Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u

Transcription

1
2
REFORMA SISTEMA FINANSIRANJA
LOKALNE SAMOUPRAVE
Izdava~:
PALGO CENTAR
Za izdava~a:
Mijat Damjanovi}
Lektor i korektor:
Irena Popovi}
Dizajn korica:
Katarina Nikoli}
Tira`:
500
[tampa:
Studentski trg 13
e-mail: chigoja(eunet.yu
ISBN: 86-84865-00-6
Copyright, 2004
PALGO CENTAR, Beograd
Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne moè biti kori{}en bez dozvole autora, u
pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja
i profesionalnog rada.
3
Urednici:
Antony Levitas
Gábor Péteri
REFORMA SISTEMA
FINANSIRANJA
LOKALNE SAMOUPRAVE
Beograd, 2004
4
5
SADR@AJ
PREDGOVOR .......................................................................................................... 7
Antony Levitas
Gábor Péteri
REFORME FINANSIRANJA IZME\U RAZLIÎTIH
NIVOA VLASTI U CENTRALNOJ EVROPI....................................................... 15
Dr Stefan Ivanov
FINANSIJE LOKALNE SAMOUPRAVE I SISTEM
FINANSIRANJA RAZLIÎTIH NIVOA VLASTI U BUGARSKOJ ................... 43
Ako{ Salaj
SISTEM FINANSIRANJA
LOKALNE SAMOUPRAVE U MA\ARSKOJ .................................................... 71
@an Oplotnik
Bo{tjan Brezovnik
LOKALNA SAMOUPRAVA U SLOVENIJI ....................................................... 117
Vera Kameni~kova
SISTEM FINANSIRANJA LOKALNIH
SAMOUPRAVA U Ê[KOJ REPUBLICI .......................................................... 149
Pawel Swianiewicz
SISTEM FINANSIRANJA
LOKALNE SAMOUPRAVE U POLJSKOJ ........................................................ 175
Antony Levitas
LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI ............................................................... 225
6
7
PREDGOVOR
Povodom Ekspertske konferencije o reformi sistema finansiranja lokalnih samouprava, koja je odràna 24. juna 2003. godine, pripremljeno je vi{e radova me|unarodnih eksperata o dobrim i lo{im stranama sistema finansiranja lokalnih samouprava
u regionu. U ovom zborniku predstavljeni su radovi o sistemu finansiranja lokalnih
zajednica u pet zemalja (Poljskoj, ê{koj, Ma|arskoj i Bugarskoj i Sloveniji).
Govore}i o izboru dràva, moè se odmah postaviti pitanje o tome koliko su iskustva ovih zemalja u reformi sistema finansiranja korisna za nas, s obzirom na bitno
razli~itu polaznu poziciju koju su lokalne samouprave imale u sistemu realsocijalizma, odnosno u sistemu samoupravnog socijalizma. Naime, u sistemu realsocijalizma lokalna samouprava prakti~no nije ni postojala, odnosno op{tine i gradovi
su funkcionisali kao agencije centralne vlade i u svom radu izvr{avale su odluke koje
su bile donete na nivou centralne vlasti. Nasuprot tome, u biv{oj Jugoslaviji op{tine i
gradovi imali su status dru{tveno-politi~ke zajednice, sa izuzetno velikim obimom
nadle`nosti i samostalnosti u dono{enju i izvr{avanju budèta, kao i propisivanju
poreza, taksi i naknada iz svoje nadle`nosti.
Jedno od osnovnih iskustava o kojima govore pomenuti radovi jeste da se sve
navedene zemlje, nezavisno od polazne pozicije, suo~avaju sa srodnim problemima u
procesu reforme. Svaka od tih zemalja je, re{avaju}i svoje probleme, prona{la specifi~na re{enja.
To bogatstvo razli~itih re{enja primenjenih u praksi, sa uo~enim dobrim i lo{im
stranama, predstavlja pravu vrednost ovog zbornika radova. U tom smislu, on je izuzetno koristan za sve one koji se bave lokalnom samoupravom, njenim poloàjem,
organizacijom i nadle`nostima, sistemom finansiranja, bilo da je re~ o institucijama
centralne vlasti (Ministarstvo finansija i ekonomije, Ministarstvo za dràvnu upravu
i lokalnu samoupravu i druga ministarstva, Vlada i Narodna skup{tina), o jedinicama
lokalne samouprave i njenim institucijama ili drugim institucijama i pojedincima koji
se u svom radu bave lokalnom samoupravom.
Tako|e, treba naglasiti i ~injenicu, da se ovaj zbornik radova pojavljuje upravo u
vreme kada u Srbiji predstoji dono{enje novog Ustava, u kome }e na nov na~in, nadamo se savremeniji, biti definisani poloàj, teritorijalna organizacija i nadle`nosti lokalne samouprave, {to }e neposredno usloviti i promene u sistemu njenog finansira-
8
Branislav Stipanovi}
nja. U tom smislu, iskustva navedenih zemalja i bogatstvo primenjenih re{enja bi}e
od izuzetne koristi tvorcima novog, reformisanog sistema lokalne samouprave u svim
pomenutim domenima.
U daljem tekstu da}emo kratak pregled razli~itih re{enja i odgovora na neka od
bitnih pitanja, koja }e biti nu`no postavljena u predstoje}oj reformi lokalne samouprave u Republici Srbiji.
Jednostepena ili vi{estepena lokalna samouprava
U ~etiri od pet analiziranih zemalja primenjen je sistem vi{estepene lokalne samouprave. U ê{koj, Ma|arskoj i Bugarskoj primenjen je sistem dvostepene lokalne
samouprave (op{tine, s jedne strane, i regioni, odnosno okruzi, sa druge strane), dok
je u Poljskoj primenjen sistem trostepene lokalne samoprave (op{tine, okruzi i oblasti, s tim {to oblasti istovremeno imaju funkcije lokalne samouprave ali i dràvne
funkcije). Jedino u Sloveniji, u praksi, postoji jednostepena autonomija, mada Zakon
o lokalnoj samoupravi dopu{ta vi{e nivoa lokalne samouprave.
Tako|e, osim op{tina, kao oblik teritorijalne organizacije u okviru jedinica lokalne samouprave pojavljuju se i gradovi, kao i glavni grad.
Veli~ina jedinica lokalne samouprave
Veli~ina lokalnih samouprava u analiziranim zemljama znatno se razlikuje, {to je
posledica razli~itih procesa koji su se de{avali tokom reforme lokalne samouprave.
U ê{koj i Ma|arskoj, tokom te reforme, broj jedinica lokalne samouprave drasti~no je pove}an, tako da u Ma|arskoj danas ima oko 3.100 op{tina sa prose~no
3.200 stanovnika, dok je u ê{koj broj op{tina dvostruko ve}i i iznosi 6.237, sa ujedno najmanjim prose~nim brojem stanovnika od samo 1.649.
Broj op{tina je zna~ajnije pove}an i u Sloveniji (ukupno 193 op{tine sa prose~nim
brojem stanovnika preko 10.000). Slovenija je specifi~na i po tome {to je zakonski
postavila donju granicu za veli~inu op{tine od 5.000 stanovnika, ali je istovremeno
ostavljena mogu}nost formiranja i manjih op{tina iz geografskih razloga, zbog grani~nog poloàja op{tina, iz etni~kih, istorijskih i ekonomskih razloga. Ovu mogu}nost iskoristilo je ~ak 95 op{tina, ~ime je prakti~no dupliran broj op{tina.
Bugarska i Poljska su zemlje koje su uglavnom zadràle veli~inu i broj op{tina.
Tako je u Poljskoj prose~na veli~ina op{tine oko 16.000 stanovnika, sa prose~nom
povr{inom od 125 km2, dok je u Bugarskoj op{tina najve}a, sa povr{inom od 422 km2
i oko 30.000 stanovnika.
Istovremeno, u Republici Srbiji postoje ukupno 174 op{tine, sa prose~nom povr{inom od 506 km2 i oko 54.000 stanovnika.
Analiziraju}i pitanje veli~ine jedinica lokalne samouprave, moèmo da zaklju~imo da one zemlje koje se u procesu reforme nisu odlu~ile na veliko pove}anje broja
Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave
9
op{tina, odnosno na smanjenje njihove veli~ine, pokazuju odre|eni stepen zadovoljstva, dok je istovremeno u onim zemljama u kojima je veli~ina op{tina bitno smanjena, to negativno ocenjeno. Naime, u svim analiziranim zemljama postoji situacija da
su nadle`nosti jedinica lokalne samouprave iste, nezavisno od njihove veli~ine, ali da
male op{tine nisu ni ekonomski, ni finansijski, ni kadrovski sposobne da obavljaju
poslove iz svoje nadle`nosti na zadovoljavaju}i na~in. Male op{tine u svim zemljama
primaju transfere od centralne vlasti, po raznim osnovama, bilo da su op{teg tipa ili
su to namenski transferi. Primljeni transferi od centralne vlasti ~ine i veliki deo ukupnih budèta malih op{tina, ~ime je uticaj centralne vlasti na njih veliki, odnosno stepen njihove autonomije manji. Ti zaklju~ci vaè i za op{tine u Republici Srbiji.
