectifs entre 2009 et 2016 : 3 000 en 2009, 5 000 aujourd’hui, 6 000 jeunes à l’horizon
2016 Le dispositif du SMA 6000 est en passe d’être relevé au profit de la jeunesse
ultramarine en difficulté8 avec des taux d’insertion proches de 80%.
La forte demande d’engagement des ultramarins pour le Service civique et le SMA et les
résultats positifs engendrés en matière d’insertion professionnelle attestent de l’importance
de la poursuite des deux dispositifs dans les Outre-mer. Afin de favoriser une meilleure
insertion des jeunes ultramarins dans le monde du travail, il est donc nécessaire de renforcer
davantage les moyens alloués à ces dispositifs, compte tenu des taux de chômage et
d’inactivité plus élevés chez les jeunes ultramarins en comparaison avec ceux de l’hexagone.
Parmi ces moyens, l’augmentation de la dotation des contrats de Service civique et de SMA
7
8
http://www.france-volontaires.org/Les-programmes-ultramarins
« Outre-mer, la lettre de la Direction Générale des Outre-mer (DGOM) », n°17, 1er trimestre 2014
30
pourrait être une solution pour valoriser l’expérience professionnelle des jeunes
bénéficiaires ; y compris pour la modification des critères de répartition des dotations
nationales en faveur des outre-mer, notamment en matière de service civique. Par ailleurs,
les moyens devront être orientés vers le financement du savoir être et de l’autoengagement.

Favoriser la mobilité et la coopération décentralisée dans l’espace régional
La coopération régionale entre les Outre-mer et leurs territoires voisins engendre un
développement économique et social pour les ultramarins, favorisant ainsi l’opportunité
d’insertion professionnelle des jeunes sur un plus vaste bassin d’emploi.
Ces coopérations, s’établissant sur des domaines variés, visent à rapprocher les territoires et
à permettre des mobilités professionnelles entre les jeunes travailleurs des différents
territoires. C’est le cas notamment de la coopération instaurée depuis 1996 entre le Brésil et
la France pour la construction du pont sur l’Oyapock. Cette coopération a abouti à la
signature de nombreux autres accords notamment en matière de formation professionnelle
entre les deux territoires, mais aussi sur la coopération scientifique et culturelle.
Par ailleurs, le programme opérationnel INTERREGIV « Caraïbe » vise à accroître la
coopération régionale dans la Caraïbe en étendant la coopération transfrontalière,
transnationale et interrégionale dans cette zone. Ce programme favorise la coopération
décentralisée dans l’espace régional en instaurant une meilleure intégration de la
Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Saint-Martin et Saint-Barthélemy au sein de
leur espace géographique par la réduction des barrières qui limitent la possibilité d’échanges
avec les pays environnants. Il intègre les pays de la CARICOM, le Marché Commun des
Caraïbes à l’exception de Montserrat, mais avec la République dominicaine. Plusieurs projets
de coopération régionale ont été agréés et portent sur la coopération économique, la santé,
la culture, le sport et encouragent la mobilité des jeunes ultramarins dans des secteurs clés
en matière économique et sociale. Il est proposé de renforcer ces actions dans le cadre de la
génération 2014-2020 des fonds structurels.
C’est pourquoi, la poursuite de ces dispositifs européens intégrant les jeunes dans un bassin
d’emploi régional est une des conditions nécessaires pour améliorer l’insertion
professionnelle des ultramarins9. Afin d’assurer une plus grande mobilité des jeunes, la
poursuite de la politique d’assouplissement des visas est nécessaire entre les pays concernés
(depuis 2011 près de 200 mesures ont déjà été prises en la matière). Par exemple, le
pacifique est devenu, à deux exceptions près, une zone libre de visas court-séjour pour se
rendre en Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna ou en Polynésie française. Cet
assouplissement favoriserait les mobilités en matière d’emploi ou bien de formation
professionnelle.
9
Rémy-Louis BUDOC, « Pour un renforcement de la coopération régionale des Outre-mer », Avis du CESE, mai 2012
31
Recommandations relatives à la politique du logement social outre-mer

Adapter les normes aux réalités des Outre-mer :
Les Outre-mer doivent faire face à des conditions climatiques et naturelles particulières
(chaleur, humidité, intempéries, risques cycloniques ou risque sismique) qui engendrent la
mise en place de normes de construction complexes, génératrices de surcouts importants et
de délais de conception et de production de logements sociaux plus longs. Ces nouvelles
règlementations nécessitent également des compétences et des expertises nouvelles qui
contribuent à augmenter la part des coûts salariaux et de maintenance dans les prix de
revient des logements sociaux.
Toutefois, aucun acteur de la production de logements sociaux ne remet en cause
l’application des normes de sécurité, notamment en termes sismique, lorsqu’on sait qu’un
séisme majeur est attendu aux Antilles à plus ou moins brève échéance.
En revanche, les réglementations techniques doivent pouvoir, dès que cela est possible, faire
l’objet d’adaptations voire de simplifications en fonction des réalités et des contraintes de
chaque outre-mer.
L’une des nouvelles règlementations les plus conséquentes concerne la règlementation
thermique, énergétique, acoustique et d’aération des bâtiments d’habitation dans les
DOM (RTAA DOM). Elle est applicable depuis 2010 à toute personne qui construit un
bâtiment d’habitation neuf et/ou une extension de bâtiment existant faisant l’objet d’une
demande de permis de construire ou d’une demande de déclaration préalable.
Avant 2010, il n’existait pas de règlementation thermique du bâtiment adaptée aux climats
et aux modes de vie des outre-mer. La RTAA DOM a permis de répondre à ce déficit.
Le Conseil régional de la Guadeloupe est allé plus loin en poursuivant au niveau local cette
démarche de règlementation thermique. En Guadeloupe, le bâtiment constitue en effet l’une
des demandes énergétiques les plus importantes. A lui seul, il représente plus de 85% de la
consommation électrique totale.
Le Conseil régional a donc demandé une habilitation législative afin d’édicter sa propre
règlementation thermique. Celle-ci, appelée RTG a pour objectif la maîtrise de la demande
d’énergie et le développement des énergies renouvelables. Elle est le fruit d’un processus de
concertation avec les acteurs socioprofessionnels du bâtiment et s’articule autour de quatre
axes principaux (la construction, le diagnostic de performance énergétique, les équipements
de chauffe-eau et de climatisation et l’étude de faisabilité pour les bâtiments de plus de 1000
m²).
Le dispositif de l’habilitation législative est prévu à l’article 73-3 de la Constitution. Il permet
aux DROM de se voir reconnaître le droit d’édicter leurs propres règles dans un domaine
particulier applicables sur leur territoire et d’adapter les dispositions élaborées au niveau
national en fonction des réalités et des contraintes locales.
La Guadeloupe est la première région française à avoir demandé et obtenu une habilitation
législative mais ce dispositif tend à se développer. Depuis 2011, la Martinique a développé
une règlementation locale dans le domaine de l’énergie. La Guyane réfléchit également à
l’adoption d’une règlementation locale.
32
Les DROM doivent poursuivre ce processus d’évolution vers des règlementations locales
adaptées aux réalités de leurs territoires en se saisissant de ce dispositif d’habilitations
législatives qui leur est offert.
Il convient également d’élargir le périmètre de cette possibilité non plus au seul volet
thermique mais également aux normes acoustiques, d’aération et de protection solaire des
bâtiments. Celles-ci doivent faire l’objet d’études locales afin de trouver des pistes
d’adaptation aux réalités des outre-mer. De même, la règlementation d’accessibilité des
personnes à mobilité réduite doit être étudiée au vu des situations et contraintes locales.
Par exemple, des aménagements à cette règlementation pourraient être opérés pour les
logements situés en rez-de-chaussée des opérations non pourvues d’ascenseurs.
L’intensification de la concertation locale dans chaque DOM entre l’ensemble des acteurs
concernés sous l’égide du Comité départemental de l’habitat (CDH) en sa qualité de lieu de
synthèse de tous les aspects environnementaux, économiques, sociaux, des questions de
règlementations et de l’habitat social doit permettre d’activer les synergies locales.

Faire du logement social un vecteur de développement d’une économie sociale et
solidaire :
Le besoin en logements sociaux et la façon d’y répondre évoluent avec les mutations de la
société. Le vieillissement de la population et l’émergence de la dépendance, l’évolution de la
décohabitation des jeunes du domicile familial, la raréfaction des financements publics
disponibles, les enjeux liés à la précarité énergétique des logements, incitent à rechercher
des solutions dans le domaine de l’innovation (dans le domaine de l’éducation et de
l’insertion sociale, dans la façon d’associer les usagers, dans les modèles de construction…).
L’innovation sociétale devient un impératif, et l’économie sociale est particulièrement
porteuse de son évolution. La question du logement social mobilise l’Etat, les collectivités
locales, les bailleurs sociaux mais également de nombreux autres acteurs. Les entreprises de
l’Economie Sociale ont un rôle particulier à jouer et doivent prendre des initiatives pour
relever le défi du droit au logement pour tous.
Il convient donc de placer le logement social au centre de la politique de développement
d’une économie sociale et solidaire en mettant notamment en place des actions
d’éducation populaire et d’insertion sociale par le logement. Ces actions, telles que les
chantiers d’Auto-Réhabilitation Accompagnée (ARA), ont pour objectif de permettre à des
personnes démunies de s’approprier leur logement et de favoriser le rétablissement des liens
sociaux. Ce type d’actions permet de créer des conditions favorables à la sortie de
l’insalubrité, de sensibiliser les bénéficiaires à l’économie d’énergie et à l’entretien de leur
logement, de favoriser le maintien dans le logement (notamment par l’adaptation du
logement à des situations de handicap) et de prendre en compte l’espace de chacun.
Un logement sain, un cadre de vie confortable, un foyer réaménagé pour que chacun y
trouve sa place, sont autant de facteurs qui permettent aux ménages de retrouver le gout
d’habiter, des conditions de vie décentes et une dignité certaine.
Il convient également de favoriser les actions de reconquête de leur habitat social par les
populations, avec pour objectif de respecter les usages locaux de l’habitat. C’est le cas des
projets tendant à mettre à disposition des locataires de logements sociaux et de leurs
enfants, des jardins familiaux partagés.
33
La construction de logements sociaux assurant une meilleure prise en compte des usages
et traditions des modes d’habiter ultramarins est l’un des gages d’un meilleur cadre de vie
favorisant le « mieux vivre ensemble » dans une plus grande mixité sociale.
Or, la conception des logements sociaux est très éloignée des conceptions traditionnelles
ultramarines, et notamment de l’habitat créole. Cet habitat est constitué d’une parcelle
habitée, appelée la « kour », divisée en trois espaces : la kaz (la maison), la « cour de
devant » (jardin aménagé) et la « cour de derrière » (réservé aux activités domestiques).
La « kaz » n’est pas isolée des autres cases, d’autres membres de la famille peuvent y habiter
et les espaces extérieurs permettent de partager avec les voisins ou les familles du quartier.
L’organisation de la sphère publique et privée est donc organisée différemment de celle que
l’on rencontre dans les logements sociaux, où les espaces de vie extérieurs sont oubliés. Cela
entraine un affaiblissement des liens sociaux et le développement de l’individualisme. Par
exemple, le partage d’un balcon commun entre les familles est un facteur important de la
culture de l’habitat, et favorise l’esprit de convivialité. Aujourd’hui, l’existence de ce balcon a
disparu des espaces communs.
Il convient dès lors de rechercher des solutions alliant la nécessaire densification du
logement social au modèle d’habitation ultramarin afin de recréer les conditions propices
aux échanges et au développement de la vie sociale.
L’un des défis de la création des logements sociaux de demain portera donc sur une
réinterprétation du modèle d’habitat traditionnel enrichi par les innovations technologiques.
*
*
*
34
Chapitre 1 : La continuité territoriale
35
36
Introduction
La continuité territoriale est un principe de service public qui se donne pour objectif de
renforcer la cohésion entre les différents territoires ultramarins et l’hexagone, en
compensant les handicaps liés à leur éloignement, à leur enclavement ou à leur accès
difficile.
Au niveau européen, le renforcement de la cohésion sur le continent est à la base du
processus de construction européenne. Ce principe très général est mentionné à l'article 2
du Traité instituant la Communauté économique européenne : « La Communauté a pour
mission, par l'établissement d'un marché commun, d'une Union économique et monétaire et
par la mise en œuvre des politiques ou des actions communes visées aux articles 3 et 4, de
promouvoir dans l'ensemble de la Communauté un développement harmonieux, équilibré et
durable des activités économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, l'égalité
entre les hommes et les femmes, une croissance durable et non inflationniste, un haut degré
de compétitivité et de convergence des performances économiques, un niveau élevé de
protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, le relèvement du niveau et de
la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres. »
En France, la continuité territoriale fait appel aux principes républicains d’égalité des chances
et repose sur l’égalité des droits, la solidarité nationale et l’unité de la République. Dans ce
cadre, les pouvoirs publics ont pour mission de favoriser les conditions d’accès de la
population aux services publics de transport, d’éducation, de formation, de santé et de
communications sur chaque territoire d’Outre-mer en prenant en considération leurs
spécificités.
La continuité entre les territoires ultramarins et l’hexagone est une nécessité pour ces
territoires et constitue pour les pouvoirs publics un véritable défi en matière de
désenclavement, de développement économique et de cohésion sociale. Il s’agit, entre
autre, de rompre l’isolement géographique de ces territoires en favorisant les échanges par
des voies de communication et des moyens de transport adaptés. Le développement des
infrastructures portuaires, aéroportuaires et numériques permet de resserrer les liens de
solidarité entre les territoires et entre les individus, mais aussi d’améliorer qualitativement et
durablement leurs économies et leurs fonctionnements respectifs.
La continuité territoriale comporte plusieurs volets dont le présent rapport abordera trois
aspects : la continuité numérique, la continuité aérienne et la continuité maritime.
Les technologies de l’information et de la communication (TIC) permettent de faire le lien
avec le reste du monde et de sortir les territoires de leur isolement. Ces nouvelles modalités
de communication permettent aux utilisateurs d’accéder à de nombreux services. La
possibilité de transmission complète et instantanée d’informations dématérialisées entre les
territoires et les personnes est essentielle et a des conséquences positives dans de
nombreux domaines.
Au niveau de l’activité économique, ces techniques sont sources d’importants gains de
productivité et permettent de renforcer notablement la croissance des entreprises en
améliorant leurs performances et leurs organisations. L’accès à un réseau mondial augmente
les débouchés avec un accès à de nouveaux marchés et à de nouveaux partenariats. Le
déploiement de ces TIC, d’autant plus dans des zones isolées, constitue un élément essentiel
d’attractivité pour les activités et les populations.
37
L’éloignement de l’hexagone n’est alors plus un frein au développement des territoires et des
activités économiques, comme le tourisme par exemple. En matière d’information et
d’éducation, l’accès à la connaissance pour tous est facilité par ces systèmes. L’impact des
technologies sur la qualité de vie n’est plus à démontrer : elles sont sources de progrès, de
confort mais aussi de sécurité. Pour la santé, par exemple, la télémédecine permet à des
personnes isolées de communiquer avec un médecin ou un centre hospitalier. La domotique
ou la télésurveillance permettent à des personnes âgées ou handicapées de demeurer à
domicile tout en bénéficiant d’un environnement sécurisé et d’une surveillance médicale
personnalisée. La question de l’accès à ces services n’est pas nouvelle dans les DOM. Elle est
cependant aujourd’hui davantage évoquée en termes d’évolutions technologiques et de
coûts car ces technologies ont considérablement évolué ses vingt dernières années. Dans ces
territoires aux caractéristiques topographiques spécifiques, le développement des TIC doit
s’adapter aux contraintes structurelles et cette adaptation a un coût que les opérateurs et les
particuliers doivent supporter.
La desserte aérienne constitue un autre moyen d’établir une continuité territoriale entre
l’hexagone et les territoires d’Outre-mer et permet en partie, de répondre aux enjeux de
désenclavement et de développement économique de ces territoires. La desserte et
l’accessibilité de tous les territoires est essentielle pour assurer un lien concret entre les
ultramarins et l’hexagone. D’une manière générale, les liaisons aériennes entre l’hexagone et
les outre-mer sont satisfaites selon les lois du marché. Plusieurs compagnies aériennes se
partagent ce secteur, qui depuis plus de 20 ans bénéficie pleinement de la libéralisation du
transport aérien international. Une évolution favorable bénéficiant aux ultramarins et aux
touristes, notamment en termes de diversité de transporteurs, de qualité de service ou de
tarifs, est constatée. Mais des efforts restent encore à faire notamment en termes de
tarification. En outre, la desserte intérieure de territoires comme la Guyane ou de zones
archipélagiques, constitue un véritable défi visant à éviter que certaines zones isolées ne
soient victimes d’une double insularité.
Les liaisons maritimes sont également un moyen de renforcer les liens entre les Outre-mer
et l’hexagone, et entre les territoires d’une même zone géographique. Compte tenu de la
situation insulaire de tous les territoires d’Outre-mer, à l’exception de la Guyane, le transport
maritime représente un intérêt particulier. Il favorise l’activité économique en raison des flux
transportés, qu’il s’agisse des flux de marchandises ou des flux de passagers. Le tourisme est
également un élément important pour le développement économique, en particulier le
secteur de la croisière. Les Caraïbes sont le premier bassin de croisière au monde. En 2012,
le trafic passagers inter-îles et croisières des GPM d'Outre-mer a connu une hausse de 22,5%
par rapport à 2011 pour atteindre plus de 1,2 millions de passagers. Par ailleurs, une bonne
partie des matières premières, des produits énergétiques, des biens intermédiaires et des
biens de consommation transitent par les installations portuaires ultramarines. Ainsi, en
2012, 11,7 millions de tonnes de marchandises ont été acheminées via les Outre-mer, soit
une hausse de 6,7% par rapport à 201110. Dans les DOM, les ports sont au cœur de la chaîne
logistique d’approvisionnement. Ils représentent un élément essentiel de la compétitivité
des territoires et de la création de valeur ajoutée. L’intégration régionale des Outre-mer par
la voie maritime est également un moyen pour assurer une certaine continuité avec les pays
10
Bilan annuel des ports et des voies navigables, Résultats 2012, Ministère de l'Écologie, du Développement
durable et de l'Énergie, juin 2013, page 30
38
voisins. Ce secteur est aujourd’hui en pleine mutation et les ports ultramarins devront faire
face à ces évolutions pour rester compétitifs.
Dans ce contexte, l’intervention des pouvoirs publics apparaît comme indispensable pour
faire respecter ce principe de continuité territoriale et mettre en œuvre les moyens
nécessaires pour y arriver. Compte tenu des enjeux économiques et sociaux dans les
territoires d’outre-mer, des évolutions technologiques et de leurs coûts, ou des contextes
concurrentiels dans lequel évoluent les entreprises, l’Etat joue un rôle essentiel pour réguler
le jeu des acteurs et rendre compatibles les contraintes économiques et la demande sociale.
Il semble donc aujourd’hui légitime de s’interroger sur la manière dont les pouvoirs publics
répondent aux enjeux de la continuité territoriale outre-mer et sur les possibilités
d’amélioration de l’action publique en la matière.
39
1.
Les technologies de l’information et de la communication, des outils au service du
désenclavement des territoires
Plus du tiers de la population mondiale est connecté à Internet en 201211. L’économie
mondiale est désormais interdépendante et l’évidence des liens numériques s’impose à tous.
Compte tenu de l’éloignement et de l’isolement de certains territoires français,
l’aménagement numérique est un enjeu essentiel pour leur désenclavement. Les
technologies de l’information et de la communication (TIC) représentent un outil essentiel
permettant de réduire les distances avec l’hexagone et de favoriser l’intégration régionale de
ces territoires. Les ultramarins ont ainsi la possibilité de transmettre et de recevoir des
données et informations du monde entier et ce, dans tous les domaines.
En termes d’éducation, la télé-éducation ou le télé-enseignement peuvent permettre de
diffuser des connaissances dans les territoires les moins accessibles et ainsi faciliter l’accès à
de nouveaux savoirs pour tous.
Au niveau économique, les TIC sont une clé pour le développement des entreprises dans les
territoires ultramarins. Elles ouvrent de nouvelles perspectives en matière de débouchés
pour leur activité. Les méthodes de travail évoluent également grâce à ces nouvelles
technologies. En effet, la visioconférence, ou télétravail, permet aux ultramarins de travailler
à distance avec l’hexagone ou d’autres pays. Les échanges professionnels peuvent désormais
s’effectuer dans n’importe quel lieu vers le monde entier. Des gains économiques et
écologiques peuvent être générés par la diminution voire la suppression des déplacements
professionnels. De plus, sur des territoires impactés par le tourisme, ces technologies sont
essentielles aussi bien pour le e-tourisme (promotion, communication et commercialisation)
que pour la qualité des services proposés localement. Les touristes exigent aujourd’hui un
accès permanent à Internet de manière à garder le contact avec leur entreprise, leur famille,
leurs amis, etc.
Enfin, l’impact des technologies sur la qualité de vie n’est plus à démontrer. Elles sont
sources de progrès, de confort mais aussi de sécurité. La possibilité d’une transmission
complète et instantanée d’informations dématérialisées peut avoir des conséquences
positives dans de nombreux domaines. Dans celui de la santé par exemple, cela peut
permettre, via la télémédecine, à des personnes isolées de communiquer sur leur état de
santé avec un médecin ou centre hospitalier, ou encore à des personnes âgées ou
handicapées, de demeurer à domicile tout en bénéficiant d’un environnement sécurisé et
d’une surveillance médicale personnalisée (domotique, télésurveillance…).
Ainsi, le désenclavement numérique s’impose aujourd’hui comme une priorité pour
l’attractivité et la compétitivité des territoires d’Outre-mer.
Toutefois, un certain nombre de handicaps structurels spécifiques aux outre-mer tels
l’éloignement, l’isolement, la complexité géographique et climatique, imposent des
contraintes au déploiement des structures de communication et nécessitent une
intervention adaptée des pouvoirs publics pour accompagner ces évolutions. Au regard de
ces enjeux, il est nécessaire d’établir un état des lieux du déploiement des TIC en Outre-mer
afin de mettre en évidence les problèmes identifiés localement mais aussi les disparités
entre les territoires ultramarins et l’hexagone.
11
Rapport de l'agence spécialisée de l'ONU sur les télécommunications (UIT) ,2012
40
1.1.Le déploiement des services numériques outre-mer, un secteur en mouvement sur
des marchés spécifiques
1.1.1. Les contraintes structurelles du déploiement des services numériques outre-mer
L’éloignement géographique de l’hexagone, l’insularité et l’enclavement rendent complexes
les connexions et l’acheminement des données numériques dans les territoires d’Outre-mer.
Cela génère d’importants surcoûts, répercutés sur les offres de services proposées aux
consommateurs.
Comme le montre la carte ci-dessous les territoires ultramarins sont situés à des milliers de
kilomètres de l’hexagone. Certains d’entres-eux comme la Guyane ou la Nouvelle-Calédonie
sont particulièrement étendus et la propagation des ondes peut être limitée compte tenu
des reliefs.
Source : Ministère des outre-mer
La topographie locale influence également les conditions de délivrance des services
numériques. Le volcanisme, les risques sismiques et cycloniques, la forte couverture
forestière12 ainsi que le morcellement des archipels constituent des contraintes nécessitant
l’adaptation du réseau en termes de construction, d'équipements et de développement des
infrastructures. Les conditions climatiques accélèrent également le vieillissement des
infrastructures déployées.
Ces caractéristiques structurelles des Outre-mer induisent des surcoûts d’itinérance. Un
appel en itinérance, offert par un opérateur à son client de détail en itinérance sur un autre
réseau, est une prestation achetée à un autre opérateur et relève d’une économie propre.
Par ailleurs les opérateurs métropolitains et ultramarins encourent un coût supplémentaire
de production des prestations en cause, à savoir le transit intercontinental additionnel pour
les communications vers l’Europe. Il semble légitime de s’interroger sur le coût véritable de
12
Rapport ARCEP 2010
41
cette itinérance. Le recours à l’itinérance concerne les touristes ou les personnes amenées à
se déplacer fréquemment entre l’hexagone et l’Outre-mer. Il s’agit d’une part non
négligeable de la clientèle des opérateurs ultramarins. Il conviendrait donc de trouver des
solutions adaptées à ce problème pour ne pas pénaliser les consommateurs.
1.1.2. Le marché du haut débit, de la télévision et de la téléphonie mobile dans les DOM :
un marché très différent de l’hexagone
1.1.2.1.
Une consommation spécifique à chaque territoire
En 2009, le Sénat 13précisait qu’un décalage important persistait avec l’hexagone, mais qu’il
tendait à se résorber. Quatre ans plus tard, en 2013, une étude14 menée par la Délégation
générale à l’Outre-mer (DéGéOM), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et l’Autorité de
régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) mettait en évidence, les
évolutions importantes qu’ont connu les territoires d’Outre-mer ces dernières années dans le
domaine des technologies de l’information et de la communication (T.I.C.).
Ainsi, en matière de téléphonie mobile, l’arrivée sur le marché de nouveaux services par la
généralisation de nouveaux types de terminaux permettant la consommation de masse des
services de l’Internet mobile, grâce au réseau 3G, ont fortement modifié ce secteur en le
démocratisant.
Sur le marché de l’accès à Internet, les offres et services se sont multipliés ces dernières
années avec l’arrivée des offres « haut débit », des offres couplées internet / téléphone /
télévision, mais aussi avec l’arrivée de nouveaux opérateurs.
Dans le domaine audiovisuel, la faiblesse de l’offre de télévision hertzienne en mode
analogique en comparaison avec l’hexagone a poussé les ménages à s’équiper d’offres
élargies, notamment satellitaires, les offres de télévision par ADSL ou couplées à un accès
Internet n’ayant été commercialisées que récemment dans certains DOM. Par ailleurs, la
couverture récente par la Télévision Numérique Terrestre (TNT), achevée en novembre 2011,
a contribué à structurer l’offre de diffusion sur l’ensemble des territoires en élargissant l’offre
gratuite des chaînes de France Télévisions.

L’équipement et la consommation en téléphonie dans les DOM :
Une majorité de personnes est équipée d’un téléphone fixe et d’un mobile. Le taux
d’équipement des ménages des DOM en téléphone fixe (72 %) apparaît sensiblement moins
élevé que dans l’hexagone (88,3 %).
13
Rapport du Sénat n° 559 par M. Bruno RETAILLEAU, fait au nom de la commission de l’économie, du développement et de
l’aménagement du territoire sur la proposition de loi présentée par M. Xavier PINTAT relative à la lutte contre la fracture
numérique, 2009
14
Étude sur les équipements en communications électroniques et audiovisuels des ménages et individus des DOM, réalisée par
l’institut LH2 pour la Délégation générale à l’Outre-mer (DéGéOM), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et l’Autorité de
régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), 2013
42
Équipement des ménages en téléphone fixe au global et par département
Source : Étude sur les équipements en communications électroniques et audiovisuels des ménages
et individus des DOM, réalisée par l’institut LH2 pour la Délégation générale à l’Outre-mer
(DéGéOM), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et l’Autorité de régulation des
communications électroniques et des postes (ARCEP), 2013
En revanche, le taux d’équipement en téléphonie mobile est proche de celui observé dans
l’hexagone (88%). Près d’un individu sur dix déclare même en avoir deux. Aujourd’hui près
du quart des personnes vivant dans les DOM et équipées d’un mobile (24 %), contre 33 %
dans l’hexagone, déclare posséder un téléphone de dernière génération (ordiphones ou «
smartphones »).
Si les taux s’avèrent à peu près stables sur l’ensemble des territoires, Mayotte reste un
territoire à part en termes d’équipement : si le taux d’équipement mobile est légèrement
inférieur à l’ensemble (77 %), les taux d’équipement en ordiphones (12 %) s’avère très en
deçà de celui observé dans les autres territoires.

L’équipement en ordinateur et Internet et leurs usages :
Deux ménages sur trois sont équipés d’un micro-ordinateur à domicile. L’équipement en
micro-ordinateurs est légèrement en retrait par rapport à l’hexagone : deux foyers vivant
dans les DOM sur trois en sont équipés (66 % contre 74,8% dans l’hexagone) avec une
pénétration plus importante en ordinateurs portables qu’en ordinateurs fixes. L’équipement
des foyers mahorais est nettement inférieur à celui observé dans les autres DOM : 38 % à
Mayotte, contre 65 % à 72 % dans les autres départements.
La quasi-totalité des foyers connectés à Internet bénéficie d’une connexion haut débit : 50 %
des foyers disposent d’une connexion fixe à Internet et 49 % sont équipés d’une connexion
haut-débit, soit 23 points de moins que l’accès à Internet à domicile des personnes vivant
dans l’hexagone. 16 % des ménages sont équipés d’ordinateurs non reliés à Internet, ce qui
représente environ 120 000 ménages. Ainsi, l’écart entre le taux des foyers métropolitains
équipés d’une connexion à Internet et celui des foyers des DOM est plus important que le
retard d’équipement en micro-ordinateurs. Cet écart avec l’hexagone peut en partie
s’expliquer par les tarifs moins attractifs des offres d’accès à Internet. Outre le fait que la
qualité et la compétitivité des offres proposées par le marché soient très en deçà de celles
proposées dans l’hexagone, deux facteurs freinent la diffusion de l’accès à Internet au sein
de la population des DOM. Le premier est lié au taux de pauvreté élevé, notamment à
43
Mayotte et à La Réunion où une partie des ménages de dispose pas des moyens pour payer
un accès à Internet. Le second tient à la géographie des départements : de nombreux lieux
habités, difficiles d’accès, ne sont pas encore reliés à l’ADSL ou au câble.
L’équipement internet à Mayotte reste faible (14 %), alors que celui des autres départements
d’outre-mer approche ou dépasse les 50 %.
Taux d’accès à Internet par DOM (Équipés en connexion Internet à domicile)
La quasi-totalité des offres d’accès à Internet souscrites est constituée d’offres couplées
Internet / téléphone fixe ou Internet / téléphone fixe / télévision (84 % du marché). Ces
dernières, dites offres « Triple Play » représentent environ un quart du marché, elles sont
davantage présentes sur les marchés guadeloupéens et réunionnais. La télévision couplée à
une offre d’accès à Internet n’existe pas à Mayotte où le retard constaté dans les taux
d’équipement est également constaté dans les offres proposées : plus de la moitié des
ménages équipés ne bénéficient que de l’accès à Internet.

Qualité des services fournis
L’opinion des consommateurs sur la qualité de service fournie par les fournisseurs d’accès à
Internet est globalement bonne : entre 63 % et 64 % des habitants des DOM jugent la qualité
du service rendu par leur opérateur Internet satisfaisante. Cependant, des disparités
importantes sont constatées dans les différents départements : si la majorité des ménages
antillais se déclare satisfaite du débit (stabilité et vitesse), Réunionnais, Guyanais, mais
surtout Mahorais se montrent beaucoup plus critiques sur ce point.

L’équipement en téléviseurs et les modes de réception de la télévision :
La télévision a pénétré quasiment tous les foyers des DOM (96 %), y compris Mayotte. Le
multi-équipement concerne près du quart des foyers (24 %).
La totalité des DOM reçoit la télévision en mode numérique. 53 % des foyers possèdent au
moins un poste recevant la télévision via un décodeur TNT (externe ou intégré au téléviseur).
Ainsi, si la pénétration de l’accès via la TNT est comparable à celui de l’hexagone, la réception
par ADSL ou par câble est nettement en retrait, alors que la réception par satellite est
44
beaucoup plus présente dans les DOM que dans l’hexagone. Ces différences peuvent
s’expliquer par plusieurs facteurs : l’étroitesse historique de l’offre télévisuelle gratuite
(jusqu’à l’arrivée récente de la TNT) a suscité un engouement important de la population
pour les offres satellitaires restées sans concurrence dans le domaine de la télévision
payante jusqu’à la commercialisation des offres ADSL ou câblées. Les tarifs plus importants
des offres d’accès à Internet, associés à l’arrivée récente des offres « triple play » qui sont
toutefois techniquement inaccessibles dans certaines zones géographiques, expliquent que
la télévision par ADSL reste très en retard par rapport à l’hexagone. En outre, les offres «
triple play » de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion associent
souvent accès à Internet et télévision par satellite (au lieu de la télévision par ADSL).
Au global, près de deux foyers sur trois (67 %), ce qui correspond à 610 000 postes, reçoivent
une offre de télévision élargie, la majorité d’entre eux disposant d’une offre satellitaire (57 %
des foyers), les autres foyers ayant choisi une offre télévision élargie par ADSL,
systématiquement couplée à un abonnement Internet (12 %) ou par câble (5 %).
Taux de pénétration dans les foyers des offres de télévision élargies
(couplées ou non à un accès à Internet)

Budgets consacrés aux T.I.C. :
En moyenne, le budget consacré à la téléphonie mobile se situe autour de 36 € par mois et
par individu équipé. Les budgets déclarés par les Guadeloupéens (41 €) et les Guyanais (43 €)
sont plus élevés que ceux déclarés par les Mahorais (30 €) et les Réunionnais (33 €). Le type
de contrat influe sur la facture des équipés mobiles, les cartes prépayées se révélant moins
onéreuses : en effet, les personnes qui ont souscrit un abonnement s’acquittent en moyenne
de 51 euros chaque mois et de 36 euros lorsqu’il s’agit d’un compte bloqué. Les cartes
permettent de maitriser la dépense à 28 euros.
45
Budget moyen consacré à la téléphonie par Département d’outre-mer
au global et par département
Les ménages équipés d’Internet dépensent en moyenne 51 € par mois pour l’accès à Internet
et la téléphonie lorsqu’elle est incluse dans une offre couplée. Mayotte (32 €) se distingue
avec un budget nettement inférieur aux autres départements (entre 49 € et 55 €)
notamment en raison de l’absence de forfait couplant la téléphonie ou la télévision en sus de
l’accès Internet. En moyenne, les foyers équipés d’Internet seul dépensent 40 € par mois,
ceux dont l’accès est couplé avec le téléphone y consacre 52 € et la facture grimpe à 56 €
pour les offres dites « triple play ». Les ménages équipés d’offres de télévision élargie par
satellite (hors télévision couplée à une offre d’accès à Internet) dépensent en moyenne 51 €
par mois pour leur abonnement à la télévision.
Ainsi, la fracture numérique entre les DOM (hors Mayotte) et l’hexagone concerne
principalement l’accès à Internet, qui touche proportionnellement près du quart de la
population dans les DOM. En revanche, elle est faible sur les autres points, notamment
l’équipement en matériel audiovisuel. La différence entre l’offre télévisuelle dans l’hexagone
et l’offre télévisuelle de chaque DOM se traduit par un nombre minimum de chaînes plus
faible dans les DOM et par le recours, pour une majorité de leurs habitants, à des offres
élargies de télévision. Les inégalités constatées dans l’hexagone s’observent également dans
les DOM : sous-équipement des personnes les plus âgées et des ménages les plus modestes,
meilleur accès des couches sociales et intellectuelles supérieures (cadres, individus ayant fait
des études supérieures, etc.).
Mayotte occupe une place à part dans ce paysage. En effet, la fracture numérique avec
l’hexagone y est très importante et concerne de très nombreux domaines. Seul l’équipement
en téléphone mobile est élevé mais sur un marché dont la structure est essentiellement
composée d’offres libres de tout engagement. Les taux d’équipement en téléphonie fixe,
micro-ordinateurs, Internet, ordiphones, téléviseurs compatibles avec la haute définition, en
postes de radio, etc. montrent que Mayotte accuse un retard très important dans la diffusion
des TIC par rapport aux autres DOM et à l’hexagone.
46
1.1.2.2.
Un marché de la téléphonie mobile très concurrentiel
Le marché ultramarin se caractérise par une situation de concurrence mettant en scène de
petits opérateurs ultramarins ainsi que les filiales des grands groupes de la téléphonie
mobile.
Ainsi s'agissant des opérateurs présents uniquement sur le marché de la téléphonie mobile
outre-mer, Digicel et UTS Caraïbes couvrent la zone Caraïbe et Outremer Telecom (marque
Only) intervient dans tous les départements et collectivités outre-mer. D'autres opérateurs
tels Dauphin Telecom, présent à Saint-Martin et Saint-Barthélemy, concentrent leurs offres
uniquement sur quelques territoires. Ces opérateurs se sont multipliés outre-mer, ils
permettent de diversifier les offres et emploient localement un certain nombre de
personnes. Cependant, ces entreprises n’ont pas toujours les moyens de fournir une qualité
et une quantité de services identiques aux grands groupes et surtout à des prix intéressants
et concurrentiels pour les clients.
S'agissant des filiales des grands groupes, Orange Caraïbes, Orange Réunion et SFR Réunion
sont présents dans la zone Caraïbe et sur l'île de La Réunion. SPM Telecom, filiale d’Orange
Caraïbes, concentre son offre uniquement sur Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces filiales sont
toutes rattachées à des grands groupes nationaux.
Le marché ultramarin de la téléphonie mobile se caractérise par l’asymétrie de la répartition
des parts de marché entre ces différents opérateurs et par l'existence de positions
dominantes sur certains territoires.
Ainsi, à La Réunion et à Mayotte, SFR Réunion (ex SRR) profite d’une position dominante sur
le marché, après y avoir longtemps été en monopole du fait de son statut d’opérateur
historique ; même si Orange Réunion et Outremer Telecom gagnent progressivement des
parts de marché sur ces territoires depuis leur entrée sur le marché réunionnais au début
des années 2000 et sur le marché mahorais en 2007.
Sur la zone Antilles-Guyane, même si depuis les années 2000, Digicel s’impose
progressivement et que d’autres opérateurs sont apparus dès 2005 sur le marché, tels
Outremer Telecom et, dans une moindre mesure, Dauphin Telecom, l’opérateur historique,
Orange Caraïbes, y conserve près de 45% des parts de marché (2008)15.
En 2013, les opérateurs de télécommunication présents dans les Antilles françaises ont fait
l’objet de plusieurs opérations de fusion, modifiant ainsi le paysage concurrentiel du secteur.
Les opérateurs Numéricable et Outremer Télécom ont fusionné, tout comme les sociétés
Médiaserv, Martinique numérique et Canal+ Overseas. L’opérateur Digicel a, quant à lui,
racheté la partie internationale du câble sous-marin GCN.
Il est à noter que l’opérateur FREE, qui est un des principaux fournisseurs d'accès à Internet
dans l’hexagone, n’est pas présent outre-mer. Cependant, l'opérateur propose maintenant
l'intégration des appels, SMS/MMS et Internet 3Go depuis les Antilles (Guadeloupe,
Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin) et la Guyane française dans son forfait à 19.99
euros. Cette décision permettra ainsi à ses clients de ne plus payer durant leur séjour les frais
d’itinérance de 29 cts par minute sur les appels vocaux et de bénéficier sans supplément de
15
Rapport ARCEP, tableaux p.42-43, 2010
47
prix, de débits élevés pour la navigation sur Internet et cela, dans les mêmes conditions
qu’en hexagone. Cela représente une avancée non négligeable pour les consommateurs
venant en outre-mer et démontre que des partenariats sont possibles, dans l’intérêt des
populations d’Outre-mer. Il conviendrait donc d’encourager les autres opérateurs nationaux à
engager des actions identiques (Orange, SFR, …).
1.1.2.3.
Une concurrence variable dans le domaine de la télévision payante
À Mayotte, le groupe PARABOLE et le Groupe Canal Plus commercialisent des offres de
télévision par satellite. À La Réunion, ces deux distributeurs sont concurrencés par des
sociétés qui commercialisent des offres de télévision couplées à l’accès à Internet : ORANGE
propose une offre de télévision payante par satellite couplée à l’accès à Internet, alors que
les autres opérateurs ADSL proposent des offres « triple play » où la télévision est reçue par
ADSL. En Martinique et en Guadeloupe, le Groupe Canal Plus propose des offres de
télévision par satellite et est concurrencé par un câblo-opérateur, NUMERICABLE, et des
opérateurs ADSL, ORANGE se distinguant des autres opérateurs ADSL en couplant télévision
par satellite et accès à Internet par ADSL. Enfin, le paysage concurrentiel en Guyane
ressemble à celui des Antilles, mis à part l’absence de câblo-opérateur dans ce département.
76 % des foyers abonnés à une offre de télévision élargie ont choisi le Groupe Canal Plus et 9
% ORANGE. Les deux premiers distributeurs de télévision payante des DOM bénéficient
chacun d’une position privilégiée sur un segment de marché. Sur l’ensemble des DOM, 91 %
des foyers abonnés à une offre de télévision par satellite non couplée à une offre d’accès à
Internet ont choisi Groupe Canal Plus. ORANGE domine le marché des offres de télévision
par satellite ou par ADSL, couplées à un accès à Internet par ADSL : 52 % des ménages qui
sont abonnés à de telles offres ont choisi ORANGE, loin devant Mediaserv (17 %).
1.1.2.4.
Un marché du haut débit numérique caractérisé par une faible
concurrence
Orange est l’opérateur le plus présent sur ce secteur avec la moitié du marché de l’accès à
Internet pour les particuliers. L’opérateur Mediaserv, racheté début 2014 par CANAL+
OVERSEAS, filiale du Groupe CANAL+, capte un peu moins d’un abonnement sur cinq et Only
un abonnement sur dix. Les autres opérateurs ne sont présents que sur certains territoires :
Numericable aux Antilles, SFR et IZI à La Réunion.
La domination d’Orange sur ce marché s’explique par le fait qu’il a longtemps été le seul
fournisseur d’accès à Internet dans les DOM. La société Orange est davantage concurrencée
sur le marché réunionnais (36 % des ménages équipés ont souscrit à l’opérateur), mais
dispose d’une avance considérable à Mayotte (71 %) et en Guyane (69 %).
Au niveau du marché de gros, Orange est l’opérateur principal auquel s’adressent les
opérateurs alternatifs du marché de détail qui souhaitent fournir Outre-mer des services
d'accès Internet haut débit. L’achat de capacités sur les câbles sous-marins, marché de gros
peu concurrentiel, induit des surcoûts que les opérateurs de détail répercutent sur leurs prix.
La concurrence dans le domaine du haut et très haut débit sur les marchés de détail n’est pas
systématique. Cette situation s’explique en partie par un fonctionnement partiellement
inefficace des marchés de gros sous-jacents.
En raison de la lourdeur des investissements et des coûts d’exploitation, la construction d’un
câble sous-marin outre-mer intervient le plus souvent au niveau d’un consortium
48
international privé dont est membre Orange. Ainsi, afin d’être raccordés au câble, les
opérateurs du marché de détail ultramarin doivent être clients des offres de gros, dites
d’achat de capacité ou de droits irrévocables d’usage (IRU,) que propose France Telecom.
Outremer Telecom, Mediaserv, Réunion Numérique, Guyane Numérique, Martinique
Numérique sont donc à la fois clients des offres de gros et fournisseurs d’accès Internet sur le
marché de détail.
Les offres de gros proposées sont soit des offres de service de capacité soit des offres de
transport IP. Dans le cadre d’une offre de service de capacité, l’opérateur acheteur paye une
prestation dite de « complément terrestre » pour financer la liaison entre le point
d’atterrissement du câble sous-marin et son point de présence.
Orange ayant une position influente sur ce marché spécifique, l’ARCEP est intervenue afin de
réguler la situation des offres de gros hexagone-DOM ou inter-DOM. Une offre de référence
a été publiée avec un tarif régulé, dont une orientation vers les coûts des tarifs de
colocalisation des équipements dans les Centres Orange ouverts aux services
d’aboutissement16, les tarifs de complément terrestre et les obligations de comptabilisation
des coûts et de séparation comptable.17Cependant, de nombreux opérateurs se plaignent de
la qualité du service fournit par l’opérateur historique. En effet, Orange est seule habilitée à
intervenir sur son réseau en cas de problèmes sur les installations. Les autres opérateurs
sont donc dépendants des interventions d’Orange, qui dans certains cas prennent du temps.
Cela a pour conséquence d’amoindrir la qualité des prestations fournies par les opérateurs
dépendants.
En outre, deux câbles Middle Carribean Network (MCN) et Global Carribean Network (GCN)
construits dans la zone caraïbe et financés par l'intervention publique permettent depuis
2006 le raccordement au haut et au très haut débit international sans passer par les offres
d’Orange.
1.1.3. Les télécommunications dans les COM, un secteur en mouvement

La Nouvelle-Calédonie18
Ce secteur est développé localement par l’Office des postes et des Télécommunications de
Nouvelle-Calédonie, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC)
dépendant du gouvernement local et ses partenaires (fournisseurs d’accès à Internet,
distributeurs Mobilis et fournisseur de contenu). Le chiffre d’affaires de l’OPT s’est élevé à
20.7 milliards de F CFP en 2012, soit près de 173 millions d’euros. La téléphonie mobile et le
multimédia (respectivement 56% et 13% des recettes) représentent une part croissante du
chiffre d’affaires, au détriment de la téléphonie fixe (26%).
16
C'est-à-dire les stations d’atterrissement ouvertes aux services d’aboutissement ou plus simplement le lieu où s’opère la
livraison du trafic issu du câble
17
Lettre 61 mai-juin 2008 de l’ARCEP
18
Rapport de l’IEOM – Nouvelle-Calédonie 2012, édition 2013
49
Source : rapport de l’IEOM –
Nouvelle-Calédonie 2012, édition 2013
Le territoire est raccordé à l’Internet mondial via des câbles optiques sous-marins depuis
2008. Ils relient Nouméa à Sydney et Poindimié à Lifou et Ouvéa. L’OPT s’est fixé pour objectif
de couvrir l’ensemble du territoire en fibre optique d’ici à 2019.
Le chiffre d’affaires de l’activité Internet de l’OPT s’établit en 2012 à 2.75 milliards de F CFP,
soit près de 23 millions d’euros. Cinq fournisseurs d’accès19 se partagent un marché de
46 000 abonnés. L’Internet mobile, lancé en août 2011, comptait déjà près de 15 000 clients
fin 2012.
D’après une étude menée par l’Observatoire Numérique en Nouvelle-Calédonie en 2011,
72% des ménages possèdent un ordinateur et 42% bénéficient d’une connexion Internet à
domicile. Si les administrations sont toutes équipées d’ordinateurs, les trois quarts sont
connectées à l’Internet haut débit. Les entreprises semblent moins bien équipées puisque
95% des sociétés ont un ordinateur et 68% un accès haut débit.
Depuis 1996, la Nouvelle-Calédonie possède un réseau de téléphonie mobile Global System
for Mobile (GSM) et, depuis 2011, un réseau de téléphonie mobile de troisième génération.
En 2012, son déploiement a été réalisé sur l’ensemble du territoire permettant une
couverture de 88% de la population. Un passage progressif à la 4G est prévu dans les années
à venir. L’extension de la couverture mobile se mesure par une forte progression du nombre
de clients. Depuis 2010, 27 000 nouveaux abonnés peuvent être comptabilisés, avec un taux
de pénétration de plus de 99%. En 2011, les recettes liées à l’utilisation du téléphone fixe
tendent à régresser. D’après l’enquête de l’ONNC, 60% des ménages disposent en 2011 d’un
téléphone fixe et 92% un téléphone portable.
19
CAN’L, OFFRATEL, MLS, Internetnc et Nautile
50

La Polynésie française20
Depuis l’automne 2010, un câble sous-marin relie Tahiti à Hawaii. La Polynésie française
dispose ainsi d’une liaison internationale par fibre optique permettant d’assurer la
transmission d’un grand nombre de données à haut débit.
70% des foyers polynésiens sont connectés à Internet (54% avant la mise en service du câble
sous-marin), soit près de la moitié de la population. Le nombre d’utilisateurs quotidiens est
estimé à plus de 130 000 personnes. Entre 2007 et 2011, le nombre d’abonnés à Internet a
augmenté de 43% environ soit 10 760 de personnes en plus.
Source : rapport de l’IEOM – Polynésie française 2012, édition 2013
Depuis 1997, un seul opérateur d’accès à Internet était présent sur l’archipel. Au deuxième
trimestre 2011, ce marché monopolistique a accueilli un nouvel acteur, la société Viti qui
s’appuie sur la technologie 4G WiMAX21.
En matière de télévision par satellite, Tahiti nui satellite (TNS) a inauguré en juin 2012 son
premier bouquet de chaines de télévision en Polynésie française. Le territoire a également
vu l’arrivée de la TNT en 2011. Pour permettre à tous les téléspectateurs de bénéficier d’un
accès à la TNT, des aides financières à l’équipement ont été mises en place en 201122 pour les
personnes bénéficiant du régime de solidarité de la Polynésie française et pour celles
gagnant moins de 150 000 F CFP, soit 1257 euros. En outre, pour les foyers résident dans une
zone non couverte par la TNT, une aide à la réception à été accordée sans condition de
ressources pour contribuer aux frais d’installation d’une mode de réception alternatif.
Concernant la téléphonie mobile, deux opérateurs sont présents sur le territoire polynésien
à savoir Tikiphone (enseigne Vini) et Pacific Mobile Telecom dont l’activité a démarrée en
juin 2013. En avril 2013, Mana, TNS et Tikiphone se sont regroupés au sein d’une entité
unique, SAS Vini. En 2012, Tikiphone comptait 227 601 clients, dont 105 438 abonnés et
122 163 détenteurs de cartes prépayées, lui assurant ainsi un taux de pénétration de 85% du
marché contre 83% en 2011. En 2012, 62 îles étaient couvertes par le réseau Vini et le taux
de couverture global était estimé à 98% de la population.
20
Rapport de l’IEOM – Polynésie française 2012, édition 2013
Mode de transmission et d’accès à internet en haut débit portant sur une zone géographique étendue grâce à des antennes
émettrice ayant une portée de plusieurs kilomètres
22
Ces aides varient de 5400 F CFP à 29 800 F CFP (soit 45.25 euros à 250 euros) selon le type d’aide demandé
21
51
1.2.Des besoins et des spécificités pris en considération dans l’action des pouvoirs
publics
En réponse à ces enjeux numériques et aux problématiques soulevées, l’Etat intervient au
niveau national à travers la défiscalisation de l’investissement et du Plan France Très Haut
Débit. Les collectivités ultramarines, pour leur part, mettent en œuvre des politiques
d’aménagement numérique sur leur territoire.
1.2.1. La défiscalisation des câbles sous-marins23
L'article 199 undecies B du code général des impôts régit les réductions d'impôt sur le
revenu dont peuvent bénéficier les contribuables à raison des investissements productifs
neufs qu'ils réalisent dans les départements et les collectivités d'Outre-mer. La loi du 27 mai
2009 pour le développement économique des Outre-mer (la LODEOM) a permis d'inclure les
équipements et la pose de câbles sous-marins de communication dans la liste des activités
éligibles.
En outre, l'article 217 undecies du même code permet aux entreprises soumises à l'impôt sur
les sociétés de déduire de leur revenu imposable une somme égale au montant des
investissements productifs mentionnés à l'article 199 undecies B, diminué des éventuelles
subventions publiques.
 Dans l'océan indien
La desserte de Mayotte par un câble sous-marin a été réalisée avec le câble LION 2 qui
raccorde Madagascar au Kenya, en prolongement du câble LION 1 entre La Réunion et
Madagascar. La bretelle de LION 2 vers Mayotte a été réalisée dans le cadre d’un projet
soutenu par les pouvoirs publics, par le biais d’une aide fiscale à l’investissement accordée
d’un montant de 6.86 M€.
 Aux Antilles
Deux projets de câble ont donné lieu à l'attribution d'aides fiscales :
- Le projet de la société Global Carribean Network (GCN), qui a construit et exploite
un câble sous-marin en délégation de service public du Conseil régional de la
Guadeloupe, reliant l'île ainsi que Saint-Martin et Saint-Barthélemy à un point
d'atterrissement situé à Puerto Rico. Le coût global de l'équipement est de 25,27
M€. Une subvention accordée par le Conseil régional de 7,18 M€ et une aide au titre
du FEDER de 9.14 M€ fixent le taux de subvention publique à 63%. Conformément
aux textes alors en vigueur, la demande de défiscalisation portait sur les stations
d'atterrissement et les équipements de gestion du réseau terrestre pour un montant
d'environ 5 M€. Par lettre en date du 18 octobre 2006, la Direction générale des
Impôts a fixé le montant des investissements éligibles à l'aide fiscale à 8,24 M€.
- Le projet de la société Middle Carribean Network (MCN) consistant en une extension
du câble GCN vers la Martinique via l'île de la Dominique. Le câble MCN, d'un coût
global de 24 M€, a été financé par des apports en compte courant de 11 M€, un
23
Cf annexe 1
52
emprunt de 6 M€ et par des subventions du FEDER et des collectivités territoriales
(Guadeloupe et Martinique) à hauteur de 3,7 M€. Le montant des investissements
éligibles (équipements terrestres) a été arrêté à 5 M€.
Réseau de câbles sous-marins dans les Antilles
Source : Global Caribbean Network
 En Nouvelle Calédonie
L'Office Public de Télécommunications (OPT) de Nouvelle Calédonie a bénéficié en août 2008
d'un agrément de la part de la Direction générale des finances publiques. Le câble sousmarin de l'OPT de Nouvelle Calédonie relie le territoire à l'Australie pour un montant global
de 50.3 M€. Un montant de 14.7 M€ constitue la base éligible à l'aide fiscale.

En Polynésie
L'Office Public de Télécommunications de Polynésie française a mené à terme un projet de
câble sous-marin destiné à désenclaver le territoire. Le câble «Honotua », qui a fait l'objet
d'une demande d'aide fiscale en février 2008, relie l'archipel aux réseaux mondiaux via un
atterrissement à Hawaï. Le projet présenté par l'OPT représente un coût global de 78 M€.
Une part de subvention publique d'environ 8,5 M€ a été fournie. L'ouverture commerciale
effective du câble à tous les opérateurs a été réalisée fin 2010.

A Saint-Pierre-et-Miquelon
Il convient enfin de mentionner le câble sous-marin destiné à désenclaver l'archipel de SaintPierre-et-Miquelon. Ce projet est soutenu par le programme investissements d’avenir, au
titre du Fonds pour la société numérique à hauteur de 5 M€ (50% du coût global).
1.2.2. Le plan France très haut-débit
Le Plan France Très Haut Débit, mis en place en février 2013, a pour objectifs de fournir des
conseils et un soutien financier aux projets de déploiement très haut débit des collectivités
locales. Le Plan France Très Haut Débit succède au programme national très haut débit lancé
en juin 2010.
53
Ce programme mobilisait 2 milliards d’euros au titre du volet « développement de
l’économie numérique » des investissements d’avenir, au travers du Fonds national pour la
société numérique (FSN). Au-delà de l’objectif d’offrir à chaque usager, ménage ou
entreprise, un accès Internet performant, l’extension du déploiement de réseaux à très haut
débit s’inscrit dans une perspective économique et industrielle d’ensemble. Elle constitue en
effet une condition au développement d’une économie numérique compétitive. Plus
précisément, le programme visait à mobiliser les capacités d’investissement tant privées que
publiques. Il s’agissait donc d’une part de stimuler l’investissement des opérateurs privés afin
qu’ils déploient leurs réseaux, sans subvention publique, hors des seules zones les plus
denses du territoire. Et d’autre part, il s’agissait de soutenir les réseaux d’initiative publique
portés par les collectivités territoriales qui s’inscrivaient en complémentarité de l’initiative
privée sur les zones où il n’existait pas de modèle économique pour les opérateurs privés.
Dans ce premier volet, il était question d’accompagner l’effet d’investissement des
collectivités territoriales sur les quatre à cinq premières années de mise en œuvre des
schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (SDTAN). Le seul déploiement
par les opérateurs privés, limité en capacité d’investissement et orienté vers les zones les
plus denses donc les plus rentables, ne permettait pas d’atteindre ce but. En incitant
opérateurs et fournisseurs d’accès Internet à investir dans les zones moins denses, grâce
notamment à la création de réseaux d’initiative publique mutualisés, les collectivités locales
se sont fortement impliquées pour réduire la fracture numérique du haut débit apparue sur
leurs territoires. Elles sont aujourd’hui confrontées à un enjeu beaucoup plus exigeant : le
déploiement du très haut débit. Pour les aider dans leur démarche, la loi Pintat met à leur
disposition le schéma directeur territorial d’aménagement numérique, outil de cadrage qui
favorise la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec
l’investissement privé et prend en compte le long terme. A partir d’un état des lieux et d’un
diagnostic partagé, le SDTAN permet aux acteurs publics de s’interroger sur ce qu’ils
souhaitent en termes d’aménagement numérique pour leur territoire, et de traduire les
options qu’ils retiennent en besoins d’infrastructures et de réseaux dont les coûts et revenus
potentiels seront évalués pour définir un projet. Tous les départements d’outre-mer ont
adoptés leur SDTAN.
Dans un discours prononcé le 20 février 2013, le Président de la République a annoncé les
premières orientations de la stratégie de croissance pour une ambition numérique. Il a
notamment annoncé la mobilisation de 20 milliards d'euros dans les dix prochaines années
pour développer l'accès au très haut débit pour tous, dont environ 3 milliards d'euros de
subvention apportés par l'Etat pour soutenir les projets des collectivités territoriales.
L’objectif du Plan France très Haut Débit est de doter l'ensemble des territoires hexagonaux
et ultramarins en infrastructures numériques permettant d'améliorer leur attractivité et leur
compétitivité économique, dans les 10 prochaines années. D’ici 2022, le très haut débit doit
être accessible à tous.
La Mission Très Haut Débit est en charge de la mise en œuvre de ce plan. Elle a un rôle de
pilote et doit notamment :
accompagner l’élaboration et le suivi des projets des collectivités territoriales et
encadrer les différents déploiements des opérateurs dans les zones
conventionnées
coordonner les actions des différentes administrations centrales concernées
harmoniser la technique des déploiements FttH
54
Les Outre-mer font l’objet d’un traitement particulier incluant dans le cahier des charges des
projets déposés par les collectivités territoriales et les départements ultramarins, des
critères spécifiques leur permettant de financer la modernisation des infrastructures
numériques et de faire accéder leurs territoires aux services dits de « très haut débit ». Outre
les projets de réseaux terrestres, les dossiers visant à assurer une connectivité du territoire
vers un nœud d’échange international du réseau Internet par un câble sous-marin sont
également pris en compte.
Ainsi, à Saint-Pierre-et-Miquelon le projet consiste à installer un câble sous-marin entre le
territoire et Terre-Neuve pour remplacer les faisceaux hertziens existants. Le coût global de
l’investissement est de 10.5 M€, la subvention proposée par la Mission THD étant de 50%. Le
câble permettra de multiplier au moins par quatre les débits disponibles. Par ailleurs, la
collectivité a élaboré un projet de fibrage d’une quarantaine de sites publics.
En Martinique, le programme global de la région se traduit par un plan d’investissement de
220 M€ sur 8 ans. Dans le cadre de l’appel à projets du FSN, la région présente un plan
d’investissements de 119 M€ HT, pour une demande de subvention de 36 M€.
La région Guadeloupe ambitionne, à l’horizon 2017, d’apporter le Ftth à 40% des logements
et entreprises, d’améliorer la desserte haut débit pour 11% des logements et entreprises les
plus isolées et de fournir des aides au raccordement satellite pour les logements et
entreprises ne disposant pas d’au moins 3 Mbit/s par les réseaux filaires. A l’horizon 2017, ce
sont 82% des locaux résidentiels et professionnels qui seront raccordés en Ftth. La demande
de subvention de la région Guadeloupe au FSN s’élève à 20.2 M€. La région Guadeloupe
soutient également un projet de « continuité numérique » (subvention d’achat de bande
passante sur les câbles au bénéfice des opérateurs de détail). A la différence de la
Martinique, ce projet est inscrit au PO FEDER. Il a été notifié à la Commission européenne
(en tant qu’AFR) et ne fait donc pas partie du dossier FSN. Les discussions avec la Commission
sont en cours.
En Guyane, en dépit d’un SDTAN adopté dans les formes, les deux collectivités majeures
(département et région) ont souhaité proposer leurs projets respectifs au soutien du FSN.
Compte-tenu des nombreuses similitudes, les collectivités sont invitées à trouver une
articulation cohérente des projets.
A l’horizon 2018, la collectivité de Mayotte établira un réseau de collecte primaire (environ
100km d’artères optiques), un réseau de desserte Ftth (fibre optique jusqu’aux sousrépartiteurs de France Télécom) et un programme de soutien à l’accès THD pour 55
bâtiments prioritaires (sites publics et entreprises). Le projet s’élève à 60.5 M€, la demande
de subvention au FSN est de 2.7 M€.
La région Réunion souhaite couvrir la totalité du territoire en Ftth à l’horizon 2026. Le projet
comprend quatre phases et la demande de subvention FSN regroupe les deux premières
(2014-2019). Outre la construction de lignes optiques (Ftth), le projet de la région Réunion
comprend comme en Martinique, une composante visant à réduire le coût du transit sur les
câbles sous-marins. Pour la partie Ftth, la demande de subvention s’élève à 49.4 M€ (coût
estimé : 206 M€). Pour la composante « transit sur les câbles », la demande de subvention
s’élève à 11.6 M€ (coût estimé : 23 M€).
55
La collectivité de Saint-Martin a lancé une consultation pour sélectionner le cabinet de
conseil qui réalisera le SDTAN. Le schéma sera rendu en septembre 2014.
La collectivité de Saint-Barthélemy a adopté son SDTAN, début 2014. Le projet de la
collectivité prévoit l’équipement en fibre optique souterraine pour un montant
d’investissement de 20 M€. La part de la collectivité sera d’environ 8 M€. La demande de
subvention FSN sera de 4 M€.
Au total, ce sont donc plus de 79 M€ qui sont demandés par les DOM au titre du FSN,
somme à laquelle il conviendra de rajouter les projets en Guyane et à Saint-Martin.
1.2.3. Les actions mises en place localement pour favoriser le désenclavement numérique
Pour assurer la continuité numérique entre l’hexagone et les Outre-mer, les collectivités ont
mis en œuvre leurs compétences en matière de construction et d’exploitation de réseaux de
communications électroniques (réseaux d’initiative publique, RIP), octroyées par l’article
L.1425-1 du CGCT aux collectivités territoriales. Ces réseaux, à visée d’aménagement
numérique du territoire, doivent être neutres, ils doivent pouvoir accueillir tous les
opérateurs de services qui en feront la demande. Les tarifs d’utilisation de ces RIP doivent
être abordables et non discriminatoires. Les collectivités établissent une délégation de
service public pour construire et commercialiser ce type de réseau. Ces réseaux, dits 1G,
vont renforcer les projets Très Haut Débit éligibles au Fonds pour la Société Numérique24,
actuellement en cours d’examen par l’Etat. De plus, des actions en matière de Très Haut
Débit sont, actuellement en cours d’élaboration dans le cadre des Contrats de Projet EtatRégion pour la période 2014-2020.
L’union européenne est également très impliquée, par l’intermédiaire des fonds structurels,
dans le développement des TIC dans les RUP. Ainsi, sur la période 2000-2006, des projets liés
à la société de l’information ont été soutenus pour un montant de près de 7 milliards
d’euros, dont 1.2 milliards ont été utilisés en vue de cofinancer des infrastructures de
télécommunication dans les zones desservies. Cet effort a été renforcé sur la période 20072013, puisque 186 millions d’euros25 ont été utilisés dans ces domaines, outre-mer. Dans ce
cadre, la politique de cohésion a mis en place une allocation spécifique de compensation des
surcoûts financée par le FEDER, applicable aux seules régions ultrapériphériques. Certaines
régions, à l’image de La Réunion, ont choisi d’affecter, entre autre, cette allocation à la
modernisation des télécommunications. Par ailleurs, la Mission Très Haut Débit porte une
réflexion sur le recours à des aides au fonctionnement qui visent à gommer les disparités
régionales dans des régions particulièrement défavorisées. L’article 349 du TFUE reconnaît,
en effet, dans certains cas, que les handicaps structurels d’une région peuvent être d’une
gravité telle que les aides à l’investissement sont insuffisantes pour déclencher un processus
de développement régional et qu’il convient de compléter celles-ci par des aides au
fonctionnement. Par dérogation dans les RUP, les aides au fonctionnement qui ne sont pas
dégressives ni limitées dans le temps et qui sont destinées à compenser les surcoûts de
transport peuvent donc être autorisées dans certains cas. La situation structurelle de SaintMartin justifie le recours à ces aides.
24
Ce programme consacré aux Investissements d'avenir en France depuis 2010, réserve 4,5 milliards d’euros au développement
de l’économie numérique à travers ce fonds spécial
25
Données de l’agence des services et des paiements, 08 juin 2014
56
Ainsi, en Guadeloupe, le Conseil régional a axé ses efforts, en 2004, sur un projet de
délégation de service public relatif à un câble sous-marin afin de faire baisser le coût du
transport IP en sortie de territoire. Le câble ECFS de France Telecom était en voie de
saturation, si bien que le projet de la région a permis de le « doubler » et de casser ce
monopole. Ce câble GCN représente un intérêt au-delà de la Guadeloupe elle-même,
puisque des pays membres de l’Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECS) ont fait
part de leur intérêt pour qu’il desserve également leur territoire. 14 îles dont la Guadeloupe,
la Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy sont reliées jusqu’à Porto Rico par ce câble
qui représente un linéaire total de 890km. De plus, conformément au programme national
relatif au THD et au schéma directeur d’aménagement numérique de la Région, adopté en
octobre 2013, la finalisation de la couverture Haut Débit (HD) et le démarrage de la
couverture Très Haut Débit (THD) du territoire est prévue. En effet, afin de garantir une
connectivité efficace et un développement économique durable, la stratégie territoriale
CPER 2014-2020 de la Guadeloupe se base, entre autres et surtout, sur la problématique du
Très Haut Débit. Ce dernier doit être mis à disposition des particuliers et des entreprises et
doit donc être compétitif en qualité et en coût (axe stratégique 6 de la thématique 1
Infrastructures et services collectifs de base, vulnérabilité des territoires et populations). Les
actions privilégiées dans cette optique porteront sur le soutien à de nouveaux produits et
services numériques. Elles se traduiront par des investissements dans de nouveaux
équipements numériques comme par exemple, les data centers, les centres de calculs, les
espaces de télétravail ou encore les smart grids, etc. En complément du CPER, le Conseil
régional a réalisé un schéma de développement des usages et services numériques avec
pour ambition de favoriser le développement d’activités et d’emplois dans tous les secteurs
grâce à l’utilisation massive du numérique dans les entreprises et dans les services publics.
En Guyane, le Conseil régional s’est engagé dans la réalisation d’un réseau Haut Débit sur
l’ensemble du territoire, visant à élargir l'accès à des services numériques de qualité et à
moindres coûts. Il avait confié la réalisation et l'exploitation de ce projet à la société Guyane
Numérique SAS dans le cadre d'une délégation de service public en 2006.26 Les objectifs
initiaux étaient de raccorder 84% de la population à l’Internet Haut Débit et à la téléphonie
illimitée sur IP. Pour le reste de la population, l’accès à Internet se fait par wifi. Le projet
représente un budget initial de 15,5 millions d’euros, dont 72% de financements publics, en
particulier des fonds FEDER. Un projet de 16 stations satellitaires pour couvrir les communes
isolées s’est ajouté, avec un budget de 2 millions d’euros. Le CPER 2014-2020 guyanais peut
donc être mobilisé pour faire face aux lourds investissements que l’amélioration de ces
infrastructures numériques engendre. Une intervention articulée en trois étapes est prévue :
premièrement, la modernisation de la boucle locale, via des technologies fixes et mobiles, en
préparant l’arrivée de la fibre optique ; puis, le renforcement du réseau de collecte par
satellite pour renforcer les routes numériques ; et enfin, le désenclavement à l’international
de la Guyane afin de renforcer sa connexion au reste du monde. Le SCORAN/SDTAN, qui a
formalisé la stratégie Etat-Région, est toutefois en cours d’actualisation au regard des
initiatives locales qui ont été entreprises, comme les projets satellitaires, le Ftth à SaintLaurent du Maroni ou encore, la connaissance du réseau d’Orange France Telecom.
De son côté, le Conseil régional de La Martinique a mis en œuvre, en 2006, une stratégie
visant à soutenir d’une part l’initiative de la société Middle Caribbean Network en charge de
la construction du câble sous-marin qui connecte la Martinique, Sainte-Lucie et la Dominique
à l’Internet mondial au niveau de Porto Rico et de Sainte-Croix ; et d’autre part, le réseau de
26
Lettre 61 mai-juin 2008 ARCEP
57
collecte en fibre optique sur le territoire régional construit et exploité sous le régime d’une
délégation de service public.
Le Conseil régional de La Réunion a lancé une délégation de service public pour la
construction et l’exploitation du réseau Gazelle afin de dynamiser l’offre haut débit et de la
rendre concurrentielle. Le réseau a été achevé en 2009. Il représente plus de 400 km de
fibres optiques, des faisceaux hertziens et 12 stations de boucle locale radio WiMax. 64
répartiteurs de l’île sont également desservis, dont 35 en fibre optique, autorisant ainsi le
dégroupage. 7 zones d’activité sont raccordées ainsi que 11 sites d’intérêt régional. Outre le
déploiement du réseau, la problématique du débit est également présente à La Réunion. Il
s’agit premièrement, dans le cadre du CPER 2015-2020, de mettre en œuvre le plan régional
très haut débit qui a fait l’objet, en décembre 2013, d’un dépôt de financement au titre du
Fonds pour une Société Numérique (FSN). D’ici à dix ans, grâce au développement
d’infrastructures numériques à Très Haut Débit financées par ce Fonds, La Réunion sera
couverte intégralement par le Très Haut Débit et les services numériques seront accessibles à
tous les usagers. D’autre part, l’objectif de continuité numérique réunionnais comprend aussi
la modernisation des administrations et des services publics. Il s’agit notamment de
développer l’e-administration ou les services d’e-éducation. Pour le volet relatif à l’eadministration, un montant total de projets est estimé à 4,320 millions d’euros, répartis
annuellement sur toute la période 2015-2020.
A Mayotte, le CPER 2014-2020 se penche également sur le renforcement des infrastructures
Haut Débit et le développement des TIC afin de développer les entreprises, les secteurs de la
santé, de la formation ainsi que les services publics. En matière d’éducation plus
précisément, un volet numérique éducatif a été établi et repose sur l’aide à la mise en place
du projet « Entrée de l’école dans l’ère du numérique » puisque les établissements scolaires
sont généralement le seul accès pour les élèves au numérique, dont la qualité varie selon
l’endroit sur l’île. Concrètement, le projet passe par la mise en place progressive
d’infrastructures Très Haut Débit (THD) dans les établissements du premier et du second
degré afin de permettre aux élèves et aux personnels de bénéficier de connexions THD. Il
s’agit donc de supporter les actions menées dans le cadre de la Stratégie Académique pour le
Développement du Numérique (SADN), qui reprend la Stratégie Numérique Nationale au
regard des problématiques spécifiques de Mayotte.
D'autres projets visent à mettre en place une structure de mutualisation de la demande
locale de capacité pour les liaisons sous-marines. Dans ce cadre, les collectivités territoriales
de la zone Caraïbe, de Guyane, de La Réunion et de Mayotte sont engagées dans des
concertations visant à réaliser des projets de mutualisation.
Des projets assurant la continuité numérique ont également été réalisés dans les COM. A cet
égard, en Polynésie française, l’Office des poste et télécommunications polynésien (OPT) a
développé un projet « fiber to the home », pour lequel une convention a été signée avec
l’Etat fin 2013. Une demande de subvention au titre du Fonds Exceptionnel d’Investissement
pour la réalisation du réseau en fibre optique a été faite, à hauteur de 238,6 millions de F
CFP, soit 2 millions d’euros. Ces travaux de déploiement de la fibre jusqu’à l’abonné sont
rendus possibles par l’utilisation du câble sous-marin Honotua, reliant Hawaii et Tahiti,
installé en juin 2010. Les capacités de ce câble supporteront en effet la croissance du transit
des données numérique engendrée par la mise en place d’un réseau terrestre en fibre
optique. La fibre optique permet, contrairement à la technologie dite « ADSL », supportée
58
par le réseau cuivre, d’offrir un débit quasiment illimité et indépendant de la structure du
réseau historique.
1.3.Recommandations : anticiper les besoins, améliorer la gouvernance et adapter les
actions

Développer le Très Haut Débit pour éviter une fracture numérique
Assurer le développement du très haut débit pour ne pas créer une nouvelle fracture
numérique outre-mer. Une attention toute particulière doit être portée sur le
développement de la télémédecine et du raccordement des écoles qui sont souvent le seul
lieu d’accès à Internet pour de nombreux élèves ultramarins. Une expertise, pour identifier
les chantiers restant encore à mettre en place sur chaque territoire et les solutions
permettant de mutualiser les moyens sur l'ensemble des départements et régions d'outremer, pourrait dans un premier temps être menée.
De plus, pour permettre aux opérateurs de développer leurs infrastructures, il est important
que les autorisations nécessaires (permis de construire, autorisations de fréquences…) soient
facilitées.

Une gouvernance adaptée et efficace
Compte tenu des handicaps dont souffrent les territoires d’outre-mer et pour certains, de
leur manque d’attractivité vis à vis des investisseurs, le développement des technologies de
l’information et de la communication est une priorité. Ainsi, l’accompagnement des
collectivités territoriales par l’Etat dans la mise en œuvre d’une politique efficace de
développement numérique est essentiel. Il permet, en effet, grâce à des interventions
financières, de restaurer partiellement l’attractivité des territoires pour les opérateurs privés
et d’imposer des priorités de développement sur certaines zones ou sur certains territoires.
De plus, en matière de très haut débit, les besoins en capacité devraient considérablement
augmenter dans les années à venir. L’intervention et la complémentarité des pouvoirs
publics, que se soit au niveau européen, national ou local, doivent donc être renforcées et
pérennisées de manière à soutenir le développement des usages et services.
Accompagner les acteurs régionaux pour négocier avec les consortiums internationaux en
mettant en place un appui, au travers de l’expertise d’une agence suffisamment forte sur la
scène internationale (AFD…), serait particulièrement positif.

Reconnaître et prendre en compte les particularités des Outre-mer
L’importance des câbles sous-marins pour des territoires insulaires n’est plus à démontrer.
De la qualité de ces infrastructures dépend le transfert et la réception des données.
Maintenir la défiscalisation des câbles sous-marins pourrait être une solution pour favoriser
les investissements.
De plus, il serait pertinent que l’Etat et l’Union européenne interviennent au niveau
international pour faire baisser les tarifs d’achat (ou de vente) de capacité sur les liaisons
internationales. Ces tarifs particulièrement élevés sont répercutés par les opérateurs sur
leurs prix de détail.
59
Compte tenu de la présence d’un opérateur historique dans certains territoires d’Outre-mer,
il est nécessaire de s’assurer que celui-ci respecte ses engagements, notamment en terme de
délais d’intervention, vis-à-vis des opérateurs locaux dépendants de ses installations, de
manière à ce qu’ils puissent satisfaire les prestations auxquelles ils se sont engagés vis-à-vis
de leurs clients.

Les frais d’itinérance sont difficiles à admettre pour les personnes se déplaçant entre
l’hexagone et les territoires d’Outre-mer, puisqu’ils restent sur le territoire français. Il serait
donc bénéfique pour les clients que des accords entre opérateurs nationaux ayant des filiales
outre-mer et entre opérateurs nationaux et locaux, dans l’incapacité de fournir une offre de
services sur l’ensemble du territoire national, soient mis en place de manière à réduire, voir à
supprimer les frais d’itinérance. Des marges de progressions sont possibles et ce dans
l’intérêt des populations ultramarines, à l’image des actions mises en place par l’opérateur
FREE Mobile.
60
2.
Le transport aérien, un lien concret et essentiel entre l’hexagone et les
Outre-mer
La continuité territoriale prend un sens particulier lorsqu’est abordée la question du
déplacement des personnes. Compte tenu de la situation géographique des territoires, de
leur isolement et de leur insularité, la desserte aérienne est essentielle pour entretenir les
liens entre les ultramarins et l’hexagone. D’autre part, il est essentiel qu’une véritable
continuité existe à l’intérieur même des territoires de manière à réduire la double, voire
parfois, la triple insularité auxquelles certaines zones sont confrontées.
De manière générale, les liaisons aériennes sont satisfaites selon les lois du marché. Plusieurs
opérateurs se partagent en effet le marché aérien entre l’hexagone et les Outre-mer et sont
confrontés aux normes européennes et aux contraintes nationales qui influencent le coût de
la desserte outre-mer. Un levier de croissance pour les économies insulaires ultramarines est
le tourisme. Celui-ci est particulièrement dépendant de la desserte aérienne. Non seulement
il constitue un élément non négligeable du PIB des Outre-mer mais il contribue également à
la diminution du chômage et à la création d’emploi. Il représente par exemple 7% du produit
intérieur brut (PIB) de la Guadeloupe en 2012, 9% de celui de la Martinique et 7,7% de celui
de la Polynésie française en 2011. A La Réunion, il contribue plus modérément à l’activité
économique et représente 2,6% du PIB en 2012. Pour ce qui est de l’emploi, en 2011, le
tourisme a contribué à 16% du total des emplois en Polynésie française. La part du tourisme
dans l’emploi total à La Réunion est évaluée à 3,2% par l’INSEE et à 9% des effectifs salariés
en Guadeloupe en 2011.27 Ce tourisme, qu’il soit affinitaire ou non, a de fortes conséquences
sur la saisonnalité, la desserte elle-même mais aussi sur le niveau des prix.
Ainsi, compte tenu des caractéristiques spécifiques de la desserte aérienne outre-mer mais
aussi de son importance, des actions adaptées en faveur des ultramarins doivent être mises
en place par les pouvoirs publics. Ce défi consiste à trouver durablement le juste équilibre
entre la demande sociale et les contraintes de rentabilité des compagnies aériennes.
2.1.Les caractéristiques spécifiques de la desserte aérienne outre-mer
2.1.1. Une desserte marquée par des obligations de service public
Des obligations de service public sont imposées sur les services aériens réguliers entre
l’hexagone et les DOM, certaines COM ou la Nouvelle Calédonie ou encore entre deux
collectivités, en application de l’article L6700-2 du Code des transports. Les OSP sont des
normes d’exploitation, édictée par l’Etat, auxquelles les transporteurs aériens, souhaitant
exploiter la liaison sur laquelle elles sont imposées, doivent se plier. Il peut s’agir de la
fréquence de dessertes, du type d’appareil utilisé, des horaires, des tarifs de la liaison, des
exigences en termes de continuité d’exploitation, etc.
Le transport aérien entre l’hexagone et la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La
Réunion s’exerce ainsi dans un cadre libéralisé, fixé par le règlement (CE) n° 1008/2008 du
Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008 établissant des règles communes
pour l’exploitation des services aériens dans la Communauté, sous réserve des obligations de
service public qui ont été imposées en application de ce règlement. Les impositions,
modifications et suppressions d’OSP doivent être annoncées par une publication au Journal
27
« Le tourisme en outre-mer: un indispensable sursaut », Rapport public annuel 2014, Cour des comptes, février 2014
61
officiel de l’Union européenne. En France, l’initiative de proposer au ministre chargé de
l’aviation civile d’imposer des obligations de service public (OSP) appartient aux collectivités
territoriales ou à toutes personnes publiques intéressées (article R. 330-7 du code de
l’aviation civile).
Les dernières modifications des obligations de service public sur les liaisons entre les
aéroports de France métropolitaine et ceux de la Martinique, de la Guadeloupe, de la
Guyane et de La Réunion ont été publiées au Journal officiel de l’Union européenne du 19
octobre 2007. Ces obligations ont été complétées par la France en mars 2013 et portent
notamment sur la régularité des liaisons (taux maximal d’annulation de vols ne dépassant
pas 10% du programme d’exploitation) et la capacité à offrir des sièges au départ de Paris
avec un minimum de 1 100 000 pour la desserte de la Guadeloupe, 183 000 pour la desserte
de la Guyane, 1 000 000 pour la Martinique et 660 000 pour celle de La Réunion.
Par ailleurs, les tarifs offerts aux passagers doivent être publiés. Les enfants de moins de
deux ans, les enfants de deux ans à moins de douze ans et ceux de douze ans à moins de dixhuit ans doivent bénéficier sans restriction d'une réduction d'au moins respectivement 90 %,
33 % et 20 % par rapport aux tarifs applicables dans les mêmes conditions que les adultes sur
le vol considéré, qu'ils voyagent seuls ou non. Les personnes devant se déplacer de façon
urgente en raison du décès d'un parent ascendant ou descendant au premier degré doivent
bénéficier des meilleurs efforts du transporteur pour accéder prioritairement au premier vol
en partance. Sur présentation d'une copie de l'avis de décès, elles bénéficient du meilleur
tarif disponible sur le vol emprunté sans application des conditions associées à ce tarif. Les
transporteurs aériens sont informés que les autorités françaises ont prévu d'octroyer au
profit de certaines catégories de passagers des aides à caractère social.28
En outre, l’Etat use de sa faculté de préemption pour réserver des créneaux horaires sur
l’aéroport d’Orly pour la desserte des DOM, en partie pour les besoins de l’aménagement du
territoire. De plus, les compagnies ont pour obligation d’exploiter des lignes tout au long de
l’année, avec au moins une fréquence hebdomadaire et elles doivent observer un préavis de
6 mois avant l’interruption des services.29
2.1.2. Une desserte aérienne assurée essentiellement depuis Paris
La desserte des Outre-mer depuis la France est essentiellement assurée depuis Paris via
l’aéroport international d’Orly (ORY). La desserte de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy est
assurée au départ de Roissy-Charles de Gaulle, via l’aéroport international de Juliana.
Sur les Antilles, Orly joue le rôle de point d’entrée/sortie des flux de passagers français. Les
passagers européens doivent souvent effectuer un changement d’aéroport à Paris ce qui
constitue un obstacle à l’attractivité de la destination. Toutefois, depuis décembre 2012, la
compagnie XL Airways assure une desserte à partir de CDG et une nouvelle compagnie,
28 Informations provenant des Etats membres, Modification par la France des obligations de service public imposées sur les
services aériens réguliers entre la France métropolitaine, d'une part, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion,
d'autre part, 2007/C 245/08
29 Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement par la commission des affaires économiques, de
l’environnement et du territoire sur la desserte aérienne de l’outre mer, présenté par M. Joël Beaugendre, Député, enregistré le
25 février 2004
62
Transavia30, permet également de desservir la province et les grandes capitales européennes
au départ d’Orly.
En effet, le réseau européen de desserte aérienne n’est pas adapté à la connexion entre les
grandes métropoles européennes et les Outre-mer. La destination européenne étant offerte
à partir de l’aéroport international Paris-CDG et les Outre-mer étant majoritairement
desservies à partir de l’aéroport international d’Orly, les correspondances entre les deux
aéroports génèrent une augmentation du temps de connexion et dégradent l’attractivité de
la destination outre-mer.
Le 4 novembre 2011, Air France lançait deux lignes à partir de l’aéroport de Paris CDG, l’une
vers la Guadeloupe, l’autre vers la Martinique. Or, si les avions au départ de l’aéroport de
Paris CDG affichaient de bons taux de remplissage, les passagers restaient des affinitaires et
des touristes français. L’expérimentation a été suspendue le 13 mai 2013, alors qu’une
nouvelle compagnie aérienne était entrée depuis quelques mois sur la liaison Paris-CDG –
Antilles.
La compagnie XL Airways s’est en effet placée sur la desserte Paris-Antilles depuis le 18
décembre 2012, à partir de l’aéroport de Paris-CDG, et sur un mode de service à bas coût. La
compagnie propose un service régulier saisonnier, avec une interruption durant la basse
saison, en mai, juin et octobre. Le reste de l’année, elle opère trois vols hebdomadaires.
En outre, les dessertes provinciales sont un élément important à mettre en avant, tant en ce
qui concerne la desserte par voie ferrée (TGV) que celle par voie aérienne.31 La principale
plateforme du TGV Air se trouve à Roissy Charles de Gaulles où le pôle multimodal, c'est-àdire l’interconnexion entre les différents modes de transports, est bien développé. Le
produit TGV Air part d’un peu moins d’une vingtaine de villes de province et plusieurs
compagnies telles Air Austral, Air France, Air Tahiti Nui ou encore Air Caraïbes ou Corsair
International sont partenaires. Il semble bien fonctionner pour la compagnie Air Caraïbes, à
l’aéroport d’Orly.
Le développement d’une liaison depuis l’aéroport de Charles de Gaulle constitue un enjeu
important au regard de ces éléments. La création de nouvelles lignes, via l’aéroport
international de Paris-CDG, aurait dans un premier temps un intérêt direct pour le
développement du tourisme et à termes, des conséquences positives pour le tourisme
affinitaire et la continuité territoriale.
Par ailleurs, des compagnies desservent certains territoires d’Outre-mer depuis des villes de
provinces hexagonales. Ainsi XL Airways opère une liaison entre Marseille et La Réunion et
une liaison entre Marseille et Mayotte32 :
30
Transavia France, compagnie aérienne moitié charter, moitié low-cost, indépendante au sein du groupe Air France-KLM, est
une nouvelle compagnie détenue à 60% par Air France et 40% par transavia.com, filiale à 100% de KLM. C’est une filière à bas
coût appelée à alimenter le segment des loisirs sur les courts et moyens courriers
31
Etude sur l’évolution de la desserte aérienne des Antilles Françaises, Octobre 2010, Setec International, page 83-91
32
Rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre mer, DGAC, 25
septembre 2013
63
Marseille-La Réunion
Type Avion
Fréquences
hebdomadaire
NB de sièges offerts
par sens
(000)
Part offre totale
XL AIRWAYS France
Hiver 12/13
Eté 2013
A330
A330
2*
2
TOTAL
Hiver 12/13 Eté 2013
2
TOTAL 2 sens
2
52
6
100%
20
100%
6
100%
20
100%
*Un vol/semaine opéré via Mayotte
Source : rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre mer,
DGAC, 25 septembre 2013
Marseille-Mayotte (via Réunion)
Type Avion
Fréquences
hebdomadaire
NB de sièges offerts
par sens
(000)
Part offre totale
XL AIRWAYS France
Hiver 12/13
Eté 2013
A330
A330
1
TOTAL 2 sens
1
32
5
100%
11
100%
Source : rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par
les compagnies desservant les outre mer, DGAC, 25 septembre 2013
Air Austral effectuait des liaisons entre Bordeaux, Toulouse, Nantes, Marseille, Lyon et SaintDenis-de-La-Réunion mais les a interrompues en janvier 2013.33
2.1.3. Une desserte aérienne adaptée à chaque territoire
Sur les principales liaisons vers l’Outre-mer, 5 millions de passagers environ sont acheminés
chaque année. Trois liaisons avec l’hexagone représentent un peu plus d’un million de
passagers annuels: La Réunion, la Guadeloupe et la Martinique. Les autres liaisons ont un
nombre de passager compris entre 6 000 et 252 000 en 2011 et entre 6 000 et 250 000 en
2012.
33
Rapport pour le Parlement sur les prix pratiqués et la structure des coûts des liaisons aériennes de service public desservant les
Outre-mer, DGAC, 27 décembre 2013
64
Source : rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les
compagnies desservant les outre mer, DGAC, 25 septembre 2013
2.1.3.1.
Une situation de pleine concurrence sur les lignes hexagone-DOM
Dans la zone Antilles, quatre compagnies se partagent le marché : Air France, Corsair, Air
Caraïbes et XL Airways France. En revanche, la liaison Paris-Saint Martin ne fait l’objet d’une
concurrence qu’entre deux compagnies : Air France et Air Caraïbes.
Air Caraïbes et Corsair International ont conclu un accord effectif à partir du 1er mai 2012
par lequel le voyageur peut voler indifféremment sur les appareils des deux compagnies. Cet
accord procure aux deux compagnies une meilleure productivité de leur flotte. L’ensemble
formé par les deux compagnies occupe en 2012, 52 % des parts de marché.
La compagnie Air Caraïbes a décidé en 2011 de se retirer de la desserte des lignes régionales
de Cayenne, Cuba et Belém. Ce recentrage a permis dès l’année 2012, une hausse du chiffre
d’affaires de la société de 13 %.
En Guyane, l’Etat est intervenu en 2009 afin d’établir une véritable situation de concurrence
sur la liaison entre Cayenne et Paris. Deux compagnies se partagent désormais le marché, Air
France et Air Caraïbes, offrant à la clientèle une plus grande variété de prix et de services.
Dans l’océan Indien, quatre compagnies aériennes opèrent une liaison entre l’hexagone et La
Réunion : Air France et Corsair depuis l’aéroport d’Orly, Air Austral et XL Airways depuis
l’aéroport Paris Charles de Gaulle et XL Airways France depuis Marseille.
Mayotte est desservie depuis la France via La Réunion ou Madagascar par Corsair depuis
Paris Orly, via La Réunion par Air Austral et XL Airways depuis Paris Charles de Gaulle et via La
65
Réunion par XL Airways depuis Marseille. A cela s’ajoute une desserte par Air France, en
partenariat avec Kenya Airways, avec escale à Nairobi.
2.1.3.2.
La desserte aérienne de Saint-Pierre-et-Miquelon
Les résidents de Saint-Pierre-et-Miquelon empruntent pour leurs déplacements une liaison
avec escale à Montréal. Au départ de l’aéroport de Saint-Pierre, la compagnie Air Saint-Pierre
a transporté 34 000 passagers en 2011. Deux avions desservent l’aéroport nouvellement
construit, un Cessna et un ATR 42. Compte tenu de la faible taille du marché, la compagnie
bénéficie d’une subvention de l’Etat versée par le ministère chargé des transports dans le
cadre d’une délégation de service public assortie d’obligations de services publics sur les
destinations canadiennes de Montréal, Halifax, Saint-Jean-de-Terre-Neuve et Sydney. L’aide
s’élevait à 2,14 millions d’euros en 2012 et à 2,2 millions d’euros en 2013.
2.1.3.3.

La desserte aérienne de la zone Pacifique
La Nouvelle-Calédonie
La Nouvelle-Calédonie est reliée à l’hexagone par une liaison avec escale au Japon ou en
Australie. La desserte aérienne internationale est opérée par plusieurs compagnies qui
proposent au travers d’accords de partage de code, une variété de routes pour relier
l’hexagone. Parmi ces compagnies, Air Calédonie International draine 74,8% des voyageurs,
les autres compagnies présentes en 2012 étant Air Qantas, Air New Zealand, Air Vanuatu et
Air Austral, qui a interrompu sa liaison en août 2012. L’aéroport international de la Tontouta
a vu 486 000 passagers être enregistrés (arrivées et départs) en 2012. 34
Le phénomène de saisonnalité est particulièrement fort sur ce territoire. La demande de
services aériens est en effet très fluctuante d’une saison à l’autre, avec par exemple en 2011,
une amplitude maximale de passagers de 27 % par rapport à la moyenne mensuelle sur
certains mois. Le transport aérien a dû en effet, faire face à des pointes de l’ordre de 27 000
passagers par mois en décembre-janvier, et à des périodes creuses en mars-avril et en juin,
où la fréquentation tombait à 16 000 passagers par mois.
Trois compagnies se partagent le transport public intérieur: Air Calédonie, Air Loyauté et Air
Alizé. Cette desserte intérieure repose principalement sur la compagnie Air Calédonie, qui
exploite les lignes au départ de l’aérodrome de Magenta (Nouméa), vers les Iles Loyauté
(Maré, Lifou, Ouvéa), l’Ile des Pins et le nord de l’Ile. Air Loyauté dispose de contrats
d’affrètement avec Air Calédonie pour les Îles Loyauté et participe aux évacuations
sanitaires. Air Alizé est, quant à elle, spécialisée dans les évacuations à l’extérieur du
territoire (Wallis-et-Futuna, Australie). En 2012, l’aéroport de Magenta a été emprunté par
385 000 passagers, soit une hausse de 12,1% du trafic de passagers par rapport à l’année
précédente. Il est prévu de centraliser l’ensemble des vols sur l’aéroport de la Tontouta. 35

Wallis et Futuna
Le territoire de Wallis et Futuna a signé, avec la compagnie aérienne Air Calédonie
International, une nouvelle convention fixant, jusqu’en février 2018, les conditions
d’exploitation de la liaison aérienne inter-îles. Selon l’article 6 de la convention, la compagnie
34
35
IEOM Nouvelle-Calédonie 2012 (Edition 2013)
IEOM Nouvelle-Calédonie 2012 (Edition 2013)
66
s’engage à tout mettre en œuvre pour maintenir la contribution annuelle du Territoire à 340
MF (2,85 M€) durant la durée de la convention.
L’Etat participe chaque année au financement de la contribution. Sa participation a été de
1,4M€ en 2012 et de 1.3M€ pour 2013. La desserte vers l’international passe
essentiellement par Nouméa, reliée à Wallis par la compagnie Air Calédonie, suivant deux
routes, la principale étant la desserte en direct, la seconde passant par une escale aux Iles
Fidji. La plaque tournante aéroportuaire de Nandi offre la possibilité aux résidents de Wallis
et Futuna de relier d’autres aéroports internationaux et introduit par conséquent un choix de
route et une possibilité de concurrence entre compagnies.
En 2012, 43 543 passagers ont été enregistrés sur les lignes internationales et domestiques
passant par l’aéroport de Wallis-Hihifo. Entre 2008 et 2012, le nombre de passager a
augmenté de 9,7% environ, passant de 26 868 à 29 477 personnes. Le taux de remplissage,
tous vols confondus, est de 59% en 2012.36

La Polynésie française
La Polynésie française est reliée au pourtour de l’Océan Pacifique par sept compagnies
internationales, souvent spécialisées sur une liaison. En 2012, l’aéroport de Faa’a a enregistré
1 152 593 passagers. La compagnie Air Tahiti Nui (ATN) concentre 65% de l’offre de siège et
du trafic de passagers dans cet aéroport. Elle est le principal transporteur aérien de
Polynésie française. ATN opère des vols réguliers vers Paris, Los Angeles, Auckland et Tokyo
et partage ce marché avec Air France, Lan Airlines, Air New Zealand, Air Calédonie
International et Air Tahiti ainsi que Hawaiin Airlines.37
A noter que la liaison entre la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie est opérée par la
compagnie Air Calédonie International. La liaison entre la Polynésie française et l’hexagone
emprunte soit la route de l’ouest, par le Japon, soit la route de l’est, via Los-Angeles. La
première est assurée par deux tronçons séparés, Air France étant présente sur le tronçon
Paris-Tokyo et Air Tahiti Nui sur le segment Tokyo-Tahiti. La liaison via Los Angeles est assurée
par la compagnie polynésienne.
Pour assurer son maintien sur cette liaison, la compagnie Air France applique son plan
d’économie régional « Transform Papeete », signé le 21 décembre 2012 et représentant une
déclinaison locale du plan global « Transform 2015 ». L’effort de productivité projeté afin
d’éviter la fermeture de la ligne, initialement fixé à 35 % des coûts salariaux, était supérieur à
celui du plan global « Transform 2015 ». En application de ce plan, la compagnie s’est
engagée à pérenniser la desserte jusqu’à fin 2014 au moins et à ne procéder à aucun
licenciement économique.
La desserte intérieure des archipels polynésiens est assurée par la compagnie Air Tahiti.
Outre Tahiti, 40 îles sont desservies par les ATR d’Air Tahiti, et 6 îles à piste courte, sont
desservies par affrètement des Twin Otter et Beachcraft de la filiale Air Archipels. La
compagnie dessert en outre une destination internationale : l’île de Rarotonga (Iles Cook).
Cette compagnie souhaiterait pouvoir se doter comme Air France, d’avions biréacteurs afin
de réduire ses coûts de carburant, mais elle ne peut mener cette opération sans le soutien
36
37
IEOM 2012 Wallis et Futuna (Edition 2013)
IEOM 2012 Polynésie française (Edition 2013)
67
du gouvernement. Une telle mesure semble aujourd’hui impérative pour assurer la
pérennité de la compagnie.
2.1.3.4.
Les compagnies aériennes locales face à la concurrence
internationale
Certaines compagnies françaises de transport aérien établies dans les îles de la Caraïbe
notamment, à l’échelon régional, sont confrontées en permanence à des concurrents
étrangers desservant les mêmes lignes et ayant obtenu des droits de trafic en France.
Cependant, ces compagnies étrangères bénéficient de charges, taxes et redevances
moindres.
Ainsi, des droits de trafics sont délivrés à des compagnies en vertu d’accords signés avec les
pays étrangers, sans vraiment mesurer les conséquences que cela implique. De fait, il est
aujourd’hui très difficile pour de petites compagnies locales ou régionales françaises de faire
face à une telle concurrence.
Ce constat montre la nécessité de prendre des dispositions propres à chacun des territoires
ultramarins en fonction du contexte dans lequel s’exerce l’activité.
2.1.4. Une offre marquée par une forte saisonnalité qui joue sur les tarifs
Entre la métropole et les Outre-mer, la saisonnalité influence les offres des compagnies
aériennes. En termes de niveau des prix effectivement pratiqués, une saisonnalité forte est
en effet observée sur l’ensemble des liaisons. Pendant une grande partie de l’année, les tarifs
sont à un niveau abordable eu égard à la distance des liaisons. Pendant les périodes les plus
chargées, principalement concentrées sur les périodes de vacances scolaires de fin d’année
et d’été, les prix atteignent des montants plus élevés.
Le graphique ci-dessous montre bien l’état du trafic entre l’hexagone et les DOM en 2012. On
constate, en effet, des pics d’activité avec notamment un fort pic d’été de fin juin à début
septembre, quelque soit le territoire concerné.
Source : rapport pour le Parlement sur les prix pratiqués et la structure
des coûts des liaisons aériennes de service public desservant les Outremer, DGAC, 27 décembre 2013
68
Les prix jouent alors leur rôle de régulation de la demande, les vols étant particulièrement
pleins durant ces périodes, afin d’assurer un remplissage permettant d’optimiser le nombre
de passagers pouvant voyager en fonction de la capacité des services.38
Entre l’hexagone et la Guadeloupe les tarifs sont plus élevés en février, en août et en
décembre pour la majorité des profils de réservation. La modulation de l’offre des
compagnies au cours de l’année est relativement modeste et elles affichent toutes des
coefficients de remplissage assez élevés (85,8 % au total en 2012 entre la hexagone et la
Guadeloupe). Dans les Antilles, la saisonnalité est globalement importante39.
Entre l’hexagone et la Guyane, les tarifs sont plus élevés en août et en décembre pour tous
les profils de réservation et ils sont également très hauts en juillet pour les Guyanais se
déplaçant avec un faible préavis de réservation (profils VPP-D et PROF-D). Tout le reste de
l’année, les tarifs sont relativement stables.
La saisonnalité des tarifs des voyages aériens entre l’hexagone et la Martinique est très
proche de celle des voyages entre l’hexagone et la Guadeloupe. Les tarifs les plus élevés
s’observent en février, en août et en décembre pour tous les profils de réservation.
Inversement, les tarifs les plus bas sont pratiqués au mois de mai et à l’automne, entre
septembre et novembre, pour tous les profils de réservation.
Entre l’hexagone et La Réunion, la saisonnalité des prix pratiqués par les trois transporteurs
est différente selon que le départ du voyage est l’hexagone ou le DOM. Dans le sens
hexagone – Réunion, les tarifs aériens sont les plus élevés en juillet, août et décembre. En
revanche, la très haute saison est concentrée sur le mois de juillet dans le sens Réunion –
hexagone avec un pic au niveau des tarifs observés. Globalement, la saisonnalité des prix est
bien plus marquée pour la desserte de La Réunion que pour celles des Antilles et de la
Guyane.
En outre, la saisonnalité du trafic aérien est renforcée par l’existence des congés bonifiés40.
Ceux-ci représentent chaque année entre 31 000 et 33 000 personnes environs (soit 62 000 à
66 000 passagers, ayants droits compris) voyageant sur une courte période en début et fin de
vacances scolaires. Ainsi, la conjonction des déplacements des ultramarins bénéficiant de ce
dispositif et de la pointe naturelle pour le trafic touristique, crée des pointes de trafic
importantes, auxquelles sont associées des tarifs plus élevés.41
2.2.La question des prix, élément essentiel dans le transport aérien
2.2.1. La structuration du prix d’un billet d’avion
Le premier ressenti, unanime des voyageurs vers les destinations outre-mer, est que le prix
du transport aérien est très onéreux, voire trop onéreux. Ce prix estimé excessif est d’autant
plus mal accepté que les marges pratiquées par les compagnies aériennes en situation
oligopolistique paraîtraient exorbitantes. Dans le même temps, les transporteurs arguent du
38
Rapport pour le Parlement sur les prix pratiqués et la structure des coûts des liaisons aériennes de service public desservant
les Outre-mer, DGAC, 27 décembre 2013
39
Etude sur l’évolution de la desserte aérienne des Antilles françaises, Octobre 2010
40
Décret n°78-399 du 10 mars 1978 (modifié en 1985)
41
septembre 2013
69
poids des taxes dans la fixation du prix du billet. En fait, l’opacité sur toute ou partie de la
chaîne des prix des billets renforce cette perception. Il apparaît nécessaire de faire le point
sur la connaissance publique de la formation des prix des transports de voyageurs.
Pour une même destination, le prix du billet varie selon plusieurs critères qui témoignent
d’une tarification établie en fonction du principe de l’individualisation de la prestation :
- la date d’achat du billet, la période de voyage choisie,
- le niveau de confort de transport (emplacement du siège, classe économique ou
autre, …),
- le niveau de traitement du voyageur au sol, (…)
Ce principe de tarification rend difficile une comparaison des prix entre les territoires
ultramarins mais aussi sur une même destination.
Relevé de prix du billet d’avion effectué le 05-06-2014 à 3 dates sur les lignes Hexagone-Guyane,
Hexagone-Mayotte :
Source : Ministère des outre-mer
-
Sur la liaison hexagone-Antilles
Les tarifs proposés en classes intermédiaire et supérieure diffèrent assez largement mais ils
correspondent à des services différents.
Pour la classe économique, l’écart entre le tarif flexible et le promotionnel le plus bas est
plus fort en haute saison sur Air Caraïbes et Corsair ; à l’inverse, il est plus fort en basse
saison sur Air France. Les tarifs promotionnels les plus bas sont disponibles sur Air Caraïbes,
Corsair ou XL, mais on ignore le nombre de sièges vendu à chacun de ces tarifs. Un même
tarif promotionnel le plus bas est applicable en toutes saisons sur Air France comme sur Air
Caraïbes, Corsair, ou XL Airways (le plus bas de tous). En haute saison, il n’est cependant pas
accessible sur tous les vols et à tout instant, en fonction des décisions prises dans le cadre du
yield management de chaque transporteur.
A ce stade, il n’est pas possible de conclure à un avantage comparatif pour XL Airways dans la
mesure où les conditions de transports diffèrent de celles de ses concurrents. Par ailleurs,
l’écart entre un tarif annoncé par une compagnie low cost et celui réglé effectivement au
final est parfois important. Le voyageur intéressé par des prix « tête de gondole » et HT sur
Internet, ne comprennent pas toujours tous ces éléments.
70
Source : rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les
outre-mer, 25 septembre 2013, DGAC
-
Sur la liaison hexagone-Guyane42
Là aussi, les tarifs proposés en classes intermédiaire et affaires sont très différents mais
correspondent à des services différents. Pour la classe économique, les écarts entre le tarif
promotionnel le plus bas et le tarif flexible sont plus réduits en basse saison sur Air Caraïbes
que sur Air France ; aucune compagnie n’est systématiquement moins chère que l’autre.
-
Sur la liaison hexagone-La Réunion
Les tarifs en classe économique pratiqués par les trois compagnies desservant Paris
présentent peu de différence en haute saison pour le tarif flexible et le promotionnel le plus
bas. Des différences plus marquées s’observent en basse saison. Les tarifs proposés par XL
Airways, nouvelle venue au départ de Marseille, sont bien inférieurs mais le nombre de
sièges offerts annuellement n’est pas du tout comparable (26 000 sièges contre 180 000, 221
000 et 291 000 respectivement pour Corsair, Air Austral et Air France). En effet, la
comparaison des tarifs les plus bas disponibles, pour être efficace, devrait être assortie du
nombre de sièges offerts à ce prix.
42
Rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre-mer, 25 septembre
2013, DGAC, page 29-31
71
-
Sur la liaison hexagone-Mayotte
Les tarifs applicables aux liaisons entre l’hexagone et Mayotte sont dans leur majorité – tarif
flexible comme promotionnel - plus élevés que ceux de la liaison hexagone-La Réunion. La
distance parcourue est effectivement plus grande. Une exception est à noter : il s’agit des
tarifs promotionnels les plus bas vendus au départ de Mayotte sur les vols d’Air Austral en
basse comme en haute saison.
-
Sur la liaison hexagone-Nouvelle-Calédonie
Les très longues liaisons entre l’hexagone et la Nouvelle-Calédonie sont assurées en partage
de code43 par Air France et Air Calédonie International. Les tarifs ne diffèrent que de 10
euros en raison notamment des redevances de sûreté applicables au Japon aux passagers en
correspondance. Il n’y plus de concurrence franco-française sur cette desserte depuis
l’abandon d’Air Austral de cette destination via La Réunion et l’Australie. En revanche,
plusieurs acheminements avec des transporteurs étrangers sont possibles sur une partie du
voyage. Certains tarifs identifiés pour la classe intermédiaire sont moins élevés que le tarif
économique flexible. Ce chevauchement des tarifs entre classes de confort différentes
s’explique souvent par des conditions d’application plus restrictives mais ici, il ne semble pas
que ce soit le cas. L’absence d’une classe intermédiaire sur une partie du trajet (JaponCalédonie sur Air Calin) peut l’expliquer. On notera que les tarifs flexibles sont légèrement
plus élevés au départ de l’Outre-mer que de l’hexagone.
43
Le partage de code est une pratique commerciale utilisée par les compagnies aériennes régulières. L'origine du terme vient de
la façon dont les vols commerciaux sont désignés par un ensemble de deux lettres désignant la compagnie aérienne et d'un
nombre de quatre chiffres maximum unique pour chaque vol de la compagnie. L'ensemble forme le numéro ou « code » du vol.
Cette pratique commerciale recouvre trois concepts : les plateformes de correspondance, le partage du marché et la
multiplication des codes. (Cf. http://fr.wikipedia.org/wiki/Partage_de_code)
72
-
Sur la liaison hexagone-Polynésie française
Les tarifs identifiés pour la classe intermédiaire d’Air France sont ici, comme sur la NouvelleCalédonie, moins élevés que le tarif économique flexible. Ce chevauchement des tarifs entre
classes de transport de confort différentes s’explique soit par des conditions d’application
plus restrictives, soit peut être par l’absence de classe intermédiaire sur les vols d’Air Tahiti
Nui. S’agissant des tarifs flexibles, les niveaux des deux compagnies sont relativement
proches ; l’écart est un peu plus marqué pour le tarif promotionnel le plus bas, Air France
ayant notamment adopté des tarifs plus différenciés selon la saison qu’Air Tahiti Nui. D’une
façon générale, les tarifs sont plutôt moins élevés au départ de l’Outre-mer que de
l’hexagone, à une exception près, le tarif économique promotionnel le plus bas en basse
saison qui est plus élevé au départ de l’Outre-mer aussi bien sur les vols d’Air France que sur
ceux de Air Tahiti Nui. Ils sont toutefois plus élevés que ceux offerts sur les liaisons hexagoneNouvelle Calédonie, alors que la distance à parcourir est plus courte. En effet, les
acheminements possibles pour ce dernier territoire sont plus nombreux (via l’Australie) et la
concurrence plus vive.
-
Sur la liaison hexagone-Saint-Pierre-et-Miquelon
Compte tenu de la faiblesse de la demande, les tarifs pour se rendre sur ce territoire restent
relativement élevés.
compagnies desservant les outre-mer, 25 septembre 2013, DGAC
73
Une synthèse de l’information concernant la seule classe économique permet d’appréhender
l’importance des prix du transport aérien :
Source : Ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’énergie, « Rapport
pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les
Outre-mer », 28/06/2013, pp43-53
Globalement, la structuration du prix du billet d’avion résulte à la fois de dispositions
règlementaires (service public, redevances et taxes) et d’exigences commerciales visant à
assurer la rentabilité des entreprises de transport aérien. 44
Structuration du prix d’un billet d’avion
Source : rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre
mer, DGAC
La tarification du billet d’avion procède à la fois des coûts d’exploitation et de la politique
commerciale (offre/demande) ainsi que de l’état du marché des transports aériens sur les
destinations outre-mer (celui-ci étant développé partie 2.1.3 Une desserte aérienne adaptée
à chaque territoire).
44
Rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre mer, DGAC
74

Les éléments de politique commerciale
-
Le yield management
L’offre tarifaire est très diversifiée et d’une grande complexité. Pour chaque liaison, les
systèmes de réservation informatisés affichent une liste des prix hors taxes disponibles sous
réserve du respect de certaines conditions. L’analyse de cette liste montre que le niveau des
tarifs est variable avec la classe de transport et la date du voyage. Mais au-delà de ces
différences, pour un voyage dans une classe de transport donnée et à une date donnée,
plusieurs tarifs de niveaux différents et comportant pourtant les mêmes conditions
d’application sont affichés. Or, le passager qui interroge son transporteur, ne s’en verra
proposer qu’un seul. C’est la conséquence des politiques de « yield management » que
pratiquent les transporteurs. Le « yield management » ou « revenue management » consiste,
pour les compagnies aériennes et par le biais de l’analyse informatique en temps réel des
réservations, à confronter l’offre et la demande et à adapter en conséquence les tarifs
proposés afin d’optimiser le remplissage des appareils et la recette unitaire. Dans ce cadre, il
est impossible de connaître la réalité des tarifs existants sur chaque relation, les prix d’appel
ou, à l’inverse, les prix maxima servant le plus souvent de références.45 La technique se fonde
sur la segmentation de la clientèle selon un certain nombre de critères (lieu de résidence,
motif de voyage, capacité d’anticipation, fréquence des voyages, propension à payer un
montant plus ou moins élevé, possibilité de report du voyage), afin d’identifier son
comportement et de construire des classes tarifaires adaptées aux différentes clientèles.46 En
fait, l’application de cette technique conduit à ce que les transporteurs ne rendent pas
publics leur prix de vente moyen et ne communiquent au consommateur que le tarif qu’ils
pourront obtenir à l’instant donné de leur réservation.47
-
Classe du transport et services à bord
Les classes de transports sont en effet caractérisées par des conditions de confort à bord et
de traitement au sol ainsi que des services spécifiques. Différents aspects sont ainsi
déterminants, tels que la largeur du siège, son inclinaison possible, la qualité et le prix
éventuel des repas ou des boissons servis à bord, les distractions, l’accès à internet ou
encore le nombre de bagages et leurs poids autorisés en cabine ou en soute. 48
-
Les conditions d’application des différents tarifs
Un autre critère est également déterminant pour apprécier le niveau des prix pratiqués, il
s’agit du poids des contraintes imposées par les conditions d’application. Les tarifs les plus
élevés correspondent à des billets dits « flexibles », car le passager conserve toutes les
facultés de modifier sans préavis les dates de son voyage aller ou retour, de se le faire
rembourser ou de ne pas utiliser la réservation sans prévenir pour autant le transporteur qui
constatera un « no-show » et ne pourra remplir le siège. Ce type de tarif correspond le plus
souvent à des voyages pour motif professionnel ou réalisés par des passagers dont les
contraintes et la valeur du temps sont fortes. Il est proposé dans chacune des classes de
transport. Tous les autres tarifs, d’un niveau plus faible, sont accompagnés de conditions
45
Rapport d’enquête sur l’optimisation de la desserte aérienne des départements d’outre-mer Mai 2006
Rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre-mer, 25 septembre
2013, DGAC
47
Développement d’une offre de transport à bas prix sur les lignes aériennes vers l’outre mer 10 septembre 2009 Collet
Consulting
48
septembre 2013
46
75
d’application qui en restreignent l’accès. Celles-ci portent sur la réservation anticipée
accompagnée ou non de l’achat anticipé du billet, la durée du séjour à destination ou
l’obligation de passer sur place le dimanche ; elles concernent des pénalités pour la
modification des réservations, (…..).
-
La période du voyage
Le niveau des prix est également lié à l’importance de la demande de transport à la période
souhaitée de voyage. Bien qu’adaptées au flux saisonnier, les capacités mises en œuvre par
les transporteurs peuvent s’avérer insuffisantes ou excessives selon l’évolution de la
demande. La modulation du tarif permet soit de susciter une demande supplémentaire en
proposant un tarif attractif en période de basse activité, soit de la limiter en période de forte
activité, en déplaçant la partie de la demande, susceptible de s’adapter. En période de pointe
de trafic, la satisfaction de la demande nécessite la mise en œuvre de capacités
supplémentaires qui renchérit les coûts d’exploitation et se traduit dans le niveau plus élevé
des prix proposés.