Obim sredstava za finansiranje lokalne samouprave
Visina sredstava izdvojena za finansiranje jedinica lokalne samouprave neposredno zavisi od obima nadle`nosti koje ima lokalna samouprava, ali i od na~ina organizovanosti, odnosno od toga da li je lokalna samouprava organizovana kao jednostepena ili vi{estepena. Po pravilu, ve}i je obim sredstava za finansiranje lokalne samouprave u zemljama sa vi{estepenom lokalnom samoupravom. To se moè uo~iti i iz
primera analiziranih zemalja gde su se, sa uvo|enjem novih nivoa lokalne samouprave, pove}ali obim sredstava i u~e{}e u dru{tvenom proizvodu, odnosno ukupnim sredstvima za finansiranje javnih rashoda. Tako je, na primer, u ê{koj, nakon uvo|enja
regiona, pove}ano u~e{}e sredstava za lokalnu samoupravu u dru{tvenom proizvodu
sa prose~nih 8,4%, na 9,4%. Tako|e, najniè iskazano u~e{}e u dru{tvenom proizvodu ima Slovenija (5,3%), koja ima jednostepenu lokalnu samopravu. U ostalim analiziranim zemljama u~e{}e rashoda za lokalnu samoupravu kre}e se od 7,3% u Bugarskoj (za 2003. godinu planirano je 5,1%), pa do preko 12% u Ma|arskoj.
Pore|enja radi, u~e{}e rashoda za lokalnu samoupravu u Republici Srbiji je oko
5,6%, {to je na nivou Slovenije, odnosno na nivou planiranog obima sredstava za
2003. godinu u Bugarskoj, ali je znatno niè nego u ostalim analiziranim zemljama.
Niì stepen u~e{}a rashoda lokalne samouprave u Srbiji moè se objasniti jednostepenom lokalnom samoupravom, ali i manjim obimom nadle`nosti u delatnostima
zdravstvene i socijalne za{tite.
Struktura prihoda lokalne samouprave
Prihodi iz kojih se finansira lokalna samouprava mogu se, teorijski i prakti~no,
podeliti na: izvorne ili lokalne prihode, ustupljene poreze i transfere. Struktura prihoda lokalne samouprave, a posebno udeo lokalnih prihoda u ukupnim prihodima, kao
i karakter transfernih sredstava, predstavljaju bitne kriterijume za ocenu stepena autonomije lokalne samouprave. Naime, smatra se da je stepen autonomije lokalne samouprave tim ve}i {to je ve}i udeo lokalnih prihoda u ukupnim prihodima lokalne samo-
10
uprave, odnosno {to je manji udeo transfera. [to se ti~e transfera, u Evropskoj povelji
o lokalnoj samoupravi data je smernica prema kojoj je poèljno da transferi, koje
centralna vlast daje lokalnoj samoupravi, budu u {to je mogu}e manjoj meri namenski, odnosno da budu nenamenski.
Me|u analiziranim zemljama postoje odre|ene razlike u strukturi prihoda lokalne
samouprave, kao i suprotne tendencije u u~e{}u izvornih prihoda. Tako, na primer, u
Bugarskoj je, u prethodnim godinama, zabeleèna rastu}a tendencija u~e{}a lokalnih
prihoda u ukupnim prihodima, i to sa 15,4% u 1998. godini na 23,7% u 2002. godini,
dok je za 2003. godinu planirano u~e{}e od 34,4%. Nasuprot tome, u Poljskoj je
zabeleèna obrnuta tendencija opadanja u~e{}a izvornih prihoda sa 47% u 1992. godini na jo{ uvek visokih 33% u 2001. godini. Razlog za opadanje u~e{}a izvornih
prihoda u Poljskoj je uvo|enje novih nadle`nosti, kao i gubitak prihoda umanjenjem
osnovice ure|eno zakonima, finansirano pove}anjem transfera, ili pove}anjem ustupljenih poreza, a ne pove}anjem lokalnih prihoda. Interesantno je da predstavnici
lokalne samouprave nisu protestovali protiv ovakve izmene strukture prihoda i da im
je uglavnom bio vaàn kvantitet, odnosno iznos sredstava kojima raspolaù, a ne i
kvalitet, odnosno ve}i udeo sopstvenih lokalnih prihoda u ukupnim prihodima. Sli~na iznena|uju}a reakcija lokalne samouprave desila se i u Srbiji prilikom dono{enja
budèta za 2004. godinu, kada je radi pojednostavljenja poreskog sistema i olak{anja
uvo|enja poreza na dodatnu vrednost (PDV), predloèno ukidanje poreza na fond
zarada, kao lokalnog poreza. U prilog ovome, govore i iskustva iz ê{ke, gde je udeo
lokalnih poreza veoma mali (manji od 6%) i gde centralna vlast raspodeljuje poreze,
prikupljene na teritoriji cele zemlje, koriste}i pri tome kao kriterijum broj stanovnika.
Iskustva analiziranih zemalja pokazuju da strukturu lokalnih prihoda uglavnom
~ine porezi vezani za imovinu u statici ili dinamici, kao i razne vrste lokalnih taksi.
Vrste poreza, osnovice i stope ure|uju se zakonima, dok lokalna samouprava uglavnom ima pravo da utvr|uje olak{ice, osloba|a i daje poreski kredit, ili utvr|uje stopu
u okviru maksimalne stope propisane zakonom.
Transferi centralne vlasti jedinicama lokalne samouprave
Transferi centralne vlasti jedinicama lokalne samouprave postoje u sistemu finansiranja svih analiziranih zemalja. Razli~it je njihov udeo i zna~aj u ukupnim prihodima jedinica lokalne samouprave, odnosno brojnost njihovih pojavnih oblika, kao i
na~in njihove raspodele po pojedinim jedinicama lokalne samouprave. Vaè}i sistemi transfera nastali su kao rezultat svesno formulisanih ciljeva, ali i kao rezultat spontanog razvoja sistema pod uticajem raznih aktera sa svojim posebnim, razli~itim interesima. Ova ocena vaì i za analizirane zemlje, ali i za sistem finansiranja, obim i
raspodelu transfernih sredstava u Republici Srbiji.
Postoje razli~ite forme transfera. Op{ti transferi ~esto se vezuju za finansiranje
poverenih poslova. Njihova visina utvr|uje se na osnovu ve}eg ili manjeg broja krite-
11
rijuma, bilo u obliku standardnih tro{kova (Bugarska), ili utvr|ivanja odgovaraju}ih rashoda (Slovenija). Postoje i zemlje u kojima u sistemu nema op{tih transfera,
ve} se radi isklju~ivo o namenskim grantovima (ê{ka).
Pitanje utvr|ivanja ukupne visine transfera jedinicama lokalne samouprave razli~ito je re{eno. U Poljskoj je visina op{tih transfera propisana zakonom, tako da prilikom dono{enja godi{njih budèta njihova visina nije predmet rasprave, dok takvo
re{enje nije istovremeno primenjeno za namenske transfere. U Sloveniji iznos odgovaraju}ih rashoda po stanovniku svake godine utvr|uje Narodna skup{tina, dok se
odgovaraju}a raspodela po pojedinim op{tinama obavlja na osnovu formule, koja je
tako|e ure|ena zakonom.
Na~in ustupanja op{tih transfera za poverene poslove u Bugarskoj veoma je sli~an
vaè}em sistemu ustupanja transfera u Republici Srbiji. Naime, op{tinama se ustupa
porez na zarade prema diferenciranim stopama potrebnim da se ostvari utvr|eni obim
transfera. Ove diferencirane stope utvr|uju se svake godine iznova Zakonom o budètu. Ukoliko ni 100% u~e{}a u porezu na zarade nije dovoljno, op{tina dobija i
dopunska sredstva u visini razlike do utvr|enog obima transfera. U Ma|arskoj postoji takozvani normativni doprinos, gde se za izabrane potrebe utvr|uje iznos transfera po formuli = merni pokazatelj puta pla}anje po jedinici, pri ~emu se ne koristi
nikakav korektivni faktor koji bi uvaìo razlike u tro{kovima izme|u pojedinih jedinica lokalne samouprave. Ovde je bitno skrenuti pa`nju da termin pla}anje po jedinici ne podrazumeva punu cenu ko{tanja. Da bi se utvrdio ukupan iznos normativnog transfera za konkretnu jedinicu lokalne samouprave, izra|uje se vi{e od 100 ovakvih prora~una.
Specifi~nost bugarskog i poljskog sistema transfera je takozvani Robin Hud
model, prema kome bogatije jedinice lokalne samouprave, po principu solidarnosti,
u~estvuju u finansiranju siroma{nijih op{tina. Slovenija je tako|e razmatrala primenu
ovog modela solidarnosti bogatih op{tina, ali taj model, upravo pod sna`nim uticajem bogatih op{tina i gradova, nikad nije bio prihva}en. Ovaj primer govori da snaàn uticaj gradova i drugih bogatih i uticajnih op{tina, koji se ostvaruje delovanjem
politi~kih partija i drugih institucija vlasti, nije slu~aj samo u Srbiji, ve} i drugim
zemljama.
Sistem transfera, koji sluè za ujedna~avanje poloàja jedinica lokalne samouprave, u analiziranim zemljama ima niz razli~itih i interesantnih re{enja. ê{ka je specifi~na po tome {to ne koristi sistem grantova za ujedna~avanje, ve} se za tu svrhu
koriste ustupljeni porezi napla}eni na teritoriji cele zemlje, koji se dele po pojedinim
jedinicama lokalne samouprave na osnovu u~e{}a u broju stanovnika. Ostale zemlje
uglavnom koriste ve}i ili manji broj kriterijuma na osnovu kojih se utvr|uje obim
rashoda po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, ili se obim transfernih sredstava utvr|uje na bazi ujedna~avanja prihoda. Tako, na primer, u onim sistemima u kojima se ujedna~avaju prihodi, transfere za ujedna~avanje dobijaju one op{tine ~iji su
lokalni prihodi manji od proseka lokalnih prihoda koji je izra~unat za sve jedinice
12
lokalne samouprave. U Poljskoj se utvr|eni obim transfera za ujedna~avanje najpre
deli na 3 dela: 4% na rezervu i dva fonda: ujedna~avaju}i i proporcionalni. Ujedna~avaju}i fond je najve}i, i iz njega dobijaju subvenciju za ujedna~avanje one op{tine ~iji
je poreski kapacitet manji od 85% od prose~nog kapaciteta svih op{tina. Preostali deo
sredstava deli se proporcionalno prema ponderisanom broju stanovnika. U Sloveniji
transfere za ujedna~avanje dobijaju samo one op{tine ~iji lokalni prihodi i ustupljeni
porezi nisu dovoljni da nadomeste odgovaraju}i obim rashoda.
Osim navedenih oblika transfera, u svim analiziranim zemljama postoje i namenski transferi za finansiranje kapitalnih investicija. Op{ta je konstatacija da su kriterijumi za dodelu ovih transfera manje razra|eni i da u ovom delu ima mnogo vi{e
pregovaranja i lobiranja. Postoje i sistemi u kojima op{tine dobijaju sredstva po automatizmu, kada ispune odgovaraju}e uslove (Ma|arska vezane dotacije), ili sistemi
u kojima se op{tine obra}aju centralnoj vlasti za u~e{}e u finansiranju, pri ~emu uglavnom postoji limit, izraèn u procentima, do koga centralna vlast moè da u~estvuje u
finansiranju investicije.
Tako|e, u okviru sistema transfera javljaju i drugi namenski transferi, kada dràva
èli da pomogne odre|ene specifi~ne projekte.
Zajedni~ki problem, koji se javio kod svih analiziranih zemalja, jeste problem
stimulacije, odnosno destimulacije jedinica lokalne samouprave da maksimalno ostvaruju svoje izvorne prihode i da pri tome ne o~ekuju da }e im manje ostvareni izvorni
prihodi biti uvek i u potpunosti nadome{teni sistemom transfera. Ovaj problem je
vi{e ili manje uspe{no, odnosno neuspe{no re{avan u analiziranim zemljama, tako {to
se u obra~un potrebnih transfera, umesto napla}enih prihoda, uzima fiskalni kapacitet
jedinice lokalne samouprave, ili se u obra~un ne uklju~uju ostvareni lokalni prihodi.
Zaduìvanje
Za reformu sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji interesantana su i
re{enja koja se odnose na zaduìvanje op{tina. I ovoj oblasti razlikuju se primenjena
re{enja od dràve do dràve. Zajedni~ko re{enje za sve analizirane dràve je da se
lokalna samouprava moè da zaduùje. Razlike nastaju kada su u pitanju namena,
limiti, garancije za uzete kredite.
Osim u Bugarskoj, gde op{tine mogu da se zaduùju samo za kapitalne investicije, u
ostalim analiziranim dràvama nema ograni~enja u pogledu namene uzimanja kredita.
U svim zemljama propisani su limiti do kod jedinice lokalne samouprave mogu da
se zaduùju i koji se u principu vezuju ili za ukupne prihode budèta, ili samo za
izvorne prihode, eventualno uve}ane za visinu transfera za ujedna~avanje. Najstroè
zakonsko re{enje ima Slovenija, sa ograni~enjem na 10% od prihoda ostvarenih u
prethodnoj godini, dok visina otplata kredita ne sme da pre|e granicu od 5%. Istovremeno, u Poljskoj je ta granica 60% za uzimanje kredita, odnosno 15% za njihovu
otplatu.
13
Za uzete kredite dràva uglavnom ne daje nikakve garancije. U Sloveniji je neophodna saglasnost Ministarstva finansija. Ma|arska je donela Zakon o op{tinskom
bankrotstvu, kojim se predvi|a ograni~avanje prava op{tinskih organa u periodu trajanja bankrotstva, kao i obaveza izvr{avanja nadle`nosti utvr|enih zakonom, ali se ne
predvi|a raspu{tanje op{tina.
U praksi uglavnom postoji trend pove}anja stepena zaduènosti op{tina. Smatra
se da su na rastu}i trend zaduìvanja uticali makroekonomska stabilnost, ja~anje bankarskog sistema, rast prihoda lokalne samouprave, {to je podiglo njihovu kreditnu
sposobnost, ja~anje finansijskog menad`menta kod osoblja lokalne samouprave i,
naravno, potrebe lokalne samouprave za obnovom i ja~anjem kapaciteta u komunalnoj delatnosti. Svi ovi uslovi postoje i u Republici Srbiji, koji }e u skorijoj budu}nosti, uzimaju}i u obzir i sada{nji minimalni stepen zaduènosti (i to uglavnom gradova), usloviti snaàn rast obnove i izgradnje infrastrukturnih objekata, {to }e se finansirati zaduìvanjem. Pri tome treba naglasiti da su dosada{nja iskustva analiziranih
zemalja u pogledu zaduìvanja jedinica lokalne samouprave pozitivna, odnosno da je
mali procenat onih op{tina koje nisu bile u stanju da vra}aju svoje dugove. Problem
vra}anja dugova re{avan je uglavnom prodajom op{tinske imovine ili restrukturiranjem duga.
Dalja reforma sistema finansiranja lokalne samouprave
Ne smatra se da je reforma sistema lokalne samouprave, i u okviru njega sistema
finansiranja lokalne samouprave, i u jednoj od analiziranih zemalja zavr{en posao,
ve} je re~ o kontinuiranoj analizi i unapre|enju, odnosno prilago|avanju postoje}ih
re{enja novim tendencijama i potrebama. To pokazuje i ~injenica da su analizirane
zemlje, u re{avanju istih pitanja i istih problema, krenule razli~itim putevima i do{le
do razli~itih re{enja, {to uvek iznova potvr|uje tezu da nema optimalnog sistema
lokalne samouprave, niti optimalnog sistema njenog finansiranja, ve} da se u okviru
op{teg trenda demokratizacije i decentralizacije moraju traìti re{enja koja }e biti
najbolje prilago|ena konkretnim ekonomskim, demografskim, istorijskim, politi~kim i drugim bitnim faktorima koji uti~u na lokalnu samoupravu.
novembar 2003.
Beograd
specijalista za budètski sistem
14
Antony Levitas, Gábor Péteri
Reforme finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti u centralnoj Evropi
15
Antony Levitas
Gábor Péteri
REFORME FINANSIRANJA IZME\U RAZLIÎTIH
NIVOA VLASTI U CENTRALNOJ EVROPI
I. CILJEVI OVE PUBLIKACIJE
Fiskalni odnosi izme|u razli~itih nivoa vlasti su uvek u srcu politi~kih debata i
politi~kih dijaloga u zemljama koje su suo~ene sa reformom javnog sektora. To je
naro~ito va`no pitanje u zemljama u tranziciji u centralnoj i ju`noj Evropi zato {to
autonomne lokalne samouprave moraju da se formiraju u politi~kom okruènju koje
se brzo menja. Nakon konstitucionalnih i administrativnih transformacija ~esto se
odga|a sloèni zadatak fiskalne reforme lokalnih samouprava.
Ova publikacija nastoji da rezimira glavne karakteristike fiskalnih sistema izme|u
razli~itih nivoa vlasti {est zemalja: Bugarske, ê{ke, Ma|arske, Poljske, Srbije i
Slovenije. Odabrali smo ove razli~ite zemlje da bismo prikazali razli~ite modele koji
su se razvili u toku procesa u~enja na gre{kama koji je trajao jednu deceniju. Nadamo
se da }e ovaj rezime i analize pojedina~nih slu~ajeva koje slede pomo}i tvorcima
politike u ovom regionu i u drugim zemljama da se suo~e sa sloènim izazovima
fiskalne decentralizacije.
Konkretan cilj ovog projekta nije bila samo izrada uporednih analiza, nego i stru~na
podr{ka naporima Srbije u decentralizaciji. LGI je, u saradnji sa Srpskim programom
reforme lokalne samouprave (SLGRP) i PALGO centrom, naru~io radove sadràne
u ovoj publikaciji u okviru programa {ire tehni~ke pomo}i. Nadamo se da }emo na
ovaj na~in pomo}i krajnjim korisnicima ovog programa, Stalnoj konferenciji gradova
i op{tina u Jugoslaviji i Ministarstvu finansija. Ovo je razlog zbog koga se ove analize
objavljuju na srpskom i na engleskom jeziku.