Les coûts d’exploitation
Les coûts d’exploitation des compagnies aériennes, sur les liaisons en obligation de service
public entre l’hexagone et les Outre-mer peuvent se diviser selon les postes suivants (hors
taxes et surcharges)49 :
- les coques : coût de la dépréciation et de l’amortissement du matériel volant, y
compris les frais des aéronefs acquis par contrats de location-acquisition ou de
location-financement
- les salaires, charges et frais d’équipage : traitements et dépenses des personnels
navigants, y compris la formation et les autres dépenses relatives aux équipages et
liées aux vols (frais d’étape)
- l’entretien : tous les frais de réparation, de révision et d’entretien du matériel
volant, y compris les paiements versés à des tiers et les provisions pour gros
entretien
- les assurances coques, passagers et dommages aux tiers : ce poste couvre tous les
contrats d’assurance relatifs aux aéronefs, aux passagers et aux dommages causés à
des tiers
- le carburant avion : dépenses en carburant et lubrifiant, redevances de fourniture et
droit et taxes afférents
- le commissariat : toutes les dépenses pour le service aux passagers (catering,
salons,…)
- les frais d’assistance en escale : couvre les dépenses, y compris auprès de tiers, pour
le chargement (passagers et fret) et le nettoyage et la préparation de la cabine des
aéronefs
- les frais commerciaux et de publicité : commissions versées aux tiers pour la vente
des services de transport assurés par l’entreprise et les autres dépenses afférentes à
l’établissement des billets, aux ventes et à la publicité
- frais généraux de structure qui couvrent toutes les dépenses afférentes aux foncions
administratives et générales de l’entreprise
- autres (y compris affrètement) : dépenses d’exploitation qui ne peuvent pas figurer
dans les autres postes, notamment les coûts de l’affrètement
49
Rapport au Parlement sur les prix pratiqués et la structure des coûts des liaisons aériennes de service public desservant les
outre mer, 27 décembre 2013, DGAC
76
De plus, la tarification doit tenir compte des règles communes pour l’exploitation de services
aériens dans l’Union européenne qui ont été établies par le règlement 1008-2008 du
Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 2008. En effet, l’article 23 dispose que
« le prix définitif à payer est précisé à tout moment et inclut le tarif des passagers ou le tarif
de fret applicable ainsi que l’ensemble des taxes, des redevances, des suppléments et des
droits applicables inévitables et prévisibles à la date de publication. Outre l’indication du prix
définitif, les éléments suivants au moins sont précisés : tarif des passagers ou tarif de fret ;
taxes ; redevances aéroportuaires et autres redevances, suppléments ou droits, tels que ceux
liés à la sûreté ou au carburant… ». Certains coûts supportés par le transporteur sont donc
externalisés sur le billet d’avion.
Les compagnies ont pris l’habitude de distinguer, sur le prix du billet une part de leurs
charges qu’elles nomment « surcharge ». C’est ainsi qu’en plus du tarif aérien et de ces taxes,
une surcharge transporteur ainsi qu’une surcharge assurance complètent le prix. La
surcharge assurance a été introduite pour faire face à l’augmentation des coûts d’assurance
consécutive aux attentats de septembre 2001 aux Etats Unis.

La surcharge transporteur
La surcharge transporteur, auparavant appelée surcharge carburant, a été intégrée dans la
structure du coût du billet d’avion pour couvrir des frais divers et les évolutions du prix du
carburant. Elle est variable selon le trajet et le transporteur. Un montant unique de surcharge
s’applique sur une liaison aux passagers d’une classe de transport donné, et ce, quelque soit
le tarif appliqué. Pour les classes de transport supérieures, certains transporteurs pratiquent
depuis 2012 un niveau plus élevé (par exemple Air France qui augmente de 100 euros la
surcharge sur un aller retour en classe affaires entre Paris et Pointe à Pitre). Les compagnies
aériennes ne réalisant le montant réel de la variation du coût du carburant qu’a posteriori,
elles sont donc obligées de procéder à un ajustement après coup. La surcharge transporteurs
intègre donc la surcharge carburant, mise en place 2004 dans le but de faire face à la hausse
continue du prix du pétrole alors que le prix du baril avait franchi les 30 dollars. Cependant
une certaine opacité règne sur cette partie du coût du billet, car d’autres montants, laissés à
l’appréciation des compagnies y sont intégrés, sans que ceux-ci ne soient réellement
explicités. Certaines compagnies justifient ce coût supplémentaire par le fait que chaque
compagnie aérienne subit des contraintes de plus en plus nombreuses, telles que le
dédommagement des passagers en cas de retard ou les pertes de change. Une ligne
budgétaire liée à ces événements apparaît donc dans la surcharge transports. Celle-ci
constitue en quelque sorte une couverture de risque pour les compagnies.
Au prix, « surcharge » comprise, s’ajoutent les taxes et redevances.

Les redevances
Les redevances aériennes s’appliquent: il s’agit des redevances de route, de contrôle terminal
et d’atterrissage.
Les redevances passagers sont perçues par les exploitants d’aéroports auprès des
compagnies aériennes pour rémunérer les services rendus en construisant et entretenant les
installations dédiées aux passagers. Leur montant est fixé par chaque exploitant selon les
coûts générés par le service rendu.
77
Afin d’augmenter le recouvrement du coût des services de navigation aérienne outre-mer, la
DGAC a également mis en œuvre une redevance, dite «redevance océanique », à compter du
1er janvier 2010. Elle permet notamment de rémunérer les services rendus en route. Cette
redevance est applicable dans les espaces aériens outre-mer dont la gestion a été confiée à
la France par l’OACI, à savoir en Polynésie Française, en Guyane, ainsi qu’au voisinage de la
Réunion, des Antilles et de la Nouvelle-Calédonie. Elle concerne les vols qui empruntent
l’espace aérien national sans toutefois utiliser les aéroports français.
Par ailleurs, des redevances aéroportuaires spécifiques à certains aéroports peuvent
influencer le prix du billet d’avion. C’est notamment le cas de l’aéroport de Point à Pitre. Aux
taxes et redevances communes, une redevance d’atterrissage, une redevance de balisage,
une redevance de stationnement et une redevance sur vente carburant avion ainsi qu’une
redevance sur passagers (variable selon la destination) s’ajoutent sur le billet. 50

Les taxes
Quatre taxes sont également prises en compte dans le prix d’un billet d’avion : la taxe
aviation civile (TAC), la taxe d’aéroport (TAP), la taxe de solidarité (TS) et la taxe
d’embarquement.51
La taxe de l’aviation civile est due à l’Etat, par toute entreprise de transport aérien public,
quelque soit sa nationalité ou son statut juridique, sur laquelle embarque un passager, du
fret et/ou du courrier sur le territoire français, à savoir la France métropolitaine, les
départements et régions d’Outre-mer, y compris Mayotte depuis le 1er janvier 2014 et Saint
Barthélémy et Saint Martin. Au 1er avril 2013, les tarifs de cette taxe étaient de 4.31 euros
par passager, notamment à destination de la France métropolitaine et des DOM/COM. Elle
n’est pas appliquée en Nouvelle Calédonie. Cette taxe sert à 80% à alimenter le budget de
l’aviation civile et 20% vont au budget général de l’Etat. Cependant, les collectivités de SaintMartin et de Saint-Barthélemy, régis par l’article 74 de la Constitution, sont dotées de la
compétence fiscale. Ces 20% devraient être donc être reversés au budget des ces
collectivités ou une diminution de 20% du montant de cette taxe pourrait être accordée aux
habitants de ces îles.
La taxe d’aéroport est due pour chaque vol commercial en fonction du volume de passagers
ou de fret de départ de certains aérodromes de hexagone et d’Outre-mer. La somme est
reversée aux gestionnaires d’aéroports afin d’assurer le financement des dépenses de sûreté,
de sauvetage et de lutte contre les incendies. Chaque année, un arrêté fixe la liste des
aérodromes concernés par la taxe et les tarifs applicables sur chacun d’entre eux. En 2013,
elle s’étend de 3.85 euros à 13.25 euros et à compter du 1er avril 2013, un abattement de
40% est appliqué aux passagers en correspondance.
La taxe de solidarité a été créée pour financer l'organisme international Unitaid. Cette taxe
internationale prélevée sur le prix des billets, est en fait une majoration de la taxe de
l’aviation civile. Elle est donc perçue par l’Etat. Son assiette repose sur le nombre de
passagers embarqués au départ de France, à l’exception de ceux en correspondances. Son
50
Analyse de l’application des taxes et redevances aériennes en Guadeloupe et de leur impact sur la structure des prix des billets
– Direction du tourisme, des transports et du désenclavement numérique – Conseil Régional de Guadeloupe, janvier 2009
51
Rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre-mer, page 29-31
78
tarif est fonction de la destination finale et des conditions de transport du passager. Ils
varient de 1.13 à 45.07 euros52. Une majoration du tarif est appliquée « lorsque le passager
peut bénéficier sans supplément de prix à bord de services auxquels l’ensemble des
passagers ne pourrait accéder gratuitement ». L’application de la majoration s’apprécie par
rapport au confort de la cabine ou des sièges. Les vols effectués en classe « Première » ou
« Affaires » ou dénomination équivalente, sont concernés et sont majorés de 10 et 40 euros.
La taxe d’embarquement régionale est une taxe des Régions d’Outre-mer sur les passagers.
Elle est donc instituée au profit des Régions de Martinique, de Guadeloupe, de Guyane et de
La Réunion. Elle est due par les entreprises de transport aérien notamment, au titre des
opérations d’embarquement de voyageurs réalisées sur les vols commerciaux ou sur les
lignes maritimes régulières, y compris les vols « charter ». Les transports intérieurs effectués
dans un même et unique département sont exclus de cette taxe. Cette taxe est assise sur le
nombre de passagers titulaires d’un titre de transport donnant lieu à paiement.
Certaines de ces taxes semblent particulièrement inéquitable, comme par exemple la taxe
de solidarité qui dans certains cas est payée plusieurs fois et à des tarifs différents. Par
exemple, un habitant français de Saint-Barthélemy, devant se rendre à Paris Aller/retour et
qui est condamné à passer par l’aéroport international de Juliana en partie néerlandaise de
Saint-Martin paie sur un aller/retour Paris 4 à 8 fois plus qu’un passager sur un aller/retour
Pointe à Pitre Paris. De tels écarts pourraient être facilement corrigés.
D’autre part, la taxe sur les nuisances sonores est perçue par les personnes publiques ou
privées exploitant des aérodromes. Elle est due par les compagnies aériennes soit lorsque le
nombre annuel des mouvements d’aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou
égale à deux tonnes a dépassé 50 000, lors de l’une des 5 années civiles précédentes, soit
quand le nombre annuel des mouvements d’aéronefs de masse maximale au décollage
supérieure ou égale à 20 tonnes a dépassé 20 000, lors de l’une des 5 années civiles
précédentes (pour les aérodromes concernés). Le tarif diffère selon le groupe auquel
l’aéroport appartient. 53
Pour chaque territoire, les tableaux suivants rendent compte des niveaux des taxes et
redevances applicables au 1er avril 2013 pour les liaisons entre l’hexagone et chaque
territoire d’Outre-mer54 :
52
http://www.developpement-durable.gouv.fr
Rapport au Parlement sur les prix pratiqués et la structure des coûts des liaisons aériennes de service public desservant les
outre mer, 27 décembre 2013, DGAC
54
septembre 2013
53
79
GUADELOUPE
MARTINIQUE
PARIS-ORLY ou PARIS-CDG/POINTE-A-PITRE
Définition
Code billet
Taxe de l'aviation civile (TAC)
FR
Taxe d'aéroport (TAP)
FR
Taxe de solidarité (*)
IZ
Niveau
4,31 €
12,75 €
1€
Redevance passager ORY**
11,86 €
QX
Total taxes & redevances
PARIS-ORLY ou PARIS-CDG/FORT-DE-France
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
Niveau
4,31 €
12,75 €
1€
11,86 €
QX
29,92 €
Total taxes et redevances
** au départ de CDG, QX = 11,99€
29,92 €
POINTE-A-PITRE/PARIS-ORLY ou PARIS-CDG
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
Redevance passager PTP
GP
Niveau
4,31 €
13,25 €
1€
4,57 €
Redevance passager PTP
22,43 €
QZ
45,56 €
TOTAL A/R taxes et redevances
75,48 €
FORT-DE-France/PARIS-ORLY ou PARIS-CDG
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
Redevance passager FDF
MQ
Niveau
4,31 €
13,25 €
1€
4,50 €
Redevance passager FDF
22,58 €
RB
45,64 €
TOTAL A/R taxes et redevances
75,56 €
LA REUNION
GUYANE
PARIS-ORLY ou PARIS-CDG/REUNION
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
QX
Niveau
4,31 €
12,75 €
1€
11,86 €
29,92 €
PARIS-ORLY/CAYENNE
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
Redevance passager ORY
QX
Niveau
4,31 €
12,75 €
1€
11,86 €
29,92 €
REUNION/PARIS-ORLY ou PAIRS-CDG
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
Redevance passager RUN
RE
Redevance passager RUN
RJ
Niveau
4,31 €
10,75 €
1€
3,05 €
17,18 €
36,29 €
CAYENNE/PARIS-ORLY
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
Redevance passager CAY
QY
Redevance passager CAY
GF
Niveau
4,31 €
13,25 €
1€
33,20 €
4,57 €
56,33
TOTAL A/R Taxes et redevances
66,21 €
86,25 €
MAYOTTE
PARIS-CDG/DZAOUDZI (via REUNION)
Définition
Code billet
Taxe de l'aviation civile (TAC) CDG et RUN
FR
Taxe d'aéroport (TAP) CDG et RUN
FR
IZ
Redevance passager CDG
QX
Niveau
8,62 €
19,70 €
1€
12,94 €
42,26 €
DZAOUDZI/PARIS-CDG (via REUNION)
Définition
Code billet
Taxe de l'aviation civile (TAC) RUN
FR
Taxe d'aéroport (TAP) DZA et RUN
FR
Redevance passager DZA
YT
Niveau
4,31 €
20,20 €
21,21 €
45,72 €
87,98 €
80
NOUVELLE-CALEDONIE
SAINT PIERRE ET MIQUELON
PARIS-CDG/SAINT PIERRE (via MONTREAL)
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
QX
Air Travelers Security Charge
CA
Aphis Passenger User Fee
SQ
Passenger Facility Charge
XG
Immigration Fee
XQ
Niveau
7,75 €
13,25 €
4€
27,60 €
19,33e
18,65 €
0,94 €
1,86 €
93,38 €
SAINT PIERRE/PARIS-CDG (via MONTREAL)
Définition
Code billet
Air Travelers Security Charge
CA
Airport Improvement Fee
SQ
Goods and Services Tax
XG
Immigration Fee
XY
Niveau
19,33 €
18,65 €
0,94 €
1,86 €
40,78 €
134,16 €
PARIS-CDG/NOUMEA (via TOKYO ou OSAKA)
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
QX
Passenger Security Service Charge
OI
Passenger Service Facilities Charge
SW
Niveau
7,75 €
12,75 €
1€
27,60 €
3,90 €
7,95 €
60,95 €
NOUEMA/PARIS-CDG (via TOKYO ou OSAKA)
Définition
Code billet
FR
Redevance passager PPT
NC
Passenger Security Service Charge
OI
Passenger Service Facilities Charge
SW
Niveau
13,25 €
22,63 €
3,90 €
7,95 €
47,73 €
108,68 €
SAINT-MARTIN
POLYNESIE FRANCAISE
PARIS-CDG/PAPEETE (via LOS ANGELES)
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
QX
Passenger Civil Aviation Security
AY
XA
XF
Immigration Fee
XY
Custon User Fee
YC
Niveau
7,75 €
12,75 €
1€
27,60 €
1,91 €
3,82 €
3,43 €
5,34 €
4,20 €
67,80 €
PAPEETE/PARIS-CDG (via LOS ANGELES)
Définition
Code billet
FR
Redevance passager PPT
PF
Passenger Civil Aviation Security
AY
XA
XF
Immigration Fee
XY
Custon User Fee
YC
Niveau
13,25 €
12,12 €
1,91 €
3,82 €
3,43 €
5,34 €
4,20 €
44,07 €
PARIS-CDG/ST MARTEEN
Définition
Code billet
FR
FR
IZ
Redevance passager
QX
Niveau
7,75 €
12,75 €
4€
27,60 €
52,10 €
ST MARTEEN/PARIS-CDG
Définition
Code billet
Passenger Screening Fee
FG
Airport Departure Tax
FH
Airport Improvment Fee
IW
Niveau
7,51 €
27,77 €
3,76 €
36,04 €
88,14 €
81
Pour ce qui est de la surcharge carburant, les tarifs appliqués au 1er avril 2013, par certaines
compagnies, sont les suivants55 :
compagnies desservant les outre mer, DGAC, 25 septembre 2013
A titre d’illustration, prenons la structure de formation du prix d’un billet aller-retour Pointe-à-Pitre Paris Orly, au 15 juillet 2008, coûtant entre 962,77 et 1884,77 euros, TVA et frais de service inclus
mais hors taxes. Six taxes sont appliquées au prix du billet56 :
la redevance passagers à hauteur de 28,75 euros dont 19,06 au départ de Point à Pitre et
9,51 de Paris Orly,
la taxe d’aviation civile pour 7,84 euros,
4,57 euros de taxe Région,
une taxe de solidarité à hauteur de 2 euros,
21,26 euros de taxe sûreté-sécurité-environnement
250 euros de surcharge compagnie (kérosène), soit 125 euros au départ de chaque
aéroport et suivant la compagnie
Au total, 314,27 euros de taxes s’ajoutent au prix du billet qui est dès lors compris entre 1277,04 et
2199,04 euros. Elles représentent entre 24,6% et 14,3% du prix du billet (toutes taxes, surcharge et
redevance comprises). De plus, on constate que la surcharge transporteur représente 79,5% des
charges soit la part la plus importante de l’ensemble des charges. Plus précisément, dans le cas
présent, la surcharge transporteur représente entre 19,6% et 11,4% du prix du billet d’avion (toutes
taxes, surcharge et redevance incluses). Et pour un aller retour moyen de 1738,04 euros (taxes
comprises), elle représente environ 14,4% du prix.
Ainsi, le niveau des redevances et taxes pesant sur les compagnies aériennes est fortement critiqué
par ces dernières. La situation concurrentielle, notamment des compagnies locales s’en trouve
55
Rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre mer, DGAC, 25 septembre 2013
Analyse de l’application des taxes et redevances aériennes en Guadeloupe et de leur impact sur la structure des prix des billets – Direction
du tourisme, des transports et du désenclavement numérique – Conseil Régional de Guadeloupe, janvier 2009
56
82
fortement impactée. Elles ne peuvent faire jeu égal avec des compagnies étrangères payant
beaucoup moins de taxes qu’elles.
2.2.2. Le rôle de l’Etat en tant que régulateur

La DGAC, régulateur du transport aérien sur le territoire national
Dans le domaine du transport aérien français, la DGAC est garante de la sécurité et de la sûreté ainsi
que des équilibres entre son développement et les objectifs de la transition écologique. Elle assure
les fonctions de régulateur du transport aérien et du marché. Elle est l’interlocuteur des compagnies
aériennes, des aéroports et de leurs clients. Plus précisément, la DGAC a un rôle de régulateur et de
tutelle pour les aspects relatifs aux avions, aux compagnies aériennes et aux pilotes. Elle délivre les
autorisations permettant aux transporteurs aériens d’effectuer du trafic commercial au départ, à
destination ou à l’intérieur de la France. Ainsi, seules les entreprises disposant d’une licence
d’exploitation et d’un certificat de transporteur aérien sont autorisées à transporter contre
rémunération des passagers ou des marchandises, en dehors des vols locaux sans escale avec retour
au point de départ soumis à une réglementation particulière. La DGAC perçoit, par ailleurs, la taxe de
l’aviation civile, qui sert à 80% à alimenter son budget (les 20% restant allant directement au budget
général de l’Etat).

L’Autorité de la Concurrence, organe de contrôle des marchés aériens
L’Autorité de la concurrence est une autorité administrative indépendante, anciennement Conseil de
la concurrence, chargée de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles et de veiller au bon
fonctionnement des marchés et au libre jeu de la concurrence. Elle a un rôle consultatif et doit
contrôler et réprimer les pratiques anticoncurrentielles des entreprises. Elle est, de plus, chargée de
l’expertise du fonctionnement des marchés et du contrôle des opérations de concentration. L’Autorité
peut également prononcer deux types sanctions : les injonctions et les sanctions pécuniaires. Ainsi,
dans le secteur du transport aérien et sur des questions relatives au carburant, l’Autorité de la
concurrence a infligé environ 40 millions d’euros de sanction, pour une entente entre pétroliers visant
à fausser l’appel d’offres d’Air France sur l’escale de La Réunion en 2008.57
2.3.Des actions concrètes mises en place par les pouvoirs publics en faveur des voyageurs
2.3.1. Des partenariats mis en place par les pouvoirs publics
Dans des cas tout à fait spécifiques comme la desserte intérieure de la Guyane, de Saint Pierre et
Miquelon ou la liaison entre Wallis et Futuna, des obligations de service public assorties de
financement public ont été mis en place. Un focus est nécessaire sur la desserte intérieure de chacun
de ces territoires.
En Guyane, des conventions ont été conclues, l’une entre l’Etat et la Région le 26 novembre 2009 et
l’autre entre l’Etat et la compagnie aérienne CAIRE, anciennement Air Guyane SP, le 1er juillet 2009.
Ces conventions déterminent les liaisons qu’Air Guyane (sur la période 1997/2000) puis Air Guyane SP
(entre 2002 et 2005) s’engage à exploiter, en contrepartie de l’exclusivité du marché intérieur
assurant les liaisons Cayenne-Maripasoula, Cayenne-Saül et Cayenne-Grand-Sant. Les obligations de
service public qui s’imposent à l’opérateur se répartissent essentiellement en 2 catégories :
l’obligation d’exploiter avec, entre autres, au moins un aller retour dans la journée sur chacune des 3
liaisons, 7 jours sur 7 et une capacité minimale déterminée ; et l’obligation tarifaire qui consiste en
57
Décision n° 08-D-30 du 4 décembre 2008, relative à des pratiques mises en œuvre par les sociétés des Pétroles Shell, Esso SAF, Chevron
Global Aviation, Total Outre Mer et Total Réunion
83
l’institution d’un tarif de base et d’un tarif réduit applicable aux passagers détenteurs d’une carte de
résident justifiant d’une résidence de 6 mois et 1 jour au moins par an dans la commune.58
A Wallis et Futuna, la desserte intérieure est assurée depuis 1987 à l’aide d’un Twin Otter De
Havilland-Canada (19 places), appartenant au Territoire et exploité par AIRCALIN et depuis 2008, par
un second Twin Otter pris en location. Une convention d’exploitation entre le Territoire et AIRCALIN,
signée en juillet 1987, permet l’utilisation de cet appareil et délimite, entre autres, les programmes
de vols réguliers et les tarifs d’un commun accord.59 Chaque semaine, dix liaisons régulières sont
assurées entre Wallis et Futuna, au moyen de deux DHC Twin Otter. Wallis dispose d’un aéroport
international et l’île de Futuna est desservie par un aérodrome territorial.60
A Saint Pierre et Miquelon, les dessertes sont assurées par Air Saint Pierre dans le cadre d’une
obligation de service public vers l’extérieur du territoire. Pour Montréal, un aller-retour par semaine
tout l’année et 2 allers-retours par semaine pendant 17 semaines consécutives couvrant l’été. Vers
Halifax, 3 allers-retours sont effectués par semaine toute l’année. Pour ce qui est de Saint-Jean-deTerre-Neuve, toute l’année, trois allers-retours ont lieu par semaine. Quant à la desserte vers Sydney,
elle a lieu uniquement l’été durant 7 semaines, à compter de 2 allers-retours par semaine. 61
2.3.2. Les dispositifs d’aide à la continuité territoriale
En réponse à ces problématiques de desserte aérienne, plus particulièrement d’accès à l’hexagone
pour les ultramarins, et de prix du billet d’avion, les pouvoirs publics sont intervenus au travers des
dispositifs de continuité territoriale.
La loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des Outre-mer (LODEOM) a créé un fonds
de continuité territoriale qui finance ces trois dispositifs d’aides et qui est abondé par l’Etat, sur le
budget du ministère des Outre-mer. La gestion de l’ensemble de ces aides est confiée à l’Agence de
l’Outre-mer pour la mobilité (LADOM), pour les départements d’Outre-mer. Pour les autres
territoires, ce sont les services de l’Etat qui assurent la gestion.
Ces aides ont connu depuis leur mise en place en 2011 une dépense très soutenue et plus
particulièrement l’ACT qui a vu ses consommations augmenter de 30.3% entre 2011 et 2013.
Montant des consommations (en M€) des dispositifs de continuité territoriale
Exé 2011
ACT
PME
Exé 2012
PMFP
ACT
PME
Exé 2013
PMFP
ACT
PME
PMFP
DOM
18,71
9,04
,00
21,72
10,24
,00
25,13
12,26
COM
1,99
3,19
,00
1,89
1,97
,00
1,84
2,12
,00
20,70
12,23
6,56
23,62
12,20
6,20
26,97
14,39
6,59
Ensemble OM
,00
Entre 2011 et 2013, le nombre de bénéficiaire du fonds a augmenté de 31,9%, passant de 93 170
bénéficiaires à 122 880. Toutefois, il faut souligner que c’est principalement dans les DOM (y compris
Saint-Martin et Saint-Barthélemy) que le nombre de bénéficiaires du fonds a connu une hausse. En
2013, 116 892 personnes bénéficiaient du fonds alors qu’en 2011, elles étaient 86 095 personnes à en
bénéficier.
58
ADEME Guyane Continuité territoriale et desserte aérienne : le cas de la Guyane Française
Desserte aérienne et maritime de Wallis et Futuna, Mission commune DGAC/DTMPL
60
IEOM Wallis et Futuna L’accès au territoire
61
Rapport pour le Parlement sur la structure des prix pratiqués par les compagnies desservant les outre-mer
59
84
Nombre de bénéficiaires des dispositifs d’aide à la continuité territoriale
Des conditions de plafonds de ressources ont été introduites et déterminent l’accès aux aides
financées par le fonds. Ainsi, pour être éligible à ces trois aides, il faut : être résident ultramarin ;
disposer de ressources (revenus/parts du foyer fiscal) inférieures à un plafond fixé par arrêté ; et ne
pas avoir déjà obtenu une aide du fonds de continuité territoriale dans l’année civile. En moyenne, le
coût des aides au déplacement est de 419 euros par bénéficiaire. 62

L’aide à la continuité territoriale
L’Aide à la Continuité Territoriale doit faciliter les échanges et vise en diminuant le coût des
déplacements des ultramarins vers l’hexagone. Elle se matérialise par des bons de réduction,
attribués aux publics les plus modestes dans leur mobilité vers l’hexagone et contribue à accroître le
nombre de passagers en rendant les tarifs aériens accessibles. Cette aide se divise en deux taux : une
aide simple ainsi qu’une aide majorée pour les familles les plus modestes. Dès lors, sont éligibles les
personnes rattachées à un foyer fiscal dont le rapport entre le revenu annuel et le nombre de parts
ne dépasse pas le montant supérieur de la deuxième tranche d’imposition : 11 991 euros en 2014.
Pour l‘aide majorée, le niveau de ressources annuelles ne doit pas dépasser 6000 euros ou 8400
euros selon la collectivité dans laquelle la personne réside. 63
Le nombre de bénéficiaires de l’ACT a augmenté de 34,2% entre 2011 et 2013, passant de 72 750 à
97 610 personnes. La consommation de l’aide, en millions d’euros, a suivie la même évolution
puisque celle-ci augmente de 30% durant la même période. 20,70 millions d’euros ont ainsi été
consommés en 2011 et 26,97 millions d’euros en 2013. Les DOM, y compris Saint-Barthélemy et
Saint-Martin, connaissent une croissance à la hausse de l’utilisation de l’ACT. Le nombre de
bénéficiaires est effectivement passé de 68 352 personnes en 2011 à 93 730 personnes en 2013, soit
une augmentation de 37,1%.
A La Réunion et en Martinique, les Conseils régionaux participent également au financement de
l’ACT. Leur contribution s’élevaient en 2013 à 1.7 millions d’euros pour la Martinique et à 20.3
millions d’euros pour La Réunion. Les stratégies des deux collectivités sont cependant différentes. En
Martinique, l’abondement vise à réduire le « reste à charge » pour les personnes éligibles. A La
Réunion, l’aide sert à compléter l’aide nationale accordée par l’Etat, mais uniquement pour les
personnes dont le quotient familial est situé entre 11 897 euros et 26 030 euros, et pour certaines
catégories de personnes sans conditions de ressources, comme les sportifs de haut niveau, ou encore
les personnes malades ou endeuillées.
62
Arrêté du 18 novembre 2010 pris en application du II de l’article 50 de la loi n°2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement
économique des outre mer fixant les plafonds de ressources pour l’accès aux aides financées par le fonds de continuité territoriale
63
85

Le passeport mobilité étude
Ce dispositif concerne les étudiants, de 26 ans maximum, suivant une formation d’enseignement
supérieur hors de leur collectivité d’origine (dans l’hexagone, dans une autre collectivité territoriale
outre-mer, ou un autre pays membres de l’Union européenne ainsi que dans l’espace économique
européen. Les personnes éligibles doivent être inscrites dans une filière d’études non disponible ou
saturée sur les territoires. Les lycéens de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon sont
également pris en compte lorsque la filière qu’ils ont choisie est inexistante ou saturée dans leur
collectivité ou résidence habituelle et que la discontinuité territoriale ou l’éloignement constituent un
handicap significatif à leur scolarisation. L’ouverture de ce dispositif aux autres territoires,
notamment Saint-Martin, souffrant de double insularité et de faiblesse reconnue dans l’offre de
filières du second cycle pourrait être envisagée.
Depuis 2009, le passeport mobilité étude se divise en deux taux : d’une part, la prise en charge
couvre la totalité du billet d’avion aller-retour et porte donc sur 100% du prix du billet d’avion si
l’étudiant est boursier. D’autre part, une aide est fixée à 50% pour les non boursiers, à condition que
les parents soient en deçà d’un niveau de ressources. 64 Le coût du passeport s’élève aux environs de
869 euros mais varie en fonction du prix des billets vers l’hexagone : il est structurellement plus élevé
en août et septembre. En 2013, le nombre de bénéficiaires du PME s’élève à 17 090 personnes contre
11 502 en 2011, soit une hausse de 48,6% en deux ans. 15 379 bénéficiaires venaient des DOM et
1 711 des COM en 2013. Ils ont consommés cette même année, pour l’ensemble des Outre-mer,
14,39 millions d’euros, contre 12,23 millions en 2011. Pour une augmentation de 48,6% des
bénéficiaires du PME sur 2011-2013, la consommation du PME a augmenté de 17,6%.

Le passeport mobilité formation professionnelle
Ce dispositif s’adresse aux personnes de 18 à 30 ans dont la formation professionnelle ou le projet
d’insertion professionnelle n’est pas disponible sur son territoire de résidence. Les personnes
admissibles aux épreuves d’admission de certains concours d’accès à la fonction publique ou à
certains établissements d’enseignement supérieur sont également éligibles au dispositif.
Concrètement, il s’agit de la prise en charge financière (billet d’avion ou remboursement du voyage)
d’un voyage aller-retour par année universitaire entre la collectivité d’origine et l’hexagone ou vers
une autre collectivité ultramarine ainsi que le Canada. Le passeport mobilité formation
professionnelle porte sur 100% du billet d’avion. Les montants sont définis par les collectivités.65 Ce
passeport répond à la logique d’offre et de parcours de formation pour des jeunes en recherche
d’emploi et disposant d’un faible niveau de qualification. La prise en charge n’est prévue que pour les
frais liés au passage des épreuves d’admission des différents concours, elle pourrait être étendue aux
épreuves d’admissibilité pour les territoires ne bénéficiant pas de centres d’examens.
Entre 2011 et 2013, le nombre de bénéficiaires du passeport mobilité formation professionnelle a
chuté de 8 918 à 8 180 personnes. Toutefois, cette diminution générale se reporte en particulier sur
le nombre de bénéficiaires dans les DOM (y compris Saint-Martin et Saint-Barthélemy) puisqu’il
diminue sur cette période, passant de 8608 à 7783 bénéficiaires, alors même que le nombre de
bénéficiaires dans les COM augmente de 28% environ. En 2014, les crédits pour ce passeport seront
de 20,3 millions d’euros. Le nombre de bénéficiaires par territoire a augmenté pour la Guadeloupe et
La Réunion alors que les autres territoires ont perdu entre 2% et 36% de bénéficiaires.66
64
66
Evaluation des dispositifs de la continuité territoriale – rapport final décembre 2012 – DGOM/SEPDE/DEPP
65
86
2.4. Recommandations : une politique tarifaire adaptée à la demande sociale et aux contraintes
de rentabilité des compagnies aériennes
•
territoriale
Compte tenu du coût croissant que représente ce dispositif et du contexte budgétaire actuel, il
semble nécessaire d’en assurer la durabilité par la création d’une recette qui lui serait affectée et/ou,
par la restriction des critères d’attribution de ces aides. Il convient également de réfléchir à une
meilleure coordination des aides d’Etat et des collectivités territoriales en la matière. Une étude doit
être menée en ce sens pour identifier les pistes d’actions possibles en évitant toute nouvelle taxation
des compagnies aériennes ou des passagers.
•
Adapter les coûts d’exploitation pesant sur les transporteurs régionaux, aux réalités
ultramarines
Un véritable travail de fonds, confié à un organisme indépendant, est nécessaire sur ce sujet. Il
semble aujourd’hui, compte tenu de la concurrence internationale et du poids des taxes, des
redevances et de la surcharge transporteur, sur le prix total d’un billet d’avion, nécessaire de les
réévaluer ou de les adapter aux réalités ultramarines. Un contrôle pourrait être fait à cette occasion
sur la surcharge transporteur. La mise en place d’une politique tarifaire adaptée à la fois à la demande
sociale et aux deux contraintes majeures des compagnies aériennes que sont la pérennité du service
et l’équité de la concurrence en sont les enjeux. La concurrence dans le secteur aérien est très forte,
et plus particulièrement pour les petites compagnies locales. Il semble donc nécessaire de prendre
des dispositions propres à chaque territoire ultramarin, en fonction du contexte dans lequel s’exerce
l’activité. L’Etat pourrait encourager et faciliter les discussions entre les compagnies aériennes et
pétrolières sur la baisse du prix du carburant (coût fixe) pour contribuer efficacement à la baisse du
prix du billet d’avion. Les législations françaises et européennes doivent prendre en compte la
situation régionale et le contexte concurrentiel dans lequel exercent les compagnies ; ou alors
imposer aux compagnies étrangères d’appliquer les règles françaises et européennes.
•
Gérer les droits de trafic de manière adaptée aux contraintes du trafic régional et des
compagnies locales
•
Favoriser les investissements des entreprises du transport aérien
Le carburant représente une part importante du prix d’un billet d’avion, disposer d’une flotte récente
est une assurance pour les compagnies aériennes d’en consommer moins. Favoriser la défiscalisation
des avions, en remplacement d’appareil anciens, pourrait être une aide importante pour certaines
sociétés.
87
3.
Les liaisons maritimes, un moyen de développement et de désenclavement pour
tous les territoires d’Outre-mer
La desserte maritime des Outre-mer est un moyen important pour assurer et renforcer la continuité
entre les territoires français. Elle permet non seulement de faire le lien entre l’hexagone et les
territoires ultramarins, de relier les territoires archipélagiques entre eux, mais aussi d’assurer une
connexion avec les pays voisins. L’enjeu économique est important. Les ports ultra-marins jouissent
d’un positionnement géostratégique exceptionnel au plus près des grandes routes de transport
maritime mondial, vecteur de développement pour ces territoires. Le tourisme de croisière, en
hausse ces dernières années, est également une source d’activité économique à prendre en compte.
Cependant, les ports ultra-marins sont en retard de modernisation et le marché du transport
maritime y est peu concurrentiel. Il est à ce titre essentiel compte tenu des mutations actuellement
en cours dans le transport maritime mondial, que les ports d’outre-mer développent les
infrastructures nécessaires pour améliorer leur attractivité face à des ports voisins et concurrents très
compétitifs.
3.1. La desserte maritime, un lien avec l’hexagone et un levier pour l’intégration régionale
3.1.1. Le développement économique des territoires
Les ports sont au cœur de la chaine logistique d’approvisionnement des départements d’Outre-mer.
Ils constituent un élément essentiel de la compétitivité de ces territoires et de la création de valeur
ajoutée. Ils ont également vocation à accueillir diverses activités essentielles dans le secteur
portuaire ou contribuant au développement économique des territoires. Le transport maritime peut
se diviser en deux types de flux : les flux de marchandises et les flux de passagers inter-îles.

Des taux de couverture faibles dans les DOM et les COM
Dans les DOM et les COM, les taux de couverture67 sont faibles, globalement les importations sont
donc plus importantes que les exportations dans ces territoires. Dans les DOM, en 2011, la
Guadeloupe recense 2 662,3 millions d’euros d’importations et seulement 251,5 millions d’euros
d’exportation, soit un taux de couverture de 9,4%. Les cas de la Martinique et de la Guyane sont
proches avec des taux avoisinant 12%. Le taux de couverture réunionnais est de 6,6%. Mayotte
comptabilise 377,77 millions d’euros d’importations et 5,6 millions d’euros d’exportation, soit un taux
de couverture de 1,5%. La balance commerciale est donc déficitaire dans l’ensemble de ces
territoires.
Il en va de même dans les COM où les taux de couvertures vont de 7% (Saint-Pierre-et-Miquelon) à
45% (Nouvelle-Calédonie). A titre de comparaison, dans l’hexagone, le montant des exportations
représente 93,4% des importations.
67
Le taux de couverture permet de mesurer l’indépendance économique du territoire.
88
Taux de couverture dans les COM
Taux de couverture dans les DOM

Les flux de marchandises
Les grands ports maritimes ultramarins ont réalisé un trafic global de 11,7 millions de tonnes, en
progression de 6,7%, en 2012. 99% des marchandises en volume entrent par les ports des DOM.68
68
Projet de stratégie nationale des grands ports maritimes d’Outre-mer, rapports Direction générale des infrastructures, des transports et de
la mer, Direction des services de transport et Sous-direction des ports et du transport fluvial, novembre 2013
89
Source : Projet de stratégie nationale des grands ports maritimes d’Outre-mer, rapports Direction générale des infrastructures, des
transports et de la mer, Direction des services de transport et Sous-direction des ports et du transport fluvial, novembre 2013
Fluidifier le passage portuaire des marchandises est un enjeu auquel les ports ont vocation à
contribuer fortement. En effet, si la Douane est de plus en plus attentive à cette question, en
simplifiant les procédures, celles-ci restent lourdes et souvent incomprises aux yeux des clients. En
mobilisant l’ensemble des acteurs locaux, en cherchant à simplifier et partager les flux d’information
(suivi de la marchandise) et documentaires (procédures administratives et douanières au niveau de
l’Etat), les ports possèdent les informations sur les flux, les indicateurs de performance ou les points
bloquants et peuvent dès lors déterminer les pistes d’amélioration sur lesquelles se pencher. En
outre, développer et ouvrir les systèmes d’information portuaires au sein de chaque place portuaire
pour les rendre accessibles aux acteurs et aux nouveaux entrants leur permettraient de fluidifier les
échanges et ainsi de renforcer la compétitivité et le développement économique des territoires.
3.1.2. L’intégration régionale des Outre-mer

Les enjeux de l’intégration régionale
Au regard des enjeux qu’elle représente, l’intégration des ports dans leur environnement régional
doit être renforcée, tant en accompagnant le développement économique, social, sanitaire, éducatif
et maritime des territoires, qu’en améliorant la gestion de son domaine et la protection de
l’environnement, notamment en termes de biodiversité.
La production locale doit être développée tout comme le commerce extérieur avec les Etats et
territoires voisins. La promotion et la sauvegarde des identités culturelles ultramarines sont
également un enjeu : elles doivent être rappelées et considérées comme un des moteurs d’échanges
90
dans les relations avec leurs voisins, comme par exemple l’identité amazonienne pour la Guyane ou
l’identité mélanésienne pour la Nouvelle-Calédonie.
L’intégration régionale implique également l’organisation et la maîtrise des flux migratoires dans les
zones concernées. Il est nécessaire d’assouplir les régimes de visas pour faciliter les échanges en
matière de tourisme et de voyages d’affaires (comme réclamé lors des Etats généraux de l’Outremer) et de lutter contre l’immigration clandestine, en particulier à Mayotte, Saint Martin et en
Guyane, en mettant en place une coopération spécifique. Enfin, un dernier enjeu est la contribution
au rayonnement de l’Union européenne et le développement de la francophonie. Cela repose en
particulier sur la participation des Outre-mer, donc de la France, aux nombreuses organisations
régionales existantes : Commission de l’océan Indien, Commission du Pacifique Sud, etc. 69
Le développement d’une coopération portuaire et maritime, avec les pays de leur zone d’influence
est une source importante de croissance pour l’économie et de développement extérieur au port
(Amériques, Caraïbes, Afrique du Sud, etc.).
Plus précisément, la Guadeloupe et la Martinique constituent un « marché unique antillais » (MUA),
au regard de l’octroi de mer et de l’octroi de mer régional (article 3-II de la loi n° 2004-639 du 2 juillet
2004), pour les échanges de productions locales. Cette zone de libre échange a pour objectif de
faciliter la circulation des biens entre ces territoires et de leur de permettre d’exploiter des outils
communs. La mise en place d’une offre logistique commune ainsi que d’un hub de grande attractivité
unie les deux territoires. Ce marché doit donc déboucher sur des synergies et une offre cohérente qui
puisse rivaliser avec les grands ports concurrents de la Caraïbe. L’ambition est de développer l’activité
de transbordement afin d’acquérir le statut de port-hub dans l’espace maritime caribéen et ainsi,
devenir la porte d’entrée maritime entre l’Union européenne, les Caraïbes et l’Amérique latine.
Toutefois, des améliorations sont nécessaires. Il est en effet nécessaire d’aboutir à une harmonisation
des droits de port, des procédures administratives et logistiques dans cet espace. La mise en place
d’un guichet unique de traitement de la chaine logistique (transporteurs maritimes, transporteurs
terrestres, importateurs-exportateurs-producteur-douanes) pour tous les échanges au sein du
marché, y compris les échanges des espaces tiers en export ou import dans le MUA, est essentielle.

Un projet de gestion administrative et logistique des flux de marchandises favorisant
l’intégration régionale
La SA CEI.BA, ou Centre d’Echanges Informatisés Branche Antilles, est le premier Cargo Community
System de la Caraïbe. Créée en 2002, la CEI.BA a été l’expression d’un besoin commun de
professionnels du transport d’optimiser leurs activités. Elle est dotée du Cargo Community Sytem
AP+ (« Ademar et Protis plus » depuis 2008), un système centralisé pour le traitement en temps réel
des mouvements de marchandises à l’import, à l’export ou en transit sur le territoire. Géré par
convention entre la SA CEI.BA et les douanes, ce système permet l’échange de données informatisées
maritimes, aériennes, portuaires, aéroportuaires et douanières. Ainsi, il facilite le suivi de la
marchandise et assure l’optimisation de la gestion des infrastructures portuaires (outillages,
terminaux, opérations de chargement et de déchargement, allotissement des marchandises).
Plusieurs projets d’intégration régionale et logistique entrent également dans le champ d’action de
CEI.BA.
69
Pour un renforcement de la coopération régionale des Outre-mer, Les avis du Conseil économique, social et environnemental, Rémy-Louis
Budoc, mai 2012
91
Le projet CLOVIS, Caribbean Laboratory for Open and Value-add Information System, cofinancé par
INTERREG IIIB, a été développé. Il repose sur la réussite de l’instauration de la plate-forme AP+ en
Guadeloupe. La synchronisation des opérations logistiques s’est, en effet, améliorée et la quasitotalité des flux maritimes de marchandises importés en Guadeloupe est traitée administrativement
par ce système. Au regard de ces améliorations, CEI.BA a pris la décision d’étendre sa pratique et de
s’associer à d’autres ports de l’espace maritime caribéen. Ainsi, le projet CLOVIS a pour objectif la
duplication du système de CEI.BA dans d’autres ports de l’espace régional afin d’améliorer la
compétitivité des entreprises de la zone et les échanges, en ayant accès à des réseaux logistiques de
qualité. A ce jour, un appel d’offre lancé par la Jamaïque est en cours de finalisation. La plate-forme
AP+ pourrait donc voir le jour d’ici peu sur ce territoire.

Une intégration régionale tournée vers l’environnement
En matière d’environnement et de biodiversité, l’intégration régionale est également importante. Les
ressources minières, pétrolières et gazières sont nécessaires pour atteindre l’indépendance
énergétique locale. Les ports ultramarins, en tant que base arrière des espaces d’exploitations sont
des points d’appui importants des futures explorations, notamment en Guyane et potentiellement à
Saint-Pierre-et-Miquelon. En outre, mettre en place des partenariats avec les organismes de
recherche afin de leur permettre de prospecter dans les zones économiques exclusives (ZEE)
permettrait d’intégrer davantage les ports dans leur environnement. Les ZEE sont en effet
généralement accompagnées de zones de protection écologiques fortes, par exemple la ZEE du canal
du Mozambique ou les rivages de la Guyane. Les ports d’Outre-mer constitue alors des bases
exceptionnelles de départ et de retour des campagnes de recherche dans ces zones (Marion
Dufresne à La Réunion, IRD en Guyane et aux Caraïbes ou encore IFREMER sur tout le globe). Assurer
le développement de ces zones tout en conservant leurs atouts et leur patrimoine biologique est
essentiel sur le long terme.

L’impact de l’élargissement du canal de Panama
Long d’environ 80 km, le canal de Panama traverse l'isthme de Panama et relie les océans Pacifique et
Atlantique. Une quarantaine de navires y passent chaque jour, soit plus de 14 000 navires chaque
année, la capacité maximal du canal. Le volume de marchandises transportées s’élève à plus de 300
millions de tonnes par an, soit environ 4 % du trafic maritime mondial. L’élargissement du canal de
Panama doit permettre de pallier la saturation actuelle et l’arrivée des navires porte-conteneurs de
grande capacité, les « post-panamax » pour lesquels le canal est trop étroit. Il repose sur trois
principales opérations : l’élargissement des entrées, l’approfondissement des deux voies existantes
ainsi que l’ouverture d’une troisième voie pour permettre le passage des navires de grande capacité.
L’ouverture de la 3ème écluse du canal va permettre le transport de davantage de marchandises. Ainsi,
le volume de marchandises transportées pourrait passer de 300 à 600 millions de tonnes par an. La
Guadeloupe se prépare à cette ouverture au travers de travaux d’agrandissement de son port avec
notamment la première phase : le dragage nécessaire pour accroître le tirant d’eau et permettre
l’accueil de navires plus importants.
Avec l’agrandissement du canal, parallèlement à l’industrie du transbordement, le transport
maritime à courte distance70 (ou cabotage) sera très utilisé, soutenu par la nécessité de trouver des
solutions d’approvisionnement à partir des plateformes de redistribution implantées dans la zone.
70
Définition de la Commission européenne : par transport maritime à courte distance, on entend l'acheminement de marchandises et de
passagers par mer entre des ports situés en Europe géographique ou entre ceux-ci et d'autres ports situés dans des pays non européens
ayant une façade sur une mer fermée limitrophe de l'Europe. Le transport maritime à courte distance recouvre à la fois les activités de
transport maritime nationales et internationales, le long des côtes et au départ et à destination des îles, des fleuves et des lacs.
92
Dans ce contexte, la SA CEI.BA a mis en place le projet BECCA qui est aujourd’hui à la disposition des
acteurs de la chaine logistique. Le projet a permis de développer deux produits : BECCA DIRECTORY et
BECCA EXHANGE. Le premier est un moteur de recherche gratuit en ligne qui fournit tous les
renseignements utiles sur les services disponibles pour le transport maritime de marchandises
conteneurisées ou conventionnelles entre les îles de la Caraïbe et les pays du continent américain
bordant le bassin.
Le second est une bourse de fret maritime c'est-à-dire une place de marché multilingue électronique
qui met en relation l’offre et la demande du transport maritime pour tous types de fret et de volume.
BECCA EXCHANGE est considérée comme un outil de développement des lignes maritimes
caribéennes, de multiplication des échanges ainsi que de levier permettant de sortir certaines îles ou
certains territoires de l’isolement. Cet outil a en effet pour objectif de réduire les coûts de transport,
de développer les liaisons maritimes et stimuler la compétitivité des acteurs maritimes. Il permet en
effet de rechercher des solutions de transport en déposant une annonce de fret et de recevoir des
cotations d’opérateurs : transitaires, propriétaires de navires, compagnies et agents maritimes. Les
entreprises peuvent grouper leurs marchandises avec d’autres clients au sein du même conteneur.
3.1.3. Le transport intra-archipel de personnes
Certains territoires d’Outre-mer, comme la Guadeloupe, Mayotte, la Polynésie française ou Wallis et
Futuna sont des archipels. Le transport maritime y est donc essentiel pour se déplacer d’une île à
l’autre. Cependant, derrière cette notion de service public qu’est la continuité territoriale, un aspect
plus économique ne doit pas être oublié. Une desserte performante est une condition nécessaire,
bien que non suffisante, pour assurer le développement local des dépendances, qu’il s’agisse de
tourisme ou d’activité de services à destination des populations locales. Cependant, le transport
maritime de personnes est aujourd’hui globalement peu structuré, parfois peu concurrentiel et
nécessiterait des évolutions.

L’exemple de la Guadeloupe
La Guadeloupe est un archipel composé de 4 îles, l’île principale s’appuyant sur la Grande-terre et la
Basse-terre, et les trois îles du sud : l’archipel des Saintes, Marie-Galante et la Désirade. Les
superficies de ces territoires oscillent entre 5,2km² (Terre de Haut) et 848 km² (Basse Terre). La
population varie entre 1 600 habitants pour la plus petite île, Désirade, et 200 000 habitants sur la
Grande Terre. 71
La desserte des îles du Sud en Guadeloupe est globalement assurée quotidiennement mais la
saisonnalité et la forte pression du tourisme incitent parfois les armateurs à ne proposer qu’une offre
adaptée aux touristes et non à la population locale.
Pour pallier certaines difficultés, la région Guadeloupe s’investit depuis de nombreuses années dans
la continuité territoriale intérieure de manière à lutter contre les doubles handicaps que subissent les
résidents des îles du sud. La collectivité contribue en moyenne, à hauteur de 2,5 millions d’euros par
an, pour diminuer le coût d’achat de billets pour les résidents des îles du sud. Il serait souhaitable que
l’Etat reconnaisse cette situation dans le cadre de sa politique de continuité territoriale, comme cela
est le cas pour la Guyane. Cependant, pour résoudre les problèmes de qualité de la desserte ou du
nombre de fréquences entre les îles, la mise en place d’obligations de service public pourrait dans
certains cas, être une solution adaptée.
71
Analyse de la desserte inter-îles en Guadeloupe, étude menée par la DDE et l’ADEME en 2010
93
Le Département de Mayotte prend également en charge, sans compensation de l’Etat, la continuité
territoriale entre la Grande-Terre et la Petite-Terre en investissant chaque année dans son Service des
Transports Maritimes72 « STM) 7 à 10 Millions d’Euros73 par an.
3.2.La desserte maritime outre-mer, un secteur en retard de modernisation sur des marchés
peu concurrentiels
3.2.1. Des infrastructures en retard de modernisation
Outre-mer, les infrastructures maritimes apparaissent globalement en retard en comparaison avec les
infrastructures de l’hexagone et de la région. Dans ce cadre la desserte maritime outre-mer est
souvent concurrencée par les ports voisins : équipements limités, coûts de passage portuaire élevé,
accessibilité réduite (tirant d’eau) faisant craindre à un certain nombre de territoires une
feederisation forcée des imports. En outre l’augmentation de la taille des navires nécessite des
adaptations techniques incontournables mais trop coûteuses pour la capacité d’accueil, de
remorquage et de tirant d’eau trop faible.
La croissance du trafic maritime et l’augmentation de la taille des navires induisent de lourdes
conséquences pour les infrastructures ultramarines. Ainsi, les détériorations des taux de remplissage
en Guadeloupe, par exemple, ne cessent de croître notamment en raison de l’augmentation de la
taille des porte-conteneurs. Le développement du transbordement des trafics maritimes
conteneurisés est un élément également important à évoquer. Ce type de transport de fret est un des
principaux facteurs de changement de l’industrie maritime. Il consiste à recevoir du fret de naviremères afin d’alimenter les ports secondaires.
La feederisation tend à se développer. Il s’agit, en fait, d’un service de collecte et de redistribution
des marchandises assuré par les feeders. Concrètement, un transbordement est mis en place entre
grands navires de lignes, les navires-mères, qui font escale dans un nombre limité de ports et les plus
petits navires (navires nourriciers) qui acheminent les marchandises vers des ports de plus petite
taille que les armateurs ne desservent pas en ligne directe. Plus spécifiquement et pour des raisons
de rentabilité depuis 2007/2008, le trafic à destination de Mayotte est composé uniquement de
feeders. En effet, il n’existe plus de ligne directe à destination de Mayotte, les bateaux faisant escale
dans les ports d’éclatement régionaux, tels les ports Port Louis, Djibouti, Port Kelang et Port
Réunion.74 Le volume de trafic en transit augmentant plus rapidement que le trafic portuaire, il en
résulte une remise en cause du modèle de « hub portuaire » et une transformation des facteurs de
compétitivité portuaire.
La concurrence des ports voisins est d’autant plus redoutable que les ports sont proportionnellement
peu nombreux Outre-mer. Du fait de cette concurrence, les rendements sont faibles et les frais de
port et de main d’œuvre plus élevés, ce qui freine le développement des ports de la Guadeloupe et
de La Réunion. En matière d’équipements par exemple, à La Réunion, quatre portiques à conteneurs
et une grue mobile sont actuellement utilisés par quatre sociétés de manutention présentes sur
l’île.75
Dans l’océan Pacifique les ports de Mata’Utu (Wallis) et de Leava (Futuna) ne disposent d’aucun
équipement pour la manutention du fret, type grues ou mât de charge. Les navires susceptibles d’y
faire escale doivent donc être équipés. La manutention portuaire, l’acconage et les services annexes
72
Créé par arrêté n° 86/RG du 25 avril 1977
Subvention 2013 d’environ 7 millions et 10 millions en 2014.
74
Enquête relative aux coûts de transports à Mayotte, août 2012
75
Rapport relatif à la situation de la concurrence et à la formation des prix dans la collectivité d’outre-mer de Wallis et Futuna, Christophe
DREUCHE et Catherine COLLOMBET, Direccte, 28 septembre 2012
73
94
sont rendus par quatre entreprises locales (deux à Wallis, deux à Futuna) qui disposent de leurs
propres matériels et effectifs.
La promotion de projets stratégiques et d’aménagement ainsi que de développement
d’infrastructures portuaires (adaptation des portiques et des grues ainsi que renforcement des quais)
constituent des enjeux cruciaux. Le rôle du port comme acteur central du développement
économique local doit être renforcé ainsi que la recherche du meilleur coût de passage portuaire
dans les ports des Outre-mer. Les capacités d’accueil doivent être revues tout comme les services de
manière générale (remorquage, amarrage,…). Plus les services seront de bonne qualité, plus les
armateurs gagneront du temps et amélioreront leur rentabilité.76 Les flux de marchandises vont, en
effet, naturellement évoluer dans leurs volumes et dans les routes empruntées par les navires. Pour
les ports, ces nouvelles stratégies se traduisent par la nécessité de disposer de quais plus longs,
d’engins de chargement capables de manutentionner un grand nombre de conteneurs plus lourds et
de rechercher de plus forts tirants d’eau.
3.2.2. Des problèmes récurrents de congestion des ports
Les problèmes récurrents de congestion des ports outre-mer sont principalement liées à un foncier
qui est saturé et souvent contraint pour des raisons tant humaines (urbanisme, conflits d’usage) que
naturelles (reliefs, envasement).
L’espace foncier portuaire est très contraint outre-mer, et plus particulièrement outre-mer. En effet,
différentes raisons contraignent les ports telles que les conditions naturelles, la présence d’activités
étrangères à l’activité portuaire, la neutralisation de terrains dans le cadre du plan de prévention des
risques technologiques (PPRT), de possibles conflits d’usage à l’interface ville-port. Ces contraintes
pèsent sur la capacité portuaire à accueillir de nouvelles activités industrielles que les ports auraient
naturellement vocation à accueillir, en raison de leurs facilités logistiques et pour compenser la baisse
d’autres trafics traditionnels77.
Jusqu’en 2010, les activités portuaires du port de commerce de Longoni (Mayotte) étaient pénalisées
par l’insuffisance des aires de stockages des conteneurs. Pour pallier ce problème, des
investissements importants ont été réalisés (62 millions d’euros financés par l’Etat et la Collectivité).
Une extension de l’aire de stockage des conteneurs et un terminal gazier ont également été
aménagés ainsi qu’un quai pour pétroliers, qui jusqu’alors mouillaient à Dzaoudzi. Cependant, le port
ne dispose ni de portiques, ni de grus mobiles. De fait, seuls les navires gréés peuvent y opérer.
Toutefois, des perspectives de modernisation s’ouvrent pour Mayotte. En effet, le nouveau
délégataire du port de Mayotte (Mayotte Channel Gateway SAS) a commandé deux grues
conformément aux dispositions de l’appel d’offre et du contrat portant délégation du service public
de gestion et d’exploitation du port de Mayotte. ces équipement devraient être réceptionnés avant la
fin de l’année 2014.
De plus, il apparaît, notamment dans les Antilles, que les flux se caractérisent par de fortes marges
d’optimisation notamment en matière de remplissage des containers au retour. Ainsi les échanges
entre l’hexagone les territoires des Antilles sont déséquilibrés en termes de volume car nombre de
containers repartent vides de ces territoires et induisent une charge intégrée dans le coût de
transport « aller » du container.
76
77
Livre bleu sud océan indien, 10 décembre 2011
Assises de la Mer et du littoral/Synthèse des contributions Séance plénière du conseil national de la mer et des littoraux du 18 juillet 2013
95
3.2.3. Un marché peu concurrentiel
Plusieurs lignes sont identifiables sur le marché du fret maritime. Les deux lignes principales en
termes de volumes transportés sont la ligne Europe du Nord-Antilles et la ligne Europe-Réunion. Elles
sont les seules sur lesquelles opèrent plusieurs concurrents. Les services Méditerranée-Antilles et
Europe-Guyane sont gérés en monopole de fait par le VSA passé entre CMA-CGM et Marfret, il n’y a
donc pas de concurrence en prix. Sur ces deux lignes, les volumes sont faibles à l’aller et quasi
inexistants au retour.
La principale liaison entre l’Europe du Nord et les Antilles est assurée majoritairement par six
compagnies maritimes78 : CMA-CGM, AP-Moller-Maersk (Maersk), Marfret, Wec-Holland-Maas
(WEC), Geest Line et Horn Line. Alors que Geest et Horn opèrent sur cette liaison avec leurs propres
navires, les compagnies CMA-CGM, Maersk et Marfret sont liées par un accord de CSA (allocation de
capacité) et utilisent les navires de la CMA-CGM. Sur la période de 2008 à 2011 et sur le marché
pertinent des services de transport maritime de ligne régulière par conteneur au départ de l’Europe
du Nord et à destination des Antilles françaises, la part de marché cumulée de CMA-CGM, Maersk,
Marfret et WEC Lines s’élève ainsi à 88.7%.79
En juin 2013, l’Autorité de la concurrence a obtenu des engagements auprès de ces quatre
compagnies maritimes afin de réanimer la concurrence dans ce domaine et de favoriser la baisse des
prix des produits dans les Antilles. Sur la liaison Europe du Nord-Antilles, l’Autorité de la concurrence
avait, en effet, identifié des difficultés de concurrence et une certaine inertie du marché liée à des
rigidités d’organisation au regard du service de PCRF.
Le PCRF est un service ouvert par CMA-CGM entre l’Europe du Nord et les Antilles françaises depuis
1976. La durée de rotation est de 28 jours avec un départ tous les 7 jours. La capacité nominale des
quatre bateaux de cette ligne est de 2 200 EVP, ce qui correspond à une capacité nominale annuelle
de 117 843 EVP (dont 57 200 EVP alloués à CMA-CGM).
Les ports métropolitains de Dunkerque, le Havre, Rouen et Montoir de Bretagne sont ainsi reliés aux
ports antillais de Pointe-à-Pitre et Fort-de-France. Entre 2008 et 2010, ce service a représenté 90 %
des échanges de marchandises conteneurisées entre l’Europe du Nord et les Antilles françaises, le
reste l’étant par les autres concurrents.80 En outre, CMA-CGM loue de l’espace sur des navires des
autres compagnies afin de transporter ses conteneurs. Des contrats ont donc été signés avec Maersk,
Marfret et WEC Lines. Mais, certaines clauses des contrats limitaient l’intensité de la concurrence et
la possibilité pour de nouveaux entrants d’intégrer le marché. Ainsi, des clauses d’exclusivité liant ces
trois compagnies à CMA-CGM leur interdisaient de charger leurs conteneurs sur d’autres concurrents
sans son accord et l’absence de possibilité pour ces trois compagnies de revendre à des tiers la
capacité réservée non utilisée freinait clairement la concurrence. Il en va de même de l’opacité du
mécanisme d’allocation des capacités et la durée déterminée des contrats liant les compagnies à
CMA-CGM. Ainsi, suite à l’intervention de l’Autorité de la concurrence, des engagements communs
ont été pris et devraient permettre de relancer la concurrence dans le secteur du transport maritime
de conteneurs. Cette revitalisation en amont devrait également avoir un impact positif sur les prix de
détail payés par les ultramarins.
Sur la ligne Europe-Réunion, trois compagnies assurent principalement les liaisons entre l’hexagone
et la Réunion : CMA-CGM, Maersk et Mediterranean Shipping Company (MSC). Ces trois armateurs
78
Avis du 8 septembre 2009 relatif aux mécanismes d’importation et de distribution des produits de grande consommation dans les DOM –
Autorité de la concurrence
79
Décision n°13-D-15 du 25 juin 2013 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur du transport maritime de fret entre l’Europe
du Nord et les Antilles françaises
80
Décision n°13-D-15 du 25 juin 2013 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur du transport maritime de fret entre l’Europe
du Nord et les Antilles françaises
96
sont présents avec leurs propres navires. Le seul accord VSA (accord de partage de vaisseau), qui est
minoritaire, concerne CMA-CGM et sa filiale Delmas avec la compagnie allemande DAL. Le groupe
CMA-CGM/Delmas opère trois navires et DAL un seul, ce petit acteur détenant moins de 10% du
marché. 81

L’exemple de Saint-Pierre et Miquelon
Du fait des caractères propres à l’insularité de la collectivité territoriale de Saint Pierre et Miquelon,
qui est un archipel composé de deux îles principales et de six îlets inhabités, et quelle que soit la
route suivie par les marchandises, un segment maritime est nécessaire. Plusieurs routes sont
possibles pour effectuer le transport. 82 Il faut distinguer la desserte maritime vers la collectivité
territoriale de celle inter-île.
L’Etat alloue deux subventions annuelles pour la desserte maritime internationale en fret :
-
-
l’une de 2 486 000 euros, finançant une délégation de service public (DSP) pour la desserte
maritime internationale en fret de l’archipel de Saint Pierre et Miquelon. La convention de la DSP
a été signée entre l’Etat et le transporteur Transport Service International (TSI) le 12 août 2009
pour la liaison entre Halifax et Saint-Pierre, sur le segment maritime dit « palan sous palan »
(transport de quai à quai), pour une durée de sept ans.
Jusqu’en mai 2011, un marché de prestation de service était effectif entre l’Etat et la société
TMSI-AV pour un montant de 2 002 410 euros, portant sur les prestations amont et aval à la
délégation de service public. En amont, les opérations couvraient la réception des marchandises,
le conditionnement, les formalités douanières et l’empotage des conteneurs, et en aval, les
opérations couvraient le dépotage, les opérations de dédouanement et la mise à disposition des
marchandises. Ce marché a été remplacé en décembre 2013, par un marché rémunéré à la
tonne.
Sur le segment inter-îles, la collectivité subventionne l’approvisionnement de Miquelon, opéré par la
société TMS. Entre Saint-Pierre et Miquelon, un service de transport de passagers existe en
concurrence avec un service aérien. La collectivité étant responsable du transport inter-îles, elle a,
pour assurer cette mission, créé une régie de transport et acquis un bateau rapide, le Cabestan, dont
la mise en service, en septembre 2010, s’est heurtée à de nombreuses difficultés, dont celles liées
aux travaux de mise en conformité avec la réglementation maritime.
La desserte maritime en passagers a connu depuis de nombreuses interruptions. Le navire acquis par
la collectivité a en effet subi diverses pannes et ne semble pas parfaitement adapté aux données
climatiques de l'archipel.
3.3.L’accompagnement des pouvoirs publics dans un secteur en mutation
3.3.1. La réforme portuaire, un tournant majeur
En dehors de l’aide publique apportée au fret, d’autres actions ont été menées en matière de
desserte maritime comme notamment la réforme portuaire de 2008. Cette réforme visait à
permettre aux ports d’Outre-mer de mieux répondre aux exigences de performance et de
compétitivité qu’imposent l’évolution du commerce maritime international et la concurrence avec les
81
82
97
ports étrangers. Dans la poursuite de cette réforme appliquée aux ports autonomes de métropole, le
législateur a souhaité étendre la loi aux ports d’intérêt national des départements d’Outre-mer.83
Depuis la loi du 22 février 2012, les ports de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion
sont ainsi transformés en Grands Ports Maritimes, établissements publics nationaux sous tutelle du
Ministère des transports, qui peuvent diversifier leurs ressources et développer une stratégie de long
terme. Le régime général des ports appliqué aux ports métropolitains est désormais appliqué en
Outer-mer. Une adaptation ultramarine doit cependant être soulignée : les activités de manutention
ne sont pas exclues de la compétence de ces établissements avec la faculté pour chacun des ports de
prévoir, à terme, une évolution de l’organisation. Il pourrait découler de ces changements une
réduction des risques de grève et de paralysie des ports.
Cette réforme s’engage autour de quatre axes principaux :
- le recentrage des missions des ports sur les missions d’autorité publique (accès maritime,
police portuaire, sécurité et sûreté) et de régulation ainsi que sur les fonctions d’aménageur
du domaine portuaire, qui leur sont transférées en pleine propriété. Le renforcement de leurs
missions et de leurs responsabilités relatives aux dessertes terrestres est également établi.
- la simplification et la rationalisation de l’organisation de la manutention portuaire. Celles-ci
prendront exemple sur le modèle des principaux ports européens avec la mise en place
d’opérateurs intégrés de terminaux responsables de l’ensemble des opérations
de manutention et exerçant sur cette activité une autorité réelle et permanente.
- la modernisation de la gouvernance des GPM en instituant un conseil de surveillance, où la
représentation de l’Etat et des collectivités territoriales est accrue, un directoire et un conseil
de développement, permettant de mieux associer les différents acteurs locaux concernés par
le fonctionnement du port. Plus précisément, le conseil de développement se réunit au moins
deux fois par an. Il est obligatoirement consulté sur le projet stratégique et la politique
tarifaire du grand port maritime. Il est composé de représentants des milieux professionnels,
sociaux et associatifs ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements, répartis au
sein de quatre collèges. Ils ont été créés par les arrêtés préfectoraux dans les GPM de la
Guadeloupe, de la Guyane et de la Réunion. 84
- la coordination entre ports d’une même façade maritime afin de faciliter la politique
commerciale et de permettre une meilleure gestion des investissements. La loi prévoit, en
effet, la mise en place d’un Conseil de coordination interportuaire pour les Antilles et la
Guyane afin de créer des solidarités entre les GPM de la Guadeloupe, de la Guyane et de la
Martinique. Il s’agit de favoriser l’émergence d’une coopération entre ces ports sur des sujets
d’intérêts communs, tout en facilitant leur adaptation aux enjeux actuels et notamment
l’élargissement du canal de Panama.
La modernisation des infrastructures portuaires est l’objectif important de ces changements. Les
décisions sont rapprochées des territoires et le processus de mise en place des investissements
devrait alors permettre des marges de productivité et une baisse des coûts, car ceux-ci sont
nécessaires à la mise aux normes des installations portuaires pour capter les trafics de
transbordement et générer des activités économiques et de transformation liées au trafic maritime.
Chaque GPM doit, dans ce cadre, élaborer son « projet stratégique » au travers duquel il détermine
les grandes orientations, les modalités de son action et les dépenses et recettes prévisionnelles
nécessaire à sa mise en œuvre. La finalisation de ces projets est prévue pour le premier semestre de
2014. 85
83
Projet de stratégie nationale des grands ports maritimes d’Outre-mer, rapports Direction générale des infrastructures, des transports et
de la mer, Direction des services de transport et Sous-direction des ports et du transport fluvial, novembre 2013
84
Questionnaire sur LF 2014 Question n°16 : Faire le point sur la mise en œuvre de la réforme des ports d’outre-mer
85
Questionnaire sur LF 2014 Question n°16 : Faire le point sur la mise en œuvre de la réforme des ports d’outre-mer
98
Cependant, il convient de préciser que cette réforme n’a pas d’effet direct sur la réalité des échanges,
largement déséquilibrés entre importations nécessaires à la consommation et exportations
insuffisantes à équilibrer ces exportations. Il faut comprendre que le déchargement (portiqueurs
salariés du port) et les dockers (salariés de la manutention docker) ont un impact important sur le
coût portuaire.
3.3.2. Le projet de stratégie nationale portuaire des Outre-mer, une réponse adaptée
La stratégie portuaire est la déclinaison pour l’Outre-mer de la stratégie nationale de relance
portuaire annoncée par le ministre délégué aux transports, à la mer et à la pêche le 24 mai 2013 à
Rouen. Cette stratégie est encore à l’état de projet et n’a pas encore été validée. Elle s’inspire des
travaux réalisés dans le cadre des assises nationales de la mer et du littoral et des contributions des
grands ports maritimes d’Outre-mer. Ce projet portuaire s’applique donc aux quatre grands ports
maritimes d’Outre-mer : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion. Il ne s’applique pas
en revanche aux ports des départements et des territoires d’Outre-mer, administrés directement par
les collectivités territoriales compétentes.86
La stratégie tend à impulser une nouvelle dynamique afin de faire face aux nouveaux modes de
gouvernance des ports et aux enjeux économiques émergents. Il s’agit à la fois d’adapter les ports aux
mutations du transport maritime, d’améliorer la compétitivité portuaire et de fluidifier le passage
portuaire.
Cette stratégie vise à :
- adapter les ports aux mutations du transport maritime. Ainsi, à Mayotte, l’activité principale
du port de Longoni se partage entre les importations et les transbordements, ceux-ci
représentant plus de 50% de l’activité portuaire.87 Au Antilles, l’objectif est de faire des
ports antillais des hubs de transbordement et de groupage de marchandises et ainsi d’offrir
des services compétitifs aux navires qui affluent vers le canal de Panama. A cet égard, il est
essentiel de moderniser et de coordonner les actions entre les ports.
- améliorer la compétitivité portuaire. La modernisation, la réorganisation ainsi que la
formation du personnel et l’amélioration de la transparence des tarifs permettraient de
mieux répondre aux demandes des clients armateurs et chargeurs. Il en va de même de la
coordination entre le grand port maritime et les places portuaires. Enfin, il s’agit de fluidifier
le passage portuaire en simplifiant les formalités administratives et douanières ainsi qu’en
développant les outils de communication électronique.
3.3.3. L’aide au fret, une aide pour les entreprises
L’aide au fret est instituée par l’article 24 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement
économique des Outre-mer (LODEOM). Cette loi a en effet mis en place un dispositif national de
compensation de certains surcoûts de transports liés à l’éloignement géographique des territoires
ultramarins. L’aide est cofinancée par le dispositif européen prévu au titre du fonds européen FEDER
qu’est l’allocation spécifique de compensation des surcoûts liés aux handicaps des régions
ultrapériphériques. Sur la période 2007-2013, le montant prévu de l’aide européenne était de 217.5
millions d’euros.
Fondée sur la compensation des handicaps structurels que subissent les entreprises ultramarines, en
termes d’éloignement et d’ultra périphéricité, et qui conduisent à surélever leurs coûts de
86
de la mer, Direction des services de transport et Sous-direction des ports et du transport fluvial, novembre 2013,
87
Enquête relative aux coûts des transports à Mayotte, août 2012
99
production, l’aide au fret prend en charge une partie des coûts de production des entreprises par
l’allègement des frais de transports des intrants (matières premières et produits semi-finis entrant
dans le processus de fabrication locale) au départ de hexagone ou d’un autre État membre de l’Union
européenne et des frais de commercialisation sur le marché métropolitain des extrants, produits de
fabrication locale. 88
Les bénéficiaires de cette aide sont les entreprises situées dans les DOM, à Saint Barthélémy, Saint
Martin, Saint Pierre et Miquelon ou encore à Wallis et Futuna. Elles doivent exercer une activité de
production mais, ne sont pas bénéficiaires les entreprises des secteurs de l’industrie automobile, de
la sidérurgie, de l’industrie charbonnière et de la pêche. Le transport ou le transfert des produits des
entreprises qui ne peuvent être localisées ailleurs ne sont pas éligibles, notamment les produits
d’extraction et les centrales hydroélectriques. En revanche, sont éligibles, quelles que soient leurs
activités de productions, les entreprises établies à Saint Pierre et Miquelon, à Mayotte et à Wallis et
Futuna.
Le taux d’aide au fret apporté par l’État ne peut dépasser 25% du coût total éligible. De plus, le
montant de l’aide apportée par l’État ne peut avoir pour effet de porter le niveau de compensation
des coûts de transport au-delà de 75% de la base éligible. Ce plafond tient compte de la part de
financement supportée par l’allocation additionnelle spécifique de compensation des surcoûts liés
aux handicaps des régions ultrapériphériques prévue par le FEDER, qui se place à 50% pour la période
2007-2013. Les collectivités locales peuvent compléter le financement de l’aide au fret au-delà du
plafond de 75%. Ce qui est le cas pour la Réunion qui alloue une aide complémentaire locale au profit
des seuls extrants avec un taux d’intervention placé à 10%, le taux national étant ramené à 15% pour
certains dossiers. Les modalités sont différentes selon le territoire ultramarin. 89 Pour la période 20142020, le taux de cofinancement de l’Union européenne sera porté à 85%.
Consommation de l’aide nationale au fret entre 2011 et 2013
(1)
au regard des AE ouvertes en 2013
Pour l’ensemble des DOM, la mesure, déclinée par secteurs d’activité, a porté essentiellement sur
l’industrie manufacturière, les entreprises bénéficiaires étant majoritairement issues des soussecteurs suivants :
Fabrication de produits métalliques
Industrie alimentaire
Fabrication de boissons
Fabrication de produits minéraux
88
Rapport de l’inspection générale de l’administration sur l’analyse des modalités de mise en œuvre de l’aide au fret (aide nationale) dans
les départements de La Réunion, des Antilles et de la Guyane, mai 2014
89
Questionnaire Sénat, Contrôle budgétaire relatif à l’aide au fret Mai 2013
100
Sur les 106 entreprises ayant bénéficié en 2013 de l’aide au fret, 88 ont pour activité le secteur
manufacturier avec notamment le domaine des industries alimentaires (industrie des eaux de table,
fabrication de produits laitiers, de sucre, transformation et conservation de poisson, de crustacés).
Répartition de l’aide nationale au fret en 2013
Dans le cadre de son programme triennal d'évaluation 2011 - 2013, la Direction générale des Outremer (DGOM) a souhaité en 2011 évaluer l'allocation spécifique de compensation des surcoûts liés aux
handicaps des régions ultrapériphériques, intégrant le dispositif d’aide au fret cofinancé par le FEDER.
Cette évaluation visait à tirer les premiers enseignements de la mise en œuvre de ce dispositif, les
réalisations, les premiers résultats et d’en vérifier la cohérence et la bonne adaptation au cadre
réglementaire.
Durant cette évaluation, une enquête en ligne auprès de l’ensemble des bénéficiaires de l’aide au fret
(soit 190 entreprises dans les quatre DOM) a été conduite et une question sur l’utilisation de la
subvention a été posée90. Il ressort de cette enquête que, confrontés à la concurrence des entreprises
de la métropole et des pays voisins, les bénéficiaires de l’aide au fret ont privilégié, à 63%, la
réduction ou le maintien des prix de leur production. Outre cette utilisation, les entreprises ont
également mobilisé la subvention pour augmenter leur trésorerie (35%) et engager des
investissements productifs (29%). Elles sont en revanche moins nombreuses à avoir utilisé l’allocation
pour la recherche de nouveaux marchés, la création d’emplois ou la mise au point de nouveaux
produits.
Pour la majorité des entreprises de Guadeloupe91, l’aide au fret permet une sauvegarde des emplois
compte tenu de l’amélioration de la rentabilité unanimement constatée. A ce jour, l’évaluation de
l’aide au fret n’a pas encore été réalisée (à venir), sachant que les premiers financements ont été
réalisés très récemment (fin 2012 pour la majorité).
Pour la Martinique92, une évaluation a été menée en 2011 par le SGAR de la Martinique, et a révélé
la difficulté à mesurer les effets de l’aide au fret sur l’économie martiniquaise. Elle aurait toutefois
permis, selon les bénéficiaires, de réaliser des investissements productifs, d’assurer la trésorerie de
l‘entreprise, et d’éviter d’augmenter les prix même quand le cout des matières premières
augmentaient. Aucun bénéficiaire n’a évoqué de baisse de prix.
A La Réunion, l’aide nationale comme l’aide européenne sont considérées comme des subventions de
fonctionnement, sans contrepartie, ayant pour seul but de réduire les disparités liées à l'éloignement
géographique et n'imposant aucune obligation au bénéficiaire de l'aide. Seule la Région Réunion
90
Le taux de retour de l’enquête était de 35%.
92
91
101
alloue une aide complémentaire locale au profit des seuls extrants qui représentent 10 % de l’assiette
éligible. Le montant de l’aide nationale est alors ramené à 15 % pour ces dossiers.
Pour Mayotte93, le dispositif contribue activement au maintien de la compétitivité des entreprises
mahoraises bénéficiaires, et de leurs parts de marchés, tant localement qu'à l'export. L'impact sur
l’emploi de ce dispositif s'apprécie également en termes d'entreprises sauvegardées, en particulier
s'agissant du volet export. Le nombre d'emplois maintenus et créés grâce au dispositif d'aide au fret
est estimé approximativement à une douzaine sur Mayotte pour l'année 2013.
Par ailleurs, la mise en œuvre effective du dispositif national d’aide au fret a coïncidé avec le début de
la crise économique. Il est par conséquent impossible d’évaluer si l’aide apportée concourt à la
maîtrise des prix, ou contribue au développement de l’emploi. On peut penser qu’elle aura en
revanche aidé les entreprises à affronter la dégradation de la conjoncture économique.
Cette aide a connu lors de son lancement un certain nombre de difficultés. Compte tenu du
démarrage tardif de ce dispositif, il n’a été réellement opérationnel qu’en 2011. Selon les services
locaux instructeurs des dossiers, un apprentissage a été nécessaire auprès de tous les intervenants
(certification des dépenses très complexe notamment le contrôle des factures de transport et des
factures produits) et de nombreux retards ont été constatés dans le traitement des dossiers.
Il est à noter que ce dispositif, comme beaucoup de dispositifs cofinancés par l’Union européenne,
est perçu comme lourd et complexe par les porteurs de projets. Beaucoup d’entre eux ont fait part de
leurs difficultés dans la constitution des dossiers (informations exigées difficiles à obtenir par le
porteur de projet, complexité des calculs à intégrer,…). Cependant, ces difficultés varient fortement
d’un territoire à l’autre, et dépendent de l’accompagnement mis en place localement.
La réalité des entreprises ultramarines est caractérisée par des capacités administratives limitées.
Ainsi, des entreprises ne disposant pas de ressources et compétences en interne pour monter un
dossier de subvention ne font pas l’effort de s’approprier le dispositif et d’en mesurer ses avantages
et inconvénients. La complexité de la mise en œuvre de l’aide au fret peut donc inciter certains chefs
d’entreprises à ne pas mobiliser le dispositif.
De plus, face à la complexité et aux efforts demandés pour monter un dossier de subvention,
certaines entreprises n’ont pas souhaité modifier leurs stratégies d’approvisionnement, bien qu’il
s’agisse de frais indispensables. Ce fut notamment le cas de certains industriels s’approvisionnant
dans des pays proposant des tarifs très concurrentiels (Chine, Inde,…) et estimant que l’avantage
proposé dans le cadre de l’aide au fret pouvait s’avérer faible.
Par ailleurs, les Antilles bénéficient d'une aide au fret pouvant atteindre 75% du prix du transport. En
Guyane, la surcharge carburant (la Baf) qui représente la moitié du prix du transport, n'est pas prise
en compte dans le calcul et pénalise fortement les entreprises locales.
Enfin, le champ d’intervention de l’aide au fret prévu en 2005 était plus large qu’il ne l’est
aujourd’hui, la plupart des acteurs pensait pouvoir mobiliser la mesure d’aide au fret dans le cadre
des produits agricoles.
3.4.Recommandations : un développement des ports responsable, durable et compétitif

93
Adapter les ports aux mutations du transport maritime
102
Adapter les ports aux mutations du transport maritime nécessite de développer et moderniser les
infrastructures et les services portuaires. Il s’agit de transformer certains ports d’Outre-mer en de
nouveaux hubs de transbordement et de groupage de marchandise. En effet, la zone Caraïbes et celle
de l’Océan indien sont des zones importantes de croisement des flux pour les armements à
conteneurs. Plusieurs ports jouent un rôle majeur en matière de transbordement. Le redéploiement
de la logistique induit par l’augmentation des tailles des navires pouvant transiter par le canal de
Panama ou sur les lignes Asie Europe est une perspective non négligeable pour les ports de
Guadeloupe, de Martinique, de La Réunion et de Mayotte. Les ports pourraient ainsi développer le
transbordement ne se limitant pas à la seule manutention de conteneurs mais offrant également des
services à valeur ajoutée, comme dans le groupage par exemple. Cette adaptation nécessite
également de moderniser les moyens de manutention ainsi que d’identifier les investissements
pertinents à effectuer.

Optimiser les flux de marchandises
L’amélioration du remplissage des containers est un véritable enjeu pour les ports ultramarins.
Compte tenu des taux de couverture relativement faible en outre-mer, à l’exception de la Nouvelle
Calédonie, les échanges entre la métropole et les territoires sont déséquilibrés en termes de volume.
Nombre de containers repartent vides, ce qui constitue une charge forcément intégrée dans le coût
de transport « aller » du container. Ceci suppose une véritable réflexion sur la stratégie économique
visant à organiser l’exportation vers l’Europe.

Améliorer la compétitivité portuaire
L’amélioration de la compétitivité portuaire passe globalement par la mise en place des conditions
nécessaires à leur attractivité. Il s’agit de revoir le matériel des ports et leur efficacité ainsi que de
rendre les tarifs portuaires plus transparents en renforçant les échanges d’informations entre les
différents acteurs. De plus, une adaptation de la législation dans le domaine maritime permettrait à
certains ports devant faire face à une forte concurrence dans leur espace régional d’être plus
compétitif.

Renforcer le rôle des ports ultra-marins comme acteurs de développement
économique local
Les ports sont au centre de la chaine logistique d’approvisionnement des territoires d’Outre-mer. Leur
rôle comme acteur du développement économique local est central et doit être renforcé. Leur
contribution et leur implication dans les réflexions stratégiques de développement économique, dans
les instances d’observation ou de réflexion locale doivent être intensifiées (observatoire des prix,
élaboration de documents stratégiques locaux…).

Promouvoir davantage le dialogue social
Encourager le dialogue social et développer les compétences est un aspect important sur lequel il
faut se pencher plus précisément. Le dialogue social dans les ports d’outre-mer doit être développé
avec les représentants sur personnels. Il s’agit en fait d’associer davantage les partenaires sociaux afin
de renforcer la synergie entre les acteurs de la scène portuaire et de prévenir les mouvements
sociaux. La recherche d’un fonctionnement en continu est en effet vitale pour les économies locales.
Une volonté commune de développer les ports doit être renforcée. 94
94
103

Développer la croisière basée
La croisière basée est un secteur en croissance ces dernières années et doit faire partie des ambitions
des grands ports maritimes des Outre-mer. Cela implique donc une amélioration des infrastructures,
des offres et des services proposés. La coopération entre les différents acteurs du tourisme, et plus
particulièrement entre les ports et les aéroports sur un même territoire pourrait avoir des
conséquences positives sur la desserte aérienne et donc sur le transport affinitaire.

Développer le transport de personnes par voie maritime
Compte tenu du caractère insulaire des territoires d’Outre-mer, à l’exception de la Guyane, le
transport maritime de personnes est essentiel. Le développement de ce mode de transports, de la
qualité des services et du nombre de rotations, permettrait à certains territoires d’améliorer leur
accessibilité que se soit pour les résidents ou pour les personnes de passage. La prise en compte de
cette problématique dans les stratégies de développement des transports élaborée localement serait
un pré-requis.

Faire évoluer l’aide au fret compte tenu des problématiques et besoins des
entrepreneurs ultramarins
Des évolutions sont nécessaires pour optimiser, à terme, l’impact de ce dispositif dans les régions
ultrapériphériques françaises et permettre à terme une utilisation optimale de cette aide. Ainsi, une
amélioration dans la mise en œuvre de l’aide au fret (accompagnement, instruction, certification,…)
serait bénéfique aux entreprises. La simplification des procédures par la mise en place d’une
demande pluriannuelle d’aide au fret, l’harmonisation des procédures d’instruction entre les DOM
(dépenses éligibles, plafonnements,…), ou encore la simplification des procédures de gestion par la
forfaitisation des coûts indirects pourraient être des actions envisagées. Un accompagnement
renforcé, des outils et une organisation adaptée aux besoins des chefs d’entreprises auraient des
conséquences positives sur l’utilisation et la mise en œuvre de l’aide. Pour donner une meilleure
visibilité et une plus grande régularité à l’aide, des mesures de gestion budgétaire (définition
d’enveloppe financière pour chaque DOM sur la durée de la programmation 2014-2020, notification
des autorisations d’engagement en tout début d’année, généralisation des avances aux entreprises,
fixation de taux constants) et une harmonisation des règles applicables dans les différents
départements sont nécessaires. Enfin, l’amélioration de la performance économique du dispositif
pourrait passer par un meilleur ciblage de l’aide, en fonction des réalités et problématiques locales.

Renforcer l’action des pouvoirs publics
Le rôle de l’Etat en tant que régulateur est essentiel pour assurer une concurrence effective dans le
secteur du transport maritime. Il l’est également au côté des collectivités locales dans la mise en
place d’obligations de services publics qui pourraient être développées dans le transport de
personnes intra-archipels et entre certains territoires.
104
4. Recommandations
En matière de continuité numérique, il s’agit d’anticiper les besoins, d’améliorer la gouvernance et
d’adapter les actions :

Développer le Très Haut Débit pour éviter une fracture numérique
Assurer le développement du très haut débit pour ne pas créer une nouvelle fracture numérique
outre-mer. Une attention toute particulière doit être portée sur le développement de la télémédecine
et du raccordement des écoles qui sont souvent le seul lieu d’accès à Internet pour de nombreux
élèves ultramarins. Une expertise, pour identifier les chantiers restant encore à mettre en place sur
chaque territoire et les solutions permettant de mutualiser les moyens sur l'ensemble des
départements et régions d'outre-mer, pourrait dans un premier temps être menée.
De plus, pour permettre aux opérateurs de développer leurs infrastructures, il est important que les
autorisations nécessaires (permis de construire, autorisations de fréquences…) soient facilitées.

Une gouvernance adaptée et efficace
Compte tenu des handicaps dont souffrent les territoires d’outre-mer et pour certains, de leur
manque d’attractivité vis à vis des investisseurs, le développement des technologies de l’information
et de la communication est une priorité. Ainsi, l’accompagnement des collectivités territoriales par
l’Etat dans la mise en œuvre d’une politique efficace de développement numérique est essentiel. Il
permet, en effet, grâce à des interventions financières, de restaurer partiellement l’attractivité des
territoires pour les opérateurs privés et d’imposer des priorités de développement sur certaines
zones ou sur certains territoires. De plus, en matière de très haut débit, les besoins en capacité
devraient considérablement augmenter dans les années à venir. L’intervention et la complémentarité
des pouvoirs publics, que se soit au niveau européen, national ou local, doivent donc être renforcées
et pérennisées de manière à soutenir le développement des usages et services.
Accompagner les acteurs régionaux pour négocier avec les consortiums internationaux en mettant en
place un appui, au travers de l’expertise d’une agence suffisamment forte sur la scène internationale
(AFD…), serait particulièrement positif.

Reconnaître et prendre en compte les particularités des Outre-mer
L’importance des câbles sous-marins pour des territoires insulaires n’est plus à démontrer. De la
qualité de ces infrastructures dépend le transfert et la réception des données. Maintenir la
défiscalisation des câbles sous-marins pourrait être une solution pour favoriser les investissements.
De plus, il serait pertinent que l’Etat et l’Union européenne interviennent au niveau international
pour faire baisser les tarifs d’achat (ou de vente) de capacité sur les liaisons internationales. Ces tarifs
particulièrement élevés sont répercutés par les opérateurs sur leurs prix de détail.
Compte tenu de la présence d’un opérateur historique dans certains territoires d’Outre-mer, il est
nécessaire de s’assurer que celui-ci respecte ses engagements, notamment en terme de délais
d’intervention, vis-à-vis des opérateurs locaux dépendants de ses installations, de manière à ce qu’ils
puissent satisfaire les prestations auxquelles ils se sont engagés vis-à-vis de leurs clients.