Duboko smo zahvalni autorima izve{taja o zemljama za stru~ne ulazne informacije,
koji su svoja gledi{ta razmenili u radionici o kreiranju politike, koja je odràna u
Srbiji. Jedinica za realizaciju ovog projekta bio je Centar za javnu administraciju i
16
lokalnu upravu (PALGO) iz Beograda, koji je tako|e pomogao u diseminaciji ovih
nalaza.
II. ZA[TO SU VA@NI FISKALNI ODNOSI IZME\U
RAZLIÎTIH NIVOA VLASTI?
Reforme javnog sektora obi~no imaju cilj da transformi{u na~ine na koje se javne
usluge pruàju i finansiraju. Reforme javnog sektora su neophodne zato {to se potrebe
za javnim uslugama menjaju kako se dru{tva suo~avaju sa novim unutra{njim i
spolja{njim izazovima. Fiskalni odnosi izme|u razli~itih nivoa vlasti su kriti~ne
komponente ovih reformskih napora zato {to oni odre|uju da li }e na~in na koji se
javni resursi prikupljaju, dodeljuju i na koji se njima upravlja stvarno omogu}iti nove
i efikasnije na~ine pruànja javnih usluga.
Me|utim, fiskalni odnosi izme|u razli~itih nivoa vlasti nisu ~isto tehni~ka pitanja.
Na njih u velikoj meri uti~u institucionalni ambijenti i tradicije u konkretnim zemljama.
A oni su ekstremno politi~ki zato {to na kraju odraàvaju relativnu raspodelu mo}i
izme|u nacionalnih vlada i lokalnih samouprava.
Jedna od glavnih sila koje pokre}u reforme javne administracije u postkomunisti~koj Evropi bila je èlja da se decentralizuje kontrola javnih usluga. U teoriji, svrha
decentralizacije je da se odgovornost za finansiranje i upravljanje konkretnim javnim
uslugama postavi na najniì nivo demokratski izabrane samouprave koja je u stanju
da uspe{no i efikasno pruà tu uslugu. To se naziva principom supsidijarnosti, koji
predstavlja kamen temeljac politike Evropske unije u odnosu na lokalne samouprave.
U praksi, ovo zna~i ponovno pisanje pravila na osnovu kojih razli~iti nivoi dràvne
uprave pruàju javne usluge, a potom i iznalaènje na~ina kako da se svakom nivou
uprave daju javni prihodi (i poreska ovla{}enja) neophodni da bi oni uspe{no i efikasno pruàli usluge koje su im dodeljene.
Prebacivanje odgovornosti za upravljanje i pruànje javnih usluga sa nacionalne
vlade na lokalne uprave o~igledno za sobom povla~i promenu ravnoteè snaga izme|u njih. Ali, stvarno preno{enje ovla{}enja, a i stvarni simbol decentralizacije, jeste
kada se kontrola nad novcem neophodnim za pla}anje ovih usluga tako|e prenese na
lokalne uprave.
Kao {to radovi u ovoj publikaciji pokazuju, ve}ina zemalja u ovom regionu je
u~inila zna~ajan napredak u preno{enju odgovornosti sa nacionalne vlade na lokalne
samouprave. Me|utim, osim nekoliko istaknutih izuzetaka, one su uradile znatno
manje dobrog u preno{enju na lokalne samouprave kontrole nad finansijskim resursima neophodnim da bi se stvarno obavljale funkcije koje su im dodeljene.
Razlozi za ovo su i politi~ki i ekonomski. U mnogim od ovih novih i ~esto krhkih
dràva u ovom regionu, tvorci politike nerado prenose odgovornost sa nacionalne
vlade na lokalne samouprave jednostavno zato {to ne èle da se odreknu dràvnih
ovla{}enja koja su tek nedavno osvojena. Ovo oklevanje je bilo naro~ito veliko u
17
dràvama naslednicama biv{e jugoslovenske federacije, u kojima su nove nacionalne
vlade u stvari ponovno nacionalizovale barem u po~etku kako mnoga od ovla{}enja, tako i celokupnu imovinu koju su lokalne uprave imale pod starim reìmom.
Trend ponovne nacionalizacije tako|e je podstaknut ratom i ~injenicom da je u
mnogim aspektima decentralizovana priroda biv{e jugoslovenske federacije bila i
disfunkcionalna i izobli~ena monopolisti~kom vla{}u komunisti~ke partije. Sa jedne
strane, sistemu finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti federacije nedostajala su
stabilna pravila za fiskalno izjedna~avanje. Sa druge strane, komunisti~ka partija je
~esto dodeljivala dodatne resurse po svom naho|enju.
Postjugoslovensko iskustvo ponovne nacionalizacije je u o{troj suprotnosti sa onim
{to se doga|alo u postsovjetskoj Evropi tokom devedesetih. Ovde su reformatori bili
brì u decentralizaciji vi{e centralizovanih reìma, zato {to uglavnom nisu morali da
se brinu zbog spolja{njih pretnji njihovom suverenitetu1. I zaista, ovde su reformatori
videli decentralizaciju kao alat pomo}u koga }e likvidirati ostatke komunisti~kog
aparata.
Me|utim, ne iznena|uje da su u svim zemljama ovla{}enja koja su tvorci nacionalne politike najvi{e oklevali da predaju lokalnim upravama vezana za javne prihode. Ovo oklevanje moè delom da se objasni fiskalnim krizama koje su iskusile sve
zemlje u tranziciji u periodu izme|u kolapsa njihovih socijalisti~kih ekonomija i (~esto slabog) oporavka njihovih novih trì{nih reìma. Ukratko, ministarstva finansija
su se u celom regionu opirala preno{enju na lokalne uprave zna~ajnih finansijskih
ovla{}enja dok je fiskalna pozicija centralne vlasti slaba. Pa ipak, u nekim zemljama,
a naro~ito u Ma|arskoj, reformatori su iskoristili po~etne fiskalne krize kao opravdanje za decentralizaciju, tvrde}i da bi samo pove}anjem efikasnosti i uspe{nosti javnih
usluga mogao da se popravi fiskalni poloàj nacionalne vlade.
U me|uvremenu, u drugim zemljama, a to je naàlost bio ~e{}i slu~aj, fiskalna
kriza je podstakla tvorce nacionalne politike da prebace teret odgovornosti za usluge
na lokalne samouprave, ali im pritom nisu dali prihode ili poreska ovla{}enja neophodne da bi se usluge zaista pruàle. [tavi{e, ima premalo podataka da je privredni
rast, pa i smanjenje fiskalnog pritiska na centralne vlade, propra}en nekom ve}om
spremno{}u nacionalnih vlada da prenesu prihode na lokalne uprave ili ovla{}enja
kojima bi one pove}ale svoje prihode.
U celom regionu, ve}ina projekata o decentralizaciji se zasnivala na ideji razdvajanja odgovornosti lokalnih uprava na dve osnovne kategorije, sopstvene funkcije i
funkcije prenete na njih od nacionalne vlade. Obi~no su reformatori prili~no usko
shvatali sopstvene funkcije, ograni~avaju}i ih na osnovne obaveze doma}inskog
vo|enja gradova i infrastrukture, ~ime se bave gradovi {irom sveta. Sa druge strane,
oni su generalno imali jednu ekspanzivnu ideju o prenetim funkcijama, obuhvataju}i
1
Treba napomenuti da su napori na decentralizaciji u postsovjetskoj reformi najvi{e kasnili u
Slova~koj, koja se tako|e (manje-vi{e) po prvi put konstituisala kao suverena dràva.
18
njima sve usluge za koje su smatrali da su od nacionalnog interesa i za koje su mislili
da treba podjednako da se obezbede za sve gra|ane. To je obuhvatalo sve ve}e javne
usluge, kao {to su obrazovanje, zdravstvo i socijalna pomo}.
Ova klasifikaciona {ema se odrazila na op{ti strah me|u tvorcima nacionalnih
politika u pogledu upravlja~kih sposobnosti novoizabranih i neiskusnih lokalnih uprava. Ona je tako|e omogu}ila da ponovo do|u do izraàja mnoge od izrazito centralisti~kih tradicija ve}ine dràva u ovom regionu. Pojednako je zna~ajno da je to pra}eno veoma jednostavnom vizijom o tome kako treba da funkcioni{e sistem finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti. Sa jedne strane, lokalnim upravama treba obezbediti sopstvene prihode za njihove sopstvene funkcije. Sa druge strane, one treba da
dobijaju dotacije i doznake sredstava za svoje prenete du`nosti. Ova vizija je generalno rezultirala niskim op{tinskim prihodima iz sopstvenih izvora u celom regionu. Ali,
to je tako|e stvorilo ili bilo propra}eno drugim problemima.
Prvo, i kao {to smo napomenuli, nacionalne vlade su ~esto prenosile va`ne funkcije socijalnog sektora na lokalne uprave, a da im pri tome nisu davale dovoljno sredstava da bi one stvarno mogle da ih pruàju. Drugo, podjednako va`no, nacionalne
vlade su naj~e{}e prenosile odgovornost za pruànje ovih usluga na lokalne uprave, a
pritom su zadràvale arhai~ne nacionalne standarde usluga i norme potro{nje koje
lokalnim upravama ostavljaju malo prostora da stvarno pobolj{aju na~in na koji se
ove usluge pruàju. I tre}e, nacionalna vlada je, pre nego {to ih je prenela na lokalne
uprave, obi~no izuzetno neujedna~eno pruàla te usluge, kako u finansijskom, tako i
u infrastrukturnom smislu. Kao rezultat toga, nije jasno kako nacionalna vlada treba
da raspodeljuje prihode, ili pak poreska ovla{}enja, lokalnim upravama za ove prenete funkcije: ako se zadrè postoje}i modeli raspodele, onda }e administrativne jedinice koje su u pro{losti bile u nepovoljnom poloàju i dalje ostati u nepovoljnom poloàju. Ako se, sa druge strane, modeli raspodele pomere, onda }e u pro{losti privilegovana podru~ja ili dobijati manje sredstava nego ranije, ili }e nacionalna vlada morati
da dodaje sredstva u kasu.
U mnogim zemljama, ovi pritisci su rezultirali krajnje komplikovanim i nestabilnim sistemima dotacija i podela prihoda. Zaista, u ve}em delu regiona nacionalne
vlade su poku{ale da finansiraju ustupljene funkcije dodeljivanjem, na godi{njoj
osnovi, pojedina~nim lokalnim upravama razli~itih procenata od univerzalnog poreskog toka na osnovu svoje procene toga koliko te usluge treba da ko{taju u svakoj od
administrativnih jedinica.
Finansije izme|u razli~itih nivoa vlasti su kriti~ne komponente programa politi~ke i administrativne reforme. Teorija javnog finansiranja ipak daje neke op{te smernice o tome kako treba da se formiraju takvi sistemi.
1. Prvi i najva`niji princip jeste da lokalne uprave treba da finansiraju {to je mogu}e vi{e svojih obaveza kroz lokalne prihode iz sopstvenih izvora (poreze, korisni~ke naknade) ~ije stope, osnovice i administriranje one zaista kontroli{u. Cilj je da se
19
obezbedi da se lokalno izabrani zvani~nici smatraju odgovornim, ne samo za to kako
tro{e novac, nego i za to kako se ovaj novac prikuplja povezivanjem ove dve vrste
odluka, da bi se smanjilo ono {to literatura naziva fiskalnom iluzijom, {to zna~i da
javni organi vlasti tro{e vi{e na usluge nego {to gra|ani mogu da priu{te ili koliko su
voljni da plate kroz poreze. Zna~i da je osnovni cilj da zna~ajan procenat prihoda
lokalne uprave treba da poti~e od poreza, naknada i taksa ~ije se stope i osnovice
utvr|uju na lokalnom nivou i koje se napla}uju na lokalnom nivou.
2. Drugi op{ti princip je da sistem transfera treba da bude jasan, transparentan i
predvidljiv. Ovo zna~i da on treba da se {to je mogu}e vi{e zasniva na formulama, da
ne treba radikalno da se menja iz godine u godinu i da ne treba da bude predmet
politi~kih cenjkanja.
3. Sistemi transfera, koji su prakti~no uvek neophodni da bi se prevazi{li vertikalni i horizontalni disbalansi, treba da budu jasni i transparentni. Vertikalno izbalansirani sistemi finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti obezbedili bi dovoljno finansijskih sredstava za funkcije dodeljene za sve i svaki poseban tip subnacionalnih dràvnih vlasti. To zna~i da nema nefinansiranih mandata na lokalnom nivou i da lokalne samouprave sa razli~itim nadle`nostima (npr. regioni, veliki gradovi, varo{ice,
sela) imaju pravo na razli~ite iznose dotacija. Tako|e je neophodno da se ublaè horizontalni disbalansi sistema lokalne samouprave. Razne forme transfera izme|u razli~itih nivoa vlasti fokusiraju se na regionalne razlike u pristupu javnim uslugama.
4. Da bi se takvi disbalansi prevazi{li u praksi, vlade moraju da koriste niz razli~itih tipova transfera. Metode i tehnike vertikalnog i horizontalnog izjedna~avanja su
prili~no razli~ite. Tipi~no se specifi~ne dotacije za konkretne funkcije ili namene koriste za ublaàvanje kako vertikalnih, tako i horizontalnih disbalansa u teku}im budètima i budètima kapitala. Nenamenske ili blok dotacije, uz ve}u lokalnu autonomiju u pogledu njihove potro{nje, koriste se za smanjivanje vertikalnih disbalansa
teku}ih budèta. Mehanizmi za podelu prihoda tako|e sluè za ublaàvanje vertikalnih disbalansa. Egalizacijske dotacije, kako za smanjenje razlika u tro{kovima usluga, tako i u sposobnosti ostvarivanja prihoda, naj~e{}e se koriste za smanjenje horizontalnih disbalansa. Vezane dotacije (kada nacionalna vlada obezbedi dodatna sredstva lokalnim upravama proporcionalno u~e{}u njenih sposptvenih lokalnih sredstava) sluè da podstaknu programe specifi~ne potro{nje ili za uvo|enje podsticaja za
prikupljanje prihoda.
U narednim odeljcima detaljnije }emo razmatrati ove osnovne principe i sa njima
povezana pitanja politike.
20
III. PITANJA POLITIKE
A. Lokalne funkcije i nadle`nosti
Na obim prihoda lokalne uprave i tipove odgovaraju}ih transfera izme|u razli~itih
nivoa vlasti veoma mnogo uti~u obim i tip javnih usluga koje se dodeljuju subnacionalnim organima vlasti. [to se vi{e usluga pruà na lokalnom nivou, to je ve}i procenat javnih prihoda koji mora da se dodeli lokalnim upravama. Zemlje centralne Evrope su u poslednjih deset godina dobile zvani~ne mandate za prili~no {irok raspon
usluga, {to se odraàva na procenat lokalne potro{nje u bruto doma}em proizvodu
(BDP). U Ma|arskoj, lokalna potro{nja iznosi 11% od BDP-a, u ê{koj Republici
9%, {to tako|e zna~i da lokalne vlasti koriste ~etvrtinu op{te vladine potro{nje. Druge zemlje koje su prikazane u ovoj publikaciji imaju niì procenat, po{to u Bugarskoj
i Sloveniji na lokalne budète ide samo 5% od BDP-a.
Grafikon 1.
Lokalna potro{nja u procentima od BDP-a (2001)2
14,0
12,8
12,0
10,0
9,0
8,0
6,7
6,0
4,2
4,0
2,0
4,5
4,9
5,2
9,2
9,4
9,6
10,0
10,3
11,0
7,3
5,6
2,9
1,0
0,0
MAC
SK
RO
CRO
SEE
SLO
SRB
ALB
BG
Local/GDP
LT
EST
CZ
PL
EU10
LV
EU15
HU
Local/GDP
Konkretan tip lokalnih usluga tako|e uti~e na finansiranje izme|u razli~itih nivoa
vlasti. Tamo gde su op{tine odgovorne samo za osnovne gradske i komunalne usluge,
prihodi iz sopstvenih sredstava ~esto predstavljaju ve}i deo njihovih budèta, zato {to
ove infrastrukturne usluge obi~no mogu da se finansiraju prvenstveno direktnom naplatom od krajnjih korisnika. Kvalitet ovih usluga se otuda tipi~no vezuje za sposobnost administrativnih jedinica da prikupljaju prihode, pri ~emu nacionalna vlada koristi doznake samo da bi pomogla finansiranje kapitalnih investicija.
Me|utim, ovo naj~e{}e nije mogu}e kada su u pitanju usluge namenjene ljudima,
kao {to su javno {kolstvo, socijalna pomo}, zdravstvo, iz najmanje dva razloga. Prvo,
Dexia, 2003: Lokalno finansiranje u deset zemalja koje se priklju~uju Evropskoj uniji 2004.
godine; Lokalno finansiranje u petnaest zemalja Evropske unije (Drugo izdanje), Pariz; Razni izvori iz
zemalja jugoisto~ne Evrope.
2
21
teku}i tro{kovi pruànja takvih usluga su izuzetno visoki i u ve}ini slu~ajeva prema{uju prihode koje bi ve}ina lokalnih samouprava mogla da zaradi od lokalnih poreza.
Drugo, zbog garantovane javne prirode mnogih ovih usluga, nacionalna vlada mora
da bude sigurna da svi gra|ani imaju relativno jednak pristup tim uslugama, uklju~uju}i i gra|ane iz siroma{nijih administrativnih jedinica. Iz toga proizilazi da su dotacije i doznake naj~e{}e primarni izvor finansiranja glavnih usluga socijalnog sektora.