Les frais d’itinérance sont difficiles à admettre pour les personnes se déplaçant entre l’hexagone et
les territoires d’Outre-mer, puisqu’ils restent sur le territoire français. Il serait donc bénéfique pour les
105
clients que des accords entre opérateurs nationaux ayant des filiales outre-mer et entre opérateurs
nationaux et locaux, dans l’incapacité de fournir une offre de services sur l’ensemble du territoire
national, soient mis en place de manière à réduire, voir à supprimer les frais d’itinérance. Des marges
de progressions sont possibles et ce dans l’intérêt des populations ultramarines, à l’image des actions
mises en place par l’opérateur FREE Mobile.
En matière de continuité aérienne, une politique tarifaire adaptée à la demande sociale et aux
contraintes de rentabilité des compagnies aériennes doit être menée :
•
territoriale
Compte tenu du coût croissant que représente ce dispositif et du contexte budgétaire actuel, il
semble nécessaire d’en assurer la durabilité par la création d’une recette qui lui serait affectée et/ou,
par la restriction des critères d’attribution de ces aides. Il convient également de réfléchir à une
meilleure coordination des aides d’Etat et des collectivités territoriales en la matière. Une étude doit
être menée en ce sens pour identifier les pistes d’actions possibles en évitant toute nouvelle taxation
des compagnies aériennes ou des passagers.
•
Adapter les coûts d’exploitation pesant sur les transporteurs régionaux, aux réalités
ultramarines
Un véritable travail de fonds, confié à un organisme indépendant, est nécessaire sur ce sujet. Il
semble aujourd’hui, compte tenu de la concurrence internationale et du poids des taxes, des
redevances et de la surcharge transporteur, sur le prix total d’un billet d’avion, nécessaire de les
réévaluer ou de les adapter aux réalités ultramarines. Un contrôle pourrait être fait à cette occasion
sur la surcharge transporteur. La mise en place d’une politique tarifaire adaptée à la fois à la demande
sociale et aux deux contraintes majeures des compagnies aériennes que sont la pérennité du service
et l’équité de la concurrence en sont les enjeux. La concurrence dans le secteur aérien est très forte,
et plus particulièrement pour les petites compagnies locales. Il semble donc nécessaire de prendre
des dispositions propres à chaque territoire ultramarin, en fonction du contexte dans lequel s’exerce
l’activité. L’Etat pourrait encourager et faciliter les discussions entre les compagnies aériennes et
pétrolières sur la baisse du prix du carburant (coût fixe) pour contribuer efficacement à la baisse du
prix du billet d’avion. Les législations françaises et européennes doivent prendre en compte la
situation régionale et le contexte concurrentiel dans lequel exercent les compagnies ; ou alors
imposer aux compagnies étrangères d’appliquer les règles françaises et européennes.
•
Gérer les droits de trafic de manière adaptée aux contraintes du trafic régional et des
compagnies locales
•
Favoriser les investissements des entreprises du transport aérien
Le carburant représente une part importante du prix d’un billet d’avion, disposer d’une flotte récente
est une assurance pour les compagnies aériennes d’en consommer moins. Favoriser la défiscalisation
des avions, en remplacement d’appareil anciens, pourrait être une aide importante pour certaines
sociétés.
106
En matière de continuité maritime, un développement des ports responsable, durable et compétitif
doit être assuré :

Adapter les ports aux mutations du transport maritime
Adapter les ports aux mutations du transport maritime nécessite de développer et moderniser les
infrastructures et les services portuaires. Il s’agit de transformer certains ports d’Outre-mer en de
nouveaux hubs de transbordement et de groupage de marchandise. En effet, la zone Caraïbes et celle
de l’Océan indien sont des zones importantes de croisement des flux pour les armements à
conteneurs. Plusieurs ports jouent un rôle majeur en matière de transbordement. Le redéploiement
de la logistique induit par l’augmentation des tailles des navires pouvant transiter par le canal de
Panama ou sur les lignes Asie Europe est une perspective non négligeable pour les ports de
Guadeloupe, de Martinique, de La Réunion et de Mayotte. Les ports pourraient ainsi développer le
transbordement ne se limitant pas à la seule manutention de conteneurs mais offrant également des
services à valeur ajoutée, comme dans le groupage par exemple. Cette adaptation nécessite
également de moderniser les moyens de manutention ainsi que d’identifier les investissements
pertinents à effectuer.

Optimiser les flux de marchandises
L’amélioration du remplissage des containers est un véritable enjeu pour les ports ultramarins.
Compte tenu des taux de couverture relativement faible en outre-mer, à l’exception de la Nouvelle
Calédonie, les échanges entre la métropole et les territoires sont déséquilibrés en termes de volume.
Nombre de containers repartent vides, ce qui constitue une charge forcément intégrée dans le coût
de transport « aller » du container. Ceci suppose une véritable réflexion sur la stratégie économique
visant à organiser l’exportation vers l’Europe.

Améliorer la compétitivité portuaire
L’amélioration de la compétitivité portuaire passe globalement par la mise en place des conditions
nécessaires à leur attractivité. Il s’agit de revoir le matériel des ports et leur efficacité ainsi que de
rendre les tarifs portuaires plus transparents en renforçant les échanges d’informations entre les
différents acteurs. De plus, une adaptation de la législation dans le domaine maritime permettrait à
certains ports devant faire face à une forte concurrence dans leur espace régional d’être plus
compétitif.

Renforcer le rôle des ports ultra-marins comme acteurs de développement
économique local
Les ports sont au centre de la chaine logistique d’approvisionnement des territoires d’Outre-mer. Leur
rôle comme acteur du développement économique local est central et doit être renforcé. Leur
contribution et leur implication dans les réflexions stratégiques de développement économique, dans
les instances d’observation ou de réflexion locale doivent être intensifiées (observatoire des prix,
élaboration de documents stratégiques locaux…).

Promouvoir davantage le dialogue social
Encourager le dialogue social et développer les compétences est un aspect important sur lequel il
faut se pencher plus précisément. Le dialogue social dans les ports d’outre-mer doit être développé
avec les représentants sur personnels. Il s’agit en fait d’associer davantage les partenaires sociaux afin
de renforcer la synergie entre les acteurs de la scène portuaire et de prévenir les mouvements
107
sociaux. La recherche d’un fonctionnement en continu est en effet vitale pour les économies locales.
Une volonté commune de développer les ports doit être renforcée. 95

Développer la croisière basée
La croisière basée est un secteur en croissance ces dernières années et doit faire partie des ambitions
des grands ports maritimes des Outre-mer. Cela implique donc une amélioration des infrastructures,
des offres et des services proposés. La coopération entre les différents acteurs du tourisme, et plus
particulièrement entre les ports et les aéroports sur un même territoire pourrait avoir des
conséquences positives sur la desserte aérienne et donc sur le transport affinitaire.

Développer le transport de personnes par voie maritime
Compte tenu du caractère insulaire des territoires d’Outre-mer, à l’exception de la Guyane, le
transport maritime de personnes est essentiel. Le développement de ce mode de transports, de la
qualité des services et du nombre de rotations, permettrait à certains territoires d’améliorer leur
accessibilité que se soit pour les résidents ou pour les personnes de passage. La prise en compte de
cette problématique dans les stratégies de développement des transports élaborée localement serait
un pré-requis.

Faire évoluer l’aide au fret compte tenu des problématiques et besoins des
entrepreneurs ultramarins
Des évolutions sont nécessaires pour optimiser, à terme, l’impact de ce dispositif dans les régions
ultrapériphériques françaises et permettre à terme une utilisation optimale de cette aide. Ainsi, une
amélioration dans la mise en œuvre de l’aide au fret (accompagnement, instruction, certification,…)
serait bénéfique aux entreprises. La simplification des procédures par la mise en place d’une
demande pluriannuelle d’aide au fret, l’harmonisation des procédures d’instruction entre les DOM
(dépenses éligibles, plafonnements,…), ou encore la simplification des procédures de gestion par la
forfaitisation des coûts indirects pourraient être des actions envisagées. Un accompagnement
renforcé, des outils et une organisation adaptée aux besoins des chefs d’entreprises auraient des
conséquences positives sur l’utilisation et la mise en œuvre de l’aide. Pour donner une meilleure
visibilité et une plus grande régularité à l’aide, des mesures de gestion budgétaire (définition
d’enveloppe financière pour chaque DOM sur la durée de la programmation 2014-2020, notification
des autorisations d’engagement en tout début d’année, généralisation des avances aux entreprises,
fixation de taux constants) et une harmonisation des règles applicables dans les différents
départements sont nécessaires. Enfin, l’amélioration de la performance économique du dispositif
pourrait passer par un meilleur ciblage de l’aide, en fonction des réalités et problématiques locales.

Renforcer l’action des pouvoirs publics
Le rôle de l’Etat en tant que régulateur est essentiel pour assurer une concurrence effective dans le
secteur du transport maritime. Il l’est également au côté des collectivités locales dans la mise en
place d’obligations de services publics qui pourraient être développées dans le transport de
personnes intra-archipels et entre certains territoires.
95
108
Chapitre 2 : Les mécanismes de formation des prix et leur
niveau
109
110
Introduction
La question des prix ainsi que leurs mécanismes de formation constituent une problématique
importante qui impacte le pouvoir d’achat des ménages ainsi que la compétitivité des entreprises.
Les niveaux des prix demeurent structurellement plus élevés outre-mer que dans l’hexagone, même
si les écarts de prix restent quant à eux relativement constants sur le long terme. L’analyse
approfondie de l’évolution de ces niveaux de prix révèle que si ces dernières résultent bien de causes
objectives, leurs mécanismes de formation, alliés au jeu parfois complexe et souvent opaque des
acteurs induisent une incidence non négligeable sur les prix et notamment ceux des produits dits de
grande consommation.
Ainsi, les économies ultramarines se caractérisent par la faiblesse de la demande intérieure, par
l’étroitesse des marchés locaux, par une offre à l’export encore limitée ainsi que par une concurrence
souvent mise à mal par l’existence récurrente de monopoles.
Du côté de la demande, le niveau des revenus ainsi que les forts taux de pauvreté et de chômage
impactent le pouvoir d’achat des ménages ultramarins, ce qui souligne que la question des prix a une
forte dimension sociale, celle de la « cherté de la vie ».
Du côté de l’offre, il semble que la difficulté des marchés à offrir aux ménages des produits à des prix
soutenables, trouve son origine tant dans des situations de concurrence imparfaite que dans une
chaîne de distribution trop souvent composée d’une multiplicité intermédiaires, pratiquant des
politiques de marges peu transparentes.
En réponse à ces difficultés, l’Etat a développé une action volontariste en instituant des mesures
visant à corriger ces imperfections de la concurrence et à contribuer à la régulation des prix. Ainsi, à
la suite de loi pour le développement des outre-mer (LODEOM) du 27 mai 2009, l’Etat s’est doté des
instruments lui permettant de règlementer les prix et d’exiger l’amélioration de la transparence des
prix par une publication régulière de la situation des prix qu’il a alors confiée aux observatoires des
prix et des revenus. En 2012, la Loi relative à la régulation économique outre-mer est venue
renforcer le dispositif existant. Ses principales dispositions visent notamment à renforcer le pouvoir
d’intervention de l’Etat et de l’Autorité de la concurrence en matière de régulation des prix et de
concentration, à encadrer certains prix (télécommunications, tarifs bancaires), mais également à
promouvoir des accords de modération des prix (bouclier qualité-prix) et à renforcer la connaissance
de la formation des prix en renforçant le rôle des observatoires des prix.
Pour autant, cette action volontariste de l’Etat doit se poursuivre, car si le niveau des prix des
produits alimentaires amorce un repli, celui du niveau général des prix ne présente pas un recul assez
sensible pour que les consommateurs bénéficient d’une véritable diminution de la cherté de la vie.
 Les enjeux et les principales caractéristiques de la question des prix outre-mer
La question des prix est fortement corrélée à celles du pouvoir d’achat des ménages et de la
compétitivité des entreprises. Dans ce cadre, la problématique de la « cherté de la vie » outre-mer
revêt un double enjeu, déterminant pour le développement de ces territoires :
-
un enjeu social marqué par une forte proportion de faibles revenus et des taux élevés de
chômage qui impactent lourdement le pouvoir d’achat des ménages ;
-
un enjeu économique où la compétitivité-prix s’avère essentielle pour que les entreprises
locales puissent écouler leur production tant sur le marché intérieur qu’à l’export.
Dans les DOM, (hors Mayotte) le taux de chômage moyen est de 23 % en 2012 (contre 11,6 % dans
l’hexagone).
111
Dans les COM, le taux de chômage atteint 21,8 % en Polynésie française en 2012 et 27 % à SaintMartin au second trimestre 201396
Dans sa dernière étude relative au pouvoir d’achat des ménages dans les départements d’outremer97, l’INSEE indique que :
-
« La moitié des ménages des départements d’outre-mer ont un revenu mensuel après
impôts et prestations sociales inférieur à 800 euros par personne, selon les données 2006 de
l’Insee. En métropole, toujours en 2006, ce revenu médian98 est de 1 281 euros, soit 60 % de
plus. Les inégalités de revenus entre les Dom et de l’hexagone sont importantes, mais elles
ont tendance à s’atténuer : en 1995, l’écart était de 80 % ».
Le revenu médian, par unité de consommation des ménages, des départements d’outre-mer
est inférieur en 2006 de 38 % à celui des ménages de l’hexagone ; même si cet écart s’est
partiellement résorbé par rapport à la décennie précédente.
-
les disparités de revenus par unité de consommation y sont également plus fortes qu’en
hexagone. Ainsi dans les DOM, les ménages appartenant aux 20 % les plus riches ont un
revenu plancher par unité de consommation 3,2 fois supérieur au revenu plafond des
ménages appartenant aux 20 % les plus modestes. Ce rapport est de 4,1 en Guyane et de 2,2
dans l’hexagone.
le taux de pauvreté est plus élevé outre-mer que dans l’hexagone : 45,8% à la Guadeloupe
et 37,6% à la Martinique contre 13,2% en hexagone en 2006. En 2009, ce taux est de 17 %
des ménages en Nouvelle-Calédonie, et de 19,7 % en Polynésie française.
-
« Les données de la direction générale des Finances publiques soulignent le poids important
des foyers fiscaux à revenus très faibles : alors que moins d'un quart des foyers fiscaux
hexagonaux déclarent en 2008 un revenu annuel inférieur à 9 400 euros, plus de la moitié
des foyers fiscaux des DOM (hors Mayotte) sont dans cette situation »99.
Pour les entreprises ultramarines, la problématique des prix, constitue, un enjeu économique
majeur en faveur duquel l’Etat met en œuvre plusieurs actions visant à réduire les coûts de
production, et particulièrement ceux du travail au moyen des dispositifs :
-
d’exonérations de cotisations sociales patronales, qui contribuent à la baisse des coûts de
production.
budgétaires (aide au fret) ou fiscaux (mécanisme de la TVA non perçue récupérable) de
compensation des surcoûts engendrés par les handicaps structurels liés au caractère
ultrapériphérique de ces territoires.
Le présent rapport vise à faire le point sur l’état des prix dans les outre-mer par rapport à l’hexagone
au vu des données les plus récentes (I), à mieux comprendre les mécanismes de formation des prix
et de leur niveau pour améliorer l’action publique(II) et à établir un premier bilan de la politique de
lutte contre les prix élevés (III).
96
Guadeloupe: 26,2% ; Guyane: 21,3% ; La Réunion: 29,0% ; Martinique: 22,8% ; Mayotte: 17,6% (2009) ; Nouvelle-Calédonie: 13,8%
(2009) ; Polynésie française: 21,8% (2012) ; Saint-Barthélemy: 4,3% (2010) ; Saint-Martin: 27,1% (2010) ; Saint-Pierre-et-Miquelon: 8,8%
(2010) ; Wallis et Futuna: 12,8 (2008) - Source : observatoire de l’ outre-mer/INSEE (http://observatoire.outre-mer.gouv.fr/)
97
Christophe MICHEL, Maël THEULIERE, Nathalie MISSEGUE, « Les inégalités de revenus entre les DOM et l’hexagone »,
n° 1279, Février 2010, 4 pages.
98
la moitié gagne plus, la moitié gagne moins.
99
Serge LARCHER, Sénateur, Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi relatif à la régulation
économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l’outremer, n° 779, 2012, page 8
112
1.
Les prix dans les outre-mer : l’approche quantitative
Si le niveau des prix outre-mer reste supérieur à celui de l’hexagone, l’écart des prix reste
relativement constant en longue période.
1.1. Les niveaux des prix en Outre-mer restent globalement supérieurs à ceux de l’hexagone

Dans les DOM, la DGCCRF a réalisé en 2008, à la demande de l’Autorité de la concurrence,
des relevés des prix qui laissent apparaître :
une médiane des écarts de prix relevés qui se situe à 65 % en Guadeloupe, 70 % en
Martinique et en Guyane. Cette médiane est sensiblement plus faible à La Réunion, 55 %.
Les écarts de prix entre les DOM et la métropole selon les catégories de produits
Source : Autorité de la concurrence
une variabilité importante des écarts selon les produits. A titre d’illustration, 50 % des
écarts de prix relevés dans le cas de la Guadeloupe se situent entre 46 et 92 %, les intervalles
correspondants pour les autres DOM étudiés étant [45 %; 96 %] pour la Martinique, [46%; 92%] pour
la Guyane et [31 %; 80 %] pour La Réunion.100
une corrélation élevée des écarts relevés entre les DOM : un produit dont l’écart entre le
prix constaté en métropole et le prix constaté dans un DOM donné est élevé aura de fortes chances
de présenter, dans les autres DOM, un écart élevé par rapport à la moyenne des écarts dans ces
DOM. Ainsi, l’écart-type des écarts de prix avec la métropole relevés dans chacun des DOM n’est
«que» de 20%, à comparer aux écarts-types de 40 à 50% constatés entre les produits. En d’autres
termes, les valeurs prises par les écarts dans chaque DOM sont fréquemment supérieures (ou
inférieures) à la moyenne pour les mêmes produits101.
100
101
Autorité de la concurrence, Avis n° 09-A-45 du 8 septembre 2009, pp 14-16
Autorité de la concurrence, Avis n° 09-A-45 du 8 septembre 2009, pp 14-16
113
Coefficients de corrélation des écarts de prix avec la métropole
Source : Autorité de la concurrence
Au total, il apparaît que des écarts significatifs existent entre d’une part les prix des produits
«importés» de métropole et vendus dans les DOM et d’autre part les prix de ces mêmes produits
vendus en métropole. La forte variabilité de ces écarts empêche de quantifier avec beaucoup de
précision leur ampleur. En revanche, ils permettent d’appréhender le mécanisme de formation de
ces écarts de prix afin, d’identifier, au long de la chaîne d’approvisionnement et d’intermédiaires
reliant la métropole et les DOM, les facteurs susceptibles de les accroître au détriment des
consommateurs domiens et de l’efficacité économique.

En 2010, l’INSEE réalise une comparaison des prix entre les DOM et l’hexagone qui indique
que les prix sont plus élevés dans les départements d’outre-mer qu’en France métropolitaine. Les
écarts de prix sont plus marqués lorsqu’on retient comme référence le panier de consommation des
ménages métropolitains. En revanche, un ménage ultra-marin qui paierait ses consommations aux
prix pratiqués en France métropolitaine ne ferait qu’une économie limitée.
Les écarts de prix s’expliquent en partie par la cherté des produits alimentaires outre-mer : vus de
France métropolitaine, les prix de l’alimentaire sont plus élevés de 34 % à 49 % outre-mer et, vus des
DOM, inférieurs de 9 % à 22 % en France métropolitaine par rapport aux départements ultra-marins.
En mars 2010, le niveau général des prix à la consommation était globalement plus élevé dans les
départements d’outre-mer qu’en France métropolitaine. Il était supérieur de 13,0 % en Guyane, de
9,7 % en Martinique, de 8,3 en Guadeloupe et de 6,2 % à La Réunion.
Les écarts de prix entre les DOM et la métropole en mars 2010
en%
Martinique
Guadeloupe
Guyane
La Réunion
Ecarts DOM/hexagone (panier de
consommation métropolitain)
16,9
14,8
19,6
12,4
Ecarts hexagone/DOM (panier de
consommation local)
-2,9
-2,2
-6,4
-0,4
Source : enquête de comparaison spatiale de prix, Insee. Champ : consommation des ménages hors fioul, gaz de
ville et transports ferroviaires.
En prenant comme référence le panier de consommation des ménages de métropole, les prix en
Martinique étaient en moyenne supérieurs de 16,9% à ceux de métropole. En prenant comme
référence le panier martiniquais, les prix en métropole étaient inférieurs de 2,9%à ceux de
Martinique
114
Écarts de niveaux de prix selon les postes de consommation en mars 2010 (en %)
Produits alimentaires
Boissons alcoolisées et
tabac
Habillement
et
chaussures
Logement, eau , énergie
Meubles,
électroménager,
entretien
Santé
Transports
Communications
Loisirs et culture
Restaurants et hôtels
Autres biens et services
y compris enseignement
Ensemble
Martinique
Guadeloupe
Guyane
La Réunion
DOM/hexagone
(panier
de
consommation
métropolitain)
hexagone/DOM
(panier
de
consommation
local)
DOM/hexagone
(panier
de
consommation
métropolitain)
hexagone/DOM
(panier
de
consommation
local)
DOM/hexagone
(panier
de
consommation
métropolitain)
hexagone/DOM
(panier
de
consommation
local)
DOM/hexagone
(panier
de
consommation
métropolitain)
hexagone/DOM
(panier
de
consommation
local)
44.6
36.1
-13.8
25.3
33.8
16.0
-9.1
18.2
49.0
13.8
-22.4
-3.9
36.6
26.3
-10.6
-19.0
7.1
-3.7
2.9
0.8
-0.3
9.7
-0.1
6.1
7.0
8.0
-3.6
-2.8
-2.8
8.2
5.3
4.5
14.4
18.8
-2.4
-9.0
-2.4
13.6
14.4
-4.1
15.8
-3.6
16.2
10.1
6.7
34.8
-8.7
9.9
-6.7
-2.9
8.2
-18.0
16.2
4.9
17.1
14.8
0.2
36.3
-12.6
2.7
-7.4
-7.3
-4.5
-6.8
19.5
9.8
10.6
17.7
4.9
23.7
-16.7
5.5
-4.3
-9.1
-2.7
-13.2
15.2
7.5
19.3
4.7
-6.1
16.6
-7.9
-0.4
-9.4
9.8
5.3
-8.9
16.9
-2.9
14.8
-2.2
19.6
-6.4
12.4
-0.4
Des écarts de prix plus marqués pour les produits alimentaires
Les écarts de prix entre les départements d’outre-mer et la France métropolitaine sont en partie
imputables aux produits alimentaires. Il s’agit en effet d’un des premiers postes de consommation
des ménages et de celui pour lequel les écarts de prix sont les plus marqués entre les territoires. En
prenant comme référence la structure de consommation de chaque département d’outre-mer, les
prix de ces produits en France métropolitaine sont inférieurs de plus de 22 % à ceux pratiqués en
Guyane, de presque 14 % en Martinique, de près de 11 % à La Réunion et de plus de 9 % en
Guadeloupe. Avec le panier métropolitain, les écarts de prix sont plus importants, s’étalant de + 34 %
en Guadeloupe à + 49 % en Guyane.
1.2. Les écarts demeurent relativement stables entre ceux pratiqués outre-mer et ceux mesurés
dans l’hexagone sur le long terme
En longue période, le différentiel de prix avec l’hexagone demeure relativement stable. Ainsi, depuis
1985, les écarts de prix hors loyer restent globalement du même ordre.102
De 1985 à 2010, les écarts de prix ont peu évolué entre territoires, sauf pour La Réunion.
En 1985 et en 2010, les écarts de prix, hors loyers, par rapport à la France métropolitaine sont
quasiment identiques pour la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane. Cependant, après avoir baissé
de 1985 à 1992 pour les deux départements des Antilles françaises, ils ont augmenté entre 1992 et
2010. En prenant comme référence le panier de consommation métropolitain, l’écart de prix à la
102
Enquête 2010 de l’INSEE op. cité
115
métropole est passé de 16,2 % en 1985 à 8,4 % en 1992, puis à 17,6 % en 2010 pour la Martinique, et
de 17,3 % à 9,5 % puis à 15,9 % pour la Guadeloupe.
Les écarts de prix entre les DOM et la métropole en 1985, 1992 et 2010 (en %)
Ensemble hors loyers
Martinique
Guadeloupe
Guyane
La Réunion
Sur la base d’un panier de consommation métropolitain
1985
1992
16.2
8.4
17.3
9.5
20.9
18.5
18.2
12.5
2010
17.6
15.9
19.1
12.9
Source : enquête de comparaison spatiale de prix, Insee.
Toujours hors loyers, l’écart a légèrement diminué pour La Réunion, essentiellement entre 1985 et
1992, et est resté stable depuis.
 L’analyse des écarts à partir de l’examen du panier de biens de consommation
Dans les DOM, une étude relative à la « Comparaison des prix entre les DOM et la métropole »,
l’INSEE précise qu’en 1992, les écarts mesurés sur l’ensemble du panier de consommation des
ménages (produits alimentaires et manufacturés, mais aussi services de toute nature et loyers)
allaient de 10 % (en Martinique) à 20 % (en Guyane), en nette diminution par rapport au relevé
précédent de 1985.
Toutefois, selon les catégories de produits, des disparités très significatives peuvent être notées. Il en
est ainsi dans l’alimentation où les écarts de prix étaient les plus marqués : 28 % pour la Guadeloupe,
23 % pour la Martinique, 45 % pour la Guyane. L’INSEE indique également des différences
importantes pour certains produits manufacturés, identiques en métropole et dans les DOM. C’est le
cas des gros appareils ménagers (+ 15 à 25 % par rapport à l’hexagone), des produits d’entretien
(+ 15 à 30 %), des médicaments (+ 30 à 35 %), des automobiles (+ 10 à 20 %), des appareils électroacoustiques (+ 15 à 35 %), des livres (+ 20 à 25 %) ou des produits de toilette (+ 50 à 60 %) ».
En revanche, les écarts sont négatifs pour des produits tels que le tabac, les carburants, l’habillement
ou encore les services, soit pour des raisons fiscales, soit pour des raisons de coût de la main
d’œuvre, le SMIC antillo-guyanais étant alors inférieur de 11 % à son équivalent métropolitain.
Dans les COM, la situation est similaire :
En Nouvelle Calédonie, en 2010, les prix sont « globalement 34 % plus élevés que dans l’hexagone.
Ces différences de prix sont particulièrement marquées pour les produits alimentaires » 103
L’alimentation représente le second poste budgétaire du ménage calédonien après les transports,
soit 18 % de leur consommation en 2010. Cette étude souligne que l’alimentation contribue à elle
seule à hauteur de 28 % au différentiel total de prix avec la métropole.
Écarts de prix entre l’Outre-mer et la métropole
Nouvelle-Calédonie
Outre-mer / métropole
Panier métropolitain
métropole / Outre-mer
Panier Outre-mer
Indice synthétique de Fisher
48,6
− 17,3
34,0
Unité : %
Source : enquêtes de comparaison spatiale des prix - Insee, Isee, ISPF
Note de lecture : avec un panier de consommation métropolitain, les prix sont 48,6% plus élevés en Nouvelle Calédonie qu’en
métropole. Symétriquement, avec un panier calédonien, les prix sont 17,3% moins élevés en métropole qu’en NouvelleCalédonie.
103
Nathalie ROUBIO COLLET, « Comparaison des prix entre la Nouvelle-Calédonie et l’hexagone », Synthèses du CEROM, Octobre 2012, 4
pages
116
Écarts de prix entre la Nouvelle-Calédonie et la métropole par secteurs de consommation
En Polynésie française, le CEROM indique qu’en mars 2010, les prix sont 26 % plus élevés qu’en
France hexagonale. Pour un ménage métropolitain qui s’installe en Polynésie sans modifier ses
habitudes de consommation, les prix apparaîtront 51 % plus élevés qu’en métropole. Là encore, les
écarts de prix s’expliquent par la cherté des produits alimentaires ».104
Écarts de prix entre l’Outre-mer et la métropole
Polynésie Française
Panier métropolitain
métropole / Outre-mer
Panier Outre-mer
Indice synthétique de Fisher
51,2
− 4,7
25,9
Unité : %
Source : enquêtes de comparaison spatiale des prix - Insee, Isee, ISPF
Note de lecture : avec un panier de consommation métropolitain, les prix sont 48,6% plus élevés en Nouvelle Calédonie qu’en
métropole. Symétriquement, avec un panier calédonien, les prix sont 17,3% moins élevés en métropole qu’en NouvelleCalédonie.
Le CEROM souligne que le poste alimentaire représente près du quart du budget des ménages
polynésiens alors qu’il ne concentre que 15 % en France hexagonale. Les tableaux suivants résument
la cherté de la vie polynésienne par rapport aux prix de l’hexagone :
104
Comptes économiques pour l’outre-mer – CEROM, Comparaison des prix entre la Polynésie française et la France métropolitaine en mars
2010, Octobre 2010, 4 pages
117
 L’analyse de l’indice des prix à la consommation (IPC)
De 1990 à 2007, la hausse de l’indice des prix à la consommation (IPC) a été plus élevée aux Antilles
et à La Réunion que sur l’ensemble du territoire national ou qu’en Guyane. Sur cette période, la
hausse de l’indice des prix à la consommation (IPC) est de 34,5 % (soit 1,8 % par an en moyenne)
pour la France entière, contre 43,2 % pour La Réunion (soit 2,1 % par an en moyenne), 42 % pour la
Martinique et 36,2 % pour la Guadeloupe. En revanche, la hausse de l’IPC n’est « que » de 31,6 % en
Guyane. Dans une perspective dynamique, la progression de l’IPC dans les DOM est particulièrement
forte au tout début des années 90. Elle s’atténue ensuite, pour s’accroître à nouveau à partir de la fin
des années 90.
118
Indices des prix à la consommation en 2008 (=100 en 1998)
Source INSEE
Sur la période 1998-2008, un écart avec l’ensemble du territoire français de 2,4 points d’indice s’est
creusé en Martinique et de 2,3 points à La Réunion. Cet écart est plus faible en Guyane (0,9 point) et
même négatif en Guadeloupe (-0,3 point). Comme sur la période 1990-2007, la Martinique et La
Réunion voient croître leurs prix à la consommation plus rapidement que le reste du territoire
national. Dans le cas de La Réunion, cette croissance plus rapide de l’indice des prix a débuté en 1990
et s’est renforcée ces trois dernières années. Les trois autres DOM connaissent une croissance de
leur indice des prix similaire ou inférieure à celle observée pour la France entière jusqu’en 2004 : la
croissance de l’indice des prix ralentit alors sur l’ensemble du territoire national, mais poursuit sa
progression à un rythme inchangé, voire accru, dans les DOM.
● L’IPC par secteurs de consommation
Ces tendances d’ensemble masquent cependant d’importantes disparités selon les principaux
secteurs de la consommation. En effet, si l’évolution de l’indice des prix est relativement
favorable aux DOM dans plusieurs secteurs (comme l’énergie, l’habillement ou certains
services), des écarts défavorables substantiels avec la métropole peuvent également être notés
dans l’alimentaire (cas de la Martinique), dans les produits manufacturés hors habillement et
produits de santé (cas des Antilles et de La Réunion) et dans le secteur des transports et
communications (tous les DOM).
Ainsi, pour ce qui concerne l’évolution des prix de l’alimentaire hors produits frais, un écart
important (5,6 points d’indice en 2008) peut être noté dans le cas de la Martinique. L’écart constaté
sur la période 1998-2008 correspond à une progression annuelle moyenne des prix alimentaires de
2,7 % en Martinique (contre 2,1 % pour la France entière)105.
Entre 1998 et 2008, les prix des « autres produits manufacturés » (hors habillement et produits de
santé) aux Antilles et à La Réunion ont plus fortement augmenté que sur l’ensemble du territoire
national. Les évolutions des indices constatées correspondent à une progression annuelle moyenne
105
Autorité de la concurrence, Avis 09-A-45, op. cit. page 7
119
de 1 % dans les DOM concernés, contre 0,25 % pour la France entière. L’origine de ces différentiels
réside en partie dans l’absence de pause dans la hausse des prix à partir de 2004, ainsi que dans une
progression des prix des produits manufacturés dans les trois DOM concernés structurellement plus
rapide que pour la France entière. Le poids de ces produits manufacturés dans les dépenses de
consommation des ménages domiens se situe entre 15 et 20 %, contre 22 % pour la France prise
dans son ensemble.
Enfin, dans le secteur des transports et communications, un différentiel très élevé peut être observé
dans le cas de La Réunion (35 points d’indice), qui s’est constitué tout au long des dix années
étudiées. Dans le cas des autres DOM, un différentiel significatif (supérieur à 10 points d’indice) est
également présent, des augmentations de prix déconnectées des tendances nationales apparaissant
à partir de 2005. Les dépenses effectuées dans le secteur des transports et communications par les
ménages domiens représentent de 4 à 6 % de leurs dépenses de consommation.
Au final, entre 1998 et 2008, les évolutions de l’indice général des prix à la consommation sont plus
rapides en Martinique et à La Réunion que sur le territoire national. Surtout, des différentiels
significatifs dans l’évolution des prix sont apparus ou se sont confirmés dans certains secteurs,
notamment l’alimentation (pour la Martinique), les produits manufacturés (pour les Antilles et La
Réunion) et les transports et communications (pour l’ensemble des DOM).
Il convient également de relever trois éléments :
-
les différentiels observés dans l’évolution de l’IPC ne constituent pas une mesure de l’écart
des prix des produits entre les DOM et la métropole car :
 les paniers de consommation utilisés pour mesurer les prix dans les DOM ne sont pas
identiques à ceux utilisés pour mesurer les prix en métropole
 l’IPC est normalisé à 100 en 1998 pour toutes les régions étudiées alors qu’il est
probable que continuaient d’exister, à cette époque, des écarts de prix significatifs
entre les DOM et la métropole.
En revanche, les différentiels d’IPC observés sur la période 1998-2008 peuvent, sous
réserve de garder à l’esprit l’hétérogénéité des paniers de consommation, renseigner
sur l’évolution des écarts de prix auxquels sont confrontés les consommateurs
domiens. Si, en 1998, un écart de prix significatif continuait d’exister entre les DOM et
la métropole, pour certaines catégories de produits du moins, et si l’IPC a progressé
plus vite dans certains DOM qu’en métropole pour ces catégories de produits, l’écart
de prix entre les deux zones géographiques s’est vraisemblablement accru pour les
catégories de produits considérées.
-
la progression des prix des produits alimentaires et des produits manufacturés est en
partie due à une manipulation stratégique des seuils de revente à perte issus de la loi
Galland et aux restrictions supplémentaires mises à l’entrée de nouvelles surfaces
commerciales à partir de 1996 (loi Raffarin).
-
la progression de l’IPC alimentaire et de l’IPC « autres produits manufacturés » s’atténue à
partir de 2004 dans de la France entière : conscients des effets haussiers de la loi Galland sur
le niveau des prix, les gouvernements successifs ont progressivement réformé cette
législation à partir de 2004. A contrario, cet effet n’est pas perceptible dans tous les DOM.
Sur la période 2008 – 2013
Entre 2008 et 2013, l’évolution de l’IPC outre-mer enregistre un rythme inflationniste supérieur à
celui de la France hexagonale. Cette évolution est principalement liée à celle de l’IPC alimentaire.
120
Evolution de l’IPC « Alimentation de 2008 à 2013
Dans tous les territoires, excepté en Guyane, l’IPC « Alimentation » excède celui observé dans
l’hexagone avec un pic à La Réunion (+ 1,8 %) et, a contrario, une diminution en Guyane de -1,5 %
(cette diminution est de – 5,1 % depuis 1998).
L’exemple de MAYOTTE
Régulièrement, l’INSEE fait état d’une hausse de l’indice des prix à la consommation et surtout d’une
hausse de l’indice des prix des produits alimentaires plus importante à Mayotte qu’à La Réunion ou
en France hexagonale, à l’exception de la période de gel des prix des produits de première nécessité
(1er trimestre 2012) à la suite de la signature du protocole d’accord de fin de grève de décembre
2011.
Dans sa publication de février 2014, l’INSEE Mayotte indique qu’après + 1,4 % en 2012, les prix
augmentent en moyenne de + 1,3 % en 2013 à Mayotte. Les produits alimentaires et les services
contribuent à cette hausse des prix. Les prix de l’alimentation augmentent sensiblement (+ 3,8 %
après + 0,6 % en 2012). Ils contribuent ainsi à 1,0 point de l’inflation 2013.
Pour 2014, l’IPC affiche une légère diminution : - 0,2 % depuis le 1er janvier 2014, mais l’indice des
prix des produits alimentaires continue à progresser (de 134,3 à 136 en mars 2014, soit + 1,3 %) alors
qu’il diminue de – 0,6 % pour la France entière.
Les facteurs qui expliquent l’évolution des prix à Mayotte depuis 3 ans sont sensiblement les mêmes
qu’auparavant :

une fiscalité indirecte à l’entrée des produits élevée, sauf pour les produits de première
nécessité. Depuis le 1er janvier 2014, l’octroi de mer a remplacé la taxe de consommation, et
les taux votés devraient garantir en principe le même niveau de recettes au département ;

la faiblesse de la production locale qui conduit à soutenir le niveau des importations ;

une concurrence limitée à 3 distributeurs « historiques » ;

une absence de marchés de gros accessibles aux petits commerces. Il apparaît qu’un seul
distributeur accepte de faire des remises en fonction des quantités achetées ;

un quasi-monopole du transport aérien à une compagnie et un monopole de certains
services portuaires à Longoni (SOMARSAL) ;

une hausse significative des revenus depuis 3 ans qui dynamise la demande, notamment sur
des produits de meilleure qualité :
 rattrapage du SMIG mahorais par rapport au SMIC de l’hexagone qui s’achèvera en
janvier 2015,
 mise en place du RSA depuis le 1er janvier 2012,
 indexation des salaires des fonctionnaires à Mayotte, progressivement pour
atteindre 40 % en janvier 2017.
121
2.
Le niveau et l’évolution des prix résultent de causes objectives mais sont également liés au
jeu des acteurs
Des facteurs structurels spécifiques aux régions ultrapériphériques influencent la structure des prix
locaux et peuvent expliquer le niveau élevé des prix. Il s’agit d’handicaps exogènes qui affectent ces
territoires, tels que l’éloignement, l’insularité, la faible superficie, la géographie physique complexe,
l’étroitesse des marchés intérieurs et les risques naturels élevés.
A ces facteurs, s’ajoutent des situations de concurrence imparfaite qui affectent le fonctionnement
harmonieux des marchés.
2.1.L’éloignement induit des coûts d’acheminement qui ont une incidence sur les prix des
produits de grande consommation
Les échanges extérieurs des collectivités ultramarines sont marqués par l’éloignement d’une part de
leur principale source d’approvisionnement et d’autre part des marchés pouvant offrir à leur
production de potentiels débouchés : les relations commerciales des collectivités territoriales
d'outre-mer se font majoritairement avec l’hexagone : 50 % à 60 % des échanges extérieurs des
DOM. Les échanges avec l'Europe, hors métropole, représentent environ 10 % à 15 %.
En raison de l’éloignement géographique, le coût du fret maritime ainsi que le type de circuit
d’approvisionnement adopté par les intermédiaires représentent potentiellement deux sources de
majoration des prix dans les outre-mer.
2.1.1
L’incidence du fret dans le prix des produits de grande consommation
Le poids du fret représenterait, le plus souvent, de 5 à 15 % du prix de vente au consommateur des
produits considérés, auxquels s’ajouteraient ensuite les frais divers liés à la manutention. Or,
exprimés en proportion du prix de vente au consommateur domien, les écarts de prix médians
constatés entre les DOM et la métropole atteignent 40 % aux Antilles et en Guyane et 35 % à La
Réunion.
Dans de nombreux cas (légumes surgelés, lait UHT, pâtes, conserves, gel douche, huiles,
boissons chocolatées, céréales), l’addition des charges de fret (et autres frais de manutention) et
d’octroi de mer n’est pas en soi suffisante pour expliquer l’ampleur des écarts de prix même si
leur impact sur le pouvoir d’achat des populations est loin d’être négligeable. En revanche, les
charges de fret très élevées engagées dans le transport de l’eau (en bouteille de 1,5l) ou dans le
transport de produits frais par voie aérienne pourraient représenter une part importante des
écarts de prix constatés entre les DOM et la métropole. Ces frais de transport élevés ont
d’ailleurs conduit à la mise en place d’une production locale (sans pour autant toujours entraîner
une diminution significative des prix).
 La composition du prix du fret maritime
Le coût du fret maritime dépend étroitement des éléments de coûts commerciaux liés au transport
maritime de marchandises et de l’état du marché de transport selon les destinations outre-mer.
Les composantes du fret maritime, encadrées juridiquement, se répartissent de la manière suivante :
les modalités de transport : marchandise conventionnelle ou conteneur.
122

Pour une marchandise conventionnelle (vrac et marchandises conditionnées), la
tarification se fait à l’unité payante : la tonne ou le mètre-cube, à « l’avantage du
navire ». Cela signifie que l’on paiera sur la base du plus élevé des deux chiffres de la
masse en tonnes et du volume en m3. Une expédition de 3 m3 et 2 tonnes paiera 3
UP, une expédition de 3 m3 et 4 tonnes paiera 4 UP. Une fois déterminée cette unité
pour le transport considéré, il s’agira de multiplier le taux de fret par le nombre
d’unités payantes de l’envoi pour obtenir le montant total du fret.

Pour un conteneur, qui est la forme la plus usitée pour les outre-mer, le tarif est
forfaitaire et est exprimé à l’unité conteneur de 20 ou 40 pieds. Mais, la tarification
peut varier selon le type de matériel choisit par l’acheteur (dry, insulated, open top,
flat, refrigerated). Elle est également variable dans trois situations de transport.
 lorsque les conteneurs sont fournis par le transporteur (les tarifs seront
très précis sur les conditions de mise à disposition des conteneurs, de frais
d’empotage, de frais de surestaries éventuels, etc. ;
 lorsque les conteneurs sont fournis par les chargeurs (il s’agit de
conteneurs agréés par les armateurs, répondant aux normes prescrites
par l’ISO et bénéficiant de l’agrément prévu par la Convention CSC Convention pour la Sécurité des Conteneurs -) ;
 lorsqu’il s’agit de conteneurs de groupage (une taxation spéciale est
prévue pour ces conteneurs regroupant des marchandises de nature
différente et dont l’empotage est réalisé par un transitaire-groupeur dans
ses propres entrepôts).
-
la valeur de la marchandise concourt également à la fixation du prix. Pour un même espace
occupé sur le navire, le taux réclamé pour une marchandise de haute valeur sera supérieur à
celui qui sera exigé pour le transport d’une marchandise de faible valeur.
-
la nature du transport : dans le cadre de transports multimodaux, deux types
d’acheminement coexistent :

le merchant haulage : est un mode de transport où l’ensemble de la
chaîne logistique est gérée par le chargeur. Le merchant haulage fait que
l'expéditeur (ou le destinataire selon le cas) se charge du pré et du postacheminement en FCL106 et en assume les frais. Il se procure un
conteneur, l'empote et le met au lieu désigné par la ligne. Il assume les
mêmes opérations à l'arrivée. Il donne lieu à des règles restrictives de
mise en œuvre du transport tenant notamment à la sûreté, au respect de
la concurrence, à la fixation des tarifs, aux conditions de transport de la
marchandise et d’accès aux dépôts de conteneurs des armateurs107.
 le carrier haulage est un mode de transport où l’ensemble de la chaîne
logistique est gérée par le transporteur. Cette formule jouit d’une grande
popularité auprès des armateurs ayant déployé les moyens propres pour
rendre leurs tarifs intermodaux attractifs (meilleur contrôle de la chaîne
logistique, limitation des transports de conteneurs vides, diminution des
coûts du repositionnement de ses propres conteneurs …).
106
Le chargeur emporte les marchandises dans le conteneur, scelle ce dernier et le fait livrer directement dans les magasins de l'acheteur
J.F PONS, Transport multimodal et fixation des taux de transport terrestre, Paris, 1996,
http://ec.europa.eu/competition/speeches/text/sp1996_012_fr.html ; 94/985/CE : Décision de la Commission, du 21 décembre 1994,
relative à une procédure d’application de l’article 85 du traité CE (IV/33.128 – Far Eastern Freight Conference) , Journal officiel n° L 378 du
31/12/1994, p. 0017-0036 (l’article 85 porte sur la question des ententes dans le domaine de la concurrence).
107
123
-
les taux préférentiels, rabais et ristournes de fret Sont accordés dans le cadre de contrats de
fidélité par lesquels un chargeur s’engage à confier un certain volume de marchandises
pendant une période déterminée pour un tarif préférentiel.
-
les frais de manutention : Pour déterminer le montant du fret, le transporteur a recours aux
liner terms ou « conditions de lignes régulières », usages maritimes qui déterminent la
répartition des frais d’embarquement/débarquement entre les chargeurs/destinataires et le
transporteur maritime en contrepartie du fret. C’est par référence à ces liner terms que sont
répartis les frais de chargement et de déchargement entre le chargeur et le transporteur
maritime
-
les suppléments de fret correspondent à un montant convenu, payable à l’armateur, qui se
rapporte au retard causé au navire au-delà du temps de planche et pour lequel l’armateur
n’est pas responsable. Ces suppléments peuvent consister en pénalités ou en frais de
surcharge.
-
les surcharges représentent des frais supplémentaires imprévus répercutés sur le fret tel que
la hausse du carburant, des taxes ou frais de transit, de dédouanement de la marchandise
par un transitaire. Figurent également dans les surcharges, les frais annexes relatifs à des
prestations supplémentaires fournies par l’armateur : maintien en froid des conteneurs
réfrigérés sur le terminal, frais supplémentaires entraînés par le traitement de marchandises
dangereuses ou de conteneurs particuliers (non conformes aux normes ISO par exemple)
frais d’empotage en conteneur et de dépotage LCL charges108, de lo/lo (lift on/lift off)109, frais
de manutention d’une grue, d’un portique, d’une grue flottante.
La contrainte de repartir à vide et le caractère monopolistique du fonctionnement des marchés du
transport maritime vers les outre-mer entraînent de fortes marges qui alourdissent le prix du fret.
L’Autorité de la concurrence rapporte qu’un armateur a pu réduire ses prix à un niveau sensiblement
inférieur au prix moyen constaté et accroître ses parts de marché, laissant ainsi supposer que
l’exploitation de ce service serait encore bénéficiaire à des prix inférieurs110.
Elle estime, en outre, que les prix du fret pratiqués vers les Antilles et la Guyane demeurent éloignés
du prix de concurrence du fait de l’imperfection même de la concurrence sur ces lignes. S’agissant de
la destination de La Réunion, les prix du fret brut restent sensiblement plus élevés que sur le marché
international des grandes lignes.
Vers les outre-mer
-
Sur la ligne Europe du nord  Antilles et Europe  La Réunion
En direction des Antilles, le marché est de type monopsonique (un acheteur, quelques vendeurs) :
six compagnies maritimes assurent le transport maritime de produits frais et de grande distribution :
CMA-CGM, AP-MOLLER-MAERSK (ci-après MAERSK, MARFRET, WEC-HOLLAND-MAAS (ci-après WEC),
GEEST LINE et HORN LINE. GEEST et HORN opèrent sur cette liaison avec leurs propres navires. Les
compagnies CMA-CGM, MARFRET et WEC sont liées par un accord de SCA (slot Charter
Agreement)111 et utilisent les navires de la CMA-CGM.
108
LCL : abréviation utilisée pour indiquer le statut d’une marchandise dans un conteneur, signifiant “ LESS THAN CONTAINER LOAD ”.C’est à
dire que le transporteur accepte des marchandises en conventionnel sous hangar, pour être empotées par le manutentionnaire de DELMAS,
dans le port. Plusieurs chargeurs au connaissement.
109
LOLO : abréviation de “ LIFT ON, LIFT OFF ”, pour indiquer une manutention verticale sur les porte-conteneurs, en opposition à une
manutention horizontale sur les navires rouliers
110
Autorité de la concurrence, Avis n° 09-A-45 du 8 septembre 2009 relatif aux mécanismes d’importation et de distribution des produits de
grande consommation dans les départements d’outre-mer, page 21
111
SCA= Slot Charter Agreement ou accord de location d’espace. Il s’agit, pour une compagnie de louer un quota d’emplacement sur le navire
d’une autre compagnie pour y charger ses conteneurs, moyennant un prix fixé contractuellement à l’avance. Les deux compagnies
conservent leur liberté commerciale et pratiquent des prix différents.
124
En direction de La Réunion, le marché est concurrentiel. « Trois compagnies assurent les liaisons
entre l’hexagone et La Réunion : CMA-CGM, MAERSK et Mediterranean Shipping Company (MSC. Ces
trois armateurs sont présents avec leurs propres navires
Par rapport aux tarifs pratiqués sur le marché international des grandes lignes
Sur ces deux lignes (vers les Antilles ou La Réunion), en 2009, l’Autorité de la concurrence relève que
le prix du fret brut pour un conteneur sec de 20’ ordinaire est de l’ordre de 1 400 € avec un écart
pouvant atteindre 300 € sur la ligne des Antilles et un écart autour de 400 € sur celle à destination de
La Réunion.
Le prix du conteneur sec de 40’ vers les Antilles se monte autour de 2 500 € avec des écarts qui
peuvent dépasser 600 € selon les clients et les compagnies. Pour la destination Réunion, ce prix est
de l’ordre de 2 800 € avec des écarts qui peuvent dépasser 500 € selon le client et les compagnies.
Pour les conteneurs réfrigérés, utilisés pour les produits frais de la grande distribution, l’autorité
administrative observe que les prix étaient en moyenne dans une zone voisine de 2 000 € pour le 20’
et de 2 500 € pour le 40’ pour les Antilles. Pour La Réunion, ces prix oscillent autour de 2 500 € pour
un 20’ et de 4 700 € pour un 40’.
Les écarts de prix avec les Antilles sur le navire frigorifique (ou reefer) s’expliquent notamment par
l’absence de flux retour vers l’Europe équivalents à ceux des exportations de bananes qui permettent
de rentabiliser les 40’ «reefer» sur le service retour.
Sur la ligne Méditerranée  Antilles et Europe  Guyane
Les services Méditerranée-Antilles et Europe-Guyane sont gérés en monopole de fait par « les
accords de partage des capacités de transport maritime (également appelé « VSA » 112) passés entre
CMA-CGM et MARFRET, il n’y a donc pas de concurrence en prix. Sur ces deux lignes, les volumes
sont faibles à l’aller et quasi inexistants au retour.
Sur la ligne Méditerranée  Antilles, le marché est monopolistique
« Cette ligne opérée en monopole de fait par CMA-CGM et MARFRET offre, malgré des volumes
beaucoup plus faibles, des prix proches de ceux de la ligne Europe du Nord, qui bénéficie en outre,
sur le retour, du transport des conteneurs « reefer » plus rémunérateurs.
-
Sur la ligne Europe  Guyane, le marché est également monopolistique
Cette ligne est très semblable à la précédente puisqu’elle est également opérée par le VSA formé par
CMA-CGM et MARFRET, elle opère de faibles volumes avec des prix relativement stables mais élevés
puisque le fret brut y est de 25% à 30% plus cher que sur les Antilles.
Le fret à Wallis et Futuna
Les produits importés à Wallis et Futuna proviennent de l’Hexagone, de l’Union européenne,
d’Australie, de Fidji, de Nouvelle-Zélande, de Nouvelle-Calédonie et des pays asiatiques.
En 2014, les coûts du fret maritime sont significatifs et compris entre 5 000€ pour un container DRY
de 20 pieds (28-30m3) rendu chez le client en provenance de Nouvelle-Calédonie, 5 400€ depuis la
Nouvelle-Zélande et 6 700€ depuis l’Europe.
Retour vers l’Europe
Les Antilles bénéficient du transport retour pour acheminer la banane. Le marché est
monopolistique.
« Sur la route Nord, des Antilles vers Dunkerque, les conteneurs « reefer » ne sont utilisés que pour
le transport des bananes, service qui ne donne lieu qu’à une seule négociation commerciale entre le
112
VESSEL SHARING AGREEMENT Terme utilisé pour formaliser un accord de coopération avec un autre armateur pour desservir une ligne.
Les armateurs, en fonction des capacités mises à disposition dans le service, se répartissent des allocations par navire.
125
groupement des producteurs de bananes et la CMA-CGM, puisque MAERSK, MARFRET et WEC, ne
sont pas présents sur ce marché. Il n’y a donc qu’un seul prix. De plus, le transport de la banane qui
était encore assuré à 60% par des conteneurs 20’ jusqu’en 2002, a progressivement basculé vers le
40’ avec le passage au système « reefer » après 2004. Aujourd’hui, les cargaisons de bananes sont en
totalité transportée en 40’ « reefer »113.
2.1.2
La longueur des circuits d’approvisionnement de l’hexagone vers les DOM influencent
également la structure de coût des produits
Du fait de l’éloignement géographique de ces territoires, la politique tarifaire des industriels ainsi que
les circuits de distribution empruntés par les opérateurs ultramarins, impactent fortement le prix de
la desserte maritime.
-
la politique tarifaire des industriels : les éléments recueillis par l’Autorité de la Concurrence
tendent à réfuter l’hypothèse de prix d’achat systématiquement plus élevés pour les
acheteurs domiens que pour les acheteurs métropolitains. « A l’exception de quelques
industriels disposant d’une filiale de commercialisation dans les DOM, la majorité des
industriels implantés en France métropolitaine confie l’organisation de leurs relations
commerciales avec les distributeurs implantés dans les DOM à une division « export »114.
Ainsi, selon les conditions « export » de plusieurs industriels communiquées aux rapporteurs,
les tarifs de base applicables aux DOM seraient dans plusieurs cas inférieurs de 30 à 40 % à
ceux consentis aux groupes métropolitains, et ce, en partie en raison de l’existence de
marges arrière plus élevées en hexagone que dans les DOM. En revanche, compte tenu des
conditions de vente des industriels et des volumes d’achat limités de chaque distributeur
domien, il n’est pas exclu que, pour bénéficier de remises substantielles, les acheteurs
domiens soient conduits à mutualiser leurs achats, par exemple par le biais d’importateursgrossistes »115.
-
les circuits d’approvisionnement vers les DOM : trois circuits peuvent être distingués
- un circuit d’acheminement dit « intégré » où industriel, lui-même implanté outremer, se charge du transport, de la manutention des produits et de
l’approvisionnement des points de vente ;
- un « circuit court » ou désintermédié, le distributeur est livré sur ses propres
plateformes de stockage situées soit en hexagone, soit dans les DOM ou dans les
deux territoires ;
- un « circuit long » ou « circuit intermédié », il est fait recours à un intermédiaire,
généralement désigné sous le terme d’« importateur-grossiste » ou d’« agent de
marques ». Celui-ci assure certaines opérations logistiques (stockage, livraison, etc.),
revend aux distributeurs les produits achetés auprès des industriels et prend
également en charge certaines actions commerciales (promotions, etc.).
Le circuit d’approvisionnement majoritairement choisi par les grands groupes de distribution
ultramarins est celui du « circuit intermédié » ou « circuit long », dans lequel les produits transitent
par un importateur-grossiste/agent de marque (par opposition au « circuit court » ou «
désintermédié » consistant à importer les produits via des plates-formes). Ce choix est à l’opposé de
113
Autorité de la Concurrence, Avis n° 09-A-45 du 8 septembre 2009 relatif aux mécanismes d’importation et de distribution des produits de
grande consommation dans les départements d’outre-mer, page 20
114
Idem. Page 34
115
Idem. Page 34
126
celui effectué par les hyper et supermarchés de métropole, qui recourent fréquemment à des platesformes régionales.
Les distributeurs domiens expliquent le recours à ces intermédiaires parles différents services qu’ils
leur rendent notamment dans la gestion des stocks, les prises de commande, la mise en rayon, et
l’animation commerciale, qui leur permettraient de réduire leurs coûts de main d’oeuvre. Ce circuit
d’approvisionnement permettrait également d’entretenir l’économie insulaire, les intermédiaires
grossistes étant des entreprises locales. Néanmoins, l’Autorité de la concurrence observe que les
distributeurs intégrés présents dans les DOM, qui pourraient avoir intérêt à s’approvisionner auprès
de leur maison-mère, privilégient également ce mode d’acheminement des produits. Les fabricants,
quant à eux, mettent en avant la proximité de ces intermédiaires avec les consommateurs, leur
connaissance du « terrain » et leur réactivité face aux variations du marché.
Dans la plupart des cas, les grossistes bénéficieraient, en pratique voire en droit, d’une exclusivité de
clientèle limitant l’ampleur de la concurrence intra-marque sur chaque territoire domien,
notamment lorsque la concurrence inter-marque est limitée par la forte concentration sur le marché
amont 50 et/ou lorsque les produits considérés sont des marques notoires que chaque distributeur
se doit de présenter en rayons. Dans une certaine mesure, cette limitation de la concurrence intramarque peut affecter la concurrence inter-marque : en présence d’une exclusivité territoriale, une
hausse des prix par un fabricant ou par un grossiste a plus de chances d’être suivie par les grossistes
concurrents.
Jusqu’à la loi de modernisation de l’économie adoptée le 4 août 2008, le pouvoir de négociation des
distributeurs était contraint par les interdictions de discriminer faites aux grossistes. Le marché de
l’intermédiation présente une certaine inertie, car d’une part, rares sont les industriels qui
choisissent de changer de grossistes et d’autre part, les coûts d’infrastructures et les exclusivités déjà
obtenues par les grossistes existants limitent l’entrée de nouveaux intermédiaires. Enfin, si le secteur
des importateurs-grossistes comprend un nombre élevé d’opérateurs, le nombre de grossistes
auxquels peut s’adresser un distributeur par catégories de produits est nettement inférieur et parfois
très limité ».
2.2.L’étroitesse des marchés favorise un niveau élevé des prix
La petite taille des marchés :
-
-
-
-
la demande intérieure est insuffisante pour permettre aux entreprises locales d’atteindre
une taille minimale optimale de production.
l’étroitesse des marchés réduisant le taux d’utilisation des capacités de production et
affaiblissant la rentabilité des capitaux investis ; les coûts de production sont plus élevés sur
ces territoires
l’étroitesse des marchés ultramarins conduit les entreprises locales à concentrer leurs
moyens de production et de commercialisation afin d’accroître leur efficacité productive.
Toutefois, ce processus de concentration peut également s’effectuer au détriment de
l’intensité concurrentielle.
l'étroitesse des marchés de consommation et la faiblesse du pouvoir d'achat, limitent le
nombre d’opérateurs économiques, car au-delà d’un nombre d’acteurs le seuil de rentabilité
devient négatif
le nombre limité d’acteurs sur les marchés favorise le maintien et de monopoles : les
interactions répétées entre ce petit nombre d’acteurs diminue la qualité de la concurrence
sur ces territoires.
C’est ainsi que l'Autorité de la concurrence a rendu une décision contre l’abus de position
dominante exercée par SFR-et sa filiale réunionnaise SRR, par laquelle elle prononce une
sanction de 45 939 000 euros à l'encontre de SFR et de sa filiale réunionnaise SRR pour avoir
127
mis en place et maintenu (plus de 12 ans à La Réunion et plus de 3 ans à Mayotte) un écart
de prix abusifs au regard des coûts supportés entre les appels passés vers d'autres clients du
réseau de SRR (appels on net) et ceux, tarifés plus chers, émis vers les réseaux de ses
concurrents (appels off net)116.
-
ces espaces où la concurrence est plus faible offrent une possibilité plus grande d’accroître
les prix117
2.3.Les caractéristiques de l’offre
 La structure du marché des produits de grande consommation
Le secteur de la distribution dans les départements d’outre-mer s’il est dominé par des
enseignes nationales également présentes dans l’hexagone, présente néanmoins des
caractéristiques plus spécifiques :
-
-
-
un développement des enseignes nationales dans les DOM qui s’est essentiellement
appuyé sur des « master-franchises » mises en place soit par des groupes de dimension
nationale, soit par de puissants opérateurs locaux (Bernard Hayot et Gérard Huygues
Despointes).
des niveaux de concentration relativement élevés. A La Réunion, en Guyane et en
Guadeloupe, certains groupes de distribution détiennent ainsi des parts de marché, en
surfaces commerciales, supérieures à 40%, soit sur la totalité du département concerné,
soit sur une ou plusieurs zones de chalandise. les opérateurs concurrents peuvent
exploiter des structures communes d’approvisionnement et de distribution.
des barrières à l’entrée encore plus élevées qu’en métropole. Outre les contraintes
réglementaires liées aux autorisations administratives d’implantation, des barrières à
l’entrée spécifiques aux DOM découlent :
 des coûts fixes liés à la mise en place d’un circuit logistique suffisamment
performant, adapté aux territoires ultramarins
 de la rareté et des prix élevés du foncier commercial, voire, dans certains cas,
du gel de ce foncier par les groupes de distribution déjà implantés.
 Le comportement des distributeurs locaux
Les stratégies commerciales des distributeurs implantés dans les DOM se caractérisent par trois
traits distinctifs :
-
un taux élevé de promotions dans les magasins de détail à dominante alimentaire générant
une forte variabilité des prix dans le temps. Ces politiques promotionnelles ne sont pas sans
impact sur le jeu concurrentiel. Ainsi, les variations permanentes de prix rendent plus
difficiles les comparaisons de prix pour le consommateur et donc le jeu de la concurrence.
Elles peuvent aussi alimenter une certaine suspicion à l’égard des prix pratiqués hors
périodes de promotion. Certains producteurs appellent d’ailleurs à la mise en œuvre d’une
« politique de fond de rayon », visant à assurer un niveau de prix inférieur de façon plus
régulière. Une réflexion juridique pourrait être engagée pour mieux encadrer ce type de
pratique peu utilisées dans l’hexagone.
116
Autorité de la concurrence, Décision n° 14-D-05 du 13 juin 2014 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la téléphonie
mobile à destination de la clientèle résidentielle à La Réunion et à Mayotte, 2014, 86 pages
117
Eric BESSON, Rapport au Ministre chargé de l’agriculture relatif à la Formation des prix alimentaires, Prospective/Evaluation, Décembre
2008, 58 pages
128
-
une absence de répercussion des marges arrières sur les prix. Les accords commerciaux
conclus par un grand distributeur aux Antilles avec plusieurs fournisseurs de grandes
marques nationales font apparaître des avantages consentis hors facture variant de 7 à 27 %
du prix de vente. A La Réunion, des taux du même ordre de grandeur ont pu être relevés (15
à 26 %). Ces avantages hors facture ne sont que rarement répercutés sur les prix payés par
les consommateurs :
 les marges des distributeurs sont généralement calculées par rapport à un prix de
revient par application mécanique d’un coefficient multiplicateur de revente sur le
prix sur facture, si bien que les avantages hors factures ou « marges arrière » ne sont
pas intégrés à la politique de prix des distributeurs.
 selon la DGCCRF, la grande distribution antillaise continue d’appréhender la marge
arrière comme une source de profit, qui n’a pas vocation à diminuer le prix de vente
consommateur.
 à La Réunion, de manière quasi-systématique, aucun avantage acquis n’est
mentionné sur facture.
-
Le faible rôle joué par les produits sous marques de distributeur et les « premiers prix ».
Selon l’association européenne des producteurs de marques de distributeurs, la part de ces
produits dans les ventes totales des distributeurs représenterait environ 25 % en valeur et
32 % en volume en métropole.
Or, selon l’Autorité de la concurrence, le taux d’implantation des marques de distributeurs
serait de l’ordre de 14 % du chiffre d’affaires pour le distributeur le plus important des
Antilles, et de 7,3 % et 12 % du chiffre d’affaires pour deux importants hypermarchés de La
Réunion.
La faible présence des produits de MDD (produits vendus sous marque de distributeur) dans les rayons des
distributeurs domiens est d’autant plus surprenante que les revenus moyens des habitants sont plus
faibles qu’en métropole (impliquant que ces types de produits pourraient être plus attractifs auprès
des consommateurs domiens). De plus, la conjugaison de prix relativement élevés pour les produits
de marque nationale et de prix d’achat faibles pour les produits sous MDD permet aux distributeurs
de réaliser sur la vente de ces produits de MDD des marges équivalentes, sinon plus élevées, que lors
de la vente de produits de marque nationale.
 Les marges
Le niveau des marges constituent un facteur d’aggravation du niveau des prix outre-mer. Mais, il
demeure difficile d’identifier les déterminants du niveau des marges dans le cadre du droit positif.
Néanmoins, l’avis rendu par l’Autorité de la concurrence relatif aux mécanismes d’importation et de
distribution des produits de grande consommation dans les départements d’outre-mer, fournit un
éclairage pour l’analyse.118 Cet avis précise ce qui suit :
« Des relevés réalisés au cours de l’enquête ont révélé des marges commerciales relativement
élevées dans les DOM, fréquemment supérieures à 40 %, pour certaines catégories de produits119.
Une analyse des marges commerciales effectuée au niveau des magasins (et non plus des produits)
sur une période de une ou deux années a également été conduite. Les taux de marge commerciale
communiqués par deux grands distributeurs réunionnais se situent entre 21 et 25 % pour les
hypermarchés et entre 20 et 21 % pour les supermarchés. Deux autres hypermarchés implantés aux
Antilles affichent un taux de marge commerciale situé entre 25 et 26 %. Ces chiffres sont à comparer
118
grande consommation dans les départements d’outre-mer, 2009, 63 pages
119
Sur un échantillon de 82 produits distribués en Guadeloupe, 31 % étaient ainsi commercialisés à un taux supérieur à 40 %. Pour 18 de ces
produits, un comparatif des marges commerciales avec la métropole a pu être effectué : pour 14 de ces produits, le taux de marge de
l’hypermarché guadeloupéen est supérieur au niveau de marge réalisé en métropole (l’écart moyen de la marge prélevée s’élève à 43,63%
en retranchant les deux extrêmes).
129
aux taux de marge commerciale d’hypermarchés de surface comparable en métropole, lesquels
avoisineraient les 23 % selon un distributeur antillais et seraient d’environ 24 % selon un distributeur
métropolitain.
Portant sur les hyper et supermarchés de toutes tailles, les données communiquées par l’INSEE pour
l’année 2006 indiquent un taux de marge commerciale de 14 % pour la France entière. Si les
hypermarchés et supermarchés de La Réunion et de Guyane affichent un taux de marge commerciale
similaire (respectivement 15 et 14 %), ceux des Antilles réalisent des taux de marge commerciale
significativement supérieurs, de 19 % en Guadeloupe et de 18 % en Martinique120.
Ces éléments de comparaison doivent en tout état de cause être considérés avec prudence. D’une
part, les taux de marge commerciale supérieurs observés aux Antilles peuvent être dus à des coûts
spécifiques. Les distributeurs présents dans les DOM font ainsi valoir l’existence de surcoûts liés aux
immobilisations (foncier, coût de la construction) et au « portage du stockage » résultant de la faible
fréquence des approvisionnements. Néanmoins, au regard des données de l’INSEE, il est a priori
surprenant que ces coûts spécifiques ne grèvent pas les résultats de la même manière dans tous les
DOM et pour tous les circuits de distribution121
D’autre part, la prise en compte des marges arrière et des autres avantages hors facture dans le
calcul du taux de marge commerciale demeure incertaine, tant sur le plan des données de l’INSEE
que des données comptables. Or, ainsi que l’indique un industriel auditionné lors de la mission, « la
différence de prix de vente au consommateur entre la France métropolitaine et les DOM [s’explique]
par une politique historique et assumée de marge avant par les revendeurs locaux, contrairement aux
revendeurs métropolitains qui ont jusque très récemment travaillé quasi exclusivement en marge
arrière, dans le sillage notamment de la loi Galland ». Le rôle distinct joué par les marges arrière en
métropole et dans les DOM pourrait donc expliquer en partie les différentiels éventuellement
observés. De fait, une comparaison des taux de marge économique (c’est à dire l’excédent brut
d’exploitation rapporté à la valeur ajoutée), plus à même d’incorporer les montants des marge
arrières, indique des niveaux de marge de 14% en Guadeloupe, 31 % en Martinique, et 24 % à La
Réunion en 2006 contre 27 % en France en 2007.
Enfin, les comparaisons de taux de marge commerciale qui ont pu être effectuées reposent sur une
analyse de taux, alors que la base de calcul de ce taux – le prix d’achat du ou des produits – n’est pas
nécessairement identique entre les magasins métropolitains et domiens et est même fréquemment
plus élevée dans le cas de ces derniers »122
2.4. La Fiscalité
 L’octroi de mer
L’octroi de mer prévu par la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004, est une taxe à la consommation qui
frappe tous les produits, qu’ils soient importés ou produits sur place, dont certains peuvent être
exonérés.
Il s’agit là d’une taxe composite car il se constitue de :
- l’octroi de mer dont les recettes sont affectées à une dotation annuelle garantie
répartie entre les collectivités territoriales. S’il existe un solde, celui-ci est affecté à
une dotation au fonds régional pour le développement de l’emploi (FRDE).
120
Les écarts entre les taux de marge estimés par l’INSEE et ceux constatés sur les hypermarchés domiens ou métropolitains peuvent
provenir d’une différence de définition du taux de marge ou/et d’échantillon, celui de l’INSEE incorporant des hypermarchés et supermarchés
de toutes tailles.
121
En effet, selon les données de l’INSEE, les taux de marge commerciale dans les autres circuits de distribution (alimentation générale de
proximité, alimentation spécialisée, commerce non-alimentaire en magasin) sont le plus souvent inférieurs dans les DOM par rapport à leurs
niveaux dans la France entière.
122
grande consommation dans les départements d’outre-mer,2009, pp 32-34.
130
- l’octroi de mer régional (ancien droit additionnel à l’octroi de mer) dont le produit
est affecté aux budgets des Régions.
L’octroi de mer revêt un double objectif.
En premier lieu, l’octroi de mer joue un rôle en faveur du développement économique ultramarin par
les différences des taux appliqués entre produits importés et production locale. Cette différenciation
contribue au développement des secteurs productifs locaux en préservant leur compétitivité face à
l’importation, au moyen des exonérations totales ou partielles de la taxe. Les produits bénéficiant de
différentiels de taux sont inscrits sur une liste détaillée. Ces produits sont définis par référence à la
nomenclature douanière et doivent respecter des différentiels maximum de taxation fixés pour
chaque DOM en annexe de la décision (listes A, B et C).
En second lieu, son produit alimente les recettes budgétaires des collectivités des DOM. Il permet de
compenser un double handicap spécifique à ces territoires, à savoir, d’une part, la nécessité pour les
collectivités territoriales d’intervenir dans des dépenses de mise à niveau des infrastructures plus
importantes que dans les régions métropolitaines (route, infrastructures scolaires, réseau
d’assainissement…) et d’autre part, le très faible rendement fiscal des taxes directes locales (taxe
d’habitation, taxe foncière).
La loi sur l'octroi de mer attribue aux conseils régionaux la compétence de fixation des taux d'octroi
de mer et d'octroi de mer régional (art. 27 et 37), tant à l'importation que pour les livraisons locales,
sous réserve du respect des écarts prévus par la décision du Conseil de 2004.
Les conseils régionaux sont également compétents pour déterminer les exonérations de taxe, tant à
l'importation (art. 6 : biens d'équipement et matières premières notamment) que pour le volet
interne (art. 5 et 7).
Dans ce cadre, les conseils régionaux doivent prendre en compte la finalité double de cette fiscalité
qui, d'une part, abonde les budgets des collectivités territoriales (1 milliard d'euros par an pour les
communes, les 4 conseils régionaux et le conseil général de Guyane (dotation plafonnée à 27 millions
pour ce dernier)) et, d'autre part, soutient les entreprises locales grâce à une politique tarifaire
adaptée.
Comme toute taxe à la consommation, elle a un effet sur les prix dans la mesure où les différents
opérateurs économiques la répercutent dans leurs prix de vente. Néanmoins deux rapports ont
relativisé l'impact de l'octroi de mer sur les prix à la consommation dans les DOM ainsi que sur
l’importance de l’écart entre les prix outre-mer et ceux de l’hexagone.
Dans son avis n° 09-A-45 du 8 septembre 2009 relatif aux mécanismes d'importation et de
distribution des produits de grande consommation dans les DOM, l'autorité de la concurrence a
examiné l'impact d'une série de facteurs, dont l'octroi de mer, sur la formation des prix.
Il ressort de cet examen que l'octroi de mer est un élément parmi d'autres, mais pas le principal, du
renchérissement des prix dans ces territoires. Le respect des normes communautaires, le niveau des
marges de gros et de détail, les situations monopolistiques qui favorisent peu le jeu de la
concurrence, le nombre important d'intermédiaires (« chaîne logistique longue ») dans certains
secteurs ou le gel du foncier commercial par exemple ont des effets plus marqués sur la formation
des prix, d'autant qu'ils sont parfois cumulatifs.
Le rapport d'information de la délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale sur l'octroi de mer
(n° 659 du 29 janvier 2013 ; point III A 1) indique explicitement que « L'impôt a une faible incidence
sur les prix ».
Il précise « tout d’abord, qu’au niveau macro-économique, le PIB en valeur, dans les DOM, tend à
augmenter significativement sur la période (2005-2011), entre + 2,3 % et + 5,2 % selon les territoires,
alors même que le produit de l’octroi de mer diminue : entre – 0,8 % et + 3,3 % du PIB au cours de la
même période. L’octroi de mer n’a donc pas un rôle majeur dans la hausse des prix.
Au niveau micro-économique, on reproche à la taxe de l’octroi de mer d’être inflationniste parce que
les marges (de l’importateur-grossiste, du semi-grossiste, du détaillant…) s’ajoutent en cascade à
131
un prix de base qui, à cause précisément de l’octroi de mer acquitté en amont, se trouve être plus
élevé que le montant qu’il pourrait atteindre s’il n’y avait pas d’octroi de mer.
À cela s’ajoute le fait que, lorsque l’on a affaire à un produit importé, le prix de base du produit
intègre les prix de l’assurance et du fret, si bien que l’octroi de mer s’applique à ce coût majoré.
[Pour mémoire : à l'importation, la base d'imposition est la valeur CAF, « coût, assurance et fret ».
Or le coût du fret est très élevé outre-mer.]
Par conséquent, la part des coûts fixes répercutée dans les prix est peu inflationniste car elle reste
limitée ; et, a fortiori, l’octroi de mer n’est pas d’avantage inflationniste car il ne représente qu’une
toute petite part des coûts fixes répercutés.
L’essentiel du montant du prix, à la vente, est à rechercher au travers d’éléments structurels ou
comportementaux, particulièrement dans le poids des marges des intermédiaires.
132
3.
Une action volontariste de l’Etat à poursuivre
La lutte contre la vie chère figure parmi les priorités de l’Etat.
Avec la loi de régulation économique outre-mer promulguée le 20 novembre 2012, le gouvernement
dispose de moyens pour améliorer le fonctionnement des marchés ainsi que le pouvoir d’achat des
ménages.
3.1.Présentation et premier bilan de la Loi relative à la régulation économique Outre-mer
La loi relative à la régulation économique outre mer (LREOM) dite « loi Lurel », adoptée le
20 novembre 2012, est une des réponses du gouvernement pour lutter contre la vie chère outre mer.
Cette loi vise à réguler :
- les marchés ultramarins afin d’améliorer à long terme leur fonctionnement et renforcer la
concurrence,
- les prix de détail pour préserver à court terme le pouvoir d’achat des ménages
3.1.1. Corriger les imperfections de la concurrence
La loi prévoit des mesures de régulation des marchés amont :
-
une nouvelle infraction est inscrite au Code de commerce : le principe d’interdiction des
accords d’exclusivité d’importation. Les clauses (contractuelles ou de fait) accordant des
droits exclusifs d’importation non justifiés par l’intérêt du consommateur sont interdites.
Cette disposition s’applique dans les collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution et
dans les collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de St Pierre et
Miquelon et de Wallis et Futuna. Des sanctions pécuniaires sont prévues avec un plafond
théorique très élevé : 10 % du chiffre d’affaires mondial consolidé.
abaissement du seuil de concentration dans le commerce de détail (Abaissement du seuil
des opérations de concentration de 7,5 millions à 5 millions d’euros de chiffre d’affaires (HT)
dans le commerce de détail ;
contrôle quasi-systématique des opérations portant sur des surfaces de vente supérieures à
600 m² (sur la base d’un chiffre d’affaires de 8.000 à 9.000 €/m²) ;
modification des critères d’autorisation d’ouverture ou d’agrandissement d’une grande
surface commerciale ; possibilité pour la commission départementale d'aménagement
commercial (CDAC) de saisir l’Autorité de la concurrence)
Le respect de la mise en œuvre de ces dispositions est assuré par le renforcement de la capacité
d’intervention du gouvernement, de l’Autorité de la concurrence, des collectivités locales et des
observatoires des prix.
Le gouvernement est habilité à prendre, par décret, des mesures « à tout stade de la chaîne de
distribution des produits et services » (article L.410-3 du Code de commerce) afin de remédier aux
dysfonctionnements de la concurrence relatifs à l’accès aux marchés, aux discriminations tarifaires, à
la loyauté des transactions, aux marges des différents opérateurs. Il peut règlementer directement
le prix de vente de produits ou de familles de produits de première nécessité après avis favorable de
l’Autorité de la concurrence.
L’Autorité de la concurrence peut désormais adresser des « injonctions structurelles » et sanctionner
les opérateurs en cas d’inobservation de ces injonctions. Le renforcement des pouvoir de l’autorité
administrative s’exerce également par l’intensification du contrôle de la concentration sur le secteur
du commerce de détail grâce à l’abaissement des seuils de concentration des commerces.
133
Les collectivités territoriales d’outre mer ont désormais la possibilité de saisir l’Autorité de la
concurrence de toutes pratiques ou faits susceptibles de constituer une pratique anticoncurrentielle
(Régions d’outre mer, Mayotte, Saint Barthélémy, Saint Martin et Saint Pierre et Miquelon).
Les observatoires des prix : l’observation des marges des entreprises entre dans les compétences
des observatoires des prix qui deviennent des Observatoires des prix, des marges et des revenus
(OPR en OPMR). Ils doivent informer les pouvoirs publics régulièrement sur l’évolution de la situation
des prix, réaliser des études et formuler des avis (article L.910-1 A du Code de commerce). Ces
observatoires interviennent en Guadeloupe, en Guyane, à La Réunion, à Mayotte, à Saint Pierre et
Miquelon ainsi qu’à Wallis et Futuna.
3.1.2. Contribuer à la régulation des prix
 L’action de l’Autorité de la concurrence suite à la LREOM
La loi LREOM a renforcé les pouvoirs de l’Autorité de la concurrence en lui donnant des moyens
d’action en rapport avec la situation économique spécifique des collectivités relevant de l’article 73
de la Constitution et des collectivités d’Outre-mer de Saint Barthélémy, de Saint Martin et de Saint
Pierre et Miquelon ainsi que de Wallis et Futuna.
Pour ce qui est du contrôle des concentrations, depuis la LREOM et l’abaissement des seuils de
contrôlabilité, onze nouvelles décisions ont été rendues en 2013 et 4 sont à l’étude. Cet abaissement
autorise en effet l’étude d’un plus grand nombre de dossiers : le contrôle de rachats de petites
surfaces de vente est désormais autorisé et peut avoir des effets plus importants sur la concurrence
dans des territoires de petite taille, dans lesquels les activités sont déjà fortement concentrées, que
dans l’hexagone.
La LREOM a, de plus, introduit la possibilité de réglementer les marchés de gros lorsque des
problèmes de concurrence sont observés.
Dans ce cadre, le gouvernement peut arrêter, après avis public de l’Autorité de la concurrence et par
décret en Conseil d’Etat, les mesures nécessaires pour remédier aux dysfonctionnements des
marchés de gros, notamment d’acheminement, de stockage et de distribution.
Les mesures prises portent sur l’accès à ces marchés, l’absence de discrimination tarifaire, la loyauté
des transactions, la marge des opérateurs et la gestion des facilités essentielles. Elles devraient
porter en particulier sur le fret maritime, la logistique et le stockage de carburants. A cet égard, un
avis favorable (n°13-A-21) avait été émis le 27 novembre 2013 concernant les projets de décrets
réglementant les marchés de carburants dans les DOM et permettant la première application de
l’article L.410-3 du Code de commerce, introduit par cette loi.
La LREOM introduit une innovation sur les injonctions structurelles (article 10) dont les conditions
sont strictement définies. L’Autorité peut dès lors ordonner des mesures nécessaires et
proportionnées au rétablissement d’une concurrence effective, après avoir engagé un dialogue avec
les entreprises concernées. Elle peut ainsi faire part à une entreprise ou un groupe d’entreprise en
position dominante de ses préoccupations de concurrence en raison de pratiques de prix ou de
marges élevés, en comparaison avec les moyennes du secteur, que cette position lui permet de
pratiquer. L’entreprise a alors un délai de 2 mois pour proposer des engagements à l’Autorité et si
elle n’en propose pas, ou si les engagements ne sont pas de nature à mettre un terme à la situation,
l’Autorité peut, par une décision motivée pris après débat contradictoire, lui enjoindre de modifier
ses contrats ou son comportement. Et, lorsque ces mesures ne sont pas suffisantes pour rétablir une
concurrence effective, elle peut lui enjoindre de céder des actifs.
En outre, la loi LREOM a également introduit une interdiction d’accords d’exclusivité d’importation
(article 5) mise en œuvre à partir d’avril 2013. Cette interdiction est effective sauf si les parties
démontrent à l’Autorité de la concurrence que ces accords dégagent des gains d’efficacité
économique en réservant au consommateur une part du profit qui en résulte.
134
 Le bouclier qualité-prix
Le bouclier qualité prix est un accord de modération sur les prix : a l’article 15, la LREOM prévoit
qu’en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre et Miquelon,
et à Wallis et Futuna, après avis de l’Observatoire des prix, des marges et des revenus
territorialement compétent, le représentant de l’Etat négocie chaque année avec les organisations
professionnelles du secteur du commerce de détail et leurs fournisseurs, qu’ils soient producteurs,
grossistes ou importateurs, un accord de modération du prix global d’une liste limitative de produits
de consommation courante (produits de première nécessité et produits de grande consommation).
La négociation annuelle d’un panier de produits de grande consommation à prix modéré porte sur :
-
la composition de la liste
les catégories d’établissements participant au dispositif
-
les efforts de chacun des opérateurs de la chaîne d’approvisionnement et de distribution
parties à la négociation.
-
le prix global minimum de la liste (ttc). C’est le prix plafond global du panier qui est négocié
(L. 410-5 du Code de commerce / Art. 15, 3ème alinéa de la LRE). Le panier-type comprend
une liste de 101 produits, pour un montant maximal de 365 €, dont le prix doit baisser de
10,3 %.
En cas de consensus, l’accord est rendu public par arrêté préfectoral.
Le choix de la marque commerciale de chaque article de la liste revient aux commerçants parties à
l’accord ou soumis aux dispositions de l’arrêté de règlementation. Les articles retenus sont identifiés
par un étiquetage visible pour le consommateur. Chaque établissement affiche le prix qu’il pratique
pour la liste des produits et le prix minimal autorisé. La durée de validité de l’arrêté est d’une année
et une clause de sauvegarde permet au représentant de l’Etat d’ajuster le prix global pour tenir
compte d’une variation brutale de certains cours.
A défaut, en l’absence d’accord un mois après l’ouverture des négociations, le représentant de l’Etat
arrête, sur la base des négociations entamées et des prix les plus bas pratiqués dans le secteur
«économique concerné, le prix global de la liste des produits de consommation courante, ainsi que
ses modalités d’encadrement.
 Lors du premier cycle de négociations expérimental, les avis des observatoires des prix, des
marges et des revenus (OPMR) ont principalement consisté en des préconisations
concernant l'élaboration des listes de produits inclus dans le BQP.
-
Les négociations ont abouti à des accords dans tous les territoires. Ces accords ont permis
d'établir des listes de produits de consommation courante comprenant entre 76 et 108 produits
dans les DOM, 50 produits à Saint-Pierre-et-Miquelon et 11 produits dans les îles Wallis-et-Futuna.
Les prix globaux de ces listes se sont vus appliquer une modération allant de 9.7% à 12.85% dans les
DOM, de 10% à Saint-Pierre-et-Miquelon, et de 13.5% dans les îles Wallis-et-Futuna.
-
L'effort de modération est diversement partagé selon les territoires. Selon les départements,
l'effort est plus ou moins partagé par un nombre significatif d'opérateurs de la chaîne de distribution
: à minima par les distributeurs signataires des accords, dans certains départements les producteurs
locaux se sont également engagés à partager l'effort de modération en signant l'accord. La
production locale a été intégrée dans les listes .de façon assez inégale. Si dans tous les
départements, les préfets ont affiché la volonté d'intégrer la production locale au dispositif, les
producteurs n'ont pas toujours souhaité y adhérer dès la première année pour plusieurs raisons : la
fragilité de certaines filières, la crainte de désorganisation ou encore le manque de structuration des
filières, posant à cet égard le problème de leur représentation pour les négociations. Dans certains
135
départements, les producteurs ont préféré adopté une position d'observateur pour la première
année du dispositif.
-
Des seuils de surface divers, correspondant aux caractéristiques des tissus commerciaux
locaux. Dans l'ensemble des DOM, les établissements soumis à l'accord sont les hypermarchés et les
plus gros supermarchés. Les seuils de surface commerciale ont été retenus en fonction des
spécificités des tissus de distribution-locaux : en Martinique, un seuil de 1000 m² permet d'inclure 14
établissements dans le dispositif, alors qu'en Guadeloupe il a fallu fixer ce seuil à 800 m2 pour inclure
un nombre comparable d'établissements (16 établissements, contre seulement 4 si le seuil de 1000
m2 avait été retenu). La Réunion département d'outre-mer le plus important en termes de
population, est également le département ayant le réseau de distribution le plus étoffé, la fixation
d'un seuil à 950 m2 permet ainsi d'inclure 49 établissements dans le dispositif. A l'inverse, Mayotte
présentant un tissu de distribution constitué de surfaces commerciales beaucoup plus réduites, il a
été retenu un seuil de 120 m2 permettant d'inclure 30 établissements. La Guyane, présente un tissu
commercial relativement disparate : les principales enseignes de la grande distribution à dominante
alimentaire sont .concentrées dans ces agglomérations. Le seuil retenu de 1100 m2 englobe dans le
dispositif 7 établissements. Dans. les îles Wallis et Futuna, le seuil retenu de 500 m2 englobe les 4
principaux supermarchés de l'archipel (3 à Wallis, 1 à Futuna). A Saint-Pierre-et-Miquelon, un seul
établissement est concerné par le dispositif.
-
La voie conventionnelle a permis d'élargir le dispositif. La question de l'intégration des
discounters au dispositif est une problématique qui est apparue dans tous les départements. Ces
derniers, bien que présentant des surfaces commerciales qui auraient dû les faire entrer dans le
dispositif, connaissent des politiques d'approvisionnement spécifiques ne leur permettant pas en
l'état des dispositions réglementaires de s'engager sur les listes établies. Afin de leur permettre de
participer à la démarche BQP, la voie conventionnelle leur a été proposée tout comme aux
commerces d’une surface commerciale inférieure au seuil retenu, ne pouvant s'engager sur
l'intégralité de la liste, mais volontaires pour adhérer à la démarche de modération. Seul Mayotte a
fixé une catégorie intermédiaire d'établissements pouvant bénéficier d'une autorisation de
dépassement du prix global maximum, dans la limite de 5%, prévue par l'article 3 du décret.
La difficulté a en effet porté d'une manière générale sur l'existence d'une seule liste face à des
commerces connaissant des problématiques différentes, notamment en termes
d'approvisionnement. L'introduction de la voie conventionnelle, mise en œuvre dans les quatre
autres départements, a permis de contourner cette difficulté en proposant des listes à géométrie
variable.
La mise en œuvre de ces accords par les distributeurs a nécessité la mise en place d’une logistique
pour installer une signalétique (signalétique, étiquetage etc..) permettant aux consommateurs
ultramarins d’accéder aux produits du bouclier-qualité.
-
Visibilité du dispositif. Lors du lancement du dispositif, le choix avait été fait de ne pas produire de
signalétique commune aux différentes géographies pour les laisser produire, en concertation avec
tous les acteurs concernés par le dispositif, une signalétique propre.
-
Un effet de baisse des prix. En 2013, les prix du « panier » ont enregistré une baisse moyenne
de 10 % pour l’ensemble des territoires concernés. Certains territoires ont enregistré des
modérations de prix effectives supérieures à celles figurant dans les accords comme à Wallis et
Futuna où l’effort de modération des prix des produits du bouclier était de l’ordre de 15
% comme en Guadeloupe (entre avril et octobre 2013) puisque la moyenne de prix du panier de
100 produits a été de 345 €.
136
Prix global maximum TTC et
taux de modération
Catégories de commerces
concernés
Territoires
Liste de produits
Guadeloupe
(accord signé le 28 février)
- 100 produits
- 18% de produits locaux
- Prix global : 360 euros
- taux : 10,5%
- Seuil retenu : 800 m²
- 16 établissements concernés.
Martinique
- 101 produits
- taux : 10,3%
Guyane
- 90 produits
- taux : 9,7%
- entre 7 et 9 établissements
concernés.
La Réunion
- 108 produits
- taux : 12,9%
Mayotte
- 76 produits
- taux : 10,0%
Saint-Pierre-et-Miquelon
(accord signé le 14 mars)
- 50 produits
- taux : 10,0%
- Un établissement concerné
- 11 produits (pas de
produits locaux)
- Prix global : 77,10 euros
- taux : 13,5%
- 4 établissements concernés
Wallis et Futuna
(accord du 28 février 2013)
Source : DGCCRF
-
Le prix global maximum, objet de stratégie des distributeurs. Dans l'ensemble, très peu de
dépassements du prix global maximum fixé par les accords ont été constatés (3 cas à La Réunion, 2
à Mayotte, le dépassement s'élève au plus à 2e). Au contraire, les listes transmises par les
distributeurs ainsi que les contrôles effectués par le DIECCTE révèlent que les distributeurs ont
développé une stratégie concurrentielle autour de ce prix global maximum. Ainsi, dans chaque
géographie, la moyenne des prix globaux pratiqués est inférieure aux prix réglementaires (jusqu'à
me de moins, notamment en Guadeloupe).
-
Un impact globalement positif du dispositif sur les ventes. Les informations disponibles sur les
volumes de ventes des produits BQP dans toutes les géographies attestent d'un impact positif. Ainsi
à La Réunion, les ventes de 97 produits de la liste de 108 produits sont en hausse, et pour 77 de ces
produits, la croissance des ventes dépasse 30%. En Martinique, le Syndicat de la Grande
Distribution Alimentaire (SGDA) avance une progression moyenne des ventes de l'ordre de 20%. En
Guadeloupe, il a été constaté que le taux de substitution des produits progresse de 5 à 10%,
confirmant que les produits du BQP sont de plus en plus souvent choisis par les consommateurs.
-
Une production locale diversement intégrée au dispositif. Si tous les accords comportent des
produits locaux, ceux-ci ne sont pas présents dans des proportions identiques d'un département à
l'autre, certaines filières ayant préféré adopter une position d'observateur pour ce premier cycle de
négociations. Ainsi, à Mayotte et en Guyane les produits locaux représentent environ 6% de la liste,
quand en Guadeloupe et en Martinique ces proportions s'élèvent respectivement à 18 et 25%. C'est
à La Réunion que cette proportion est la plus élevée puisque 43% des produits de la liste
proviennent de la production locale. Les BQP de Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna ne
137
comportent pas de produits locaux, la production alimentaire locale y étant résiduelle ou restreinte
au cercle privé.
A La Réunion et en Martinique, le BQP a eu un impact positif sur les ventes des produits locaux qui
y sont intégrés : à La Réunion 19 produits locaux sont parmi les 30 plus fortes hausses de vente et
les producteurs ont un sentiment globalement positif du dispositif. En Martinique, l'augmentation
des ventes des produits de l'industrie locale est estimée à 25%.
-
-
Des conventions ont été passées dans les DOM pour permettre d'intégrer au dispositif les
discounters et les commerces de tailles réduites, engagés sur une liste de produits plus
restreintes. Les établissements adhérents à ces conventions font l'objet de la même surveillance
des services de la DIECCTE que ceux soumis au dispositif réglementaire.
Ce nouveau dispositif semble bien perçu par les professionnels qui considèrent le BQP comme
un élément de sécurité en matière de modération de prix, dans la mesure où il est contrôlé par
les agents de la répression des fraudes. Le premier cycle de négociation, bien qu'il n'ait pas
permis d'intégrer tous les opérateurs de la chaîne d'approvisionnement, a permis d'impulser un
renforcement de la structuration des filières dans certaines géographies.

En Guadeloupe la mise en place du BQP aura eu pour effet de pousser les
professionnels à s'organiser et à se structurer.