Ova podela me|u glavnim grupama lokalnih usluga tako|e se odraàva na tehnike
transfera izme|u razli~itih nivoa vlasti. Na primer, u slu~aju Bugarske, razdvajanje
obavezne potro{nje (plata, socijalne pomo}i itd.) od drugih opcionalnih lokalnih
funkcija poga|a sistem transfera sredstava. Obavezne funkcije se finansiraju namenskim dotacijama, pri ~emu se za iznos tih doznaka koriste kalkulacije koje se zasnivaju na podacima sa terena. Opcionalni deo usluga se finansira preko druga~ije {eme
dotiranja.
Uloga i funkcije posredni~kog sloja dràvne vlasti tako|e uti~u na dodelu prihoda. U mnogim zemljama u tranziciji, regioni i okruzi su zadràli svoju ulogu prenosnih kai{eva izme|u nacionalne vlade i lokalnih uprava. Kao takvi, ovi posredni~ki
nivoi vlasti ne samo da zadràvaju jaka nadzorna ovla{}enja u pogledu funkcionisanja lokalnih uprava, nego su ~esto i odgovorni za raspodelu prihoda nacionalne vlade
izme|u njih. Zbog ovoga su budèti i politi~ke odluke lokalne uprave izloèni stalnom me{anju odozgo.
Regionalne jedinice nacionalne vlade tako|e mogu da uti~u na lokalne fiskalne
odluke. Kada ove nadzorne agencije prate standarde usluga, nastavno osoblje u {kolama i direktore zapo{ljava ili pla}a ministarstvo, onda su prakse lokalnog finansiranja vi{e centralizovane. I druge komponente raspodele potro{nje tako|e imaju uticaja
na sistem transfera. U slu~aju komunalnih usluga sistem kompenzacije za lokalno
utvr|ene cene je druga~iji kada se one reguli{u na nacionalnom nivou u pore|enju sa
druga~ijom praksom, kada su korisni~ke naknade pod kontrolom lokalnih vlasti.
Na vrste i funkcije posredni~kih lokalnih ograna vlasti uti~u veli~ine op{tina. U
zemljama sa usitnjenim op{tinskim vladama postoji ve}a potreba za regionalnim organima vlasti nego u zemljama koje imaju velike op{tinske jedinice. Osim toga, mnogim zemljama je racionalna decentralizacija poreskih ovla{}enja i javnog finansiranja izuzetno te{ka zato {to su dozvolile ili podsticale stvaranje izuzetno malih i fiskalno slabih lokalnih uprava.
22
Grafikon 2.
Veli~ina lokalnih uprava u isto~noj Evropi3
60000
50800
52000
50000
40000
29120
30000
30400
20000
10000
1600
1900
CZ
SK
3200
4300
4600
5200
5500
LV
EU10
EU15
EST
7600
8800
15500
15500
MAC
PL
10300
0
HU
RO
CRO
SLO
SEE
BG
ALB
SRB
Average population of municipalities
U drugim zemljama, op{tinski budèti su u stvari nezavisni od okruga ili regionalnih budèta, ali funkcije jo{ uvek nisu jasno razdvojene. Osim toga, dopu{teno je
dobrovoljno prebacivanje usluga izme|u ovih razli~itih nivoa vlasti. Na primer, u
Ma|arskoj, i okru`ne i gradske lokalne uprave imaju ovla{}enja da rukovode srednjim {kolama, a regionalne usluge mogu da preuzimaju gradovi. Ovo o~igledno ~ini
sistem transfera izme|u razli~itih nivoa vlasti komplikovanijim, zato {to on mora da
prati veoma specifi~ne, gotovo individualne potrebe gradova koji imaju ili nemaju
srednje {kole, da obezbe|uje egalizacijske dotacije okruzima koji nemaju neke zna~ajnije prihode iz sopstvenih izvora.
Modeli finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti razlikuju se ne samo od zemlje
do zemlje, nego se tako|e menjaju sa vremenom. Po{to su sistemi lokalne uprave
zemalja centralne i isto~ne Evrope evoluirali, promenili su se i mehanizmi njihovog
finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti. Preraspodelu odgovornosti za usluge morali su da prate novi lokalni prihodi iz sopstvenih izvora (npr. porez na poslovanje,
porez na imovinu, porez na motorna vozila) i unapre|eni mehanizmi podele prihoda
(npr. podela poreza po poreklu, te mehanizmi za izjedna~avanje). Na primer, u nekim
zemljama, transfer usluga obrazovanja na lokalne uprave propra}en je promenom
na~ina izra~unavanja dotacija, pri ~emu je op{ta tendencija da se pre|e sa dodele
sredstava {kolama na osnovu normi po odeljenju ka dodeli sredstava na osnovu formula (vaganih) po u~eniku. Tako se sistem finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti
gotovo neprekidno prilago|ava ovim odgovornostima koje se menjaju.
Dexia, 2003: Lokalno finansiranje u deset zemalja koje se pridruùju Evropskoj uniji 2004.
godine; Lokalno finansiranje u petnaest zemalja Evropske unije (drugo izdanje), Pariz; Razni izvori iz
zemalja jugoisto~ne Evrope.
3
23
B. Prihodi iz sopstvenih izvora
1. Uop{te o prihodima iz sopstvenih izvora
Postoje dva osnovna tipa prihoda lokalnih uprava iz sopstvenih izvora, fiskalni i
nefiskalni4. Fiskalni prihodi iz sopstvenih izvora poti~u od poreza koji su pod kontrolom lokalnih uprava, dok nefiskalni prihodi iz sopstvenih izvora poti~u od korisni~kih naknada i taksa koje kontroli{u lokalne uprave, ili od iznajmljivanja ili prodaje
op{tinske imovine.
Postoji veliki broj razli~itih tipova nefiskalnih prihoda. Oni obuhvataju takse za
kori{}enje javnih povr{ina (npr. za pijace, oznake, kioske, specijalne manifestacije) i
naknade za mandatne kazne, licence, dozvole, inspekcije i administrativne usluge
(npr. naknade i mandatne kazne za parkiranje, licence za restorane, gra|evinske dozvole i inspekcije, registracija vozila, naknade za komercijalnu gradnju na zemlji{tu i
kori{}enje okoline). Prihod koji se dobija iz konkretnih nefiskalnih prihoda je obi~no
mali i mnogi od njih se ~esto u op{tinskim budètima prikazuju pod kategorijom
ostalih prihoda. Osim toga, mnogi nefiskalni prihodi se uop{te ne evidentiraju direktno u budètima lokalnih uprava. Umesto toga, njih zadràvaju kvazibudètske ili
izvanbudètske agencije koje u stvari pruàju usluge za koje se vezuju konkretne
naknade i takse5.
Tabela 1.
Tipologija prihoda na nivou lokalne uprave
Tip institucija
Lokalni prihodi
Prihodi od poreza
Prihodi koji ne poti~u od poreza
Budètska
(fiskalna)
Lokalni porez na poslovanje, komunalni porez, porez na zemlju, porez na
zgrade
Naknade, mandatne kazne za (ilegalnu)
gradnju, {kolski prihodi od obroka, iznajmljivanje i prodaja op{tinske imovine
Izvanbudètska
(nefiskalna)
Namenski poreski prihodi namenjeni za
lokalne fondove
Iznajmljivanje op{tinske imovine, korisni~ke naknade, prihodi od prodaje
imovine
4
Prihod od pozajmljivanja nije ni doznaka iz centralne vlade, niti strogo govore}i ,,sopstveni
prihod lokalnih uprava. Njime se ovde samo usput bavimo.
5
Tako|e treba dodati da ljudi ~esto koriste re~i naknade, takse i porezi da bi opisali iste prihode, a
u praksi je ~esto mala razlika izme|u onoga {to bi moglo da se smatra naknadom i {to bi moglo da se
smatra porezom.
24
Rezultat ovoga je da je ~esto te{ko utvrditi udeo nefiskalnih prihoda u finansijama
lokalne uprave, a da ne govorimo o njihovom pore|enju na nacionalnom nivou. Bez
obzira na sve, verovatno treba re}i da nefiskalni prihodi, uklju~uju}i i prihod od prodaje i iznajmljivanja op{tinske imovine, naj~e{}e predstavljaju negde izme|u 7 i 20
procenata finansija lokalne uprave u zemljama OEBS-a.
Broj stvarnih poreza lokalne uprave je mnogo manji. Oni obuhvataju poreze na
poljoprivredno zemlji{te, na komercijalnu i stambenu imovinu, na poslovanja i na
igre na sre}u, kao i lokalne stabilizacijske poreze koji se name}u na porez na dohodak
fizi~kih lica. U zemljama u kojima lokalne uprave dobijaju naro~ito veliki procenat
svojih prihoda od sopstvenih prihoda, to je obi~no kao {to }emo uskoro videti od
poreza na imovinu i/ili lokalnih stabilizacijskih poreza na porez na dohodak.
îsti sopstveni prihodi lokalne uprave su porez, korisni~ka naknada, ili taksa,
~ije stope, osnovice i administriranje (evidentiranje, naplata, prisilna naplata) u potpunosti kontroli{u demokratski izabrani lokalni zvani~nici. Medutim, u praksi, stepen kontrole lokalne uprave i nad fiskalnim i nad nefiskalnim prihodima je naj~e{}e
ograni~en u ve}oj ili manjoj meri od nacionalne vlade. U unitarnim dràvama, na
primer, pravo na uvo|enje ili utvr|ivanje poreza je naj~e{}e rezervisano za parlament. U nekim zemljama, ovo se tuma~i tako da lokalne uprave ne bi trebalo da imaju
nikakva poreska ovla{}enja. Mnogo ~e{}e, unitarne dràve dozvoljavaju lokalnim
upravama da utvrde stope za jednu malu grupu poreza koji su im konkretno dodeljeni, i to samo u okvirima granica koje utvr|uje nacionalna vlada6.
Mnoge federalne dràve tako|e defini{u koje vrste poreza lokalne uprave mogu
da name}u svojim gra|anima i ~ak i one najliberalnije ~esto ograni~avaju do koje
mere lokalne uprave mogu da koriste svoja poreska ovla{}enja. Na primer, u Kanadi,
lokalne uprave su u potpunosti odgovorne za naplatu i administriranje poreza na imovinu, a imaju slobodu da nametnu bilo koje stope koje smatraju adekvatnim. Ali,
procedura vrednovanja (utvr|ivanja poreske osnovice) radi se ili zajedni~ki ili ih provincijske vlasti pomno prate kako bi obezbedile jednakost unutar i izme|u administrativnih jedinica, kao i da bi korigovale sistem izjedna~avanja7.
Sa druge strane, lokalne uprave u drugim zemljama mogu da imaju veoma {iroka
poreska ovla{}enja, ali nedovoljno odgovornosti za naplatu poreza ili njihovo administriranje. U Francuskoj, na primer, lokalne uprave imaju slobodu da utvr|uju stope
poreza na imovinu, ~ak da utvr|uju vrednost imovine, ali je nacionalna vlada i dalje u
potpunosti nadle`na za administriranje i naplatu poreza. Ovo uprkos ~injenici da ve}ina poreskih teoreti~ara smatra da su lokalne uprave u boljoj poziciji da administriraju i napla}uju poreze na imovinu nego nacionalna vlada. Sli~no ovome, druge zeNekada su granice tako uske ili tako niske da u su{tini elimini{u ovla{}enja lokalnih uprava da
utvr|uju stope.
7
U narednom odeljku razmatramo odnos izme|u ovla{}enja u pogledu sopstvenih prihoda i sistema izjedna~avanja.
6
25
mlje daju lokalnim organima uprave pravo da name}u lokalne stabilizacijske poreze
na porez na dohodak fizi~kih lica, pravo koje radikalno moè da uve}a ovla{}enja
lokalnih ograna vlasti u prikupljanju prihoda (npr. u skandinavskim zemljama). Me|utim, u isto vreme, utvr|ivanje poreske osnovice i administriranje i naplata poreza
uvek ostaju u rukama nacionalne vlade, kako iz razloga efikasnosti, tako i zbog pravednosti.
Nacionalne vlade tako|e ~esto defini{u tipove nefiskalnih prihoda koje lokalne
uprave mogu da nametnu svojim gra|anima, a tako|e mogu da ograni~avaju visinu
naknada i taksa koje lokalne uprave mogu da utvr|uju. Na primer, neke nacionalne
vlade utvr|uju maksimalnu cenu za registraciju vozila i cene administrativnih usluga,
gra|evinskih dozvola i taksa za kori{}enje okoline. U stvari, neke ~ak mogu da zahtevaju od lokalnih uprava da prethodno pribave odobrenje za iznajmljivanje ili prodaju
op{tinske imovine, kao {to su {kole ili bolnice8.
Tako, u praksi, lokalne uprave ~esto imaju relativno mali broj sopstvenih ~istih
fiskalnih ili nefiskalnih prihoda. [tavi{e, zato {to postoji toliko mnogo odstupanja u
pravilima koja reguli{u nametanje lokalnih poreza, naknada i korisni~kih naknada,
kao i u administrativnim ure|enjima, ~esto postoji konfuzija oko toga {ta treba a {ta
ne treba da se smatra sopstvenim prihodom lokalne uprave. [to je jo{ gore, ne postoji
nepogre{ivi lakmus-test za to {ta jeste a {ta nije sopstveni prihod. Ipak, jednu jedinu
najva`niju karakteristiku sopstvenog prihoda je relativno lako definisati: porez, naknada ili korisni~ka naknada u korist lokalne uprave treba da se smatraju sopstvenim
prihodom ako ali samo ako su lokalne uprave odgovorne za utvr|ivanje stope
poreza ili visine naknade ili takse. Ili, druga~ije re~eno, odlika sopstvenog prihoda je
da lokalni zvani~nici imaju pravo, te snose i politi~ku odgovornost, za utvr|ivanje
koliko }e njihovi gra|ani-glasa~i platiti za konkretan porez, naknadu ili korisni~ku
naknadu.9
Upravo ta diskreciona ovla{}enja i politi~ke odgovornosti zvani~nika lokalne uprave
u pogledu sopstvenih poreza ~ine ih tako va`nim za sveukupno funkcionisanje sistema finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti. Tri su osnovna razloga za to: prvo, ako
zvani~nici lokalne uprave imaju pravo da utvr|uju va`ne korisni~ke naknade, takse i
poreske stope, onda oni imaju mo} da uve}avaju ili smanjuju prihode (potro{nju)
lokalne uprave u skladu sa èljama njihovih bira~kih tela. [tavi{e, oni to mogu da
rade nezavisno od politika nacionalne vlade. Rezultat ovoga je da stvarni sopstveni
8
U mnogim zemljama u tranziciji, sa nacionalnog nivoa nametnuti limiti za naknade za vodosnabdevanje, kanalizaciju i ~vrsti otpad zna~ajno su smanjili mogu}nost lokalnih samouprava i njihovih
komunalnih slu`bi da se pribliè utvr|ivanju cena koje potpuno pokrivaju tro{kove. Me|utim, ovi prihodi naj~e{}e nisu direktni budètski prihodi lokalne uprave.
9
U mnogim zemljama u tranziciji postoji tendencija da se zajedni~ki porezi, ~ije su stope utvr|ene
zakonom, posmatraju kao sopstveni prihodi lokalnih samouprava. Ovo je pogre{no i opasno zato {to
nacionalna vlada i dalje kontroli{e stope i osnovice ovih poreza i moè slobodno, po svojoj volji da ih
menja, a te promene mogu da imaju dramati~ne posledice po prihode lokalne uprave.
26
prihodi pove}avaju finansijsku i politi~ku autonomiju lokalnih uprava u odnosu na
nacionalnu vladu, a pritom kod gra|ana produbljuju zna~enje lokalne demokratije.
Drugo, ako lokalne uprave dobijaju zna~ajan deo svojih prihoda iz sopstvenih
poreza, onda vezu izme|u ve}e potro{nje na javne usluge i nametanja ve}ih poreza
jasno ose}aju i lokalni stanovnici i izabrani zvani~nici koji utvr|uju njihove stope.
Lokalni prihodi utvr|eni na nacionalnom nivou ne}e u~initi da lokalno izabrani ve}nici i gradona~elnici budu odgovorni prema gra|anima. Ovo je va`no zato {to, ako
ogromna ve}ina prihoda lokalnih samouprava poti~e od doznaka centralne vlasti i/ili
zajedni~kih poreza, onda su i zvani~nici lokalnih samouprava i gra|ani skloni da sve
lokalne probleme posmatraju prvenstveno kao rezultat neuspeha nacionalnih vlada
da obezbede dovoljno sredstava. Svakako, ovo je vi{e nego ponekad ta~no. Pa ipak,
mnogi problemi se javljaju ne zbog zlonamernosti nacionalne vlade, nego zato {to
o~ekivanja ljudi u pogledu pobolj{anja usluga prevazilaze ono {to su spremni (ili
mogu) da plate kroz poreze, realnosti koju treba da prihvate i lokalne samouprave,
koja ne treba da bude rezervisana samo za nacionalnu vladu.
Tre}e, ako lokalne uprave imaju zna~ajne sopstvene prihode, onda im je mnogo
lak{e da do|u do tu|eg kapitala za potrebe investiranja zato {to mogu uspe{no da
prilagode svoje poreske politike (i prihode) kako bi ispunile svoje obaveze servisiranja dugova. I zaista, ovla{}enje za pove}anje prihoda pove}anjem poreza je naro~ito
zna~ajno za op{tinsko pozajmljivanje sredstava zato {to, za razliku od preduze}a,
lokalnim upravama ne bi trebalo da se dozvoli da za kredite jam~e imovinom koja se
koristi za osnovne javne usluge10.
Uprkos presudnom zna~aju sopstvenih prihoda za lokalnu demokratiju, zdravog
funkcionisanja sistema finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti i mogu}nosti lokalnih uprava da do|u do tu|eg kapitala, postoje zna~ajne razlike od zemlje do zemlje u
pogledu visine procenata od prihoda koje lokalne uprave dobijaju od sopstvenih fiskalnih i nefiskalnih prihoda. Ovo odstupanje moè da se vidi u tabeli 2. na slu~aju 15
~lanica Evropske unije pre nedavnog pro{irenja. êtiri zemlje dobijaju vi{e od 40%
od svojih prihoda iz sopstvenih poreza, dok ~etiri dobijaju manje od 10%. Op{tinski
organi uprave iz prve grupe imaju veliku fiskalnu autonomiju, dok one u drugoj grupi
u velikoj meri zavise od politika drugih nivoa dràvne vlasti uglavnom nacionalne
vlade u pogledu svojih prihoda.