En Martinique, en marge du BQP, le Syndicat de la Grande Distribution
Alimentaire travaille à l'élaboration d'un accord avec les maraîchers locaux au
sein de l'interprofession martiniquaise des fruits, légumes et produits
horticoles, visant à harmoniser les relations concernant l'organisation de la
production (quantité et qualité des produits, régularité des livraisons) pour
mieux répondre aux attentes de la distribution.
 Les points d’amélioration du dispositif :
-
Améliorer la visibilité du dispositif. Sans nécessairement remettre en question le principe d'une
signalétique par géographie, une réflexion sur l’amélioration de la visibilité du dispositif doit être
menée. Notamment, la Guadeloupe a prévu de transmettre aux distributeurs un cahier des charges
indiquant les obligations minimales en la matière, de manière à tendre le plus possible vers l'objectif
d'une signalétique commune. Cette démarche pourrait être reprise par les géographies où il n'existe
pas de signalétique commune.
-
Améliorer le maillage territorial du dispositif. Hormis à la-Martinique, La Réunion et Wallis-etFutuna, le maillage territorial du dispositif doit encore être amélioré dans les autres géographies,
en raison de problématiques spécifiques à chacune. Ainsi la Guadeloupe travaille à l'intégration des
Îles du Sud dont les difficultés résident dans la double insularité (problèmes d'approvisionnement,
surcoûts en matière de transport) et dans les caractéristiques du tissu commercial local
(commerces indépendants n'appartenant pas à un groupe intégré). La Guyane a mis en place une
convention destinée aux commerces dont la surface est inférieure à 300 m2, et dont l'objectif est de
permettre aux petits commerçants de zone forestière d'adhérer au dispositif-et assurer ainsi son
déploiement sur tout le territoire guyanais, y compris les zones isolées. Enfin à Saint-Pierre-etMiquelon, un seul établissement est aujourd'hui concerné par le dispositif, L'application plus souple
du dispositif réglementaire (tolérance de 10% sur les produits manquants. compte-tenu des
difficultés d'approvisionnement, transmission trimestrielle de la liste), pourrait être de nature à
lever une partie des appréhensions des commerçants de l'archipel. Une liste plus réduite, pourrait
également permettre d'inclure des commerces de Miquelon.
-
La création réglementaire d'un « mini BQP ». Seul Mayotte a utilisé la possibilité offerte par le
décret d'autoriser une marge de dépassement du prix global maximum dans la limite de 5% pour
les commerces de petite surface. Lors des négociations, il est apparu une forte demande sur la
mise en place de listes à géométrie variable permettant d'inclure d'autres catégories de
138
commerces dans le dispositif (discounters et moyennes/petites surfaces notamment). Une
évolution réglementaire en ce sens pourrait être envisagée, elle aurait l'avantage de faire
remonter les adhésions par voie de convention au niveau du dispositif réglementaire.
-
L'introduction d'un dispositif de sanction. L'absence de sanctions en cas de manquements aux
nouvelles obligations créées par la LRE (respect du prix global réglementaire et défaut d'affichage
du prix global pratiqué) peut fragiliser le dispositif.
Certains manquements aux obligations fixées par l'article L.410-5 du code de commerce ont en effet
été constatés, notamment le dépassement du prix global maximum autorisé par l'arrêté préfectoral
ou également le défaut d'affichage du prix global pratiqué par le commerçant. Des rappels de la
réglementation ont été adressés aux commerçants concernés, cependant les textes ne comportent
actuellement aucune disposition coercitive permettant de contraindre les commerçants
contrevenants à se conformer à ces obligations. L'absence de contrainte pourrait amener à moyen
terme à un relâchement des opérateurs dans l'application du dispositif, contre lequel les agents en
charge des contrôles n'auront aucun moyen d'action.
 La mise en œuvre des accords par collectivité
 La Réunion
Une liste de 108 produits a été déterminée pour un montant maximum de 296 euros, soit une baisse
d’environ 12,85% ou 43,65 euros sur le total des produits. Cette liste s’applique dans les grandes
surfaces de plus de 950m² (qui concentrent 90% des ventes). Il est cependant prévu que celles de
moins de 950m² puissent participer au dispositif, de manière volontaire, avec une liste de 50
produits, issus de la liste des 108 produits. Cette liste est proposée à un tarif de 93,15 euros contre
105,32 euros initialement, soit une baisse de 11,55%. Près de 45% des produits de la liste sont des
produits locaux, allant même jusqu’à près de 60% pour la catégorie des viandes ou de la charcuterie.
Sur les 16 magasins contrôlés, le prix de vente global des produits de la liste est inférieur au prix
réglementé, allant de 284,38 euros à 295,96 euros. Le prix moyen constaté est de 290,12 euros en
septembre 2013. Un taux moyen d’indisponibilité de 14,64% a été observé, soit 9 à 32 produits par
magasin et peu de problèmes liés à des produits de substitution ont été relevés.
Sur les 6 premiers mois de mise en œuvre du dispositif, le montant absolu de la baisse pour le
consommateur réunionnais est de 2,4 millions d’euros. En valeur absolue, cette baisse est portée à
16% par la production locale, 9% par les importateurs et 75% par les distributeurs.
La projection annuelle du chiffre d’affaire que représentent les produits du BQP est d’environ 40
millions d’euros, soit environ 2,6% du chiffre d’affaires consolidé des points de vente participants.
 Mayotte
La liste du BQP a permis une baisse légèrement supérieure aux 10% réglementaires négociés dans le
cadre de l’accord de modération. Le prix de la liste globale est toutefois resté relativement stable et
proche du prix plafond défini à 190,7 euros par l’accord de modération.
Au 24 février 2013, le prix global moyen de la liste s’élevait à 211,65 euros et au 1er novembre, il
s’élevait à 189,14 euros. Une diminution de 10,63% a donc pu être observée sur cette période.
Toutes les familles de produits sont concernées par la baisse des prix qui s’étend de -5,06%,
s’agissant des produits congelés, à -16,30% pour les produits divers. 63 produits ont observé une
réduction de leur prix, dont près de la moitié (31 produits) correspondant à une baisse supérieure à
10%, comme par exemple le lait de coco. Néanmoins, certains produits ont connu une augmentation
de leur prix sur la période. Parmi ceux-ci, certains ont connu une forte augmentation, dont trois
produits « phares », considérés comme de grande consommation : l’huile (18,62%), le concentré de
tomate (16,82%) et le lait en poudre (10,85%).
139
 Saint-Pierre-et-Miquelon
Un seul commerçant est concerné : le centre commercial Marcel DAGORT à Saint-Pierre. Une liste de
50 produits de consommation courante pour un prix de 153 euros a été négociée. Ce prix permet
une baisse de 10% sur le prix moyen constaté pour le chariot le mois de mars 2013, précédent
l’entrée en vigueur du dispositif.
Ainsi, grâce à ce dispositif, une baisse de 10% sur le prix moyen constaté en comparaison avec le
chariot du mois précédent l’entrée en vigueur du dispositif. Le commerçant s’est engagé sur un prix
maximum de 149,99 euros sur les trois premiers mois, soit une nouvelle baisse de 2% par rapport au
prix maximum du chariot. Lors du premier relevé trimestriel, le prix constaté du chariot était de
148,79 euros. Au fil des relevés trimestriels, le prix d’engagement a évolué à la baisse, pour atteindre
148,33 euros en septembre 2013, soit au total, une baisse de 12,75% par rapport au prix moyen
constaté en mars 2013. L’application du BQP semble avoir un impact sur la stabilité des prix des
produits de consommation courante. En effet, 16 produits du BQP sont également présents dans le
chariot type de 38 produits retenus par l’OMPR dans ses actions. L’impact du BQP a également été
observé par celui-ci au cours du premier trimestre d’application sur le prix du chariot type. Le prix
moyen de ce chariot est passé de 184,33 euros en mars 2013 à 182,43 en septembre 2013.
 Guyane
La liste établie comprend 90 produits de consommation courante. 7 établissements du secteur du
commerce de détail à dominante alimentaire d’une superficie égale ou supérieure à 1100 m² sont
soumis aux dispositions de l’accord. Le prix global maximum (TTC) de la liste de produits est fixé à 305
euros. Afin de ne pas exclure du dispositif les autres distributeurs ne répondant pas aux critères
retenus par l’accord, une convention de modération de prix sur une liste de 46 produits de
consommation a également été signée par les discounteurs. 14 établissements, dont la surface est
comprise entre 300 et 1100 m ², sont soumis à cette convention. Le prix global maximum autorisé est
fixé à 149 euros.
 Guadeloupe
L’accord du 28 février 2013 a établi une liste de 100 produits proposée dans 16 grandes surfaces. Le
prix global est de 360 euros au lieu de 402 € évalués par les services de l’Etat (soit une diminution de
10,5 %). Ce prix était garanti pour un an. Il est appliqué pour les surfaces commerciales d’au moins
800m² et répond «également à un objectif de qualité puisque 65% des articles proposés
correspondent à des marques nationales. 18% des produits sont issus d’entreprises locales.
Le prix maximum de 360 euros a été garanti durant toute la période puisqu’aucun dépassement de
ce prix n’a été relevé lors des contrôles de suivi. Les distributeurs sont allés au-delà de leur
engagement initial : sur l’ensemble de la période d’avril à octobre 2013, la moyenne du prix du
panier de 100 produits est de 345 euros. On peut en déduire un gain de pouvoir d’achat du
consommateur de l’ordre de 15% si on se réfère au prix moyen de base de 402 euros. Peu de
négociations commerciales ont eu lieu entre grossistes et distributeurs mais quelques remises sur
certains produits du BQP ont pu être observées, entre 3% et 8%.
D’autre part, un taux de disponibilité de 87% a été relevé et la visibilité du dispositif s’améliore
régulièrement, notamment en termes d’affichage et d’étiquetage.
Au-delà de ses effets sur le pouvoir d’achat des consommateurs, le dispositif a eu pour effet de
pousser les professionnels à s’organiser et à se structurer.
 Martinique
Le dispositif BQP concerne 67 commerces et s’articule autour de 3 listes :
-
Une liste de 101 produits avec un prix global de 365 euros, qui concerne 14 hypermarchés et
supermarchés d’une surface commerciale d’au moins 1000m²
140
-
Une liste de 52 produits dont le prix global est de 160 euros et qui concerne les commerces
dont la surface commerciale est comprise entre 800m² et 1000m² ainsi que les magasins de
« Hard discount » à enseigne Leader Price, c'est-à-dire 14 magasins
- Une liste de 27 produits dont le prix global est de 86 euros pour les commerces dont la
surface commerciale est inférieure à 800m², soit 39 magasins
Les prix ont été régulièrement respectés par les commerçants et les trois listes ont été proposées à
des prix inférieurs à ceux résultant de la négociation. Pour la liste de 101 produits, une diminution
supplémentaire a été réalisé de 0,85% à 4%, soit une liste de 350,75 à 361,89 euros (contre les 365
euros de la négociation). Un même effort a été observé pour les autres listes. Concernant l’impact du
BQP sur les ventes, l’évolution positive constatée au mois de juin 2013 s’est confirmée et semble de
l’ordre de 15 à 20%.
 Wallis et Futuna
Le prix global maximum de la liste de 11 produits de grande consommation ayant fait l’objet de
l’accord annuel de modération des prix signé le 26 février 2013 par les quatre principaux
commerçants de détail de l’île est fixé à 9200 FCFP, soit 77,10 euros, ce qui représente une baisse
des prix de 13,5% par rapport au total initial des prix médians de la même liste observés avant mars
2013. Il a été constaté que presque la totalité des petits commerçants affiliés au principal
importateur, vente en gros et demi-gros de la place (General Import SAS), se sont portés volontaires
pour participer au dispositif.
La mise en œuvre de la LREOM à Wallis et Futuna a entraîné des effets positifs dans la lutte contre la
vie chère. Sur l’année 2013, la LREOM a permis aux distributeurs de faire un effort de baisse des prix
des produits du bouclier qualité-prix (BQP) de l’ordre de 15% pour l’année 2013 (le BQP 2013
comprenait 11 produits de première nécessité). En comparaison avec le BQP 2013 pour les mêmes
produits, le BQP 2014 au mois d’avril est en baisse d’environ 11,5%.
En outre, en sus du consensus des acteurs locaux pour lutter contre la vie chère, l’installation d’un
nouveau concurrent du principal importateur grossiste et distributeur en produits alimentaires a joué
en faveur de la baisse des prix. L’implantation récente à Wallis d’un nouveau distributeur avec
l’ouverture de son supermarché (1400 m2) au mois d’avril 2014 a permis de voir apparaître, pour la
première fois depuis des années, un concurrent direct du principal importateur grossiste et
distributeur de l’île, ayant comme impact immédiat une baisse des prix de l’ordre de 15 à 30% pour
les produits alimentaires.
Cependant, il est difficile de connaître le niveau d’effort du seul principal importateur et grossiste en
produits alimentaires sur le territoire par rapport aux distributeurs détaillants du fait du manque de
transparence dans la formation des prix et dans l’information sur le niveau des marges aussi bien du
grossiste que les commerçants détaillants.
De même, s’agissant des marges dans les prix, il est très difficile d’en analyser l’évolution du fait de
l’absence de pouvoir de contrôle des agents du service des affaires économiques.
Pour 2014, les accords « BQP » sont entrés en vigueur le 1er mars 2014 comme suit :

Une baisse généralisée des prix contenus dans les listes
Nb de
produits
Prix

Martinique
Guadeloupe
La Réunion
Guyane
Mayotte
St Pierre et
Miquelon
Wallis
Futuna
101
103
110
96
87
51
13
360€
360€
300€
305€
220€
153€
88,83€
et
Les catégories d’établissements participant au dispositif
Surface en m²
Martinique
Guadeloupe
La Réunion
Guyane
Mayotte
St Pierre et
Miquelon
Wallis
Futuna
1000
800
950
1100
200
-
500
et
141
Nombre d’Ets

des
50
9
30
1
9
Martinique
Guadeloupe
La Réunion
Guyane
Mayotte
St Pierre et
Miquelon
Wallis
Futuna
-13,30%
-11,31%
-14,28%
-14,22%
-10%
-10%
-0,65%
et
Un impact sur la production des territoires par l’insertion de produits locaux dans la liste BQP
Part
des
produits
locaux

17
Des résultats encourageants
Baisse
prix

14
Martinique
Guadeloupe
La Réunion
Guyane
Mayotte
St Pierre et
Miquelon
Wallis
Futuna
25,75%
22%
45%
9,37%
4,6%
1%
8%
et
Saint-Martin
Le bouclier qualité prix a également été mis en œuvre en 2014 : après concertation avec les trois
principales enseignes (SYMPLY, LEADER PRICE et DISCOUNT CENTER) un accord de modération des
prix a été mis en place en mai 2013. Il s'agit d'un dispositif d'application volontaire, portant sur une
liste de 43 produits de consommation courante. Les enseignes s'engagent à bloquer les prix de ces 43
produits pendant une période de 3 mois à l'issue de laquelle les acteurs reviennent à la table des
négociations.
Selon la DCCRF, l'établissement de cette liste a posé quelques difficultés déjà rencontrées lors de la
mise en place de "l'observatoire" précédemment: la multiplicité des références pour des produits de
nature identique (le papier toilette, présent sous une multiplicité de marques), mais également de
conditionnements et de qualité (rouleaux simple, double épaisseur,…, dentifrice, couches pour bébé,
etc.) ; l'absence de produits de marque nationale ne favorise pas les comparaisons ;
les enseignes
ne relèvent pas de structures commerciales similaires puisque nous avons d'un côté un supermarché
et de l'autre des discounters encore différents.
Pour chacune des enseignes un prix de chariot différent a donc été établi : 94,64 € pour SIMPLY,
87,68 € pour LEADER PRICE, 79,81 € pour DISCOUNT CENTER. Avec la fermeture de DISCOUNT
CENTER envisagée dès le mois de juillet, et l'indisponibilité de l'enseigne LEADER PRICE, la séance de
travail prévue en juillet avec l'ensemble des enseignes a été ajournée. Le prix du chariot est donc
resté identique pour les deux enseignes (Leader Price et Simply).
3.2. L’intervention régulatrice de l’Etat
3.2.1. Le renforcement des observatoires des prix, des marges et des revenus
La loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses
dispositions relatives aux outre-mer introduit, dans le code de commerce, les modalités de
fonctionnement ainsi que les missions des observatoires des prix, des marges et des revenus et
précise l’entrée des associations de consommateurs dans les instances de ces observatoires.
Les OPMR sont présidés par des magistrats de chambres régionales des comptes qui ont le pouvoir
de saisir l’Autorité de la concurrence pour avis sur toute question de concurrence relevant des
intérêts dont ils ont la charge.
Les observatoires suivent régulièrement :
-
L’évolution du prix des carburants et du gaz
142
-
Le chariot-type, regroupant un panel de produits représentatif des pratiques de
consommation propres à chaque territoire
-
Les relevés annuels portant sur le niveau et la structure des coûts de passage
portuaire (à partir de 2012, en application de la loi du 22 février 2012 portant
réforme des ports d'outre-mer relevant de l'Etat et diverses adaptations de la
législation au droit de l'Union Européenne dans le domaine des transports).
Ils programment également chaque année des études balayant un large panel de biens de
consommation :
-
Prix des produits agricoles
Pièces détachées automobile
Prix de l’eau
Prix de l’électricité
Coût du transport des marchandises importées (…..)
Pour piloter ces études, les observatoires peuvent créer en leur sein des commissions spécialisées,
composées des membres de l’OPMR compétents sur ces questions. Les membres de ces
commissions peuvent également y inviter des personnes qualifiées, non membres de l’OPMR, en
raison de leur expertise sur le sujet étudié. Les résultats des études sont présentés en réunion
plénière de l’observatoire.
Au cours des années 2012-2013, les commissions créées au sein des OPMR, par territoire, sont les
suivants :
-
GUADELOUPE : Carburants et gaz, Chariot-type, Prix agricoles, Publications de
l’observatoire des prix et des revenus de Guadeloupe, Bouclier qualité-prix
-
MARTINIQUE : Carburants et gaz, Produits frais, Eau, Publications de l’observatoire
des prix et des revenus de Martinique, Publications régulières (chariot-type)
-
LA REUNION : Carburants et gaz, Chariot-type, Etude « Pièces détachées automobile
», Formation des prix, Avis sur le bouclier qualité-prix
-
MAYOTTE : Energie, carburants et gaz, Transports, Chariot-type
SPM : Prix des produits alimentaires
De manière transversale, tous les observatoires suivent désormais l’application du BQP, dans le cadre
de commissions ad hoc, ou par bilans des DIECCTE lors des réunions plénières.
143
BILAN DES LIVRABLES REALISES PAR LES OPMR
Martinique
Guadeloupe
Guyane
Niveau,
structure et
évolution des
prix
Réunion
Les niveaux de vie en 2010 ;
partenariat avec l’INSEE
Etudes réalisées
 Les fournitures scolaires un
vrai piège pour les familles !
 Les prix des fournitures
scolaires en 2013
 Les soldes : L’occasion de
faire de bonnes affaires
 La formation des prix à la
Réunion :
o Alimentation
o Logement
o La santé
o La communication
Mayotte
SPM
WF

Etudes &
statistiques
Etudes réalisées
 Etude
Consommation –
Prix et revenus
(INSEE)
 Evolution des prix
en Martinique
(INSEE)
Etudes réalisées
 La formation des prix
agricoles et les prix des
produits agricoles à la
consommation ;
Rapport de la
Commission « Prix
agricoles » 2011-2012
Etudes réalisées
Etude réalisée
 Etude sur le
système
économique de
Mayotte :
situation
économique et
sociale, niveau de
vie et coût de la
vie, filières
porteuses de
développement
Etudes réalisées
 La
composition
des prix


Etudes réalisées
Niveau,
structure des
coûts des
passages
portuaires (1)

Carburant
La formation des prix des
carburants à la Réunion
Rapport annuel
Chariot-type
Oui
Oui
2011 ; 2012; 2013
sera présenté fin
avril 2014
2013 sera
adopté
pendant l’été
2014
Oui
(1) Livrables prévus par l’article 23 de la loi Lurel - « Art. L. 910-1 F. − Chaque observatoire publie annuellement des données portant sur le niveau et la structure des coûts de passage portuaire
144
 Bilan de la zone Antilles-Guyane
En Guadeloupe, les membres de l’observatoire ont créé en 2011 deux groupes de travail, l’un
portant sur les produits agricoles, l’autre sur la constitution du chariot-type du consommateur, se
proposant de reprendre et faire évoluer les relevés de prix effectués par le service en charge de la
concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes depuis 2009.
L’observatoire de Martinique a créé en 2011 trois groupes de travail : prix de l’eau, tableaux de bord
et réforme du décret de 2007. Une commission spécialisée sur les carburants et le gaz a également
été instituée.
En 2012, le programme chariot-type, élaboré par la DIECCTE, a également été relancé dans le cadre
de l’OPR en 2012 ; le premier relevé, portant sur 62 produits, a été présenté en juin 2012. Le
président de l’OPR a par ailleurs proposé la création de deux nouvelles commissions, sur l’eau en
Martinique (qualité, distribution, prix) et sur les produits frais. Les travaux de la commission sur l’eau
ont essentiellement porté sur son coût, les problèmes de production de distribution, et sa gestion.
S’agissant des produits frais, ont été abordés le manque d’organisation des filières, la qualité et la
quantité des produits, le manque d’appui technique et de formation, les coûts de production et le
développement de l’aquaculture.
Une étude sur la formation et la structure des prix réalisée par le secrétaire général de l’Association
Martiniquaise pour la Production Industrielle (AMPI) a été présentée dans le cadre de l’observatoire.
Une commission de suivi du dispositif « bouclier qualité-prix » a par ailleurs été mise en place.
Les observatoires des Antilles ont par ailleurs passé une convention conjointement avec la direction
interrégionale de l’INSEE fin 2012 pour la réalisation d’une étude consommation-prix-revenus et
pouvoir d’achat.
En Guyane, les travaux de l’observatoire sont dans un premier temps restés centrés sur la structure
de prix des carburants, qui reste un sujet particulièrement sensible pour ce territoire, dont la
problématique d’approvisionnement demeure un handicap structurel.
En 2012, l’observatoire a créé groupe de travail, « Se loger, se nourrir, se déplacer, communiquer ».
A l’instar des observatoires des Antilles, celui de Guyane a travaillé sur le chariot-type pour le
développer, en étoffant la liste de produits et en adoptant des principes de diffusion (levée de
l’anonymat des enseignes mais maintien de l’anonymat des marques). Une fois finalisé, le chariottype guyanais sera également rendu public. Par ailleurs, l’inclusion de la Guyane dans l’étude INSEE
consommation-prix-revenus et pouvoir d’achat est étudiée par les membres de l’observatoire, qui
souhaite s’assurer au préalable que les spécificités guyanaises seront bien prises en compte dans le
cahier des charges.
 Bilan de la zone Océan Indien
Les observatoires de l’Océan indien ont vu leur activité et leur visibilité s’accroître à partir du second
semestre 2011.
A La Réunion, les commissions carburant et chariot-type, actives depuis 2010, se réunissent très
régulièrement, et ont été au centre de l’activité de l’observatoire ces derniers mois.
Au cours du premier semestre 2012, l’Observatoire a été fortement associé à la mise en œuvre des
mesures, notamment :
- la validation de la liste des 60 produits solidaires sur lesquels des baisses de prix ont
été appliquées ;
- l’animation de l’atelier sur la formation du prix des carburants du Grand débat sur les
carburants lancé par le Préfet de Région en mars 2012 et dont la synthèse des
travaux a été publiée le 30 juillet 2012 ;
145
- la création d’une commission de travail sur la formation des prix des principaux
postes de dépense des ménages (alimentation, logement, santé, communication),
dont le rapport final a été publié en septembre 2012.
Dans ce contexte, l’observatoire a également été chargé du suivi des engagements de la Grande
distribution sur la liste des 60 produits « solidaires » de 2012.
En 2013, l’observatoire a publié en partenariat avec l’INSEE une étude sur les niveaux de vie en 2010.
La publication d’une seconde étude réalisée à partir de l’exploitation des résultats de l’enquête
Budget de famille de l’INSEE (données 2011) est prévue pour la fin de l’année.
L’observatoire de Mayotte a réalisé depuis 2010 des études sectorielles sur les prix de l’eau, du gaz
domestique, des matériaux de construction, du ciment.
En 2011 et 2012, un certain nombre d’études sur les problèmes spécifiques de Mayotte dans le
domaine de la formation des prix et des revenus ont été rapportées dans le cadre de l’OPR :
- un rapport sur la formation des prix des produits de première nécessité à Mayotte
(portant sur trois produits prioritaires : la viande de bœuf, le gaz, et le sable) réalisée
par la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression
des Fraudes (novembre 2011),
- une étude sur le coût des transports réalisée par un prestataire privé (présentée en
mai 2012),
- deux études sur le système économique mahorais réalisées par des prestataires
privés (présentées en mars et mai 2012),
- les conclusions de l’enquête du pôle C sur les marges de la grande distribution sur les
produits de première nécessité.
Par ailleurs, des outils de mesure de l’évolution des prix sur les produits alimentaires les plus
consommés ont été mis en place dans le cadre de l’OPR en janvier 2012 : le « chariot-type » pour les
grandes surfaces, le « kalaga douka » pour les petits commerces, et le « banga marché » pour les
marchés. Les premiers relevés ont été publiés en mars 2012.
L’observatoire a également présenté le nouveau système d’administration du prix du gaz de pétrole
liquéfié à Mayotte (décret du 20 août 2012), qui a permis une réduction du prix de la bouteille de gaz
de l’ordre de 25%.
En 2013, l’observatoire passe une convention de partenariat avec l’INSEE pour la réalisation d’une
étude à partir à partir de l’exploitation de données de l’enquête budgets des familles susceptibles
d’apporter un éclairage particulier sur la question du pouvoir d’achat.
L’observatoire a par ailleurs programmé le lancement de deux études relatives à la formation des
prix et des matériaux de construction à Mayotte et à la formation des prix des pièces détachées
automobiles. Deux commissions spécialisées ont été créées pour définir les orientations des cahiers
des charges de ces études et en suivre les travaux.
Pour 2014, les projets d’études des OPMR, connus à ce stade, sont les suivants :
 La Réunion :
146




Etude sur le coût de l’automobile (coût d’achat, coût de crédit et coût de l’assurance
entre la Métropole et la Réunion) en cours de réalisation pourrait être étendue aux pièces
détachées et aux pneumatiques
Formation des prix des technologies de l’information et de la communication (téléphonie,
internet)
Matériaux de construction
Mayotte :

Etude sur la formation des prix des matériaux de construction

Etude sur les pièces détachées automobiles à Mayotte (pour 2014)
3.2.2. L’action de l’Autorité de la concurrence
L’Autorité de la concurrence est chargée de réprimer les pratiques anticoncurrentielles des
entreprises et peut prononcer deux types sanctions : les injonctions et les sanctions pécuniaires. Elle
joue également un rôle consultatif, notamment dans le cadre de réglementation de prix et sur toute
question de concurrence.
Le bilan de l’action de l’Autorité depuis 2009 s’établit comme suit :
 Avis sur l’état des marchés domiens
En 2009 l’Autorité de la concurrence souligne que l’organisation des économies domiennes laisse
une large place aux ententes et accords non concurrentiels et formule des recommandations à
destination des pouvoirs publics, visant à améliorer le fonctionnement de certains marchés
ultramarins. En 2013, elle s’attache aux questions d’urbanisme commercial à Saint Barthélémy,
relatif au projet d’agrandissement du principal magasin de distribution alimentaire de SaintBarthélemy.
 Sanctions de l’anti-concurrence
L’Autorité de la concurrence a réprimé de nombreux comportements anticoncurrentiels dans divers
secteurs :
- 40 millions d’euros de sanction ont été infligés dans le secteur des carburants
pour une entente entre pétroliers visant à fausser l’appel d’offres d’Air France sur
l’escale de La Réunion, en 2008.
- 60 millions d’euros d’amendes ont été prononcés en 2009 dans le secteur de la
téléphonie mobile en raison de clauses d’exclusivité et de pratique
anticoncurrentielle dans la zone Antilles-Guyane.
- 30 millions d’euros de sanctions ont été prononcés pour cause d’abus de position
dominante de l’opérateur téléphonique historique (décision du 28 juillet 2009)
our la téléphonie fixe et l’internet, dans la zone Antilles-Guyane ainsi qu’à La
Réunion.
- une entente sur les prix des prestations entre trois manutentionnaires dans le
secteur de la manutention portuaire a été sanctionnée à La Réunion (décision du
18 janvier 2011)
- une entente dans le secteur des agrégats et des marchés avals de Saint Pierre et
Miquelon a également été sanctionnée en janvier 2012.
147
Dans le domaine du fret, l’Autorité de la concurrence a mis en consultation, le 13 février 2013, une
proposition d’engagements de CMA-CGM, AP Moller Maersk, Marfret et WEC Lines, pour améliorer
la concurrence sur le marché du fret maritime pour la ligne Antilles-Europe du Nord. Ces
transporteurs sont, en effet, liés par des accords de partage de capacités (Slot Charter Agreement –
SCA) sur les navires opérés par CMA-CGM et les engagements qu’ils proposent visent à remédier aux
obstacles à la concurrence que crée ce partenariat. La consultation publique ouverte jusqu’au 13
mars 2013 devrait permettre aux tiers intéressés et notamment aux clients de ces transporteurs de
faire des observations ou de proposer des améliorations au dispositif. Cette procédure ne concerne
que les Antilles.
 Assistance et conseil en Polynésie française et Nouvelle-Calédonie
Depuis peu, l’Autorité de la concurrence peut apporter une certaine assistance à ces deux territoires
ultramarins qui échappent à son influence en raison de leur degré d’autonomie.
En Nouvelle-Calédonie, le gouvernement vient d’adopter une loi du pays sur la concurrence après la
sortie des deux rapports de l’Autorité qui dressent un constat du fonctionnement de l’économie néocalédonienne.
En Polynésie française, une loi locale réglementant la concurrence et créant une autorité
indépendante idoine est en cours d’adoption. Une convention d’assistance technique avec l’Autorité
de la concurrence hexagonale est, à cet égard, prévue.
3.2.3. L’action de la DGCCRF
La DGCCRF dispose de compétences de contrôle et de sanctions en matière de protection
économique du consommateur, de sécurité des consommateurs et de régulation concurrentielle des
marchés.
S’agissant des prix, la DGCCRF réalise une veille sur les prix sur la base de relevés et d’enquêtes
qu’elle effectue et diffuse mensuellement en ligne les résultats au travers des Observatoires des prix,
des marges et des revenus.
Pour ce qui concerne la concurrence, elle contribue à définir et faire respecter les règles de
concurrence favorables au développement d’un marché ouvert et transparent, susceptibles de
produire des effets bénéfiques sur le pouvoir d’achat des consommateurs. Elle détecte les pratiques
anticoncurrentielles, en coopération avec l’Autorité de la concurrence.
Elle a également pour mission de faire appliquer les dispositions civiles et pénales du droit de la
consommation : il s’agit par exemple de l’information du consommateur sur les prix, sur les
conditions de vente, sur les pratiques commerciales trompeuses, les clauses abusives, etc.
Parallèlement, la DGCCRF inscrit son activité dans le cadre de sa Directive Nationale d’Orientation
qu’elle décline outre-mer, ce qui lui a permis notamment d’intégrer directement les mesures de la loi
Lurel dans ses plans de contrôle.
Le bilan de la DGCCRF depuis 2009 s’établit comme suit :
 Actions dans le cadre de la LREOM
Le BQP : la DGCCRF est intervenue dans le cadre de la mise en œuvre du Bouclier Qualité Prix
(BQP). Elle a opéré des contrôles ciblés sur le respect des accords de sortie de crise de 2009, durant
toute la durée de ces accords, qui ont été signés dans les quatre régions d’Outre–mer jusqu’en 2010,
en dehors de la Martinique où ils sont restés en vigueur jusqu’en 2012 puisqu’ils avaient été signés
pour trois ans. Le relais de cette mission de surveillance des prix des produits de première nécessité a
été passé, au terme de ces accords, aux Observatoires des Prix et des Revenus (devenus
Observatoires des Prix, des Marges et des Revenus en 2012 - OPMR).
148
Les pôles C des Dieccte, sous autorité des préfets, ont contribué à la mise en place de listes de
produits BQP en 2013 et 2014 (négociations entre fournisseurs et distributeurs, seuil retenu, fixation
des listes de produits et du prix global maximum des listes, estimation des taux de modération). Tout
au long de l’année, les pôles C contrôlent la bonne application du dispositif dans les établissements
concernés de la grande distribution, comme par exemple, l’affichage de la liste BQP à l’entré du
magasin et dans les rayons, respect du prix global, disponibilité des produits, etc. La DGCCRF établit
également le bilan de la mise en œuvre du dispositif.
 Actions dans le cadre de sa Directive nationale d’orientation (DNO)
En dehors des actions menées dans le cadre de la LREOM, la DGCCRF mène des actions dans le cadre
de sa Directive Nationale d’Orientation.
L’enquête nationale relative aux relations commerciales de la grande distribution avec ses
fournisseurs est déclinée spécifiquement pour les DOM, afin de prendre en compte les
caractéristiques des marchés locaux. Cette enquête est en effet adaptée à chaque économie
ultramarine et des orientations spécifiques ont été fixées aux Dieccte dans le cadre de la DNO de
2014 de la DGCCRF :
-
enquête sur la filière automobile (ventes et services) en Martinique et en Guadeloupe. Aux
Antilles et en Guyane, il s’agit de parvenir à appréhender les relations qui existent entre les
agents de marque fournissant les grandes et moyennes surfaces et leurs fournisseurs
métropolitains
-
observation des prix des produits de consommation courante (bouclier qualité-prix,
carburants et énergie à la Guadeloupe et en Guyane. A La Réunion, l’accent est porté, en sus
du BQP, sur les carburants routiers et le gaz en bouteille.
contrôle et surveillance des fruits et légumes (résidus de pesticides – chlordécone, HCH,
export) à la Guadeloupe et à la Martinique ; production locale et importation en Guyane,
-
-
relations interentreprises : délais de paiement, contrats d’exclusivité à la Guadeloupe et en
Guyane. S’agissant de La Réunion, la DNO 2014 cible les secteurs des fruits et légumes, du
transport de marchandises, des contrats d’achats exclusifs dans les DOM.
-
concurrence dans la commande publique : eau, assainissement, enlèvement des déchets,
mise aux normes parasismiques des bâtiments publics et scolaires à la Guadeloupe ; dans le
BTP en Guyane et les marchés liés au protocole de Matignon -route du littoral, trans-écoexpress, aéroports, construction de logements sociaux pour La Réunion.
-
tourisme et loisirs : location de véhicules, prestations de taxis, nouvelles formes
d’hébergement, titres de « maître restaurateur » et « cuisine maison » à La Réunion
-
produits industriels importés des pays tiers : cosmétiques, appareils électriques, matériaux
au contact, ciment à La Réunion
Dans le but de renforcer l’efficacité de l’action de l’Etat en matière de lutte contre l’économie
souterraine et les différentes formes de délinquance, des GIR concurrence (Groupes d’intervention
régionaux) ont été mis en place depuis 2010. Les GIR permettent aujourd’hui de mutualiser les
compétences de la DGCCRF avec celles des douanes et des services fiscaux ainsi que celles d’autres
administrations de police, fiscalité, du travail et de l’emploi.
La DGCCRF agit également dans le cadre des Brigades Interrégionales d’Enquête Concurrence (BIEC).
Elle a menée des actions pour détecter des indices de pratiques anticoncurrentielles et de réaliser
149
des enquêtes de concurrence, dans le cas où l’Autorité de la concurrence ne prendrait pas les indices
à sa charge.
 Actions de contrôle de l’état de la concurrence
Dans le secteur des télécommunications, la DGCCRF est également intervenue pour suivre les tarifs
d’itinérance intra-nationaux, DOM-DOM ou DOM-hexagone, qui sont plafonnés.
Par ailleurs, l’action de la DGCCRF a porté sur les mesures de régulation des marchés de gros et de la
chaîne logistique en application de l’article L.410-3 du Code des Transports, sur l’interdiction des
accords exclusifs d’importation avec le lancement d’une enquête à La Réunion, ainsi que sur
l’abaissement des seuils pour le contrôle des concentrations dans le commerce de détail (notamment
l’autorisation d’une opération de concentration relative à la prise de contrôle exclusif de la société
Hyper CK par le groupe Bernard Hayot à La Réunion en collaboration avec l’Autorité de la
concurrence).
Enfin, la DGCCRF a intégré dans son plan de contrôle, dès 2013, les nouvelles dispositions de la
LREOM en matière de délais de paiement et 50 établissements ont été contrôlés en 2013 avec 12
avertissements et 7 procédures contentieuses.
 Actions de contrôle de la transparence
La DGCCRF contribue aux travaux des OPMR, pour ce qui est des niveaux et structures des marges
des différents acteurs des filières économiques ultramarines
150
4.
Recommandations
1. Nécessité de faire évoluer les dispositions réglementaires du BQP pour mieux appréhender la
situation des prix outre-mer : il faut tenir compte du fait que tous les consommateurs
n’achètent pas tous les produits du BQP mais quelques uns d’entre eux.
2. Nécessité de distinguer et d’articuler le « chariot type » (INSEE) et le « BQP » (DGCCRF) pour
apprécier l’évolution des prix. Ils ne revêtent pas le même contenu et ne signifient pas la
même chose au regard de la cherté de la vie.
3. Les études et rapports consultés indiquent que l’octroi de mer ne joue pas un rôle dans le
niveau de l’inflation. Or, dans la chaîne de formation des prix, les intermédiaires successifs
l’intègrent dans leurs prix et les répercutent. L’octroi de mer joue nécessairement alors un
rôle dans l’évolution des prix et ce d’autant plus que le circuit de distribution est long. Ce
point à approfondir.
4. En l’état actuel, les administrations publiques ne sont pas en mesure de fournir une
information cohérente sur les prix, chacune restant prisonnière de ses missions (INSEE,
IEDOM, DGCCRF, Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie, …). Il
faut institutionnaliser un système en réseau des administrations autour de l’information sur
les prix en lien avec les collectivités territoriales également compétentes en matière de
statistiques.
5. Conforter les OPMR par une articulation de la statistique publique interministérielle (mise en
réseau) sur l’information relative aux prix et aux marges ;
6. Améliorer la connaissance des marges et de leurs déterminants. Elle devrait figurer dans la
programmation annuelle des travaux de tous les OPMR. (Centrale des bilans à constituer ; et,
pour franchir la question du « secret des affaires, voir la bonne pratique de l’ARCEP à l’égard
des opérateurs de la téléphonie et d’Internet+ France Agrimer)
151
152
Chapitre 3 : Les politiques d’insertion professionnelle et d’emploi
des jeunes
153
154
Introduction
La situation d’inactivité et de sous emploi des jeunes ultramarins est aigue dans les différents
territoires ultramarins, quelque soit leur situation démographique et témoigne des difficultés
auxquelles se confrontent les territoires ultramarins dont la situation économique et sociale
fragilisée a été accentuée par la crise économique. Dans ce cadre, la relance de l’activité ainsi que la
création d’emploi ont donc été des priorités inscrites dans les politiques de l’emploi mises en place
par l’État et les collectivités territoriales.
De manière générale, le chômage des jeunes dans les DOM touche plus de la moitié des jeunes de 15
à 24 ans : en Guyane, le taux de chômage s’élève à 51,5% et en Martinique 54,4%. Les situations de
chômage les plus critiques sont observables à La Réunion (56,2%) ainsi qu’en Guadeloupe (57,6%), où
le chômage avoisine les 60%. Cette situation est fortement contrastée vis-à-vis de l’hexagone, dont le
taux de chômage des jeunes est d’environ 25,5%.
Cette situation de chômage et de tensions sur le marché de l’emploi est très fortement marquée
pour les jeunes ultramarins, plus exposés au chômage que leurs compatriotes hexagonaux. Ainsi,
60% des jeunes ultramarins de 25 ans se trouvent hors du marché de l’emploi et de tout dispositif de
formation. Ces taux importants sont la conséquence notamment d’une forte proportion de jeunes
peu qualifiés.
Les tensions sur le marché du travail dans les territoires d’Outre-mer sont dues à ce manque de
qualification de la population et à un manque de qualifications adaptées aux besoins en emplois
locaux mais également au développement de l’économie souterraine qui pèse sur la capacité des
ultramarins à trouver un emploi stable et correctement rémunéré.
Les 561 000 jeunes ultramarins constituent une richesse pour demain. Toutefois, l’augmentation du
chômage de longue durée et l’accroissement des risques d’exclusion et de pauvreté de leur
population sont des signes qui soulignent l’incapacité des politiques publiques à répondre aux enjeux
de leur insertion. Ainsi, la persistance d’un chômage élevé des jeunes actifs, jamais descendu sous la
barre des 14% depuis 1982, pose la question de l’efficacité des politiques de l’emploi, qui entraine
des risques d’exclusion économiques et sociaux.
L’insertion sociale et professionnelle de ces jeunes sur le marché du travail ultramarin nécessite de
développer des parcours de formation professionnelle visant à favoriser l’employabilité des jeunes
et à renforcer le rôle du système éducatif dont les missions visent à leur apporter les savoirs, savoir
être et savoir faire attendu par les acteurs du monde du travail.
Les éléments démographiques, sociologiques et culturels des jeunes ultramarins en
difficulté
L’analyse des éléments démographiques de la jeunesse ultramarine , de l’état des lieux des difficultés
que rencontrent les jeunes dans leur parcours, ainsi que la comparaison des situations de chômage
entre les DOM et l’hexagone, permettent de mieux appréhender la problématique de l’insertion
professionnelle des jeunes ultramarins, confrontés à des difficultés conjoncturelles et structurelles.

Les éléments démographiques de la jeunesse ultramarine
Selon les projetions de l’INSEE, la croissance démographique de la population des moins de 25 ans ne
s’inversera pas outre-mer avant la transition démographique que connaîtront ces territoires vers
2030. En dehors du cas particulier de la Guadeloupe et de la Martinique qui viennent d’amorcer une
155
lourde phase de vieillissement de leur population, les outre-mer enregistreront jusqu’en 2030 une
hausse constante de la part des jeunes dans leur population.
La jeunesse ultramarine représente une part importante dans les populations Outre-mer : un tiers de
la population est âgé de moins de 20 ans contre seulement un quart en hexagone. La moitié de la
population est âgée de moins de 35 ans alors qu’en hexagone, l’âge médian est proche de 40 ans.
L’accroissement naturel ultramarin est dons très élevé car la structure par âge est relativement
jeune123. Il faut également noter qu’à Mayotte, plus de la moitié de la population a moins de 18 ans,
ce qui fait du territoire mahorais le département le plus jeune de France124.
La population dans les Outre-mer est donc majoritairement constituée d’une population jeune.
Cette jeunesse ultramarine est exposée à de nombreuses difficultés scolaires, de décrochage et
d’illettrisme qui handicapent lourdement leur insertion professionnelle. Les taux de sortie des jeunes
de 20 à 24 ans sans qualification sont très élevés dans les DOM, et représentent entre 22,3% et
33,9% à La Réunion et 23,6% en Guadeloupe, contre 13,7% en hexagone. Le niveau de scolarisation,
de diplôme et de qualification des ultramarins est plus faible qu’en hexagone et les taux de jeunes
sortis sans diplôme du système éducatif très élevés. De fait, les jeunes ultramarins connaissent de
longues périodes d’inactivité et de chômage. Une distinction doit cependant se faire entre les jeunes
ultramarins en difficulté et les jeunes diplômés qui ne sont pas confrontés de la même manière au
problème du chômage, le niveau de qualification et de diplôme étant considéré comme un atout face
aux difficultés d’accès au marché du travail local.
Il est difficile d’obtenir une appréciation réelle de la situation de chômage des jeunes outre-mer de
par l’existence d’un halo de chômage, beaucoup plus important sur ces territoires mer que dans
l’Hexagone, ce qui peut avoir un impact sur les résultats. Cependant, il est possible de constater
qu’une grande partie des jeunes ultramarins connaissent des difficultés en termes d’insertion
professionnelle. Le chômage de masse persistant entretient la sélectivité du marché du travail ce qui
engendre l’exclusion des non-diplômés.
Les obstacles rencontrés par les jeunes sont nombreux, on peut également mentionner la complexité
géographique des territoires qui éloigne les jeunes des centres de Pôle Emploi, le développement
d’une économie souterraine qui n’incite pas les jeunes à trouver du travail, ou encore l’existence de
freins périphériques qui limitent la recherche d’emploi comme le logement par exemple. Le parcours
des jeunes dans l’emploi n’est pas linéaire, il est souvent ponctué de temps de chômage dus à des
123
124
INED, point presse du mardi 24 avril 2012, dossier de presse, p.1
« Mayotte, département le plus jeune de France », INSEE Première n° 1488, février 2012, p. 1
156
contrats précaires. Les directeurs régionaux ultramarins de Pôle Emploi constatent par ailleurs que la
mise en place des emplois d’avenir est laborieuse car les collectivités territoriales, principaux
employeurs à utiliser ces contrats, ont des difficultés à payer le reste à charge de 25% du salaire
d’une part et sont rarement en mesure de pérenniser ces contrats d’autre part.125
Ces difficultés sont principalement dues à un fort taux d’illettrisme que l’on observe tout au long du
cursus scolaire, mais aussi au phénomène du décrochage scolaire, très fréquent dans les territoires
ultramarins, tous deux vecteurs d’exclusion économique et sociale d’une nouvelle génération de
travailleurs potentiels. Compte tenu de la part très importante des jeunes dans la population totale
ultramarine, cette situation de hausse du chômage entraîne de grave répercutions économiques et
sociales pour ces départements et collectivités qui subissent des soldes migratoires négatifs126.
Les situations d’emploi et de chômage des jeunes sont différentes selon les départements d’Outremer.

Etat des lieux des difficultés des jeunes selon les DOM
Aux Antilles, les actifs occupés sont plus présents dans l’arrière-pays que sur les zones littorales,
contrairement à la situation observée en Guyane et à La Réunion. Cette caractéristique est liée à la
taille des départements, ainsi même à l’intérieur des terres antillaises les habitants ne sont pas très
éloignés des zones d’activité du littoral.
En Guadeloupe, au 1er janvier 2012, les jeunes de 15 à 29 ans représentent 17,4% de la population,
soit 70 000 personnes. Parmi ces jeunes, 57,6% de la tranche d’âge des 15-24 ans sont au
chômage127. Un quart des jeunes sont inscrits à Pôle Emploi. Il existe par ailleurs des jeunes inactifs et
non scolarisés, les « ni-ni », qui n’ont ni emploi, ni allocations chômage, ne sont ni scolarisés ni en
formation.
En Martinique, 10 000 jeunes seraient au chômage, pour un total de 56 000 demandeurs d’emploi.
Le taux de chômage des 15-29 ans s’élève à 48% en 2010, et la façade caraïbe détient le niveau
d’activité est le plus fort, où la part des actifs occupés est la plus importante de toutes les façades
littorales domiennes (L’activité est supérieure de 6,6 points à la façade atlantique)128.
En Guyane, où la croissance démographique est très dynamique, la part des jeunes dans la
population totale est très élevée : 45% des guyanais ont moins de 20 ans. Une grande partie des
jeunes guyanais n’est pas scolarisée, en particulier dans l’ouest du département, ou en situation de
décrochage scolaire qui est très important après la 3e. La réussite scolaire en Guyane est inférieure à
celle des hexagonaux (En 2008, 41,3% des guyanais avaient un niveau Baccalauréat contre 64,5% en
hexagone). En 2010 32% des 15-29 ans se trouvent su chômage.
A La Réunion, sur 838 000 jeunes, 41% ont moins de 25 ans, contre 31% dans l’Hexagone. Le niveau
de formation et de qualification des jeunes reste faible sur l’île, ce qui a des conséquences sur la
hausse du chômage. 48% des 15-29 ans en 2010 sont au chômage et 56,2% des jeunes entre 15 et 24
ans non scolarisés sont en situation de chômage en 2012129.
125
Audition de MM. DURO adjointe en charge des relations extérieures, MME CHONG WA NUMERIC, directrice générale de pôle emploi
Martinique, M. GUSTAVE directeur régional de pôle emploi Guadeloupe, M. LOEMBE directeur régional de Pôle emploi Guyane, M.
MINATCHY directeur régional de Pôle emploi réunion
126
« Démographie et économie des communes littorales et des départements ultramarins (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) »,
Etudes et documents, observations et statistiques, Commissariat général au développement durable, N°75, novembre 2012, p. 12
127
« Le défi de l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ultramarins », compte rendu de la réunion de la Délégation à l’Outre-mer du
mardi 28 mai 2013, Délégation de l’Outre-mer du CESE, auditions de MM. RAMDINI, MONLOUIS-DEVA et GRONDIN, publié le 10 juin 2013 :
http://www.lecese.fr/content/compte-rendu-de-la-reunion-de-la-delegation-loutre-mer-du-mardi-28-mai-2013
128
« Démographie et économie des communes littorales et des départements ultramarins (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) »,
Etudes et documents, observations et statistiques, Commissariat général au développement durable, N°75, novembre 2012, p. 9
129
Ibid., p. 19
157
A Mayotte, La pression démographique et les difficultés concernant l’usage de la langue française
sont très grandes. Les données concernant le taux de chômage pour les jeunes sont difficilement
calculables au niveau local car le département possède un faible taux d’équipement et des données
statistiques peu disponibles. Le taux d’activité est le plus bas de tous les DOM, aux alentours des 41%
pour la population âgée des 15 à 64 ans contre 60,5% à La Réunion ou 57,1% en Guyane et 70% en
France hexagonale. Ce faible taux d’activité s’explique par une population peu diplômée qui se
tourne peu vers le marché de l’emploi car elle considère n’avoir que peu de chance d’obtenir un
emploi. Le taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans s’élève à 31,7%.
Halo du chômage important
L’île recense beaucoup d’inactifs qui souhaitent travailler mais ne sont pas considérés comme des
chômeurs, ce qui provoque un fort halo de chômage. Ces populations se situent alors dans une zone
intermédiaire entre chômage et inactivité et représentent 44% des inactifs de 15 à 64 ans. Parmi les
inactifs voulant travailler, 60% sont des femmes, et la moitié ont moins de 30 ans. La récente
départementalisation du territoire entraîne l’obligation d’offrir des services de droit commun, ce qui
va permettre à Pôle Emploi de développer les aides à la mobilité et à la formation. Tous les jeunes ne
sont cependant pas inscrits en tant que demandeurs d’emploi car certains d’entre eux n’ont pas de
papiers d’identité. Il faut également prendre en compte le fait que l’accès des jeunes aux agences de
Pôle Emploi est très difficile compte tenu de la complexité des déplacements dans le département.
Enfin, il faut souligner qu’il existe des contrats aidés pour les jeunes dans les secteurs non-marchand
(contrat emploi-solidarité, contrat emploi-consolidé, chantier de développement local) et marchand
(contrat d’insertion adaptation, contrat de retour à l’emploi), mais que ces contrats sont encore très
peu utilisés, tout comme la prime pour l’emploi des jeunes.
En Nouvelle-Calédonie, le taux de chômage des jeunes âgés de 15 à 29 ans est de 27 % en 2010, et
en Polynésie française de 25 %.
158
1.
La formation de base des jeunes en amont : un pré-requis pour garantir une
insertion durable dans l’emploi
L’analyse de la situation démographique, sociale et professionnelle des jeunes ultramarins révèle une
jeunesse confrontée à de lourds handicaps
Afin de garantir une insertion durable dans l’emploi, les pouvoirs publics doivent permettre aux
jeunes ultramarins d’acquérir les compétences de base pour un accès durable dans le monde du
travail. Il s’agit donc de donner un accès à l’école pour tous en détectant les signes avant-coureurs
d’une possibilité de décrochage scolaire ou bien d’illettrisme pour mettre en place des dispositifs
luttant contre ces deux phénomènes. L’état des lieux des difficultés des jeunes selon les DOM (1.1)
permet d’établir un diagnostic auquel répond la mise en œuvre de dispositifs de prévention et de
lutte contre les situations génératrices de ces difficultés (1.2).
1.1. Les principales origines de ces difficultés : le décrochage scolaire et l’illettrisme
L’illettrisme et le décrochage scolaire sont les deux phénomènes qui entraînent des retards scolaires
importants au niveau de l’acquisition des compétences de base pour les élèves et qui handicapent
l’insertion des jeunes dans l’emploi.
1.1.1. Le facteur de l’illettrisme
L’Agence nationale de lutte contre l’illettrisme (ANCLI) définit l’illettrisme comme la situation de
personnes qui, après avoir été scolarisées en France, n’ont pas acquis une maîtrise suffisante de la
lecture, de l’écriture ou du calcul pour être autonomes dans les situations de la vie courante. Une
personne est dite illettrée si elle obtient moins de 40 % de réussite dans les domaines fondamentaux
de l’écrit comme la lecture de mots, la production de mots et la compréhension de textes. 7 % de la
population adulte âgée de 18 à 65 ans, qui a été scolarisée en France, est en situation d’illettrisme,
soit 2 500 000 personnes en hexagone.
La part des jeunes en difficulté de lecture a atteint les 10% pour l’ensemble de la France en 2012,
mais entre 30 et 75% pour les DOM130. Le directeur de l’ANLCI, Hervé FERNANDEZ, rappelle que la
Guadeloupe, la Martinique et La Réunion connaissent des difficultés équivalentes à celle du Nord
Pas-de-Calais et que la situation en Guyane et à Mayotte est plus complexe en raison de véritables
besoins de formation à la langue française.
A Mayotte, selon une récente publication de l’INSEE, il apparaît que les difficultés face à l’écrit sont
en grande partie liées aux récentes étapes du développement de la scolarisation. Cette situation
s’explique également par les difficultés d’accueil causées par le manque de salle de classes (500) et
par la forte pression migratoire en provenance des Comores et d’autres pays de la région. L’INSEE
indique par ailleurs qu’en 2012, trois personnes sur dix n’ont jamais été scolarisées et deux sur dix
n’ont pas débuté leur scolarité à Mayotte. Les personnes scolarisées représentent seulement 48 % de
la population mahoraise. Le taux d’illettrisme est de 33% contre 7 % en métropole. Par ailleurs, 58 %
130
« Journée défense et citoyenneté 2012 : Un jeune sur dix rencontre des difficultés de lecture », Ministère de l’Education nationale, note
d’information n°13.09, juin 2013, p. 3
159
des habitants en âge de travailler ne maîtrisent pas les compétences de base à l’écrit en langue
française. La langue parlée durant l’enfance est un élément explicatif, le français n’étant la langue
maternelle que d’un Mahorais sur dix. Les jeunes générations, qui ont été plus largement scolarisées,
sont dans une situation particulièrement préoccupante à l’écrit, même celles ayant des diplômes. La
population en cours d’études n’est pas épargnée : un élève sur trois de 16 ans ou plus ne maîtrise pas
les compétences de base à l’écrit en français. Les femmes sont davantage en difficulté que les
hommes. Dans l’ensemble de la population âgée de 15 à 64 ans, 63 % des femmes ne maîtrisent pas
les compétences de base à l’écrit en français contre 53 % des hommes
Dans les DOM, l’illettrisme touche une fraction élevé de la jeunesse alors qu’en hexagone, il
concerne une fraction minoritaire de jeunes.
Les facteurs de l’illettrisme relèvent de l’érosion des « fondamentaux d’insertion sociale et
économique tout au long de la vie »131 et affectent les enfants au travers de leur milieu familial. Le
phénomène de l’illettrisme a des conséquences importantes sur le développement des élèves car il
développe et accentue le retard scolaire des jeunes ultramarins.
1.1.2. La question du décrochage scolaire des jeunes d’Outre-mer
L’illettrisme est une des composantes qui entraînent des retards scolaires chez les élèves d’Outremer qui sont plus importants que ceux des élèves hexagonaux. Pour l’ensemble des DOM, la
proportion des élèves en retard d’au moins deux ans à partir de l’entrée au collège, en classe de
sixième, subit un écart de 7 points avec les retards scolaires observés en hexagone. 22% des enfants
en Martinique sont considérés comme en retard par rapport aux tests nationaux, et sont le plus
souvent réorientés vers l’enseignement professionnel. Au niveau de l’entrée au lycée, un écart de 10
points est aussi perçu entre les retards des élèves ultramarins et ceux présents en hexagone132. En
Guyane, le retard est plus conséquent puisqu’il conserve un différentiel de 23 et 29 points par
rapport aux résultats des retards des jeunes hexagonaux. Ces retards provoquent des situations de
décrochage scolaire, portant les jeunes vers des situations d’exclusion sociale.
Les difficultés géographiques peuvent entrainer des dysfonctionnements qui peuvent être à l’origine
des retards scolaires chez les élèves. Le caractère archipélagique de la Guadeloupe en est une bonne
illustration puisque cette caractéristique géographique génère des contraintes de déplacements,
comme des difficultés de remplacement des professeurs absents. Le rectorat de Guadeloupe a par
ailleurs déploré le manque de formateurs au niveau de l’enseignement professionnel, le manque
d’enseignants en français et philosophie, ainsi que le manque d’équipements informatiques dans les
écoles primaires. L’Académie de Martinique souligne que de nombreuses perturbations dues aux
aléas climatiques ou sociaux entraînent la suspension des cours et nuisent au développement
éducatif des jeunes ultramarins. Entre 1999 et 2009, il n’y a eu aucune année scolaire complète en
raison de ces aléas qui engendrent des perturbations au-delà de quatre semaines.
En Guyane la forte immigration en provenance du Brésil mais surtout du Surinam, et la mobilité des
populations scolarisées entraine des difficultés d’accueil et de stabilisation des élèves au niveau de
l’enseignement du premier degré, ce qui peut expliquer le retard scolaire des jeunes. Par ailleurs,
pour plus de la moitié des élèves du premier cycle, le français n’est pas la langue maternelle. Les
131
132
Ibid.
Ibid.
160
dispositifs d’apprentissage existent mais ne semblent pas régler le problème. L’absence de maîtrise
de la langue française par des élèves scolarisés dans l’école primaire va susciter des difficultés pour la
poursuite des études dans le second degré. Le département guyanais souffre également, comme en
Martinique, de difficultés de recrutement et de stabilisation des enseignants dans les zones les plus
excentrées du territoire. La Guyane est confrontée à une immigration des enfants brésiliens ou
surinamiens qui habitent de l’autre côté de la frontière, et qui poursuivent leur scolarité en Guyane.
Ces jeunes, représentant plus de 70% des enfants scolarisés près de la frontière, cumulent les
difficultés d’apprentissage de la langue et connaissent un retard dans leur cursus scolaire. Le collège
n’arrive pas à compenser les insuffisances des apprentissages fondamentaux non acquis à l’école. Le
pourcentage des élèves qui connaissent un retard et qui redoublent est très important et la
poursuite des études en enseignement général ou technologique est faible. Ces difficultés
rencontrées sont des vecteurs d’exclusion des jeunes ultramarins et de décrochage scolaire, second
vecteur de difficulté quant aux perspectives d’insertion professionnelle pour le public des jeunes.
La question du décrochage scolaire est un phénomène très présent dans les territoires ultramarins
et influe particulièrement sur le taux d’employabilité des jeunes d’Outre-mer. Chaque année, près de
150 000 jeunes quittent le système scolaire sans diplôme. En Guyane, 51,4% des non scolarisés n’ont
aucun diplôme, contre 18,9% en hexagone, 39,4% en Guadeloupe et 36,6% en Martinique133. Seuls
33,9% des jeunes guyanais sont titulaire d’un diplôme de l’enseignement supérieur, la Guadeloupe se
situant à 44,8%, la Martinique à 46% et la France hexagonale à 56,8%.
Le niveau de scolarisation dans les départements d’Outre-mer est en deçà de celui enregistré en
Hexagone : un quart des martiniquais, guadeloupéens et réunionnais et 53% des guyanais entre 20 et
24 ans ayant quitté le système scolaire n’ont que le niveau du primaire, contre 14% en hexagone. La
non-scolarisation à Mayotte est massive : près de 40% de jeunes de 18 à 24 n’ont jamais été
scolarisés et 60% n’ont que le niveau primaire.
Plusieurs facteurs expliquent le décrochage des jeunes et l’échec scolaire. Ils sont principalement liés
au milieu socioéconomique, au cursus scolaire antérieur-si l’orientation a été plus subie que voulue-à
l’anticipation de l’insertion professionnelle ou bien à un décalage avec l’environnement culturel. Le
décrochage scolaire touche majoritairement les garçons, ce qui peut expliquer la persistance des
écarts de formations avec la France hexagonale. Il faut par ailleurs souligner que la France est l’un
des pays européens où l’accès à l’emploi est fortement marqué par l’obtention d’un diplôme.
1.2. L’instauration de partenariats pour un repérage en amont des difficultés des jeunes
ultramarins
L’analyse des précédents éléments permet d’établir un diagnostic des difficultés rencontrées par les
jeunes ultramarins et auquel répond la mise en œuvre de dispositifs de prévention contre
133
Philippe SCHMIT et Philippe BONNAL, « Opportunité et faisabilité d’une opération d’intérêt national (OIN) en Guyane », rapport du
Conseil général de l’environnement et du développement durable, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, et
mars 2013, p. 14
161
l’illettrisme (1.2.1), de lutte et de prévention contre le décrochage scolaire (1.2.2) mais aussi des
dispositifs de repérage des jeunes en difficulté (1.2.3).
1.2.1. Les dispositifs de lutte et de prévention contre les situations d’illettrisme
Le constat de la hausse de l’illettrisme et de l’échec scolaire des jeunes ultramarins entraîne la mise
en œuvre de deux axes prioritaires d’action : la prévention et la lutte contre l’illettrisme. La
prévention de l’illettrisme s’oriente en direction des publics scolarisés, avec pour objectif de favoriser
la réussite des élèves en mobilisant les enseignants mais aussi les parents d’élèves. Quant à la lutte
contre l’illettrisme, elle se porte en direction des publics adultes afin de réduire le nombre d’illettrés,
plus présents parmi les populations les plus précaires.
En ce qui concerne les dispositifs de prévention de l’illettrisme, la journée d’appel de préparation à
la défense (JAPD), qui est devenue journée défense et citoyenneté (JDC), permet d’évaluer les
compétences en lecture des jeunes gens de 17 ans et plus, notamment en termes « d’automaticité
de lecture, des connaissances lexicales et des traitements complexes de supports écrits »134. Avec
près de 800 000 jeunes testé en 2009, la JDC est donc un indicateur pertinent pour détecter les
signes d’illettrisme sur tout le territoire et rendre compte des disparités nationales en ce qui
concerne l’apprentissage de la lecture. Les résultats de ces journées permettent de fournir un
éclairage sur la réalité de l’illettrisme et sa mesure chez les jeunes issus des DOM. 28% des jeunes
réunionnais et 31% des jeunes guadeloupéens éprouvent des difficultés au niveau de la lecture. En ce
qui concerne les jeunes mahorais, la situation est encore plus alarmante, les trois quarts des jeunes
gens étant diagnostiqués en difficulté de lecture135. Par ailleurs, des tests sont effectués en amont de
la JDC par le Ministère de l’Education nationale auprès des enfants pendant leur scolarité, dans des
classes de CE2 et de sixième. Les actions en direction des élèves souffrant d’illettrisme doivent être
renforcées dans le cadre d’une coopération plus étroite entre l’école et les associations éducatives
pour lutter plus efficacement contre l’illettrisme.
Les enquêtes « Information et Vie Quotidienne (IVQ) mises en place par l’INSEE en 2004-2005 en
partenariat avec l’ANLCI permettent également d’établir le taux d’illettrisme chez les personnes
âgées de 18 à 65 ans. Cette enquête a été reconduite en 2011-2012 en France hexagonale. Une
phase d’enquête a été lancée en 2013 dans les Outre-mer, en Martinique, en Guadeloupe, en
Guyane et à La Réunion afin d’établir un état des lieux de l’illettrisme. La phase d’enquête pour
Mayotte s’effectuera dans le courant de l’année 2014. Le modèle de l’INSEE a été exporté vers la
Nouvelle-Calédonie mais ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon ou la
Polynésie française.
Le Service militaire adapté (SMA) et le GERIP : un partenariat technique s’est instauré entre le SMA
et la société lyonnaise GERIP pour développer un projet global de remise à niveau scolaire : SMAlpha,
projet majeur de lutte contre l’illettrisme en outre-mer. Il s’adresse sur deux ans à 3000
bénéficiaires. Le fond d’expérimentation pour la jeunesse (FEJ) participe au financement de ce projet
(50%) et à son évaluation (100%).
134
135
« Quelle formation professionnelle pour quel développement dans les DOM ? AFD, juin 2012, p. 49
Ibid., p. 49
162
Par ailleurs, depuis 2007, OPCALIA s’est engagée à lutter contre l’illettrisme en développant dans les
5 DOM la démarche pédagogique 1001 Lettres, contextualisée à l’environnement de chaque DOM,
dont la finalité est de doter les salariés des entreprises en compétences de base afin d’être
autonomes dans leur environnement personnel et professionnel, y compris sur le plan de la
formation ? Ce sont les compétences nécessaires pour satisfaire aux exigences actuelles du marché
et sécuriser les transitions d’un métier à un autre136.
L’ANLCI souligne cependant un besoin important en conseil d’ingénierie de projets pour les
collectivités ultramarines ou les partenaires qui interviennent dans le champ de la lutte contre
l’illettrisme. C’est d’ailleurs pour cette raison que Mme UNAL, en charge de l’animation de l’agence
nationale de lutte contre l’illettrisme et du réseau de l’organisation, constate une sous
consommation de certains financements tels que le FSE en outre-mer137.
1.2.2. Les dispositifs de lutte et de prévention du décrochage scolaire
Des dispositifs sont également prévus pour prévenir et lutter contre des situations d’échec et de
décrochage scolaire, en renforçant le système de formation et d’apprentissage.
Tout d’abord, des projets éducatifs innovants sont élaborés au sein du système scolaire pour assurer
un fort taux d’employabilité des jeunes.
Très en amont : dès l’école élémentaire :
Pour développer le taux d’employabilité des jeunes ultramarins, il est nécessaire d’assurer à tous les
jeunes les compétences de base pour leur permettre de continuer leur cursus scolaire mais aussi
d’obtenir un diplôme leur permettant d’accéder à des emplois qualifiés. Un travail à moyen et long
terme dès le début de l’école primaire est donc primordial afin de repérer le plus tôt possible les
élèves en difficulté et de prévenir toute forme d’exclusion qui menace les jeunes ultramarins dès ce
jeune âge.
Pour l’école élémentaire, un dispositif de repérage et d’accompagnement des élèves en difficulté est
mis en place en complément des enseignements obligatoires. Ces dispositifs se matérialisent par des
aides personnalisées, des stages de remise à niveau pour les élèves de CM1 et de CM2 ainsi qu’un
accompagnement éducatif dans les écoles de l’éducation prioritaire au travers de nombreuses aides
personnalisées. Pour les stages de remise à niveau, ceux-ci s’effectuent pendant les vacances
scolaires, durant 5 jours, avec trois heures d’enseignement quotidien et se concentrent sur la remise
à niveau des matières fondamentales, le français et les mathématiques. Ces stages sont bien souvent
réalisés dans les écoles et se composent d’un groupe de 5-6 étudiants. Concernant
l’accompagnement éducatif, il s’agit d’une offre complémentaire aux enseignements obligatoires et
s’adresse aux élèves de tout collège et de l’école élémentaire prioritaire. Ce dispositif propose
l’étude dirigée, la pratique sportive, les activités artistiques et le renforcement de la pratique des
langues à l’oral.
Il existe également un autre dispositif en ce qui concerne l’école élémentaire. Il s’agit des classes
d’adaptation (CLAD), forme d’intervention définie au sein du RASED (réseaux d’aide spécialisée aux
élèves en difficulté). Ces classes sont destinées à accueillir les enfants qui, pour des raisons diverses,
136
137
Consultation écrite d’Yves HINNEKINT, Directeur général d’OPCALIA
Audition de M. FERNANDEZ, directeur de l’Agence Nationale de Lutte contre l’Illettrisme (ANLCI)
163
rencontrent des difficultés au niveau de l'enseignement élémentaire. Les CLAD établissent un suivi
personnalisé de chaque élève qui rencontre des difficultés. Le rôle de la classe d’adaptation au
niveau de l’école élémentaire est de repérer préventivement des élèves de grande section de
maternelle qui ont des manques importants notamment sur les repérages spatio-temporels et les
problèmes d’autonomie, mais aussi les élèves de CP qui auraient des difficultés. Ces repérages sont
réalisés en début d’année, par le biais de tests d’évaluation. La durée de cette classe se constitue en
fonction des besoins des enfants mais ne peut dépasser 6 mois d’une année scolaire. Ce dispositif
permet à l’enfant de prendre conscience de ses difficultés dans les apprentissages mais aussi de
maîtriser des méthodes et des techniques de travail.
Anticipation dans le secondaire :
L’acquisition des compétences de base se fait également au niveau secondaire, et plus
particulièrement en 6e si les difficultés des élèves persistent. L’accompagnement personnalisé des
jeunes en 6e se fait en complément des enseignements obligatoires, à raison de 2h par semaine, pour
une aide ciblée sur l’aide à l’organisation du travail mais aussi sur les remises à niveau des
compétences de base des élèves. Les équipes pédagogiques proposent des réponses adaptées aux
besoins jeunes, en particulier au travers des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE).
Des fiches pédagogiques à destination des élèves permettent d’établir un diagnostic et la prise en
charge des élèves en difficulté. L’accompagnement personnalité poursuit 4 objectifs, dont faire
acquérir le palier 2 en proposant une remise à niveau en français et en mathématiques,
accompagner le travail en 6e, favoriser l’autonomie et l’acquisition de méthodes de travail ainsi que
de renforcer la culture générale.
Il existe également des classes d’adaptation au niveau du deuxième degré, lorsqu’il y a l’arrivée dans
certains collèges d’élèves d’origine étrangère qui ne maitrisent pas la langue française.
Enfin, le dispositif innovant des écoles de la deuxième chance a été instauré afin de permettre aux
jeunes en difficulté d’acquérir les compétences de base pour un accès durable à l’emploi. Ce label
« école de la deuxième chance » est délivré pour une durée de quatre ans par l’association Réseau
des E2C en France aux organismes de formation qui répondent aux critères défini par le cahier des
charges de l’association et aussi à la suite de l’avis des ministres chargés de l’Education et de la
Formation professionnelle. Ces organismes sont chargés de dispenser des cours pour les jeunes de
18 à 25 ans qui sont sortis du système scolaire sans diplôme, sans qualification et sans emploi. La
formation se déroule entre 9 mois et 1 an et porte sur la maîtrise des compétences de base, c'est-àdire la lecture, l’écriture, le calcul, et la pratique d’une langue étrangère. L’école de la deuxième
chance prend aussi compte de la problématique de l’illettrisme. La pédagogie des écoles de la
deuxième chance repose sur un suivi individualisé des jeunes, avec l’attribution d’un référent pour
les problématiques périscolaires et des temps en entreprise. Les jeunes sont également rémunérés
au titre de la formation professionnelle. A la fin de l’E2C, les jeunes obtiennent un certificat indiquant
son niveau de compétence.
Parallèlement à ces dispositifs scolaires, dans les territoires ultramarins, le Service civique est
également érigé, en sus de ses autres fonctions, en outil de lutte contre le décrochage scolaire. La
direction régionale de la jeunesse et de la cohésion sociale de La Réunion a indiqué, selon Mme.
PAOLETTI, Directrice de l’Agence nationale pour le service civique, que 10 associations sont prêtes à
recevoir des jeunes décrocheurs. Ces décrocheurs sont repérés au niveau académique et les lycées
professionnels doivent adapter leur emploi du temps sur deux jours pour que les jeunes dès 16 ans,
164
suivent en même temps leur engagement de service civique138. Le partenariat de ces associations
avec l’Education nationale reste à formaliser.
Afin de lutter contre le décrochage scolaire, il est intéressant, selon M. FERNANDEZ139, de donner
davantage de moyens aux missions locales et de généraliser la pratique du tutorat. Le tutorat est
consiste à valoriser l’expérience des « pairs », c'est-à-dire des jeunes « décrocheurs » qui étaient en
difficulté et qui s’en sont sortis grâce en s’insérant avec succès dans l’emploi grâce à la mise en place
des dispositifs de lutte contre le décrochage scolaire. Ces « pairs » deviendraient, si ce n’est des
modèles à suivre, au moins des exemples dynamisants pour les jeunes en difficulté140. Le tutorat
confère donc une certaine légitimité dans la promotion de ces dispositifs auprès des jeunes
« décrocheurs » et s’inscrit dans une démarche de redynamisation du jeune, visant à lui révéler ses
propres capacités selon le général à l’Union nationale des Missions Locales (UNML)141. De plus, dans
la mesure où le taux d’illettrisme des jeunes est particulièrement important, avoisinant parfois 50%
comme à Mayotte ou en Guyane, les missions locales doivent veiller à entretenir des liens étroits
avec l’Education nationale en s’impliquant de manière proactive dans les plates-formes de
décrochage scolaire. Toutefois, il est nécessaire de noter qu’il n’existe pas de mission locale à SaintPierre-et-Miquelon à Wallis-et-Futuna142. Il n’existe pas non plus de Mission Locale sur le territoire de
Saint-Martin et pour l’heure, la Mission Locale de Guadeloupe assure la gestion de ce dispositif avec
les contraintes et les limites que l’on peut supposer. Les tentatives de compromis avec la Mission
Locale de Guadeloupe au travers d’une convention partenariale n’ont pas abouti. Il n’existe pas à
Saint Martin de dispositif de suivi des données de réalisations dans ce domaine. La Collectivité se
limitent donc à diffuser l’information relatives aux modalités d’accessibilité du dispositif.
Le Service Civique est aussi un moyen développé pour lutter contre le décrochage scolaire, mais c’est
aussi moyen de développer l’employabilité des jeunes ultramarins. La proportion des jeunes en
Service Civique est plus importante dans les Outre-mer qu’en Hexagone, poursuivant ainsi l’un des
axes stratégiques de développement du Service Civique en direction des jeunes d’Outre-mer. Sur la
période 2010/2013, 5175 volontaires se sont engagés dans les missions du Service civique143. L’action
menée par le Service Civique dans les DOM-COM s’inscrit dans une dynamique qui relie à la fois
l’engagement civique et le processus d’insertion professionnelle. Le service civique ultramarin est
orienté vers l’acquisition de compétences favorisant l’employabilité. Néanmoins, il existe selon Mme
PAOLETTI, Directrice de l’Agence nationale pour le service civique, un écart entre le nombre de
contrats signés et la dotation nationale pourvue au service civique. Cet écart s’explique par le déficit
d’ingénierie et la raréfaction des porteurs de projet potentiels, notamment en Martinique.144
1.2.3. Le développement de la formation et l’accompagnement des jeunes dans l’emploi
D’autres dispositifs sont mis en œuvre pour garantir une formation des jeunes qui les accompagne
vers le marché de l’emploi. L’institutionnalisation du tutorat, par exemple, est un des exemples
138
Audition de Mme PAOLETTI Directrice de l’Agence nationale pour le service civique par M. LESTERLIN et M. SAPOTILLE
140
Ibid.
141
Audition de M. KROICHVILI délégué général à l’Union nationale des Missions Locales (UNML) et de Dominique SERY directeur de la
Mission Locale Nord à la Réunion
142
Ibid.
143
« L’engagement de Service civique en outre-mer », ASC, 2 déc. 2013
144
Audition de Mme PAOLETTI Directrice de l’Agence nationale pour le service civique par M. LESTERLIN et M. SAPOTILLE
139
165
probants d’utilisation d’un élément facilitateur et gage de légitimité en ce qui concerne
l’accompagnement des jeunes dans l’emploi.
Par exemple, le dispositif CIVIS, contrat d’insertion dans la vie sociale, se développe dans les DROM.
Il s’agit d’un programme d’accompagnement des jeunes mis en œuvre par les missions locales. Il
incarne le droit à un accompagnement des jeunes de 16 à 25 ans en difficulté et faiblement qualifiés,
pour l'accès à la vie professionnelle. Les mesures du CIVIS mobilisées par la mission locale reposent
sur la construction d’un parcours d’insertion professionnel (orientation, qualification ou acquisition
d’une expérience professionnelle) mais aussi social (santé, logement, mobilité...), en poursuivant
ainsi l’objectif de développer ou de restaurer l’autonomie du jeune et d’accéder à l’emploi durable
(CDI ou CDD supérieur à 6 mois).
A la suite d’un rapport remis au Premier Ministre en 2012, l’expérimentation du nouveau dispositif
« garanties jeunes » a été lancée sur 10 territoires, La Réunion étant le territoire pilote. Ce dispositif
concerne les jeunes de 18 à 25 ans, en situation de précarité, sans emploi ni formation, et propose
un accompagnement vers l’emploi, avec une allocation d’un montant équivalent au revenu de
solidarité active (RSA) pendant les périodes sans emploi ni formation. Ce dispositif est porté par les
missions locales dont l’objectif est d’amener le jeune à l’autonomie et à l’emploi. Ce dispositif,
structurant et individualisé, permet l’immersion des jeunes dans l’entreprise par le biais d’une
convention d’immersion qui permet au jeune de révéler ses compétences professionnelles. Le coût
de ce dispositif est estimé à 30M€ pour l’Etat.
M. KROICHVILI démontre que certains dispositifs sont particulièrement efficaces en ce qui concerne
la responsabilisation des jeunes dans leurs parcours d’insertion. C’est le cas du dispositif de la
garantie des jeunes à La Réunion, qui a mis en place le concept « d’empowerment » avec pour
objectif d’amener les jeunes en situation de précarité vers l’autonomie. L’Union nationale des
missions locales (UNML) a par ailleurs créé l’institut Bertrand SCHWARTZ qui permet de mieux
comprendre et de créer des conditions de renouvellement de l’action en direction des jeunes en
s’appuyant sur une démarche d’appropriation145. Ceux-ci ne sont pas seulement en position
d’usagers d’un service public mais acteurs de la politique mise en œuvre.
Par ailleurs, depuis 2009, l’Etat a fixé de nouvelles orientations et recentre son intervention sur
l’insertion professionnelle des publics de premier niveau de qualification en proposant des
formations visant cinq des huit « compétences-clés » définies par l’Union européenne.
Le programme Compétences clés est un programme annuel d’actions qui constitue une offre de
formation de proximité. Il vise à lutter contre l'illettrisme et à développer 8 compétences-clés
(compréhension, expression écrite, mathématiques, sciences / technologies, anglais, bureautique,
internet et aptitude à développer ses connaissances et compétences). Ce programme financé à parité
par l’Etat et le FSE s’adresse aux personnes de premiers niveaux de qualification ne maîtrisant pas le
socle des compétences clés et souhaitant concrétiser un projet d’insertion dans l’emploi et
notamment aux adultes repérés en situation d’illettrisme et aux personnes sans qualification
reconnue, quel que soit leur âge. Toutefois, ce programme ne s’adresse chaque année qu’à très peu
de demandeurs d’emplois sur le territoire de Saint Martin. La collectivité prend le relais en proposant
elle-même des actions ciblées de remise à niveau et d’acquisition des savoirs de base afin de
permettre au public d’accéder à son programme de formation pré qualifiante et qualifiante.
145
Mission Locale Nord à la Réunion
166
Enfin, des outils permettant le repérage des jeunes en difficulté sont déployés dans les Outre-mer
afin de permettre une meilleure anticipation des problématiques de décrochage scolaire ou bien
d’illettrisme.
1.2.4. Les outils du repérage des jeunes en difficulté
Il est essentiel d’insister sur l’importance de l’amélioration du ciblage des publics couverts par les
dispositifs existants compte tenu du nombre conséquent de jeunes qui échappent à toute prise en
charge par un dispositif d’insertion ou d’accès à l’emploi, ce qui constitue un « halo d’invisibilité »
qu’une connaissance approfondie des caractéristiques sociologiques et culturelles de la jeunesse
ultra-marine pourrait permettre d’amoindrir.
De même, le repérage des jeunes en difficulté par le biais du programme des adultes-relais, qui vise à
mettre en place des actions pour aller à la rencontre des jeunes des quartiers et contribuer à leur
prise en charge dans des dispositifs146.
L’insertion durable dans l’emploi est garantie par l’ensemble des procédés permettant aux jeunes
d’acquérir les compétences de base à l’école, mais aussi par les actions qui lui permettent de
prolonger son cursus scolaire le plus longtemps possible jusqu’à l’obtention d’un diplôme,
notamment le baccalauréat général, professionnel ou technologique. Par ailleurs, l’accessibilité des
jeunes aux emplois aussi conditionnée par le développement des dispositifs permettant d’accroitre
l’employabilité des jeunes sur leur territoire ou bien dans leur zone géographique.
2.
Une approche globale en termes d’initiatives et de dispositifs en faveur de
l’éducation, de l’insertion sociale et du soutien à l’emploi
De nombreux dispositifs de lutte et de prévention de l’illettrisme et du décrochage scolaire sont
présents dans les territoires d’Outre-mer. Ils sont très variés et mis en place par un tissu d’acteurs
conséquent, qui réalisent soit seuls soit en partenariat des actions de prévention et de lutte pour
garantir l’insertion professionnelle des jeunes. Des initiatives locales et nationales sont mises en
place pour accompagner l’insertion des jeunes dans la société et sur le marché de l’emploi (2.1). Le
146
Audition de M. VILLAC secrétaire général de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé)
167
renforcement de certains dispositifs permet également d’accompagner les jeunes ultramarins vers
l’emploi (2.2).
2.1. Le développement des initiatives innovantes des acteurs locaux et nationaux permettant
l’insertion des jeunes dans l’emploi
Pour améliorer les dispositifs en faveur de l’éducation et de l’insertion professionnelle et sociale des
jeunes, des initiatives partenariales se développent entre différents niveau de prise de décision
(2.1.1) afin de mettre en place des projets de grande envergure. A titre d’exemple, nous verrons
l’exemple réussi de la formation proposée par le SMA (2.1.2). Pour garantir une plus grande visibilité
aux actions entraînant les jeunes vers l’emploi, une gouvernance coordonnée des acteurs du service
public local de l’emploi doit par ailleurs être développée dans tous les Outre-mer (2.1.3).
2.1.1. Des initiatives partenariales ayant montré leur efficacité
Depuis les Etats généraux des Outre-mer en 2009, on assiste à une réaffirmation du rôle de l’Etat, par
le biais du renforcement des missions confiées sous-préfets en matière de cohésion sociale, dont les
missions comportent un volet prioritaire de la prévention et de la lutte contre l’illettrisme.
Par ailleurs, de nombreuses expériences en matière de dispositifs de lutte contre l’illettrisme et le
décrochage scolaire ont été effectuées au niveau communal. Ces expériences ont été conçues dans
le cadre de politiques de la ville dans les départements d’Outre-mer, dans des quartiers prioritaires.
Les initiatives de lutte contre l’illettrisme :
Les écoles de la deuxième chance sont présentes en Guadeloupe depuis 2007 et depuis 2010 à La
Réunion. L’E2C est une priorité du Conseil régional de la Guadeloupe, c’est un outil de la région bien
que les financements proviennent de l’Etat et du FSE. Malgré son développement considérable, l’E2C
est critiquée en Guadeloupe par les acteurs du secteur de la formation comme la fédération des
organismes de formation ou la CCI. Ils dénoncent ensemble la concurrence déloyale que cette école
exerce sur le secteur privé en matière de formation pour les remises à niveau et la lutte contre
l’illettrisme. L’E2C n’a donc pas encore acquis de légitimité auprès des acteurs de l’emploi et de la
formation sur le territoire guadeloupéen comme cela peut être le cas avec le RSMA147.
A Mayotte, la signature d’une charte partenariale de prévention et de lutte contre l’illettrisme
permet d’instaurer une politique active contre ce phénomène. Cette charte a été signée par divers
acteurs comme l’agence nationale de lutte contre l’illettrisme (ANLCI), le Conseil général, la
préfecture et le vice-rectorat, la direction des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation,
du Travail et de l’Emploi (DIECCTE), Pôle Emploi, OPCALIA, la mission locale, le GSMA, l’association
des maires, le Centre régional information jeunesse (CRIJ), la Boutique de gestion (BGE), et
l’Association pour le développement de l’initiative économique (ADIE). Un plan départemental de
prévention et de lutte contre l’illettrisme et l’analphabétisme a également été instauré à Mayotte.
OPCALIA a par ailleurs initié une coopération inter-organismes et inter-financeurs dans le domaine
de la formation contre l’illettrisme des salariés148. M. FERNANDEZ, Directeur de l’Agence nationale de
147
Alain GUBIAN, La hausse de l’emploi en 2011, des dipsarités régionales liées à la dynamique du secteur tertiaire : bilan, ACOSS STAT,
n°153, juin 2012, p. 8
148
De LAVERGNE François, NEGRE Julien « Quelle formation professionnelle pour quel développement dans les DOM ? Agence française de
développement, n°12, juin 2012, p. 50
168
lutte contre l’illettrisme a souligné qu’il existait une expérience locale réussie en matière de
prévention contre l’illettrisme au travers de l’Ecole des Parents à Mayotte. Cette école propose un
programme de formation des parents pour l’accompagnement de la scolarité de leurs enfants. Le
travail de repérage du public cible qui s’est effectué au niveau communal a été possible grâce aux
instituteurs. En partie financé par des crédits de la DIECCTE, ce programme risque de ne concerner à
moyen terme que les parents demandeurs d’emplois, ce qui ne correspond pas à l’ensemble des
parents concernés par le dispositif.149
En Guadeloupe, l’Etat est intervenu au travers du programme « Insertion, réinsertion et lutte contre
l’illettrisme (IRILL) qui a été arrêté en 2009 car ce mouvement a connus de nombreux
dysfonctionnements : manque de pédagogie, difficulté d’adaptation aux besoins des personnes, trop
grande mixité des publics en formation, inadéquation des localisations des centres et difficulté de
visibilité sur les actions mises en place. Un nouveau le programme « Compétences clefs » permet
d’agir contre l’illettrisme. Ce nouveau programme a créé une nouvelle dynamique bien que les
problèmes liés à la mixité des publics en formation perdurent. L’Etat lutte aussi contre l’illettrisme
des salariés par le biais de conventions signées avec les organismes paritaires collecteurs agréés
(OPCA), comme AGEFOS PME. Ces conventions prévoient la mise en place de formations financées à
100% sur des secteurs spécifiques comme le commerce, la pêche, le BTP ou bien les services à la
personne.
Le dispositif de « prévention et de lutte contre l’illettrisme » en place à La Réunion depuis 2007
propose, une diversité d’actions et de projets pour la prévention de l’abandon scolaire des jeunes,
avec la mise en place de réseaux de réussite scolaire, des équipes de réussite éducative ou des
actions de parentalité, mais agit également en faveur de la lutte contre l’illettrisme auprès des jeunes
déscolarisés et des adultes avec la création d’ateliers, de cellule d’accompagnement, ou bien avec le
dispositif 1001 lettres OPCALIA.
Une des expériences réussies en matière de lutte contre l’illettrisme et le dérochage se concentre
autour du Programme Régional d’Education et de Formation de base (PREFOB) en Guyane. Ce
programme est une initiative originale car il repose sur la mutualisation des moyens et une
gouvernance spécifique disposant d’une expertise dans la passation de marchés publics auprès des
organismes de formation. Ce programme devrait être généralisé selon M. FERNANDEZ, le Directeur
de l’Agence nationale de lutte contre l’illettrisme150. Les expériences les plus réussies en matière de
lutte contre l’illettrisme sont celles qui ne se concentrent non pas seulement sur les compétences
clés et les savoirs de base mais qui intègrent également des facteurs de redynamisation du jeune
éloigné du marché de l’emploi. L’insertion professionnelle ne peut se faire sans une insertion
préalable dans une communauté sociale qui lui apporte du sens et une bonne estime de soi.
Lors de la 4e édition des ateliers INTERDOM de l’emploi et de la formation professionnelle, certains
dispositifs de prévention et de lutte contre l’illettrisme ont retenu l’attention. C’est le cas du
dispositif « Cases à lire » à La Réunion qui se fonde sur des actions de la vie quotidienne. Certaines
conventions ont par ailleurs été signées lors de ces ateliers entre l’Agence de l’Outre-mer pour la
Mobilité et Pôle Emploi, la SNCF, Albioma, les web académies de Mayotte et de Martinique, mais
aussi avec le SMA/OPCALIA. Cette convention a pour objectif de sécuriser les parcours d’accès à la
formation et le parcours professionnalisant des DOM. L’accord signé entre LADOM et la SNCF permet
de recruter des candidats ultramarins par la SNCF, celle entre LADOM et Albioma forme un contrat
149
150
169
de professionnalisation pour des techniciens de maintenance des emplois thermiques entrainant par
la suite un recrutement dans l’entreprise Albioma. L’accord entre LADOM et les web académies de
Mayotte et de Martinique permettent de proposer une formation informatique aux décrocheurs de
ces départements.
En Martinique, huit clubs de lecture-écriture (« clubs coup de pouce ») ont été créés afin d’accueillir
des enfants des classes de CP en situation d’échec scolaire. Le bilan de l’année 2010-2011 est très
positif. En effet, sur cent enfants pris en charge, quatre-vingt-dix-neuf d’entre eux ont été admis en
CE1151. De plus, le Programme de réussite éducative de la ville du Lamentin agit en complément de
dispositifs existants pour renforcer une politique éducative communale. Il s’agit d’intervenir auprès
d’enfants de 2 à 16 ans en leur proposant des actions sur mesure en fonction du parcours et des
difficultés des enfants, tout en « impliquant les parents dans l’exercice de leur responsabilité », en les
sensibilisant sur l’importance de l’éducation152. A la Martinique, pour lutter contre le décrochage
scolaire, la mise à disposition de professeur du primaire pour donner des cours à des collèges aux
enfants en retard scolaire est une mesure qui se pratique avec succès, de même que les dispositifs
d’accompagnement éducatif organisés par l’Académie de la Réunion en dehors du temps scolaire,
par des heures de soutien, des stages ou bien des renforts d’enseignants expérimentés.
Les initiatives d’insertion professionnelle :
A La Réunion, des actions ont aussi été menées auprès d’adultes en vue d’une insertion
professionnelle à la ville de La Possession. Une autre action s’est développée à Saint-Louis auprès de
jeunes de 17 à 24 ans et de jeunes adultes, avec l’instauration d’ateliers de français pour acquérir les
bases de la langue et être capable de savoir s’exprimer dans des situations de vie courante.
De même, l’Agence nationale pour le service civique signe des conventions avec le Conseil général,
avec le Conseil régional de La Réunion et avec des associations comme l’Académie des Dalons, projet
expérimental d’insertion professionnelle et sociale à La Réunion. L’agence nationale pour le service
civique a aussi un partenariat avec LADOM pour intégrer le Service civique au sein des priorités
formatives et de continuité territoriale pour les jeunes ultramarins. Il parait aussi nécessaire de
mobiliser le Service Civique pour élaborer des projets permettant un meilleur accueil du jeune dans
l’entreprise.
A Mayotte, une expérience originale a été mise en place : une école des parents à Kani-Kéli et
Pamandzi, où des hommes et des femmes adultes sont mis en situation scolaire au même titre que
les enfants, afin d’apprendre le français et les mathématiques. A Tsingoni, trois associations
s’attachent à fournir une aide aux devoirs et une méthode d’apprentissage au niveau communal153.
A l’échelle communale, des initiatives prises conjointement par un ensemble de partenaires
renforcent les efforts entrepris en matière d’illettrisme et de décrochage scolaire. C’est le cas du
Programme Régional d’Education et de Formation de base (PREFOB) en Guyane. Comme nous
l’avons vu en amont, ce programme est porté en direction de salariés, de personnes francophones ou
non, pour des enfants scolarisés ou non. Le programme des « cordées de la réussite » permet aussi
l’accompagnement et le tutorat d’un lycéen par un étudiant des grandes écoles ou de
l’enseignement supérieur dans les DOM.
151
« La politique de la Ville dans les départements d’Outre-mer », Synthèse, Secrétariat général, Comité interministériel des Villes, P. 53
Ibid., p. 53
153
Ibid., p. 53
152
170
A Mayotte, de nombreuses actions seront prochainement mises en place par le biais du FSE afin de
lutter contre l’exclusion et la discrimination des jeunes ainsi que pour favoriser l’élévation du niveau
de qualification et des compétences pour l’accès à l’emploi. Le Conseil régional avec l’appui des
fonds européens, essaie de mettre en place une dynamique de formation professionnelle à la fois
initiale et continue. La construction de lycées professionnels proposant des formations dans le
secteur de l’agroalimentaire, de l’hôtellerie, de la restauration et du tourisme, la reprise de
l’association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et le nouveau centre régional de
formation professionnelle (CRFP).
En Guyane, les collectivités territoriales, et notamment les communes s’associent à des projets
éducatifs locaux adaptés comme la Maison familiale rurale à Mana, qui accueille des adolescents peu
réceptifs au cursus scolaire avec pour objectif d’acquérir une formation pratique. En 2011 en Guyane,
la Région a mis en place la « Démarche jeunesse » en partenariat avec le Centre de Ressources
Politique de la Ville (CRPV). Cette étude s’établissant sur trois ans a pour objet de permettre
d’identifier les besoins, les attentes et les contraintes des jeunes, en fonction de leur lieu de
résidence (près des côtes ou dans les terres, dans des zones urbaines et périurbaines ou dans des
secteurs à faible densité de population) mais aussi en fonction de leurs singularités culturelles afin de
leur apporter des réponses adaptées154. Cette démarche permettrait d’esquisser à l’horizon 2015 une
politique publique territorialisée de la jeunesse qui apporterait des réponses adaptées en termes de
formation, d’emploi et de mobilité mais aussi de culture et de citoyenneté.
Par ailleurs, une initiative guyanaise récente, menée conjointement par la Direction de la Jeunesse et
des sports et Pôle Emploi, illustre cet accompagnement des jeunes vers l’emploi. Cette initiative avait
pour objectif de retrouver des jeunes sans activité, isolés, qui ne sont pas inscrit à Pôle Emploi155.
L’idée initiale était de chercher des jeunes au niveau des équipements sportifs, le sport ayant une
place très importante en Guyane. Par le biais de cette initiative, les jeunes ont pu bénéficier de
contrats aidés en la qualité d’encadrants sportifs et s’apprêtent à passer les diplômes nationaux.
En Guadeloupe, M. RAMDINI, Président de la commission jeunesse au Conseil régional de la
Guadeloupe a plaidé pour le maintien et le renforcement des équipes de rue qui jouent un rôle
crucial de proximité et de resocialisation des jeunes en voie d’exclusion, notamment les « ni-ni » (ni
emploi ni diplôme) afin d’éviter les situations de décrochage156. Il a aussi insisté sur le renforcement
de la Mission locale dans l’accueil, le suivi et l’accompagnement des jeunes en difficulté, dont les
jeunes de plus de 25 ans devraient bénéficier d’une cellule d’écoute et d’accueil au sein des services
du Conseil général. Selon lui, l’insertion sociale et professionnelle des jeunes passe aussi par
l’importance de la question du logement et des moyens de transport pour les jeunes en difficulté.
Enfin, il souligne qu’il est difficile de mettre en place une politique globale en faveur de l’insertion
sociale et professionnelle de ces jeunes ultramarins. M. RAMDINI propose donc l’instauration d’une
conférence permanente régionale de la jeunesse, qui serait la solution à ce problème.
Les missions locales sont aussi des procédés utilisés pour l’insertion professionnelle des jeunes de 16
à 25 ans (voire 35 ans à la mission locale de Nouméa) et regroupent au niveau local l’ensemble des
154
Premier point d’étape national de la Démarche Jeunesse Guyane :
http://www.cr-guyane.fr/actualites/demarche-jeunesse-restitution-de-la-phase-1
155
156
« Le défi de l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ultramarins, délégation de l’Outre-mer », compte rendu de la réunion de la
délégation à l'Outre-mer du mardi 28 mai 2013
171
forces économiques, associatives et sociales qui interviennent en faveur de l’insertion des jeunes.
Ces missions locales cofinancées par l’Etat et les collectivités territoriales étaient initialement
conçues de manière temporaire et amenées à disparaître une fois que le chômage des jeunes se
résorberait157. Cependant, celles-ci se sont pérennisées : en 2009 les missions locales ont accueilli
515 000 jeunes et continuent d’attirer les jeunes. Ces missions locales sont présidées par les élus des
collectivités territoriales, qui, comme le souligne le rapport de l’Inspection générale des finances de
2010, permettent d’intégrer les politiques publiques en faveur de la jeunesse sur le territoire et qui
sont les premières personnes que les familles viennent voir quand elles sont en difficulté. Les
missions locales constituent donc, par le biais de la présidence des élus locaux, l’interlocuteur naturel
de proximité158. Les missions locales sont avant tout des structures partenariales, qui mobilisent à la
fois les services de l’Etat, Pôle Emploi, des acteurs économiques et sociaux et le monde associatif. Les
missions locales contribuent notamment, dans le cadre d’un partenariat renforcé avec l’Etat et Pôle
emploi, à la mise en œuvre du Parcours Personnalisé d’Accompagnement dans l’Emploi (PPAE).
Les missions locales recouvrent la totalité des territoires ultramarins. On retrouve des missions
locales dans les départements d’Outre-mer, mais il y a également une mission locale à Nouméa et un
projet de création de missions locale à Papeete.
L’objectif de ce dispositif consiste à fournir aux jeunes un accompagnement global jusqu’au bout de
son parcours d’insertion, que ce soit en termes d’emploi, de formation, de logement, de mobilité et
même de culture ou de sport en mettant en place des relations partenariales avec tous les acteurs
locaux concernés par l’insertion professionnelle des jeunes. Le nombre de jeunes accompagnés par
un conseillé est plus élevé dans les Outre-mer qu’en hexagone (221 jeunes suivis par ETP en
Guadeloupe, 154 jeunes suivis par ETP à la Réunion). La grande partie des jeunes accueillis par les
missions locales d’outre-mer ont un niveau de formation correspondant au CAP-BEP (niveau V).
Le travail des missions locales s’apparente à un travail de « dentellière », qui exige des solutions
« sur mesure » pour détecter des opportunités dans le bassin d’emploi. Cela permet alors de
proposer des solutions ad hoc tout en mobilisant les dispositifs existants et les partenaires adéquats.
Bonne pratique : Cellule Koniambo
Signé le 1er février 1998, l’Accord de Bercy inscrit la réalisation d’une unité de traitement de nickel
dans le Nord de la Nouvelle-Calédonie comme étant un élément fondateur du rééquilibrage
territorial.
La co-entreprise Koniambo Nickel SAS (KNS), dont l’actionnariat est composé de la SMSP (51%) et de
Glencore-Xstrata (49%) a ainsi démarré la construction de l’Usine du Nord - Province Nord :
L’implantation d’une unité industrielle de taille mondiale pour la transformation du nickel sur le
territoire de la province Nord (projet KNS porté par la co-entreprise SMSP/Glencore Xstrata) répond
non-seulement à un enjeu de rééquilibrage territorial, mais implique de très fortes attentes en
matière de rayonnement au sein même du territoire de la Province.
157
Jean-Baptiste de FOUCAULD, Julien SENEZE, Philippe PASCAL, Matthieu GUERLAIN, Pierre-Emmanuel THIARD, Adil SAHBAN, « Les missions
locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes », Rapport de l’IGF n°2010-M-019-02, juillet 2010
158
Mission Locale Nord à La Réunion
172
Les études ont estimé que la construction de l’usine et son impact sur la zone VKP génèreraient 760
emplois directs et 2550 emplois induits.
L’insertion des jeunes de toutes les communes de la province Nord fait partie intégrante de ce
processus. Afin d’optimiser l’emploi local, tout en tenant compte d’un vivier majoritairement nondiplômé, sans expérience professionnelle, dispersé sur le territoire et faiblement recensé par les
structures de placement et d’insertion, la province Nord a dû imaginer des processus permettant
l’insertion d’une jeunesse désireuse de faire sienne le projet d’Usine du Nord. Les chantiers
formations (ou plutôt chantiers insertion) mis en place dans ce cadre ont ainsi nécessité de faire
bouger un certain nombre de lignes ; qu’il s’agisse des pré-requis nécessaires à l’entrée en formation,
de la prise en compte d’un important volet « savoir être », des appuis logistiques inhérents à une
zone où les structures de formation et d’hébergement font défaut, du portage financier, des
partenariats noués, des moyens mis au service de l’identification et du recrutement du vivier, etc...
Ces chantiers ont concerné plus de 350 personnes pour des taux de réussite proches de 80%, dans
les domaines de l’industrie et du BTP particulièrement (coffreurs, ferrailleurs, VRD, dallage,
élingueurs..).
Par ailleurs, une implication très forte de la collectivité a été nécessaire pour convaincre des
partenaires n’ayant jamais mis en œuvre des chantiers-formation à cette échelle. Il s’est également
agi de mettre autour de la table des acteurs peu habitués à conduire des actions communes
(structures de placement et d’insertion/agences d’intérim).
ACTEURS
ROLES
DEFIJ
CAP emploi/MLIJ/Agences intérims
Psychologue référent
KNS/EK
Entreprises/Fédérations
Coordination administrative et logistique, suivi, financement du chantier
Identification, information, mise en relation, suivi post-formation
Positionnement des candidats
Gestion des modalités logistiques (sécurité, hébergement, transport)
Définition des contenus pédagogiques et accueil des stagiaires
Afin de mettre en place ce dispositif, pour la première fois, la province Nord a eu recours à un plan
de communication à part entière. Tous les supports ont été utilisés : radio, affichage, prospectus,
goodies, presse locale et presse calédonienne.
173
La mise en œuvre des chantiers-formation a nécessité un réel effort de coordination, en raison de
l’importance du projet et de la multiplicité des partenaires. Un Comité de pilotage et un Comité de
suivi ont été mis en place à cet effet, à l’initiative de la collectivité.
Le comité de pilotage a réuni : le cabinet politique de la province Nord, la DEFIJ, la cellule Koniambo,
KNS, Cap emploi, les chambres consulaires, les entreprises locales et les agences d’intérim159.
2.1.2. L’exemple d’une initiative réussie : le SMA
Travail sur tous les facteurs de redynamisation (savoir, savoir-être, savoir-faire, savoir donner)
Le SMA (service militaire adapté) a pour objectif de fournir aux jeunes de 18 à 25 ans en situation
d’échec scolaire et éloignés du marché de l’emploi, une formation militaire, civique et de savoir être
ainsi qu’une formation professionnelle en vue de les insérer dans le marché du travail. Le SMA
comprend 6 régiments localisés en Guyane, à la Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion, en
Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, détient un bataillon à Mayotte et un détachement à
Périgueux. Le RSMA Réunion est la plus grosse antenne Outre-mer et comprend environ 1050
stagiaires. Le RSMA Guyane existe depuis 1961 et fait partie des trois premiers centres crées. On y
compte environ une quinzaine d’élèves dans chaque filière (maçon, carreleur, menuisier, agent
d’entretien…).
En ce qui concerne Saint-Martin, les effectifs des élèves bénéficiant du RSMA sont intégrés dans le
quota global défini pour la région Guadeloupe. Sur les 5 dernières années, on observe une
augmentation du nombre de candidats et parallèlement, par rapport à 2008 une diminution relative
du nombre d’incorporés de 55% :
Année Nombre de candidats présentés
Candidats retenus
Part des candidats retenus %
2008
28
22
78,57
2009
32
21
65,63
2010
79
35
44,30
2011
104
29
27,88
2012
100
35
35,00
Le SMA est à la fois formateur, mobilisateur et employeur : Il accueille les jeunes non diplômés qui
bénéficient de formations qualifiantes ou pré-qualifiantes pour une durée de 8, 10 ou 12 mois mais
aussi les jeunes diplômés, très éloignés du marché de l’emploi, pour des formations plus courtes, de
6 mois, en vue d’une réinsertion directe dans la vie active. L’action du SMA est déclinée en trois
axes : les volontaires techniciens pour les diplômés pouvant obtenir une première expérience
professionnelle les volontaires stagiaires cursus court pour les diplômés en difficulté et les
volontaires stagiaires cursus long pour les non diplômés.
La formation dispensée par le SMA se caractérise par un accompagnement global de chaque jeune
qui la distingue des autres types de formations. La formation du SMA se compose de quatre types de
savoir, le savoir-être, le savoir (compétences-clés), le savoir-faire, le savoir-donner (participation aux
opérations d’urgence comme lors du tremblement de terre à Haïti).
159
De la tribu à l’usine : La réussite des chantiers-formation dans la zone VKP, Province Nord
174
Les taux de réussite aux examens et la hausse des taux de réinsertion dans la vie active font du SMA
l’un des meilleurs organismes capable de prendre en charge des jeunes éloignés du marché du travail
et cumulant des difficultés sociales afin de lutter contre l’exclusion sociale et d’entraîner une
insertion durable dans l’emploi. A La Réunion, les taux de réussite aux examens dépassent les 80% et
les taux d’insertion à la sortie du SMA, soit au travers d’un emploi ou de la poursuite d’une formation
professionnelle, sont supérieurs à 70%. 1/3 des formations se fait sur la poursuite des formations
qualifiantes. Entre 2008 et 2010, le taux d’insertion sur le marché du travail était supérieur à 80% en
ce qui concerne la Guadeloupe. A Mayotte les effectifs en 2013 ont atteint les 390 places pour les
volontaires stagiaires, et à La Réunion, on est passé de 900 stagiaires en 2011 à 1450 stagiaires en
2014160. L’utilisation du plan SMA 6000 en 2009 a permis une augmentation des crédits affectés au
dispositif. Le général LOIACONO précise que le SMA détient une image positive auprès des familles
dans les territoires161 puisqu’il est vu comme un outil de formation humaine et professionnelle et
d’insertion et que la mobilisation rapide des volontaires du SMA sur les urgences dans les territoires
lors des catastrophes naturelles par exemple, accroît l’image positive du SMA auprès des services de
l’Etat. Les objectifs du programme « SMA 6000 » n’ont pas été atteints puisque le nombre de
bénéficiaires en 2014 n’a pas atteint les 6000 personnes. Cependant, le nombre de volontaires est en
constante augmentation puisqu’il est passé de 2975 volontaires en 2009 à 5300 volontaires en 2013.
L’objectif des 6000 bénéficiaires devrait être atteint à l’horizon 2016.
Il arrive parfois que ces dispositifs de formation ne soient pas accessibles aux jeunes ultramarins. A
Saint-Martin par exemple, les modalités d’accès et de fonctionnement de ces dispositifs obligent un
déplacement et/ou une résidence en Guadeloupe. Dans ce cadre, il n’existe pas de dispositif
spécifique d’accompagnement à la mobilité, ce qui entraîne souvent un renoncement à la démarche.
Il est donc nécessaire de développer la mobilité des jeunes pour développer l’accès à la formation.
Bonne pratique: Présentation de l’exemple du SMA à Mayotte
Le Service militaire adapté (SMA) est un dispositif militaire d’insertion socioprofessionnelle français,
créé en 1961, destiné aux jeunes les plus éloignés de l’emploi au sein des outre-mer. Sa mission est
de garantir l’insertion socioprofessionnelle du stagiaire : en emploi durable (CDI ou CDD de plus de
six mois), en emploi de transition (CDD de un à six mois) ou en poursuite de formation qualifiante.
Environ 3 jeunes sur 4 sont insérés à l’issue de leur parcours SMA. En 2012, le Service militaire
adapté a accueilli 5 000 jeunes répartis dans les 8 centres de formation. Le SMA comprend 8 unités :
6 régiments (en Guyane, à la Martinique, en Guadeloupe, à la Réunion, en Nouvelle Calédonie et en
Polynésie française), un groupement (à Mayotte) et un détachement (à Périgueux). Le siège du SMA
est au Ministère des Outre-mer à Paris. FORMATIONS PROPOSEES A MAYOTTE : métallier, menuisier,
peintre en bâtiment, maçon carreleur…
2.1.3. La nécessité d’une gouvernance coordonnée des acteurs du service public local de l’emploi
160
Alain GUBIAN, « La hausse de l’emploi en 2011, des disparités régionales liées à la dynamique du secteur tertiaire : Bilan, ACOSS STAT,
n°153, juin 2012, p. 45-46
161
Audition du général du SMA Philippe LOIACONO et des 7 chefs de corps des régiments locaux
175
Le développement de l’employabilité des jeunes ultramarins est aussi conforté par l’instauration de
partenariats entre des acteurs différents afin d’instaurer un climat propice pour l’insertion
professionnelle des jeunes dans le marché de l’emploi. L’ACSE (Agence nationale pour la cohésion
sociale et l’égalité des chances), a étendu sa compétence aux DOM, puis en 2012 à la Polynésie
française, et permet de développer l’employabilité des jeunes ultramarins. Il s’agit de regrouper tous
les acteurs locaux concernés par l’insertion professionnelle des jeunes, et de fournir à ces jeunes
adultes un accompagnement global en termes d’insertion dans le marché du travail. Selon M. VILLAC,
secrétaire général de l’ACSE, la complémentarité des interventions de l’ACSE et celles des acteurs
locaux est indispensable compte tenu de l’aspect contractuel de la politique de la ville. La politique
de la ville occupe une place importante dans les Outre-mer car la plupart des communes des DROM
bénéficient de crédits au titre de la politique de la ville en partenariat avec les collectivités, dans le
cadre de contrats urbains de solidarité (CUCS). La majeure partie des crédits de l’ACSE est destinée à
la réussite éducative, et l’ACSE dispose des mêmes outils que ceux de l’hexagone pour promouvoir la
réussite éducative, au travers des écoles de la deuxième chance, des chantiers d’insertion, du
parrainage, du montage de projets ou bien des internats d’excellence. Néanmoins, Monsieur VILLAC
souligne qu’il existe des obstacles au niveau des missions locales compte tenu de la faiblesse du
réseau de partenaires locaux et du déficit d’ingénierie locale. Par exemple, le programme « cordées
de la réussite » est souvent porté par des établissements de l’hexagone, ce qui ne permet pas un
tutorat de proximité.
D’autres dispositifs sont également mis en place afin de proposer des formations aux moins qualifiés
mais aussi d’accompagner les jeunes ultramarins vers le marché de l’emploi. Mme. CHONG-WA
NUMERIC, directrice générale de Pôle Emploi Martinique, a cité la démarche collective organisée par
le MEDEF, OPCALIA et le FONGECIF pour faire bénéficier les jeunes les moins qualifiés de
formations162. M. JACQUES-GUSTAVE souligne aussi les partenariats développés avec LADOM et le
RSMA, mais aussi l’instauration du dispositif « chèque-qualification », qui permet aux guadeloupéens
inscrits à Pôle Emploi d’acquérir une formation et/ou de nouvelles compétences par le biais d’une
formation individualisée et en dehors des dispositifs existants. Par ailleurs, une convention tripartite
entre l’Etat, l’UNEDIC et Pôle Emploi pour la période 2012-2014 a instauré deux objectifs, d’une part
la personnalisation de l’offre de services afin de tenir compte de leurs profils et leurs attentes, mais
aussi de permettre un ancrage territorialisé s’appuyant sur le préfet de région et sur des relations
renforcées avec les partenaires sociaux.
Les obstacles à l’insertion sont constitués par des ruptures dans les parcours d’insertion, les temps
morts après une période d’emploi, la sécurisation du parcours de formation étant le gage d’une
insertion réussie. Monsieur SERY, le Directeur de la Mission Locale Nord à La Réunion explique que,
bien que le SMA présente des taux d’insertion satisfaisant, les jeunes qui ont bénéficié d’une entrée
au SMA au travers de la mission locale et qui à la fin du parcours de formation, ne sont pas insérés
sur le marché de l’emploi, sont de nouveau accueillis par la mission locale.
Les missions locales exigent des solutions sur mesure, mais il arrive parfois que les partenaires
n’arrivent pas à coopérer sur des montages financiers inventifs. Il faut dès lors souligner que les
attitudes de repli de certains acteurs sur leur périmètre propre entravent parfois la mise en œuvre
des projets.
162
176
Depuis l’accord national interprofessionnel du 7 avril 2011 (ANI) sur l’accompagnement des jeunes
demandeurs d’emploi dans l’accès à l’emploi, les missions locales sont l’acteur-pivot de cet
accompagnement social et professionnel concernant les emplois d’avenir, le CIVIS et la garantie
jeunes, et fédèrent un réseau d’interlocuteurs.
Le dispositif des missions locales a permis de révéler leur efficacité à coordonner des partenaires sur
un territoire.
2.2. Les aides spécifiques à l’emploi des jeunes
De nombreux dispositifs sont développés dans les Outre-mer afin de garantir une meilleure
employabilité des jeunes ultramarins. Des aides spécifiques sont ainsi cumulées aux divers projets
d’insertion comme la promotion des dispositifs d’auto-entreprenariat et d’accompagnement de
projet (2.2.1), ainsi que l’utilisation d’outils de réduction du coût du travail au profit des jeunes peu
qualifiés (2.2.2).
2.2.1. La promotion des dispositifs d’auto-entreprenariat et d’accompagnement de projet
Exemples d’initiatives locales en faveur de l’auto-entreprenariat
D’autres structures sont également offertes aux jeunes ultramarins comme le projet NACRE et le
Projet d’initiative jeunes (PIJ), qui permettent de soutenir l’auto-entreprenariat et sont de plus en
plus orientés vers un public en difficulté.
Mme MESCLON-RAVAUD, Sous-directrice de l'ingénierie de l'accès et du retour à l'emploi à la
Délégation générale à l'Emploi et à la Formation (DGEFP) explique qu’il existe, en sus de tous ces
dispositifs, des ateliers et des chantiers d’insertion (ACI), développés par les collectivités territoriales,
qui agissent dans le champ de l’économie sociale et solidaire et jouent un rôle dans la création
d’activités nouvelles pour les jeunes non employés et en difficultés163.
Le but d’une couveuse d’entreprises est d’encourager la création d’activités au moyen d’un dispositif
juridique exclusif: le CAPE (Contrat d’Appui au Projet d’Entreprise). C’est un contrat qui permet
l’exercice d’une activité au titre du test, sans créer immédiatement l’entreprise, mais en étant
juridiquement, socialement et fiscalement couvert par la couveuse qui étend son numéro SIRET aux
activités du créateur bénéficiaire. L’opportunité donnée aux jeunes « entrepreneurs à l’essai », ou
« couvés », est donc celle de sécuriser leur parcours en introduisant une phase de test, durant
quelques mois, préalables à la création formelle de leur entreprise.
Ce test n’est pas seulement l’occasion de vendre, acheter, émettre des devis, passer des
commandes, faire de la publicité, développer l’activité en situation réelle comme si l’entreprise
existait déjà ; c’est aussi bénéficier d’un accompagnement rapproché, pour « apprendre à
entreprendre ». Plus que les conseils que peuvent délivrer les acteurs compétents de
l’accompagnement classique à la création d’entreprise, cet apprentissage s’apparente à un véritable
coaching, en « côte-à-côte » avec l’entrepreneur à l’essai, sur un pied d’égalité propre à donner
confiance, responsabiliser, et favoriser l’adoption d’une véritable posture et pratique
d’entrepreneur. L’accompagnement d’une couveuse est principalement individuel, mais se veut
163
Audition de Mme Myriam MESCLON-RAVAUD, sous-directrice de l'ingénierie de l'accès et du retour à l'emploi à la Délégation générale à
l'Emploi et à la Formation (DGEFP), Mme Florence GELOT, cheffe de mission Insertion des jeunes, M. Samuel BERGER, chef de la mission
insertion professionnelle (DGEFP) par M. Bernard LESTERLIN, Député de l’Allier
177
également ouvert sur les autres couvés du dispositif, comme un lieu d’apprentissage collectif
favorisant l’émulation et le travail en réseau des futurs créateurs.
Avec l’encadrement pédagogique et le soutien logistique de l’association, grâce au dispositif de
formation (organisation, compta-gestion, marketing-vente, etc.) et à l’accompagnement dans le
montage administratif et financier du projet d’entreprise en maturation, un parcours de quelques
mois en couveuse d’entreprises est toujours bénéfique : il permet soit de se rendre compte de la
viabilité réelle de l’activité, soit de prendre conscience dès avant la création d’entreprise des failles
du projet. C’est dans tous les cas un avantage gagnant pour la suite du parcours.
En effet, au moment où s’envisage la sortie du dispositif, si le test à été concluant et encourage à la
création formelle de l’entreprise, cette étape n’est plus abordée par un entrepreneur débutant, mais
par un chef d’entreprise pouvant avancer auprès de ses partenaires (banque, fournisseurs, etc.) les
résultats probants de plusieurs mois d’activité. Dans le cas inverse, si le test invite à plus de prudence
parce que le marché n’a pas répondu favorablement ou que le couvé n’a pas réussi à développer son
autonomie de chef d’entreprise, la création est naturellement différée (le temps de réorienter ou
redimensionner le projet, de suivre une formation ou de capitaliser un peu plus d’expérience par un
emploi salarié) sans que cette première expérience de l’entrepreneuriat ne se solde par un échec et
une liquidation, à l’impact plus négatif. De plus, entrer en couveuse c’est conserver ses droits du
moment : ARE (Aides au Retour à l’Emploi), RSA (Revenu de Solidarité Active) ou autres allocations.
Cette spécificité participe également de la sécurisation (sociale et financière) des parcours.
Plusieurs particularités distinguent les couveuses des dispositifs habituels en faveur de la création
d’entreprises, et singulièrement de CréaJeunes, porté par l’ADIE :
 En premier lieu, il faut rappeler que les couveuses d’entreprises ne sont pas des opérateurs du
financement des projets d’entreprises. Dans la chaîne [envie]  [idée]  [émergence]  [projet] 
[test]  [financement]  [création]  [suivi de la jeune entreprise], une couveuse d’entreprise,
dont le cœur de métier est l’accompagnement pédagogique et non le placement de prêts, se situe
en amont de l’intervention des acteurs financiers. N’ayant rien à vendre, elle peut intervenir dès
l’envie de création d’entreprise au travers de ses informations collectives destinées à sensibiliser
les jeunes aux possibilités d’entreprendre, et accompagner à la construction du projet via l’étape
cruciale de l’émergence, avant la mise en œuvre du test proprement dit. Quand une couveuse
informe sur les financements mobilisables par ses entrepreneurs à l’essai, elle le fait en toute
neutralité des acteurs établis et peut indifféremment orienter, en fonction de la pertinence du
financement fléché, vers le secteur bancaire ordinaire, le secteur « assimilé » bancaire au travers
des microcrédits ADIE, ou encore le secteur du financement de proximité, avec les plateformes
d’initiative locales (énumération non exhaustive). Cette neutralité est une chance puisqu’une
couveuse est ainsi pertinente, à la fois pour les microprojets (sources de revenus
complémentaires) et les projets un peu plus ambitieux, sans conduire ses bénéficiaires à rester
captifs d’un plafond de microcrédit au-delà duquel ils ne seraient pas finançables.
 Deuxièmement, méthodes et durées d’accompagnement sont résolument différentes. Bien que
des passerelles vers le collectif soient fréquemment tendues, l’apprentissage en couveuse est
hautement individualisé, personnalisé, quand CréaJeunes (ADIE) propose une prise en charge par
cohorte ou « promotion » de porteurs de projet. En outre, un parcours couveuse se mesure en
mois (généralement 9, renouvelables) tandis qu’une action CréaJeunes court sur 6 semaines. La
178
première approche se veut flexible, proche des attentes, contraintes et motivations de chacun ; la
seconde, formatée, se duplique de promotion en promotion. Ces différences induisent d’ailleurs
une complémentarité évidente : il est fréquent que les porteurs de projets auxquels CréaJeunes a
mis le pied à l’étrier, poursuivent leur formation à l’entrepreneuriat au sein d’une couveuse où ils
pourront à la fois approfondir leurs connaissances théoriques, mais surtout les mettre en
pratique.
 La pratique est ainsi un trait caractéristique de la pédagogie des couveuses d’entreprises, qui les
rapproche fortement des courants de pensées nord-américains (USA, Canada) ayant théorisé
l’ « effectuation ». Cette théorie prône que la mise en situation est un vecteur de succès plus
grand que la planification. Ce principe n’est pas antagoniste avec la constitution d’un « business
plan » classique, mais réinvente cet exercice de style. Il ne s’agit plus de se projeter dans une
situation idéale, à la recherche d’un idéal entrepreneurial (plus ou moins accessible) devant servir
de modèle au créateur d’entreprise, mais plutôt de s’ancrer dans le réel, en cherchant les
meilleurs moyens de mettre à profit les atouts préexistants. Cela induit une approche
pédagogique bien moins magistrale et académique : l’accompagnateur référent de l’entrepreneur
à l’essai n’est plus son professeur de comptabilité-gestion ou son consultant marketing, mais
s’efforce d’adopter avec chaque couvé, pour chacune des activités, l’attitude d’un co-gérant. Dans
cette relation, la pratique précède la théorie, et non l’inverse. Par répercussion, nous jouissons
d’une implication très forte de nos chargés de mission, qui se distinguent dans nos réunions
partenariales et de réseau par leur maîtrise des enjeux et problématiques de terrain. L’expérience
de la quasi cogérance, et leur professionnalisation continue au contact quotidien de situations
entrepreneuriales plus réelles que théoriques, est une contribution appréciée au réseau
partenarial des acteurs de la création d’entreprises.
 Enfin, les couveuses (tout comme les pépinières, incubateurs, hôtels d’entreprise) se placent
résolument comme des dispositifs au service du développement local et de l’aménagement
économique des territoires. En développent un partenariat opérationnel (comités de pilotage,
comités d’admission et de suivi) avec tous les acteurs locaux et institutionnels, elles se veulent
pionnières, sous l’égide de l’Union des Couveuses, de la dynamisation des politiques publiques en
faveur de l’initiative entrepreneuriale, en postulant par exemple que le mentorat, les espaces
collaboratifs, la mise en réseau physique ou virtuelle, l’innovation simple (à dissocier de
l’innovation nécessairement technologique), sont autant d’actions à développer pour répondre
aux enjeux des nouveaux entrepreneurs. Ceci a conduit l’Union des Couveuses à prendre une part
active aux Assises de l’Entrepreneuriat conduites par la Gouvernement Ayrault, en pointant les
deux focales actuelles de la création d’entreprise : l’entrepreneur de nécessité créant son propre
emploi à des fins d’insertion professionnelle et la start-up concentrant l’engouement médiatique
mais ne relevant bien souvent que d’une bulle spéculative. La grande majorité des entrepreneurs
créateurs et encore plus repreneurs sont exclus de fait de ces champs : on voit donc bien la
nécessité de s’emparer d’avantage de la création d’entreprise sous l’angle de la création de
richesse sur les territoires ; et l’accompagnement des entrepreneurs au sens économique du
terme. Les couveuses veulent être proactives dans ce domaine.
 La prescription est un point de défaillance des dispositifs couveuses aux Antilles-Guyane
actuellement. En dépit d’une forte promotion du dispositif auprès des acteurs locaux, d’actions de
« lobbying » sur les territoires nouvellement investis par les couveuses et où les contraintes
locales décuplent la pertinence du dispositif (enclavement du nord-Martinique par exemple),
179
comme sur les territoires plus « historiques » du dispositif (Guyane) où l’environnement
partenarial s’accorde sur son attachement au dispositif, les couveuses, bien que fortement
appréciées, restent des dispositifs que les partenaires peinent à s’approprier. Une montée en
charge du dispositif, permettant d’ouvrir le nombre de places disponibles, de varier les publics
cibles (jeunes et moins jeunes, décrocheurs et diplômés, valides et handicapés, etc.) en
diversifiant les sources de financement, conduirait sans nul doute à une communication plus
massive du dispositif, pour un gain de visibilité comme de lisibilité.
 S’agissant de la valorisation, celle-ci s’opère aujourd’hui de fait sur les opérateurs en aval: nous
relevons que les projets accompagnés en couveuse, ayant fait la preuve d’une activité viable et
d’un pilote capable de véritablement endosser la posture d’entrepreneur, reçoivent un accueil
favorable, si ce n’est préférentiel, dans la perspective d’une demande de cofinancement par
exemple.
 En amont, la valorisation des parcours gagnerait à être étendue, pour que se forme une chaîne de
prescripteurs efficace avec les acteurs pertinents, aujourd’hui trop peu parties prenantes, que
sont : les collectivités, les Missions Locales, les DIECCTE, les Pole Emploi et Cap Emploi, les
Contrats Urbains de Cohésion Sociale, les PIJ et CRIJ, les CRESS, les rectorats, les lycées et les
universités.
 Le CAPE (Contrat d’Appui au Projet d’Entreprise) est le contrat ou conventionnement régissant les
activités hébergées et la couveuse d’entreprise.
 S’agissant des entreprises constituant le tissu économique local des couveuses et leur
environnement proche, les liens sont malheureusement ténus. Sans que ce comportement soit
velléitaire, ni même représentatif de l’opinion générale, on pourrait relever que les couveuses,
tout comme les chantiers d’insertion ou les régies de quartier, peuvent parfois être considérées
comme une source de concurrence déloyale vis-à-vis des entreprises classiques. Cependant, le
passage en couveuse étant transitoire, limité dans le temps, très cadré juridiquement et soumis à
cotisations de même qu’aux obligations d’assurance, ce serait une prise de position erronée. Au
contraire, les entreprises gagneraient à considérer les couveuses d’entreprises comme un
partenaire : en leur sein évoluent des personnes, qui se forment, expérimentent, mettent à
l’épreuve leur motivation et leur savoir-faire, sans pour autant toutes déboucher sur
l’entrepreneuriat effectif. Sous cet angle, les couveuses peuvent véritablement être considérées
comme des viviers de compétences pour de potentiels employeurs, et déboucher vers un premier
emploi pour les jeunes couvés ayant fait preuve de leur qualité professionnelle sans pour autant
avoir trouvé à l’épreuve du test le marché suffisant à la viabilité de leur projet. Dans cette
perspective, des liens avec le monde de l’entreprise, via sa représentation syndicale (FTPE,
CGPME, Medef) pourraient être noués.
 Toutes les couveuses d’entreprises des Régions Ultra Périphériques en 2010 (Réunion,
Martinique, Guadeloupe, Guyane) bénéficient du financement européen FEDER dans le cadre de
la pérennisation du programme DOM CREATION sur leurs territoires respectifs.
 La DGOM, la CDC, et la DGEFP sont également financeurs nationaux du programme.
Il s’agit pour les couveuses des 5 régions ultra-marines (la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane,
Mayotte - depuis 2013 - et la Réunion) de s’organiser collectivement, grâce à la coordination de
180
l’Union des Couveuses, pour offrir un dispositif partenarial et mutualisé d’accompagnement aux
projets et initiatives dédié aux jeunes de moins de 31 ans sur ces territoires d’outre-mer.
Dans ce cadre, le dispositif DOM CREATION 2 poursuit quatre objectifs principaux :
-
Proposer un accompagnement ciblé et enrichi pour un public de jeunes créateurs en Outre
mer implantés dans des zones prioritaires ;
-
Enrichir les partenariats et créer de la cohésion entre les acteurs de l’accompagnement ;
-
Créer une synergie inter-dom ;
-
Révéler les potentiels des territoires.
Pour atteindre ces objectifs les actions du programme DOM Création 2 sont organisées autour de
trois axes stratégiques. Il s’agit avant tout de favoriser la création d’entreprises par les jeunes dans
les quatre territoires ultra-marins concernés. Pour ce faire, des actions locales de sensibilisation à la
création d’entreprises par les jeunes sont réalisées avec comme objectif opérationnel de sensibiliser
environ 400 jeunes par an. Ces actions doivent se traduire par l’accompagnement d’environ 60
jeunes au total par an dans le dispositif couveuse, comprenant un accompagnement individuel et des
sessions de formation collective.
Parallèlement, le second axe du dispositif consiste à développer les partenariats locaux pour assurer
la réussite du projet, et en particulier faciliter le financement des projets des jeunes et favoriser le
dialogue entre les différents acteurs impliqués (DIECCTE, PFIL…).
Enfin, le troisième axe est transversal et consiste à créer de la synergie entre les DOM qui se
matérialise notamment grâce à la coordination de l’Union des Couveuses d’Entreprises par des
actions de communication communes (exemple : Journée Portes Ouvertes), des outils élaborés
collectivement (exemple : Annuaire des couveuses d’outre-mer), un accompagnement formalisé
commun, et des évènements fédérateurs organisés en commun autour de possibles mobilités
(exemple : Concours DOM CREATION).
5 filières métiers ressortent des accompagnements des entrepreneurs à l’essai sur nos territoires
ultramarins :
-
Soins et beauté : coiffure et esthétique à domicile, réflexologie plantaire, etc.
-
Artisanat et confection : bijoux, couture, décoration, métiers d’art, etc.
-
Services aux professionnels et particuliers : dessinateur, concepteur, agence de
communication, infographie, secrétariat, informatique, transport, entretien des espaces
verts, réparation deux roues, réalisation de plans électriques et plans de bâtiments,
décorateur d’intérieur, etc.
-
Vente de produits marchands : vêtements, plats à emporter, livraisons à domicile, etc.
-
Activités d’enseignement, culturelles, touristiques, artistiques et sportives : coach sportif,
enseignement de la musique, enseignement du créole, enseignement des sports maritimes,
animateur sportif, guide touristique, etc.
A ces grands domaines d’activité il faut ajouter deux secteurs cibles, à investir dans le cadre du
développement des dispositifs couveuses :
181
-
L’ESS (Economie Sociale et Solidaire)
-
Le domaine agricole (possibilité d’étendre les activités couveuses aux tests agricoles)
Les couveuses ne sont pas à proprement parler des actrices de l’innovation au sens technologique du
terme (bien que le développement du concept Couveuse Boréal se rapproche de ce champ, en
s’adressant à un public cible de jeunes diplômés, dans des espaces physiques de co-working pouvant
s’apparenter à un laboratoire d’entreprises), elles sont en revanches des actrices de l’innovation
sociale (l’Union des Couveuses est à l’origine de la création du CAPE par le législateur). Leur forme,
qui s’apparente à celle des coopératives les prédispose en effet à l’adoption de modes de gestions
responsables : passé un certains seuil, en termes de nombre de couvés et de volume d’activité, il
apparaîtrait tout à fait pertinent que les entrepreneurs à l’essai s’appuient sur le support couveuse
pour former par exemple un groupement d’acheteurs, dans une logique de réduction des coûts et
d’économie d’échelle.
Sur le plan du développement territorial, la couveuse d’entreprise est un outil pertinent à au moins
deux titres. D’abord parce que le dispositif légal qui gouverne son activité (le CAPE) est absolument
dématérialisé et ne nécessite pas d’hébergement physique : il peut ainsi se déployer partout, proche
ou loin des centres de décision, y compris dans les territoires les plus isolés. Ensuite parce qu’une
couveuse est un outil discret mais puissant pour réinvestir des friches d’activité par
l’expérimentation et le test, avec un effet domino positif sur l’environnement immédiat : qui teste un
projet sur un territoire fait forcément travailler son environnement proche (partenaires,
fournisseurs, etc.) avec la possibilité de voir émerger des cercles vertueux.
S’agissant des études, les couveuses ne sont pas productrices au premier rang, mais participent sur
leur territoire aux collaborations utiles avec leur Agence Régionale de Développement ou encore leur
CRESS, de même qu’avec les acteurs « statisticiens » classiques : INSEE, Pôle Emploi, Centre de
Ressources de la Politique de la Ville.
La visibilité sur la pérennité des entreprises créées en sortie de couveuse n’est pas optimale : c’est
une marge de progrès. Une fois le CAPE clôturé et l’entreprise créée, le chef d’entreprise devient
autonome, libre et non contraint d’informer son ancienne couveuse des aléas de son parcours de
nouvel entrepreneur.
Ce défaut de suivi est commun à tous les acteurs locaux de la création d’entreprise qui déplorent
ensemble le lien rompu avec les entrepreneurs, post-création. Un partenariat plus actif avec les
CCI/CM pourrait éventuellement permettre de résorber ce manque.
2.2.2. Les outils de réduction du coût du travail au profit des emplois peu qualifiés
Des exonérations de charges sociales sont accordées aux entreprises ultramarines pour diminuer le
coût du travail peu qualifiés, au profit notamment des jeunes ultramarins. Ce dispositif spécifique,
qui a été réformé en 2014 pour améliorer son efficience et le concentrer sur les bas salaires, vient
renforcer la politique nationale du pacte de responsabilité et du CICE. 1.1 milliards d’euros de crédits
budgétaires sont mobilisés chaque année sur le budget du ministère des outre-mer pour financer
cette politique spécifique.
D’autres dispositifs sont mis en place au niveau local pour accompagner les jeunes dans l’accès à
l’emploi au travers de contrats aidés, de contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS), des emplois
182
d’avenir ou bien des « garanties jeunes ». Ces dispositifs sont souvent mis en œuvre par les missions
locales et les autres acteurs concernés.
Les missions locales en coordination avec Pôle Emploi ont aussi mis en place des contrats aidés avec
les contrats uniques d’insertion (CUI) dans des secteurs marchands et non marchands, mais ont aussi
permis le développement des contrats d’avenir, dont 9000 contrats ont été instaurés dans les Outremer.
Pour les emplois d’avenir, des cellules opérationnelles comprenant des missions locales, Pôle
Emploi, Cap Emploi et l’Etat ont été créées pour favoriser le développement de ces emplois. Dans les
DROM, le dispositif bénéficie de mesures particulières telles que l’exception de qualification car
l’éligibilité du public des jeunes pouvant bénéficier de ces contrats s’étend aux jeunes diplômés de
niveau licence habitant en zone urbaine sensible. Fin septembre 2013, 3750 emplois d’avenir ont été
signés dans les DROM, ce qui représente 42% des prescriptions contre 63% en hexagone.
Néanmoins, M. BERGER, chef de la mission insertion professionnelle à la Délégation générale à
l’Emploi et à la Formation (DGEFP) souligne que les collectivités territoriales ultramarines, souvent
endettées, ont du mal à payer le reste à charge et craignent de devoir pérenniser ces emplois164. Par
ailleurs, dans le secteur marchand, la question du financement du reste à charge pose également
problème, compte-tenu du tissu de l’offre outre-mer.
Les directeurs régionaux ultramarins de Pôle Emploi constatent par ailleurs que la mise en place des
emplois d’avenir est laborieuse car les collectivités territoriales, principaux employeurs à utiliser ces
contrats, ont des difficultés à payer le reste à charge de 25% du salaire d’une part et sont rarement
en mesure de pérenniser ces contrats d’autre part.165
164
Audition de Mme Myriam MESCLON-RAVAUD, sous-directrice de l'ingénierie de l'accès et du retour à l'emploi à la Délégation générale à
l'Emploi et à la Formation (DGEFP), Mme Florence GELOT, cheffe de mission Insertion des jeunes, M. Samuel BERGER, chef de la mission
insertion professionnelle (DGEFP) par M. Bernard LESTERLIN, Député de l’Allier
165
183
3.
Une anticipation des besoins sur les territoires au profit de la sécurisation des
parcours
Afin de sécuriser les parcours des jeunes vers l’emploi, une anticipation des besoins sur les territoires
est nécessaire. Elle se fait tout d’abord par une analyse de la situation du marché local de l’emploi,
avec le repérage des gisements et des secteurs en tension (3.1), tout en assurant une adéquation
indispensable entre l’offre de formation et les besoins du marché local (3.2). Enfin, des situations de
mobilité peuvent être envisagées comme solution aux difficultés éprouvées lors de la rencontre de
l’offre d’emploi sur le territoire et de la demande des jeunes ultramarins (3 .3).
3.1. La situation du marché local de l’emploi
Une anticipation des besoins est essentielle afin de prendre en compte les opportunités
d’employabilité sur le territoire. Cette anticipation permet découvrir les gisements d’emploi pouvant
être développés sur les territoires ultramarins afin d’accroitre l’offre d’emploi vers les jeunes (3.1.1).
Elle souligne par ailleurs les secteurs en tension, c'est-à-dire les secteurs où de nombreux postes
restent à pourvoir, compte tenu du déséquilibre entre une forte offre d’emploi et une faible
demande dans ces secteurs particuliers (3.1.2).
3.1.1. Les gisements d’emploi
Malgré un fort taux de chômage et un nombre réduit de secteurs économiques, il existe dans les
DROM/COM des gisements d’emplois, certains en plein essor, d’autres pouvant être développés, afin
de lutter contre le chômage des jeunes ultramarins.
Compte tenu de la croissance démographique des Outre-mer, le nombre des emplois créés chaque
année est inférieur au nombre de nouveaux entrants sur le marché du travail. La mobilité
professionnelle ne peut combler la différence.
Les Etats-généraux de l’Outre-mer ont mis l’accent dès 2009 sur la nécessité de renforcer et de
développer quatre domaines dans le but de renforcer l’emploi dans des DOM. C’est notamment le
cas de l’agriculture et l’agroalimentaire qui se caractérisent par une grande spécialisation des
productions, du tourisme, source déterminante d’activités dans les Outre-mer, du secteur industriel
et de la formation professionnelle. Le secteur du bâtiment est également un secteur d’activité
important pour les territoires ultramarins, qui ont profité de la mise en place des dispositifs de
défiscalisation166. A cela s’ajoutent les secteurs des transports, du commerce et de la distribution, les
services de santé et les services à la personne sur lesquels repose l’économie ultramarine et qui sont
porteur d’offres d’emplois. Certains de ces secteurs développés constituent de véritables gisements
d’emplois.
Le tourisme, vecteur de croissance dans la plupart des DOM, est considéré comme un gisement
d’emploi, y compris l’hôtellerie et la restauration qui vont de pair avec l’essor du tourisme. Le
développement de ce secteur est disparate selon les DOM : Il est déterminant dans les Antilles, et
s’est fortement développé à La Réunion, en Polynésie française mais aussi en Nouvelle-Calédonie.
Face à une forte concurrence des pays des différentes zones régionales, les DOM ont mis en place
166
De LAVERGNE François, NEGRE Julien « Quelle formation professionnelle pour quel développement dans les DOM ? » Agence française de
développement, Collection Focales, n°12, Juin 2012, p. 12
184
une stratégie de développement de différenciation en misant sur leur attractivité naturelle, en alliant
développement des infrastructures touristiques et développement durable.
La Réunion dispose également d’un fort potentiel touristique, qui est porteur d’emplois et de
développement économique de la région. Ces activités représentent pas moins de 4000 salariés et
sont un gisement d’emploi pour la nouvelle génération de travailleurs.
En Martinique, le tourisme a des potentialités de développement, que l’on peut décliner à la fois sur
le tourisme de séjour le tourisme de plaisance, d’affaire, le tourisme local et enfin le tourisme de
croisière167.
A la Guadeloupe, le tourisme, l’hôtellerie et la restauration sont de grands domaines pourvoyeurs
d’emplois, notamment sur la Grande-Terre et le Nord Basse-Terre. Le poids du tourisme est
comparable à celui de la construction. Il emploi 5,4% des salariés du département168. Dans ce
domaine, l’hôtellerie est le principal pourvoyeur d’emploi, qui permet d’alimenter un quart des
emplois touristiques. Les hôtels, mais aussi les gîtes, les chambres d’hôte, les villages vacances et les
résidences hôtelières se développent afin de répondre à l’attente d’une clientèle tournée vers le
tourisme vert. Trois communes concentrent 86% des emplois touristiques liés à l’hôtellerie : la
commune du Gosier, Saint-François et Sainte-Anne. La restauration est le deuxième pôle porteur
d’emploi dans le milieu touristique. Elle regroupe 940 salariés et représente 15% de l’emploi salarié
touristique en totalité. 500 autres emplois liés au tourisme sont également visibles à la Guadeloupe
par le développement des transports intérieurs, que ce soient les taxis, les circuits touristiques en car
ou bien les locations de véhicule. Le tourisme génère aussi dans le département plus de 1600
emplois dans le commerce de détail et dans la boulangerie-pâtisserie. De nombreuses zones
favorisent l’implantation d’hôtel notamment en Grande-Terre et à Marie-Galante. A Basse-Terre le
patrimoine historique et culturel est le principal fournisseur d’emploi dans le tourisme, s’élevant à
38%.
Les formations concernant l’hôtellerie et la restauration attirent plus les jeunes ultramarins. Le
nombre d’élèves inscrits en dernière année de cycle pour les filières touristiques a doublé, passant
de 204 élèves en 2001 à 363 en 2007 à la Guadeloupe. L’ouverture d’un lycée hôtelier dans le
département a également permis de développer le nombre d’élèves, les formant aux métiers de
l’hôtellerie, du tourisme et du para-hôtelier. Ces filières présentent depuis 2007 13 diplômes
différents allant du CAP au BTS, contre 7 diplômes en 2001.
A Mayotte, selon la dernière enquête de l’INSEE sur le tourisme, les mouvements sociaux de la fin
2011 produisent encore leurs effets, particulièrement sur les touristes venus pour visiter l’île
(agrément). Mais le tourisme d’affaires augmente fortement, compensant en partie la désaffection
des autres catégories. L’île a accueilli 45 800 touristes en 2012. 24 millions d’euros ont été dépensés
à Mayotte par les visiteurs en 2012. La dépense moyenne des touristes est de 25 euros par jour et
par personne. Les touristes en provenance de France métropolitaine sont majoritaires (54 %). Mais
ils se sont moins déplacés en 2012 (– 4 %), alors qu’ils étaient en constante augmentation depuis
2004. Mais le phénomène touche également d’autres DOM. Les hôtels accueillent 21 % des touristes.
Les gîtes, chambres d’hôtes et résidences de tourisme accueillent 8 % des touristes. Les autres
visiteurs, soit sept touristes sur dix, sont logés chez l’habitant, parents ou amis.
167
Consultation écrite de Daniel ROBIN, Président de l’AGEFMA (l’Association de Gestion de l’Environnement de la Formation en Martinique),
mai 2014
168
Ali BENHADDOUCHE, Olivier PIERROT, « L’emploi et la formation liés au tourisme en Guadeloupe, Carif-Oref, ANTIANECO, n°12, mars
2009, P. 1
185
Le BTP est un secteur moteur et « historique » du développement économique des territoires
ultramarins et un secteur qui emploie beaucoup de jeunes ultramarins. A La Réunion et en
Guadeloupe, de nombreuses stratégies de développement du secteur se mettent en place et
s’appuient sur la création de pôle de compétitivité (Synergîles pour la Guadeloupe et « Réunion île
verte »). Le pôle de compétitivité supplémentaire « Infrastructure et ingénierie en espace restreint »
devrait être créé à La Réunion. Le système de formation professionnelle initiale et continue à La
Réunion semble être en adéquation avec les besoins du secteur. Pour la formation professionnelle
initiale, l’enjeu majeur se porte sur le développement de l’apprentissage, très prisé dans le milieu du
bâtiment.
En Martinique, le secteur du BTP attire 27% des effectifs de la formation professionnelle initiale.
Mais la représentation du secteur BTP est surtout importante dans les formations de niveau V
(BEP/CAP) et IV (bas pro ou bac). Il n’y a aucune formation de niveau BTS en bâtiment, gros œuvre,
construction et finition de la construction. Et les professionnels considèrent qu’il devrait y avoir
structurellement plus de jeunes à s’orienter dans le secteur de la construction. Aujourd’hui, 600
apprentis sont accueillis au centre de formation des apprentis (CFA) du BTP, soit 30% des apprentis.
Le point négatif est l’insertion non satisfaisante des apprentis. Un point positif en revanche est que
les apprentis du BTP sont mieux payés que dans d’autres secteurs d’activité.
L’agriculture et l’industrie agroalimentaire demeurent un secteur clef en termes de gisements
d’emploi. A La Réunion et en Guadeloupe, la canne à sucre est un atout du secteur, mais le
maraichage est aussi une activité économique pourvoyeuse d’emplois à La Réunion. La production
légumière offre de nombreux emplois compte tenu du nombre de personnes employées à l’hectare,
soit 2,83 personnes/ha dont la plus grande partie est constituée de main d’œuvre familiale169.
Cependant, le déficit d’image dont souffrent certains métiers de l’agriculture auprès des jeunes
d’Outre-mer fragilise le renouvellement du nombre d’exploitants et des salariés du secteur. La
formation professionnelle pour les métiers agricoles semble bien structurée et répond aux besoins
de formation qui se concentrent principalement autour de la création de nouveaux diplômes qui
prennent en compte l’apparition de nouveaux métiers dans l’industrie agroalimentaire tout en
prenant en compte le développement durable. La formation professionnelle doit permettre de
développer et pérenniser le secteur en accompagnant notamment les agriculteurs qui s’installent.
A Mayotte, l’aquaculture (première exportation de l'île) est un atout essentiel pour le
développement de l’économie mahoraise. Le lagon d’une superficie de 1 500 km2, avec sa double
barrière corallienne, ses températures entre 24 et 30° tout au long de l’année, un marnage de 4
mètre et une profondeur de 30 à 40 mètres, offre des conditions d’élevage idéales. Avec une
production moyenne de 150 tonnes par an exportés vers l’Europe, Mayotte est le premier
producteur et exportateur de poissons d’aquaculture de l’Outre-mer. La Martinique en produit 60
tonnes, La Réunion 40, la Guadeloupe et Tahiti moins de 10 tonnes chacune.
Le programme de développement de la pisciculture à Mayotte vise une production de 1 000
tonnes/an à l’horizon 2015. Le potentiel de production du lagon est estimé à 10 000 tonnes. Le
GSMA assure la formation de jeunes dans cette filière. Les contraintes du secteur sont les surcoûts
dus à l’isolement géographique de Mayotte et l’image des poissons d’élevage auprès des
consommateurs qui est moins bonne par rapport aux poissons pêchés. Toutefois, la filière
Aquaculture dispose de perspectives de développement favorables, notamment tournées vers une
diversification des produits exportés. Alors que la société Mayotte Aquaculture exporte tous ses
169
« La production maraîchère à La Réunion », DAAF La Réunion, Agreste, recensement agricole 2010, numéro 81, janvier 2013, p. 5
186
poissons d’élevage, la pépinière d’entreprise aquacole produit exclusivement pour la vente locale.
Les quatre artisans éleveurs de la pépinière commercialisent environ 30 tonnes de poissons par an
sur le marché local, marché qui offre de plus en plus de débouchés.
Le secteur du transport et de la logistique s’est développé ces dernières années par le
développement des infrastructures routières et portuaires. Les principaux métiers du secteur sont
peu qualifiés (opérateurs d’entrepôt, manutentionnaire, magasinier, préparateur de commande,
etc.), et la mise en place des formations continues permet de répondre aux besoins de formation des
entreprises sur les évolutions législatives. Cependant, le secteur doit pouvoir attirer davantage de
jeunes dans ce secteur dont les métiers sont peu connus ou jugés trop difficiles comme le métier de
chauffeur routier. A La Réunion, le secteur aérien progresse. Début 2011, l’activité aérienne emploie
1690 personnes à La Réunion. Le transport de passagers dans les deux aéroports de l’île, Roland
Garros et Pierrefonds s’est fortement développé et a dépassé le seuil des deux millions de passagers.
Cette attractivité a permis d’accroitre l’offre d’emploi depuis 2009 dans le département170. Malgré un
contexte économique affaibli, le transport aérien garde des perspectives de développement à long
terme, c’est pourquoi des travaux d’agrandissements et de modernisation des structures aériennes
ont démarré, ce qui permet également de développer des offres d’emplois dans le secteur.
Enfin, les services aux personnes, de la santé et l’aide à domicile sont eux aussi des gisements
d’emploi, ils connaissent un développement important du fait de l’évolution démographique, avec le
vieillissement de la population pour La Réunion et la Guadeloupe, et le fort taux de natalité à
Mayotte ainsi que le dynamisme guyanais qui génèrent une forte commande de prestation de santé
et d’assistance sociale. La formation professionnelle pour ce secteur est bien structurée mais est
confrontée à certaines limites, comme des capacités d’accueil parfois trop justes, une saturation des
lieux de stage ou bien des coûts élevés pour certaines formations. A La Réunion, la création d’une
filière hospitalo-universitaire et d’un centre de recherche régional et international (centre
EmerVEILLE) entrainera le développement d’emplois sur l’île.
C’est ainsi que la Guyane et la Réunion observent des hausses d’emploi dans l’action sociale (+12,0
% et +11,3%), la construction (+ 9,6 % et + 2,6 %), l’hébergement-restauration (+ 8,6 % et + 6,6 %), et
le transport-entreposage (+ 5,4 % et + 1,8 %)171. Ces secteurs totalisent la moitié des emplois créés
dans les deux DOM. L’ensemble des secteurs guyanais sont créateurs d’emplois, à l’exception des
branches industrielles et des activités immobilières.
En Guadeloupe, de nombreux secteurs sont en expansion comme dans les secteurs de l’action
sociale et l’hébergement médico-social (+ 5,7 %), de l’industrie agro-alimentaire (+ 5,6 %), de
l’hébergement-restauration (+ 5,1 %). Le secteur de l’agro-transformation est un secteur
d’innovation, qui bénéficie des compétences disponibles au sein de l’Université Antilles-Guyane et
des équipes de grands organismes de recherche. Les transferts de technologie dans ce secteur
aboutissent à la création d’entreprises innovantes, compétitives, susceptibles de dépasser le marché
local et sont donc porteurs de création d’emplois.
En Martinique certains secteurs sont plus créateurs d’emplois comme les activités de la santé (+ 4
%), l’hébergement-restauration (+ 3,6 %) et l’action sociale-hébergement médicosocial (+ 3,0 %)172.
Certaines filières qui rencontrent des obstacles en termes de structuration et d’organisation sont
170
« Peu d’emplois touristiques mais un potentiel à développer », CEROM, emplois touristiques, décembre 2012, p.2
GUBIAN Alain, « La hausse de l’emploi en 2011, des disparités régionales liées à la dynamique du secteur tertiaire : Bilan », ACOSS STAT,
n°153, Juin 2012, p. 3
172
Ibid., p. 5
171
187
pourtant porteuses d’emploi et seront amenées à se développer dans les années à venir. C’est le cas
de la filière du pétrole en Guyane et l’aquaculture à Mayotte.
Le poids de certains secteurs économiques spécifiques comme le nickel en Nouvelle-Calédonie, leur
confère une attention particulière en tant que gisements d’emplois. En ce qui concerne l’exportation
du nickel, la croissance néo-calédonienne se maintient aux alentours de 3-4% grâce à celle-ci. Le PIB
par habitant l’élève au deuxième rang de la zone pacifique entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande. La
construction de la nouvelle usine de nickel de Koniambo dans la Province nord, représentant un
investissement de 5 milliards de dollars, doit permettre à la collectivité de devenir dans quelques
années le deuxième producteur de nickel dans le monde. Cette toute nouvelle usine, dont le capital
est à moitié détenu par la Province nord et le géant minier anglo-suisse Xstrata, est une opportunité
pour rattraper le retard de cette partie du territoire fortement paupérisée et de développer l’emploi.
3.1.2. Les secteurs en tension
Le marché local de l’emploi contient également de nombreux secteurs en tension, c’est-à-dire que
les offres d’emplois pour différents métiers sont supérieures au nombre de demandeurs.
A Mayotte, les secteurs en tension sont le BTP, les services à la personne, le secteur associatif, et
surtout les métiers relevant du domaine sanitaire, social, médico-social. La santé reste cependant la
priorité du territoire qui connait une forte carence en spécialistes (dentistes, chirurgiens,
ophtalmologues, cancérologue, diabétologue, pédiatres, etc.). Une action particulière de la puissance
publique doit être engagée pour encourager et faciliter l’accès des étudiants mahorais aux études de
médecine pour faire face aux besoins du Département.
L’un des principaux secteurs en tension à La Réunion se porte sur les métiers verdissants,
notamment dans le domaine de l’assainissement et du traitement des déchets, ou bien la production
et la distribution d’énergie et d’eau et la protection de la nature pour les travailleurs plus qualifiés.
Les activités dans les domaines verdissants ont pour objectif de réduire les impacts sur
l’environnement en limitant notamment l’utilisation des produits phytosanitaires.
On décompte plus de 36 400 emplois potentiellement verdissants, dont la moitié se trouve dans le
secteur du bâtiment. Ces métiers verdissants se retrouvent aussi dans des secteurs comme le
transport (5 800 emplois potentiellement verdissants) ou l’entretien des espaces verts173. La
Règlementation Thermique, Acoustique et Aération pour les logements neufs (RTAA DOM) entraîne
le verdissement des activités en matière de logements en imposant depuis mai 2010 des règles de
construction afin de limiter la consommation d’énergie. Le verdissement des activités de ce secteur
pourrait concerner « 16 000 professionnels qui y travaillent, soit la moitié des emplois
potentiellement verdissants »174.
Ce développement des métiers verts sur l’île nécessite le développement des formations
professionnelles dans des emplois verdissants, plus diplômantes que les formations non
environnementales, surtout en matière de maîtrise de l’énergie et des énergies renouvelables. Le
secteur des métiers environnementaux se présente donc également comme un gisement d’emplois à
développer pour les ultramarins.
173
174
« Les métiers verts 1440 emplois dans un secteur porteur », INSEE partenaires, n°24, juillet 2013, p.1
Ibid., p. 4
188
Les emplois verdissants recrutent à la fois des salariés peu qualifiés et des diplômés, c’est donc un
secteur clé pour le développement du marché local de l’emploi à La Réunion pour lutter contre le
chômage et la fuite des titulaires de diplômes.
A La Réunion, la main d’œuvre pour la collecte d’ordures est plus importante qu’en France
hexagonale, compte tenu de la géographie de l’île, des habitats dispersés, et de l’ensemble des
services proposés (collecte des déchets végétaux toutes les semaines dans certaines villes),
nécessitant plus de personnels pour assurer la collecte. De plus, les centres de tri de déchets ne sont
pas tous automatisés ce qui nécessite l’employabilité d’une main d’œuvre importante. Les ouvriers
qualifiés en eau gaz et chauffage surveillent le fonctionnement des équipements automatisés. Ces
métiers sont techniques, nécessitent l’obtention d’un diplôme dans ces filières.
Les emplois dans les secteurs verts contribuent également à protéger tous les espaces naturels de La
Réunion face à l’activité humaine ainsi qu’aux nombreux aléas naturels comme les éruptions
volcaniques, les cyclones ou les vents violents, les cyclones ou les précipitations importantes. Les
emplois verts protègent donc le Parc national de l’île, recouvrant 42% du territoire, et inscrit depuis
2010 au Patrimoine mondial de l’UNESCO.
Les offres d’emploi dans ce secteur sont supérieures au nombre de demandeurs. On retrouve en
moyenne 1,6 offre présentée pour chaque demandeur en 2012. Les demandeurs d’emploi en termes
de nettoyage des espaces urbains ont doublé depuis 2009, pour aboutir à 400 demandeurs en 2012.
En conséquence, le nombre de formations et les effectifs progressent, notamment à La Réunion : En
2011, 850 étudiants sont inscrits dans l’une des 33 formations initiales en environnement
répertoriées sur l’île. Les inscriptions progressent chaque année de 4 % dans les domaines « verts »,
soit deux fois plus rapidement qu’au niveau national. Un quart des formations environnementales
est de niveau master. Cette recrudescence de demande reflète la spécialisation des métiers verts et
la nécessité de former des cadres et chercheurs sur des problématiques propres à l’île telles que
l’aménagement du territoire, la connaissance et le suivi de sa géologie (volcan, activité sismique…) ou
la protection de sa biodiversité. Le périmètre des professions verdissantes est amené à évoluer. De
nouveaux métiers y seront intégrés avec l’évolution et la création d’activités, l’innovation et les
nouvelles réglementations.
La maîtrise de l’énergie et des énergies renouvelables est le premier domaine de formation pour les
métiers verdissant. Ce domaine a bénéficié du nouveau contexte réglementaire en faveur de la
maitrise d’énergie (dont la RTAA DOM et le projet d’autonomie énergétique de l’île) pour se
développer. Les formations qui se développent au niveau local sont en lien avec le génie énergétique
(climatisation). Le bac professionnel « technicien en installation des systèmes énergétiques et
climatiques » ou le bas technologique « Génie énergétique » forment les jeunes aux métiers de
technicien en froid et climatisation et d’électricien de maintenance. La protection des milieux
naturels à La Réunion représente un ensemble d’activités qui sont pourvoyeuses d’emplois. Le
nombre de formations progressent donc en conséquence, notamment avec le bac professionnel «
Gestion des milieux naturels et de la faune » ou le brevet de technicien supérieur agricole « Gestion
protection de la nature ». Les apprentis sont moins présents dans les formations environnementales
qu’en hexagone, cependant ce taux devrait augmenter dans les prochaines années avec
l’instauration d’un contrat d’objectif et de moyens pour l’apprentissage instauré par l’Etat et la
région qui prévoit de doubler le nombre d’apprentis d’ici 2015.
Un autre secteur en tension est identifié en Guadeloupe dans le secteur de la construction et du
bâtiment. Malgré le fait que la formation initiale soit considérée comme relativement bien
189
développée, accueillant 2082 étudiants, et qu’il existe des BTS et des Bac professionnels dans tous les
domaines de la construction, 450 apprentis seulement étaient accueillis en 2009 dans le secteur de la
construction. Le secteur est donc considéré en tension, dans cette situation, il n’y a pas assez de
formations pour répondre aux besoins.
Les métiers de la mer sont également des secteurs en tension dans les Outre-mer. L’activité
maritime génère une activité économique et des emplois qui concernent différents secteurs
d’activités : le transport de marchandises et de voyageurs, la pêche et l’aquaculture, la construction
et la réparation navale, la plaisance, la recherche et la protection de l’environnement. Cependant,
ces métiers aux offres d’emploi variées sont peu connus et se confrontent à une faible demande. En
Martinique par exemple, la diversité des métiers de la mer n’est pas bien perçue par de nombreux
jeunes et prescripteurs de formation. Ainsi, de nombreux métiers sont méconnus. De plus, les
activités de skipper, de chef d’entreprise du secteur du nautisme, d’officiers de la marine marchande
ou de chargé d’étude dans des organismes de recherche ou bureaux d’études de l’environnement
marin sont considérées comme inaccessibles aux martiniquais.
La situation des jeunes ultramarins au regard du marché du travail local est très complexe. Il existe
une grande part de jeunes en difficulté scolaire, avec un taux d’illettrisme élevé et des sorties de
système scolaire fréquentes, ce qui constitue un frein majeur pour l’insertion des jeunes sur le
marché du travail, ce qui accentue les taux de chômage des jeunes et entraîne l’accroissement des
taux d’exclusion sociale. Quant aux jeunes diplômés en France hexagonale, ceux-ci sont moins
confrontés à des situations de chômage, mais la recherche de travail se trouve parfois difficile, les
offres n’étant pas toujours en adéquation avec le niveau de qualification des jeunes ultramarins. La
situation du marché local de l’emploi connait elle-même des difficultés, notamment en ce qui
concerne le coût de la main d’œuvre, cependant, les territoires d’Outre-mer possèdent des
gisements d’emplois dans de nombreux secteurs d’activité, qu’il faudrait développer pour accroitre
l’employabilité des jeunes. Des secteurs en tension sont également présents, notamment dans la
filière des emplois verts, qui ont de nombreuses offres de travail mais dont la demande est faible.
Ces secteurs en tension nécessiteraient un éclairage supplémentaire pour attirer les jeunes vers ces
métiers d’avenir touchant au développement durable. Pour garantir une insertion durable dans ces
secteurs d’activité aux nombreuses offres, les pré-requis pour une insertion réussie dans le marché
du travail doivent être consolidés, par le biais notamment de la prévention et de la lutte contre des
situations d’échec scolaire ou d’illettrisme, tout en renforçant les diverses formations proposées aux
jeunes ultramarins.
3.2. L’employabilité : La nécessaire adéquation de l’offre de formation aux besoins du marché
local de l’emploi
L’adéquation entre l’offre de formation et les besoins du marché local de l’emploi est essentielle
pour permettre le développement de l’employabilité des jeunes dans les Outre-mer. Celle-ci se fait
au travers d’une anticipation des besoins en compétences sur les territoires (3.2.1). De nombreux
dispositifs concernant les jeunes diplômés ultramarins sont également mis en œuvre afin que ceux-ci
bénéficient d’une offre d’emploi adaptée à leur niveau d’étude (3.2.2).
3.2.1.
L’anticipation des besoins en compétences sur les territoires
190
Le Conseil de perfectionnement du SMA est chargé de veiller à répondre au mieux à la demande du
tissu économique local en portant une attention particulière aux filières porteuses d’emploi qui sont
amenées à se développer comme la filière du pétrole en Guyane ou bien l’aquaculture à Mayotte.
Bonne pratique : Projet n°4 : Présentation de l’exemple de FORMATEC CARAÏBES &
Développement en Guadeloupe
Dispositif combinant formation professionnelle, certification professionnelle, mise en emploi et
accompagnement socio-professionnel, afin de permettre à 14 jeunes de décrocher plusieurs
qualifications dans des métiers du bâtiment et des Travaux Publics. Cette polyvalence acquise doit
leur permettre d’être « insérables » dans l’emploi marchand. Ce dispositif vise à préparer au CACES
(Certificat à la conduite d’engin en sécurité) en vue d'obtenir le Titre Professionnel de Constructeur
Professionnel en VRD. Il permet la signature des contrats de travail de type contrats aidés.
PARTENAIRES ET FINANCEURS : L’Ecole Régionale de la 2ème Chance (Maître d’ouvrage), FORMATEC
CARAÏBES & Développement (Opérateur de formation et de certification), Le FSE (Fond Social
Européen), Le Pôle Emploi, Les entreprises partenaires (les entreprises du BTP), La Région
Guadeloupe et L’Etat.
Le développement de l’employabilité dans les Outre-mer est aussi entraîné par des partenariats
existants entre les collectivités territoriales et l’Union européenne afin d’anticiper les besoins en
compétences sur les territoires ultramarins. Le plan régional d’évaluation des programmes européen,
du contrat de projets Etat-Région (CPER) ainsi que les aides apportées par le FSE en Guadeloupe
témoignent de l’importance accordée aux politiques publiques dans certains domaines comme
l’innovation, le tourisme, la lutte contre l’exclusion et l’élévation du niveau de qualification et des
compétences pour l’accès à l’emploi. L’intervention publique par le biais du FSE intervient également
dans ce département. Le Conseil régional de Guadeloupe, avec l’aide des fonds européens, a permis
le développement de la formation professionnelle initiale et continue au travers de divers projets
comme la construction de lycées professionnels proposant des formations dans les secteurs de
l’agroalimentaire, de l’hôtellerie, de la restauration et du tourisme, tout en soutenant la reprise de
l’association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et son extension en un nouveau
centre régional de formation professionnelle (CRFP).
3.2.2. La situation de l’offre et de la demande d’emploi pour les jeunes diplômés
Le développement de l’employabilité des jeunes ultramarins
De nombreuses structures et de nombreux organismes ont en charge de développer l’employabilité
des jeunes ultramarins, au travers du dispositif du SMA, du service civique et des missions locales.
Divers dispositifs d’accompagnements des personnes dans l’emploi se développent et des
partenariats sont tissés entre les différents acteurs pour répondre au développement de
l’employabilité.
Le SMA développe un réseau actif pour permettre l’insertion des jeunes dans le marché de l’emploi,
notamment avec les organismes d’aide au recrutement (Pôle emploi, les missions locales ou le
rectorat), les divers organismes de formation comme le centre de formation des apprentis, ou bien
les organismes d’insertion avec les parcours en mobilité par exemple. Il établit aussi des liens avec les
191
ministères, la préfecture, les collectivités territoriales dont les municipalités disposent d’une capacité
financière d’embauche, ou bien l’Union européenne, mais aussi avec la chambre de commerce et
d’industrie (CCI), la chambre des métiers et de l’artisanat (APCMA), les associations d’entreprises
(MEDEF), et enfin les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) comme OPCALIA ou AGEFOSPME. Le SMA s’engage aussi dans une démarche de labellisation d’excellence en partenariat avec
l’Ecole Polytechnique et les Compagnons du devoir et du Tour de France. Les formations
professionnelles dispensées par le SMA se retrouvent dans 9 pôles différents comme les métiers du
bâtiment, les métiers des travaux publics, de la terre et de la mer, de la mécanique et de la
maintenance industrielle, de la sécurité, de la restauration, du tourisme, des services ou bien du
transport routier.
Les missions locales permettent de favoriser le lien entre le besoin des entreprises et les projets des
jeunes. Elles ont une bonne connaissance du contexte économique et des entreprises du territoire,
ce qui leur permet de dispenser des conseils personnalités aux employeurs à la fois publics et privés
notamment sur la définition du poste, du recrutement, et de l’accompagnement à la définition de la
formation du jeune dans l’emploi175. Elles permettent également d’instaurer des réseaux de
parrainage composés de bénévoles, d’anciens chefs d’entreprises ou bien des acteurs économiques
ce qui permet de tisser un lien entre les entreprises et les jeunes.
Les missions locales déploient une ingénierie spécifique afin de détecter les opportunités d’emploi
dans les bassins d’emplois locaux et optimiser les dispositifs existants. Monsieur SERY, Directeur de la
Mission locale Nord de La Réunion souligne que cette mission locale réunionnaise a détecté les
opportunités d’embauche dans le secteur de l’isolation phonique et thermique176 et a fait embaucher
des jeunes qui recherchaient une formation dans le secteur du bâtiment dans un chantier d’insertion
par l’activité économique. Elle a permis cette embauche par le biais des contrats aidés afin que les
jeunes réunionnais puissent bénéficier de l’immersion totale dans l’entreprise et qu’ils soient
employables directement à la sortie du chantier d’insertion. Les missions locales exigent des
solutions sur mesure, mais il arrive parfois que les partenaires n’arrivent pas à coopérer sur des
montages financiers inventifs.
Le dispositif des lycées des métiers, mis en place le 17 décembre 2001, est aussi un outil qui participe
à l’insertion des jeunes sur le marché de l’emploi. Il s’agit pour les établissements scolaires d’offrir
des formations et des services en adéquation avec les besoins des employeurs pour lesquels ils
établissent des partenariats. Cette mesure est issue d’une collaboration entre la Région et le
rectorat.
A La Réunion, sept lycées professionnels sur 15 sont agréés pour 5 ans à ce dispositif. Ils couvrent de
nombreux secteurs comme le bâtiment, la restauration, l’hôtellerie, l’alimentation, l’automobile,
l’architecture métallique et les matériaux de synthèse, l’aide à la personne et les champs sanitaire et
social, et la maintenance et les énergies renouvelables. Quatre lycées guadeloupéens sont également
agréés aux lycées des métiers, et recouvrent des secteurs comme le bâtiment le commerce, les
services et l’artisanat, l’automobile, l’habitat, l’hôtellerie et le tourisme.
A Mayotte, il n’y a pas de lycée des métiers, mais une spécialisation est en cours entre différents
pôles lycéens. Cette approche est intéressante, mais il est néanmoins nécessaire d’attendre de voir si
la volonté de rapprocher formation professionnelle initiale des besoins économiques de la région va
permettre de meilleurs taux d’insertion. Pour l’instant, ce n’est pas le cas, comme on peut le voir
dans le cas de la Guadeloupe et du lycée des métiers de l’hôtellerie et du tourisme Archipel
175
176
Ibid.
Ibid.
192
Guadeloupe. Après plusieurs années de fonctionnement, des acteurs dont le rectorat ont affirmé que
les débouchés potentiels sur le marché local de l’emploi ne méritaient pas la création de ce lycée des
métiers car de nombreux jeunes ont été contraints d’aller travailler ailleurs dans la zone Caraïbes, là
où leur formation est reconnue comme étant de qualité.
Afin de poursuivre l’adéquation entre les besoins du marché local de l’emploi et l’offre de formation,
d’autres dispositifs sont mis en œuvre au niveau local. Par exemple, l’association de Gestion de
l’Environnement de la Formation en Martinique (Carif-Oref) précise qu’il existe des dispositifs
« passerelle » permettant de renforcer leurs compétences de base et de favoriser leur accès au
diplôme, notamment avec le « Pass Apprentissage » et les dispositifs passerelles pour les
Baccalauréat professionnels. Le « Pass Apprentissage » est un outil régional, considéré comme une
passerelle destinée à favoriser l’entrée des jeunes en contrat d’apprentissage et leur maintien en
activité (théorique et pratique) dans de bonnes conditions jusqu’à l’obtention du diplôme.
En Martinique, d’autres dispositifs d’accompagnement des jeunes vers l’emploi sont instaurés
comme la création d’un service jeunesse avec l’AGEFMA qui prévoit l’accueil de jeunes repérés par
un collège d’institutions (DIECCTE, Conseil général, Missions locales, Associations de lutte contre
l’exclusion, Foyer de jeunes travailleurs…), mais prévoit aussi la mise en place d’un Congrès de la
jeunesse pour offrir aux jeunes martiniquais des espaces d’expression identifiés et valorisés afin
qu’ils abordent les sujets qui les interpellent. Enfin, la création d’une maison de la jeunesse permet
d’offrir plusieurs services différents en direction des jeunes, avec le repérage des difficultés,
l’orientation, la formation, la mobilité, les concours ou bien la création d’entreprise177.
Les partenariats avec de grandes entreprises au bénéfice des jeunes ultra-marins :
Par ailleurs, d’autres partenariats sont établis, notamment entre le monde universitaire et le monde
professionnel afin d’encourager une meilleure insertion des jeunes diplômés ultramarins dans
l’emploi.
En Guyane, l’entreprise GBH a conclu un partenariat avec l’Université des Antilles et de la Guyane
(UAG) qui s’est renforcé avec la création de la Fondation partenariale « agir ensemble pour la
formation et l’emploi ». Cette fondation permet de mettre en place des actions concrètes de
rapprochement entre le monde de l’entreprise et le monde de l’université afin de professionnaliser
les formations des étudiants pour favoriser leur employabilité. Le partenariat entre les deux entités
est très novateur à l’échelle nationale.
Toujours dans le cadre de ce rapprochement avec l’UAG, GBH a participé à la mise en place d’un
Diplôme Universitaire Manager de Rayon (DUMAR), formation en alternance de niveau Licence (Bac
+3). Adapté aux besoins réels du secteur de la grande distribution aux Antilles-Guyane, le DUMAR
s’appuie sur des professionnels expérimentés afin de fourni les compétences et techniques exigées
pour l’exercice du métier de manager de rayon tout en apportant le sérieux des contenus
pédagogique d’une formation supérieure acquise en université. Ce dispositif a accueilli pour la
première fois en 2011 une promotion de 20 étudiants de Guadeloupe, Martinique et Guyane. Parmi
eux, 15 ont été diplômés et 14 étaient en poste dans des entreprises GBH. La seconde promotion a
diplômé plus de 26 élèves.
177
Consultation écrite de Daniel ROBIN, Président de l’AGEFMA (l’Association de Gestion de l’Environnement de la Formation en Martinique),
mai 2014
193
A La Réunion, dans ce même secteur d’activité, GBH a mis en place des programmes de formation
continue avec l’ECAL (école spécialisée dans la formation aux métiers du commerce et de la
distribution) afin d’accroître les compétences des collaborateurs et qu’ils puissent maîtriser les
qualifications nécessaires pour occuper à terme des postes d’encadrement dans les métiers du
commerce et de la distribution. L’objectif étant ici de favoriser l’employabilité des collaborateurs.
Sur le même principe de professionnalisation des formations que le DUMAR, la Fondation UAG-GBH
est entrain de travailler à la mise en place d’un master en alternance dans le domaine de
l’information (Master MIAGE : méthodes informatiques appliquées à la gestion de l’entreprise).
L’objectif est de permettre à des informaticiens formés à l’UAG d’être, dès l’obtention de leur
diplôme, opérationnels et directement employables, grâce à une formation parfaitement adaptée
aux besoins des entreprises locales.
Enfin, GBH s’implique dans l’accompagnement des doctorants dans le cadre du programme du
Nouveau Chapitre de la thèse (NCT) qui consiste à valoriser aux mieux une expérience doctorale sur
le marché de l’emploi.
D’autres partenariats sont ainsi élaborés avec le monde de l’enseignement supérieur afin de
favoriser une meilleure insertion dans l’emploi pour les jeunes diplômés ultramarins. C’est le cas du
partenariat avec le lycée Bellepierre de La Réunion : Depuis 2004, GBH, le Rectorat et le lycée de
Bellepierre (La Réunion) ont signé un accord ayant pour objectif de rapprocher le monde de
l’enseignement et le monde de l’entreprise, et d’offrir aux étudiants des classes préparatoires
économiques et commerciales les meilleures chances de réussite aux concours d’entrée en Ecole
Supérieure de Commerce. Un partenariat similaire a également été signé avec l’Ecole de Gestion et
de Commerce (EGC) de La Réunion.
Aux Antilles, des partenariats avec les classes préparatoires aux grandes écoles de commerce de
Martinique (lycée Bellevue) et de Guadeloupe (Chambre de commerce et d’Industrie) ont été signés.
Cette collaboration comprend une sensibilisation au monde de l’entreprise, un training par des
cadres de la GBH ainsi que le financement de stages et des séjours pédagogiques à l’étranger.
Enfin, en Nouvelle-Calédonie, des partenariats sont confectionnés avec la Chambre de Commerce et
d’Industrie de Nouvelle-Calédonie et l’ECAL à école spécialisée dans la formation aux métiers de
commerce et de la distribution) via sa filiale Paris Executive Campus : formation en alternance aux
métiers de second de rayon et de manager de rayon178.
3.3. La mobilité comme extension du marché local de l’emploi
Enfin, des dispositifs de mobilité sont assurés afin de faire bénéficier les jeunes étudiants d’une
formation solide en hexagone (3.3.1) et la construction d’un bassin régional pour l’emploi encore
balbutiant pourrait être une opportunité de développement d’emploi pour les populations
ultramarines (3.3.2).
3.3.1. La mobilité vers la métropole
178
Note de synthèse sur les actions en faveur de la formation, de l’insertion professionnelle et de la diversité menées par GBH, juillet 2013
194
La mobilité vers la métropole est parfois vécue comme une nécessité au regard de la structure du
marché local de l’emploi. Appréciation exacte de ses avantages et effets pervers relativement à la
création de valeur ajoutée locale.
Compte tenu des offres de formation et d’emploi insuffisantes, des postes non adaptés aux
compétences des jeunes, conjugués à une hausse du chômage très importante, la moitié des jeunes
adultes des DOM se disent prêts à quitter leur département si un emploi leur était proposé ailleurs.
Cette migration pour rechercher du travail ou bien poursuivre des études concerne le plus souvent
les jeunes les plus diplômés, qui sont les mieux armés pour s’insérer sur le marché du travail, et qui
quittent leur région bien souvent après le premier cycle universitaire pour poursuivre leurs études
ailleurs179. Ces derniers finissent par s’installer durablement en hexagone. Cette migration est donc
vue comme une véritable fuite des cerveaux. A l’inverse, les jeunes les moins qualifiés restent dans
leur département ou reviennent plus rapidement se retrouvent dans des situations de chômage. 60%
d’entre eux on un niveau de formation validé par un CAP ou un BEP.
La mobilité vers l’hexagone est parfois vécue comme une nécessité au regard de la structure du
marché local de l’emploi. Ces dispositifs de mobilité, qu’ils soient exécuté dans le cadre des études
ou bien dans celui de la formation professionnelle, sont des moyens accentuant l’employabilité des
jeunes ultramarins dès leur retour en Outre-mer.
C’est LADOM qui est compétente pour gérer les crédits du Passeport Mobilité Etude dans les
Départements d’Outre-mer, à la Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à Mayotte et à La Réunion.
Sur les autres territoires, la mobilité études dépend du Groupement d’intérêt public « Cadres
Avenir », au vice-rectorat de Saint-Pierre-et-Miquelon, au Service territorial des œuvres scolaires et
de la vie étudiante pour les Îles de Wallis-et-Futuna et au Haut-commissariat de la République en
Polynésie française. Des programmes annexes existent aussi pour favoriser la mobilité des jeunes,
comme Juvénat Lycées et Après Bac Service en Nouvelle-Calédonie, qui permettent de faciliter la
réussite au Baccalauréat des jeunes Kanak ainsi que de faciliter la poursuite des études dans
l’hexagone.
Les collectivités locales proposent d’autres aides pour favoriser la mobilité des étudiants
ultramarins. Ces aides locales sont souvent complémentaires au Passeport Mobilité Etude et
permettent de renforcer les conditions d’études en hexagone pour les étudiants qui bénéficient du
Passeport Mobilité Etude (PME) et d’aider les étudiants non éligibles au PME. Les régions et les
conseils généraux ce sont emparés de la problématique de la mobilité pour mener une politique
volontariste, s’appuyant sur des enjeux de continuité territoriale. Cela s’est traduit par une hausse
des moyens de LADOM à Mayotte comme à La Réunion.
A Mayotte, le dispositif de LADOM est complété par un dispositif du Conseil général (Direction des
affaires scolaires et universitaires DASU) qui fournit des compléments aux bourses nationales. En
2010-2011, ce sont 900 bacheliers mahorais qui ont pu quitter leur territoire pour poursuivre leurs
études en hexagone ou à La Réunion.
Le Conseil général de la Martinique propose également des aides aux étudiants de l’Université des
Antilles et de la Guyane qui souhaitent poursuivre leurs études dans une université hexagonale ou
européenne. Par le biais de ces aides départementales, les jeunes étudiants peuvent bénéficier d’un
prêt de mobilité, pour une durée de six ans maximum, ce montant pouvant atteindre 3 700 € par
année d’études en dehors des Antilles. Un remboursement sera alors demandé dans l’année qui suit
179
PREVOST Jean-Baptiste, « L’emploi des jeunes », Les avis du conseil économique, social et environnemental, septembre 2012, p. 20
195
l’obtention du diplôme. Le Conseil régional de la Guadeloupe développe des aides pour les jeunes de
12 à 30 ans effectuant un voyage pédagogique, mais aussi pour les lycéens et les apprentis lors de
leur première installation en hexagone (dont le quotient familial est inférieur à 14 400 €) et les
étudiants non éligibles au Passeport Mobilité Etude. En Guyane, le conseil général apporte aussi son
aide sous forme de bourses à des filières prioritaires comme les filières médicales ou paramédicales,
le système de bourse étant aussi développé à Saint-Martin. Saint-Barthélemy propose une aide de
1000 € ainsi qu’un accompagnement pour rechercher une famille d’accueil en hexagone. Trois
dispositifs sont mis en place en Nouvelle-Calédonie, les Bourses Territoriales de Formation (BTF) du
Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, les bourses provinciales et les bourses australiennes. La
Polynésie française crée un dispositif similaire au Passeport mobilité étude qui bénéficie à tous les
étudiants sans critères sociaux. Saint-Pierre-et-Miquelon prend en charge 100% du billet d’avion
pour les destinations ou les publics inéligibles au PME ainsi qu’un complément de 50% pour les
publics éligibles au PME mais non boursiers et à Wallis-et-Futuna, la collectivité a un système de
bourse pour les étudiants qui complète le PME.
A La Réunion, les étudiants peuvent solliciter de nombreuses aides provenant du CROUS, d’autres
des Conseil général et régional, qui sont souvent cumulables avec le PME, notamment au travers une
allocation de mobilité « l’aller 1er départ » d’un montant respectif de 400€, pour les étudiants
boursiers départementaux, une aide à la première et à la seconde installation de l’étudiant hors du
département ainsi qu’une aide spécifique de 125€ par semaine en hexagone pour des stages
professionnels (individuels) et l'insertion professionnelle ultérieure des étudiants boursiers et non
boursiers.
Les services déconcentrés de l’Etat sont aussi actifs pour développer les possibilités de mobilité pour
les jeunes comme on le voit notamment en Guadeloupe, où LADOM et le préfet ont signé deux
conventions, l’une avec OPCALIA Guadeloupe, et une autre avec le MEDEF avec pour objectif de
favoriser l’accès des jeunes et des demandeurs d’emploi au marché du travail, que ce soir en Outremer et en hexagone.
Toutes ces aides sont complémentaires au PME et cumulables. Or, le rapport de l’IGA de mai 2008
sur la mobilité précisait qu’il était indispensable d’harmoniser les objectifs des différents niveaux de
l’action publique et d’établir une meilleure concertation entre l’Etat et les collectivités territoriales.
En 2012, la situation ne semble pas avoir évolué180.
Certaines limites du dispositif sont cependant décelées. Parmi celles-ci on peut soulever le fait que
l’agence est confrontée à une forte demande et que le taux de sélection des jeunes ultramarins
bénéficiaires du dispositif est important.
Le PME tient également peu compte de besoins sociaux comme un suivi en hexagone avec un
référent, un parrain ou bien une famille d’accueil. La Maison de la Nouvelle-Calédonie par exemple
est chargée de l’accueil et du suivi des étudiants boursiers. Enfin, une des critiques se porte
également sur l’absence d’un suivi spécifique en ce qui concerne le devenir des étudiants partis
suivre une formation en hexagone. En Guyane, plusieurs acteurs partenaires expriment le souhait de
mieux être informés de l’évolution des bénéficiaires suite à leur départ de Guyane jusqu’à leur
insertion professionnelle.
Ce passeport permet aux jeunes de plus de 18 ans de poursuivre une formation professionnelle en
dehors de leur collectivité de résidence si celle-ci ne dispose pas de la filière de formation qui
180
« Evaluation des dispositifs de la continuité territoriale », rapport final décembre 2012, DGOM/SEPDE/DEPPP
196
correspond à leur projet professionnel181. Il permet donc de pallier les limites de l’offre locale de
formation et donc d’améliorer l’employabilité des jeunes ultramarins. Les personnes admissibles aux
épreuves d’admission de certains concours d’accès à la fonction publique ou certains établissements
d’enseignement supérieur peuvent aussi en bénéficier182. Le rapport « Parcours en mobilité 2010 »
de LADOM a établi le pourcentage des jeunes qui bénéficient 6 mois après la formation d’une
solution durable au regard de l’emploi, et estime qu’en moyenne 46% des bénéficiaires sont en
situation d’emploi 6 mois après leur formation, dont 36 % en CDI, (soit 511 personnes en 2011) et 41
% en CDD (soit 588 personnes).
Cependant, les retours dans les DOM sont difficiles pour les bénéficiaires de ce passeport. En
moyenne, 59 % des stagiaires résident en hexagone après leur formation et 35 % retournent dans les
DOM. Les bénéficiaires du passeport sont partagés quant à l’utilité du Passeport Mobilité Formation
Professionnelle pour faciliter l’accès à des opportunités d’emplois locaux puisque 53 % d’entre eux
déclarent que ce passeport ne les a pas aidés à trouver du travail localement, et pour les autres, ces
opportunités d’emploi étaient majoritairement en hexagone. Le taux d’insertion des bénéficiaires est
donc satisfaisant en hexagone, mais ne l’est pas dans les territoires d’Outre-mer. De manière
générale, le « passeport mobilité formation professionnelle » répond à une logique d’offre et de
parcours de formation pour les jeunes disposant d’un faible taux de qualification mais d’autres
critiques ont été esquissées, notamment sur le fait que le passeport ne parvient pas à répondre aux
besoins des employeurs locaux ni à fédérer les services locaux en charge de l’insertion des personnes
au chômage.
D’autres programmes sont institués pour favoriser l’employabilité des ultramarins. Le programme
« Cadre avenir », tout comme le programme « 40 cadres des îles Wallis-et-Futuna » assurent
également la formation, en hexagone notamment, de cadres originaires de ces territoires
ultramarins. En Nouvelle-Calédonie, le programme « Cadres Avenir » a été institué à la suite des
Accords de Matignon-Oudinot en 1988 pour favoriser l’accès des Néo-calédoniens, et plus
particulièrement des Kanak aux fonctions de cadres moyens et supérieurs. La formation est une
réussite, puisque le taux d’insertion professionnelle est supérieur à 80%. Face à la réussite de cette
formation, le programme est institué depuis 2006 comme un Groupement d’intérêt public
« Formation-Cadres Avenir »183, ce qui permet de mieux organiser la structure, en installant des relais
dans les communes du nord, et de mieux financer ce programme, pris en charge à 90% par l’Etat et à
10% par la Nouvelle-Calédonie. L’objectif de former 40 cadres par an est dépassé pour atteindre un
niveau moyen de 56 cadres. Les bénéficiaires de ce programme ont vu leurs compétences s’accroitre
grâce à un niveau de formation supérieur. Lors de l’entrée des jeunes dans le dispositif, 50% des
bénéficiaires ont un niveau Bac ou inférieur, et seulement 26% un niveau Bac+2. Les premiers
programmes menés ont d’abord orienté les bénéficiaires vers des formations de premier cycle
destinés aux professions intermédiaires. L’objectif de former des cadres moyens et supérieurs finit
par être atteint avec 37% de bénéficiaires obtenant un niveau Bac+4 (ou 5), 25% obtenant un niveau
Bac + 1 (ou 2), 17% obtenant un niveau Bac+3 et 1% obtiennent un niveau supérieur à Bac+5. Ce
programme a entraîné un taux d’insertion professionnelle élevé pour les bénéficiaires : Trois mois
après leur retour sur le territoire, seuls 4% des personnes formées ont déclaré ne pas avoir obtenu
d’emploi. 57% ont obtenu un CDI et 24% ont eu un CDD et 83% des stagiaires étaient en situation
d’emploi.
181
« La stabilité des crédits consacrés à la formation en mobilité des jeunes ultramarins », Rapport DOLIGE, PATIENT, Projet de loi de finances
« Evaluation des dispositifs de la continuité territoriale », rapport final décembre 2012, DGOM/SEPDE/DEPPP
183
« Evaluation du programme Cadres Avenir », Rapport final 2012, Délégation générale à l’Outre-mer MF 2011/09 SEPDE-DéGéOM
182
197
Ces expériences de mobilité permettent aux jeunes de revenir dans leur territoire d’origine pour
qu’ils puissent bénéficier de leurs expériences de mobilité qui leur ont permis d’acquérir une
formation solide.
De manière générale, cette mobilité est profitable aux jeunes ultramarins et constituent un avantage
pour ceux qui reviennent travailler dans les DOM. En Martinique par exemple, les « natifs de retour »
sont les plus diplômés et leur insertion économique est nettement plus favorable que ceux restés sur
le territoire. A diplôme égal avec les jeunes restés sur le territoire, les jeunes ayant bénéficié de la
mobilité bénéficient toujours d’une meilleure situation que les autres. Mieux formés, plus qualifiés,
ils sont logiquement en position très favorable sur le marché de l’emploi, et affichent la meilleure
réinsertion économique184. A l’inverse, les martiniquais n’ayant jamais quitté le département
cumulent les difficultés, les 2/3 n’ont pas de diplômes, un sur trois vit en dessous du seuil de
pauvreté et un tiers seulement exerce une activité professionnelle. La situation est similaire en
Guadeloupe. Les natifs de retour ont une meilleure situation économique et sociale que les jeunes
guadeloupéens qui ne sont pas partis. Ils sont plus diplômés et leur insertion économique est plus
favorable. Près d’un tiers des guadeloupéens migrants sont des cadres, contre 18% pour les non
migrants. Les titulaires du Baccalauréat et qui ont bénéficié de la mobilisé sont deux fois plus souvent
occupés dans un emploi de « profession intermédiaire » que les bacheliers non migrants. Enfin, deux
tiers environ des « natifs de retour » qui y travaillent sont « Cadres » (19 %) ou « Professions
intermédiaires » (44 %) alors que les guadeloupéens non migrants occupent plutôt des postes
d’employés (58%)185. Il faut toutefois nuancer le propos. Parmi ceux qui reviennent au pays, tous ne
tirent pas le bénéfice de leur migration. Il y a d’un côté ceux qui ont profité de la mobilité pour
augmenter leur niveau de formation pour acquérir des diplômes ou augmenter l’expérience
professionnelle en valorisant cet investissement à leur retour, et de l’autre ceux auxquels le séjour
n’a rien apporté et qui se retrouvent en situation plus défavorable que les natifs non migrants pour
l’accès à l’emploi.
L’attractivité du départ demeure cependant importante car la mobilité nourrit des espoirs
d’employabilité. Elle provoque néanmoins des effets négatifs pour les territoires ultramarins.
Certaines failles des dispositifs du « Passeport mobilité étude » et du « Passeport mobilité formation
professionnelle » ont été soulevées par le CARIF-OREF de La Réunion pour les territoires ultramarins.
Parmi ces limites on trouve notamment la captation des compétences post bac et le manque
d’incitation et de propositions concrètes au retour des formés partis en mobilité186. Sur l’ensemble
des territoires, de nombreux jeunes partent pour des formations de haut niveau et ne reviennent pas
compte tenu du marché de l’emploi et des conditions salariales, qui sont bien souvent plus
attractives en hexagone ou à l’étranger. Si de nombreux jeunes envisagent de quitter leur territoire
pour une formation ou un emploi, comme 65% des jeunes martiniquais, peu de jeunes
conditionneraient donc ce départ avec la possibilité d’un retour au pays (à peine plus de la moitié en
Martinique, 56%). Les passeports mobilité offrent une perspective de mobilité et de formation sans
garantie que les jeunes reviendront travailler dans leurs département/territoire d’origine, même si le
retour est généralement prévu. Cette tendance n’est cependant pas perçue de la même manière
184
Claude-Valentin MARIE, Franck TEMPORAL, Stéphanie CONDON, Bénédicte CHANTEUR, Maud MACHECLER, Didier BRETON, Migrations,
famille et vieillissement : Défis et enjeux pour la Martinique, « la mobilité géographique favorise l’insertion professionnelle », ANTIANECHOS,
INSEE Antilles-Guyane, n°20, 2012, p. 2
185
Claude-Valentin MARIE, Franck TEMPORAL, Stéphanie CONDON, Didier BRETON, Bénédicte CHANTEUR, Migration, famille et
vieillissement : Défis et enjeux pour la Guadeloupe, « les guadeloupéens de retour ont dans l’ensemble une meilleure situation
professionnelle que les non-migrants », ANTIANECHOS, INSEE Antilles-Guyanes, n°19, septembre 2012, p. 2
186
François de LAVERGNE, Julien NEGRE, Quelle formation professionnelle pour quel développement dans les DOM ?, Agence française de
développement, Collection Focales, n°12, 2012, p. 42
198
dans tous les territoires. A La Réunion par exemple, la perspective de départ séduit moins les jeunes
Réunionnais (40% envisagent un départ) et ils sont plus de 58% à envisager un retour sur l’île à la
suite d’une période de mobilité.
Cette possibilité de non retour pour les jeunes formés se conjugue avec le développement croissant
des formations à bac+2, des licences professionnelles et des master et formations d’ingénieurs qui
conduisent à une déficit de cadres intermédiaires sur le territoires, notamment de chefs de projets
techniciens supérieurs, responsables intermédiaires (chef de chantier, chef de rayon, chef d’équipe)
et d’ingénieurs qualifiés. Afin de remédier à ce problème, une école d’ingénieurs spécialisée dans le
secteur du BTP a été instaurée à La Réunion l’égide de la CCI, en collaboration avec l’université. La
Chambre de commerce et d’industrie de Guadeloupe (CCIG) et le MEDEF essaient de résorber ce
problème en proposant des formations aux dirigeants et cadres intermédiaires. Dans cette
perspective, le MEDEF propose des formations en partenariat avec HEC, l’université de Sherbrooke
(Canada) et l’université de Columbia (Etats-Unis). A Mayotte, à la suite de la fermeture du
Conservatoire national des arts et métiers (CNAM), un projet d’université est en cours de
définition187.
Cette mobilité peut donc parfois apparaître comme une possibilité appauvrissant le tissu
économique, développant la désertification des jeunes travailleurs les mieux qualifiés dans les DOM
et provoquant des pénuries d’emplois dans les Outre-mer en ce qui concerne certaines catégories
socioprofessionnelles comme les cadres intermédiaires.
Selon la directrice générale de Pôle Emploi Martinique, Madame CHONG WA NUMERIC, favoriser la
mobilité est une bonne solution pour lutter contre le chômage des jeunes. Cependant, cela appauvrit
le niveau culturel des jeunes martiniquais dans la mesure où il faut également mettre en place une
stratégie pour les inciter à revenir sur l’île une fois leur parcours de formation achevé188.
M. SERY ajoute qu’il arrive que la Mission locale initie des démarches de mobilité dans la zone
territoriale où le situe le département ou la collectivité d‘Outre-mer, mais que la Mission locale n’a
pas la possibilité de se transformer en opérateur de mobilité. Il existe des organismes en charge de la
mobilité comme le Comité National d'Accueil et d'actions pour les Réunionnais (CNARM).
Bonne pratique : La formation des jeunes peu qualifiés au métier de webmaster : l’exemple de la
mobilité vers la métropole avec la web académie189
En matière de mobilité vers la métropole, l’action d’OPCALIA en matière de formation « web
académie » peut constituer un exemple probant de mobilité efficace pour les jeunes ultramarins.
En effet, l’action d’OPCALIA se fait au couvert du dispositif ProDom qui promeut, en partenariat avec
LADOM et Pôle emploi, les contrats de professionnels liés à la mobilité en hexagone afin de multiplier
les chances d’embauche en CDI, notamment à l’issue de la période d’alternance. Au travers de
ProDom, les partenaires souhaitent aussi permettre aux ultramarins d’accéder aux qualifications et
emplois non accessibles sur les marchés de l’emploi local plus restreints.
L’expérience de la web académie en cours 2014-2015 permet à de jeunes décrocheurs martiniquais
de se former à un métier porteur d’emploi en hexagone et/ou dans les DOM en
187
Ibid., p. 43
189
Consultation écrite d’Yves HINNEKINT, Directeur général d’OPCALIA
188
199
diversifiant/élargissant les secteurs d’activité aux métiers du WEB. Avec l’émergence d’internet, de
nombreux ingénieurs sont affectés à des tâches de techniciens informatiques faute de candidats
employables à ce niveau de formation. Ce phénomène engendre une pénurie dans les demandes de
poste à haut niveau et un coût de main d’œuvre trop important pour les postes de développeurs
web. Dans le secteur du numérique, plus de 40 000 emplois restent à pourvoir. Cette expérience vise
donc à transformer une passion pour l’informatique en expertise métier.
Elle est piloté par Zup de co (association Loi 1901 à but non lucratif) en partenariat avec Mozaïk RH
(cabinet de recrutement et de conseil ressources humaines à but non lucratif, spécialisé » dans la
promotion de l’égalité des chances et de la diversité) et Epitech (Etablissement supérieur privé).
Ce dispositif était à l’origine réservé aux jeunes franciliens défavorisés et décrocheurs scolaires
(niveau infra bac). Il s’agit donc de transposer une expérimentation francilienne à des jeunes issus de
territoires d’outre-mer. Les premières promotions ont été dirigées vers le métier de webmaster, un
métier en forte demande, particulièrement dans les PME. Par le biais d’un partenariat réunissant le
Conseil Régional de Martinique, les Missions Locales, Ladom et Opcalia, ce dispositif a permis à une
vingtaine de martiniquais de bénéficier de ce parcours de formation dispensé en métropole durant
deux ans. En 2014, plus de trois candidats mahorais sont d’ores-et-déjà identifiés pour participer à
cette formation. Les atouts de la web académie :
-
Cette formation permet de former des jeunes passionnés d’informatique mais déscolarisés
avant le bac et sans activité
Elle fournit une compétence solide afin de mettre à profit les compétences des jeunes
ultramarins
Elle représente un atout pour les entreprises qui recrute des jeunes dans un métier où la
demande est importante
3.3.2. La mobilité vers le bassin d’emploi régional
Les mesures en faveur de l’extension du marché de l’emploi local vers le bassin d'emploi régional
(Maurice, Madagascar pour l'Océan indien, Caraïbes pour les Antilles…) sont encore balbutiantes. La
non-éligibilité des initiatives de coopération décentralisée aux dispositifs de soutien constitue un
obstacle à l’insertion régionale.
Les projets de mobilité concernent essentiellement l’hexagone, mais commencent à être de plus en
plus tournés vers une mobilité dans la zone régionale (Comores, Madagascar, Maurice vers La
Réunion et La Réunion vers Mayotte).
Compte tenu de l’étroitesse du bassin d’emploi local, les perspectives de développement
économique des DOM mais aussi d’employabilité des jeunes se situent dans l’accroissement des
échanges et de la mobilité avec leur zone régionale et les territoires voisins. L’instauration d’une
coopération régionale englobant les territoires ultramarins avec leurs territoires voisins est envisagée
comme l’une des solutions pour lutter contre le chômage des jeunes et développer les offres
d’emploi dans certaines zones géographiques.
Les DROM/COM ont tous depuis une décennie entretenus des coopérations structurantes avec les
pays et les territoires de leur zone géographique respective.190 Cette coopération régionale favorise
l’intégration des DROM/COM dans leur zone d’influence et de développer des secteurs économiques
190
Avis du Conseil économique sociale et environnemental sur la coopération régionale des Outre-mer, Assemblée plénière du 9 mai 2012,
avis présenté par M. Rémy-Louis BUDOC au nom de la délégation de l’Outre-mer, le 7 mai 2012
200
pour lesquels ils possèdent une véritable « plus value » par rapport aux autres territoires, comme le
tourisme, l’environnement, les énergies renouvelables, la santé ou les espace maritimes et
terrestres. Les espaces concernés par la coopération sont importants, ils regroupent la Caraïbe
(Guadeloupe, la Martinique, Saint-Barthélemy et Saint-Martin), le Plateau des Guyanes (Le Plateau
des Guyanes), l’ouest de l’Océan Indien (Mayotte, La Réunion et les TAAF), l’Océanie (Polynésie
française, la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna) et les régions autour de Terre-neuve.
L’institution d’un espace d’échange entre les territoires voisins permettrait d’améliorer « la
diversification et l’internationalisation des économies ultramarines en créant des emplois stables et
de qualité»191.
Le règlement général des fonds structurels et l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne ont
considérablement renforcé la coopération régionale. Le cadre financier 2007/2013 a érigé l’objectif
« coopération territoriale » comme l’un des droits piliers de la politique de cohésion de l’Union
européenne, qui a succédé à l’initiative communautaire INTERREG. La « cohésion territoriale » est
par la suite devenue, au travers de l’article 174 du traité, l’une des trois composantes de la politique
de cohésion, aux côtés de celles économique et sociale. La coopération territoriale est donc une des
priorités de l’Union européenne.
Malgré l’existence de ce potentiel de coopération territoriale, il existe de nombreux obstacles qui
rendent difficile cette coopération. La non-éligibilité des initiatives de coopération décentralisée aux
dispositifs de soutien constitue un obstacle à l’insertion régionale.
191
Ibid.
201
4.
Recommandations
- Accroître la dotation des contrats de service civique et de SMA pour les jeunes ultramarins en
mettant l’accent sur le savoir être et l’auto-engagement
- Initier une étude de faisabilité pour la mise en place d’un RSMA à Saint-Martin adapté
aux spécificités du territoire et aux besoins des entreprises
- Renforcer les mesures d’aide à la mobilité pour élargir l’accès à l’offre d’insertion.
(Accompagner la mobilité des postulants pour un contrat de technicien ou de cadet)
- Favoriser la mobilité régionale internationale et la coopération décentralisée dans l’espace régional
- Développer les expériences de repérage et d’accompagnement des jeunes en difficulté en ayant
recours à l’engagement des cohortes précédentes et à ceux qui ont bénéficié des dispositifs publics
de formation et d’insertion (Transmission générationnelle)
-
La Réunion :
o
Développer une culture et une éducation à la formation professionnelle pour
soutenir la compétitivité des TPE réunionnaises.
Il est fréquent d’observer qu’une formation sur deux jours, offerte gratuitement par
des acteurs privés à une centaine de décideurs locaux sur le marché public, n’a pu
rassembler qu’une demi-douzaine de personnes. Les mutations de l’environnement
économique réunionnais nécessitent donc une approche prospective pour anticiper
l’évolution des compétences attendues pour de nouveaux métiers. Cette démarche
prospective, d’anticipation, permet d’adapter la carte des formations pour optimiser
la réponse aux nouveaux enjeux économiques.
-
Accentuer la dynamique partenariale sur le terrain.
-
Les Antilles
-
o
Elargir la formation professionnelle initiale
o
Développer la formation professionnelle continue
o
Encourager le regroupement des petites structures des TPE dans un cluster de
l’habitat
Guyane
o
Elargir la palette de compétences des OPCA.
Les OPCA ne doivent pas être un simple banquier de la formation : dans le but de
clarifier le rôle de chacun en matière de formation professionnelle, le nombre des
OPCA a été réduit de 85 à 20 depuis 2009 au niveau national. La volonté de l’Etat est
également de les rendre plus actifs possible sur le terrain pour construire leur offre de
formation et la faire connaître du plus grand nombre.
o
Améliorer l’information et la formation en entreprise
202
-
-
o
Optimiser l’insertion professionnelle des étudiants et susciter la reprise d’études par
une politique de formation continue cohérente et ambitieuse
o
Soutenir le travail du Groupement d’Employeurs pour l’Insertion et la Qualification
(GEIQ)
Mayotte
o
Elargir la formation professionnelle initiale
o
Développer la formation professionnelle continue
o
Développer l’apprentissage.
Elaborer un dispositif d’évaluation doté d’un système d’information garantissant le suivi des
parcours d’insertion.
203
204
Chapitre 4 : Les politiques du logement social
205
206
Introduction
Les enjeux de la politique du logement social :
●
Une croissance démographique contrastée dans les outre-mer192 à l’horizon 2040 dans les
DOM et à l’horizon 2030 dans les COM
Les outre-mer français concentrent une population de prés de 2,7 millions d’habitants sur des
territoires souvent exigus soumis à des risques naturels importants.
Superficie et population en métropole et en outre-mer :
Superficie (km²)
Métropole
Guadeloupe
Martinique
Guyane
La Réunion
Mayotte
543 965
1 703
1 128
83 534
2 504
375
Nouvelle-Calédonie
18 576
Polynésie française
3 521
Saint-Pierre et Miquelon
242
Wallis-et-Futuna
142
Saint-Barthélemy
Saint-Martin*
Total outre-mer
24
56
Population
Date
Données 2011 actualisées au 1er janvier 2014
RP 2012
RP 2009
RP 2012
RP 2013
111 804
Densité
Nombre
62 765 235
404 635
392 291
237 549
828 581
212 645
245 580
268 270
6 080
12 206
9 035
36 286
2 653 158
115
238
348
3
331
567
13
76
25
86
376
648
24
* superficie de la partie française.
Sources : direction générale des Impôts (services du Cadastre) ; bureau des Longitudes ; Insee ; Isee ; Ispf.
La structure et l’évolution de la population des outre-mer impliquent des besoins élevés et croissants
de logements.
En effet, les outre-mer connaissent un accroissement démographique régulier excepté aux Antilles
qui enregistrent de forts taux de vieillissement de leurs populations. La population des DOM est ainsi
passée de 1 667 000 habitants en 1999 à 1 892 308 habitants en 2014193 ce qui représente une
augmentation de +13,51% sur 15 ans avec un rythme de croissance moyen annuel de +0,96%. Entre
2011 et 2014, cette tendance tend à ralentir pour enregistrer un taux d’accroissement
démographique de +1,09% sur l’ensemble de la période. Ainsi, entre 2011 et 2012 la population de
l’ensemble des DOM enregistre un accroissement de +0,54% qui se confirme entre 2012 et 2013
(+0,54%) mais s’infléchit entre 2013 et 2014 avec un taux d’accroissement démographique de
+0,48%.
Les DOM à l’horizon 2040 :
Si les tendances démographiques récemment observées se maintiennent, la population
martiniquaise serait de 423 000 habitants, soit une augmentation de 6,5% sur la période 2007-2040
et un rythme de croissance trois fois plus faible qu’il ne l’est aujourd’hui. De 0,6% entre 1990 et
2007, la croissance annuelle moyenne de la population diminuerait de moitié entre 2007 et 2020
pour être quasi nulle sur la dernière décennie de la période. Selon les mêmes tendances, en 2040, la
192
193
Source : INSEE Antilles-Guyane « projection de population à l’horizon 2040 » janvier 2011
Chiffres INED, La France de l’hexagone et d'outre-mer, http://www.ined.fr/fr/pop_chiffres/france_entiere/
207
Guadeloupe sera peuplée de 404 000 habitants, soit une augmentation de 0,8% sur la période 20072040 et une croissance annuelle moyenne de la population quasi nulle (+0,02%).
Du point de vue de la croissance démographique, la Martinique serait au sixième rang et la
Guadeloupe au second rang des régions françaises les moins dynamiques.
Le vieillissement de la population antillaise s’accompagne mécaniquement d’une augmentation des
situations de dépendance de personnes âgées, vivant seules, dans des logements trop grands,
souvent inadaptés (escaliers, jardins…). Or, en 2007, en Guadeloupe, à peine 1 % des personnes
âgées étaient prises en charge par une structure d’accueil telles que les établissements
d’hébergement de personnes âgées dépendantes (EHPAD). C’est la plus faible proportion des
départements d’outre-mer (2,6 % en Martinique, 3,8 % en Guyane, 2 % à La Réunion et 9,5 % dans
l’hexagone)194. Longtemps privilégiées, les politiques locales de maintien à domicile ne suffisent plus.
Malgré la décision de créer 21 établissements pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) en
Guadeloupe, ces dernières années (soit 1 212 lits d’hébergement permanent, 91 lits d’hébergement
temporaire et 140 places d’accueil de jour), le niveau d’équipement de structures d’accueil pour les
personnes âgées dépendantes reste insuffisant.
A l’inverse, à horizon 2040, les populations mahoraises et guyanaises seraient de loin les régions
françaises les plus dynamiques. Elles doubleraient et seraient respectivement peuplées de 401 000 et
574 000 habitants. Elles seraient suivies par La Réunion qui verrait sa population dépasser le million
d’habitants.
Région
Population en 2007
Population en 2040
Evolution 2007-2040
Guadeloupe
401 000
404 000
0,8%
Martinique
398 000
423 000
6,5%
Guyane
213 000
574 000
102,3%
La Réunion
794 000
1 061 000
29,7%
186 452195
401 000196
115 %
Mayotte
Source : INSEE « La population des régions en 2040 » décembre 2010 et http://populationpyramid.net/fr/mayotte/
A La Réunion, à Mayotte et en Guyane l’accroissement démographique provient essentiellement du
solde naturel des naissances et du rallongement de l’espérance de vie, mais aussi de l’arrivée de
populations des pays transfrontaliers197.
A La Réunion toutefois, la transition démographique s’achèvera en 2030, ce qui entraînera le
vieillissement de la population. La part des 60 ans et plus passera de 21% en 2030 (contre 10% en
2000), ce qui fut le niveau atteint par l’ensemble de la France métropolitaine en 2000198.
Les COM à l’horizon 2030 :
194
Pages économiques et sociales des Antilles-Guyane, N° 23 - Janvier 2013, Antianéchos, INSEE Antilles Guyane
http://www.iedom.fr/IMG/pdf/ra2011_mayotte_reduit_.pdf
196
http://populationpyramid.net/fr/mayotte/
197
Le logement social en Outre-mer, Union sociale pour l’Habitat :
http://www.union-habitat.org/sites/default/files/Logement%20social%20Outre-mer_310813.pdf
198
MARIE Claude-Valentin, Les DOM à l’horizon 2030 entre migrations, vieillissement et précarité : quel projet de société ?, note de travail
pour le Commissariat général à la stratégie et à la prospective « quelle France dans 10 ans ? » séminaire sur les outre-mer, janvier 2013, p. 1
195
208
Pour ce qui concerne les collectivités d’outre-mer, à l’horizon 2030, la Polynésie aura une
augmentation démographique de 23%199 et St-Martin de 58%.
Selon les prévisions de l’INSEE (Institut national de la statistique et des études économiques), « la
Nouvelle-Calédonie compterait 27 000 personnes âgées de 60 ans et plus en 2010, 40 000 en 2020,
et 60 000 en 2030 »200. La Polynésie française souffrira également de l’accélération du vieillissement
de sa population amorcé depuis les années 1980. Enfin, Saint-Pierre-et-Miquelon est, tout comme
aux Antilles, confronté au départ des travailleurs ainsi qu’au vieillissement de la population et à
l’affaissement du taux de natalité.
Les changements de comportement en matière de cohabitation induisent également l’apparition de
nouveaux besoins de logements sociaux. La taille des ménages sera effectivement plus réduite à
l’horizon 2030, 2 personnes par ménage contre 2,4 en 2005, du notamment à l’augmentation du
nombre de personnes vivant seules ainsi qu’à la déstructuration des familles201. A Saint-Pierre-etMiquelon la taille des ménages devrait diminuer et le nombre de personnes vivant seules devrait
croître d’ici 2030. En Guadeloupe sur la même période le nombre de personnes seules dépasserait le
nombre de couples. D’ici à 2040, le nombre de personnes seules, et le plus souvent âgées,
augmenterait de 80% et le nombre de ménage diminuerait de 15%202. En Martinique, le nombre de
personnes seules augmenterait de 42% et représenterait une part aussi importante que les ménages
en couple203.
Dans les DOM comme dans les COM, ces situations démographiques contrastées et ces changements
de comportement en termes de cohabitation ont des répercutions sur la construction d’habitats et
engendre des besoins croissants de logements sociaux204 à destination d’une population ultramarine
fortement paupérisée dont l’amélioration des conditions de vie constitue un véritable défi en termes
de politique du logement. Les politiques du logement social sont donc un enjeu économique et social
majeur pour les années à venir.
●
Un faible niveau de vie qui entraîne de forts taux d’éligibilité au parc de logements sociaux
Les outre-mer sont marqués par une hausse du chômage, dont les taux s’élèvent entre 27% et 30%
en moyenne, jusqu’à atteindre 60% pour les jeunes ultramarins205. Le revenu total disponible
rapporté au nombre d’unité de consommation du ménage, est un tiers plus faible qu’en hexagone
(1 100 euros contre 1 600 euros par mois). Ainsi, selon l’Union sociale pour l’habitat, 56% des
ménages des DOM appartiennent aux deux déciles de revenus les plus bas mesurés en hexagone, et
66% des ménages dans les DOM sont situés dans les plafonds des logements très sociaux (LLTS)
contre 29% en hexagone.206
Le pourcentage des ménages ultramarins éligibles au logement social s’élève ainsi à :
199
Ibid., p. 22
« L’habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », note IEDOM, Les Notes de l’Institut d’émission, février 2010, p. 22
201
Ibid. p. 21
202
CELESTE Béatrice, Le logement aujourd'hui et demain en Guadeloupe, Antilles-Guyane. Institut national de la statistique et des études
économiques, Collection : Dossiers régionaux, Novembre 2013, p. 10
203
CELESTE Béatrice, Le logement aujourd’hui et demain en Martinique, Antilles-Guyane. Institut national de la statistique et des études
économiques, Collection : Dossiers régionaux, Novembre 2013, p. 11
204
Ibid.
205
Le logement social en Outre-mer, Union sociale pour l’Habitat :
http://www.union-habitat.org/sites/default/files/Logement%20social%20Outre-mer_310813.pdf
206
Ibid.
200
209
- 80% des ménages guyanais
- 74% des ménages réunionnais
- 75% des ménages guadeloupéens
- 80% des ménages martiniquais
Par ailleurs, les dépenses de logement social représentent le premier poste de dépenses des
ménages les plus modestes207.
Plafonds de ressources pour l’année 2014 (selon le revenu fiscal de référence de l’année N-2) :
Catégorie de ménage
PLUS 2014
Métropole
Personne Seule
20013 €
LLS
LLS
DOM
Mayotte
90 % du
PLUS
18 012 € 14 967€
LLTS
DOM
67,5 %
du PLUS
13 509 €
LLTS
Mayotte
11 225€
PLS
DOM
130 %
LLS DOM
23 415 €
Deux personnes ne comportant aucune
personne à charge à l’exclusion des
jeunes ménages
Trois personnes ou une personne seule
avec une personne à charge ou jeunes
ménages sans personne à charge
Quatre personnes ou une personne seule
avec deux personnes à charge
Cinq personnes ou une personne seule
avec trois personnes à charge
Six personnes ou une personne seule
avec quatre personnes à charge
Par personne supplémentaire
26 725 €
24 053 €
19 987€
18 039 €
14 990€
31 268 €
32 140 €
28 926 €
24 036€
21 695 €
18 027€
37 604 €
38 800 €
34 920 €
29 016€
26 190 €
21 762€
45 396 €
45 643 €
41 079 €
34 134€
30 809 €
25 601€
53402 €
51 440 €
46 296 €
38 469€
34 722 €
28 852€
60 185 €
5 738 €
5 164 €
4 291 €
3 873 €
3 218 €
6 713 €
Source : montants calculés sur la base des montants réglementaires annuels pour la métropole (arrêté du 23 décembre 2013) sauf pour
Mayotte où les plafonds de ressources sont inchangés depuis l’arrêté du 14 mars 2011.
Alors que l’hexagone dispose d’un PIB par habitant de l’ordre de 30 000 €, celui des DOM n’avoisine
que les 18 000 €. A Mayotte, cet indicateur atteint 6 500 € et un cinquième de la population
« légale » vit sous le seuil de pauvreté.208 Le taux de pauvreté dans les DOM est plus fort qu’en
207
208
Ibid.
La politique de la ville dans les départements d’Outre-mer, Comité interministériel des Villes, secrétariat général, novembre 2012
210
hexagone, avec un taux de 49,7% en Guyane, 52% à la Réunion, 37,6% à la Martinique et 45,8% à la
Guadeloupe contre 13,2% en hexagone en 2006209.
Le logement social incarne un enjeu fondamental pour les outre-mer dans la mesure où il constitue
un vecteur d’intégration sociale et permet de lutter contre la précarité. « L’amélioration des
conditions de vie se traduit aussi par la définition d’un environnement sanitaire et social adapté
[…] »210. Il reste « un des objectifs prioritaires de la stratégie de croissance pour l’Outre-mer pour les
trois prochaines années avec le développement économique de l’emploi »211 En 2013, 6 779
logements sociaux neufs (logements locatifs et accession à la propriété) ont été livrés dans les DOM,
avec une moyenne pour la période 2006-2013 de 5 097 logements livrés par an.
Logements
sociaux neufs
livrés
Guadeloupe
Martinique
Guyane
2006
2013
2006
2013
2006
Locatifs et
accession à la
propriété
1550
1374
839
1245
489
Réunion
Mayotte
Total DOM
2013
2006
2013
2006
2013
2006
2013
766
1835
3294
218
100
4931
6779
Moyenne
2006-2013
5 097
Malgré cette hausse globale, la demande dans les DOM reste importante.
Les besoins annuels estimés par les services de l’Etat sont d’environ 9 760 logements sociaux dans les
DOM, selon la répartition suivante :
DOM
Besoins annuels en logements locatifs sociaux
Guadeloupe
Environ 1700
Martinique
Environ 1200
Guyane
Environ 1360
La Réunion
Environ 5000
Mayotte
Environ 500
Besoins des Outre-mer en logements sociaux
Région ou collectivité
Estimation des besoins
Parc locatif social (2011/2012)
209
« Evaluation de la politique de soutien à la production de logements sociaux neufs – Guyane & Réunion – Rapport exécutif – cahier des
clauses techniques particulières », 30 avril 2012, cabinet E.C.S. (politiques publiques, évaluation & prospective), SEPDE, DGOM
210
Notes de l’IEDOM, “L’habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », février 2010
211
Ibid.
211
Guadeloupe
4 400 logements par an (jusque 2020)
30 500
Martinique
10 000
(2012)
29 000
Guyane
12 000
La Réunion
5 000 logements par an
60 000
Mayotte
600 logements par an (jusque 2020)
1 600
Nouvelle-Calédonie
12 000
Polynésie française
-
2 500
Source : Union sociale pour l’habitat
●
L’importance des logements locatifs très sociaux dans les parcs de logements sociaux
ultramarins
Les logements sociaux sont « des logements construits, achetés ou améliorés avec l’aide financière
de l’Etat, appartenant aux organismes HLM (offices publics d’HLM et sociétés anonymes) ou gérés
par eux. Ils sont attribués aux personnes et aux familles dont les ressources n’excèdent pas certaines
limites »212. Plusieurs catégories de logements locatifs sociaux ont été élaborées en Outre-mer
correspondant à des plafonds de ressources et de loyers différents : les logements « prêts locatifs
sociaux » (PLS), les « logements locatifs sociaux » (LLS), et les « logements locatifs très sociaux »
(LLTS). A Mayotte, deux formules caractérisent l’offre en accession sociale : le logement en accession
sociale (LAS) et le logement en accession très sociale (LATS). Cette spécificité mahoraise de l’offre en
LATS et en LAS doit être mise à son équivalent dans le droit commun de l’Outre-mer, le logement
évolutif social (LES)213. Dans les COM, ce sont les collectivités et non pas l’Etat qui sont compétentes
en matière de logement, et deux niveaux de plafonds de loyers et de ressources ont été créés en
2009 en adéquation avec la règlementation locale du logement social214.
Les plafonds de ressources des logements sociaux (LLTS, LLS et PLS) sont identiques dans les 4 DOM
et sont inférieurs de 10 % à ceux appliqués dans l’hexagone. Or, il faut souligner que les plafonds de
loyers sont différenciés entre les DOM et sont supérieurs aux plafonds dans l’hexagone (+8 % pour
les LLTS et +19 % pour les LLS). Cet écart, paradoxal compte tenu des écarts de niveau de vie entre
les DOM et l’Hexagone, provient d’une succession de réglementations. Néanmoins, dans la pratique,
tant les loyers que les ressources des locataires entrants atteignent rarement les plafonds de
ressources, que ce soit dans l’hexagone ou dans les DOM, et le plafond de ressources n'est
réellement utilisé que pour le surloyer. Les plafonds des logements très sociaux (LLTS) ont été relevés
entre 2008 et 2010 afin de rendre éligible un nombre plus important de ménages à ces logements
212
http://vosdroits.service-public.fr/particuliers/N19424.xhtml
« Etude sur la connaissance des gisements d’économies des coûts de la construction des logements dans les départements d’Outre-mer »,
livrable n°2, Ministère des Outre-mer, DéGéOM, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, direction générale de
l’aménagement, du logement et de la nature, p. 3
214
Rapport d'information du Sénat, « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », n° 48 (2012-2013), M.
PATIENT et M. DOLIGE, 16 octobre 2012
213
212
très peu chers : ils étaient d’environ 55 à 60 % des plafonds de ressources des LLS en 2006 et sont
maintenant à 75 % depuis le 1er janvier 2009. Concernant les logements intermédiaires en
défiscalisation dans les DOM, les loyers plafonds ont été souvent proches des prix de marché. A
partir de 2008, avec le retournement du marché locatif particulièrement marqué à La Réunion, ils
sont devenus supérieurs aux loyers privés215.
Compte tenu du faible niveau des ressources, le parc de logements locatifs sociaux doit compter une
proportion conséquente de logements locatifs très sociaux.
Source : Note expresse n°75 IEDOM, L’habitat dans les outre-mer français -Progrès, enjeux, disparités, avril 2010, p. 49
●
De forts besoins en logements sociaux
Malgré l’accroissement du nombre de logements sociaux construits ces dernières années, la
production de logements sociaux en outre-mer demeure inférieure à la demande. L’offre reste
notamment insuffisante dans les zones urbaines et les bassins d’emploi. L’Union Sociale pour
l’habitat estime à 100 000 logements le déficit sur l’ensemble des outre-mer pour une population
totale de prés de 2,7 millions d’habitants.216
A Saint-Martin par exemple, la croissance démographique, la forte proportion de faibles revenus et
un taux de chômage élevé engendrent des besoins importants en matière de logement : 100
logements sociaux neufs (logements locatifs et accession à la propriété) ont été livrés en 2011.
Comme nous venons de l’exposer, à l’horizon 2030, on assistera à une « mutation radicale de la
physionomie démographique et sociale des sociétés d’outre-mer »217. Ces tendances
démographiques vont avoir des effets sur la construction de logements sociaux.
215
Note expresse n°75 IEDOM, L’habitat dans les outre-mer français Progrès, enjeux, disparités, avril 2010, p. 49
Le logement social en Outre-mer, Union sociale pour l’Habitat : http://www.unionhabitat.org/sites/default/files/Logement%20social%20Outre-mer_310813.pdf
217
MARIE Claude-Valentin, Les DOM à l’horizon 2030 entre migrations, vieillissement et précarité : quel projet de société ?, note de travail
pour le Commissariat général à la stratégie et à la prospective « quelle France dans 10 ans ? » séminaire sur les outre-mer, janvier 2013, p. 2
216
213
A horizon 2030, la construction de 20 500 logements par an sera nécessaire pour répondre aux
besoins des populations des cinq départements d’outre-mer218. Aujourd’hui, malgré l’importance du
nombre de logements financés ces dernières années, la moyenne de logements financés est de 6 820
logements sociaux par an entre 2006 et 2013.
Logements
sociaux
neufs
financés
Guadeloupe
Martinique
2006
2013
Locatifs et
accession
à la
propriété
1803
1631
Mayotte
Total DOM
2006 2013 2006 2013 2006 2013
2006
2013
2006
2013
597
65
151
5930
7612
640
Guyane
704
736
Réunion
2761 4454
Moyenne
2006-2013
6820
La construction de logements sociaux, en tant que vecteur d’insertion sociale et d’outil de lutte
contre la précarité, constitue donc l’un des enjeux majeurs du développement des outre-mer.

La pluralité des acteurs en matière de politique du logement social appelle à une
coordination renforcée
Le réseau d’opérateurs concourant à la production de logements sociaux neufs est constitué
d’acteurs dont certains « connaissent des difficultés et surtout certains construisent aujourd’hui fort
peu et ont tendance à se contenter d’une gestion sans risque de leur patrimoine et de leur
trésorerie »219.
- L’Etat :
La politique du logement Outre-mer relève de la responsabilité du ministère des outre-mer depuis
1997. Selon le rapport d’information du Sénat sur le logement en Outre-mer de 2006, ce choix a été
fait « dans le souci d’assurer une visibilité accrue et une meilleure adaptation territoriale de la
politique du logement ». Il est le principal acteur de la politique de soutien à la production de
logement social dans la mesure où il coordonne les différents dispositifs mis en place dans ce cadre
et qu’il apporte la majorité des financements par les subventions (LBU), la dépense fiscale et les prêts
de la CDC.
Les réponses apportées par l’Etat aux enjeux du logement social :

Une priorité constante de la politique de l’Etat en faveur du logement social
La création de la Ligne Budgétaire Unique en 1978 est l’élément central de la politique de rattrapage
intervenue dans les années 70, simplifiant le dispositif de financement du logement social pour
accélérer la construction de logements sociaux neufs. Elle rassemble toutes les aides de l’Etat
destinées en partie à la production de logements sociaux.
La création des Fonds Régionaux d’Aménagement Foncier et Urbain (FRAFU) par la LOOM en 2000
marque l’engagement des pouvoirs publics en faveur de l’acquisition et de l’aménagement du foncier
nécessaire à toutes actions de construction. Ils ont été institués par la loi d’orientation pour l’outre-
218
219
Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer, le programme n°123 « Conditions de vie outre-mer »
Rapport sur la politique du logement social outre-mer (DOM et Mayotte) de la Mission d’audit de modernisation, avril 2006.
214
mer n°2000-1207 du 13 décembre 2000 et par le décret n°2002-666 du 29 avril 2002 relatif aux fonds
d’aménagement foncier et urbain dans les départements d’outre-mer. Une réforme intervenue en
2009 assouplit les FRAFU (décret n°2009-787 du 23 juin 2009 et l’arrêté du 16 septembre 2009 ) : elle
recentre la participation de l’Etat au sein de ces fonds afin qu’ils financent en priorité les
aménagements primaires et secondaires qui encouragent la mixité dans les constructions de
logements.

La politique de construction de logements sociaux neufs a été renforcée ces dernières
années
La politique de soutien à la production de logement social repose :
-
en termes de financement : sur les subventions directes de l’Etat, les prêts de la CDC, la
dépense fiscale, les aides des collectivités territoriales assurant essentiellement la garantie
d’emprunt,
en termes de constitution et d’aménagement de foncier: sur l’EPAG, l’EPFR, la subvention
pour surcharge foncière, des mesures de dégagement du foncier de l’Etat, les FRAFU, la
planification.
-
Face aux problématiques décrites plus haut, l’Etat a souhaité réagir et renforcer ces dispositifs en
favorisant le développement de foncier aménagé et en diversifiant les sources de financement de la
construction neuve, par :
-
la réforme des FRAFU en 2009,
la mise en place de Conventions d’Action Foncière (CAFO),
la réorientation de la défiscalisation au bénéfice du logement social en 2009 et la création
d’un crédit d’impôt en 2014,
le projet de Groupement d’Intérêt Public pour la reconstitution des titres de propriété,
le maintien des moyens budgétaires de la LBU de 2010 à 2013 en dépit de la contrainte
budgétaire,
les mesures d’assouplissement de la subvention pour surcharge foncière et de mobilisation
du foncier de l’Etat.
- Les collectivités territoriales :
Les collectivités territoriales jouent un rôle fondamental en termes de planification urbaine,
d’aménagement du territoire et d’habitat via différents outils de stratégie, notamment depuis les lois
de décentralisation.
Les collectivités territoriales contribuent de manière complémentaire à l’Etat, au financement des
opérations. Elle assure en particulier la garantie des prêts sur fonds d’épargne contractés par les
bailleurs sociaux auprès de la CDC.
- opérateurs fonciers : La Réunion a créé un établissement public foncier local (l’EPFR) le 16
Septembre 2002. Sont actuellement membres, le Conseil Régional, le Conseil Général, et toutes les
communautés d'agglomération (CIREST, TCO, CIVIS, CINOR et la CASud). Il a pour mission d’acquérir
des propriétés foncières ou immobilières pour le compte de ses membres (les communes) ou toute
autre personne publique afin de constituer des réserves foncières et de réaliser ou favoriser des
opérations d’aménagement. Il participe également à la mise en œuvre des plans d’action foncière
identifiant les terrains dont la maîtrise publique s’avère indispensable.
L’établissement public d’aménagement de Guyane (EPAG), créé par le décret n° 96-954 du 31
octobre 1996, est un établissement public d’Etat à caractère industriel et commercial. Du point de
vue de ses attributions, il s’apparente en totalité ou partiellement, à la fois à un établissement public
d’aménagement urbain, à un établissement public foncier et à une SAFER. Il a été conçu comme un
215
outil au service de l’Etat et des collectivités territoriales, devant satisfaire la demande de terrains
aménagés, d’une part pour répondre aux besoins en logements qui résulte de la forte croissance
démographique en Guyane, et d’autre part pour développer la mise en valeur agricole du territoire
guyanais.
En Guadeloupe, l’arrêté portant création de l’EPFL a été signé le 10 mai 2013. L’établissement s’est
constitué entre les collectivités de Anse-Bertrand, Baie-Mahault, Bouillante, Capesterre Belle-Eau,
Désirade, Goyave, Morne-à-L’eau, Moule, Petit-Canal, Terre-de Haut, Trois Rivières, Vieux Fort, Vieux
Habitants, la communauté d’agglomération Cap Excellence et la communauté de communes de
Marie Galante.
En Martinique, l’EPFL a été crée par l’arrêté préfectoral du 6 juin 2011. Il réunit la Communauté
d’Agglomération du Centre de la Martinique (CACEM), la Communauté d’Agglomération de l’Espace
Sud Martinique (CAESM) et le Conseil Régional. Son installation s’est effectuée le 17 novembre 2011.
Luc Louison-Clémenté, Maire et conseiller régional de Schœlcher, vice-président de la CACEM, a été
élu président de l’EPFL.
A Mayotte, le projet de création d’un EPF à Mayotte a fait l’objet, à la fin de l’année 2011, d’une
mission d’étude sur la faisabilité financière, administrative et technique et, en mars 2012, d’une
mission de préfiguration. Les deux rapports préconisent la création d’un EPF d’État. L’option d’un EPF
local n’a pas été retenue par l’Etat. Le décret de création de l’EPF devrait être publié à la fin de
l’année 2014. Le Département de Mayotte, première collectivité aménageur de l’île, procède
actuellement à la révision de son Plan d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) qui
devrait aboutir prochainement en sa transformation en Schéma d’Aménagement Régional (SAR).
En outre, les agences des 50 pas géométriques, ont été créées par la loi n° 96-1241, du 30 décembre
1996, relative à « l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas
géométriques », sur chacun des départements de la Guadeloupe et de la Martinique. Elles prennent
en charge la gestion de la zone des 50 pas géométriques, domaine public appartenant à l’Etat et ont
deux missions principales : la régularisation foncière et la mise en valeur des espaces urbains de cette
zone. La régularisation foncière passe par la cession des titres de propriété de l’Etat à titre onéreux
aux ménages installés sur la bande littorale et à titre gratuit pour les collectivités locales et
organismes qui ont pour objet la réalisation de logements sociaux. L’article 46 de la LODEOM permet
la construction de logements sociaux dans la zone dite des 50 pas géométriques.
- organismes de logement social (OLS) : 9 bailleurs sont présents à La Réunion dont 1 SIDOM (la
SIDR) et la SHLMR. Ces deux opérateurs, dont le capital est en majorité public, gèrent près des trois
quarts du parc locatif social. Pour ce qui concerne la Guyane, 3 bailleurs dont 2 SIDOM (la SIGUY et la
SIMKO) et une société d’économie mixte (la SEMSAMAR) interviennent en matière de gestion de
logements sociaux. En outre, le patrimoine de la SA HLM de Guyane, mise en liquidation
administrative en 2009, a été repris par ces trois opérateurs en mai 2010. 5 bailleurs sont présents en
Guadeloupe dont 1 SIDOM (la SIG), la SEMSAMAR, la SEMAG, la société pointoise HLM de
Guadeloupe et la SIKOA ESH de Guadeloupe. La SIG, dont le capital est en majorité public, et la
SEMSAMAR gèrent près des trois quarts du parc locatif social. Certains de ces opérateurs sont
également présents sur le territoire de Saint-Martin. La SEMSAMAR y gère 1113 logements, la SIG
487 logements et la SIKOA 117 logements. Ces opérateurs sont constructeurs, gérant de logements
sociaux et réalisent directement des opérations d’aménagement. Pour ce qui concerne la Martinique,
5 bailleurs dont 1 SIDOM (la SIMAR), une société d’économie mixte (la SEMAFF), la martiniquaise
HLM, l’atlantique SEMA et l’OZANAM, interviennent en matière de gestion de logements sociaux. Un
opérateur unique est présent à Mayotte. Il s’agit d’une société d’économie mixte (la SIM).
Les opérateurs du logement social sont constructeurs et gérants de logements sociaux. Si
l’aménagement relève en principe d’autres opérateurs (SEM d’aménagement, établissement public
foncier), il n’est pas rare outre-mer que les OLS réalisent directement des opérations
d’aménagement pour pallier l’insuffisance d’aménageurs.
216
217
1.
Une augmentation de la production de logements sociaux
Depuis la promulgation de la LODEOM (loi pour le développement économique des Outre-mer), la
production de logements sociaux s’est accrue sur l’ensemble des DOM (1). L’expansion du nouveau
système de production hérité du secteur libre, la « vente en état futur d’achèvement » (VEFA) permet
de réduire les délais de production des logements sociaux mais le coût des logements produits par ce
système est plus élevé et les types de logements ne sont pas toujours adaptés à la demande (2).
1.1. Des dispositifs fiscaux et budgétaires réorientés vers la production de logements sociaux
Les dispositions de la LODEOM ont entraîné une forte augmentation de la production de logements
sociaux neufs, dont les délais de construction se sont raccourcis, sans toutefois mettre fin aux retards
structurels de livraison de logements que connaît le secteur. L’instauration de la défiscalisation dans
le logement social a en effet contribué à augmenter les rythmes de production des logements
sociaux (1) notamment dans la catégorie des logements locatifs très sociaux (LLTS) (2). Compte tenu
des nouvelles normes de construction, les récentes opérations de construction de logements se
révèlent plus complexes et plus onéreuses ; sans toutefois, du fait d’une meilleure utilisation des
outils de défiscalisation, engendrer de hausse sur le niveau des loyers proposés aux ménages les plus
modestes (3).
1.1.1. Une hausse des rythmes de production liée à concentration du dispositif de défiscalisation
au secteur du logement social et au maintien des crédits budgétaires à un niveau élevé
La « ligne budgétaire unique » (LBU) a été mise en place dans le cadre de la réforme de la politique
de financement du logement social de 1978, spécifique aux DOM et en dépit de la contrainte
budgétaire, l’effort budgétaire de l’Etat en faveur du logement social s’est maintenu à un niveau de
272,7 millions d’euros en 2014.
Alors que les dispositifs de défiscalisation se concentrent sur la production de logements sociaux
neufs, les crédits de la LBU sont ventilés en direction de plusieurs actions avec toutefois une
prédominance continue pour la construction de logements locatifs sociaux neufs (52 % en 2014 soit
142 millions d’euros).
VENTILATION DES CRÉDITS DE LA LBU EN 2014 (en millions d'euros)
AE
CP
1
1
19
24
32,5
33,5
Aide aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l'acquisition de terrains dans la zone des
cinquante pas géométriques
0,5
0,5
Logement locatif social et logements locatifs spécifiques dans les DOM et à Mayotte
142 124,5
Amélioration du parc locatif social (SALLS)
13,5
6
Autres interventions
0,5
0,5
Fonds régional d'aménagement foncier urbain (FRAFU) à destination du logement social et de la
viabilisation des quartiers d'habitat spontané
28
25
35,8
30
Mission de reconstitution des titres de propriété
Accession à la propriété
Amélioration de l'habitat privé
Résorption de l'habitat insalubre (RHI) dans les DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon
Source : Projet de loi de finance pour 2014
218
La défiscalisation se décompose quant à elle en deux dispositifs différents. L’un est à destination de
personnes imposées au titre de l’impôt sur le revenu. Ces dernières bénéficient d’une réduction
d’impôts au titre de l’acquisition ou de la construction de logements neufs destinés à la location dans
le secteur social, dans les DOM (article 199 undecies C du Code général des impôts). L’autre est
accordée aux sociétés qui investissent dans le logement social ultramarin (article 217 undecies du
Code général des impôts). Une société qui investit dans la construction de logements sociaux,
bénéficie du dispositif de défiscalisation puis loue les logements à un organisme HLM ou à un
exploitant local pour une durée de 5 ans. Ces organismes vont détenir des parts de société en
défiscalisation, avec pour objectif la reprise du logement une fois celui-ci défiscalisé. A terme, avec le
dispositif de rétrocession d’une partie de la défiscalisation, l’organisme ou l’exploitant gestionnaire
devient le propriétaire du bien. La loi de finance pour 2014 prévoit une hausse du taux minimal de
rétrocession, passant de 65% à 70% et la création, à titre expérimental, d’un dispositif optionnel de
crédit d’impôt. Il s’agit d’une aide directe au bénéfice des bailleurs sociaux d’une intensité au moins
équivalente à celle des dispositifs existants.
La production de logements sociaux bénéficie donc de plusieurs dispositifs de financement ce qui a
entraîné, depuis 2009, une hausse des rythmes de production des logements sociaux neufs.
Constructions neuves de logements sociaux (locatifs et accession) à La Réunion
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013 moy 2006-2013
Financés
mis en chantier
Livrés
3561
3584
2557
3929
4611
2342
4846
2758
3057
4454
4277
3294
2761
2932
1835
2164
2447
2016
2303
2427
2230
3031
2553
2520
3381,125
3198,625
2481,375
Source : Direction Générale des outre-mer – Sous-direction de l’évaluation, de la prospective et de la dépense de l’Etat
Ainsi, à La Réunion, depuis l’entrée en vigueur de la LODEOM et des dispositifs de défiscalisation en
faveur du logement social (2009), le nombre de logements financés a connu une forte augmentation.
Les opérations ainsi financées ont bénéficié des effets de levier induits par la défiscalisation.
Constructions neuves de logements sociaux (locatifs et accession) à Mayotte
2006
2007
2008
2009
Financés
mis en chantier
Livrés
65
206
218
120
128
203
136
152
68
158
115
16
2010
2011
2012
144
103
2
162
69
71
83
101
36
2013 moy 2006-2013
151
129
100
127,375
125,375
89,25
A Mayotte, la politique du logement est marquée par la fin de la « case SIM » et le lancement du
locatif social. Toutefois, la production de logements sociaux y est encore faible au regard des besoins
de ce territoire. Des mesures structurantes sont mises en place pour y améliorer la construction de
logements, en particulier la création d’un établissement public foncier qui, une fois opérationnel,
favorisera la constructibilité du parcellaire mahorais. En d’autres termes, les capacités de production
devraient s’accroître progressivement sur ce territoire d’ici 2020220. En outre, la SIM (société
d’économie mixte) est l’unique opérateur présent à Mayotte. Elle a néanmoins les capacités pour
assurer la production souhaitée, en partenariat avec l’ensemble des acteurs concernés (l’État, la
CDM, les communes, la CDC, la CGLLS, voire l’ANAH et l’ANRU…).
Constructions neuves de logements sociaux (locatifs et accession) à la Martinique
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013 moy 2006-2013
Financés
mis en chantier
Livrés
1042
302
261
1099
772
264
1012
474
462
640
515
1245
220
597
455
839
418
530
199
729
510
356
701
108
400
779,75
458,25
503,25
« La programmation pluriannuelle de logements dans les DOM et son pilotage par la LBU », SPP/BELDAD/27/12/2013
219
Constructions neuves de logements sociaux (locatifs et accession) en Guadelouppe et à Saint Martin jusqu'en 2010
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013 moy 2006-2013
Financés
mis en chantier
Livrés
1305
1584
1501
1631
1214
1374
1803
1759
1550
1577
1691
1883
1491
1584
1367
1221
1236
1831
1589
1111
891
1556
1224
1146
1521,625
1 425
1442,875
Depuis le plan de relance de la construction de logements sociaux en 2009, les financements pour la
construction d’habitats sociaux se sont développés dans les Antilles. En Martinique, en 2010, 2011 et
2012, le financement de la construction de logements sociaux a dépassé les 1000 logements par an.
En Guadeloupe la moyenne des logements financés depuis 2010 dépasse les 1520 unités.
Constructions neuves de logements sociaux (locatifs et accession) en Guyane
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Financés
mis en chantier
Livrés
1156
904
504
1261
999
432
950
1568
928
704
394
489
1029
760
338
1027
685
785
1077
529
397
2013 moy 2006-2013
736
651
766
992,5
811,25
579,875
En Guyane, l’Etat a souscrit un engagement sur dix ans de 35,87M€221 pour la construction de
logements sociaux locatifs. Depuis 2006, le financement des logements locatifs sociaux s’est
maintenue à une moyenne de près de 1000 unités.
La DEAL Guyane souligne que la production de logements sociaux augmente fortement car les
opérations sont livrées plus rapidement que dans les années 2000-2010222. Sur ce territoire, la
défiscalisation prend le relais de la LBU qui, sous l’impulsion de la DEAL, est affectée à la
réhabilitation du parc de la SAHLM. Une opération d’intérêt national pourrait être lancée en Guyane
(OIN). Celle-ci conduirait à augmenter les capacités de production du territoire une fois la démarche
bien enclenchée. Si elle était engagée en 2014, l’OIN pourrait donc se traduire par un rythme de
production en logements sociaux plus conséquent à compter de 2016-2017 : 3640 logements dont
1360 logements locatifs sociaux et 680 en accession223.
La défiscalisation semble aujourd‘hui être le mode de financement le plus utilisé outre-mer. Les
dispositifs de financement par la seule LBU sont principalement utilisés sur les opérations de
construction de logements très sociaux (LTTS) tandis que les dispositifs de défiscalisation
s’appliquent davantage aux projets de logements locatifs sociaux (LLS). Ainsi, entre 2010 et 2011 à
La Réunion, la production de logements sociaux en mode de financement « LBU seule » est divisée
par plus de deux pour les LLS et celle des logements locatifs très sociaux (LLTS) est divisée par neuf ;
alors que la production de LLTS en financement mixte est quant à elle multipliée par dix.
Le recours à la défiscalisation est devenu nécessaire et contribue à réduire les handicaps structurels
constatés dans les DOM.
Les dispositifs de défiscalisation :

apporte aux DEAL une réponse à l’augmentation du prix de revient du logement social en
absorbant l’augmentation des coûts en partie liés à la croissance continue des prix du
foncier et aux coûts de construction induits par les nouvelles normes (RTADOM,
accessibilité handicapés)224.
221
Ibid., p. 9
Ibid.
223
La programmation pluriannuelle de logements dans les DOM et son pilotage par la LBU », SPP/BELDAD/27/12/2013
224
clauses techniques particulières », 30 avril 2012, cabinet E.C.S. (politiques publiques, évaluation & prospective), SEPDE, DGOM, p. 188
222
220

prend en charge l’augmentation du prix de revient des logements sociaux mais aussi les
opérations onéreuses que la seule LBU ne parvenait pas à équilibrer, notamment en ce
qui concerne le besoin aigu en LLTS, la défiscalisation est considérée comme un
abondement financier ayant un effet multiplicateur sur la production de logements
sociaux.

accélère la mise en chantier effective et la livraison des logements sociaux, tout en
dynamisant les systèmes de production. En effet, pour bénéficier de l’avantage fiscal, les
OLS sont liés par une obligation de réalisation des projets dans les délais.

permet aux OLS d’accroître leur parc de logements locatifs sociaux grâce au mécanisme
de rétrocession.
La réduction des délais, engendrée par l’effet « dynamiseur » de la défiscalisation, a entraîné une
amélioration de la productivité. Une réorganisation en conséquence du système et des logiques
d’acteurs est en cours.
L’aide fiscale a donc permis une relance de la production de logements sociaux et très sociaux tout
en accélérant la cadence de la production de logements. Dès la première année d’application des
dispositifs de défiscalisation une très forte augmentation de la construction de logements sociaux est
enregistrée outre-mer225, contribuant à 20% de la programmation de logements sociaux en 2009 et
50% en 2010. Sur la période, les programmes financés l’ont été à 49% grâce à la défiscalisation.
Le mode de financement mixte (LBU et défiscalisation) a donc globalement eu un effet accélérateur
sur l’ensemble du processus de production de logement sociaux outre-mer. Toutefois, si à La
Réunion, la défiscalisation a contribué à l’accélération des mises en chantier, sans entraîner de
déstabilisation organisationnelle ou opérationnelle ; elle a engendré une évolution de la culture
professionnelle du monde du logement social, dont les logiques d’action sont différentes de celles de
la promotion privée. Une réorganisation du système de production fondée sur la production privée
commandée et contrôlée par les bailleurs sociaux est en cours de structuration même si elle
demeure dépendante de la visibilité qu’ont les bailleurs sociaux sur les programmations et
financements à venir226.
Hausse
des
des
logements
défiscalisation sur
rythmes de production
sociaux
avec
la
l’île de La Réunion :
225
Rapport d'information du Sénat n° 48, fait au nom de la commission des finances « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur
trois ans de défiscalisation », de M. PATIENT Georges et DOLIGE Eric, 16 octobre 2012
226
221
A l’heure actuelle, le rythme de financement de logements sociaux dans les DOM est de l’ordre de
7527 logements par an (LLTS, LLS et PLS) depuis 2009.
Le dispositif d’incitation fiscale a renforcé le rythme de production des logements locatifs sociaux, et
plus particulièrement des logements locatifs très sociaux dont la demande s’est fortement accrue ces
dernières années.
1.1.2. L’accélération du rythme de production annuelle des logements locatifs très sociaux
La défiscalisation a eu un impact plus important sur le parc locatif très social (LLTS) dont le rythme de
production s’est fortement accéléré depuis la LODEOM.
Le dispositif LLTS (logement locatif très social), tout comme le dispositif LLS (logement locatif social)
sont régis par :
 le code de la construction et de l'habitation :
●
L’article L. 301-1 fixe le cadre juridique général de la politique d’aide au
logement social,
●
L. 472-1 précise les dispositions relatives à la politique d’aide au logement
social appliquée dans les DOM227.

l’arrêté du 14 mars 2011 relatifs aux caractéristiques techniques des logements sociaux
dans les DOM fixe les plafonds de ressources des dispositifs (LLTS et LLS) de logement
sociaux ainsi que le prix des loyers. Le taux de subvention est de 27% pour le LLS et de
32,5% pour le LLTS228.
La défiscalisation a créé un volume de financement disponible par le cumul des dispositifs de
subvention et de défiscalisation à destination d’opération très sociale et à faibles loyers de sortie.
227
228
Projet de loi de finance 2014, extrait du bleu budgétaire de la mission outre-mer
Ibid.
222
Elle a permis :
 d’équilibrer les opérations,
 de réorienter la construction de logements sociaux sur
le logement locatif très social,
 de maitriser le montage financier des opérations de
construction les plus lourdes notamment celles de
LLTS.
En 2013 à La Réunion, la
défiscalisation et la LBU ont
permis de financer 2 137 LLTS. Le
nombre de LLTS a été multiplié
par 10 entre 2010 et 2011 sur l’Île
Bourbon229.
Le nombre et le type de logements financés dans le DOM depuis 2006 :
GUADELOUPE (+ St Martin jusqu'en 2010)
DOM
Type de logements financés
LLS
LLTS
PLS
2006
2007
1217
194
267
2008
2009
1325
157
46
960
156
33
2007
2008
2010
524
165
144
2006
LLS
LLTS
PLS
240
85
18
202
56
0
2009
261
133
82
2010
415
78
90
2006
LLS
LLTS
PLS
2007
477
65
119
2008
585
10
87
2009
LLS
LLTS
PLS
568
56
336
2007
1 016
163
197
2012
532
60
322
2013
547
110
284
moy 20062013
302
369
229
128
30
118
2011
628
69
373
2012
556
208
443
2013
453
68
210
moy 20062013
416
515
85
85
192
250
2008
598
635
128
2009
666
860
247
2010
1206
923
434
2011
1647
1006
324
2012
1467
1963
126
moy 20062013
1585
1 277
2137
1 320
312
221
2013
1844
2432
70
MAYOTTE
2006
LLS
LLTS
PLS
2007
0
0
2008
0
0
2009
6
10
2010
42
0
2011
56
0
2012
0
131
2013
0
83
moy 20062013
0
13
119
43
32
4
TOTAL DOM+ST MARTIN
DOM
LLS
LLTS
PLS
455
276
121
434
119
240
DOM
moy 2006-2013
1031
173
404
REUNION
2006
1203
605
130
2011
2010
DOM
2013
1174
78
33
GUYANE
DOM
2012
1079
110
320
MARTINIQUE
DOM
2011
820
271
330
2006
3137
949
534
2007
2710
858
261
2008
2461
1215
698
2009
2621
1285
908
2010
3606
1622
1148
2011
3664
2486
1267
2012
4018
2771
597
moy 20062013
3334
3194
2743
1741
970
798
2013
Les moyens mobilisés pour la construction de logements sociaux ont permis dans un premier temps
d’équilibrer le financement des opérations très sociales dont les loyers de sortie sont les plus faibles.
Par ailleurs, ces moyens ont permis d’absorber l’augmentation du prix de revient des logements
sociaux à compter de 2010.
De manière générale, l’aide fiscale a ainsi permis d’équilibrer des opérations plus complexes et plus
chères sans peser sur les loyers, comme le montre le bilan qui suit concernant les LLTS entre 2010 et
2012 à La Réunion230.
229
« Référé sur la défiscalisation sans le secteur du logement social en outre-mer », lettre du PM au Premier président de la Cour des
comptes
230
comptes
223
LLTS financés à La Réunion 2010
2011
2012
Prix de revient moyen
136 038 € 160 857 € 160 206 €
Loyer de sortie moyen
4,86 €/m² 4,76 €/m² 4,87€/m²
Loyer plafond moyen
4,90 €/m² 4,89 €/m² 4,98 €/m²
Le recours aux seules subventions de la « ligne budgétaire unique » (LBU) gérée par le ministère des
outre-mer au titre de la politique du logement dans ces territoires n’aurait pas permis de financer ces
opérations. Grâce à l’aide fiscale, non seulement ces opérations ont pu être équilibrées mais il a en
plus été possible de maîtriser les loyers de sortie, voire d’obtenir des montants inférieurs de plus de
2% aux loyers plafonds pour 2011 et 2012.
Entre 2009 et 2013, sur l’ensemble des DOM, le rythme annuel de financement des logements
locatifs très sociaux a connu une croissance exponentielle de 113%, passant de la construction de 1
285 logements en 2009 à la construction de 2 743 logements locatifs très sociaux en 2013 qui
constitue, comme le souligne L’ARMOS, le produit le plus adapté à la capacité financière des
demandeurs de logements231.
Malgré l’accélération du rythme de production des logements sociaux, des retards structurels
demeurent présents sur toute la chaîne de production et repoussent les livraisons. L’ensemble des
acteurs établissent que le volet foncier des projets nécessite un temps très long. En effet, une fois le
financement accordé, un délai peut être observable avant le dépôt du permis de construire, lequel
peut également prendre plusieurs mois232. En revanche, il semblerait que la phase de construction se
déroule quant à elle conformément à son planning une fois le dossier bouclé.233
A La Réunion, la durée moyenne de réalisation d’un projet prend entre deux à cinq ans mais peut
parfois courir sur une période plus longue de dix à quinze ans. Toutefois, si l’opération n’est pas
engagée au terme d’un délai de quatre ans, elle est susceptible d’être annulée. La construction se
déroule quant à elle généralement sur trois et quatre ans234.
En Guyane, le démarrage du chantier intervient en moyenne 195 jours après l’autorisation de
construction. Le délai est généralement plus étendu lorsqu’il s’agit de construire plus de 10
logements, et le délai de mise en chantier pour les logements sociaux s’étend entre un an et demi et
deux ans235. La moyenne s’établit à environ 11 mois (348 jours) après l’attribution du permis de
construire. Pour un quart des constructions de logements sociaux, le délai entre le permis de
construire et le lancement du chantier s’élève en moyenne à 444 jours, soit 14 mois236.
De plus, les bureaux d’étude et les architectes locaux ne possèdent parfois pas toutes les
qualifications nécessaires pour la construction de logements sociaux, ce qui peut entraîner des
retards lors de la mise en chantier des opérations.
La plus value des architectes experts de la DEAL Réunion est posée par les représentants de l’ARMOS
de l’Océan Indien qui estiment que ces expertises (qui n’ont pas de base réglementaire) génèrent des
délais supplémentaires importants. Le dispositif de contrôle des normes de construction (vécu
231
Audition ARMOS, 23 avril 2014
« Le logement aujourd’hui et demain en Guyane », DEAL Guyane, INSEE, février 2014
233
234
235
« Le logement aujourd’hui et demain en Guyane », DEAL Guyane, INSEE, février 2014, p. 16
236
Ibid., p.16
232
224
comme « tatillon ») génère également des surcoûts. Les contentieux sont fréquents sur ce que
l’ARMOS estime être des détails.
Le Territoire de la Côte Ouest (TCO) a candidaté et obtenu le label écocité pour une partie de son
territoire. L’objectif était bien de démultiplier la capacité d’ingénierie des acteurs pour la
construction des logements sociaux sur le territoire. Malheureusement, les aides financières n’ont
pas été orientées sur ce champ237.
Les prestations proposées par ces organismes sont selon les situations encore insuffisantes,
notamment en ce qui concerne la qualité des logements, ainsi que la réactivité et la rapidité des
opérations (les permis de construire sont trop souvent refusés, le suivi de chantier s’avère peu
développé etc.). Les travaux de construction de logements en Guyane s’achèvent en moyenne 276
jours après le démarrage du chantier. Pour l’élaboration de logements sociaux, le délai est supérieur,
plus d’une année pour terminer les travaux (462 jours en moyenne). Un quart des logements sociaux
mettent près de deux ans ou plus à être achevés238. Il faut souligner que les délais d’aménagement,
c’est-à-dire de maîtrise et de viabilisation du foncier restent très longs et constituent un frein majeur
au développement des logements sociaux.
Enfin une fois les travaux achevés, les bailleurs sociaux ne mettent pas immédiatement les
logements en location. Ainsi, parmi le parc de logements des bailleurs sociaux achevé depuis 2006,
seuls 70% des logements ont été mis en location l’année même de l’achèvement des travaux. Au
final, entre le financement d’un logement social et la mise en location du logement, il peut se
passer 5 années.
En ce qui concerne ces délais de réalisation, de nombreux acteurs regrettent un manque de capacité
technique dans les outre-mer. C’est notamment le cas de Mme ROUGIER, Directrice de l’Agence
nationale de l’habitat (ANAH) qui précise que l’ANAH fournit un appui aux acteurs locaux afin de les
aider à élaborer des projets239.
Lors de son audition, M. SALLENAVE, directeur de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine
(ANRU) précise que les retards enregistrés proviennent principalement de calendriers initiaux trop
ambitieux dans la phase de lancement des projets où les délais sont généralement plus longs240.
Selon Monsieur HEDLI si plusieurs facteurs concourent à ces retards, la responsabilité de la maîtrise
d’ouvrage n’est pas des moindres, notamment dans sa capacité à définir des projets réalistes dont
elle a su prendre en compte tous les aspects241.
1.1.3. La défiscalisation contribue à l’équilibre d’opérations plus complexes et plus onéreuses tout
en préservant le niveau des loyers
La défiscalisation crée un niveau de financement que ne permettait pas jusqu’alors de drainer à elle
seule une LBU aux ressources budgétaires limitées. En outre, elle a préservé le niveau des loyers en
amortissant l’augmentation des prix de revient des logements sociaux.
La construction des LLTS financés entre 2010 et 2012 à La Réunion témoigne de cette prise en charge
de la défiscalisation. Sur la période :
237
Audition de Monsieur le Président de la communauté d’agglomération, territoires de la Côte Ouest de La Réunion, M. Joseph SINIMALE
Ibid.
239
Audition de la Directrice de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), Mme. ROUGIER
240
Audition du Directeur de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), M. SALLENAVE
241
Audition de M. HEDLI, Directeur à l’outre-mer de l’Union Sociale de l’Habitat (USH), le 8 octobre 2013
238
225



le prix de revient moyen d’un logement est passé de 136 038€ en 2009 à 160 206€ en
2012
le loyer de sortie moyen est resté stable passant de 4,85€/m² en 2009 à 4,87 €/m² en
2012
le loyer du prix de revient est passé de 4,90 €/m² en 2009 à 4,98€/m² en 2012242.
La défiscalisation a contribué à l’accélération du rythme de production des logements sociaux outremer et à l’adaptation de l’offre aux particularités des besoins et capacités de financement des
populations ultramarines, en mettant notamment l’accent sur le logement locatif très social. Elle
s’est en outre imposée comme un efficace complément à la LBU, en contribuant à la réalisation
d’opérations qui n’auraient pu être financées auparavant. Selon Roland du LUART, ces dispositifs
d’aides fiscales permettent de compenser les « handicaps structurels dont souffrent ces économies
pour leur permettre de rattraper leur retard de développement économique et social »243.
1.2. Un nouveau système de production, la « vente en état futur d’achèvement » réduisant les
délais de production de logements sociaux
Les points forts du système de production en VEFA :
L’apparition d’un nouveau système de production de logements sociaux, la VEFA, a eu un effet positif
sur la production de logements locatifs sociaux notamment en réduisant d’une manière importante
les délais de production.
L’article 1601-3 du Code Civil précise que la VEFA est « le contrat par lequel le vendeur transfère
immédiatement à l’acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes.
Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l’acquéreur au fur et à mesure de leur exécution ;
l’acquéreur est tenu d’en payer le prix à mesure de l’avancement des travaux. Le vendeur conserve les
pouvoirs de maître de l’ouvrage jusqu’à la réception des travaux ».
Le logement social a donc adopté un modèle économique initialement destiné au secteur privé. Ce
basculement du secteur privé au secteur public a, dans un premier temps, dû intégrer les prix élevés
qui se sont répercutés sur le prix au m² des terrains consacrés au logement social ; même si cette
croissance rapide s’est tassée entre 2010 et 2011 et qu’en production propre, en défiscalisation ou
non, le prix du foncier du logement social est malgré tout resté inférieur au prix moyen dont au final,
le prix au m² en production propre demeure assez stable244.
Les bailleurs sociaux ayant principalement recours à la maîtrise d’ouvrage directe étaient ainsi soumis
à la loi MOP du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique. La VEFA permettait donc de
construire indépendamment de certaines dispositions spécifiques de cette loi. Une « limitation à
« moins de 50% » a d’abord été imposée aux organismes HLM dans l’acquisition de logements en
VEFA au sein d’opérations montées par les opérateurs privés (circulaire du 12 mars 2001), mais cette
limitation a été supprimée par la loi n°2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des
programmes de construction et d’investissement publics et privés.
Le recours à la VEFA a enregistré une forte croissance consécutive aux dispositions du plan de
relance 2008 prévoyant la construction ou l’acquisition en neuf de 100 000 logements locatifs
sociaux en 2009 et 2010 ainsi que l'acquisition de 30 000 logements en VEFA245.
242
comptes
243
Rapport d’information du Sénat, n° 51, fait au nom de la commission des finances, rédigé par M. de LUART, déposé le 6 novembre 2002
244
245
226
Selon l’Union sociale pour l’habitat, le programme VEFA a contribué à :



la réalisation des objectifs de production de logements sociaux
la réalisation des objectifs de mixité sociale
l’intégration d’une part de logements sociaux dans tous les programmes de construction
Le mode de production de logements sociaux en VEFA répond à un objectif de mixité sociale en
favorisant la création de logements sociaux dans les secteurs résidentiels et les centres-villes. Les
opérations financées en VEFA sont intégrées dans des opérations immobilières privées et permettent
une meilleure insertion des logements sociaux. L’Union sociale pour l’habitat relève le fait que les
opérations acquises en VEFA offrent une localisation plus attractive que celles conduites en maîtrise
d’ouvrage directe. De ce fait, la VEFA permet de produire des logements plus proches des centrescilles que ne le sont les constructions récentes des bailleurs sociaux246. La VEFA est dans un premier
temps utilisée comme un des moyens de production mobilisés par la LBU avant de se recentrer, à
partir de 2009, sur la production propre des bailleurs sociaux. Dès 2009, elle est également utilisée
sur l’ensemble des opérations utilisant la défiscalisation dont une partie est revenue, en 2011, à la
production propre des bailleurs sociaux. Au total, entre 2009 et 2011, la part de la VEFA dans les
besoins cruciaux des ultramarins en LLS et LLTS est passé de 49% à 65%.
A La Réunion entre 2009 et 2011 :

chaque année, 45% à 54% des opérations sont montées en VEFA

la part de la VEFA dans le financement total des opérations de construction de logements
sociaux est passée de 46 à 60 %,
A La Réunion, la programmation de logements en VEFA a permis d’augmenter de 40,2% le nombre de
logements financés247 notamment en logement locatif très social. Entre 2009 et 2011, le recours à la
VEFA a ainsi contribué à augmenter de 84,8% la production de LLTS qui est alors passée de 215 unités
en début de période à 1 414 unités en fin de période.
En Guyane, en 2011 deux importantes opérations de construction de logements sont réalisées en
VEFA, 152 logements de la SEMSAMAR et une autre de 48 logements par la SIMKO.
A la Réunion, la SHLMR a un objectif de 200 logements par an dont 1300 en VEFA avec CBO Territoria
et 700 en propre. La caisse d’épargne confie son foncier à CBO pour faire 1300 logements. La SIDR
passe ponctuellement des accords avec les promoteurs. La SEDRE, la SODIAC, la SEMAC produisent
en VEFA des opérations ponctuelles.
246
247
« Evaluation des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l’outre-mer. Annexe II », Inspection générale des finances, juin 2011
« L’investissement à La Réunion : prédominance de la construction », note expresse N°123 octobre 2011, IEDOM
227
228
La VEFA est donc un mode de production des bailleurs sociaux complémentaire de la production
propre et constitue un outil généralement connu comme intéressant pour stimuler le secteur du
bâtiment.
Demain, les promoteurs privés devraient pouvoir intervenir sur toute la gamme de logements, la
VEFA leur permettant aussi de produire l’entrée de gamme : le phénomène engagé paraît et devrait
être durable. En outre, les OLS n’ont pas toujours les équipes suffisantes pour faire face aux besoins
et la VEFA apparaît comme un instrument permettant d’ajouter une souplesse supplémentaire.
Par ailleurs, intégrer l’objectif de mixité dès l’amont des opérations, et donc dans les documents
d’urbanisme, implique de faire travailler ensemble les communes, les promoteurs privés et les
OLS248.
Le dispositif de la VEFA a en outre permis d’augmenter les montants annuels investis par les OLS
pour la construction neuve de logements locatifs, y compris en matière d’amélioration et
l’entretien du parc existant :
Le recours à la VEFA est aujourd’hui justifié par l’absence d’un foncier aménagé suffisant,
notamment à La Réunion. Le VEFA est aussi fortement préconisée car elle permet l’accélération des
248
229
délais de montage et d’exécution des opérations. En effet, au moment du montage d’un dossier en
VEFA, l’acquisition foncière est déjà réalisée et la date de livraison du produit est contractuellement
définie.
Les points faibles du système de production en VEFA :
Lors de son audition, M. PERFETTINI, Directeur de la Direction outre-mer de la Caisse des Dépôts et
Consignations, précise que si la VEFA est un dispositif qui accélère la production de logements
sociaux, il ne doit pas être la seule solution ni devenir le modèle unique pour le financement du
logement social249. Monsieur HEDLI, directeur à l’outre-mer de l’Union Sociale de l’Habitat (USH)
effectue le même constat et estime en outre que les prix de la VEFA doivent être maîtrisés250.
Car en effet, ce mode de production n’est pas sans conséquences sur le coût total des opérations.
Ainsi, selon l’Union sociale pour l’habitat d’Ile de France (AORIF) entre 2003 et 2009, la VEFA a
généré un coût de 5 à 10% supérieur à celui des logements réalisés en production propre par les
organismes.
Les programmes en VEFA sont par exemple en Martinique, sur la période 2009-2012, plus chers de
5,4% (à 1685 €/m² contre 1598 €/m²). En Guadeloupe, cet écart est plus important, de l’ordre de
18,4% (à 2120 €/m² contre 1790 €/m²).
Outre le coût mécanique de l’intermédiation, certaines pratiques, évoquées par des interlocuteurs
locaux, consisteraient à transférer certains coûts d’honoraires dans les charges de bâti et ainsi
optimiser l’assiette défiscalisable éligible. Ces transferts modifient la structure de coûts et
contribuent au renchérissement des programmes en VEFA.
Le recours systématique à la VEFA comporte également un risque d’abandon ou de perte progressive
de compétences par les bailleurs sur diverses activités : recherche de foncier, ingénierie technique et
maitrise d’ouvrage, … il présente également un risque inflationniste en mettant les bailleurs sociaux
en concurrence avec des opérateurs privés, par la production de logements localisés sur des sites
très convoités.
2.
249
250
Des coûts de production de logements sociaux élevés entrainant des montants de
loyers proches du plafond et un taux d’effort important pour les ménages
Audition de M. PERFETTINI, Directeur de la Direction Outre-mer de la Caisse des Dépôts et Consignation, le 9 octobre 2013
230
Malgré l’augmentation significative de la production de logements sociaux grâce au recours à la
défiscalisation et au maintien des crédits LBU qui y sont affectés, les coûts de production des
logements sociaux demeurent élevés, ce qui génère des montants de loyers proches du plafond et un
taux d’effort important pour les ménages.
2.1. Une augmentation du coût de revient des opérations
De manière générale, tous les territoires ultramarins sont confrontés à une augmentation du coût de
revient des opérations de construction de logements sociaux.
Le prix de revient est composé du prix du foncier (en particulier du foncier aménagé), du prix du
bâtiment et des honoraires.
Par exemple, l’analyse des plans de financement de construction de logements sociaux à La Réunion
sur la période 2006-2011 permet d’observer que la construction représente en moyenne 66% du prix
de revient et les honoraires entre 13 et 16 %. En 2009, la part des honoraires diminue sensiblement
pour représenter 11% du prix de revient principalement du fait de la forte augmentation des charges
foncières passant de 17 % en 2008 à 24 % en 2009 soit une augmentation de 41% ; avant de se
stabiliser les années suivantes, autour de 20%.
L’augmentation du prix du foncier en 2009 est la conséquence de la bulle spéculative et du rachat en
VEFA d’opérations menées auparavant, sur le territoire, en défiscalisation privée.
A La Réunion, entre 2006 et 2011, le prix de revient par m² des LLS et LLTS est passé de 1 510 à 2 144
€, soit une hausse de 41,9% ; et le prix de revient moyen d’un logement locatif très social est passé
de 136 038 € en 2010 à 160 206 € en 2012.
231
Le prix de revient est moins important dans les opérations financées par la LBU et représente en
moyenne 300 € de moins par m² en 2011 :
Cette hausse dépend de six facteurs principaux. Le prix de revient est sensible :






2.1.1.
à l’inflation des prix des terrains (1),
à la hausse du coût du foncier brut et aménagé (2)
à la hausse du prix du BTP (3)
aux surcoûts liés à l’importation de matériaux et à leur transport (4),
aux surcoûts liés au nombre et à la complexité des normes de constructions
(règlementation thermique, acoustique et aération, accessibilité aux personnes à
mobilité réduite, ou bien les règlementations parasismiques) (5)
au coût additionnel engendré par l’instauration du dispositif de la défiscalisation (6)
L’inflation importante du prix des terrains
Dans les Départements d’Outre-mer, (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion), entre 2007 et
2008, le prix du terrain a augmenté de +35,21%, passant de 71€ à 96 € le mètre carré251.
A La Réunion, en 2011, le prix moyen des terrains classés en U et AU toutes zones urbaines
confondues (du bourg à la grande ville) est estimé entre 60 et 65 € le mètre carré252. Le prix moyen
des terrains, dans les extensions identifiées au SAR, qui ont vocation à devenir rapidement
urbanisables, est estimé à 15 € le mètre carré à Pierrefonds par l’EPFR.
Le prix moyen du foncier non aménagé doit être inférieur à 60 € pour que le prix du foncier aménagé
n’excède pas 200 à 250 € le mètre carré et ainsi permettre de maintenir un « coût de sortie » du
logement de 1 850 à 1 900 € le mètre carré (SIDR).
251
http://www.immobilier-finance-gestion.com/article-immobilier-les-regions-ou-les-terrains-sont-les-plus-chers-47773806.html
sur la base d’une analyse de références portant sur 180 transactions répertoriés pour une surface totale de 163 hectares réalisée par
l’EPFR
252
232
A La Réunion, les acteurs relèvent la grande variabilité des coûts du foncier notamment :
 celui des petites parcelles qui voient leur coût s’envoler
 l’écart entre le prix d’un terrain urbain dans un bourg et dans un grand centre urbain peut
être de 1 à 20 (EPFR)
 en fonction de la localisation des futures extensions urbaines, de leurs niveaux
d’équipements, de la date à laquelle la négociation foncière va pouvoir aboutir, la valeur
des terrains peut varier considérablement (EPFR).
En Guyane, le prix du foncier brut est de 3 à 4 € le mètre carré dans la communauté d’agglomération
du Centre Littoral. Il est de 23 € dans la ZAC Saint Maurice de Saint-Laurent du Maroni. Pour les
terrains acquis par la SIMKO, il se situe entre 20 et 30 € le mètre carré. Le coût d’aménagement du
foncier brut varie selon la taille de l’opération et est plus élevé à Saint-Laurent du Maroni qu’à
Cayenne ou Kourou :
 pour de grandes opérations de plus de 200 logements, la SEMSAMAR affiche un coût de
10 € le mètre carré
 pour des opérations moyennes d’une centaine de logements, ce coût est compris entre
20 et 40 € le mètre carré
 pour les petites opérations de 50 logements, le coût varie de 40 à 100 € le mètre carré
 en fonction de la commune et des équipements présents : 100 €/m² sur des petits
terrains à Cayenne ou à Rémire-Montjoly, 10 €/m² pour Macouria ou des communes plus
éloignées et sans viabilisation (sur des échelles d’un hectare).
La SEMSAMAR obtient des coûts globaux par logement d’environ 135 000 €. En 2012 pour une
opération à Cayenne, le foncier représente 10 % du prix de revient d’un logement, tandis qu’il
représente 4 % du prix de revient d’un logement à Saint Laurent du Maroni.
L’EPAG estime les coûts moyens de charge foncière (achat du terrain brut et aménagements) entre
500 et 600 €/m² à Cayenne ou en agglomération proche. La SEMSAMAR affiche des prix compris
entre 450 et 500 €/m². Ces différents niveaux de prix s’expliquent par la situation du terrain, en
centre-ville, périphérie ou éloigné de toute voirie253. Les coûts moyens de charge foncière dans les
centres-villes sont très élevés compte tenu du prix des terrains, de la spéculation foncière et de la
forte densité de population. En périphérie, la charge foncière subit une forte hausse car il faut
prévoir les aménagements divers (voiries, aménagement de territoires enclavés…).
2.1.2. Une hausse du coût du foncier brut et aménagé
La plupart des territoires d’Outre-mer sont confrontés à de fortes hausses du coût du foncier brut et
aménagé et donc de la charge foncière. Cette charge foncière est un des éléments du prix de revient
des opérations. Elle comprend à la fois le coût d’acquisition du terrain, les frais d’actes, de géomètre,
les études au sol, mais aussi la construction des VRD (voiries, réseaux divers), c'est-à-dire la
préparation du terrain et terrassement, les voiries et les espaces verts, l’eau et l’électricité ainsi que
les aménagements extérieurs254. Le niveau de la charge foncière résulte à la fois du prix du terrain et
du choix du projet de construction retenu ainsi que de la forme de l’habitat souhaité.
Les charges foncières en Guyane et à La Réunion sont plus élevées qu’aux Antilles car les coûts
d’aménagement sont de manière générale plus importants dans ces deux DOM.
253
254
Les Composantes du Prix du Logement à La Réunion, Etude du groupe Habitat – Foncier, AGORAH (Agence pour l’observation de la
Réunion l’aménagement et l’habitat), 2009
233
A La Réunion, entre 2008 et 2011, la charge foncière a augmenté de 43%255 et le prix du foncier des
LLTS et LLS est passé de 20 898 € en 2006 à 34 838 € en 2011.
D’autres sujétions limitent par ailleurs la disponibilité de foncier aménageable et aménagé, il s’agit
des risques sismiques, de la présence de nombreux espaces règlementés, de l’inconstructibilité de
nombreuses zones périurbaines marécageuses notamment en Guyane et de la compétition pour
l’espace entre les différents usages du sol, notamment agricoles, comme pour les champs de canne à
sucre.
A Mayotte, le foncier est particulièrement restreint par la configuration géographique et
topographique de l’île, la densité de sa population et sa concentration sur la zone littorale. Par
ailleurs, le régime de la propriété foncière, héritage culturel et historique se traduit par une situation
complexe et confuse256.
Les Antilles quant à elles sont potentiellement soumises à une large gamme d’aléas climatiques :
activité sismique et volcanique, phénomènes climatiques en zone tropicale. La prise en compte de
l’atlas des risques257 à partir de 2001 a ajouté une contrainte supplémentaire en amplifiant le
phénomène d’amenuisement des zones constructibles. Les deux îles ont aussi beaucoup d’espaces
règlementés.
Par ailleurs, des phénomènes d’indivision rendent les surfaces foncières difficilement disponibles.
En outre, la spéculation foncière aux Antilles, notamment liée aux anciens dispositifs de
défiscalisation pour le logement libre et intermédiaire, a conduit à un renchérissement très
important des terrains, limitant les possibilités d’équilibre économique de certaines opérations de
construction258.
Pour le foncier brut, la plupart des DOM font face à une forte carence due à la rareté des terrains
mobilisables. De nombreuses parcelles ne sont pas disponibles pour la construction de logements,
255
256
Philippe DUMAS, Dominique DALMAS, Danièle JOURDAIN-MENNINGER, Gérard RUIZ, Rapport de la mission interministérielle sur le
développement du logement social à Mayotte, janvier 2011
257
La publication en 1999 de l'atlas des risques naturels établi par le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a fait prendre
conscience du grand nombre de personnes et de biens concernés en cas de catastrophe naturelle en Martinique. Inondations, phénomènes
littoraux, mouvements de terrain, séismes, volcanisme, cyclones peuvent avoir des conséquences catastrophiques pour la population et le
développement de l'île. Il a donc été nécessaire pour l'Etat d'engager en concertation avec les collectivités territoriales une réelle politique
de prévention adaptée au contexte local. Les arrêtés préfectoraux d’avril et novembre 2004 ont rendu opposables des plans de préventions
des risques (PPR) sur l’ensemble de la Martinique.
258
« Evaluation de la politique de soutien à la production de logements sociaux neufs dans les départements des Antilles », Délégation
générale à l’Outre-mer, KPMG, 2014
234
étant réservées à l’exploitation l’agricole, ou bien étant considérées comme des espaces
réglementés, protégés, ou simplement non constructibles. L’exemple le plus probant est celui de la
Guyane : couvert à 90% d’une forêt équatoriale dense, l’espace territorial guyanais est fortement
cloisonné, ce qui réduit le nombre de parcelles mobilisables pour la construction de logements
sociaux.
Cette insuffisance de terrains contraint les autorités locales à construire dans des espaces
géographiques moins accessibles, ce qui entraine également des coûts d’aménagements qui
impactent le coût du foncier aménagé.
A La Réunion par exemple, la rareté du foncier et le nécessaire renouvellement urbain conduisent à
investir dans les hauts de l’île, plus montagneux. Avec le relief, les coûts de terrassements, de
transport et d’évacuation des matériaux, ou bien de soutènements augmentent considérablement
les prix de revient. Certaines zones peu accessibles finissent d’ailleurs même par souffrir du déficit de
réseaux. En effet, de nombreuses parcelles ne sont pas reliées à un réseau collectif d’assainissement
et nécessitent la mise en œuvre d’un assainissement autonome coûteux. Les conditions climatiques
impliquent dans les zones de moyenne et haute altitudes des équipements coûteux tels que le
chauffage et la mise en œuvre de menuiseries à double vitrage à rupture de pont thermique ou
encore l’installation systématique d’une ventilation mécanique. C’est notamment le cas de certaines
microrégions de l’île, situées au-delà de 900 m d’altitude et nécessitant l’installation de chauffage.
Cet équipement coûteux entraîne des surcoûts sur la construction mais aussi sur l’entretien et la
maintenance259.
Les coûts de construction d’un logement en altitude (au-delà de 800 m, sur les Hauts de La Réunion)
sont de 1450€/m² et de 1200 à 1300 €/m² ailleurs260.
De plus, l’aménagement de la construction de logement à forte densité s’accompagne
d’aménagements secondaires (routes, établissements scolaires) dont le prix est conséquent261.
En Martinique, le manque de foncier aménagé à un prix stabilisé constitue également un frein
majeur à la construction de logements sociaux. Plusieurs phénomènes comme l’insularité, l’exigüité
du territoire, les contraintes topographiques (risques naturels, espaces naturels protégés) ou bien la
concurrence entre divers acteurs, ont un impact sur la disponibilité des terrains et sur la constitution
de leur prix, ce qui explique la hausse des coûts du foncier aménagé262. Malgré cela, les opérations
aux Antilles utilisent plus fréquemment les réseaux et équipements urbains existants.263 Les normes
mises en place au travers du plan de prévention des risques naturels (PPR) ainsi que les frais générés
pour le raccordement en matière d’assainissement et pour les normes environnementales entrainent
une hausse du coût du foncier aménagé. De plus, les terrains disponibles sont souvent pentus et
présentent des risques sismiques très importants. Les normes spécifiques qui s’y appliquent génèrent
des coûts supplémentaires.
En Guadeloupe, très peu d’opérations sont initiées en ZAC ou en lotissement. Près de la moitié de
celles-ci sont réalisées dans les zones rurales et le reste dans les centres-villes ou les centres-bourgs.
1/3 des logements sont construits en zone ANRU dans la conurbation Pointe à Pitre-Les Abymes.
Plusieurs facteurs expliquent la hausse des coûts du foncier :
- la faible disponibilité du foncier et de son aménagement (réseaux primaire et secondaire).
- L’insuffisance du FRAFU.
259
livrable n°2, Ministère de l’Outre-mer,, déGéOM, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, DGALN/DHUP,
septembre 2012, p. 3
260
261
L’habitat à La Réunion : analyse des décalages entre l’offre et la demande de logement, Note expresse, novembre 2009, IEDOM, p. 5
262
ROVELA-MARTHELY, L'habitat à la Martinique, un marché sous contrainte(s), Note expresse de l'Institut d'émission des départements
d'outre-mer, Mai 2010, n°76, P. 3
263
Rapport d’information du Sénat fait au nom de la mission commune d’information sur la situation des départements d’outre-mer, par M.
Eric DOLIGE, le mardi 7 juillet 2009
235
-
L’importance très forte de l’indivision entraînant des lenteurs lors de l’acquisition foncière.
En Guyane, le réseau routier, peu développé, ne concerne que les communes du littoral (ce qui
correspond aux 14 communes sur les 22 que compte la Guyane), les 8 autres communes, Apatou,
Maripasoula, Papaichton, Grand Santi, Saint Elie, Saul et Ouanary sont uniquement accessibles par
voie aérienne ou fluviale. La localisation d’une opération de logements sociaux sur ces communes a
donc une grande incidence sur son coût. Plus les terrains sont éloignés des centres-villes, plus leur
aménagement et leur raccordement aux réseaux (eau, électricité, traitement des déchets) sont
onéreux. La plupart des matériaux doivent être transportés par pirogues : le coût de transport élevé
des matériaux et l’indemnisation pour le déplacement des salariés ont pour conséquence première
de doubler le coût de revient des opérations. De plus, la faible densité des opérations est un facteur
de coût supplémentaire : l’aménagement d’un terrain dont la densité est faible entraîne une
répercussion sur les coûts par logement supérieure à ce qu’elle aurait été si la densité était plus
importante. En outre, l’aménagement des terrains guyanais est complexe et onéreux. Son coût est lié
entre autres à la nature des sols qui nécessitent d’être purgés et se caractérisent par une mauvaise
portance. Ainsi, le coût des remblais qui est de 12 €/m3 dans l’hexagone et de 20 €/m3 en
Guadeloupe s’élève à 45 €/m3 en Guyane. L’aménagement représente 20 % du bilan d’opération.
A Mayotte, le coût du foncier a augmenté au travers de nombreux facteurs264 :
- pénurie du foncier associée à une faible densité (peu d’étages),
- beaucoup de terrains non régularisés (titrés) ne permettant pas de faire appel à des prêts
pour une mise en valeur favorisant une augmentation de la densité des constructions,
- problème d’indivision des terrains,
- présence importante des zones urbaines soumises à risques naturels,
- pas de valorisation du foncier viabilisé en zone urbaine notamment les terrains appartenant
à l’Etat ou au département. Ces derniers constituent des dents creuses non mises en valeur
depuis plusieurs décennies
A Saint-Martin, les disponibilités foncières sont de plus en plus rares. L’activité sismique, climatique
et la prise en compte des risques et les espaces règlementés réduisent les zones constructibles.
L’indivision est un facteur favorisant l’échec de l’acquisition du foncier par les opérateurs engendrant
un coût du foncier en constante augmentation, affectant le montage financier et l’équilibre financier
des opérations. Le déficit en matière de planification oblige les opérations de logements à se réaliser
au gré des opportunités foncières. Par ailleurs, le retard en matière d’équipements (réseaux,
adductions d’eau, assainissements…), l’application des plans de prévention des risques naturels, des
normes environnementales et des nouvelles normes techniques de la construction sont des facteurs
de surcout pour l’aménagement des terrains rendant le prix de revient des logements élevé.
Pour faire face à la hausse du foncier aménagé, le dispositif des FRAFU (Fonds régional
d’aménagement foncier et urbain), a été modifié par le décret n°2009-787 du 23 juin 2009 pour que
son action se concentre principalement sur la production de foncier aménagé. Ce dispositif est donc
utilisé pour financer la viabilisation de terrains devant accueillir des logements sociaux. Il finance les
équipements de viabilisation primaire (construction de logements) mais aussi ceux de viabilisation
secondaire c'est-à-dire les travaux de voieries et de réseaux divers.
Pour soutenir les FRAFU, le projet de loi de finance 2014 prévoit une enveloppe de 28 000 000 € en
autorisation d’engagement et de 25 000 000 € en crédit de paiement265.
En Martinique, 25,4 millions d’euros FRAFU ont été engagés par l’Etat entre 2007 et 2011, et près de
2 500 logements ont été subventionnés266.
264
Audition de Monsieur le Maire de Mamoudzou, Monsieur Mohamed MAJANI
Projet de loi de finance 2014, extrait du bleu budgétaire de la mission outre-mer, « programme 123 : conditions de vie outre-mer », p 22
266
Le logement aujourd’hui et Demain en Martinique, INSEE, Antilles-Guyane, DEAL Martinique, Novembre 2013, p. 22
265
236
A Mayotte, une aide financière à l'aménagement foncier avait été mise en place en 2006 / 2007 et il
était essentiellement abondé par l’Etat, via le Contrat de Projet, compte tenu de la faiblesse de la
fiscalité locale et de l’absence d’intervention de l’Europe (Mayotte relevant jusqu’alors de l’article 74
de la Constitution). Dans ce territoire, cet outil était destiné à financer seulement les VRD (voiries,
réseaux et divers) primaires. Depuis le décret du 23 juin 2009 relatif aux FRAFU, ce dispositif est
applicable à Mayotte avec des adaptations prévues à l’article 2 dudit décret touchant aux instances
de décision afin de tenir compte de l’organisation de la collectivité. Le comité de gestion et
d’engagement est ainsi composé de deux représentants de l’Etat, de deux représentants du Conseil
général et de deux représentants désignés par l’Association des maires de Mayotte. Il est présidé par
le président du Conseil général. Le comité permanent, quant à lui est composé d’un représentant de
l’Etat, d’un représentant du conseil général élu par celui-ci et d’un représentant désigné par
l’Association des maires de Mayotte. Le FRAFU n’a pas, à l’heure actuelle, été mis en place à Mayotte
malgré les demandes récurrentes du Conseil général et de la SIM notamment. Mais le passage de la
collectivité au statut de RUP en 2014 lui permet de bénéficier des financements au titre du FEDER.
L'apport des crédits européens légitime dès lors une mise en place rapide du FRAFU.
2.1.3. Un prix du BTP conséquent
Les coûts de construction ont subi de fortes augmentations, que traduisent les index BTP. Cette
hausse est due à l’évolution des coûts des matériaux de construction. Très peu d’entre eux sont
élaborés localement et aucun partenaire européen proche des îles ne peut exporter ses matériaux
vers les DOM. Les normes techniques ou relatives à l’accessibilité des handicapés généralisée à tout
le bâtiment augmentent le coût de revient des opérations267.
Le degré de concurrence entre les acteurs du BTP dans les DOM est l’un des facteurs principaux
responsable de la hausse des coûts268. Le manque de concurrence dans le secteur du bâtiment et
dans les approvisionnements augmente le prix des matières premières et donc de la construction de
logements sociaux.
En Guyane, trois facteurs recensés affaiblissent la concurrence dans le BTP et entrainent une
augmentation des prix dans le secteur du bâtiment :



la faiblesse du marché guyanais génère des économies d’échelles insuffisantes,
la présence de monopoles pour les avitaillements de matériaux (ciment, bitume,
granulat) affaiblit la concurrence,
la présence sur le marché de peu d’entreprises extérieures269
Dans le secteur du bâtiment, il existe une faible concurrence pour le « gros œuvre » car seules deux
entreprises se partagent le marché. Pour les autres lots, l’existence de nombreuses petites
entreprises permet une forte concurrence. Toutefois, les TPE - PME sont mal outillées, ne sont pas
structurées entre elles et leur taux de « mortalité » est élevé. Si les opérations de construction sont
importantes, seules les grandes entreprises sont en mesure de les réaliser, ce qui compte tenu des
caractéristiques du marché du BTP guyanais, entraîne une hausse des coûts de construction270.
L’impact de cette concurrence réduite sur le prix du BTP est important. Ainsi, le montant de certaines
prestations est 5 à 6 fois plus coûteux en Guyane que dans l’hexagone (notamment sur la tonne de
267
268
Rapport d’information du Sénat fait au nom de la mission commune d’information sur la situation des départements d’outre-mer, par M.
Eric DOLIGE, le mardi 7 juillet 2009
269
Audition de la DEAL de Guyane
270
Ibid.
237
bitume)271. Il existe des écarts de prix très importants entre la Guyane et l’hexagone sur le prix des
matériaux de base (sur le ciment, le béton, le gravier, la peinture, le bois de coffrage…).
En Martinique, le gros œuvre est le 1er facteur explicatif du coût du bâti. Il en représente 57%. Le prix
du béton représente à lui seul 20% du prix du gros œuvre. La part de la main d’œuvre représente
quant à elle 34%.
En Guadeloupe, le gros œuvre représente 51% du coût du bâti des logements sociaux et est le 1er
facteur explicatif du coût du bâti ; le 2ème facteur est celui des prestations des corps d’état
secondaires. La part de la main d’œuvre est de 34%. Le coût du gros œuvre est très élevé dans les
opérations ANRU car il intègre une partie des coûts des fondations spéciales : il peut aussi intégrer la
construction d’un ou plusieurs niveau de sous-sols (parkings).
L’augmentation du prix du béton est la conséquence de la surchauffe du secteur du BTP dû à la
commande publique.
Par ailleurs, on retrouve une situation de concurrence déloyale dans les grands chantiers
du BTP avec l’ouverture aux marchés européens et l’emploi de la main d’œuvre étrangère.
En revanche, les coûts des prestations complémentaires d’ascenseurs, de climatisation ventilation et
de chauffe-eau solaires pèsent peu dans le prix de revient de la construction des logements sociaux.
A Mayotte, le coût de la construction s’élève aux alentours de 1200 et 1400 €/m², et il est lié à
l’évolution du coût des matériaux, de la main d’œuvre, du matériel, des délais ainsi que des
procédures mises en œuvre.
A La Réunion, le coût de la construction est le poste le plus important dans le prix de revient. Il varie
en fonction des caractéristiques du logement, des coûts des matières premières, des matériaux, de
l’éloignement du climat et des délais de l’opération.
2.1.4. L’apparition de surcoûts résultant de l’éloignement et liés au transport et à l’importation de
matériaux
L’isolement des territoires ultramarins engendre une augmentation des coûts de construction
compte tenu de la nécessaire importation des matières premières et de la faible concurrence entre
les opérateurs importateurs de ces matériaux de base. L’augmentation du coût des matières
premières constitue un véritable obstacle à la construction de logements sociaux outre-mer.
A l’exception de certains matériaux comme la brique de terre mahoraise, du sapin créole
(cryptoméria) et du bois de Guyane, les matériaux de base nécessaires à la construction de
logements sociaux dans les Outre-mer restent tributaires de l’importation en matériaux et matériels.
Ces produits importés, provenant en majorité de l’Hexagone, entraînent une hausse des coûts du
bâti, notamment due au transport de ces matériaux. L’augmentation des prix des matières premières
entraine par conséquent une hausse des prix du coût de revient des opérations.
Cette dépendance provient du fait que les territoires ultramarins ne sont pas producteurs de ces
matériaux et ne disposent pas de filière de fabrication. La Réunion dispose de peu de matériaux
locaux, et en Guyane, les productions locales possibles sont fortement concurrencées par les mêmes
matériaux importés du Brésil ou du Surinam. La difficulté réside donc dans la structuration des
filières locales de production, comme par exemple celle du bois (Cf. fiche relative à la filière bois).
Les territoires ultramarins doivent par ailleurs répondre à des exigences règlementaires et
normatives (comme le marquage CE ou bien la nécessité d’obtenir l’avis du CSTB (Centre scientifique
et technique du bâtiment), qui empêchent les entreprises de construction de s’approvisionner dans
271
Ibid.
238
les territoires voisins des DROM/COM car les matériaux produits dans les pays limitrophes ne
répondent pas aux standards règlementaires produits par la France ou par l’Union Européenne272.
Les marchandises doivent donc être importées d’Europe continentale ou d’Asie, ce qui coûte plus
cher en termes d’importation et de transport273. Le marché privé de la promotion et de l’autoconstruction mahoraise mais aussi le marché réunionnais bénéficient aussi d’approvisionnement en
provenance de Dubaï, principalement pour Mayotte, et de la Chine274. En Guyane, le coût des
matériaux est élevé car le territoire ne produit pas beaucoup de matériaux de construction et l’octroi
de mer a un impact sur le coût de certains matériaux. L’importation des produits et leur transport en
bateau génèrent des coûts notamment liés à la faiblesse des infrastructures portuaires qui obligent
les navires à décharger les marchandises au large sur de plus petits bateaux, ou dans des pays voisins
avec un acheminent par voie terrestre. En outre, la Guyane exportant peu, les conteneurs repartent
souvent à vide ce qui augmente d’autant les coûts de transport de produits entrants275.
Les commandes en matériaux en provenance de l’Europe ou d’Asie mobilisent un tissu complexe
d’acteurs ainsi qu’une multiplicité d’intermédiaires (fabricant, centrales d’achats, transitaires, ports,
distributeurs locaux etc.) sans toutefois contribuer à l’émergence de filières endogènes et d’une
coopération régionale plus structurée qui permettraient d’atténuer ou de mettre fin à une situation
économique où la superposition des marges et des coûts rendent les produits plus chers dans les
départements d’Outre-mer que ceux pratiqués dans l’hexagone.
Le coût de l’importation des matériaux de base fluctue au rythme du coût du transport maritime. En
moyenne, le coût du transport représente 20 à 25% du prix de la valeur marchande du produit276. Les
importations entraînent des coûts connexes : au prix de base s’ajoute en effet la rémunération des
importateurs. Pour La Réunion par exemple, un container de 20 pieds en provenance d’Europe coûte
2300 à 2500 € et le container de 20 pieds en provenance d’Asie coûte 1200 à 1300 euros.
Par ailleurs, la hausse du coût des matières premières est due à l’insuffisance de la concurrence entre
les importateurs de matériaux, mais également à la faible concurrence entre les distributeurs locaux
qui entraine peu de négociations possibles sur les prix.
De manière générale, dans les territoires ultramarins, le marché des matériaux de base destinés à la
construction de logements est tenu de manière « monopolistique » par quelques importateurs, ce
qui contraint considérablement la concurrence et entraine une hausse des prix des matières
premières.
A La Réunion, selon l’indice des matériaux de construction de la DEAL de La Réunion, le prix du sac
de ciment a augmenté de 32% entre 2002 et 2007277.
En Martinique, le prix du béton enregistré une augmentation de 27,6% entre 2004 et 2008 tout
comme le prix du sable, passant 7,5€ la tonne à 15,4€ la tonne278.
Les monopoles d’importation des matériaux sont une réelle source de surcoûts, s’élevant en
moyenne autour de 35% en plus-value incluant les frais de transport, les droits de douanes et les
272
livrable n°2, Ministère des Outre-mer, DéGéOM, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, DGALN/DHUP, p. 13
273
Ibid., p. 13
274
Ibid., p. 13
275
276
livrable n°3, Ministère des Outre-mer, DéGéOM, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, DGALN/DHUP, p. 21
277
Ibid.
278
SENAT Rapport d'information n° 355 (2007-2008) de M. Henri TORRE, fait au nom de la commission des finances, déposé le 27 mai 2008
239
marges279. Cette faiblesse d’opérateurs s'explique essentiellement par des coûts d'entrée sur le
marché très élevés ce qui ne permet pas une baisse des prix des matières premières280.
Il existe également, en ce qui concerne la filière BTP, des positions dominantes chez les distributeurs
locaux de matériaux. En mettant en parallèle la commande des matériaux directement dans
l’hexagone et l’achat chez les distributeurs locaux, l’étude sur la connaissance des gisements
d’économies des coûts de la construction des logements réalisée par le Ministère des Outre-mer en
partenariat avec le Ministère de l’écologie, met en évidence des incohérences dans la formation des
prix des matériaux de construction. Certaines marges brutes affichées semblent en effet être
excessives281. Néanmoins, quelques entreprises structurées disposent de « comptes » auprès de
fabricants hexagonaux et bénéficiant de « l’effet de groupe » s’approvisionnent directement sans
passer par les intermédiaires locaux282.
L’absence de filières endogènes de production et de négoce de matériaux ainsi que d’une
coopération régionale plus structurée et la multiplicité d’intermédiaires (fabricants, centrales
d’achats, transitaires, ports, distributeurs locaux…) ne peut que favoriser la superposition des marges
et des coûts qui rendent les produits et les prestations plus chères dans les DOM comparés à
l’hexagone.
L’importation des matériaux obère le coût du bâti dans les territoires ultramarins. Néanmoins,
certaines matières premières sont présentes dans les Outre-mer et l’utilisation de ces matériaux
locaux comme la brique de bois à Mayotte permettrait de réduire le coût des opérations de
construction, en évitant les intermédiaires, et les taxes, tout en bénéficiant de frais de transport
réduits283. L’utilisation du bois ou bien encore de la chape lissée en remplacement du carrelage,
contribuerait à abaisser notamment le coût des menuiseries. Le développement de la filière bois
peut être un moyen utilisé afin de réduire les coûts de production de logements sociaux, et pour
accroitre la production de logements. Par ailleurs, cette filière participe également de manière très
importante au développement économique des territoires. L’essor de la filière bois en Guyane est un
des exemples particulièrement éloquent de l’importance de cette filière. Elle peut être considérée
comme une bonne pratique à poursuivre dans les années à venir. (cf. fiche filière bois)
Cependant, l’exploitation des matières premières présentes sur les territoires ultramarins par les
distributeurs et les exploitants locaux peut également générer des surcoûts sur les opérations de
construction de logements sociaux. En effet, l’exploitation des matières premières se heurte à des
coûts de transport élevés d’une partie à l’autre du territoire. Ces difficultés géographiques s’ajoutent
aux difficultés économiques rencontrées par les distributeurs et exploitants locaux, qui affaiblissent
la concurrence entre eux et entrainent une hausse des coûts. Les distributeurs et les exploitants des
carrières y sont notamment confrontés. Ils expliquent que l’augmentation des coûts de revient des
opérations provient du faible niveau de l’offre, de l’importance des frais de structure, mais surtout
de l’insularité des territoires, qui handicape lourdement ou rend impossible le déplacement du
matériel d’exploitation.
A Mayotte, le marché d’exploitation des carrières est très peu concurrentiel. En raison de la
géographie physique de l’île, il est très difficile de développer de nouvelles carrières ou même
d’exploiter celles existantes car la roche est couverte par une couche épaisse d’argile. La répartition
279
livrable n°2, Ministère des Outre-mer, DéGéOM, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, DGALN/DHUP, septembre
2012, p. 25
280
SENAT Rapport d'information n° 355 (2007-2008) de M. Henri TORRE, fait au nom de la commission des finances, déposé le 27 mai 2008
281
2012, p. 13
282
Ibid. p. 13
283
2012, p. 25
240
inégale des zones d’exploitation sur le territoire donne un important différentiel de prix entre les
différents secteurs géographiques : le sud, le nord, et la petite terre sont les plus défavorisés. Ces
zones doivent souvent supporter des frais de transport supplémentaires pour y acheminer les
matériaux.
Bonne pratique : l’exemple de la filière bois en Guyane
La filière bois guyanaise est une filière économique fortement porteuse notamment dans le domaine
du logement social, susceptible d’offrir des solutions bois intégrées.
Avec plus de 210 entreprises employant environ 900 personnes et générant près de 60 millions
d'euros de chiffre d'affaires, la filière bois constitue le troisième secteur économique en Guyane,
après l'activité spatiale et l'exploitation aurifère. La fourniture de 70 000 m de grumes par an (en
moyenne ces dix dernières années) nécessite la mise en exploitation de 8 000 hectares de forêt, ainsi
que la création de 40 kilomètres de pistes nouvelles chaque année284.
Cette activité s'inscrit dans la politique agricole commune et bénéficie des subventions du fonds
européen de développement rural, le FEADER. Celui-ci concourt au soutien de la gestion du massif
forestier à hauteur de 12,9 millions d'euros pour un montant total d'investissements de 17,5 millions
d'euros. À cela, s'ajoute un financement, au titre du FEDER, des entreprises de la première et de la
seconde transformation.
La production de bois est actuellement destinée pour plus de 80 % au marché local, fortement
demandeur de bois pour la construction. En raison de la croissance démographique, cette demande
s'accroît fortement. L’augmentation de la production de logements sociaux, appelée à se multiplier
par deux dans les années à venir, représente une augmentation du besoin en sciage d'environ 4 000
m par an pour les seuls bois d'ossature. Parallèlement, on évalue à 1 700 le nombre de maisons
individuelles qui vont se construire chaque année, chacune d'entre elle nécessitant 5 à 6 m de
bois285.
Le développement de la filière bois est donc un sujet primordial pour la Guyane.
Un label d’éco certification est en cours d’obtention, ce qui devrait favoriser les exportations, même
si le caractère globalement porteur du marché local rend peu nécessaire actuellement le recours à
l'export pour développer les recettes.
Pour répondre à la demande de bois d’œuvre, les petits exploitants forestiers de l’ouest guyanais ont
souhaité se structurer, se professionnaliser et recruter. Ils se sont donc rapprochés du Centre de
Formation Professionnelle et de Promotion Agricoles (CFPPA) de Matiti via Pôle Emploi et Opcalia –
prescripteur et financeurs de formations professionnelles.
Le projet consistait à élaborer une formation d’ouvrier forestier polyvalent destinée à des
demandeurs d’emplois en vue de les rendre opérationnels à leur embauche.
Le montage de ces formations a nécessité le concours de Pôle emploi (recrutement des demandeurs
d’emploi), Opcalia (financements), du Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels
(FPSPP) et de la Région Guyane. Le CFPPA s’est chargé de l’ingénierie de formation en lien avec La
maison du bois et l’ONF.
2.1.5. La complexité des normes de construction et de prévention des risques
284
Les politiques européennes dans les RUP : la Guyane en quête de singularité, Rapport d'information n° 378 (2012-2013) de MM. Georges
PATIENT et Simon SUTOUR, fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, déposé le 20 février 2013.
285
Ibid.
241
Le développement de nouvelles normes de construction a entraîné une hausse du niveau du prix de
revient des opérations.
Ainsi, l’Outre-mer doit faire face à des conditions climatiques et naturelles particulières, pouvant
engendrer la mise en place de normes de construction complexes :

les paramètres humidité et pluie ont des conséquences sur le surdimensionnement des
ouvrages de récolte et évacuation des eaux pluviales de l’ordre de 50% par rapport aux
valeurs hexagonales

l’utilisation systématique de produits hydrofugés (plâtre, panneaux de particules de bois)

des nombreux arrêts de chantier pour intempéries (+2,7 % du montant du marché en
Guyane)286.

le risque cyclonique entraîne des surcoûts de renforcement des structures et des
protections des ouvrages (couverture, protections des baies etc. estimés à 3%).

le risque sismique, dont les normes de construction entrainent des surcoûts sur les
opérations de construction. Classés en zone de sismicité niveau V (décret n°2007-1467 du
12 octobre 2007), c'est-à-dire le niveau de sismicité le plus élevé du territoire français, les
départements de la Guadeloupe et la Martinique sont particulièrement confrontés à ces
aléas climatiques. Les deux DOM, présents entre deux plaques océaniques, sont sujets à
la problématique du volcanisme, c’est pourquoi ils doivent veiller à l’application stricte
des normes de construction, et notamment à la règlementation parasismique287.
Contrairement aux autres DOM, dont La Réunion est classée en zone de sismicité faible
(zone 2), et la Guyane en zone de sismicité très faible (zone 1), des coûts importants de
construction, en particulier dans le gros-œuvre, sont constatés (ferraillage etc.) mais ils
sont intégrés depuis longtemps dans l’acte de construire. En Guadeloupe plus de 1500
logements ont été réhabilités sur trois ans sur financement LBU, fonds de la loi Barnier et
fonds des bailleurs (1/3 chacun)288 et la CDC propose un « sismo-prêt » aux Antilles sous
forme d’un prêt bonifié de 0,5% qui devrait permettre de renforcer 2300 logements289.
Aucun des acteurs concerné par l’augmentation des coûts de construction ne remet
d’ailleurs en cause leur application lorsque l’on sait qu’un séisme majeur est attendu aux
Antilles à plus ou moins brève échéance290.

la présence de termites sur ces territoires a également des conséquences sur le coût de
construction et demande des matériaux traités contre les attaques, ce qui limite les choix
dans la conception des ouvrages.
L’une des nouvelles règlementations les plus conséquentes concerne la règlementation thermique,
énergétique, acoustique et d’aération des bâtiments d’habitation dans les DOM (RTAA DOM).
286
livrable n°2, Ministère de l’Outre-mer, DéGéOM, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, DGALN/DHUP,
287
Rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information sur la situation des départements d’outre-mer, Par M. Éric
DOLIGÉ
288
Audition DEAL de la Guadeloupe
289
Audition de la Caisse des dépôts et consignations
290
livrable n°2, Ministère de l’Outre-mer,, DéGéOM, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, DGALN/DHUP,
242
Cette règlementation se fait en application de l’article L. 161-1 du code de la construction et de
l’habitation. Le décret n° 2009-424 et ses 3 arrêtés d’application du 17 avril 2009 définissent les
dispositions spécifiques de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de La Réunion.
Cette règlementation, qui s’applique depuis 2010 à toute personne qui construit un bâtiment
d’habitation neuf et/ou une extension de bâtiment existant faisant objet d’une demande de permis
de construire ou d’une demande de déclaration préalable. Elle vise notamment à limiter la
consommation énergétique en préconisant le bioclimatique, la ventilation naturelle, de prévenir les
risques de légionelle et de brûlure dans les installations d’eau chaude, de garantir des débits d’air
suffisants, et enfin d’améliorer l’isolation acoustique des logements291. Un niveau de performance
énergétique global est donc exigé dans les DOM (hors Mayotte).
Les logements construits en Guyane, en Martinique et à La Réunion doivent d’une part disposer de
matériaux d’isolation thermique comme des parois opaques, ou des baies en contact avec l’extérieur
afin de protéger du rayonnement solaire mais aussi de mettre en place une ventilation naturelle de
confort thermique permettant d’éviter l’utilisation de la climatisation. D’autre part, ces logements
doivent inclure des équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie
renouvelable, notamment en développant des systèmes de fourniture d’électricité à partir de
l’énergie solaire, en utilisant des pompes à chaleur géothermiques ou un raccordement à un réseau
de chaleur utilisant des énergies renouvelables ou bien encore une installation de cogénération292.
Ces normes techniques introduites ces dernières années ont entrainé une augmentation de 8 à 10 %
du prix de revient des logements293. En Guyane, le coût de l’aménagement est de plus en plus
onéreux notamment en raison de la RTAA DOM, qui entraîne des cheminements plus longs, des
parkings, des pentes, trottoirs, des accès plus doux etc. Le surcoût de cette règlementation aux
Antilles est évalué à 10% pour les constructions neuves collectives et à 3,5% en maisons
individuelles294. Face à ces coûts relativement importants, la Caisse des Dépôts et Consignations
accorde un prêt « Energie, performance Outre-mer » permettant de sur-bonifier le prêt de base de la
CDC et de compenser le surcoût induit par les nouvelles normes énergétiques295.
Les Antilles possèdent par ailleurs des particularités en termes de règlementations techniques. En ce
qui concerne le volet thermique, la Guadeloupe a établi en 2011 sa propre règlementation locale
(RTG). Elle a permis de réduire les surcoûts de la RTAA DOM de 3,5% à 2,5%, mais il faut souligner
que l’adaptation des règlementations aux contextes locaux n’implique pas directement une baisse du
coût de construction mais une baisse du coût de gestion de ces logements en termes énergétiques.
L’évolution actuelle vers des règlementations locales mieux adaptées aux contextes locaux (zonage
du territoire en fonction des vents dominants par exemple) participe d’une meilleure prise en
compte de l’environnement mais ne fera pas baisser les coûts de construction dans des proportions
importantes.
Les chauffe-eau solaires, ont entrainé par exemple des coûts supplémentaires en construction neuve
d’environ 5% (3500€/65000 €). La température élevée des territoires d’Outre-mer n’a pas en soi une
incidence significative sur le coût de la construction. Mais c’est bien l’évolution des techniques de
291
La règlementation technique de la construction dans les DOM : http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-reglementationtechnique-de-la.html
292
« Réduction d'impôt « Duflot » : publication des plafonds et critères de performance énergétique applicables aux investissements réalisés
dans les DOM », Droit fiscal n°25, act. 310, Revue de droit fiscal, 20 juin 2013
293
294
livrable n°3, Ministère des Outre-mer, DéGéOM, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, DGALN/DHUP, février
2013, p. 3
295
243
construction menant à une architecture bioclimatique et les nouvelles exigences performantielles en
termes de consommation d’énergie qui conduisent à la disparition des appareils de climatisation en
faveur de la ventilation naturelle. Ce changement de dispositif engendre automatiquement des coûts
de construction en matière d’habitat social.
Les normes relatives à l’accessibilité des personnes à mobilité réduite engendrent des hausses de
coûts dans la construction des logements sociaux. La loi « handicap » du 11 février 2005 et ses textes
d’application pour l’égalité des droits et des chances fixe notamment des obligations de résultats et
des délais à respecter quant à la construction de logements. Il existe par ailleurs des règles
d’accessibilité pour les personnes à mobilité réduite (PMR)296 qui imposent, en particulier pour les
constructions neuves, le respect d’un certain nombre de règles constructives à l’intérieur des
logements (largeur des portes, accès aux ouvertures, aux terrasses, taille des pièces techniques telles
WC et salle d’eau) ainsi que des règles d’aménagement des abords des constructions (rampe d’accès,
éclairage, parkings). L’ajout de ces normes facilitant la mobilité entraîne une hausse significative du
coût total de la construction de logements. Cette norme relative à l’accessibilité des handicapés a eu
un impact visible, les logements se sont agrandis de 4 à 5 m² dans tous les appartements et non plus
uniquement pour les logements aménagés en rez-de-chaussée. Ces dispositifs mis en œuvre
permettent l’accès et le déplacement des personnes en fauteuil roulant (zone de retournement), et
les accès aux immeubles sont aménagés de manière à permettre les déplacements de tous. Cette
règlementation a engendré des coûts supplémentaires particulièrement élevés à La Réunion compte
tenu des contraintes topographiques. En effet, les terrains accidentés sur l’île entraînent des coûts
supplémentaires lors de l’application de cette norme. Un opérateur privé signale que l’application de
la norme sur l’accessibilité seule représente 10% du prix de revient. Plus de 4 500 logements adaptés
pour les personnes âgées ont été construits sur l’île selon certains bailleurs. La Guyane met en
œuvre partiellement la norme sur l’accessibilité compte tenu de la jeunesse de sa population (50%
de la population a moins de 25 ans), néanmoins, la norme sur l’accessibilité des logements reste
chère. Avant cette norme, seuls les logements en rez-de-chaussée étaient aménagés pour les
personnes handicapées. La Guyane n’est pas concernée par les normes parasismiques et paracycloniques. En revanche, les constructions doivent être rehaussées de 50 cm car les terrains sont
très proches du niveau de la mer. Le cumul de cette norme et de celle de l’accessibilité pose parfois
des problèmes de remblaiement297.
Ces nouvelles règlementations sont complexes à mettre en place et exigent un allongement des
phases de conception et de construction qui contribuent à ralentir la production de logements
sociaux. Elles nécessitent également des compétences et des expertises nouvelles qui contribuent à
augmenter la part des coûts salariaux et de maintenance dans les prix de revient des logements
sociaux.
L’intensification de la concertation locale dans chaque DOM entre l’ensemble des acteurs concernés
sous l’égide du Comité départemental de l’habitat (CDH) en sa qualité de lieu de synthèse de tous les
aspects environnementaux, économiques, sociaux des questions de règlementations et de l’habitat
social ; devrait permettre d’activer les synergies locales.
2.1.6. Le coût additionnel lié à la mobilisation des ressources de défiscalisation et à l’émergence
d’un nouveau mode de production (la VEFA)
296
Ibid., p. 4
297
244
Si l’augmentation du coût du foncier brut associée à la défiscalisation s’est d’abord fortement
répercutée sur les prix de revient, la tendance est aujourd’hui à la stabilité voire à la baisse.
Toutefois, La Réunion, du fait du rôle dynamique de la défiscalisation est aujourd‘hui à la troisième
place, derrière l’Ile-de-France et la région PACA, pour le prix des terrains constructibles.
Cependant, ce coût de la défiscalisation tend à chuter par la mise en concurrence des monteurs, ce
qui entraine une hausse des taux de rétrocession.
La défiscalisation a par ailleurs permis de solvabiliser la demande. En effet, ce dispositif d’aide fiscale
a été efficace quant à la maitrise des loyers de sortie298.
Par ailleurs, la VEFA a généré, en particulier dans les premières années de son utilisation, un coût de 5
à 10% supérieur à celui des logements réalisés en production propre par les organismes.
En définitive, les variations des coûts de la construction ainsi que des prix de revient des logements
sociaux sont fonction :








de la localisation des opérations
des caractéristiques du foncier (réserves, qualité de celui-ci..)
de la viabilisation de celui-ci
de la taille des opérations
du mode constructif (filière humide ou sèche ou mixte)
des normes applicables
du recours au mécanisme de défiscalisation du logement social
du recours à la VEFA ou de conduite en propre par le bailleur
2.2.Un taux d’effort qui reste important pour les ménages
Les ménages les plus modestes intégrant un logement social peuvent bénéficier d’une aide à la
personne qui est adaptée aux particularités de la situation économique des ménages ultramarins.
Une revalorisation de l’allocation logement (1) ainsi que la mobilisation de la ressource fiscale (2) ont
permis de contribuer à la solvabilisation de la demande. Cependant, le taux d’effort reste important
pour les ménages en matière de logement social (3).
2.2.1. Une revalorisation de l’allocation logement
Pour les ménages les plus modestes, les différentes allocations pour le logement sont essentielles afin
de leur permettre d’assumer les dépenses liées à leur logement :

L’allocation logement à caractère familial (ALF) a été créée par la loi du 1 er septembre 1948.
Elle n’a été distribuée dans les DOM qu’à partir de 1976.

l’allocation logement à caractère social (ALS), a été créée en 1971 dans l’hexagone et
étendue aux DOM en 1980 et à Mayotte en 2004.
Ces allocations permettent de diminuer la charge de loyer des ménages modestes en les rendant
solvables, ce qui limite les risques d’impayés des ménages envers les bailleurs sociaux. En 2002 les
barèmes d’attribution des allocations logement ont été alignés sur ceux de l’hexagone par un arrêté
interministériel revalorisant le montant de l'allocation-logement dans les DOM. Cette allocationlogement, versée selon les cas par l'Etat ou la caisse d'allocations familiales, permet aux familles les
298
Référé sur la défiscalisation sans le secteur du logement social en outre-mer : lettre du PM au Premier président de la Cour des comptes
245
plus modestes d'assumer le paiement de leurs loyers lorsqu'elles occupent un logement social.
Auparavant, le barème permettant de calculer le montant des allocations logement ne prenait pas
suffisamment en compte la dépense réelle des familles nombreuses en matière de loyer. Les familles
de plus de 2 enfants se trouvaient ainsi plus fréquemment exclues du logement social. Par exemple,
cette dépense était limitée à 306 euros pour une famille avec 2 enfants, et elle n'était que de 325
euros pour une famille avec 4 enfants. La revalorisation a ainsi permis de relever ces montants, en
fonction des revenus, de la composition de la famille et du loyer réel acquitté.
Entre 2001 et 2008, les aides au logement familial et au logement social ont augmenté de 25% dans
les DOM. En 2008, 28% des ménages des DOM (environ 182 602)299ont bénéficié d’une aide au
logement (l’ALF ou l’ALS).L’aide au logement s’élève à 285 € par mois pour l’ALF (242 € en France
hexagonale) et 178 € par mois pour l’ALS (contre 170 € pour l’hexagone)300.
En 2013, les plafonds de loyers et de charges applicables en métropole et dans les DOM (y compris à
Mayotte) ont été actualisés :
Montants des loyers plafonds (DOM et Mayotte)
Désignation
plafond
Personne isolée
253,58
Couple sans personne à charge
310,38
Personne seule ou couple ayant une personne à charge
349,26
Par personne supplémentaire dans la limite de 6
50,83
Montants forfaitaires des charges (DOM et Mayotte)
Personne isolée ou couple sans personne à charge
Par personne supplémentaire à charge dans
la limite de 6
35,53
9,13
A La Réunion, les dépenses en logement représenteraient 30% pour le revenu des ménages sans
l’application des allocations. Avec l’ALS, ce taux se rapproche des 21%. Pour les ménages les plus
démunis, ce taux d’effort passe de 60% à 27% après avoir perçu l’allocation logement301.
Aux Antilles, plus de 50% des ménages demandeurs d’un logement social disposent de revenus
mensuels inférieurs à 1 000€ et 75% de revenus mensuels inférieurs à 1500€. Et, selon le barème des
plafonds d’accessibilité, si les 75% de ces ménages aux revenus mensuels nets imposables inférieurs
à 1 500€ étaient composés d’au moins 2 personnes, tous seraient éligibles au LLTS.
299
« L’habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Notes de l’IEDOM, février 2010, p. 46
Ibid. p. 46
301
« Le logement en 2006 », Revue l’Economie de La Réunion N°5 Hors série, juin 2009 p. 6
300
246
Plafonds de ressources en vigueur au 01/01/2014 pour l'accès au LLS et LLTS Outre-m er
Catégorie de m énages
Personne seule
2 personnes
3 personnes
4 personnes
5 personnes
6 personnes
Personne supplémentaire
Plafonds
annuels LLTS
Plafonds
m ensuels LLTS
Plafonds
annuels LLS
Plafonds
m ensuels LLS
13 509
18 039
21 695
26 190
30 809
34 722
3 873
1 126
1 503
1 808
2 183
2 567
2 894
323
18 012
24 053
28 926
34 920
41 079
46 296
5 164
1 501
2 004
2 411
2 910
3 423
3 858
430
Source : Arrêté du 17 octobre 2011 relatif aux plafonds de ressources HLM, retraitement KPMG
En Guadeloupe, par exemple, 80% de la population est éligible au logement social avec un montant
de loyer avoisinant les 4,5 €/m². En général les LLS bénéficient d’un taux de subvention d’environ
28% tandis que le taux appliqué aux LLTS est de 54% en moyenne302.
Le tableau ci-dessus montre que sans les aides au logement, les 30 0000 locataires dont le revenu ne
dépasse pas les 900 € par mois consacreraient plus de la moitié de leurs ressources à payer leur
loyer.
Pour les ménages logés dans le parc social, le taux d’effort brut est de 43 %, contre 70 % pour les
ménages contraints de se loger dans le parc privé (13 000 ménages réunionnais). Les charges
augmentent par ailleurs de 5 points l’effort financier des ménages en matière de logement, la part
des ressources consacrées aux charges étant plus élevée pour les ménages modestes. Au total,
l’effort financier net supporté par les ménages réunionnais est plus faible qu’en France
métropolitaine (de 3 points dans le parc social et de 4 points dans le parc privé)303.
2.2.2. Un taux d’effort des ménages qui reste important du fait de l’écart entre le niveau des
revenus et des prix des loyers proposés
302
Synthèse de l’étude sur les coûts de la construction dans les départements d’Outre-mer, facteurs explicatifs des coûts de la construction,
amélioration de la connaissance des coûts et des gisements d’économies (règlementation, formation, matériaux et équipements),
MOM/SPP/BELDAD, 11 mars 2014
303
« L’habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Notes de l’IEDOM, février 2010, p. 47
247
Le taux d’effort des ménages reste important en matière de logement. Cet indicateur qui est le
rapport entre « les dépenses réalisées par les ménages pour leur habitation principale et leur revenu
disponible »304. Il permet de mesurer le part du coût du logement dans le budget des ménages
ultramarins. Deux taux d’effort sont définis : le taux d’effort net qui prend en compte les aides au
logement et le taux d’effort brut qui ne les intègre pas.
L’habitat est le premier poste d’endettement pour les ménages dans les DOM et les COM, à
l’exception de Mayotte305. Les enquêtes budget de familles révèlent que le poste logement des
ménages avait dépassé le poste alimentation à partir des années 1990306.
A La Réunion, la part des dépenses affectées à l’habitat est très importante dans le crédit des
ménages. En 2008 elle s’élève à 72% du total des crédits des ménages à La Réunion307. Cela est
accentué par le fait que la part des ménages pauvres représente 49 % de la population réunionnaise
contre 13 % en métropole.
Taux de pauvreté en métropole et dans les DOM en 2008 :
Taux de pauvreté (%)
France métropolitaine
13
La Réunion
49
Source : Insee - RP 2008
Selon l’ARMOS, le taux d’effort moyen des ménages (après avoir bénéficié des aides à la personne)
est de 17%308. Le taux d’effort des ménages dans les parcs locatifs anciens (avant 1986) est de 15%.
Type de logements Taux d’effort en %
LLS
17%
LLTS
15%
PLS
26 %
Source : Audition de l’ARMOS de l’Océan Indien, 23 avril 2014
A La Réunion, les ménages sans enfants sont difficiles à loger car les aides sont moins importantes.
Environ 80% des 62 000 logements localisés à La Réunion sont couverts par l’allocation logement et
parmi ces ménages, 45% bénéficient du RSA. La cible est donc très sociale. L’ARMOS de l’Océan
Indien constate par ailleurs une légère tendance à l’augmentation des impayés.
La revalorisation de l’AL a permis un certain rééquilibrage qui reste insuffisant du fait de
l’augmentation de certaines charges telles que l’augmentation de la taxe ordures ménagères. Les OLS
servent de « banques » « d’amortisseurs » par rapport à d’autres créanciers
La nécessité de mettre en place un travail social auprès des familles en difficulté se fait de plus en
plus pertinent dans les DOM.
Le taux d’effort des ménages ultramarins est élevé en raison de l’écart entre le prix des loyers
proposés et celui des revenus des habitants d’outre-mer. Dans le cadre des opérations nouvelles sur
304
« Le logement aujourd’hui et demain en Guyane, DEAL Guyane, INSEE, février 2014, p. 12
« L’habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », note IEDOM, Les Notes de l’Institut d’émission, février 2010, p. 13
306
Ibid., p. 12
307
Ibid., p. 13
308
Audition de Joël PERSONNE, Président de l’association régionale des maîtres d’ouvrage sociaux et aménageurs Océan Indien ( ARMOS OI)
305
248
les logements neufs, le taux d’effort des ménages réunionnais est difficilement soutenable. Cela est
vrai sur certaines opérations (notamment LLS) surtout si elles présentent des surfaces très
supérieures aux surfaces « minimales», et donc, un niveau de loyer difficilement compatible avec les
capacités financières des ménages. Il y a donc une nécessité de maitriser la taille des logements et de
réfléchir à la problématique de l’accessibilité qui a tendance à faire croitre les surfaces des
chambres, salle et circulation au détriment des séjours. Ces difficultés sont également observables
pour les opérations PLS acquises en VEFA dont les niveaux de loyers ne sont pas compatibles avec les
revenus des familles éligibles309. Par ailleurs, il existe un écart entre les souhaits des collectivités pour
une programmation PLS et les capacités des ménages (LLTS et un peu LLS).
309
Audition de l’ARMOS, 23 avril 2014
249
3.
L’insuffisante prise en compte du logement social dans les stratégies globales et
territorialisées
L’essor de la politique du logement social se heurte parfois à la faible prise en compte des
problématiques du logement dans les stratégies globales et territorialisées. Ainsi, on assiste à une
insuffisante articulation entre la planification urbaine (1), les aménagements urbains (2) et la
construction de logements sociaux (3).
3.1. La question de la planification urbaine et financière locale
La planification urbaine consiste à traduire les documents d’urbanisme et de planification spatiale en
une vision transversale des politiques d’aménagement et de l’évolution du territoire à l’échelle des
communes et des intercommunalités. Mais dans les faits, les politiques d’aménagement global du
territoire se font plutôt au coup par coup en fonction des urgences et des opportunités éventuelles.
Les projets de logement social sont encore trop souvent abordés en dehors de toute vision dans le
domaine de la planification urbaine et ne tiennent pas compte des contraintes liées à l'urbanisation
(éloignement domicile–travail, carences du réseau d'assainissement, etc.)310.
Le schéma d’aménagement régional (SAR) qui fixe les orientations fondamentales en matière de
développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement,
détermine notamment la destination générale des différentes parties du territoire de la région,
l’implantation des grands équipements d’infrastructures et de transport ou la localisation
préférentielle des extensions urbaines et d’activités. Il s’impose aux SCOT et aux POS/PLU qui doivent
donc être compatibles avec ses prescriptions.
Les SAR de la Guadeloupe et de La Réunion ont été adoptés en 2011 (décrets n°2011-1610 et 20111609 du 22 novembre 2011). Celui de la Guyane est en cours de révision et devrait être adopté à la
fin de l’année 2014. Celui de la Martinique est en cours de révision. A Mayotte, en application de la
loi de départementalisation du 7 décembre 2010, le projet d'aménagement et de développement
durable est assimilé au SAR. En 2011 le conseil général de Mayotte a décidé de réviser le PADD de
2009 et de le transformer en SAR.
Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) est un document de planification qui vise à assurer la
cohérence entre différentes politiques territoriales. Il précise les grands objectifs d’aménagement et
d’urbanisme, il fixe les orientations générales de l’organisation de l’espace et de la restructuration
des espaces urbanisés. Le plan local d’urbanisme (PLU) définit quant à lui le droit des sols applicables
à chaque terrain. Son élaboration est de compétence communale ou intercommunale. Le
programme local de l’habitat (PLH) traite pour sa part tout le champ de l’habitat (public et privé),
parc existant, constructions neuves, locatif, accession, copropriété, populations spécifiques… Il est
une compétence obligatoire des EPCI de plus de 50 000 habitants ou des communes de plus de
20 000 habitants non membres d’un EPCI. A la Réunion, le constat et les besoins en logement social
ont été intégrés dans les orientations générales du Schéma de Cohérence Territoriale approuvé en
2013 et dans le programme d’actions du PLH 2011-2017 afin de mettre au cœur de la stratégie la
production de logement locatif social et la lutte contre l’habitat indigne. Par ailleurs, les orientations
générales du SCOT ont décliné l’articulation entre les politiques de transports et d’aménagement
avec les politiques résidentielles.
Cependant, on constate encore souvent une simple superposition de ces documents de planification
et stratégiques. Dans ces cas, la multiplicité d’intervenants nuit à la lisibilité et à la cohérence de
310
Rapport de la mission interministérielle sur le développement du logement social à Mayotte, établi par Philippe DUMAS- inspecteur
général des finances, Dominique DALMAS-inspectrice générale de l’administration, Danièle JOURDAINMENNINGER-inspectrice générale des
affaires sociales, Gérard RUIZ-inspecteur général de l’environnement et du développement durable, en janvier 2011.
250
leurs actions. Cet empilement, les différentes échelles auxquelles ils sont élaborés, combiné à la
notion de « compatibilité » (et non de conformité) aux prescriptions du SAR, réduisent
considérablement la portée de ce dernier.
La loi pour l’accès au logement et pour un urbanisme rénové (ALUR) du 26 mars 2014, accentue
toutefois l’obligation d’articuler les différents documents d’urbanisme et notamment :


les SCOT doivent être compatibles avec les SAR
les PLU, PLH et cartes communales doivent être compatibles avec les SCOT.
Par ailleurs, la politique nationale de soutien à la production de logements sociaux neufs est déclinée
en planifications financières départementales, mais celles-ci ne sont pas la traduction de stratégies
collectives territorialisées. Le mode de gouvernance actuel articule mal les compétences de l’Etat
financeur et programmateur des aides à la pierre, des Régions aménageurs, des Départements
financeurs des aides à la personne (et parfois aussi actionnaires des OLS), des EPCI stratèges des
territoires et coordonnateurs des SCOT et des PLH, des communes pilotes de leur PLU et souvent
« tutelles » des OLS.
Les objectifs sont peu formulés - au-delà du critère de taille du logement et des contraintes de
l’équilibre financier des opérations (prix plafond et loyer plafond) : le foncier disponible et les projets
possibles déterminent souvent l’offre finançable ; ce qui peut conduire à des programmations
« opportunistes ».
Le constat partagé par une majorité d’acteurs est qu’il revient aujourd’hui aux EPCI d’exercer
pleinement la compétence de « l’équilibre social du logement » que la décentralisation leur confère.
Cependant, ces EPCI s’impliquent d’abord dans la conception de l’aménagement au travers des SCOT,
dont le volet logement est décliné dans un PLH, mais ils n’entendent pas tous s’impliquer dans la
production du logement social. Ils découvrent ce secteur, et sont d’une manière générale
dépendants de leurs communes membres qui entendent faire valoir leur propre politique à cet égard
d’une part, et conserver leur droit d’attribution d’autre part. A ce jour, les EPCI disposent de la
connaissance des enjeux et de la capacité à conduire la réflexion stratégique mais n’ont pas prise sur
la programmation. Cependant, il est reconnu aux SCOT d’avoir obligé à modifier les pratiques de la
production de la ville et de la construction de logements sociaux.
Le débat entre les communes et leurs groupements porte sur la pertinence d’aider les bailleurs par
une aide à la pierre complémentaire, ou d’aider les communes par une aide à l’aménagement. Les
positions des EPCI à ce stade sont contrastées. Mais la demande tendancielle des communes est
naturellement de les aider plutôt à aménager. A La Réunion, le Président de la communauté
d’agglomération territoires de la Côte Ouest (TCO), Monsieur Joseph SINIMALE311, rappelle que le
TCO a mis en place un régime d’aides surtout orienté vers l’aide à la pierre à destination des bailleurs
et la bonification foncière pour aider les communes à l’acquisition de foncier destiné au logement
social. Le TCO propose un régime d’aides plus orienté vers l’aménagement, à l’image du FRAFU à
vocation sociale et maintient son aide à la bonification foncière. Dès 2012, les premières demandes
sont arrivées pour l’aide à l’aménagement et l’agglomération a été sollicitée pour combler les déficits
d’opération dont les montants s’élèvent entre 10 et 20 millions d’euros selon les communes.
Par ailleurs, la CIVIS (communauté intercommunale des Villes Solidaires (CIVIS) envisage le lancement
de son 1er PLH afin de planifier sa politique de l’habitat sur la période 2015 à 2021 pour répondre au
plus près aux besoins qui seront identifiés en la matière. Elle souhaite mener cette démarche de
concert avec la mise en place du PILHI, afin que des outils de lutte contre l’habitat indigne puissent
être directement opérationnels dès la mise en œuvre du PLH en 2015312.
311
Audition de Monsieur le Président de la communauté d’agglomération territoire de la Côte Ouest de La Réunion, Monsieur Joseph
SINIMALE
312
Audition de Monsieur le Président de la communauté Intercommunale des Villes Solidaires (CIVIS), Michel FONTAINE
251
3.2. La question de l’articulation entre logement social, aménagement urbain et équipement
public
Dans les territoires ultramarins, l’un des principaux enjeux consiste à articuler la politique de
logement social avec l’aménagement urbain et le développement des équipements publics.
Dans les DOM, deux objectifs doivent être poursuivis : lutter contre l’étalement urbain pour
préserver les espaces naturels, la trame « verte et bleue », les paysages, mais aussi reconquérir un
socle de foncier agricole garant de la viabilité économique de la filière canne notamment à La
Réunion et condition d’une future économie alimentaire de l’île. La seule alternative pour répondre à
ces objectifs consiste à opérer la mutation des tissus urbains.
Dès lors, il convient de permettre l’intervention publique sur ces tissus urbains caractérisés par un
défaut de structuration de la trame viaire. Pour ce faire, il est nécessaire de susciter une volonté
politique qui agira sur la mutabilité de l’urbain existant au travers d’un financement public des
stratégies urbaines globales comprenant des objectifs de multifonctionnalité, d’amélioration de la
desserte en transports collectifs, d’équipements publics de proximité etc.
L’action de la Communauté intercommunale des Villes Solidaires (CIVIS) est notable en ce qui
concerne l’articulation entre le logement social, l’aménagement urbain et le transport. Par exemple,
la commune de Saint-Pierre s’est engagée dans un programme de rénovation de quartier de la
Ravine Blanche, bénéficiant du soutien de l’ANRU et de la CIVIS qui apporte sa contribution à travers
l’octroi d’une aide de 1,5M€. Ce programme de rénovation urbain en cours de réalisation est en
bonne voie d’achèvement (phase 1 et 2 finalisée, phase 3 en cours). Au-delà de cette aide financière,
la CIVIS est missionnée pour la réalisation d’un Transport Commun en Site Propre (TCSP) traversant
le quartier de la Ravine Blanche afin d’accompagner ce programme important de densification
urbaine. La portion de TCSP représente un investissement direct d’environ 6 millions d’euros pris en
charge par la CIVIS avec le concours des fonds européens, de l’Etat et de la Région. Le quartier
devrait accueillir plus de 1200 habitants supplémentaires qui bénéficieront d’un accès direct au TSCP.
Ces travaux liés au TSCP ont démarré en juillet 2013313. Un nouveau programme de rénovation
urbaine est déjà à l’étude dans le quartier de Bois d’Olives à Saint-Pierre.
De plus, le département de La Réunion est aussi impliqué dans les politiques d’articulation entre
l’aménagement urbain et le besoin en logement sociaux. En effet, le département a développé une
action notable d’aménagement du territoire permettant un aménagement équilibré des
microrégions et de la zone des Hauts. Cette action est destinée à favoriser l’attractivité de chacun
des « sous-territoires » en termes de potentiel de développement et d’accessibilité, tout en refusant
le mitage et la protection des terres agricoles. Les actions de la politique de déplacement et de
transport doivent être notamment appréciées en ce sens par le développement et l’entretien de
l’important réseau de routes avec les réseaux locaux. Par ailleurs, les actions de développement de
l’attractivité de chaque microrégion et des hauts sont mises en œuvre à travers un important
programme de valorisation des espaces naturels (40% du territoire) et des zones rurales. Il s’agit de
poursuivre les objectifs de développement multipolaires et de réduction des distances entre lieux de
travail, lieux de résidence et lieux de loisir314.
Néanmoins, les contraintes accrues de l’espace réunionnais et de sa gestion mettent en évidence une
gamme des types de foncier qui prédétermine les densifications urbaines possibles. L’échelle de
coûts de ces fonciers pourrait déterminer aussi les localisations du privé et du social. A cette
condition, l’enjeu de la densification sera pris en charge. Cette prise en charge doit s’accompagner
d’un effort pour soutenir l’attractivité du logement urbain plutôt que celle concernant le logement
313
314
Audition de Monsieur le Président de la communauté Intercommunale des Villes Solidaires (CIVIS), Michel FONTAINE
Audition de Madame la Présidente du Conseil général de La Réunion, Madame Nassimah DINDAR
252
dispersé. Une lente évolution est, à cet égard, en cours pour modifier les paramètres de la qualité et
du cadre de vie. Le succès du logement social est donc aussi conditionné par la modification des
modes d’habiter : l’innovation des formes urbaines et des diverses conceptions architecturales,
notamment au travers de l’éco-habitat, doivent prendre en compte la densification et les économies
d’échelle de l’habitat collectif, tout comme certaines caractéristiques de l’habitat individuel. A La
Réunion, la plupart des acteurs sont conscients de la nécessité de la double mutation urbaine et
sociale du territoire, et positionnent donc l’habitat social au cœur de cette mutation. Reste
cependant à transformer dans chaque commune la conscience collective des enjeux en volonté
politique locale.
Les opérations de construction sont parfois trop ponctuelles et ne s’intègrent pas dans une réflexion
globale en termes d’aménagement urbain au niveau communal. Les critères d’attribution de
dispositif de défiscalisation devraient être conditionnés à une meilleure prise en compte de cette
vision globale315.
A Mayotte, le rôle de la commune mahoraise est important en ce qui concerne la gouvernance du
système de production, afin de permettre l’aménagement urbain. Un partenariat a été instauré par
le PRU avec des concertations en amont sur l’ampleur des programmes mis en œuvre. Ce partenariat
s’est constitué avec l’intervention d’une AMO « qualité architecturale et urbaine » et avec
l’architecte conseil mais aussi avec une mission économique et commerciale pour introduire les
locaux d’activité et commerces en pied d’immeuble316.
Le Conseil général mahorais, dans son projet de transport collectif interurbain, prévoit de desservir
l’ensemble de son territoire, notamment les zones où sont construites les logements sociaux. En
effet, ces zones bénéficieront des mêmes aménagements que ceux prévus dans les autres parties du
territoire départemental. Egalement, en application de la politique de solidarité menée par le Conseil
général, une tarification sociale spécifique au réseau mahorais est prévue afin de permettre aux plus
démunis de se déplacer. En effet, la mobilisé est un enjeu très fort d’insertion et de cohésion sociale.
Afin d’être en phase avec les objectifs de solidarité du Département et pour un traitement plus
équitable des individus cette tarification sociale sera établie par rapport aux revenus des personnes
et des ménages. En matière d’aménagement, il y aurait lieu d’encourager les constructions de
logements sociaux en zones « rurales »317.
3.3. L’insuffisante maîtrise foncière par les collectivités
3.3.1. Les conventions d’action foncières (CAFO)
Face à la problématique foncière rencontrée outre-mer, l’Etat a proposé un certain nombre de
dispositifs aux communes pour leur permettre de mieux maîtriser leur action foncière.
La généralisation des contrats sous forme de convention d’action foncière entre l’Etat et les
communes, qui remplacent les COF (contrats d’objectifs foncier), en est un exemple pertinent. Ces
contrats sont destinés à favoriser l’engagement des communes dans une politique foncière plus
active. Elles s’engagent à constituer des réserves foncières, à produire du foncier aménagé et à
construire des logements sociaux et bénéficient pour cela de contreparties accordées par l’Etat.
Les CAFO fixent deux objectifs principaux pour les communes : créer des réserves foncières
communales et augmenter la production de logements sociaux. En contrepartie, les crédits de l’Etat
destinés au logement social, notamment le FRAFU, sont prioritairement concentrés sur les
315
Audition EPF Réunion, 29 avril 2014
Audition de Monsieur le Maire de Mamoudzou Monsieur Mohamed MAJANI
317
Consultation écrite conseil général département de Mayotte, 4 juin 2014
316
253
communes ayant conclu une CAFO. Les communes avec les bailleurs établissent une liste des
opérations de logement social à réaliser et doivent constituer une réserve foncière en conséquence.
L’article R372-14 du code de la construction et de l’habitation prévoit que la signature d’une CAFO
donne droit à un abaissement du taux de participation de la collectivité signataire à la subvention
pour surcharge foncière de 20% à 10% de la subvention totale.
Dans les Antilles, où les prix du foncier ont connu une hausse très sensible depuis la fin des années
1990, les CAFO représentent un levier important pour les communes cherchant à encourager
l’acquisition de foncier aménageable par les opérateurs tout en minimisant l’impact de leur concours
à la subvention pour surcharge foncière sur leur ressources, notamment lorsque leur situation
financière est tendue.
A La Réunion, 24 communes de La Réunion ont signé un contrat d’objectifs fonciers (COF) avec l’Etat.
L’objectif est d’évaluer en continu les enseignements de la commune en production de logements
aidés d’ici 2013 et en contrepartie la commune est prioritaire pour l’attribution des aides de la LBU.
En Guyane, le foncier appartient à l’Etat qui procède à une rétrocession directe aux communes ; les
procédures foncières de type CAFO n’ont pas de pertinence pour ce département.
Le développement des CAFO semble être un outil positif pour entraîner les communes à s’engager en
faveur du logement social et à prendre à compte la maîtrise du foncier.
3.3.2. Les établissements publics fonciers
La question foncière a par ailleurs entraîné un mouvement de création de plans d’action foncière
(PAF) et l’essor d’établissements publics fonciers, qui est néanmoins arrivé tardivement par rapport à
l’ancienneté de ses besoins. Attendu depuis longtemps, l’établissement public foncier de La Réunion
(EPFR) créé en 2003, monte en régime aujourd’hui. L’établissement public foncier de la Guyane
(EPAG), plus ancienne, a aussi une fonction d’EPF (établissement public foncier). La création de
l’Etablissement Public Foncier de Mayotte devrait être effective d’ici la fin de l’année 2014.
Les plans d’action foncière sont conclus entre les établissements publics fonciers et les collectivités
territoriales.
L’EPFR (établissement public foncier de La Réunion) est un instrument déterminant et fait l’objet
d’une forte adhésion des acteurs. Il est doté de 12 M€ réparti par tiers entre l’Etat et les Conseils
régional et général et ses fonds proviennent en outre de la taxe spéciale d’équipement additionnelle
(TSE), de la revente de terrains, des frais de gestion de 1,5 % facturés aux collectivités, ce qui produit
1,5 M€ par an. Sa trésorerie est complétée par un emprunt à la Caisse des dépôts pour 27,5 M€ au
titre des prêts GAÏA pour le logement social. Il dispose aujourd’hui d’un budget d’une centaine de
millions d’euros.
Il a pour objectif de repérer les terrains stratégiques, de négocier, d’acquérir et de les porter pour le
compte de la collectivité qui s’engage à les racheter.
Les collectivités ont cédé à l’EPFR leur droit de préemption sur 7000 hectares : la collectivité reçoit la
déclaration d’intention d’aliéner (DIA), alerte l’EPFR et lui demande ou non de préempter sur motif
d’intérêt général. Par ailleurs, un système de minoration foncière a été mis en place avec le Conseil
général et quatre EPCI (l’accord de la CASUD est en attente) : quand une collectivité s’engage à
réaliser 60 % de logements aidés, le terrain est subventionné à 20 % par le Conseil général et autant
par l’EPCI, ce qui selon les cas entraîne une bonification du terrain de 20 à 40 %.
Il faut souligner que près des 2/3 de la valeur des acquisitions réalisées par l'EPFR concernent des
terrains destinés au logement social (source site EPFR). Par le biais de l’EPFR, 97 terrains sur 83
hectares rétrocédés ou à rétrocéder aux communes sont susceptibles d’accueillir 3200 logements
254
d’ici 2014 selon un calendrier des rachats arrêté avec les bailleurs sociaux.
Le total d’engagements identifiés porte sur 830 hectares de 2009 à 2015.
L’EPAG créé en 1996 en Guyane permet également de maîtriser le foncier. Il a la capacité d’une EPF
c'est-à-dire qu’il a pour mission d’apporter un service complet depuis l’identification d’un terrain, sa
maîtrise foncière et son aménagement pour le compte des collectivités. Il peut faire des réserves
foncières pour les autres. Après des débuts difficiles, une nouvelle impulsion a été donnée en 2010
simultanément au Plan Logement Guyane : les ressources pérennes de l’EPAG ont été triplées, une
dotation de douze millions d’euros complémentaires a été attribuée et une nouvelle gouvernance
partenariale a été mise en place.
Un plan stratégique a été adopté pour la période 2011-2016 qui prévoit de produire le foncier
aménagé pour 10 000 logements et d’en livrer 8000 sur la période. Le rythme aujourd’hui est de 800
logements par an et pour atteindre l’objectif il faudrait passer à un rythme de 2000 par an.
L’EPAG a en charge la ZAC de Soula de 390 hectares, et a déjà produit 1000 logements ; il s’est écoulé
neuf années entre la première intention en 2001, et la livraison en 2010. L’EPAG conduit en parallèle
le projet du Galion, véritable « ville nouvelle » pour 100 000 habitants sur 4000 hectares, prévu pour
2030. La première tranche devrait démarrer en 2015 à partir d’une définition d’opération en 2012, et
d’études pré-opérationnelles en 2013- 2014.
L’ASP Mayotte (ex CNASEA) effectue, à la demande du Département de Mayotte (délibération en
date du 3 septembre 1996), un rôle d’opérateur foncier. La mission confiée à l’ASP consiste à
régulariser, dans les terrains présumés appartenir au Département, l’occupation coutumière c’est-àdire sans titre et ce à titre gratuit. L’objectif est de permettre d’identifier les occupants coutumiers et
de leur permettre de devenir propriétaires fonciers, s’ils répondent aux conditions préalablement
exigées. Les régularisations menées par l’Etat dans la zone des pas géométriques sont effectuées à
titre onéreuse.
Les techniciens de l’ASP ont parcouru l’ensemble des 17 communes pour lever et recenser les
occupants coutumiers. Ce vaste chantier s’est achevé en juin 2005. 23 200 parcelles ont été levées.
Selon une étude de l’ASP, en février 2010, 20 000 parcelles ont été examinées en commission
d’attribution foncière et représentant 4 200 hectares ; 4 700 parcelles représentant 600 hectares se
situant dans la zone des pas géométriques. 16 500 parcelles ont obtenu un avis favorables et
représentent 3 000 hectares dont 380 hectares en zone urbaine. 8 700 parcelles ont été bornées
suite à cette régularisation foncière. 285 ha ont été acquis par l’ASP pour le compte des communes
et du Département. Aujourd’hui, la Commission d’attribution foncière reçoit encore des dossiers et
devrait avoir matière à siéger pendant quelques années encore.
Par ailleurs, le Département de Mayotte a confié à l’ASP en 2013, dans le cadre de la mise en œuvre
de la fiscalité locale, une nouvelle procédure de régularisation foncière en zone urbaine sur
l’ensemble de l’Ile.
3.3.3. La zone des 50 pas géométriques
La zone des 50 pas géométriques permet de palier les problèmes liés à l’occupation des littoraux
domiens qui peut apparaître anarchique. Le décret du 30 juin 1955 inaugura trente années pendant
lesquelles, au nom du développement économique et notamment touristique des départements
d’outre-mer, les cinquante pas géométriques sont classés « domaine privé » et peuvent être cédés à
titre onéreux. Si, dans les faits, les ventes ont été rares dans les Antilles, elles furent très importantes
à La Réunion avec une urbanisation accélérée au plus près du rivage et une diminution drastique des
espaces naturels littoraux. La « loi littoral » n°86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la
protection et la mise en valeur du littoral a replacé les cinquante pas géométriques dans le domaine
public maritime à l’exclusion des :
255
-
Parcelles appartenant en priorité à des personnes publiques ou privées pouvant justifier de
leur droit
Immeubles dépendant du domaine public non maritime de l’Etat et du domaine privé de
l’Etat affecté aux services publics
Terrains domaniaux gérés par l’Office national des forêts
Avec la loi littoral, apparaissent les premières opportunités offertes aux communes de gérer dans
cette bande l’aménagement de leur territoire. La commune peut en effet se voir céder les terrains
sous réserves que :
- Les parcelles soient préalablement déclassées pour les faire passer dans le domaine privé de
l’Etat
- Les terrains soient classés par un POS (PLU à présent) opposable aux tiers, comme étant
situés en zones urbaines
- Les terrains soient inclus dans un périmètre géré par la commune en vertu d’une convention
de gestion signée avec l’Etat dans le but d’y réaliser des aménagements conformes au droit
de l’urbanisme (article L 156-3).
La loi n°96-1241 du 30 décembre 1996 a eu pour objectif de régulariser les situations observées, en
tentant d’apporter aux situations recensées des solutions permettant de faire entrer dans un cadre
légal les occupations spontanées du domaine public, soit en vendant les terrains aux occupants, y
compris avec une aide de l’Etat, soit en faisant acquitter une redevance, soit en relogeant les
habitants, lorsque ceux-ci avaient élu domicile dans les zones destinées à redevenir naturelles, par
exemple en raison de l’existence d’un risque naturel.
Outre différentes disposition spécifiques introduites dans le code de l’urbanisme, la loi de 1996
prévoit la création des agences pour la mise en valeur de la zone des 50 pas géométriques, pour une
durée de 10 ans. Mises en place effectivement en 2001, elles ne sont opérationnelles que depuis
2002. Constituées sous forme d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), les
agences ont pour mission d’établir des programmes d’équipements des zones urbanisées et des
secteurs occupés par une urbanisation diffuse, mais aussi de réaliser des travaux de voies d’accès, de
réseaux d’eau potable et d’assainissement. Elles sont chargées d’émettre un avis sur les projets de
cessions envisagées à titre gratuit ou à titre onéreux. Mais, malgré le travail accompli par ces agences
depuis leur création, les objectifs ne sont aujourd’hui pas encore atteints.
256
4.
Recommandations
4.1. La nécessaire mise en œuvre d’une stratégie territorialisée du logement social : reflet d’une
vision partagée des besoins
4.1.1. Créer les conditions favorables à l’identification d’une stratégie territorialisée et à sa mise
en œuvre
4.1.1.1.
Favoriser la mise à disposition des données disponibles
Une démarche prospective à l’horizon 2040, dans un cadre partenarial, permettrait de disposer
d’une vision partagée des besoins en logements sociaux outre-mer, déclinée au sein des documents
d’urbanisme et des politiques d’aménagement et de développement durable.
Afin d’alimenter cette réflexion, il convient de développer l’observation et la connaissance des
réalités des outre-mer. Les observatoires de l’habitat (intégrant les observatoires des loyers comme
l’AGORAH à la Réunion) ont donc une fonction essentielle pour évaluer les différentes composantes
des politiques du logement social. Ils doivent être des véritables outils d’aide à la décision pour les
politiques publiques.
La Communauté intercommunale du nord de La Réunion (CINOR) a développé un observatoire de
l’habitat afin de partager entre les acteurs l’atteinte des différents objectifs du Programme Local de
l’Habitat (PLH). Ces travaux d’observation doivent permettre de guider de manière opérationnelle les
actions menées par la collectivité locale et ses partenaires tout au long de la mise en œuvre du PLH.
Ses deux objectifs sont recentrés sur la programmation en logements sociaux (nombre et types de
logements, échéance de livraison) et la production de logements privés individuels et collectifs. Des
« portails de territoires » complèteront chaque monographie actualisée. Constitués d’indicateurs
conjoncturels, socio-économiques, démographiques, ces portails permettront d’esquisser les
particularités et caractéristiques de chaque territoire, d’en mesurer les évolutions dans le temps, et,
à terme, d’évaluer la cohérence entre les réalités de terrain, les objectifs fixés au PLH et les
réalisations observées. Le développement d’observatoires doit donc évoluer en ce sens.
Par ailleurs, huit observatoires locaux des loyers sur les 19 qui se sont engagés dans
l’expérimentation lancée en décembre 2012, ont des données exploitables.
L’intérêt et l’utilité de ces résultats invitent à développer ces observatoires locaux dans les autres
départements, et notamment à la Martinique, où Fort-de-France a atteint 0% de ses objectifs
assignés318.
Des pistes d’amélioration peuvent par ailleurs être avancées en matière d’amélioration de la
connaissance des coûts de la construction et des prix de revient des logements :
-
-
318
Mettre en œuvre dans les DEAL un logiciel commun et créer un référentiel d’analyse et de
suivi de l’évolution des coûts à l’échelle territoriale compatible avec un référentiel à créer au
niveau national
Mettre en place une centralisation des données au niveau national
Prendre appui sur les cellules locales du BTP dans les DOM pour favoriser le suivi des prix de
revient et des coûts de la construction
Solliciter les maîtres d’ouvrage (OLS et en particulier les SIDOM) pour assurer le suivi
financier et une meilleure visibilité du phasage des opérations (programmation, demande de
subventions, démarrage de chantier, réception)
LOCALTIS.INFO, Encadrement des loyers : seuls 8 observatoires locaux des loyers sur 19 présentent des données exploitables, 2014
257
-
-
-
Inciter tous les acteurs de la filière constructive (depuis le fournisseur d’agrégats jusqu’au
monteur en défiscalisation en passant par les transitaires en douane et les bureaux d’études
techniques) à fournir des données sur leur activité liée au logement au moyen de convention
d’échange de données
Mettre en place une centralisation des données au niveau national
Doter les observatoires des prix, des marges et des revenus présents en outre mer d’une
compétence supplémentaire en matière de suivi des coûts de la construction et des prix de
revient des logements
Poursuivre le travail partenarial engagé entre l’Etat, l’AFD, la CDC pour valoriser le suivi, les
analyses et les évaluations sur les dispositifs en faveur du logement social outre-mer.
4.1.1.2.
Décliner la politique du logement
programmation pluriannuelle
social
outre-mer
dans
une
A l’issue d’une démarche prospective tendant à disposer d’une vision partagée des besoins en
logements sociaux outre-mer, la programmation pluriannuelle pourrait être une déclinaison
opérationnelle de celle-ci, à moyen et long terme, assurant la planification du rythme de construction
de logements par territoire.
En affichant un cap pour engager, dans la durée, les moyens nécessaires à la production de
logements, la programmation pluriannuelle permettrait à tous les acteurs du logement social, de
mieux anticiper et se préparer au développement de la construction de logements.
Une programmation pluriannuelle assurerait une meilleure lisibilité des crédits alloués à la politique
sociale du logement.
Elle favoriserait une prospective sérieuse de l’évolution du marché et un lissage de la commande
publique. Cela contribuerait à stabiliser une filière essentielle au développement des économies
ultramarines.
Cette programmation élaborée en concertation avec tous les acteurs (Etat, collectivités territoriales,
bailleurs, BTP…) contribuerait ainsi à relever les défis auxquels sont confrontés les organismes :
-
poursuivre la dynamique de construction à la hauteur des besoins en logements locatifs
sociaux diversifiés et en accession sociale à la propriété ;
prendre en compte l’impératif de baisse des loyers de l’offre nouvelle et de maîtrise des taux
d’effort ;
assurer une meilleure maitrise du foncier aménagé en amont, à la faveur de véritables
stratégies foncières et d’aménagement des collectivités, avec l’appui des établissements
fonciers.
La programmation devrait être calibrée sans méconnaître les capacités de production des territoires
et le niveau de la dépense publique.
A l’heure actuelle, le rythme de production de logements sociaux dans les DOM est de l’ordre de
7 500 logements par an (LLTS, LLS et PLS) depuis 2011.
L’objectif à 5 ou 10 ans pourrait donc être calibré sur la base du rythme de production oscillant entre
7 500 par an en début de programmation et 10 000 logements par an en fin de programmation. Une
réflexion est à mener sur les modalités de lissage et de répartition par DOM.
Selon l’USH, l’objectif de 10 000 logements sociaux est réaliste et réalisable par les opérateurs HLM
des outre-mer. La mobilisation des organismes de logement social de ces territoires fait écho aux
décisions prises au plan national de faire de la construction de logements une priorité forte,
258
conformément aux orientations du Président de la république. La signature du Pacte Etat / USH le 5
juillet 2013 à Matignon entre les ministres du logement et de la ville et les représentants du
mouvement HLM de l’Union et des Fédérations HLM traduit la volonté du gouvernement de mettre
la question du logement au cœur de l’action des pouvoirs publics et des ses partenaires.
Sur la base des éléments recueillis dans le cadre d’un travail concerté avec les différents acteurs du
logement social, un contrat de développement territorial pourrait être élaboré à l’échelle de chaque
DOM, en prenant en compte les réalités propres à chaque territoire. Cette convention fixerait ainsi
les engagements et notamment les objectifs relatifs à la programmation annuelle, de chaque
partenaire pour répondre aux besoins du territoire en matière de logements.
La production de 100 000 logements sociaux en 10 ans pourrait constituer l’objectif de cette
démarche. Formalisé dans un véhicule législatif, ce chiffre donnerait un poids certain à la principale
mesure envisagée afin d’améliorer l’intervention de la défiscalisation et du dispositif relatif au crédit
d’impôt, dans le logement social outre-mer.
4.1.2. Mettre en place des stratégies locales foncières afin de dégager du foncier en outre-mer et
de lutter contre la spéculation et la rétention
La question foncière est un maillon essentiel pour maîtriser les coûts de production des logements
sociaux.
Dès lors, des stratégies locales de mobilisation du foncier de l’Etat au regard d’une expertise sur la
constructibilité des terrains à court, moyen et long terme doit être développée, en vue d’accélérer la
cession gratuite du foncier de l’Etat par une connaissance précise et exhaustive des ressources des
outre-mer.
Par ailleurs, le foncier des outre-mer est marqué par une absence massive de titres de propriété liée
à des successions non réglée, à des occupants de fait ou sans titre. L'absence de titres pose de graves
problèmes sociaux : le titre de propriété est en effet la base de l'accès aux crédits bancaires, il peut
servir de garantie à des engagements économiques et permet de bénéficier d'aides publiques. Mais,
l'absence de titre est surtout un handicap majeur pour l'aménagement public, notamment dans la
réalisation de logements sociaux. La reconstitution et la régularisation des titres de propriété
constituent donc une mission à développer pour la maîtrise foncière.
Enfin, il convient d’améliorer les outils juridiques existants en matière de lutte contre la rétention et
la spéculation foncières. La lutte contre la rétention et la spéculation foncières vise à empêcher que
des terrains, pouvant être disponibles pour la construction de logements sociaux, ne soient soumis à
la spéculation foncière ou délibérément soustraits du marché foncier.
A Mayotte, des dispositifs sont mis en place afin d’accroitre l’efficacité de la production de
logements sociaux. Un constat a été établi sur une utilisation plus optimale du droit de préemption
urbain (DPU) permettant l’acquisition du foncier, mais cette utilisation dépend de la capacité de la
commune à aligner un budget conséquent. Aussi, la mise en place de l’établissement public foncier
(EPF) local est fortement souhaitée par l’ensemble des acteurs locaux de la construction. La
mobilisation du FRAFU est aussi fortement souhaitée mais tarde à se mettre en place malgré le fait
que Mayotte est éligible à ce dispositif319.
Le Conseil général, un des principaux propriétaires terriens de Mayotte, a engagé depuis 1996, une
procédure de régularisation foncière. L’objectif est de permettre d’identifier les occupants
coutumiers et de leur permettre de devenir propriétaires fonciers, s’ils répondent aux conditions
préalables exigées. Le Conseil général intervient régulièrement par la mise à disposition à titre
319
Audition de Monsieur le Maire de Mamoudzou Monsieur Mohamed MAJANI
259
gracieux, des terrains en vue des travaux d’aménagement tels que des lotissements communaux.
Dans le précédent Contrat de Projet Etat – Mayotte portant sur la période 2008-2014, une action «
répondre aux besoins de logement, aménagement » y avait été inscrite. Elle portait sur un montant
total de 203 M€ ; le Département y participait à hauteur de 30 M€, et l’Etat 173 M€.
4.1.3. Mieux intégrer les problématiques de logement social dans les politiques d’aménagement
urbain et du territoire
La problématique du logement social dans ses dimensions de besoins, de localisations, de distances
entre pôles urbains, de transport et de recherche d'un modèle de ville durable, exigent de penser la
ville dans sa complétude.
Les politiques publiques menées localement doivent traiter, dans le cadre de cette vision
prospective, non seulement du logement mais également des transports, des équipements publics et
du développement économique et social qui en découle. Ils doivent par ailleurs veiller aux paysages,
aux espaces à préserver…
A Mayotte, trois chantiers pourraient être lancés de manière concomitante pour conduire et réussir
une véritable politique d’habitat et de logement à la mesure des enjeux locaux :
-
-
-
structurer les fonctions relevant d’un outil public foncier local afin d’en faire le « bras armé »
des collectivités de Mayotte pour le développement équilibré de l’île : création et gestion
d’un atlas foncier, suivi des terrains mutables, stratégie d’acquisition par commune,
définition d’une véritable politique de stratégie foncière.
mettre en place une fonction d’atelier d’urbanisme ayant pour double vocation :
o D’assurer le suivi du SAR et les conditions de sa traduction dans les documents
d’urbanisme règlementaires (PLU) et opérationnels (ZAC)
o D’accompagner et assister les communes dans la mise en œuvre de leur PLU pour une
mise en conformité et une cohérence avec le SAR
S’appuyer sur un ou des opérateurs d’aménagement capables de produire à hauteur des
enjeux, des projets de logements et les inscrire dans des projets urbains durables.
4.1.4. Rendre plus efficace et plus cohérente la prise en compte des besoins en logement social
dans les différents documents d’urbanisme
Les collectivités territoriales doivent dés lors s'assurer que les documents d'urbanisme qu'elles
élaborent (le SAR, le SCoT, le PLU et la carte communale) sont cohérents avec la vision globale
identifiée à l’issue de cette démarche prospective. Les documents intercommunaux sont plus précis
que les documents communaux et les documents d’urbanismes sont trop nombreux, se chevauchent
sans pour autant être assez détaillés (SAR, SCOT, PLU). Une réflexion sur l’évolution de ces
documents est à initier320.
Il conviendrait de définir un projet urbain par commune ou par EPCI et prévoir en son sein des zones
d’aménagement dans les documents de planification (SAR/SCOT/PLU). Ces derniers doivent être le
résultat de l’instauration d’une bonne gouvernance passant par un pilotage précis et continu. Un
soutien et un accompagnement spécifiques doivent être mis en œuvre en particulier pour
l’élaboration et l’application d’une stratégie foncière à tous les niveaux.321
320
321
Audition EPF Réunion, 29 avril 2014
Avis de l’Assemblée plénière du CESER de l’île de La Réunion du 16 octobre 2009
260
La recommandation principale à retenir est donc de réduire l’empilement des structures et
l’enchevêtrement des compétences, en concentrant à un échelon pertinent (l’échelon adéquat est
le plus souvent les EPCI) les compétences de l’urbanisme, des transports et du développement
économique, ainsi que les moyens matériels et humains correspondant.
Ce que prévoit le SAR (schéma d’action régionale) de 2011 : une bonne pratique pour anticiper et
cadrer la consommation d’espace
Le SAR a procédé à un repérage du foncier susceptible d’être affecté aux possibles extensions
urbaines envisagées par le SAR après 2020. Cela cadre la consommation prévisionnelle de 1300
hectares répartis par commune, et permet par conséquent de donner pour chacune de ces
extensions le quota de logements aidés qui pourraient être construits entre 2020 et 2030. Cela
donne ainsi une sorte de feuille de route opérationnelle aux échelles régionales, intercommunales,
communales et infra, une bonne pratique dont il faudra suivre la mise en œuvre.
Le choix d’une urbanisation adaptée au contexte réunionnais est rendu possible par la densification
des espaces urbains. Le SAR 2011 fait le choix d’une urbanisation adaptée au contexte réunionnais. Il
limite ainsi l’étalement urbain et par là-même permet la préservation des grands équilibres spatiaux
au sein du territoire insulaire. La densification des espaces urbains est considérée, dans le cadre du
SAR, comme un élément essentiel pour la maîtrise de l’étalement urbain en cours. Cette
densification doit respecter des conditions de qualité urbaine, de cohésion sociale et de cohésion
territoriale. Le risque de fracture sociale liée à cette densification est à prendre en compte dans les
projets urbains.
Pour répondre aux besoins de la population, le SAR fixe un objectif de construction de 180 000
nouveaux logements dont 60% de logements aidés en 2030. Le SAR vise donc une production
importante de logements aidés dans l’ensemble des communes de l’île, dépassant le seuil de 20%
prévu par la loi Solidarité et Renouvellement Urbain. En matière d’aménagement, le SAR soulève la
nécessité de produire une grande partie du parc en densification, de poursuivre les opérations de
résorption de l’habitat insalubre et de relancer des opérations nouvelles d’aménagement, tout en
veillant à garantir un cadre de vie de qualité.
4.1.5. Poursuivre l’effort de la transition énergétique dans la politique du logement social outremer
Les dépenses d’énergie ont un impact considérable sur l’environnement et le changement
climatique. L’accompagnement des territoires vers la transition énergétique est d’autant plus
essentiel dans les départements et les collectivités ultramarines que dans l’hexagone, compte tenu
des difficultés énergétiques rencontrées dans la France d’Outre-mer.
D’une part, l’énergie dans les DROM/COM est importée. C’est le cas des hydrocarbures, qui sont
utilisés afin de produire de l’électricité322. Ce qui engendre des coûts importants et des dépenses
d’énergies non renouvelables. D’autre part, les territoires ultramarins ne bénéficient pas de centrales
nucléaires sur leur territoire. Cette situation entraîne une production d’électricité dans des centrales
thermique, ce qui entraîne un prix élevé de l’énergie et de très fortes émissions de CO² 323
Cependant, la production d’énergie renouvelable, et plus particulièrement d’électricité, est possible
dans les DROM/COM. Ainsi, certains procédés d’énergie renouvelable tels l’énergie l’hydraulique ou
322
MARIE Claude-Valentin, RALLU Jean-Louis, Les tendances démographiques et migratoires dans les régions ultrapériphériques : Quel
impact sur leur cohésion économique, sociale et territoriale ?, Rapport, Institut national d’études démographiques, Commission
européenne, Paris, Juillet 2012, p. 129
323
MENARD Serge, « Construire dans les DOM », Gazette des communes des départements et des régions, 14 juin 2010, n°24/2034, p. 44-46
261
géothermique ont déjà été mis en place dans de nombreux RUP (régions ultrapériphériques). Les
énergies nouvelles se développent au travers de l’énergie éolienne et solaire, sur la transformation
des déchets ainsi que sur « l’utilisation de l’énergie thermique des océans et de la houle »324.
L’étendue des surfaces agricoles guyanaise permettrait également d’utiliser ces surfaces pour
produire des biocarburants. La Réunion pourrait aussi développer de nouveaux projets de carburants
à base d’algues vertes325. La plupart des DROM/COM peuvent utiliser des atouts précieux comme le
soleil pour développer des installations thermiques comme la climatisation solaire, le chauffe-eau ou
bien le photovoltaïque326, techniques permettant d’amener les territoires ultramarins vers la
transition énergétique.
En ce qui concerne les normes de construction RTAA DOM permettant de limiter la consommation
énergétique des logements, la DEAL Guyane précise que cette norme devient peu à peu connue des
prestataires, mais qu’elle nécessite toujours une communication permanente auprès des acteurs qui
ne sont pas encore sensibilisé. Depuis 2013, la DEAL Guyane exécute des contrôles de construction
en matière de règlementation, mais celle-ci ne possède pas assez de recul sur ces contrôles pour tirer
des conclusions sur leur efficacité327.
Il faut également noter des avancées juridiques en matière de transition énergétique. Le décret du
10 juillet 2013 relatif au règlement des aides du fonds d’aide à la rénovation thermique des
logements privés (FART) s’inscrit, en effet, dans l’amélioration de la performance énergétique des
bâtiments et la lutte contre la précarité énergétique. Il permet notamment de faire des économies
d’énergie et d’accompagner la transition énergétique. Cette aide est gérée par l’ANAH pour le
compte de l’Etat dans le cadre du PIA, programme d’investissement d’avenir « rénovation thermique
des logements privés ». Il s’agit de faire bénéficier aux propriétaires bailleurs, aux propriétaires
occupants de ressources modestes ou aux syndicats de copropriétaires qui réalisent des travaux
d’économie d’énergie, des aides du FART. Depuis ce décret, de nouvelles conditions d’octroi d’aides
du FART sont applicables : les propriétaires bailleurs et les syndicats de copropriétaires qui sont
bénéficiaires d’une subvention de l’ANAH sont désormais éligibles aux aides du FART, sous réserve de
l’obtention après les travaux d’un gain énergétique d’au moins 35% (contre 25% pour les
propriétaires occupants)328.
En ce qui concerne les équipements photovoltaïques, et la récupération d’eau pluviale, La Réunion
n’a que peu d’installation de photovoltaïques. Pourtant, ces instruments ne génèrent pas de coûts
supplémentaires car certains équipements sont déjà intégrés dans les bâtiments comme par exemple
le chauffe-eau solaire. La Guyane possède également peu d’installations photovoltaïques et de
récupération d’eau pluviale. Certains chauffe-eau solaires sont installés mais cela reste compliqué en
collectif, pour la gestion de la consommation d’eau. Ce n’est envisageable que dans les derniers
étages. Avec la fin de la défiscalisation du photovoltaïque son installation a été stoppée.
La transition énergétique par l’utilisation d’énergies renouvelables est un des enjeux cruciaux pour
les outre-mer dans la construction de logements sociaux. Ces logements doivent également
bénéficier d’une politique de réhabilitation et d’amélioration du parc existant afin de maintenir de
bonnes conditions de vie pour les ménages modestes.
324
MARIE Claude-Valentin, RALLU Jean-Louis, Les tendances démographiques et migratoires dans les régions ultrapériphériques : Quel
impact sur leur cohésion économique, sociale et territoriale ?, Rapport, Institut national d’études démographiques, Commission européenne,
Paris, Juillet 2012, p. 129
325
Ibid.
326
MENARD Serge, « Construire dans les DOM », Gazette des communes des départements et des régions, 14 juin 2010, n°24/2034, p. 44-46
327
Audition de la DEAL de Guyane
328
Audition de la Directrice de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), Mme. ROUGIER
262
A la suite du Grenelle de l’environnement tenu en 2007, l’Etat, le Conseil régional et le Conseil
général de La Réunion ont souhaité faire de l’île un modèle en matière de production et de
consommation d’énergie329. C’est dans ce contexte qu’un objectif d’autonomie énergétique a été
fixé à l’horizon 2030. Plusieurs programmes ont par ailleurs été engagés pour le développement
des énergies renouvelables, au travers de la construction de chauffe-eau solaires, de centrales
photovoltaïques et éoliennes mais aussi avec l’utilisation des énergies de la mer pour laquelle La
Réunion est le principal centre de ressources de recherches et d’essais. En ce qui concerne la
maîtrise de la demande d’énergie, des projets sont mis en œuvre, notamment avec la
réhabilitation du parc immobilier de La Réunion, qui est en cours de rénovation, afin d’améliorer la
performance énergétique.
Les dispositifs de transition énergétiques se développent beaucoup à Mayotte ainsi qu’à La Réunion.
A Mayotte, le principal potentiel de développement d’une énergie -alternative à l’importation de
gazole- réside dans le développement d’une filière photovoltaïque innovante associée à des
techniques de lissage de la production à même de prémunir le système électrique contre les
perturbations générées par son caractère intermittent. Mayotte, avec son taux de pénétration d’ENR
intermittentes très élevé, pourrait être un « laboratoire » dans ce domaine d’avenir. EDM réfléchit
actuellement, avec des partenaires, sur un projet pilote permettant une meilleure maîtrise de ces
ENR intermittentes alliant stockage et effacement de gros consommateurs volontaires. Ce projet,
baptisé OPERA, permettrait de répondre aux deux grands défis des systèmes énergétiques insulaires
: la sécurisation du système électrique et le développement conjugué des ENR et de la MDE.En ce qui
concerne l’île de La Réunion, celle-ci utilise toutes ses ressources naturelles pour atteindre son
autosuffisance énergétique. L’île est même en passe d’instaurer un dispositif de thalassothermie, au
travers du projet SWAC (Sea Water Air Conditioning) pour développer une énergie douce. Ce projet,
actuellement en cours de discussion, a pour objectif d’installer une climatisation d’origine marine
dans les bâtiments, et notamment au sein de l’établissement hospitalier de St Denis. Le principe
consiste à puiser de l’eau froide (environ 5°) dans les profondeurs de l’océan (environ 1000 m),
servant de source froide à un circuit secondaire fournissant l’air conditionné aux bâtiments. Ce projet
porté par St Denis et la SINOR qui ont créé un syndicat afin de porter ce nouveau dispositif. Ce projet
permettrait de réduire de plus de 50% la consommation électrique liée à la climatisation et
contribuerait à atteindre l’objectif d’économie énergétique en réduisant la consommation des
énergies fossiles à l’horizon 2025. Il faut préciser qu’actuellement, 60% de la consommation
électrique totale des bâtiments du GHSR est utilisée pour la climatisation. D’autres projets sont en
cours d’élaboration : A Tahiti, l’installation d’un SWAC, également dédié à un hôpital est en cours
d’achèvement.
329
« Les métiers verts : 1440 emplois dans un secteur porteur, INSEE partenaires, n°24, juillet 2013, p. 3
263
Bonne pratique : Le cas de Mayotte et du photovoltaïque
En matière de limitation d’énergie et de transition énergétique, Mayotte possède un fort potentiel
de production d’énergie photovoltaïque compte tenu de sa géographie et du taux d’ensoleillement
qui est le plus élevé des outre-mer. Cette situation géographique permet le développement du
photovoltaïque qui participe lui-même à la réduction de la dépendance énergétique de l’île aux
énergies non renouvelables.
Afin de favoriser l’utilisation de l’énergie solaire, la législation nationale avait imposé en 2006 une
obligation d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie radiative du soleil
(arrêté du 10 juillet 2006). Ces mesures ont été corrélées par la présence d’organismes publics ou
privés qui ont installé des panneaux solaires sur l’île. Le nombre d’installations de ces panneaux a
doublé chaque année depuis 2008 : De 8 installations en 2008, Mayotte est passé à 16 en 2009, puis
30 en 2010 et 60 en décembre 2011.
Le photovoltaïque est ainsi passé de 0,1 % de l’énergie globale produite à Mayotte en 2008 et 2009 à
2,5 % en 2010, et a dépassé les 5 % en 2011. Au 31 décembre 2011, selon le bilan des actions
menées, l’économie d’énergie réalisée est de 1,72 GWh.
Le secteur du photovoltaïque mahorais est très dynamique mais se trouve parfois victime de son
succès.
264
Ainsi, à fin 2011, 14 dossiers de nouvelles installations étaient en attente car ils porteraient à court
terme la puissance photovoltaïque totale installée à Mayotte à 15 MWc, soit 50 % de plus que la
puissance absorbable aujourd’hui par le système électrique de l’île.
En effet, en 2011, Mayotte a été le premier département français à être confronté à la limite
technique d’acceptabilité des puissances injectées (à partir de moyens de production dits « à
caractère intermittent et aléatoire »). Cette limite se situe actuellement sur l’île à un maximum de 30
% de la puissance instantanée injectée sur le système électrique produite par ce type d’énergie. Six
déconnexions conservatoires (pour maintenir la production en deçà du seuil de 30 %) ont dû être
effectuées par EDM entre juillet et octobre 2011. Une menace pèse donc sur les 14 projets en cours,
faute de financement ou de rentabilité. Enfin, la fin du crédit d’impôt et, prochainement, de la
défiscalisation octroyés à l’investissement photovoltaïque devrait être défavorable à l’évolution de la
filière. La relance de la filière du photovoltaïque serait l’étude du stockage de l’énergie qui
permettrait de s’affranchir du caractère intermittent et aléatoire de ce dispositif.
Le stockage est aussi un moyen de sécuriser le réseau électrique mahorais. Le stockage sous tous ses
aspects est actuellement à l’étude à l’échelle du territoire.
Cette maîtrise de l’énergie renouvelable est exercée communément par des différents acteurs locaux
et nationaux. Dans le cadre du contrat de projet Etat-Mayotte (2008-2013), un plan d’actions
pluriannuel pour l’énergie -PAPE- (maîtrise de l’énergie, déchets des entreprises et déchets
ménagers) a été signé entre l’Etat, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME), le Conseil général et EDM. Cet accord-cadre, décliné en conventions d’application annuelle,
définit les objectifs et les moyens du programme local de maîtrise de l’énergie et de la gestion des
déchets (PLED). Il prévoit une enveloppe de 4,2 millions d’euros sur la période 2008-2013, pour le
financement de projets participant soit à la maîtrise de l’énergie soit au développement des énergies
renouvelables.
Dans ce cadre, EDM s’intéresse aux énergies renouvelables (ENR) garantie. Globalement, il existe peu
de potentiel d’énergies renouvelables alternatives sur le territoire. Une étude a été menée par un
cabinet mandaté par l’ADEME pour réaliser des mesures des courants marins dans les passes autour
du lagon, dans l’objectif d’installer des hydroliennes marines. Les vitesses de courant mesurées se
sont révélées trop faibles pour qu’un tel projet soit rentable économiquement. Un projet de centrale
de méthanisation pourrait voir le jour à Dzoumogné à l’horizon 2018. D’autre part, le Conseil général
mène une étude sur la filière coco et son potentiel énergétique. Il pourrait mettre en place un
programme de plantation de cocoteraies pour revaloriser cette essence au niveau agroalimentaire
mais aussi dans l’objectif d’alimenter cette filière potentielle de production d’électricité.
La loi de finances permettant d’accorder le crédit d’impôt pour les chauffe-eau solaires individuels
(CESI) est appliquée à Mayotte depuis le 1er janvier 2008. De plus, les partenaires
département/ADEME/EDM accordent une série d’aides à destination des constructeurs,
professionnels ou particuliers permettant de couvrir plus de 60 % du prix du CESI (pose comprise).
Dans le cadre des conventions de partenariat avec les entreprises locales, 123 chauffe-eau solaires
ont été installés en 2011 (212 en 2010), tant chez des particuliers que dans des PME. Par ailleurs,
dans le cadre d’une démarche entreprise avec la SIM, 204 chauffe-eau traditionnels du parc locatif
de la SIM ont été remplacés, portant leur nombre à 376 à fin 2011.
Le marché du chauffe-eau solaire individuel (énergie thermique) est en pleine expansion (+79 % en
2011 après +65 % en 2010). Celui du solaire thermique collectif se met peu à peu en place,
bénéficiant d’une forte incitation des partenaires publics.
En l’absence d’une réglementation thermique applicable à Mayotte, une charte a été développée et
un label de qualité « Mayénergie » mis en place pour les bâtiments performants énergétiquement.
Des subventions sont octroyées aux porteurs de projets investissant dans des solutions permettant
d’atteindre un certain niveau de performance énergétique. En 2011, quatre opérations « Mayénergie
» ont bénéficié d’une aide ADEME (et, pour certains, d’EDM).
265
Certaines étaient destinées à la location sociale : Bengalis, Totorosa, Combanigate (maîtrise
d’ouvrage SIM) et Makala (EDEN AUSTRAL). Vingt opérations ont été conduites à ce jour. Une
réglementation thermique adaptée à Mayotte est en cours d’écriture en partenariat avec les
différents acteurs locaux. Son entrée en vigueur est prévue au deuxième semestre 2012.
Enfin, Le 5 décembre 2011, EDM a lancé sa 4ème opération de distribution de lampes à économie
d’énergie (LEE), au prix de 1,12 euro l’unité. 120 000 LEE seront mises à disposition des principaux
distributeurs de l’île et 10.000 seront destinées à accompagner des opérations de promotion de
services EDM. Le 31 décembre, sur 100 000 ampoules livrées aux revendeurs, près de 24 000 avaient
déjà été distribuées sur le territoire330.
4.2. La nécessaire adaptation des normes aux réalités des Outre-mer
Une réflexion sur l’adaptation des normes de construction doit s’initier afin de proposer des pistes de
gisements d’économies des coûts de la construction en adaptant voire, en simplifiant, les normes
réglementaires.
L’application des normes nationales ainsi que les normes prévues pour l’ensemble des DOM n’est pas
toujours adaptée aux réalités de chaque outre-mer. En effet, en Guadeloupe, le bâtiment constitue
l’une des demandes énergétiques les plus importantes. A lui seul, il représente plus de 85% de la
consommation électrique totale. Cette situation de forte demande énergétique était préoccupante
car avant 2010, il n’existait pas de règlementation thermique du bâtiment adaptée au climat et au
mode de vie guadeloupéen. La RTAA DOM a permis de répondre à ce déficit. Mais le Conseil régional
de la Guadeloupe est allé plus loin, poursuivant ainsi au niveau local cette démarche de
règlementation thermique. Pour cela, il a fait usage de son habilitation législative au travers de la
délibération n°2009-269 du 27 mars 2009 afin d’édicter ses propres règles pour élaborer une
règlementation thermique spécifique à la Guadeloupe. Cette règlementation, appelée RTG a pour
objectif la maîtrise de la demande d’énergie et de développement des énergies renouvelables331.
C’est l’article 69 de la Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des
Outre Mer qui a accordé cette habilitation législative en matière thermique au département
guadeloupéen.
Le dispositif de l’habilitation législative est prévu à l’article 73-3 de la Constitution. Il permet aux
DROM de se voir reconnaître le droit d’édicter leurs propres règles dans un domaine particulier
applicables sur leur territoire et d’adapter les dispositions élaborées au niveau national en fonction
des spécificités et des contraintes locales.
En Guadeloupe, la RTG s’applique donc en ce qui concerne la règlementation thermique des
bâtiments. Cette règlementation est issue d’un processus de concertation entre des acteurs
socioprofessionnels du bâtiment pour élaborer cette nouvelle réglementation.
La RTG s’articule autour de quatre axes principaux :
-
330
331
La construction
Le diagnostic de performance énergétique DPEG
Les équipements (chauffe-eau et climatiseurs)
L’étude de faisabilité pour les bâtiments de plus de 1000 m²
IEDOM, rapport annuel 2011 concernant Mayotte http://www.iedom.fr/IMG/pdf/ra2011_mayotte_reduit_.pdf
http://www.guadeloupe-energie.gp/batiment/reglementation-thermique-guadeloupe
266
La RTG se charge d’agir à la fois sur la construction des bâtiments tout en établissant un diagnostic de
performance sur les bâtiments déjà construits.
La RTG Construction regroupe un ensemble de règles techniques devant s’appliquer aux bâtiments
nouveaux et aux parties nouvelles de bâtiments, climatisés et non climatisés, à usage résidentiel, de
bureaux, ou de commerces. Ces règles sont entrées en vigueur le 20 mai 2011. L’objectif de la RTG
concernant la construction de bâtiment est l’amélioration du confort thermique des bâtiments tout
en limitant le recours à la climatisation. Elle doit poursuivre une obligation de résultats afin
d’imposer une performance globale du bâtiment, mais elle doit aussi prendre en compte les
spécificités locales tout en mettant en cohérence les dispositifs règlementaires existants. La RTG
construction se retrouve à tous les niveaux de construction du bâtiment du début à la fin des
travaux.
En ce qui concerne le diagnostic de performance (DPEG), c’est un instrument de la RTG qui permet
de se renseigner sur l’efficacité énergétique d’un bâtiment. Ce dispositif répond à une obligation
européenne. Cette mesure s’applique aux locaux climatisés, neufs ou existants comme les bureaux,
les commerces, les hôpitaux les hôtels ou bien les bâtiments scolaires et bâtiments publics de
manière générale.
La RTG est un dispositif efficace mis en place sur le territoire, qui permet d’instaurer avec plus
d’encadrement les normes de construction pour les logements sociaux. Par la délibération du 17
décembre 2010, la Région a demandé au parlement une prolongation de son habilitation dans le
domaine afin de poursuivre les actions engagées.
La Guadeloupe est la première région française à avoir demandé et obtenu une habilitation
législative telle que prévue à l’article 73-3 de la Constitution. Ce dispositif d’habilitation législative
tend à se développer, prenant l’exemple réussi de la RTG à la Guadeloupe. En effet, la Martinique,
dont l’habilitation ENERGIE est effective jusque juillet 2013, a développé une règlementation locale
depuis 2011332, tandis que la Guyane songe à adopter une règlementation locale. Il serait intéressant
de voir ce dispositif se développer à tous les départements ultramarins.
4.3. La réhabilitation et l’adaptation du parc existant aux normes de construction et aux enjeux
de la transition énergétique
L’amélioration et la réhabilitation du parc social existant est un chantier préoccupant pour l’avenir.
M. HEDLI, directeur de l’USH, émet la possibilité que le « sismo-prêt » de la Caisse des dépôts et des
Consignations soit utilisé comme une aide à la réhabilitation333. Les normes environnementales de
construction comme la RTAA DOM vont également être retravaillées pour la réhabilitation du parc
locatif social. Selon l’USH, la réhabilitation du parc locatif social outre-mer concerne environ 3000
logements sur les 135 000 logements sociaux présents.
A La Réunion, la société immobilière du département de La Réunion (SIDR) et la caisse des dépôts et
consignations (CDC) ont mis en place le 16 décembre 2013 un partenariat destiné à la construction et
à la réhabilitation de logements sociaux. Ainsi, 367 millions d’euros de prêts sur fonds d’épargne
seront destinés à réhabiliter et améliorer le parc locatif social existant334. Ce financement permettra
d’établir un programme de construction de 3 257 logements neufs et de réhabilitation de 870
logements en 2014 et 2015.
En Guyane, dans le cadre de la rénovation urbaine, des opérations, menées par l’ANRU, se sont
développées à Cayenne, Matoury et Kourou afin de rénover des logements sociaux présents dans ces
332
http://www.guadeloupe-energie.gp/batiment/reglementation-thermique-guadeloupe
334
« 367 M€ pour le logement social à La Réunion », CDC, Logement social - 20 décembre 2013
http://www.caissedesdepots.fr/actualites/toutes-les-actualites/en-region-hors-menu/367-meur-pour-le-logement-social-a-la-reunion.html
333
267
communes de forte densité, mais aussi pour créer des activités sociales et économiques ainsi que des
réseaux. Ces opérations ont participé aux objectifs de développement durable et de cohésion sociale
en réhabilitant certains quartiers pour les intégrer à la ville335.
A La Réunion, rares sont les entreprises en capacité de répondre aux appels d’offre relatifs aux
opérations de réhabilitation en milieu occupé. Ces appels d’offres restent donc souvent infructueux
ou seuls les grands groupes répondent, ce qui ne crée pas d’emplois localement. Le coût de
traitement de l’amiante est 5 à 6 fois plus cher qu’en métropole du fait des coûts d’acheminement
car l’amiante n’est pas traitée sur place336.
Un audit sur la filière « amiante » à La Réunion, permettrait de maîtriser les « trous » dans la chaîne
de traitement, ou les surcoûts générés dans les DOM par la nouvelle règlementation, tout en
élaborant des propositions pour sortir de l’impasse actuelle (moratoire sur l’application des textes ou
adaptation de ceux-ci337.
La gestion des déchets d’amiante doit également être prise en compte lors de la réhabilitation et
l’adaptation du parc social existant aux normes de construction.
A La Réunion, le coût de traitement des déchets d’amiante localement est particulièrement élevé.
Ces problèmes de coûts, propres au marché réunionnais, sont principalement imputables à
l’étroitesse du marché local entraînant des situations de monopole, et aux opérations d’exportation
des déchets (conditionnement, location des bennes, procédures administratives de transfert
transfrontalier pour déchets dangereux…).
Ces coûts représentent en moyenne 50% du coût total de l’élimination des déchets amiante friable
(libre).
PRISE EN CHARGE DES DECHETS d’AMIANTE (Tarifs en vigueur 2012)
Source : CER BTP
PRESTATION
Coûts (euros/t)
EXPORTATION
2000,00 à 5000,00
La Réunion
(amiante friable)
Le CER BTP a ENFOUISSEMENT LOCAL (Amiante non friable) 460,00
2011
une
gisement sur la production de déchets d’amiante en 2010 à La Réunion.
réalisé
enquête
Les différents types de déchets
Bâtiment (en t)
TP (en t)
Origine
indéterminée
Total
Amiante friable
Non connue
Non connue
5
5
en
de
335
Audition de la DEAL de la Guyane
Audition BTP à La Réunion, 30 avril 2014
337
Situation du logement à La Réunion en avril 2014, Association régionale des maîtres d’ouvrage sociaux et aménageurs Océan Indien,
ARMOS, note 23/04/2014
336
268
Amiante (non friable) lié aux DND
70
10
10
90
Amiante (non friable) lié aux DI
57
10
0
67
Mélange de déchets d’amiante non friable
10
1,5
0
11,5
Mélange de déchets d’amiante non friable
et friable
6
1,5
0
7,5
Total
143
23
15
181
Source : CER BTP La Réunion
La quantité de déchets amiantés issus du secteur du BTP s’élevait en 2010 à 181 tonnes, dont 79%
issus de la branche bâtiment et 13% des travaux publics. Seul 8% du gisement avait une origine
indéterminée.
Du fait de leur impact sur l’environnement la gestion des déchets dangereux, dont fait partie les
déchets d’amiante, fait l’objet d’une gestion spécifique. En l’absence de solutions locales adaptées, la
convention de Bale impose que les déchets dangereux soient exportés pour le traitement vers les
pays membres de l’OCDE (Organisation de Coopération de Développement Economique). Dès lors,
pour compenser les surcoûts correspondant au transport par voie maritime ou aérienne des déchets
dangereux ne pouvant être traités localement, vers des unités de traitement adaptées situées en
Union européenne, le Programme Opérationnels Européens propose une aide au transport des
déchets dangereux. Cette aide est financée sous la mesure 4.04 du POE – Cadre d’intervention du
FEDER et propose la prise en charge de 50% des surcouts engendrés par l’exportation des déchets
dangereux vers des installations règlementaires se situant en UE. Cette mesure est appliquée à La
Réunion.
Deux freins principaux se dégagent concernant la gestion des déchets d’amiante :
-
-
Les coûts liés au traitement, ceux-ci sont particulièrement élevés du fait de l’exportation
d’une partie de ces déchets vers l’hexagone et d’une situation monopolistique liée à la taille
du marché
Le cadre règlementaire contraignant semble freiner considérablement la filière. Les
contraintes administratives liées à la prise en charge de l’amiante sont très importantes, en
raison notamment du contexte insulaire de La Réunion. La principale difficulté pour les
collecteurs d’amiante est de trouver un armateur souhaitant procéder au transfert
transfrontalier de déchets dangereux. En effet, le transfert des déchets dangereux vers le
pays de l’OCDE de destination, nécessite d’obtenir l’accord préalable de chaque pays (port
dans le cadre de transfert maritime) transité. Cette procédure administrative, assez lourde,
dissuade, quelque peu, les armateurs.
4.4. Le logement social vecteur de développement d’une économie sociale et solidaire
Le besoin de logements et la façon d’y répondre évoluent avec les mutations de la société. Le
vieillissement de la population et l’émergence de la dépendance, l’évolution de la décohabitation des
jeunes du domicile familial, la raréfaction des financements publics disponibles, les enjeux liés à la
précarité énergétique des logements, incitent à rechercher des solutions dans le domaine de
l’innovation ( dans la façon d’associer les usagers, dans les plans de financement, dans les statuts
juridiques des structures de gestion, dans les gouvernances de ces structures, dans les matériaux de
269
construction…). L’innovation sociétale devient un impératif, et l’économie sociale est
particulièrement porteuse de son évolution. Comme l’indiquait Marie‐Noëlle Lienemann ‐ Présidente
de la FNSCHLM et Sénatrice de Paris, lors du colloque « Logement & Economie Sociale : franchir une
nouvelle étape » du 17 novembre 2011, « Nous vivons une crise extrêmement lourde qui tend à
s’amplifier…l’Economie Sociale et Solidaire est ce qui a le mieux résisté. Nous devons donc nous unir
pour franchir une nouvelle étape et améliorer l’état du logement. »338
La question du logement social mobilise l’Etat, les collectivités locales, les bailleurs sociaux mais
également de nombreux autres acteurs. Les entreprises de l’Economie Sociale ont un rôle particulier
à jouer et doivent prendre des initiatives pour relever le défi du droit au logement pour tous.
Selon les représentants de l’ARMOS de l’Océan Indien auditionnés le 23 avril 2014, les acteurs locaux
de l’économie sociale et solidaire doivent être sollicités notamment pour former et insérer les
jeunes. Le contrat de génération pourrait ainsi être « tropicalisé » et adapté aux entreprises
ultramarines.
A La Réunion, les Compagnons Bâtisseurs accueillent, depuis 2011, des volontaires en service civique,
dans le cadre d’actions d’éducation populaire et d’insertion sociale par le logement. Ces actions,
telles que les chantiers d’Auto-Réhabilitation Accompagnée (ARA), ont pour objectif de permettre à
des personnes démunies de s’approprier leur logement et de favoriser le rétablissement des liens
sociaux.339
En fonction des situations de chacun, les Compagnons Bâtisseurs de La Réunion proposent de créer
des conditions de décence de l’habitat, de sortie de l’insalubrité, d’indécence et/ou de péril, de
sensibiliser les bénéficiaires à l’économie d’énergie et à l’entretien de leur logement, de favoriser le
maintien dans le logement (dont l’adaptation à des situations de handicap) et de prendre en compte
l’espace de chacun.
Un logement sain, un cadre de vie confortable, un foyer réaménagé pour que chacun y trouve sa
place, sont autant de facteurs qui permettent aux ménages de retrouver le gout d’habiter, des
conditions de vie décentes et une dignité certaine.
L’amélioration du logement individuel s’accompagne invariablement d’un processus collectif visant à
prévenir les exclusions et à dynamiser, voire même à recréer des liens sociaux. Les habitants sont
effectivement encouragés à solliciter leur entourage (famille, amis, voisins…) afin de les aider sur leur
chantier et s’engagent par ailleurs à donner un coup de main aux autres bénéficiaires proches de
chez eux. En parallèle, grâce à l’appui des animateurs techniques, ils acquièrent des compétences
dans différents corps d’état du bâtiment qui leur permettent de regagner confiance en leurs
capacités personnelles et à continuer, en autonomie, l’entretien de leur logement.
En 2012, 5 actions d’Auto-Réhabilitation Accompagnée (ARA) ont été menées par les Compagnons
Bâtisseurs de La Réunion sur 4 communes du département, au bénéfice de 86 foyers : 3 projets
commencés en 2011 ont pris fin sur Saint-Denis, Sainte-Rose et au Tampon, et 2 actions se déroulent
à Saint-Denis et Saint-Paul.
Par ailleurs, d’autres actions peuvent contribuer au développement d’une économie sociale et
solidaire. C’est le cas d’actions de reconquête des quartiers d’habitat social qui ont été portées par la
mission locale Nord de La Réunion :
338
Bilan du colloque « Logement & Economie Sociale : franchir une nouvelle étape » du 17 novembre 2011, à l’Institut Mutualiste
Montsouris, Paris, organisé par la Fédération Nationale des Sociétés Coopératives HLM et Amallia Action.
339
Rapport d’activité 2012 des compagnons bâtisseurs de La Réunion.
270
-
-
ACI Jardins partagés sur Bellepierre : Ce projet est issu d’un partenariat entre la SIDR, l’ALIE,
l’Etat, la Ville de Saint-Denis et la Mission Locale Nord. Il visait l’aménagement d’un terrain
appartenant à la SIDR en jardins familiaux par les locataires et leurs enfants.
ACI Murs Végétalisés Résidence ASTERIA : Ce projet est issu d’un partenariat entre l’EPHAD
ASTERIA, la SHLMR avec le soutien du Fonds pour l’Innovation Sociale (FIS), la Caisse de
Retraite Réunionnaise (CRR) l’ALIE, l’Etat, la Ville de Saint-Denis et la Mission Locale Nord et
visait l’aménagement d’un jardin thérapeutique et l’installation de murs végétalisés par des
jeunes locataires de la SHLMR.
De manière générale, il convient de favoriser les actions de reconquête de leur habitat par les
populations, avec pour objectif de respecter les usages locaux de l’habitat. L’exemple de la « kour »
ou les relations avec la rue340 doivent revenir au centre des réflexions sur la politique du logement
social. En outre, la construction de logements sociaux assurant une meilleure prise en compte des
usages et traditions des modes d’habiter ultramarins est l’un des gages d’un meilleur cadre de vie où
les habitants seraient heureux de vivre ensemble, tout en assurant une plus grande mixité sociale
réussie.
Les conceptions locales de l’habitat peuvent en outre être l’objet d’une réinterprétation moderne.
Par exemple, l’agence Borchet-Lajus-Pueyo s’est inspirée de la conception d’une case traditionnelle
afin de réaliser la médiathèque de Kourou341. La toiture est composée d’un dispositif de tuyères sous
le vent, qui contribuent à la ventilation du bâtiment. Le vent et le soleil sont utilisés dans le bâtiment
à la fois pour protéger les habitants de leur nuisance mais aussi de manière à tirer l’énergie de ces
phénomènes naturels. Les traditions ancestrales de construction de logement sont respectées, tout
en apportant des innovations technologiques majeures. Ces modes de construction alliant les modes
de construction traditionnels et les innovations en termes de bâtiment constituent un enjeu pour les
futures constructions de logements sociaux outre-mer.
Dans les logements construits en HLM, la conception de l’habitat est très éloignée des conceptions
spécifiques ultramarines, et notamment de l’habitat créole. L’habitat traditionnel ultramarin est
constitué d’une parcelle habitée, appelée la « kour », divisée en trois espaces ; la kaz (la maison), la
« cour de devant » (jardin aménagé) et la « cour de derrière » (réservé aux activités domestiques).
La « kaz » n’est pas isolée des autres cases, d’autres membres de la famille peuvent y habiter et les
espaces extérieurs permettent de partager avec les voisins ou les familles du quartier. L’organisation
de la sphère publique et privée est donc organisée différemment de celle que l’on rencontre dans les
logements HLM, où les espaces de vie extérieurs, utilisé comme fonction sociale et que l’on retrouve
dans les modèles traditionnels d’habitat ultramarin, sont absents du modèle HLM entrainant un
affaiblissement des liens communautaires, et le développement de l’individualisme342. Par exemple,
le partage d’un balcon commun entre les familles est un facteur important de la culture de l’habitat,
et favorise l’esprit de convivialité. Aujourd’hui, l’existence de ce balcon a désormais disparu des
espaces communs. La construction de logements verticaux et cloisonnés ne répond donc pas au
modèle d’habitation outre-mer car elle réduit les échanges et le développement de la vie sociale343. Il
est nécessaire de mettre en place une politique de contribution à la vie commune.
L’un des défis de la création des logements sociaux de demain porterait donc sur la prise en compte
des différentes cultures et traditions ultramarines reposant sur la construction du modèle de case
traditionnelle.
340
« La politique de la ville dans les départements d’outre-mer », Comité interministériel des Villes, Secrétariat général, Synthèse - Novembre
2012 p. 23
341
MENARD Serge, Construire dans les DOM, Gazette des communes, des départements et des régions, 14 juin 2010, n° 24/2034, p. 44-46
342
BENZAGLOU Marie, L’éclairage des DOM sur la mise en œuvre du droit au logement en France : l’exemple du logement évolutif social,
Journée d’étude des jeunes chercheurs, Créteil, IUP, vendredi 20 mai 2005, p. 3 http://resohab.univ-paris1.fr/jclh05/img/benzaglou.pdf
343
« La politique de la ville dans les départements d’outre-mer », Comité interministériel des Villes, Secrétariat général, Synthèse - Novembre
2012 p. 21
271
4.5. Une meilleure utilisation des outils et dispositifs au service de la politique du logement
social outre-mer
4.5.1. Maintenir les leviers de financement de la politique du logement social
Les moyens budgétaires et fiscaux alloués à la politique du logement social outre-mer ont
indéniablement accéléré la mise en chantier d’opérations sociales et en particulier d’opérations très
sociales, dont les loyers de sortie sont les plus faibles. Ils ont également permis d’absorber
l’augmentation importante des prix de revient des logements sociaux à compter de 2010. De
manière générale, l’aide fiscale a permis d’équilibrer des opérations plus complexes et plus chères
sans peser sur les loyers. L’aide fiscale a donc également permis de solvabiliser la demande, ce que
rendait particulièrement nécessaire et urgent l’ampleur des besoins – en large partie encore
insatisfaits - dans ce domaine.
Ainsi, la conjugaison de l’aide fiscale et des crédits LBU a permis d’optimiser l’utilisation des moyens
de l’Etat. Tout en soutenant la dynamique de construction de logements neufs, l’aide fiscale a rendu
possible le redéploiement de moyens budgétaires significatifs au profit de dispositifs ne bénéficiant
pas de financement alternatifs : le nombre de logements améliorés et réhabilités financés par la LBU
a crû de 47% entre 2010 et 2012, passant de 3985 à 4865.
Il est donc déterminant de pouvoir maintenir les montants de ces financements alloués par l’Etat qui
confronté à un contexte de crise et de nécessaire recherche d’une efficience accrue dans l’utilisation
de la ressource publique a proposé une réforme lors de la loi de finances pour 2014. Ainsi, un
nouveau mode de financement a été créé sous la forme d’un crédit d’impôt, au seul bénéfice des
exploitants ultramarins. Ce mécanisme permettra de faire l’économie des coûts significatifs
qu’impliquent, dans le cadre des dispositifs existants, l’intermédiation et la rémunération de
l’épargne collectée auprès des contribuables désirant réduire leur cotisation d’impôt. Le taux des
crédits d’impôt dans le logement social a toutefois été calculé de manière à garantir un niveau
d’aide, rapporté à la base éligible des projets, comparable à celui des dispositifs existants.
4.5.2. Accentuer les actions de traitement de l’habitat indigne et l’amélioration de l’habitat
existant
La mise en place des nouveaux dispositifs de lutte contre l’habitat indigne issus de la loi Letchimy de
2011 doit s’accompagner d’une meilleure articulation des différentes sources de financement
disponibles pour le traitement de l’habitat indigne.
Il convient de mobiliser et de suivre les PDLHI pour le repérage de l’habitat indigne, la mise en œuvre
des plans communaux de lutte contre l’habitat indigne et l’engagement des procédures d’insalubrité.
Ce suivi a pour but d’améliorer la connaissance de l’habitat indigne, d’identifier les points de
blocages éventuels, les besoins d’accompagnement financier, les communes et EPCI impliqués.
L’articulation des différentes sources de financement passe par un confortement du partenariat avec
l’ANAH en vue d’inciter à la définition de projets de territoire pour la lutte contre l’habitat indigne.
Cette articulation vise une optimisation des moyens notamment pour accompagner l’élaboration et
la mise en œuvre des premiers P(I)CLHI et encourager le développement de cette démarche. Il s’agit
également d’inscrire le traitement des copropriétés dégradées dans le cadre de la mission nationale
engagée par l’ANAH.
4.5.3. Expérimenter l’aménagement simplifié et l’auto-construction encadrée
272
Avec l’appui des rapports du CGEDD sur l’habitat indigne et l’aménagement simplifié, des
expérimentations pourraient être engagées pour évaluer la faisabilité de l’aménagement simplifié et
de l’auto-construction encadrée.
Il s’agit notamment de :
-
-
favoriser la création de zones d’habitat pour l’auto-construction encadrée ;
assurer une maîtrise d’ouvrage publique des réseaux primaires équipant ces zones ;
établir des conditions à respecter pour l’auto-construction (encadrement par des
professionnels, travaux selon certaines normes, paiement des coûts d’acquisition du foncier
et de l’aménagement étalé dans le temps) ;
impliquer les habitants concernés dans des coopératives ;
fixer des critères de densité permettant d’optimiser les investissements publics.
Un ou deux sites pilotes pourraient faire l’objet d’une expérimentation en Guyane et/ou à Mayotte.
Comme le souligne le rapport du CGEDD, en Guyane par exemple, des solutions pourraient être
recherchées pour adapter l’aménagement urbain à la situation locale, à un mode de logements
spécifiques destinés aux populations en précarité afin d’éviter les risques pour leur santé voire pour
leur vie, et de résorber l’habitat informel. Une politique d’ensemble de ces opérations
d’aménagement permettrait de choisir des sites d’urbanisation dans les SCOT et PLU sur la base de
critères géotechniques, hydrologiques et d’accessibilité, en réalisant les infrastructures primaires
pour l’ensemble des opérations futures et non au coup par coup et en menant une action foncière
qui anticipe sur les besoins à long terme.
Les textes de référence pourraient également être adaptés à la situation guyanaise, notamment en
matière de voirie, d’assainissement, de gestion des eaux pluviales, de réseaux divers, en veillant au
maintien de la qualité des opérations et à la sécurité des habitants. Cela permettrait de réduire le
coût des travaux secondaires jusqu’à 30 %, ainsi que le besoin de subventions publiques.
Concernant les populations défavorisées, des« parcelles assainies adaptées » pourraient être
réalisées, dans des petits quartiers ne dépassant pas 100 logements et intégrés dans la ville existante
ou dans un grand projet d’aménagement. Ces opérations concerneraient les populations vivant dans
un habitat « informel » et qui sont en situation d’urgence, du fait de risques naturels (glissements de
terrain, inondations), ou de la nécessité d’un aménagement pour réaliser une opération
d’aménagement ou une infrastructure, sans solution classique de relogement du fait de leur situation
sociale et économique et des délais de réalisation de ce type de logement. L’aménageur réaliserait
sur chaque lot une dalle pour fonder la construction future, ainsi que les branchements aux réseaux
publics. La réalisation de la construction proprement dite serait entièrement à la charge du futur
habitant, avec un encadrement technique approprié. Les lots seraient propriété de la commune ou
de l’intercommunalité et mis à disposition des habitants dans le cadre d’un bail de 20 ans, sécurisant
ainsi l’habitant tout en permettant à la commune d’envisager une évolution ultérieure du quartier.
L’habitant paierait un loyer modeste à la commune. Les simulations présentées dans le rapport du
CGEDD prévoient un besoin de subvention de 42 000€ par logement, ce qui est nettement inférieur à
l’ensemble des subventions observées pour un logement social en location ou en accession.
4.5.4. Favoriser l’accès au logement social par une réévaluation des plafonds de ressources et de
loyers
Les logements locatifs sociaux comprennent, en allant des plafonds de ressources et de loyers les
plus élevés aux plus bas, les logements dits « prêts locatifs sociaux » (PLS), les « logements locatifs
sociaux » (LLS), les « logements locatifs très sociaux » (LLTS).
273
L'adéquation des plafonds de ressources et des plafonds de loyers peut constituer un vrai levier pour
favoriser l’accès à un logement social.
La population pauvre localisée dans les DOM y est deux à trois fois plus nombreuse que dans
l’hexagone mais il est difficile de déterminer avec précision le point d’équilibre des plafonds de
ressources à appliquer faute de données disponibles sur la structure des revenus dans les DOM.
Actuellement, les plafonds de ressources qui commandent l’accès au logement locatif social et très
social ne sont pas identiques à ceux en vigueur en métropole (hors Paris et Ile-de-France). Ils sont
inférieurs de 10 % à ceux de l’hexagone.
A ce désajustement de périmètre s’est surajouté depuis la loi de mobilisation pour le logement et la
lutte contre l'exclusion (dite loi Boutin) du 25 mars 2009 un désajustement supplémentaire du fait
d’un abaissement de 10 % des plafonds de ressources métropolitains.
Les organismes HLM ultramarins font état de locataires qui, faute de revenus suffisants, préfèrent
quitter leur logement HLM pour s’installer « autrement ». De plus, les organismes HLM peinent à
trouver des locataires solvables en nombre suffisant. A La Réunion notamment, il est devenu courant
de prendre appui sur la défiscalisation pour positionner les loyers LLS à un niveau proche du LLTS.
Une étude pourrait s'avérer utile pour positionner les plafonds de ressources en fonction de la
structure des revenus dans les DOM. Il s’agirait de poser un diagnostic partagé sur la part de la
population qui passait sous les plafonds de ressources LLS avant la loi de 2009 et qui n’y accède plus
aujourd’hui.
S’agissant des plafonds de ressources relatifs à l’accès au logement locatif social, tout abaissement
des plafonds permet de prioriser les publics éligibles sans avoir d’effet direct sur la solvabilisation de
ces publics. Par contre, l’abaissement des plafonds de ressources limite les effets d’éviction possible
des personnes moins solvables (celles aux ressources éloignées du plafond) par les personnes
(relativement) plus solvables (celles aux ressources les plus proches du plafond).
Inversement, tout relèvement des plafonds met en concurrence les publics les moins aisés avec
davantage de concurrents du fait de l’accroissement du nombre de personnes éligibles mais pour
autant un relèvement du plafond n’évince pas par lui-même les familles qui ont le plus besoin d’aide.
S’agissant des plafonds de loyer, tout relèvement est susceptible d’être mobilisé à plein par le
bailleur social, avec les avantages que cela comporte en terme d’amélioration de l’équilibre financier
des opérations mais aussi des inconvénients en terme de dégradation de l’accessibilité sociale du
logement locatif. Toute la question est de savoir si l’augmentation d’un plafond entraîne
mécaniquement sa pleine mobilisation systématique.
La suppression de l’écart de plafonds de ressources de 10 % entre l’outre-mer et la métropole
combinée à la fixation de nouveaux plafonds de loyer de base pourrait faciliter le montage des
opérations. Une étude pourrait s'avérer utile pour positionner les plafonds de ressources en fonction
de la structure des revenus dans les DOM. Il s’agirait de poser un diagnostic partagé sur la part de la
population qui passait sous les plafonds de ressources LLS avant la loi ENL et qui n’y accède plus
aujourd’hui.
4.5.5. Compléter la gamme de produits d’accession à la propriété
L’Etat a institué dans les outre-mer le dispositif des logements évolutifs sociaux (LES) pour aider à se
loger des familles dont les ressources très limitées et irrégulières compliquent grandement l’accès au
logement locatif. Le logement évolutif social (LES) est destiné aux personnes physiques à faibles
revenus. Le logement est dit évolutif dans la mesure où les logements peuvent être acquis dès
l’achèvement des travaux de gros œuvre et des installations sanitaires alors même que les travaux de
finition ne sont pas réalisés.
274
Cette aide au logement est accordée par l’Etat dans les DOM (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La
Réunion à l’exception de Mayotte) aux personnes physiques, pour l’acquisition d’une résidence
principale sous conditions de ressources définies. Grâce à cette aide, le demandeur bénéficiaire
devient propriétaire d’un logement habitable et a la liberté de l’agencer, l’agrandir et l’embellir de
façon autonome.
La subvention LES a été mise en place par l’arrêté ministériel du 29 avril 1997 modifiés notamment
par l’arrêté du 20 septembre 2012.
La construction du logement est assurée :
-
soit par les personnes physiques accédant à la propriété (secteur diffus). En pratique,
l’accédant est déjà propriétaire de son terrain ;
soit par des maîtres d’ouvrage agréés qui les cèdent ultérieurement (secteur groupé).
En secteur groupé, les logements peuvent être acquis dès l'achèvement des travaux de gros œuvre et
des installations sanitaires alors même que les travaux de finition et les aménagements intérieurs
n'auraient pas été réalisés. En cas d'acquisition d'un logement inachevé, l'accédant s'engage à
procéder ou à faire procéder aux travaux de finition dans un délai de cinq ans.
Les bénéficiaires sont des personnes physiques dont l'ensemble des ressources est inférieur ou égal
aux plafonds déterminés par arrêté préfectoral en fonction de la composition familiale du ménage et
de la localisation du logement, sans toutefois pouvoir excéder les plafonds de ressources prévus pour
l'accès aux logements locatifs très sociaux par les ménages qui rencontrent des difficultés d'insertion
particulières (plafonds du LLTS).
er
Plafonds de ressources pour l’accès au LLTS au 1 janvier 2014
Personne seule
13 509 €
Deux personnes ne comportant aucune personne à charge à l’exclusion des jeunes ménages
18 039 €
Trois personnes
Ou une personne seule avec une personne à charge
21 695 €
Ou jeunes ménages sans personne à charge
Quatre personnes
Ou une personne seule avec deux personnes à charge
Cinq personnes
Ou une personne seule avec trois personnes à charge
Six personnes
Ou une personne seule avec quatre personnes à charge
Par personne supplémentaire
26 190 €
30 809 €
34 722 €
3 873 €
275
Source : montants calculés sur la base des montants réglementaires annuels pour la métropole (arrêté du 23 décembre 2013)
L’aide de l’Etat est importante. Elle a précisément pour objet de baisser au maximum le reste à
charge et accroître ainsi les chances de ces familles pour se construire un avenir, en dépit des
incertitudes qui pèsent sur leurs ressources.
Dans ce contexte, une interface sociale et financière est nécessaire pour accompagner les accédants
dans leurs démarches et ainsi mobiliser les prêts bancaires et les garanties correspondantes. Il
convient également d’expertiser le fonctionnement des fonds de garantie et fonds d’intervention en
vue de maîtriser le potentiel d’engagement et d’accompagner la relance du LES.
Par ailleurs, les paramètres du logement évolutif social pourraient être améliorés. Le LES pourrait
être exonéré de la TFPB et de la taxe d’aménagement afin d’améliorer le plan de financement des
bénéficiaires, à l’instar de ce qui est prévu dans le cadre du logement locatif social.
Pour mémoire, l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (article 1384A du code
général des impôts) est une aide fiscale accordée aux bailleurs usufruitiers de logements sociaux
neufs ou assimilés à usage locatif imposés au taux réduit de TVA (article 278 I 5°du code général des
impôts). La durée d’exonération de TFPB est de 25 ans. De même, les logements LLS bénéficient d’un
abattement de plein droit de 50% sur la valeur au mètre carré entrant dans le calcul de la Taxe
d’aménagement (articles L. 331-10 à L. 331-12 du Code de l’urbanisme). En outre, sont exonérés de
la part communale ou intercommunale ainsi que de la part départementale de la taxe, les logements
construits en Guyane et à Mayotte (articles L. 331-7 et L. 331-8).
A La Réunion, selon les représentants de l’ARMOS de l’Océan Indien auditionnés le 23 avril 2014, les
dossiers LES sont devenus très rares et résultent des seules situations de RHI.
En outre, le prêt social de location-accession (PSLA) émerge depuis environ deux ans et s’inscrit
pleinement dans le cadre du parcours résidentiel. Il répond à une population cible mais qui n’est pas
large. Elle représente environ 200 à 300 logements par an à La Réunion. Du fait des plafonds de
revenus appliqués à ce dispositif. C’est un financement dédié à la location-accession mis en place en
2004 (décret du 26 mars 2004 codifié à l’article R. 331-76-5-1 CCH et arrêté du 26 mars 2004) qui
permet à l’accédant de bénéficier d’avantages jusqu’alors prioritairement réservés au financement
de la production locative sociale (financement aidé, conventionnement, TVA à taux réduit,
exonération de TFPB), et d’une sécurisation en cas d’accident de la vie. Les plafonds de ressources à
retenir sont ceux concernant le PAS et les plafonds de prix de vente et de loyer sont ceux de la zone
B. Les opérations éligibles sont les constructions ou acquisition de logements (collectif ou individuel,
mixte, VEFA éventuellement) destinés à être la résidence principale du locataire-accédant.
L’opérateur doit préalablement à la mobilisation du prêt avoir obtenu un agrément préfectoral
préalable et signé une convention avec l’Etat. Les bénéficiaires peuvent être des personnes morales
publiques (organismes Hlm, SEM) ou privées (promoteurs, SCI, …). Le PSLA peut être transféré à
l’accédant au moment de la « levée d’option » si l’opérateur dispose d’un engagement en ce sens de
l’établissement de crédit.
Enfin, un produit d’accession sociale intermédiaire adapté aux outre-mer pourrait être proposé avec
des plafonds revalorisés pour un produit fini.
276
Glossaire
- A.-A. : Acquisition-Amélioration
- ALS : Aide au Logement Sociale
- ALF : Aide au Logement Familiale
- ANAH : Agence Nationale de l’Habitat
- ANRU : Agence Nationale pour le Renouvellement Urbain
- BTP : Bâtiments travaux publics
- CAF : Caisse d’Allocations Familiales
- CAFO : Conventions d’Action Foncière
- CCH : Code de la Construction et de l’Habitation
- CDC : Caisse des Dépôts et Consignations
- CGI : Code Général des Impôts
- CIL : Collecteur Interprofessionnel du Logement
- COM : Collectivités d’outre-mer
- CSPS : Coordonnateur Sécurité Protection de la Santé
- CU : Communauté Urbaine
- DEAL : Direction de l’Environnement de l’Aménagement et du Logement
- DFE : Décision de Financement de l’Etat
- DGUHC : Direction Générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction
- DOM : Département d’Outre-mer
- EHPAD : Etablissement d’hébergement de personnes âgées dépendantes
- EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale
- EPL : Etablissement Public Local
- FRAFU : Fonds Régionaux d’Aménagement Foncier et Urbain
- HLM : Habitation à Loyer Modéré
- ICC : Indice du Coût de la Construction
- IPC : Indice des Prix à la Consommation
- IS : Impôt sur les Sociétés
- LATS : Logement en Accession Très Sociale
- LAS : Logement en Accession Sociale
- LBU : Ligne Budgétaire Unique
- LES : Logement Evolutif Social
- LLS : Logement Locatif Social
- LLTS : Logement Locatif Très Social
277
- LODEOM : Loi pour le développement économique des Outre-mer
- OLS : Organisme de Logement Social
- OS : Ordre de Service
- PAM : Prêt à l’Amélioration / Prêt à la Réhabilitation
- PAS : Prêt à l’Accession Sociale
- PC : Prêt Conventionné
- PDLD ou PDLPD ou PDALPD : PEL : Plan Epargne Logement
- Plan Départemental pour le Logement des Personnes Défavorisées
- PGR : Provision pour Grosse Réparation
- PLAI : Prêt Locatif Aidé d’Intégration
- PLH : Programme Local de l’Habitat
- PLI : Prêt Locatif Intermédiaire
- PLUS : Prêt Locatif à Usage Social
- PLS : Prêt Locatif Social
- PR : Prix de Revient
- PSLA : Prêt Social de Location-Accession
- PTZ+ : Prêt à Taux Zéro Plus
- RTAA : Règlementation thermique, acoustique et d’aération
- RTG : Règlementation thermique Guadeloupe
- SALLS : Subvention à l’Amélioration des Logements Locatifs Sociaux
- SAR : Schéma d’Aménagement Régional
- SCOT : Schéma de Cohérence Territorial
- SD : Schéma Directeur
- SDAU : Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme
- SEM : Société d’Economie Mixte
- SIDOM : Société Immobilière d’Outre-mer
- Loi SRU : Loi Solidarité et Renouvellement Urbain
- Assurance TRC : Assurance Tout Risque Chantier
- TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée
- UESL : Union Economique et Sociale pour le Logement / Union des Employeurs et des Salariés pour
le Logement (loi ALUR)
- USH : Union Sociale pour l’Habitat
- TFPB : Taxe Foncière sur la Propriété Bâtie
- VEFA : Vente en Etat Futur d’Achèvement
- VRD : Voirie Réseaux Divers
- ZAC : Zone d’Aménagement Concerté
- ZAD : Zone d’Aménagement Différé
278
- ZHPI : Zone d’Habitat Précaire Insalubre
- ZRU : Zone de revitalisation urbaine
- ZUS : Zone Urbaine Sensible
279
Chapitre 5 : Le bilan de la mise en œuvre de la loi du 23 juin 2011
sur la résorption de l’habitat indigne
280
281
Introduction
La situation des DOM en matière d’insalubrité et d’habitat indigne présente une gravité et une acuité
particulière. Environ 70.000 logements en relèveraient dans les 5 DOM.
Elle fait l’objet de financements dédiés dans la LBU. Sur la période 2007-2014, la participation de
l’Etat consacrée à la résorption de l’habitat indigne est en moyenne de 33,6 millions d’euros par an,
en autorisations d’engagement et 32,5M€ en crédits de paiement. Les crédits programmés en 2014
sont maintenus a des montants similaires avec 23,6 M€ en autorisations d’engagement et 30,1 M€
en crédits de paiement.
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Prévisions 2014
Programmés
Consommés
au 31 mars
en million d'euros
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE CP AE CP
Consommation des
72,52 33,08 23,57 27,41 39,38 38,47 32,98 37,71 22,44 30,11 29,34 33,92 25,05 28,82 23,61 30,1 2,00 13,98
crédits LBU pour la RHI
Pour renforcer la lutte contre l’habitat insalubre dans les DOM en outre-mer, le gouvernement a
confié, le 6 avril 2009, une mission à Monsieur le Député de la Martinique Serge LETCHIMY. Le
rapport de cette mission intitulé « L’habitat insalubre et indigne dans les départements et régions
d’outre-mer : un défi à relever » formulait 14 propositions notamment la mise en place des plans
communaux de résorption de l’habitat indigne et informel, l’institutionnalisation des pôles
départementaux de lutte contre l’habitat indigne, la mise en place d’une formation « départements
Outre-mer ».
Il a conduit au vote de la loi du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux
quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions
d'outre-mer dont les principaux objectifs sont notamment de :
 faciliter le déroulement des opérations d’aménagement dans les quartiers d’habitat
informel, sur terrains publics et privés, en instaurant une aide financière au bénéfice des
occupants sans titre visant à faciliter leur réinstallation ;
 assurer de la souplesse à l’action publique dans des situations d’insalubrité et de péril en
permettant aux préfets d’avoir une intervention ciblée dans les périmètres définis en
fonction de l’état du bâti (réhabilitation, démolition) et du statut d’occupation (régulier,
informel).
Afin de rendre ce dispositif opérationnel, plusieurs textes ont abouti en 2013 et 2014 :
 l’arrêté du 18 février 2013 qui fixe le barème de l’aide financière prévue par la loi ;
 la circulaire d’application de la loi du 20 juin 2013 qui précise les modalités de mise en œuvre
de la loi et du barème ;
 l'instruction technique du 31 mars 2014 relative au traitement de l'habitat indigne dans les
départements et régions d'outre-mer.
Ce dernier texte fournit de nouveaux outils aux maîtres d'ouvrage (communes, intercommunalités)
et aux services de l'Etat :
 le repérage et l’analyse des différentes formes d’habitat indigne et informel afin d’identifier
les situations d’habitat indigne dans leur diversité et leur hétérogénéité ;
 la refonte des opérations de résorption de l’habitat indigne afin d’en améliorer
l’encadrement et d’y intégrer davantage les enjeux urbains et sociaux ;
 la création des opérations de résorption de l’habitat spontané (RHS) pour les quartiers où
l’état des constructions ne justifie pas une démolition intégrale ;
 les opérations de RHI et de RHS dans les zones des 50 pas géométriques qui contiennent
certaines spécificités ;
282


les opérations groupées légères d’amélioration de l’habitat (OGRAL) qui visent à traiter des
situations d’urgence technique et sociale dans les cas où aucune opération publique de RHI
ou de RHS n’est programmée à court terme ;
le renfort rôle des comités techniques départementaux de résorption de l’habitat indigne
chargés de l’instruction de ces nouvelles procédures au niveau local.
Pour assurer la mise en œuvre effective de ces dispositifs, le ministère des Outre-mer et l’ensemble
des acteurs publics peuvent s’appuyer :

au niveau local, sur les pôles départementaux de lutte contre l’habitat indigne mis en œuvre
dans l’ensemble des départements d’outre-mer (en cours à Mayotte) afin d’organiser et de
coordonner l’action des services locaux impliqués dans la lutte contre l’habitat indigne ;

au niveau national, sur le pôle national de lutte contre l’habitat indigne réunissant les
ministères signataires (OM, logement, santé), l’ANIL, la DIHAL et l’ANAH. Depuis 2010, un
programme de formation s’est engagé en direction des territoires dans le but d’accompagner
les services de l’Etat et les acteurs locaux dans l’appropriation et la mise en œuvre des
nouvelles procédures, d’encourager les retours d’expériences et les échanges de bonnes
pratiques. Deux sessions ont été programmées en 2013, à Cayenne du 1er au 5 juillet au profit
des départements de l’atlantique, à Mayotte et La Réunion en décembre pour les
départements de l’océan indien. Une nouvelle session est prévue en Martinique au 2ème
semestre 2014.
283
1.
Monographie régionale de La Réunion sur la résorption de l’habitat indigne
La Réunion compte 287 400 résidences principales dont notamment 150 000 propriétairesoccupants, 56 666 logements sociaux et 80 000 locatifs privés.
Bien que la situation de l’habitat à la Réunion se soit significativement améliorée dans les dernières
décennies, grâce notamment aux opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI), il subsisterait
encore environ 16.000 logements potentiellement indignes344 (soit 6% des résidences principales)
dont 9.000 localisés dans le territoire des communes de l’ouest (TCO). 80% de cet habitat serait
constitué de cases sous tôles. Une moitié serait trop précaire pour être réhabilitée.
Cet habitat indigne est majoritairement situé dans des secteurs urbains de faible densité, voire des
zones rurales. Il s’agit souvent de constructions édifiées sans permis ni titre de propriété du foncier,
dont beaucoup ne sont pas régularisables.
Comme dans les autres DOM, les projets d’amélioration de l’habitat butent souvent sur des
problèmes d’indivisions, de sorte que la mise en place d’une ingénierie spécifique d’aide au
traitement de ces situations est estimée nécessaire en sus des aides existantes345.
Dans ce contexte, les réflexions autour d’un GIP « indivision » pourraient être relancées.
Les partenaires estiment que 20% des 800 recours déposés au titre du DALO sont liés à des situations
de logement indigne. Le TCO représente 38% de ces recours (les loyers sont très élevés dans le privé),
alors que les possibilités de relogement y sont les plus faibles346, ce qui a conduit à cibler l’effort de
production sur cette partie du territoire dans les dernières années. Le préfet dispose a priori d’un
contingent suffisant (6600 logements) pour assurer le relogement des 220 ménages déclarés
prioritaires et urgents chaque année, sous réserve de resserrer les conditions d’attribution347.
200 plaintes et/ou signalements sont recensés annuellement par l’ARS, 55% provenant des
occupants. La majorité concerne les communes de Saint-Denis, Saint-André et Saint-Paul. Comme
dans beaucoup de territoires de la métropole, alors que 20% seulement des signalements relèvent
de procédures du code de la santé publique, peu de signalements sont traités par les mairies, bien
que la situation tende à s’améliorer.
30 arrêtés préfectoraux ont été pris en application du code de la santé publique (concernant 49
logements) en 2013. Afin d’assurer un bon suivi de ces arrêtés, un accompagnement social peut
s’avérer nécessaire, particulièrement pour faire connaître aux occupants leurs droits et leurs devoirs.
La ville de Saint Denis qui est fortement concernée par le sujet (28 % des arrêtés pris à La Réunion) a
engagé la mise en place d’une maîtrise d’œuvre urbaine et sociale (MOUS) insalubrité sur 3 ans
financée par l’Anah afin d’accompagner les locataires en situation d’insalubrité et les propriétaires
bailleurs dans la réhabilitation de leur logement.
1
Estimation de l’agence d’urbanisme (AGORAH)
Le Conseil Général a notamment mis en place une aide de 2000 à 3000 € pour les sorties d’indivision lorsqu’elles sont accompagnées de
travaux d’amélioration ou de reconstruction.
3
La mobilité dans le parc social y est de 5%, soit deux fois moindre que dans le sud de l’ile.
4
8 propositions de relogement étaient faites en moyenne par ménage ; ce chiffre a été ramené à 3.
2
284
Enfin, dans le cadre de la mise en œuvre de la lutte contre l’habitat indigne, 56 RHI, 43 études et 21
MOUS sont en cours.
Point sur le fonctionnement du PDLHI :
Un pôle départemental LHI a été installé en juin 2011. Placé sous l’autorité du sous-préfet à la
cohésion sociale, ses travaux couvrent l’ensemble du champ de la LHI, sur les volets coercitif,
incitatif, aménagement et social. En effet, la majeure partie de l’habitat indigne à traiter concerne
des propriétaires occupants, et des occupants de constructions édifiées sans titre sur le terrain
d’assiette. Aussi, l’action du pôle ne saurait se limiter aux seules actions conduites en direction des
propriétaires bailleurs. Le programme d’actions du PDLHI comporte toutefois un axe fort, consacré à
la lutte contre les « marchands de sommeil ».
L’activité du pôle est suivie par un comité de pilotage réunissant les services de l’Etat et collectivités.
Les travaux de ce pôle sont menés dans le cadre de trois comités techniques spécialisés :
Un CT actions coercitives piloté par l’ARS, qui s’est employée à structurer le signalement, à
faire monter les collectivités en responsabilité sur la question du traitement des plaintes348
et à organiser la coordination des services sur la question de la lutte contre les marchands
de sommeil et les bailleurs indélicats349
Un CT actions incitatives/aménagement piloté par la DEAL, qui s’est employé à clarifier le rôle
des différents acteurs de la LHI350, à développer le repérage et l’implication des collectivités
au travers de plans communaux et intercommunaux de LHI et à mobiliser les dispositifs
d’aide à l’amélioration de l’habitat (LBU et ANAH).
Un CT traitement social piloté par la DJSCS, dont l’action principale est de promouvoir des
MOUS insalubrité en secteur diffus à l’image de celle mise en place sur le territoire de la
commune de Saint Denis
Le plan d’action élaboré a peiné à prendre une forme concrète mais l’animation technique a été
renforcée début 2014. La venue du Pôle National de Lutte contre l’habitat indigne en décembre 2013
a permis de faire le point sur les actions réalisées et de relancer une dynamique qui tendait à
s’essouffler. Depuis le début de l’année, trois comités techniques se sont réunis. Ils ont permis de
faire le bilan des actions menées par les différents services et d’envisager d’autres pistes d’actions.
Lors d’un comité technique piloté par l’ARS, le guide « habitat dégradé » a été présenté à l’ensemble
des partenaires. Sa diffusion est réalisée à l’occasion de sessions de formation organisées par l’ADIL,
en direction des travailleurs sociaux, du Conseil Général, de la CAF et des associations. Par ailleurs, ce
comité technique participe au comité de pilotage d’une étude de repérage des marchands de
sommeil sur la commune de Saint André. Les résultats sont attendus pour le second semestre 2014.
L’ARS souhaite à présent mettre l’accent sur l’accompagnement des familles dans les procédures
judiciaires. Cet accompagnement consisterait à aider les familles bénéficiaires de l’aide
juridictionnelle à constituer leur dossier pour la saine du juge d’instance et à leur apporter un soutien
tout au long de la procédure judiciaire.
5
L’ARS estime satisfaisants les résultats obtenus avec la commune de Saint-Denis grâce à la coordination entre police municipale, service
logement et CCAS; les communes de Saint-André et le TCO s’organisent actuellement pour prendre en charge cette compétence ; contacts
pris avec les communes du Tampon, de Petite Ile et de Saint-Louis et la CIREST
6
Mise en place d’une cellule lutte contre les marchands de sommeils avec le Parquet et Police/Gendarmerie ; travail avec la CAF sur la nondécence (87 bailleurs identifiés, 250 suspensions d’AL, information aux locataires)
350
Elaboration d’un guide avec l’ADIL, notamment
285
Un répertoire de l’ensemble des acteurs de l’habitat indigne est en cours de rédaction. Il est en effet
important que chaque acteur connaisse ses interlocuteurs potentiels et puisse découvrir d’autres
relais. Cela devrait rendre plus efficace leurs actions et permettre une meilleure réactivité.
A l’occasion de ces comités, d’autres chantiers prioritaires ont été évoqués tels que la mise en place
de logements de transit, l’auto-amélioration, le traitement des situations d’incurie ou la situation des
occupants de logements situés en zones à risques.
Le travail technique de coordination réalisé au sein du pôle doit toutefois être poursuivi.
L’organisation actuelle, qui privilégie une représentation équilibrée des trois pilotes au sein du PDLHI,
gagnerait, à être renforcée par une animation transversale. Un lien plus étroit est également à
rechercher avec le PDALPD.
La relance du PDLHI doit être l’occasion de positionner la LHI dans les priorités des futures équipes
municipales. L’idée d’un groupe technique « formation et information des communes » avec une
journée de sensibilisation en présence du préfet et du parquet apparaît de ce point de vue très
pertinente. Elle permettra de poursuivre le travail de sensibilisation entrepris en direction des
communes pour les encourager à prendre des arrêtés de mise en demeure et développer le travail
inter-services.
Bilan des PILHI et PCLHI :
Depuis 2008, La Réunion s’est lancée dans l’élaboration de plans communaux et intercommunaux de
lutte contre l’habitat indigne (PILHI et PCLHI). Financés à 80 % par l’Etat, et pilotés par les communes
ou les EPCI, ils ont pour objectifs de disposer d’une connaissance fine du territoire en matière
d’insalubrité, et de définir un programme d’actions pluri-annuelles territorialisées et coordonnées de
résorption de l’habitat indigne. Cette démarche a été confirmée par l’instruction relative au
traitement de l’habitat indigne dans les départements et régions d’outre-mer du 31 mars 2014 qui
confirme la nécessité de mettre en place les plans communaux et intercommunaux de lutte contre
l’habitat indigne du territoire. Actuellement deux PCLHI sont pilotés par les EPCI (TCO et CIREST) et la
CIVIS a lancé la procédure d’appel d’offres. Une équipe de cinq personnes a été recrutée au sein de
l’EPCI TCO pour mettre en œuvre las actions identifiées dans le Plan pluriannuel d’actions.
Les EPCI, qui ont déjà la compétence PLH sont l’échelon territorial pertinent pour élaborer des PILHI.
De ce point de vue, le bilan est plutôt encourageant, même si, comme le souligne la DEAL, il reste à
« transformer l’essai » en 2014, notamment en organisant les rôles entre l’EPCI et les communes.
Parallèlement, la réalisation des actions de résorption de l’insalubrité dans les secteurs priorisés par
les communes se heurte aux difficultés foncières notamment aux problématiques d’indivision. Une
réflexion en vue de la création d’un outil permettant d’établir des liens entre les biens et les
personnes pourrait être menée. Cela permettrait de favoriser la reconstitution des titres de
propriétés et de débloquer les situations foncières complexes, conformément aux dispositions
prévues par l’article 35 de la LODEOM.
Par ailleurs, l’instruction relative au traitement de l’habitat indigne propose des outils à des fins
d’amélioration de l’habitat en réponse à des situations d’urgence et à faible coût. L’OGRAL
(opération groupée d’amélioration légère de l’habitat) apporte des modalités d’auto-amélioration
dans des situations d’insalubrité qui ne peuvent être réglées par des opérations classiques de RHI.
Dans le cadre du PILHI du TCO, les conditions de certains secteurs semblent réunies pour mobiliser
286
cet outil. Cependant, de nombreuses questions se posent quant à la sécurité du montage juridique
de ces travaux en auto-amélioration, à l’ingénierie d’accompagnement, à la responsabilité des
travaux réalisés, et à l’application de ce dispositif dans des contextes non réglementaires à l’égard de
l’urbanisme ou de l’occupation foncière. Il y a donc lieu de sécuriser le cadre d’intervention en
apportant les éléments juridiques, et réglementaires nécessaires avant de mettre en œuvre cet outil
innovant.
La DEAL a également fait le choix d’organiser des comités territoriaux de l’habitat à l’échelle
intercommunale. Si cette solution permet des échanges plus réguliers à une échelle territoriale
pertinente pour ce sujet, elle ne doit pas écarter une réflexion d’ensemble sur l’habitat dans le cadre
d’un comité départemental de l’habitat. A ce titre une intervention plus volontariste de la part du
Conseil Général au titre de sa compétence en matière sociale permettrait d’avoir une action
cohérente sur l’ensemble du territoire.
Observatoire des LHI :
Il existe à La Réunion un inventaire de l’habitat précaire et insalubre réalisé par l’agence d’urbanisme
AGORAH dont la mise à jour date de 2007.
En matière d’observation et de repérage, l’agence d’urbanisme a pour mission de capitaliser les
données issues des PILHI/PCLHI, avec l’objectif à la fois d’affiner le repérage351 et d’évaluer les
évolutions depuis 2008.
La matière collectée dans le cadre des PILHI et PCLHI doit permettre d’élaborer un outil de
connaissance global pour analyser et diffuser des informations sur les territoires pourvus de plans.
Cet outil doit permettre d’assurer un suivi de l’évolution du phénomène et mesurer l’efficacité des
politiques d’actions.
Le comité technique « actions incitatives » du PDLHI a donné mission à l’AGORAH, en mars 2014, de
mettre en œuvre l’observatoire de l’habitat indigne. Il doit permettre une connaissance de
l’insalubrité sur le territoire, un suivi des évolutions, la mise à disposition d’un outil d’aide à la
décision et la possibilité de mesurer l’efficacité des politiques publiques menées.
L’ARS a lancé une étude de faisabilité d’un repérage des situations d’insalubrité avec statut
d’occupation locataire ; cette étude prévoit un test de validation sur la commune de Saint-André. Se
pose également la question de se doter d’un outil commun de repérage nominatif en s’appuyant sur
l’application nationale ORTHI352. Cette application n’intégrant pas les procédures propres à la loi
Letchimy, une adaptation sera nécessaire. Une première expérimentation de l’outil par la DEAL
permettra de vérifier l’opportunité de déployer ORTHI à La Réunion et de préciser les besoins
d’adaptation.
Indemnisation des occupants sans titre :
Aucun dossier n’a été instruit à ce stade mais deux situations d’implantations d’habitats indignes
exposées aux risques naturels sont identifiées (regroupant 22 ménages). Des solutions adaptées sont
en cours de discussion avec les communes concernées. Le « Fonds Barnier » pourrait être mobilisé à
cet effet.
8
Le ZHPI (zones d’habitat potentiellement indigne) procède d’une démarche croisant approche statistique, analyse de photographies
aériennes et repérage de terrain.
352
De son côté, l’ARS est équipée de l’application ARIANE ; la montée en puissance de cet outil se heurte pour l’instant à la nécessité de
dégager du temps pour la saisie des informations. ORTHI : Outil de repérage et de traitement de l’habitat indigne.
287
Premières opérations de « Résorption de l’Habitat Spontané » :
La commune de Saint-Paul a entamé une démarche globale de régularisation foncière des occupants
sans titre depuis 2005. Dans ce cadre, elle a confié la concession d’aménagement à un aménageur
pour viabiliser, découper les parcellaire, procéder aux régularisations des occupants sans titre et
vendre les lots libres à des promoteurs ou des particuliers. Cette opération concerne 340 familles
réparties sur six quartiers de la commune de Saint-Paul et couvre une superficie totale de 24,6 ha. Un
des quartiers dispose d’un potentiel suffisant d’insalubrité pour mettre en œuvre une opération de
Résorption d’Habitat Insalubre (RHI). Les autres quartiers, compte tenu du statut foncier et du
mauvais état des réseaux, relèvent de la procédure 3RHS ». Le concessionnaire a mis en place une
MOUS préalable pour accompagner le projet qui s’étale sur cinq ans avec une intervention en trois
tranches. Le programme prend en compte les besoins de décohabitation et offre une variété de
logements répondant aux besoins des familles tout en permettant de densifier, d’affirmer une mixité
sociale des quartiers et de créer un véritable aménagement des quartiers. La mesure FRAFU est
également mobilisée dans le cadre de la viabilisation des réseaux primaires des quartiers.
Actions coercitives :
L’application de l’article 9 de la loi Letchimy, pour les secteurs d’habitat informel n’a donné donné
lieu à aucun arrêté. Cependant l’ARS, en lien avec la DEAL, dans le cadre des PILHI sensibilise
opérateurs et collectivités à cette nouvelle procédure. Les opérations devraient commencer à
émerger et les premiers arrêtés sont envisagés pour la fin 2014.
S’agissant de l’article 10, pour les situations ponctuelles d’insalubrité, l’ARS avait pris un arrêté en
2011, deux arrêtés en 2012, aucun en 2013 ni en 2014. Elle est confrontée à la difficulté de remonter
ce type de situations en secteur diffus car il s’agit souvent d’une insalubrité peu visible qui nécessite
la mise en place des outils de repérage. A ce titre, les PILHI et PCLHI devraient permettre d’avoir
davantage de situations à traiter.
Dans le cadre de la prise d’arrêtés d’insalubrité au titre du code de la santé publique, l’ARS intervient
pour le compte du préfet dès qu’un logement présente des désordres relevant de l’insalubrité. En
2013, l’ARS a mené une trentaine de procédures et a procédé à 17 mainlevées d’arrêtés
d’insalubrité. La DEAL a réalisé des travaux d’urgence sur un logement.
Actions restant à mener :
L’adaptation des procédures d’intervention issues de la loi Letchimy à La Réunion reste à tester dans
les opérations futures. Elle nécessitera une acculturation des collectivités, habituées à ce que l’Etat
subventionne fortement les infrastructures et l’aménagement dans le cadre des RHI. Elle nécessitera,
en outre, un travail commun entre la DEAL et l’ARS sur les modalités de rédaction des certificats
d’insalubrité, déterminants dans le choix du dispositif opérationnel le plus adapté (RHI ou RHS) ainsi
que sur la définition d’un bailleur de bonne foi dans le cadre de l’arrêté du 18 février 2013 fixant le
barème de l’aide financière.
Une réflexion stratégique reste également à conduire pour mieux mobiliser les dispositifs de l’ANAH
en faveur du parc locatif, ce parc représentant un gisement important à La Réunion. Pour le souspréfet délégué à la cohésion sociale, la sous-consommation des aides de l’ANAH s’explique avant
tout par leur manque d’attractivité pour les bailleurs. C’est sur ce sujet qu’il convient de travailler
selon lui. En tout état de cause, c’est bien une vision globale de l’intervention publique sur les
288
quartiers qu’il convient de construire, en s’appuyant sur les dispositifs ANAH comme sur les
dispositifs LBU, les deux étant gérés par la DEAL.
Pour finir, en dépit d’avancées incontestables qui mériteraient d’être valorisées vis-à-vis des autres
DOM, par exemple dans le cadre de réunions d’échanges353, il ressort que le PDLHI souffre d’un
manque de lisibilité. L’interpellation de François Chérèque354 par le représentant de la Fondation
Abbé Pierre sur « l’inertie » des pouvoirs publics en la matière est symptomatique à cet égard. Le
sous-préfet estime lui-même « [qu’] on n’arrive pas à dépasser les réunions techniques et rentrer
dans le concret ». Si la signature d’une charte à l’occasion du prochain comité de pilotage du PDLHI,
prévu après les municipales, pourrait contribuer à relancer la dynamique du point de vue
institutionnel, notamment vis-à-vis des collectivités, il importe également de pouvoir afficher des
résultats en communiquant sur des actions concrètes. Il s’agit d’un objectif en soi qui mériterait
d’être intégré dans la stratégie d’action du PDLHI pour 2014.
En conclusion, la mobilisation des partenaires est aujourd’hui réelle, même si l’ampleur et la
complexité de la tâche limitent les résultats opérationnels à ce stade. L’accompagnement des acteurs
et des solutions concrètes pour traiter les statuts fonciers complexes sont indispensables pour rendre
les nouveaux dispositifs pleinement efficients.
353
A titre d’exemple, la DGOM organise chaque année un club Habitat qui réunit les chefs des services Habitat des DOM. La DGS envisage
une réunion annuellement des services concernés des ARS selon des modalités à définir.
11
chargé du suivi du plan national de lutte contre la pauvreté, en déplacement à la Réunion en octobre 2013.
289
2.
Monographie régionale de Mayotte sur la résorption de l’habitat indigne
A Mayotte, la complexité des procédures relatives à la résorption de l’habitat indigne, du code de la
santé publique, du code de la construction et de l’habitation et celles issues de la loi Letchimy est
accentuée par leur application concrète aux réalités du terrain :
-
La situation sanitaire et les conditions d’habitat dans l’Ile : comment caractériser la notion
d’habitat indigne dans un contexte de sous-équipement généralisé, de nombreux logements
n’ayant pas accès aux services de base tels que l’eau et l’assainissement ? Comment hiérarchiser
l’action publique face à cette situation ? Comment, en particulier, définir la notion de marchand
de sommeil alors qu’une part conséquente du parc locatif peut être qualifiée d’indigne et
comment agir alors que les possibilités de relogement sont quasiment inexistantes ?
-
Les réalités culturelles : comment mettre en œuvre des procédures nominatives dans un
contexte où le rapport particulier au foncier et à la propriété ne permet pas toujours d’identifier
clairement les propriétaires et les occupants ? Quelles solutions de relogement privilégier ?
-
La situation socio-économique : capacité des habitants à investir dans l’amélioration de leur
logement alors que la plupart n’ont pas accès au système bancaire ?
-
La question des populations en situation irrégulière : comment les prendre en compte dans les
opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI) ? Quels leviers mobiliser alors que ces
populations ne sont a priori pas éligibles aux différents dispositifs d’aide ?
-
Quelle implication possible des collectivités compte tenu de leur situation financière très
dégradée, de leur manque de moyens de fonctionnement et d’ingénierie, et d’un
positionnement ambigu sur la question des clandestins et de leurs conditions d’habitat ?
-
Quelle ingénierie développer pour mettre en œuvre des projets complexes mobilisant différents
dispositifs réglementaires et financiers ? Comment inscrire la lutte contre l’habitat indigne dans
des stratégies urbaines plus larges : traitement des questions d’assainissement à la bonne
échelle, intervention sur les commerces dégradés (quartier de Boboka à Mamoudzou ) ?
D’après le recensement 2012, Mayotte compterait environ 60.000 logements, soit 16% de plus qu’en
2007.
L’habitat traditionnel, constitué de cases en torchis, est en voie de disparition. Il est remplacé par de
l’habitat en dur qui représente 70 % des logements en 2012 (contre 46% en 2007). Les bangas
(petites maisons de célibataire) disparaissent également (moins de 5%).
La proportion de logements indignes est toutefois plus forte à Mayotte que dans les autres DOM. Les
constructions en tôle représentent ainsi 4 logements sur 10 dans les centres urbains, et 2 logements
sur 3 restent dépourvus du confort de base355. 41 zones de bidonvilles ont été répertoriées en 2011
suite à un travail de géo-référencement réalisé avec l’INSEE.
La vacance augmente dans les villages de brousse depuis 2007 du fait de l’attraction de Mamoudzou
et de l’émigration vers la métropole mais également pour des raisons culturelles (le transfert de
propriété se fait en direction des filles, lesquelles souhaitent de moins en moins rester en zone
rurale). A l’inverse, le marché est très tendu dans les centres urbains, avec des loyers moyens de
9€/m2.
355
Ne disposant pas d’un des équipements suivants : eau courante, électricité, WC, bain, douche
290
46% des ménages sont propriétaires de leur logement, moins de la moitié d’entre eux étant
cependant propriétaires du terrain d’assiette. 15% des ménages sont logés à titre gratuit au sein de
leur famille (proportionnellement dix fois plus qu’en métropole).
La connaissance de la situation du logement à Mayotte, notamment des besoins, demeure
insuffisante. Une enquête spécifique logement a été confiée à l’INSEE par la DEAL. Elle devrait rendre
ses conclusions fin 2014.
Une large part des logements sont produits en auto-construction, en faisant appel à une main
d’œuvre non déclarée, bon marché mais souvent sous-qualifiée, et à des matériaux acquis en dehors
des circuits formels. Outre les habitations en tôle, très développées, l’auto-construction prend la
forme de constructions en parpaing inachevées dans l’attente d’une surélévation ultérieure.
Produits de façon informelle, les logements le sont également de façon infra-légale : un tiers
seulement des constructions disposent d’un permis. En outre, une demande de permis sur deux fait
l’objet d’une proposition de refus par la DEAL (qui instruit pour le compte des communes hors
Mamoudzou), mais les décisions ne sont pratiquement jamais notifiées aux pétitionnaires.
L’insécurité foncière est un facteur aggravant pour l’aménagement et le développement de l’Ile.
Les remembrements nécessaires à certains projets d’intérêt public (logements, écoles, stations
d’épuration) se confrontent régulièrement à la multiplicité des propriétaires (40% du foncier
appartient à des propriétaires privés). Plusieurs opérations de RHI ont été retardées voire bloquées
de ce fait. Le code de l’expropriation ne s’applique pas à Mayotte. La DEAL estime toutefois qu’avec
la mise en place de la fiscalité locale, intervenue le 1er janvier 2014, cela pourrait agir comme un
catalyseur.
Le Conseil Général, propriétaire de 41% du foncier (14 000 parcelles) a entrepris la régularisation des
titres de propriété en 1996, mais le processus s’avère long, peu efficace et se heurte aux spécificités
culturelles.
L’Etat, de son côté, gère la régularisation des occupations de la zone des 50 pas géométriques.
La création d’un établissement public foncier d’Etat, envisagée en 2015, permettrait de développer la
fonction de portage foncier (actuellement, l’ASP assure ce rôle pour le compte de l’inspection
d’académie) mais laissera ouverte la question de la reconstitution des titres fonciers.
L’habitat indigne et précaire :
L’habitat insalubre représente une proportion nettement plus élevée à Mayotte que dans le reste
des DOM, et est également en progression plus rapide.
Dans ce contexte, 90 opérations de résorption de l’habitat insalubre (RHI) sont en cours à des stades
d’avancement variés, la DEAL assurant la conduite d’opération de 62 d’entre elles. L’ARS fournit dans
ce cadre un constat d’insalubrité préalablement à l’engagement de ces opérations. Celles-ci
consistent essentiellement à viabiliser les quartiers constitués de façon spontanée en y apportant les
réseaux qui y font défaut. La RHI de Bandraboua fait figure d’exception en intervenant également
sur les logements.
Le raccordement au réseau collectif d’assainissement et la conformité des installations sont des
problèmes auxquels beaucoup de RHI sont confrontées. Une centaine de micro stations d’épuration
(STEP) ont été réalisées mais se pose le problème de leur reprise en gestion par le syndicat
intercommunal d’aménagement de Mayotte (SIAEM) lorsque l’équipement a été mal géré ou
291
vandalisé entre la fin de la RHI et la reprise par le syndicat. La priorité du SIAEM va vers la mise en
place de STEP intercommunales.
La DEAL estime toutefois que la mobilisation des crédits européens (FEDER) va permettre de mettre
en place des réponses techniques pérennes au problème de l’assainissement et de l’aborder à la
bonne échelle.
Les enjeux sanitaires :
41 zones de bidonvilles ont été répertoriées en 2011 (données PRAPS). Les populations y vivent en
grande précarité en absence d’accès à l’eau potable (25% de la population mahoraise) et
d’équipements sanitaires. Une grande partie des personnes concernées sont en situation irrégulière.
Même dans certaines écoles, l’accès à l’eau potable est difficile et les sanitaires ne sont pas toujours
entretenus.
On constate le retard en matière d’infrastructures d’assainissement collectif et la présence
d’assainissement non collectif pour la majorité hors normes.
Cet habitat précaire n’est pas raccordé aux réseaux et ne fait pas l’objet d’un enlèvement organisé
des ordures, lesquelles s’entassent, et peuvent générer le développement de gites larvaires ou des
risques de leptospirose, liée à la prolifération des rats.
On constate la présence de maladies hydriques comme la fièvre typhoïde, l’hépatite A, des
parasitoses intestinales mais aussi des maladies vectorielles telles que le paludisme, le chikungunya
ou la dengue liées au développement de gites larvaires du à la mauvaise gestion des eaux pluviales et
des eaux usées. Ces maladies peuvent avoir des impacts graves sur la santé de la population habitant
à Mayotte : comme par exemple les cas de choléra en 2000.
Outre les risques de maladies infectieuses et/ou parasitaires liés à l’absence d’eau potable, à la
mauvaise gestion des déchets, à l’hygiène de base ou aux installations d’assainissement déficients ,
d’autres risques pour la santé et la sécurité des occupants sont identifiés par l’ARS:
-
risques d’accidents liés à la sécurité dans les logements : chocs électriques, incendies, explosion,
chutes de personnes – installation de gaz non sécurisés, absences de gardes corps, planchers ou
escaliers non consolidés
-
risques de survenues ou d’aggravation de pathologies : maladies pulmonaires, asthmes et
allergies
-
risques d’atteinte à la santé mentale : manque de lumière, sur-occupation, etc.
-
risques de troubles du développement social des enfants.
Les populations les plus exposées à des risques sanitaires liés à leur situation d’habitat
correspondent à des populations en grande précarité et la plupart du temps en situation irrégulière.
Face à ce constat, l’ARS met en place des actions de prévention.
S’agissant de la lutte anti-vectorielle (prévention du paludisme et des arboviroses), elle procède à la
distribution de moustiquaires imprégnées, à la démoustication par des procédés mécanique ou
d’interventions chimiques et à des visites domiciliaire pour diffuser les messages de bonnes
pratiques auprès des populations.
292
S’agissant des populations en grande précarité présent dans les bidonvilles, sans accès à l’eau
potable et sans équipements sanitaires, Il existe en effet un risque fort de survenue de maladies
infectieuses causées par des agents pathogènes contenus dans les excréments humains et animaux
qui se retrouvent dans les milieux de vie (eaux, sols, aliments).
Afin de limiter les risques épidémiques liés aux maladies hydriques et de limiter le développement
des gites larvaires lié à la mauvaise gestion des eaux usées dans l’habitat précaire. L’ARS développe
un programme de lutte contre le risque épidémique « péril fécal » et le développement vectoriel
dans l’habitat précaire à Mayotte.
Les actions mises en place et à développer sont :
- améliorer l’accès à l’eau potable par l’installation de bornes fontaines et garantir sa qualité :
transport et stockage, lavage des mains, traitement domestique de l’eau ;
-
promouvoir les bonnes pratiques en matière de collecte et de stockage ;
-
promouvoir le lavage des mains avec savon aux moments importants ;
-
accompagner la construction de latrines respectant les règles de l’art ;
-
accompagner l’installation de systèmes d’assainissement adaptés (gestion des eaux grises :
favoriser l’infiltration voire l’épuration des eaux grises).
Sur ce projet, l’ARS souhaite faire intervenir des ONG et notamment, PSEau (Programme Solidarité
Eau) qui œuvre sur les thèmes accès à l’eau potable, hygiène de base, assainissement, ainsi que le
GRET qui œuvre en Guyane sur des projets d’aménagement alternatifs à l’urbanisation spontanée.
L’ARS expose aussi tout l’intérêt d’organiser des échanges d’expériences avec la Guyane du fait de
certaines spécificités similaires à celles de Mayotte, notamment, la question de l’immigration et qui
est plus avancée sur la problématique de la lutte contre l’habitat indigne et informel. Des contacts
ont déjà été pris en ce sens avec les correspondants locaux de l’ARS.
Cependant, la possibilité de faire intervenir des ONG ne doit pas cependant exonérer la puissance
publique, et notamment les collectivités locales, de sa responsabilité en matière de santé et de lutte
contre l’insalubrité.
Les risques naturels
L’exposition aux risques naturels n’est pas exclusive à l’habitat indigne : 90% de l’habitat mahorais
est situé en zone de risques, dont 50% en zone de fort risque.
Les bidonvilles sont néanmoins particulièrement vulnérables dans la mesure où ils occupent pour la
plupart des espaces pentus et inondables, ce qui les expose à des glissements de terrains ou à des
inondations. Le rapport Christnacht sur l’immigration comorienne à Mayotte356 a souligné cette
situation particulière, appelant l’Etat à agir « compte tenu des risques et des responsabilités
encourues ».
La DEAL a procédé à un premier recensement des secteurs concernés et affine actuellement le
diagnostic en s’appuyant sur la définition des aléas dans le cadre des plans de prévention des risques.
Cette étape est essentielle dans la mesure où l’aide pour perte de domicile mobilisable dans le cadre
356
« Humaniser les conditions de vie des étrangers à Mayotte », rapport de M. Alain Christnacht, conseiller d’Etat.
293
du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM dit fonds Barnier) ne peut être
actionnée que s’il existe un plan de prévention des risques (PPR) approuvé ou à l’enquête publique.
Les pistes d’actions :
Si le repérage des secteurs d’habitat insalubre doit être affiné, la DEAL et l’ARS estiment qu’il
convient en parallèle de « rentrer dans l’action », en portant l’effort sur l’expérimentation concrète
de modes d’intervention sur quelques secteurs représentatifs. Ces expérimentations devront
permettre de tester les dispositifs existants tout en s’ouvrant à des solutions nouvelles. Trois types
de situations sont identifiés :
-
Les centres urbains, où les outils d’amélioration de l’habitat pourraient être testés, aussi bien sur
le parc locatif que sur le parc des propriétaires occupants.
-
Les extensions anarchiques aux abords des villages. Il s’agit, dans ces quartiers, d’expérimenter
des RHI « nouvelle génération » traitant également l’habitat, en s’appuyant notamment sur les
outils issus de la loi Letchimy.
-
Les bidonvilles, où une action sanitaire d’urgence s’impose pour permettre aux populations –
majoritairement clandestines – d’accéder aux services de base (eau potable, assainissement), en
s’appuyant notamment sur des opérateurs non étatiques. Il s’agit d’un enjeu de santé publique :
la prévention de possibles épidémies qui constituent une menace pour l’ensemble de la
communauté.
S’agissant des populations en grande précarité dans les bidonvilles, l’ARS et la DEAL souhaitent
orienter prioritairement leurs interventions en matière d’amélioration de l’accès à l’eau potable, de
l’hygiène de base et de l’assainissement individuel. Cette action sera mise en œuvre dans le cadre
d’une étroite collaboration avec les communes qui sont compétentes en matière de réseaux (eau,
assainissement).
S’agissant de la problématique spécifique de l’habitat situé en zone de risques, la DEAL propose de
choisir un site test sur lequel serait étudiée l’application des dispositifs existants en la matière, en
particulier la mobilisation de l’aide pour perte de domicile dans le cadre du Fonds Barnier. Ce travail
serait conduit en parallèle de la définition des aléas, qui demeure une priorité pour avancer dans
l’élaboration des plans de prévention des risques. Une première série de PPR portant sur les
communes présentant les plus forts enjeux devrait ainsi pouvoir être arrêtée début 2015.
Une attention particulière doit également être portée à ce que les opérations de RHI ne génèrent pas
le déplacement des personnes en situation irrégulière vers des zones à risque naturel encore plus
dangereuses que celles qu’elles occupent au démarrage de l’opération.
La question de la mise en place d’une ADIL est évoquée dans le cadre d’un rapprochement avec
l’ADIL Réunion.
La DJSCS expose le projet de développement d’un contingent préfectoral.
Besoin d’affirmer une volonté politique sur le sujet
Formation des collectivités par le biais du CNFPT, (évoquer par la DJSCS)
Réflexion sur les dispositifs de solidarités à mettre en œuvre.
Les leviers :
294
L’ouverture de Mayotte aux fonds européens (rupéïsation) et la perspective d’une intervention
renforcée de l’ANRU dans le cadre du nouveau programme de rénovation urbaine constituent des
opportunités fortes pour intensifier l’action publique en matière de résorption de l’habitat insalubre.
Les aides en faveur du parc locatif sont d’ores et déjà opérationnelles : préalablement à la formation,
l’Anah a procédé à l’installation technique de la délégation locale et à la formation des agents
chargés au sein de la DEAL de l’instruction des dossiers susceptibles de bénéficier d’un financement
de l’agence. Pour mémoire, pour la première fois en 2013, Mayotte a bénéficié d’une enveloppe
Anah de 250 000 €. Le quartier Boboka à Mamoudzou a été retenu au titre de l’appel à projets de
l’ANAH pour bénéficier d’un appui renforcé en ingénierie pour l’étude d’une opération de traitement
de l’habitat indigne357.
L’aide à l’amélioration de l’habitat (AAH) au bénéfice des propriétaires occupants n’est, quant à elle,
pas encore mobilisable, l’arrêté du 20 février 1996358 restant à modifier pour être notamment étendu
à Mayotte. Il existe, en revanche, une prime d’amélioration de l’habitat (plafonnée à 1300€/ménage)
pour les travaux de raccordement au réseau d’assainissement et les petits travaux de réhabilitation.
Une subvention de niveau plus important au titre de la LBU a, en outre, été mise en place dans le
cadre du projet de rénovation urbaine de M’Gombani à Mamoudzou.
Les fédérations PACT et Habitat & Développement envisagent de s’implanter à Mayotte à court
terme, ce qui permettrait de renforcer l’offre locale d’opérateurs compétent dans le domaine de
l’amélioration de l’habitat.
Un projet de décret est à l’étude pour créer un établissement public foncier d’Etat, avec une mise en
place effective envisagée courant 2015.
Le pilotage :
La mise en œuvre des actions prioritaires identifiées plus haut suppose la mise en place d’un
dispositif de pilotage et de coordination des différents acteurs. Ce pilotage peut, dans un premier
temps, s’exercer dans le cadre du plan départemental d’action en faveur des personnes défavorisées
(PDALPD), dont le comité responsable a été institué par arrêté préfectoral du 31 octobre 2013, en
attendant la formalisation d’un pôle départemental de lutte contre l’habitat indigne (PDLHI).
Il est pris acte de la nécessité de hiérarchiser l’action publique et de définir des modalités adaptées
pour l’application des procédures, vu l’ampleur du défi posé par l’habitat indigne à Mayotte. Pour
autant, il importe de ne pas négliger l’impact dissuasif qu’une action coercitive ponctuelle mais
correctement médiatisée peut avoir sur le comportement des bailleurs. La lutte contre les
marchands de sommeil s’inscrit nécessairement dans la durée. La collaboration avec le parquet et la
police est donc indispensable.
En conclusion, il apparaît fondamental que la collaboration initiée entre préfecture, DEAL, DJSCS,
ARS, et CAF se poursuive pour affiner la stratégie de lutte contre l’habitat indigne, pour organiser son
évaluation et réajuster les réponses futures en fonction des enseignements tirés des actions
réalisées. Il apparait tout aussi fondamental que les collectivités locales assument pleinement leurs
missions dans cette action.
357
Le conseil d’administration de l’ANAH du 16 juillet 2013 a validé un financement à 100% plafonné à 200.000 €.
Arrêté du 20 février 1996 relatif aux aides de l'Etat à l'acquisition-amélioration de logements à vocation très sociale et à l'amélioration
des logements dans les départements d'outre-mer
358
295
296
3.
Monographie régionale de la Guyane sur la résorption de l’habitat indigne
Actions relatives aux quartiers d'habitat informel :
La mise en application de cette première section de la loi, et du barême prévu par l'arrêté
interministériel du 18 février 2013 devrait être réalisée d'ici la fin de l'année 2014.
En effet la DEAL a financé en 2013 la troisième phase de l'opération de résorption de l'habitat
insalubre de Cotonnière qui inclut la démolition de logements et l'indemnisation des occupants
actuels. A cette occasion, un groupe de travail regroupant le maître d'ouvrage, le concessionnaire
mais également les services de l'Etat concernés sera constitué pour examiner cette première mise en
application, calculer les indemnisations de chaque personne concernée et finaliser les conditions de
mise en oeuvre qui seront appliquées pour les opérations ultérieures.
Actions relatives à la lutte contre l'habitat indigne :
Les articles de la loi du 23 juin 2011 « portant dispositions particulières relatives aux quartiers
d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outremer », dont l’application directe relève de l’ARSrs de Guyane sont les articles 9 et 10.
Aucune demande d’arrêté n’a été formulée sur la base de l’article 9 par une collectivité à ce jour.
En revanche, depuis la promulgation de la loi dite « Letchimy », dix arrêtés préfectoraux ont été pris
en Guyane sur la base de son article 10. Les communes concernées par les arrêtés en Loi
Letchimy sont Cayenne(2 dossiers pour lesquels la communes et propriétaires des terrains) et
Rémire-Montjoly (8 dossiers dont 7 personnes privées sont propriétaires fonciers)
Ces procédures représentent au total 75 logements et 235 occupants.
En majorité (8 dossiers sur 10), les procédures sont engagées par l’ARS à la demande de la
Gendarmerie dans le cadre d’enquêtes du Procureur de la République pour la lutte contre les
marchands de sommeil. Le rapport de l’inspection de l’ARS est versé au dossier judiciaire et ouvre la
procédure administrative conduisant à la proposition d’arrêtés préfectoraux au CODERST.
Trois arrêtés sur 10 seulement sont pris sur des logements dont l’insalubrité est remédiable, l’état
des habitations est très majoritairement irrécupérable pour rentrer dans les critères de sortie
d’insalubrité en réalisant des travaux.
Aucune opération de travaux d’office ou de démolition n’a été exécutée à ce jour (ni sur la base de la
loi Letchimy, ni sur la base du code de la santé publique). En effet, en dépit des dispositifs existants,
des subventions du FARU ou des subventions de l'Agence nationale de l'habitat, les communes
restent réticentes à engager
des travaux d'office. Une démarche incitative à mener en lien avec le
PDLHI pourrait être mise en œuvre avec une commune à titre expérimental.
En revanche des opérations de relogements ont été réalisées par la DJSCS, tous les bailleurs sociaux
participant à cet effort. Les procédures de recouvrement des créances sont initiées sur la base de la
loi Letchimy, comme sur la base du CSP.
L’application des arrêtés préfectoraux d’insalubrité irrémédiable génère de nouvelles obligations de
relogement d’office dû à la défaillance systématique des propriétaires/logeurs. Sa mise en œuvre est
rendue difficile par le manque de logements disponibles.
Au 31 décembre 2012, 43 familles étaient en attente d’être relogées par le Préfet dans le cadre de ces
pouvoirs de police. Toutes ces familles sont d’origine étrangère , en provenance du Brésil ou d’Haïti.
297
Elles sont majoritairement en possession d’une carte de séjour temporaire d’un an (98 %).
Les familles monoparentales sont sur-représentées (71,43 %) avec en moyenne 3 enfants par
ménage contre 28,57 % vivant en concubinage. 50 % de ces familles sont salariés dans le secteur du
bâtiment ou des espaces verts. 42,84 % vivent des minimas sociaux (PF, RSA…). Les femmes sont
mères au foyer. On ne compte qu’un seul retraité.
Les relogements sont majoritairement effectués par la Siguy, bailleur qui possède le plus important
parc de logements sociaux. Des logements localisés dans le parc ancien du bailleur sont proposés à
ces familles, car les loyers sont plus modérés. Contrairement à l’année 2012, les opérateurs
Semsamar, Simko et l'association Laklé ont relogé quelques familles nombreuses dans leurs
nouveaux parcs à Macouria et Cayenne.
Plusieurs facteurs ont grandement accélérés et facilités les relogements en 2013 : la taille et la
solvabilité des familles, les réunions d’information, les rencontres semestrielles, les
échanges
téléphoniques mis en place avec les bailleurs sur le recouvrement des créances, le suivi des
relogements et la livraison de nouveaux logements sur la commune de Macouria.
Enjeux liés à l’application de la loi Letchimy :
Dans tous les dossiers les bailleurs privés ont été défaillants et n’ont :
-
pour les arrêtés irrémédiables, ni proposé de solution de relogement ni effectué les démolitions,
-
pour les arrêtés remédiables, pas effectué les travaux de sortie d’insalubrité ce qui a conduit à ce
que le préfet prononce une interdiction d’habiter, puis n’ont pas proposé de solution de
relogement ni effectué les démolitions.
Tous les arrêtés pris aboutissent à la mise en exécution d’office des travaux de démolition prescrits,
par le Maire ou le Préfet, et au relogement de tous les occupants par le Préfet (les contingents
préfectoraux n’étant pas délégués aux communes).
Compte tenu du contexte guyanais, le nombre réduit d’arrêtés concerne de nombreux logements et
’occupants, ce qui entraine une forte demande de relogement ; alors même que le département est
confronté à un déficit de logements, notamment sociaux.
Le potentiel d’habitats susceptibles d’être concernés par cet article 10 est important. Le nombre de
logements insalubres est estimé à 10 000, dont 30% relevant de l’habitat diffus, pour un parc estimé
à 65 000 (données DEAL-colloque sur l’habitat indigne en Guyane- février 2011).
Points relevant du rapport Letchimy :
Non présentes dans la loi Letchimy, mais dans le rapport à l’origine de la loi, 14 propositions ont été
faites pour améliorer le traitement de l’habitat indigne en outre-mer. Parmi ces 14 propositions,
certaines, relevant de l’échelon régional, ont été mises en place en Guyane par l’ARSrs, il s’agit de :
- dans la proposition n°4 concernant la mesure « constituer un réseau technique interrégional », un
Groupe Inter Régional d’Échange de Pratiques Professionnelles – Lutte contre l’Habitat Indigne a été
mis en place par l’ARS de Guyane regroupant les Ars de Martinique, Guadeloupe et Guyane ;
- dans la proposition n°10 la mesure « mettre en place des bornes fontaines sur les réseaux publics
pour alimenter les zones d’habitat spontané » a fait et continue à faire l’objet d’actions prioritaires de
l’ARS, en partenariat avec les instances gérant les fonds d’aide (Europe et État notamment via la
DAAF).
- dans la proposition n°3 le PDLHI de Guyane a également été créé par arrêté préfectoral le 23 janvier
2012. Une commission gérant les questions d’habitat insalubre en diffus pour examiner les dossiers
avant lancement des procédures a été instaurée, mais n’est pas effective à ce jour.
298
Une formation spécialisée « habitat insalubre » du CODERST a cependant été créée par arrêté
préfectoral en date du 27 novembre 2013 ; trois sessions de cette formation se sont tenues à ce jour
depuis le début de l’année.
299
4.
Monographie régionale de la Martinique sur la résorption de l’habitat indigne
La lutte contre l’habitat indigne est une priorité de l’action publique en Martinique, en particulier
pour l’Etat qui l’a inscrite comme le premier des quatre axes de sa stratégie en matière de logement.
Depuis la signature de la loi Letchimy le 23 juin 2011, la LHI a connu des avancées significatives :
En premier lieu, le Pôle Départemental de Lutte contre l’Habitat indigne (PDLHI) a été installé en
décembre 2011 en présence du ministre Benoist Apparu. Animé par la Direction de l’Environnement,
de l’Aménagement et du Logement (DEAL), il coordonne les nombreux acteurs institutionnels
intervenant dans les divers volets de cette politique.
Un outil de cartographie de l’habitat indigne a été développé en 2012 par la DEAL sur la base de
fichiers fonciers. Il permet une localisation à la parcelle des logements dégradés et un repérage des
zones de concentration d’habitat indigne. L’Agence Départementale d’Urbanisme et d’Aménagement
de la Martinique (ADUAM) construit quant-à elle un observatoire de l’habitat indigne associant
statistiques et données d’enquêtes.
Les signalements de situations d’insalubrité sont issus en majorité des opérations de Résorption de
l’Habitat Insalubre (RHI) en cours sur le territoire. Ils peuvent également émaner de travailleurs
sociaux ou de services communaux ou de plaintes directes de particuliers. Enfin, de nombreux cas
sont révélés par l’instruction des recours déposés au titre du Droit Au Logement Opposable (DALO).
Ces situations sont systématiquement contrôlées en vue du déclenchement des procédures
adéquates.
S’agissant des procédures administratives créées par la loi Letchimy, les articles 9 et 10 permettant
de sanctionner l’insalubrité des logements dont le propriétaire n’est pas celui du terrain ont été mis
en œuvre dès 2012.
Ainsi, en 2012, 18 logements ont été concernés par un arrêté pris en application de l’article 9 et 2 par
un arrêté pris en application de l’article 10. En 2013, un arrêté pris sur le fondement de l’article 9 a
permis de qualifier l’insalubrité de 34 logements.
En matière d’aide à l’amélioration de l’habitat, qu’il s’agisse de logements occupés par leurs
propriétaires (AAH) ou de ceux destinés à la location (ANAH), la quasi-totalité des chantiers
subventionnés concerne des logements très dégradés. Ces dispositifs contribuent donc activement à
la résorption de l’habitat insalubre.
Pour promouvoir le dispositif de Plan Communal de Lutte contre l’Habitat Indigne (PCLHI/PILHI), le
Conseil régional a lancé en 2012 un appel à projet proposant l’accompagnement financier et
méthodologique des collectivités dans l’établissement et le lancement de plans. Sept communes sur
les 34 que compte la Martinique, se sont portées candidates et ont été retenues.
Le nouveau chantier qui s’ouvre à présent pour les acteurs de lutte contre l’habitat indigne en
Martinique est la promotion du dernier texte d’application de la loi Letchimy, à savoir l’instruction
interministérielle du 31 mars 2014 relative notamment au traitement des quartiers d’habitat
spontané. Le PDLHI, réuni en formation technique le 10 avril dernier a acté le principe d’un atelier
partenarial avant présentation aux communes et EPCI de cette circulaire qui revêt une importance
particulière puisqu’elle propose des outils de prise en compte d’une réalité très prégnante et
préoccupante sur le territoire de la Martinique : l’habitat informel. Une première session de
formation aura lieu dès le mois de juillet prochain à l’initiative de l’Agence des 50 pas géométriques.
Outre cette perspective, le PDLHI poursuit ses travaux d’amélioration et d’amplification des
différentes interventions menées en matière de lutte contre l’habitat indigne.
300
5.
Monographie régionale de la Guadeloupe sur la résorption de l’habitat indigne
Le repérage nominatif de l’habitat indigne est réalisé dans le cadre des activités du pôle
départemental de lutte contre l’habitat indigne installé fin 2011 :
33 signalements en 2013. Les données ne sont pas saisies sur ORTHI car l’application n’est pas
installée sur le territoire.
Afin de mieux traiter les signalements, une action de formation des personnels communaux sur la
police des maires (arrêtés de péril) a été réalisée en novembre 2013, avec l’appui du Pôle national et
l’appui logistique du CNFPT. Elle a formé 60 agents communaux.
Le repérage technique et non nominatif de l’habitat informel :
Un observatoire de l’habitat indigne informel est en cours de réalisation. Un 1er recensement
cartographié a été réalisé à partir des fichiers 2011 de la DGFIP, une 2ème phase doit s’appuyer sur
les données de terrain qui seront fournies par les communes.
L’observatoire permettra une lecture de tout le bâti informel sur le territoire.
L’aide financière :
Si au niveau local, les opérations d’aménagement liées à la résorption de l’habitat insalubre ont
toujours reconnu un droit à indemnisation au bénéfice des ménages ayant érigé des constructions à
usage d’habitation sur terrain d’autrui et plus particulièrement sur des terrains appartenant à des
collectivités (indemnisation fixée sur la base d’un barème fixé par les services fiscaux 2002), la loi de
2011 a permis la reconnaissance officielle du principe d’indemnisation, notamment pour les
constructions situées dans des zones à risques et qui relèvent de l’indemnisation du Fond Barnier.
Le nouveau barème est appliqué sur les opérations en cours en fonction de leur avancement. Le
mode opératoire reste à finaliser avec France Domaines. Dans l’attente, la grille d’indemnisation est
arrêtée par l’aménageur après validation du service instructeur de la DEAL. La valeur du bâti en
secteur opérationnel RHI informel reste faible sauf exception. La moyenne est inférieure à 10 000 €.
Les outils de police administrative :
les outils de police mis en place au bénéfice des autorités administratives (préfet et maire) sont en
cours d’appropriation.
Les 19 opérations de RHI en cours sont menées et financées depuis 2004 sur la base des constats
d’insalubrité (circulaire interministérielle n° 2011-237 du 13 mai 2011).
L’instruction du 31 mars 2014 portant sur les modalités nouvelles d’intervention de l’action publique
en termes de programmation, de gouvernance et de financement est en cours d’appropriation selon
l’avancement des opérations, les outils administratifs mis à disposition sont complexes et exigent
une collaboration étroite entre les acteurs du projet d’aménagement et les services instructeurs
(l’ARS pour la lutte contre l’habitat insalubre).
2 périmètres insalubrité article 9 sont en cours, ils concernent au total 31 logements.
301
Bilan sur la thématique risques :
Cela concerne du bâti situé sur les 50 Pas Géométriques en zone rouge du PPRN de la commune de
Petit-Bourg : 92 bâtis sur la Pointe à Bacchus,100 bâtis sur Bovis.
La communauté du nord basse terre (CANBT) a lancé une étude visant à relocaliser les activités et les
biens.
L’application du volet indemnisation de la loi pose des difficultés de mise en œuvre. La référence à la
notion de « zones menaçant gravement les vies humaines » oblige à affiner les zones de risques par
des études techniques complémentaires.
302
303
ANNEXES
304
305
Annexe 1
306
307
Annexe 2
Commission nationale d’évaluation des politiques de l’Etat outre-mer
Réunion de travail
sur le coût de la desserte aérienne outre-mer
Le lundi 12 mai à 14h30
Au Sénat
Etaient présents :
Parlementaires
Ibrahim ABOUBACAR, Député de Mayotte
Gabriel SERVILLE, Député de Guyane
Kathy COSTE, représentante de Karine CLAIREAUX, Sénatrice de Saint-Pierre et Miquelon
Christian COINTAT, Sénateur représentant les Français établis hors de France
Eric DOLIGE, Sénateur du Loiret
Michel MAGRAS, Sénateur de Saint-Barthélemy
Joëlle PREVOT MADERE, représentante du CESE
Représentants des collectivités
Pierre BRANGE, DGA du pôle économique à la collectivité de Saint-Martin
Wendel COCKS, Vice-président en charge des questions économiques à la collectivité de Saint-Martin
Brigitte GIRARDIN, Représentante spéciale de la Polynésie française à Paris
Jocelyn SAPOTILLE, Maire du Lamentin, représentant du conseil régional de Guadeloupe
DGAC
Pierre-Yves BISSAUGE, Adjoint au directeur du transport aérien
Laurence COLOMB DE DAUNANT, Chef du bureau des études économiques
Fabien LEMOINE, Adjoint au chef du bureau des compagnies françaises et de l’intervention publique
Lionel MONTOCCHIO, Adjoint au sous-directeur des transporteurs et services aériens
Représentants des compagnies aériennes :
Stéphane BARTAIRE, Directeur commercial et Marketing - Corsair
Dominique DUFOUR, Secrétaire général - Air Austral
Pierre GENOLINI A. VP Legal and European Affairs- Air France
Jean-Pascal GUIDONI, Chargé de marketing - Air France
Eric KOURY, Administrateur de CAIRE, Président de Guyane Aéro Invest
William LE GRAND, Directeur commercial - Air Calédonie International
Bruno MAGRAS, Président de la Collectivité de Saint Barthélemy - Directeur général - Saint-Barth
Commuter
Christophe VALIGNAT, Responsable administratif et financier - Air Tahiti Nui
308
DGOM
Ségolène ALLIX, Chargée de mission, bureau de l’évaluation des politiques publiques
Yves GOUMENT, Chargé de mission, bureau de la vie économique
Marie GUIGUENO, Chargée de mission, bureau de l’évaluation des politiques publiques
Hervé JONATHAN, Sous-directeur de l’évaluation de la prospective et de la dépense de l’Etat
Introduction
Michel MAGRAS formule les quatre constats suivants, issus d’un rapport du Commissariat Général à
la Stratégie et à la Prospective de 2013 :
 il appartient aux pouvoirs publics de fournir le cadre propice au développement du transport
aérien, tout en évitant de peser anormalement sur l’équilibre financier des transporteurs ;
 il appartient également aux pouvoirs publics, s’agissant des services qu’ils fournissent euxmêmes, comme de ceux fournis par des prestataires extérieurs, de prendre les dispositions qui
s’imposent pour que les prix facturés soient aussi bas que possible, sans pour autant nuire à la
qualité des services ;
 la contribution du transport aérien au développement économique n’est pas contestable : ce
développement doit être encouragé et sa durabilité garantie ;
 le rôle des gouvernements n’est pas de faire obstacle à la concurrence en vue de protéger les
compagnies existantes, mais d’assurer que les conditions de cette concurrence soient équitables,
notamment entre les compagnies européennes et non européennes.
Dans les territoires français, les habitants, passagers ou clients potentiels, s’étonnent ou s’indignent
des écarts de prix importants sur un même vol. Le poids des taxes pose également problème. Si
certaines taxes sont justifiées, d’autres sont vécues comme des sanctions ou simplement comme des
impôts supplémentaires. Et s’agissant des taxes au kilomètre, le contraste est saisissant entre le
continent est les îles.
Les normes décidées arbitrairement par l’Union européenne, les contrôles et les coûts de la sécurité
aérienne, applicables sans distinction sont, pour certains, inadaptés à la réalité du terrain, à la taille
des avions et aux conditions d’exploitation des lignes. On applique aux petites compagnies aériennes
des règles conçues pour de gros transporteurs.
Enfin, sur les territoires ultramarins, les règles de la concurrence peuvent s’avérer au moins
inéquitables, tant le poids des charges diffère entre les compagnies françaises et la concurrence
locale. En somme, toutes ces difficultés mettent en jeu l’avenir des compagnies françaises et
européennes.
L’objectif de la rencontre, organisée à l’initiative de la Commission Nationale d’Evaluation des
Politiques de l’Etat Outre-Mer (CNEPEOM), est d’échanger avec la DGAC et les compagnies aériennes
représentées, sur les conditions économiques à établir pour que la politique tarifaire dans le
transport aérien de personnes soit à la fois adaptée à la demande sociale et aux contraintes de
rentabilité des compagnies aériennes.
La discussion se basera sur la présentation faite par la DGAC de deux rapports portant sur la structure
des coûts des liaisons aériennes desservant les destinations outre-mer.
Michel MAGRAS souligne qu’il n’existe pas de solution unique permettant de répondre à des
situations aussi différentes qu’il y a de territoires et de compagnies. Les échanges permettront
néanmoins à chacun d’exprimer ses difficultés et ses attentes, afin que les parlementaires soient en
mesure d’émettre des recommandations pertinentes dans le rapport qui sera remis à l’automne par
la CNEPEOM.
309
Présentation des rapports de la DGAC
Pierre-Yves BISSAUGE rappelle que les deux rapports, requis par la loi, constituent le premier travail
approfondi mené sur les mécanismes de formation des tarifs et des coûts des transports aérien. Ils
sont étayés par de nombreuses données, fournies par les transporteurs aériens d’une part, et
obtenues à l’aide d’outils informatiques spécifiques d’autre part.
Il était important de respecter les situations concurrentielles des transporteurs, qu’il s’agisse de
liaisons long-courriers ou régionales. Pierre-Yves BISSAUGE remercie les transporteurs pour leur
collaboration et la confiance manifestée.
Présentation du premier rapport
Laurence COLOMB DE DAUNANT indique que le premier rapport, élaboré à partir des grilles tarifaires
disponibles sur les systèmes informatisés de réservation des compagnies aériennes, présente les
différents éléments constitutifs des tarifs proposés aux passagers.
La desserte de l’outre-mer s’inscrit dans le cadre juridique européen du règlement 1008/2008 qui
libéralise la desserte. Ce dernier permet un accès libre des transporteurs aux liaisons
intracommunautaires. Il prévoit notamment la liberté tarifaire sur ces liaisons.
Les liaisons entre la métropole et la Guadeloupe, La Réunion ou la Martinique dépassent un million
de passagers par an. La liaison entre l’hexagone et la Guyane représente environ 250 000 passagers.
D’autres liaisons telles que Saint-Martin ou Saint-Barth représentent 14 000 passagers. Une autre
caractéristique de ces trafics est leur saisonnalité et leur asymétrie. Les fréquentations sont très
contrastées d’une liaison à une autre.
Plusieurs facteurs influent sur le niveau tarifaire : la classe de transport, la largeur du siège,
l’espacement entre les rangées, la qualité et le prix des repas, les boissons servies, les distractions
proposées à bord, ainsi que le nombre et le poids des bagages autorisés, avec ou sans supplément.
Si le tarif « flexible » permet de modifier la durée du séjour et d’obtenir le remboursement du billet,
les tarifs dits « promotionnels » sont plus contraignants. Ils prévoient notamment des pénalités en
cas de modification des réservations ou le non remboursement d’un billet. La saisonnalité est
également importante, les prix étant nettement plus élevés en période de pointe.
Le Yield Management consiste à ouvrir de nouvelles classes tarifaires à des moments précis durant la
période précédant le vol, afin d’assurer une gestion optimale de la recette unitaire.
Il convient de distinguer les redevances, les taxes, la surcharge carburant et la surcharge assurance. La
redevance passagers est payée par la compagnie aérienne à l’exploitant aéroportuaire. La surcharge,
en revanche, est liée au coût du carburant.
Les taxes sont au nombre de quatre : la taxe de l’aviation civile, la taxe de solidarité, la taxe d’aéroport
et la taxe d’embarquement. La taxe de l’aviation civile est une recette destinée au budget annexe de
la Direction générale de l’Aviation Civile, qu’elle finance à 80 %. La taxe de solidarité prévoit une
participation des passagers au développement des pays pauvres, sous la forme de campagnes de
recherche ou de vaccinations par exemple. La taxe d’aéroport couvre les dépenses de sécurité et de
sûreté. La taxe d’embarquement des DOM est destinée aux collectivités d’outre-mer. Le prix TTC
comprend l’ensemble des tarifs hors taxe, de surcharges carburants et des taxes affectées à la DGAC
ou aux collectivités d’outre-mer.
Le rapport présente une estimation détaillée de toutes les taxes et redevances pour chaque liaison.
Les taxes s’appliquent à tous les transporteurs au même niveau. La redevance passagers varie selon
les aéroports. Sur les vols long-courriers, lors d’une escale dans un lieu intermédiaire, des redevances
internationales peuvent s’appliquer.
Le rapport présente par ailleurs les grilles tarifaires appliquées par les compagnies en distinguant les
classes supérieure, intermédiaire et économique. Le prix des classes économiques varie
310
régulièrement en fonction du Yield Management pratiqué par les compagnies aériennes. Les tarifs de
KLM, d’Air France ou d’Air Caraïbes sont assez comparables à l’international et en liaison intérieure. Il
n’a pas été possible d’obtenir le nombre de billets vendus.
Les comparaisons de prix effectuées ont permis les constats suivants :
 les prix sont similaires entre Paris et Punta Cana d’un côté, et Paris et Fort-de-France ou Pointe-àPitre de l’autre ;
 les tarifs sont moins élevés pour la Nouvelle-Calédonie que pour la Polynésie française,
notamment en raison de modes d’acheminement différents ;
 les tarifs de vol sont plutôt moins élevés pour les Antilles que pour New York.
Présentation du second rapport
Le second rapport détaille les prix pratiqués et la structure des coûts dans des champs géographiques
plus restreints. Les données recueillies concernent Air France, Corsair, Air Austral, Air Caraïbes et XL
Airways.
Afin d’étudier les tarifs proposés par les sites des compagnies aériennes, un robot tarifaire a été
utilisé. L’outil a également permis de construire un indice des prix du transport aérien, en coopération
avec l’Insee.
Le rapport dresse six profils différents, élaborés à partir de trois critères principaux : le lieu de départ,
la durée du séjour et l’anticipation du voyage. Les principaux profils sont le « voyageur touristique »,
le « visiteur de parents et de proches (VPP) » et le « professionnel ». Pour chaque profil ont été
établis le tarif le plus bas et le tarif le plus élevé. Alors que le profil du « visiteur de proches » réserve
plusieurs mois à l’avance pour des durées supérieures à deux semaines, le « profil professionnel » s’y
prend au dernier moment pour des durées inférieures à une semaine. Le profil touristique se situe
entre les deux.
De manière générale, la fourchette de tarif s’étend de 560 euros à 1 060 euros pour une liaison entre
l’hexagone et la Guadeloupe. Les écarts de prix liés à la saisonnalité sont plus importants que les
écarts de prix entre les compagnies. Alors que l’écart de prix pour une destination comme la
Guadeloupe est de 150 euros d’un transporteur à l’autre, il peut être de 300 euros entre un mois
creux et un mois de pic. Ces écarts peuvent doubler pour les profils professionnels qui réservent
tardivement. Le prix du transport est également déterminé par la rareté du billet.
De manière générale, c’est sur la distance la plus longue que l’on parvient à réaliser l’économie la plus
efficace. La Réunion enregistre les tarifs sont les plus faibles. Les tarifs pour la Guyane sont plus
élevés, sans doute parce que ce territoire n’est desservi que par deux transporteurs.
Lionel MONTOCCHIO explique que la DGAC a utilisé la méthodologie OACI des compagnies aériennes
afin d’analyser les structures de coûts. Une grille de coûts a été établie pour chaque compagnie
suivant des règles communes. Les éléments constitutifs de la grille sont les coques, les salaires, les
charges d’équipages, l’entretien, les assurances carburant, le commissariat, les redevances
aéroportuaires et aéronautiques, les frais d’assistance en escale, les frais commerciaux et de
publicité, ainsi que les frais généraux et de structure. Des moyennes ont été établies par faisceau,
pour la période 2010-2012.
L’analyse des grands faisceaux Antilles-Guyane et Réunion montre que s’agissant de La Réunion, la
concurrence est vive entre les quatre transporteurs. L’impact de la saisonnalité sur les tarifs est très
important. L’anticipation de l’achat des billets est également déterminante pour le prix des billets.
Enfin, le prix du carburant représente un tiers du coût sur les liaisons.
Pour l’année 2012, sur un chiffre d’affaires global de 1,2 milliard d’euros, la perte est de l’ordre de 80
millions d’euros. Les transporteurs aériens qui exploitent les liaisons analysées dans le rapport ne
bénéficient pas d’une forte rentabilité sur celles-ci.
311
Discussion
Joëlle PREVOT-MADERE observe que dans le rapport, il est stipulé que le tarif de la taxe sur la
solidarité est majoré lorsque le passager peut bénéficier, sans supplément de prix à bord, de services
auxquels l’ensemble des passagers ne pourraient accéder gratuitement. Les passagers concernés par
ces tarifs sont les passagers de première classe ou de classe affaires. Elle s’interroge sur le fait que
ceux-ci paient déjà un tarif plus élevé pour les services proposés à bord. Dans ce cas, pourquoi payer
une taxe majorée ?
Par ailleurs, le rapport précise que le montant de la surcharge carburant varie selon le trajet, qu’il ne
reflète pas la totalité du coût du carburant et que sa réévaluation n’est pas directement liée à
l’évolution du prix du pétrole. Certains transporteurs pratiquent apparemment depuis 2012 un niveau
de surcharge plus élevé pour les classes supérieures. Par exemple, pour le trajet de Paris à Pointe-àPitre, Air France augmente de 100 euros la surcharge pour un aller et retour en classe Affaires. Si la
surcharge n’est pas liée à l’évolution du prix du pétrole, d’où provient-elle? Sur quoi sa réévaluation
se fonde-t-elle ?
Enfin, la surcharge carburant assurance appliquée par Air Antilles Express est le double de celle
pratiquée par Air France, alors que l’avion est le même. D’où cela vient-il ?
Pierre-Yves BISSAUGE rappelle que la tarification définie dans la taxe de solidarité, issue du Code
Général des Impôts, visait à faire payer la taxe par les passagers selon leur potentiel de contribution.
Les personnes qui s’acquittent des tarifs les plus faibles paient le tarif le plus bas de la taxe. Les
passagers des classes supérieures sont taxés plus lourdement.
Joëlle PREVOT MADERE estime que la raison de la majoration invoquée dans le rapport n’est pas
claire. Quelles seraient les prestations supplémentaires délivrées en classe affaires par rapport à la
classe économique?
William LE GRAND répond qu’il peut s’agir des bagages supplémentaires, par exemple.
Joëlle PREVOT MADERE souligne que les passagers de classes supérieures ont payé les bagages
supplémentaires dans le coût de leur billet. Les motifs de majoration devront être clarifiés.
Laurence COULOMB DE DAUMANT précise que faute d’uniformité entre les prestations offertes par
les compagnies aériennes, le législateur a adopté une formulation très générale. Le texte est donc
difficile à interpréter. Par ailleurs, certains vols proposent une classe unique.
Eric DOLIGE remercie la DGAC pour sa présentation. La lecture des rapports permet de dissiper
plusieurs idées reçues. Premièrement, sur plus d’un milliard d’euros de chiffre d’affaires, la perte est
de 80 millions d’euros, soit environ 7 %, ce qui conduit à reconsidérer les capacités des compagnies
aériennes. Deuxièmement, le trajet n’est pas plus cher pour se rendre de l’hexagone dans les DOM
qu’à New York.
Afin d’améliorer la continuité territoriale, des solutions devront être définies pour réduire le coût
global. A cet égard, qu’en est-il des compagnies low cost ? Leur modèle est-il viable pour les
destinations évoquées ?
312
Brigitte GIRARDIN explique que le coût de la desserte entre l’hexagone et la Polynésie française est
particulièrement élevé. La compagnie Air Tahiti possède cinq Airbus A 340, dotés de quadriréacteurs.
Il en résulte que 40 % du coût du billet d’avion entre Paris et Papeete est lié à la consommation de
carburant. Air Tahiti souhaiterait se doter, comme Air France, d’avions biréacteurs afin de réduire le
coût de sa surcharge de carburant. Cependant, elle ne peut mener cette opération sans le soutien du
gouvernement. Une telle mesure est cependant impérative pour assurer la pérennité de la
compagnie.
Par ailleurs, il avait été envisagé qu’Air Tahiti obtienne un taux réduit de redevance océanique sur
l’ensemble du parcours de Paris à Papette. Or, ce coût réduit ne s’applique que sur le tronçon de Los
Angeles à Papeete. Son application à la totalité du trajet permettrait de réduire le coût des billets.
Christian COINTAT souligne que les rapports ne doivent pas conduire à conclure qu’aucune solution
n’est envisageable. L’objectif de fond est de permettre aux clients de l’outre-mer de bénéficier de
prix convenables, ni trop bas, ni trop élevés. Une régulation naturelle, obtenue grâce à une véritable
concurrence, est le meilleur moyen de rétablir l’équilibre dans les prix.
S’agissant de la ligne Paris-Nouméa, plusieurs compagnies ont tenté de la desservir, mais ont dû
renoncer en raison de pénalités financières trop importantes. Avec deux transporteurs seulement
desservant la ligne, la tarification est toujours maximale. Seule la mise en place d’une véritable
concurrence permettra aux compatriotes d’obtenir des prix plus modérés.
Un bel aéroport a été construit à Saint-Pierre et Miquelon, mais deux avions seulement ont le droit
d’y atterrir aujourd’hui, pour une question de subvention : un Cessna et un ATR 42. Les Airbus 320
devraient également pouvoir y atterrir, afin de rendre les infrastructures rentables.
Bruno MAGRAS indique qu’avec cinq avions, quatre Cessna 208 et un Britten Norman Islander, la
compagnie Saint Barth Commuter convoie 12 810 personnes de Saint-Barthélemy à Saint-Martin
chaque année, pour un total de 14 000 passagers sur cette ligne. Sur un billet aller et retour à 130
euros TTC, la compagnie paie 42,88 euros de taxe ; et sur un chiffre d’affaires de 4,480 millions
d’euros, elle paie 961 334 euros de taxes. Il ne lui est pas possible de proposer des billets moins chers
dans ces conditions. La taxe de solidarité, en particulier, est beaucoup plus importante depuis SaintMartin que depuis Pointe-à-Pitre, ce qui n’est pas normal. Par ailleurs, la taxe de l’Aviation Civile,
bien qu’elle finance le budget annexe de cette Direction générale, devrait partiellement servir à
payer les contrôleurs aériens. Tel n’est pas le cas à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, où les
collectivités financent leurs agents.
La situation concurrentielle n’est pas équitable dans les îles, face à des concurrents appliquant des
règles spécifiques aux petites compagnies. Certaines versent à leurs employés des salaires 30 %
inférieurs à ceux proposés par Saint Barth Commuter. Les parlementaires doivent se mobiliser afin de
faire réexaminer les lois appliquées par la Direction générale de l’aviation civile, sans quoi les charges
demeureront trop élevées.
Pierre-Yves BISSAUGE souligne que les compagnies aériennes sont parfaitement libres d’utiliser la
nouvelle plateforme mise en place à Saint-Pierre et Miquelon.
Le budget annexe de la DGAC ne reçoit pas de complément de subvention de la part du budget
général de l’État. Il est constitué des redevances de navigation aérienne d’une part, servant à payer
les contrôleurs aériens et les équipements de navigation aérienne ; et des redevances de sécurité et
d’exploitation d’autre part. Néanmoins, ces redevances ne suffisent pas à équilibrer les coûts de la
DGAC en raison des missions annexes qu’elle conduit. C’est pourquoi l’Etat prévoit un complément de
recettes provenant de la taxe de l’aviation civile.
Lionel MONTOCCHIO rappelle que le principe de la redevance et des taxes est la couverture des coûts
complets. La seule taxe qui fait exception est la taxe de solidarité. La redevance océanique est
complémentaire à la redevance de route. Elle n’est appliquée qu’au niveau des services français. Elle
ne concerne par définition qu’une partie du voyage, à savoir l’espace contrôlé par la France.
313
Christophe VALIGNAT observe qu’Air Tahiti est surfacturée de 1,4 million d’euros par an au titre de la
redevance océanique. Elle ne devait théoriquement payer que 500 000 euros.
Pierre-Yves BISSAUGE convient que l’écart est important. La DGAC est néanmoins obligée de couvrir
les coûts de navigation aérienne sans contribution du budget général de l’Etat. La DGAC veille à ce
que la pression financière exercée sur les transporteurs soit aussi faible que possible.
Bruno MAGRAS souligne que Saint Barth Commuter a payé 170 000 euros de taxe à l’Aviation Civile
en 2013. D’importantes réductions doivent pouvoir être obtenues sur ce plan. Il conviendrait de
niveler les coûts de fonctionnement de l’Aviation Civile.
William LE GRAND explique qu’avec une quinzaine d’itinéraires possibles, la concurrence existe bien
pour la Nouvelle-Calédonie. Le prix moyen du billet est de 1 800 euros. Mais peut-on demander
beaucoup moins pour 18 000 kilomètres et 24 heures de vol ? Ces données doivent être mises en
rapport avec les tarifs proposés pour les vols transatlantiques.
Christian COINTAT répond qu’en pratique, il est extrêmement compliqué de recourir à d’autres
compagnies pour atteindre la destination évoquée. La seule concurrence consiste à examiner la
période durant laquelle on part ou l’on revient, en fonction des sièges disponibles.
William LE GRAND explique que la Nouvelle-Calédonie pose un problème d’attractivité aux
compagnies aériennes. Alors que le marché australien est envahi par les compagnies low cost,
aucune d’entre elles ne dessert la Nouvelle-Calédonie. La réalité est que les coûts sont trop élevés : à
Nouméa, le fuel est 25 % plus cher qu’à Sidney ; et à Wallis, il est encore 25 % plus cher qu’à
Nouméa. Dans ces conditions, un trajet Nouméa-Wallis ne peut s’effectuer au même prix qu’un trajet
de Nouméa à Sydney, bien qu’il s’agisse du même temps de vol. Aircalin doit composer avec cette
réalité et ne peut proposer des billets à des prix trop modestes.
Pierre GENOLINI ajoute que les compagnies low cost ne s’intéressent pas aux marchés d’outre-mer
car leur modèle est spécifique : elles n’opèrent pas en hub, mais sur le trafic point à point. En
conséquence, aucune de ces compagnies n’a pu émerger sur le long-courrier sans être éminemment
subventionnée. Une plateforme coûte excessivement cher. La principale difficulté d’Air France est
liée à son réseau d’apport, c’est-à-dire à l’ensemble des vols apportant des passagers sur les
plateformes de Roissy ou d’Orly, avant de les réacheminer sur les long-courriers.
Pierre GENOLINI souligne que si la compagnie Air France était basée en Hollande, elle supporterait
entre 800 millions d’euros et un milliard d’euros d’impôts en moins chaque année. Par ailleurs, les
compagnies low-cost sont abondamment subventionnées en Europe par les collectivités territoriales.
Sans ces subventions, les services cesseraient. Si la question est de promouvoir les low cost pour faire
cesser l’activité les compagnies traditionnelles, il faudra trouver d’autres endroits pour connecter la
France au reste du monde.
En réponse à Joëlle PREVOT MADERE, Éric KOURRY précise que la société Caire, qui exploite Air
Antilles et Air Guyane, paie le même niveau de surcharge carburant qu’Air France. Air Antilles assure
en totalité le risque sur la quote-part de l’avion d’Air France qu’elle a achetée au préalable. Il peut
s’agir d’une erreur.
Laurence COULOMB DE DAUMANT précise que la surcharge, qui n’est ni une taxe, ni une redevance,
est définie librement définie par le transporteur.
314
Joëlle PREVOT-MADERE demande à la DGAC que ce point soit vérifié.
Éric KOURRY indique qu’il partage les propos de Monsieur Bruno Magras concernant le niveau des
redevances et des taxes. La démonstration des rapports concerne plutôt les dessertes de métropole
vers l’outre-mer. Les exemples de trajets intracaribéens montrent l’impact insupportable des taxes et
redevances sur ces dessertes.
Air Antilles et Air Guyane versent 12 millions d’euros de taxes sur 50 millions d’euros de chiffre
d’affaires. Ce montant, lié au respect de contraintes européennes, est très supérieur à ce que paient
les concurrents locaux. Ces compagnies bénéficient par ailleurs du soutien total de leur État.
Le trafic aérien régional des Caraïbes représente un marché de 4,5 millions de passagers, mais il est
constitué de centaines de « micro-flux » ou lignes de courte distance, dont les plus importantes sont
le trajet de Pointe-à-Pitre à Fort-de-France, qui accueille 300 000 passagers par an. Si la concurrence
existe, elle porte sur des micromarchés. Le marché franco-français, de Pointe-à-Pitre à Fort-deFrance, de Fort-de-France à Cayenne, et de Pointe-à-Pitre ou Fort-de-France à Saint-Martin,
représente un peu plus de 600 000 passagers. A cela près, le marché anglo-saxon est quasiment en
situation de monopole aujourd’hui. Le marché hollandais se développe. Il existe par ailleurs des
marchés hispaniques qui opèrent en hub à partir de Saint-Domingue.
L’émergence d’une compagnie régionale à partir des lignes françaises ne peut se concevoir sans une
pénétration des marchés caribéens. C’est la mutualisation des forces françaises qui permettra de
développer du trafic à partir de la France vers les îles anglo-saxonnes comme Sainte-Lucie ou Antigua.
Or, si l’on compare les taxes à payer entre les aéroports de Madrid et Londres d’un côté, et ceux de
Paris de l’autre, l’on passe du simple au double. Tous les passagers en transit sont exonérés de la
redevance dans les aéroports anglophones. Cette notion n’est pas prise en compte dans les aéroports
parisiens.
Un autre problème est que les dessertes considérées comme internationales sont plus chères que
pour un passager partant en métropole. Il en résulte que l’impact des taxes peut s’avérer plus
important pour un trajet de 45 à 50 minutes que pour un trajet de 8 heures.
Enfin, sur le volet Air Guyane, il est inacceptable de devoir payer des taxes d’aéroport et d’aviation
civile sur des escales comme Saül ou Maripasoula, alors que ces aéroports ne proposent pas le
moindre service.
Gabriel SERVILLE observe que le travail de la DRAC, quoique méritoire, révèle une complexité
apparemment irréductible et laisse plusieurs questions en suspens. S’agissant de la surcharge de
carburant, il aurait été souhaitable de formaliser des pratiques homogènes, car les pratiques privées,
parfois opaques, peuvent poser problème.
La continuité territoriale ne cadre pas avec un principe de libre concurrence qui s’appliquerait sans
limite. L’indice des prix des billets d’avion, publié par le Ministère de l’Écologie, fait apparaître une
baisse, mais celle-ci ne se répercute pas sur le porte-monnaie des passagers les moins favorisés.
La mission de continuité territoriale ne peut être traitée sous un angle purement économique. Elle
est aussi et surtout un problème politique : les tarifs adoptés entraînent des conséquences
douloureuses sur l’économie régionale. Le prix d’un trajet entre Cayenne et l’hexagone est si élevé,
comparé aux déplacements internes dans l’hexagone, qu’il met en cause la capacité des citoyens à
circuler librement sur le territoire français, et partant, l’égalité de ces derniers devant la loi. Gabriel
SERVILLE conclut que la question des tarifs ne doit pas être laissée à l’exclusive appréciation des
compagnies aériennes.
315
Dominique DUFOUR estime que le problème de fond est d’assurer un service régulier dans un
contexte où d’une part, la saisonnalité est extrêmement forte, et où d’autre part, les distances sont
telles que les coûts fixes et le coût du carburant pèsent lourdement dans la formation des prix.
Face à d’importants effets de saisonnalité, les compagnies disposent de trois à quatre mois dans
l’année pour assurer des trafics soutenus, afin de compenser les mois plus faibles, durant lesquels le
taux de remplissage ne rentabilise pas le vol. En outre, le taux de marge est faible pour les
compagnies desservant l’outre-mer. Après trois années déficitaires, la compagnie Air Austral a obtenu
en 2013 un bénéfice de 4 millions d’euros pour un chiffre d’affaires de 380 millions d’euros. Etant
donné que la compagnie transporte un million de passagers chaque année, si elle baissait le tarif de
ses billets de 4 euros seulement, son résultat redeviendrait négatif.
Les compagnies ne peuvent jouer leur rôle de désenclavement des territoires si elles n’obtiennent pas
une rentabilité suffisante.
Wendel COCKS observe que les frais liés à la gestion de la plateforme aéronautique mériteraient une
analyse plus approfondie.
Stéphane BARTAIRE explique que la compagnie Corsair, qui réalise un chiffre d’affaires de 500 millions
d’euros, et dont 66 % des dessertes sont des destinations « domiennes », s’est interrogée sur la
possibilité d’adopter un business model low cost. Or, un tarif de 400 euros pour se rendre aux Antilles
ne permet d’absorber ni les frais de carburant, ni les coûts salariaux. Compte tenu de leurs
contraintes, les compagnies ne peuvent abaisser leurs tarifs en deçà d’un certain seuil sans se
condamner.
En réponse à Joëlle PREVOT MADERE, Jean-Pascal GUIDONI précise que le terme de « surcharge
carburant » désigne la surcharge transporteur.
Pierre GENOLINI ajoute que les compagnies aériennes ont tenté de mettre en exergue une partie des
coûts qu’elles ne maîtrisaient pas, dont le coût du carburant. La surcharge carburant n’est donc pas
directement liée à l’évolution du carburant.
Joëlle PREVOT MADERE demande ce que recouvre la partie non-liée à l’évolution du carburant dans la
surcharge.
Michel MAGRAS explique que les compagnies aériennes ne réalisent le montant réel de la variation
du coût du carburant qu’a posteriori. Elles sont donc obligées de procéder à un ajustement après
coup. La surcharge transporteurs intègre la surcharge carburant, mais également d’autres coûts
laissés à l’appréciation des compagnies.
Joëlle PREVOT MADERE s’enquiert de ces autres coûts.
Éric KOURRY répond que chaque compagnie aérienne subit des contraintes de plus en plus
nombreuses, telles que le dédommagement des passagers en cas de retard ou les pertes de change.
Une ligne budgétaire liée à ces événements apparaît dans la surcharge transports. Celle-ci constitue
en quelque sorte une couverture de risque pour les compagnies.
Ibrahim ABOUBACAR demande si la différence entre les collectivités soumises à obligation de service
public et celles qui n’y sont pas soumises, est prise en compte dans l’élaboration des tarifs. La
réglementation est-elle effectivement appliquée dans les PTOM ? Comment les compagnies
pratiquent-elles le Yield Management avec 8 % de sièges dévolus à la classe Affaires ? Par ailleurs, si
le taux de remplissage moyen est de 80 % de mars à mai, pourquoi est-il si difficile d’obtenir un billet
d’avion durant cette période ? Enfin, il convient de réfléchir au traitement des passagers qui passent
par un point pour aller de l’hexagone vers leur département ou collectivité d’origine.
Monsieur SAPOTILLE observe que le coût du billet entre la Guadeloupe et Cayenne, ou bien entre
Fort-de-France et Cayenne, est très proche du coût du billet pour un trajet de Guadeloupe vers
l’hexagone ou de Fort-de-France vers l’hexagone. Cela pose un double problème politique et
économique. Alors que les départements échangent beaucoup sur les plans médical, culturel et
316
sportif notamment, les tarifs actuels constituent un frein à ces échanges. Ces tarifs « régionaux »
doivent être rediscutés.
Pierre-Yves BISSAUGE rappelle que la DGAC, avec son budget actuel, est également soumise à des
contraintes de diminution de personnel et de réduction de ses moyens de fonctionnement. La
question des charges n’est pas spécifique au transport aérien. Les taux sont plus élevés en France
que dans d’autres pays.
De manière générale, toutes les liaisons entrant dans le champ communautaire relèvent de
l’encadrement communautaire. Cela signifie que les compagnies aériennes sont libres de pratiquer
les services de leur choix avec les tarifs de leur choix. Si les services proposés n’étaient pas
satisfaisants, la réglementation communautaire pourrait imposer certaines obligations de service
public.
De manière générale, il convient de veiller à ce que les obligations de service public soient
suffisamment contraignantes, mais sans l’être trop. Il importe en tout état de cause de maintenir la
présence d’un transporteur. Les équilibres actuels sont fragiles et difficiles à modifier.
Eric DOLIGE indique que créer les conditions de la continuité territoriale est un problème évident et
majeur. La vraie question est de savoir si on la souhaite ou si on ne la souhaite pas. Des solutions
existent. Il convient, par exemple de travailler sur les structures de coûts. Par exemple, est-il possible
d’abaisser les taxes sur les carburants d’un lieu à un autre pour les compagnies ? Une réponse doit
être apportée à cette question.
La question de la fiscalisation doit également être reposée, et ce d’autant plus que le modèle low cost
n’est envisageable aujourd’hui.
S’agissant du poids des taxes, et aux conséquences qu’il entraîne au plan de la concurrence, l’on ne
peut en rester au statu quo. Il n’est pas forcément judicieux d’appliquer des règles contraignantes au
bout du monde.
Eric DOLIGE souligne que la continuité territoriale est d’abord un problème de volonté politique. Il
invite les compagnies aériennes à adresser à la CNEPEOM des précisions concernant les charges
qu’elles acquittent et les difficultés rencontrées face à la concurrence. C’est à partir de ces
témoignages que des solutions pourront être élaborées.
Enfin, les tarifs proposés ne sont pas parfaitement clairs et leur analyse devra être approfondie.
Joëlle PREVOT MADERE note qu’il est difficile de déterminer aisément les mécanismes de formation
des prix en l’absence de certaines informations importantes, mais néanmoins confidentielles.
Au plan de la gestion des coûts, les compagnies ont, contrairement à d’autres entreprises, « la
chance » de disposer d’une surcharge transporteurs, dans laquelle elles peuvent placer un certain
nombre de coûts supplémentaires.
La Guyane souhaite la continuité territoriale, mais pas à n’importe quel prix, d’autant que la
paupérisation s’accroît dans le département. Une solution consisterait à revoir la dotation de
continuité territoriale allouée à la Guyane, qui est sans commune mesure avec celle attribuée à la
Corse notamment. L’État doit rééquilibrer la situation.
Conclusion
Michel MAGRAS indique que la mise en place d’une politique tarifaire adaptée à la fois à la demande
sociale et aux deux contraintes majeures des compagnies aériennes - pérennité du service et équité
de la concurrence - est une entreprise pour le moins complexe.
Premièrement, il est entendu que certains territoires ne s’inscrivent pas dans la continuité
territoriale. La démarche doit davantage prendre en compte le transport régional ou interrégional.
317
Deuxièmement, les taxes et les redevances, d’aviation civile et de solidarité notamment, ont été
largement remises en question. La taxe sur la solidarité est manifestement inéquitable dans certains
territoires, notamment ceux dont les habitants doivent transiter par des aéroports étrangers. De plus,
la redevance océanique a coûté un montant trois fois supérieur à ce qui était prévu dans certaines
régions du globe. Enfin, la taxe à la française n’intègre pas la notion de transit.
Troisièmement, s’agissant de la surcharge carburant ou transporteurs, peut-être doit-on examiner la
possibilité d’effectuer un contrôle.
Michel MAGRAS conclut que si le rapport n’est pas législatif en soi, il pourrait constituer le socle
d’évolutions législatives ultérieures.
318
319
Annexe 3
Auditions de la commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat
outre-mer (CNEPEOM)
par Mme Chantal BERTHELOT, Présidente de la CNEPEOM
Karine CLAIREAUX, Vice-présidente de la CNEPEOM, Sénatrice de Saint-Pierre-et-Miquelon
La prise en compte des réalités ultramarines dans les politiques publiques nationales
Audition première phase :

-
-
Audition de M. Vincent MAZAURIC, Secrétaire général du ministère de l’Ecologie, du
Développement durable et de l’Energie & du ministère du Logement et de l’Egalité des
territoires
Audition de M. Thierry-Xavier GIRARDOT, Directeur, adjoint au Secrétaire Général du
Gouvernement

-
Le 10 avril 2014 à l’Assemblée nationale :
Le 11 avril 2014 à l’Assemblée nationale :
Audition de M. Jean MAIA, Directeur des Affaires juridiques des ministères économiques
et financiers
Audition de M. Frédéric GUIN, Secrétaire Général du ministère de l’Education nationale,
de l'Enseignement supérieur et de la Recherche
Auditions deuxième phase :
-
Audition de M. Alain LAMBERT, Président de la CCEN

-
Audition de M. Jean-Marc SAUVE, Vice-président du Conseil d’Etat

-
La commission d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée
nationale :
Audition de M. Claude BARTOLONE, Président de l’Assemblée nationale

-
Les services du Conseil d’Etat destinataires des études d’impact :
Commission pour le contrôle de l’application des lois du Sénat :
Audition de M. David ASSOULINE, Sénateur de Paris
320

-
Audition de M. Jean-Claude FRUTEAU, Député de la Réunion et Président de la
délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale
Audition de M. Serge LARCHER, Sénateur de Martinique et Président de la délégation à
l’outre-mer du Sénat

-
-
Les services juridiques des principaux départements ministériels ayant produit des
projets de loi :
Audition de Mme Marie-Françoise GUILHEMSANS, Directrice des affaires juridiques du
ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt
Audition de M. Philippe RANQUET, Directeur des affaires juridiques du ministère des
Affaires sociales et de la Santé
Audition de M. Julien BOUCHER, Directeur des affaires juridiques du ministère de
l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie
Audition de Mme Catherine MOREAU, Directrice des affaires juridiques du ministère de
l’Education nationale
Audition de M. Jean MAÏA, Directeur des affaires juridiques du ministère de l'économie et
des finances, du ministère du commerce extérieur, du ministère du redressement
productif et du ministère de l'artisanat, du commerce et du tourisme

-
Les délégations parlementaires à l’outre-mer :
Secrétaires généraux
Ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt, audition de Mme Valérie
METRICH-HECQUET
Ministère des Affaires sociales et de la santé, audition de M. Pierre-Louis BRAS
Ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie, audition de M.
Vincent MAZAURIC
Ministère de l’Education nationale, audition de M. Frédéric GUIN
Ministère de l’Economie et des Finances, audition de M. Laurent DE JEKHOWSKY
Auditions de la commission nationale d'évaluation
des politiques de l'Etat outre-mer (CNEPEOM)
321
Par M. Michel MAGRAS, Sénateur de Saint-Barthélemy
M. Gabriel SERVILLE, Députée de Guyane
M. Ibrahim ABOUBACAR, Rapporteur de la CNEPEOM, Député de Mayotte
Continuité territoriale

-
Le 16 septembre 2013 au Sénat :
Audition de M. Antoine DARODES, Directeur de la Mission Très Haut Débit
Audition de M. Christian MANTEI, Directeur d’Atout France

Le 17 septembre à l’Assemblée nationale :
Audition de M. Benoît LOUTREL, Directeur général de l’Autorité de Régulation des
Communications Electroniques et des Postes

Le 18 septembre 2013 à l’Assemblée nationale :
Audition de Mme Régine BREHIER, Directrice des affaires maritimes à la DGITM

Audition de M. Jean-Claude CADENET, Directeur général de LADOM

Audition de M. Patrick GANDIL, Directeur général de l’aviation civile

Le 24 février en Guadeloupe :
- Audition de M. Renaud PAUBELLE, Directeur général suppléant du grand port maritime
de Guadeloupe
- Audition de M. Charles-Henri de BOYSSON, Directeur distribution, retail & recharges de
DIGICEL
- Audition de M. Jérôme SIOBUD, Chef du développement commercial de l’aéroport de
Guadeloupe

Le 25 février 2014 en Guadeloupe :
- Audition de M. André DUPIC, Directeur général d’Orange Caraïbes
- Audition de Mme Monique APAT, Directrice du Tourisme, des Transports et du
Désenclavement numérique au Conseil régional de Guadeloupe
- Audition de M. Julien LECHAT, Directeur commercial d’Air France Guadeloupe
- Audition de M. Antonio PEREIRA, Directeur financier d’Air Caraïbes

Le 26 février 2014 en Guadeloupe :
322
Audition de M. Laurent AGRECH, Président de MEDIASERV
323
Auditions de la commission nationale d'évaluation
des politiques de l'Etat outre-mer (CNEPEOM)
Par Mme Joëlle PREVOT-MADERE, Conseillère du Conseil économique, social et environnement et
M. Jocelyn SAPOTILLE, 1er Vice-président du Conseil régional de la Guadeloupe
Les mécanismes de formation des prix et leur niveau

-
Le 25 octobre 2013 au Ministère des Outre-mer :
Audition de M. Frédéric CHASTENET de GERY, Chef su service « Soutien au réseau »
Audition de M. Hugo HANNE, Chef du bureau « Veille économique et des prix »
Audition de M. André MARIE, Chef du bureau « Politique de la concurrence »
Audition de Mme Odile CLUZEL, Cheffe du bureau du « Commerce et des relations
commerciales » à la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes (DGCCRF)

Le 27 novembre 2013 au Ministère des Outre-mer :
- Audition de Mme Hélène CROCQUEVIEILLE, Directrice générale des douanes et des
droits indirects
- Audition de Laure SALAUN, Inspectrice principale des douanes

- Audition de M. Jean-Luc TAVERNIER, Directeur général de l’INSEE
- Audition de Mme Virginie BEAUMEUNIER, Rapporteur générale à l’Autorité de la
concurrence
- Audition de Mme Liza BELLULO, Cheffe de service à l’Autorité de la concurrence

Audition de M. Nicolas de SEZE, Directeur général de l’Institut d’émission des départements
d’Outre-mer (IEDOM)
324
outre-mer (CNEPEOM)
Par M. Bernard LESTERLIN, Député de l’Allier
er
M. Jocelyn SAPOTILLE, 1 Vice-président du Conseil régional de Guadeloupe
L’insertion professionnelle et l’emploi des jeunes

Le 1er octobre 2013 :
Audition de M. Hervé FERNANDEZ, Directeur de l’Agence Nationale de Lutte Contre
l’Illettrisme (ANLCI)

-
Le 8 octobre 2013 :
Audition du Général Philippe LOIACONO commandant le Service Militaire Adapté (SMA)
Audition des directeurs régionaux de Pôle emploi (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La
Réunion)

Le 16 octobre 2013 :
Audition de Mme Myriam MESCLON-RAVAUD, sous-directrice de l'ingénierie de l'accès et
du retour à l'emploi à la Délégation générale à l'Emploi et à la Formation (DGEFP), Mme
Anne-Marie COURAGE, cheffe de mission Insertion des jeunes, M. Samuel BERGER, chef
de la mission insertion professionnelle (DGEFP)

Le 31 octobre 2013 :
Audition de M. Michel VILLAC, Secrétaire général de l’Agence nationale pour la cohésion
sociale (ACSé)

Le 4 décembre 2013 :
Audition de Mme Hélène Paoletti, Directrice de l’Agence nationale pour le service civique

Le 17 décembre 2013 :
Audition de M. KROICHVILI, Délégué général de l’Union Nationale des Missions Locales
(UNML), mercredi 17 décembre 2013
325
outre-mer (CNEPEOM)
par Mme Ericka BAREIGTS, Députée de La Réunion et
Les politiques de logement social outre-mer
et
Le bilan de la mise en œuvre de la loi du 23 juin 2011
sur la résorption de l’habitat indigne
Auditions réalisées au niveau central :

Le 7 octobre 2013 à l’Assemblée nationale :
Audition de Monsieur Pierre SALLENAVE, Directeur de l’Agence Nationale pour la
Rénovation Urbaine (ANRU), de Mesdames Anne PEYRICOT, Directrice des relations
institutionnelles et Nancy CHENU, Chargée de mission.

Audition de Monsieur Mahieddine HEDLI, Directeur à l’outre-mer de l’Union Sociale de
l’Habitat (USH).

Audition de Messieurs Gérard PERFETTINI, Directeur de la Direction outre-mer de la Caisse
des Dépôts et Consignations (CDC) et Josselin KALIFA, Directeur des prêts de l’habitat.

-
Audition de Mesdames Isabelle ROUGIER, Directrice de l’Agence nationale pour
l’amélioration de l’habitat (ANAH), Sylviane BOURGUET, adjointe au Directeur général
adjoint en charge des politiques d’intervention et Aziza EZZEDGUI, chargée de mission
territoriale.
-
Audition de Messieurs Etienne CREPON, Directeur de la Direction Habitat, Urbanisme et
Paysages (DHUP) et Jan NIEBUDEK, Chargé de mission outre-mer.

Le 4 décembre 2013 à l’Assemblée nationale :
Audition de Messieurs Pascal PACAUT, Directeur du Département Outre-mer de l’Agence
Française de Développement (AFD) et Thierry GONZALEZ, Directeur adjoint du
Département Outre-mer de l’Agence Française de Développement.

Le 14 janvier 2014 à l’Assemblée nationale :
326
Audition des Directeurs de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DEAL) :
- Monsieur Daniel FAUVRE : Directeur de la DEAL de La Réunion,
- Monsieur Denis GIROU : Directeur de la DEAL de la Guyane,
- Monsieur Eric LEGRIGEOIS : Directeur de la DEAL de la Martinique,
- Monsieur Vincent ROYER : Directeur adjoint de la DEAL de la Guadeloupe,
- Monsieur Dominique VALLEE : Directeur de la DEAL de Mayotte.
Auditions réalisées dans le cadre de l’étude du cas de La Réunion :

Le 16 avril 2014 à La Réunion :
Audition de Madame Delphine DE DEA, Directrice de l’Agence pour l’Observation de La
Réunion, l’aménagement et de l’Habitat (AGORAH).

Audition des représentants de l’Association Régionale des Maîtres d’Ouvrage Sociaux et
Aménageurs de l’Océan Indien (ARMOS-OI) :
- Monsieur Joël PERSONNE, Président,
- Monsieur Bernard FONTAINE, Vice-président,
- Monsieur Jean-François MOSER, Vice-président,
- Monsieur Michel OBERLE, Délégué.

Audition de Monsieur François GUIOT, Directeur de l'Agence Départementale d'Information
sur le Logement de La Réunion.

Audition de Monsieur Jean-Louis GRANDVAUX, Directeur de l’Etablissement Public Foncier
de l’Ile de La Réunion.

Audition de Madame Murielle LEGROS, Directrice du Cellule Economique régionale du BTP
(CERBTP), de Messieurs Bernard SIRIEX, Président de la fédération réunionnaise du
bâtiment et Nicolas WEINSBERG, Secrétaire Général de la fédération réunionnaise du
bâtiment.
327

Rapport biennal 2013-2014 - Les Outre-Mer

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