10
Ono {to lokalne uprave po pravilu nude zajmodavcima kao zalog jeste njihovo ,,puno poverenje
i uticaj, {to u krajnjoj instanci zna~i njihovu spremnost da podignu poreze kako bi ispunili svoje obaveze ako ostalo krene naopako.
27
Tabela 2.
Procenat prihoda koji poti~u od poreza
koji su pod kontrolom lokalne uprave
[vedska
60
Francuska
54
Danska
49
Finska
43
Belgija
35
Luksemburg
32
[panija
30
Nema~ka
20
Italija
20
Irska
16
Ujedinjeno Kraljevstvo
14
Holandija
8
Portugalija
7
Austrija op{tinski
5
Gr~ka
0
Izvor: Marie-Alice Lalllemand Flucher, ed., Prihodi lokalnih uprava u petnaest zemalja Evropske
unije, Dexia, Pariz, 1997, str. 48-57.
Od zemalja koje dobijaju vi{e od 30% od svojih prihoda od sopstvenih poreza,
skandinavske zemlje (uklju~uju}i i Norve{ku koja nije prikazana u tabeli zato {to nije
~lanica Evropske unije) ogroman deo njih dobijaju od lokalnog stabilizacijskog poreza na porez na dohodak fizi~kih lica. U Francuskoj, prihodi uglavnom poti~u od kombinacije lokalnih poreza na imovinu i poreza na poslovanje. Situacija je sli~na i u
Luksemburgu, dok se u Belgiji koristi lokalni stabilizacijski porez na porez na dohodak fizi~kih lica sa porezom na imovinu i sa porezom na poslovanje.
Ukratko, lokalne uprave koje dobijaju velike procente svojih prihoda od lokalnih
poreza u Evropi to ~ine zato {to im je dato pravo da utvr|uju stope za stabilizacijski
porez na porez na dohodak fizi~kih lica, poreze na imovinu i/ili porez na lokalna
poslovanja. Me|utim, uprkos tome {to se on relativno ~esto koristi, ve}ina eksperata
za javno finansiranje smatra da dozvoliti lokalnim samoupravama da oporezuju poslovanja-biznise nije dobra ideja zato {to se time poziva na poresko takmi~enje izme-
28
|u administrativnih jedinica. To tako|e slabi direktnu vezu izme|u oporezivanja, pruànja usluga i èlja gra|ana zato {to firme ne glasaju.
2. Prihodi iz sopstvenih izvora u zemljama u tranziciji
Osim nekoliko zna~ajnih izuzetaka, lokalne uprave ve}ine zemalja u tranziciji
dobijaju manje od 20 procenata od svojih prihoda iz svojih sopstvenih fiskalnih i
nefiskalnih prihoda.11 Shodno tome, finansijska autonomija lokalih uprava je u ovom
regionu generalno mala, a njihova finansijska zavisnost od politika nacionalnih vlada
je velika, ~esto izuzetno velika. Za ovu tendenciju postoje i politi~ki i tehni~ki razlozi.
Tabela 3.
Prihodi iz sopstvenih izvora kao procenat ukupnih prihoda
2000-2001. godine
Ma|arska
32%
Poljska
33%
Slovenija
34%
Srbija
20%*
ê{ka
17%
Letonija
c. 7%
Bugarska
c. 5%
Litvanija
<5%
Makedonija
<5%
*Podaci su iz analiza iz ove publikacije. Podaci za Srbiju su ra~unati bez prihoda iz poreza na fond
plata, ~iju stopu lokalne samouprave mogu samo da snize.
Sa politi~kog stanovi{ta, najzna~ajniji razlog za mala poreska ovla{}enja lokalnih
samouprava u zemljama u tranziciji leì u tome {to ogromna ve}ina ovih zemalja
poku{ava da napusti socijalizam upravo u istom trenutku u kome one poku{avaju da
se utvrde kao suverene nacionalne dràve ~esto po prvi put. U ovom kontekstu,
novoizabrani graditelji nacija su razumljivo, ali naàlost, pokazali da nerado slabe
11
Marie-Alice Lalllemand Flucher, ed. Les Finances Locales dans onze pays dEurope Centrale,
Orientale et Balte, Dexia, Paris, 2000.
29
instrumente svojih jo{ uvek krhkih dràva davanjem poreskih (i drugih) ovla{}enja
lokalnim upravama. I zaista, ~ini se da su samo u zemljama u kojima je pitanje dràvnog statusa ve} manje-vi{e u potpunosti re{eno i u kojima su protivnici komunizma
videli da je brzo stvaranje jakih lokalnih samouprava veoma va`no za likvidiranje
starog reìma (npr. Poljska i Ma|arska), tvorci politike bili dovoljno hrabri da lokalnim samoupravama daju poreska ovla{}enja.
[to je jo{ gore, u mnogim zemljama se stvaranje suverenih nacionalnih dràva
doga|alo u pozadini okruùju}eg etni~kog sukoba. Nije za ~u|enje da su tada projekti decentralizacije ~esto posmatrani kao korak u pravcu dalje nacionalne fragmentacije12. Ove snage su najo~iglednije u dràvama naslednicama biv{e jugoslovenske
federacije, u kojima su dràvotvorci devedesetih godina odmah centralizovali fiskalne strukture svojih novih nacionalnih dràva, skoro u potpunosti bri{u}i decentralizovane iako lo{e regulisane reìme lokalne samouprave iz biv{e federacije. Ali te
snage orijentisane u pravcu centralizacije koje su stvorene nesigurno{}u novih nacija
tako|e su bile jasno vidljive i u Ukrajini, Slova~koj, Letoniji i Litvaniji.
Oklevanje dràvotvoraca da na lokalne samouprave prenesu zna~ajna poreska ovla{}enja dalje je ja~ano fiskalnim siroma{tvom koje je pratilo pad socijalizma prakti~no
u svim zemljama u tranziciji. Ukratko, ministarstvima finansija koja su poku{avala
da re{avaju veoma duboke budètske krize, jedina stvar koja je bila ve}a briga za
razmatranje nego ustupanje poreskih prihoda lokalnim samoupravama, bilo je ustupanje poreskih ovla{}enja. Osim toga, njihovo oklevanje da ozbiljno razmatraju ovo
pitanje ~esto je bilo poja~ano programima strukturnog prilago|avanja koje je od njih
zahtevao Me|unarodni monetarni fond. Ovi programi su ~esto tako usko fokusirani
na smanjenje javne potro{nje i pove}anje nacionalnih budètskih prihoda da ne mogu
da se postavljaju neka druga strategijska politi~ka pitanja.
Ali, problem nije samo na nacionalnom nivou. U celom regionu, same lokalne
samouprave nisu postavljale naro~ito energi~ne ili neprekidne zahteve za ve}im poreskim ovla{}enjima. Umesto toga, one su radije ostavljale politi~ko i administrativno breme nametanja i naplate poreza nacionalnim vladama, a pritom su jednostavno
zahtevale ve}i deo fiskalne poga~e u dotacijama ili zajedni~kim porezima. Ovo je
razumljivo, imaju}i u vidu ~injenicu da je prakti~no za sve politi~are jedina stvar gora
od samog pla}anja poreza nametanje poreza. Uprkos tome, ovo je za àljenje zato
{to se time ne samo nastavlja finansijska zavisnost lokalnih samouprava od nacionalne vlade, nego se i ja~aju argumenti onih koji se protive decentralizaciji sa obrazloènjem da lokalne samouprave ho}e novac bez odgovornosti.
Napori da se lokalnim samoupravama daju ve}a poreska ovla{}enja tako|e se
usporavaju kako politi~kom konfuzijom, tako i ozbiljnim tehni~kim te{ko}ama. U
12
Ironija je da stvaranje jakih lokalnih uprava (nasuprot, eventualno regionalnim jedinicama) verovatno najbolji na~in da se zadovolje etni~ki zahtevi za ve}om samoupravom i da se smanji pritisak
etni~kih zajednica u pravcu daljeg precrtavanja me|unarodnih granica.
30
mnogim zemljama, tvorci politike su potro{ili mnogo energije traè}i poreze koji bi
mogli da se ustupe lokalnim samoupravama, a da se pritom nisu suo~ili sa ~injenicom
da postoji ograni~en broj instrumenata koji }e stvarno zna~ajno podi}i njihovu sposobnost prikupljanja prihoda. U stvari, stvarno postoje samo tri: lokalni porezi na
imovinu, lokalni stabilizacijski porez na porez na dohodak fizi~kih lica i lokalni porez na poslovanje.
Kao {to smo ve} napomenuli, poslednji od njih se teorijski ne smatra dobrim
lokalnim porezom. Njegovo nametanje moè ozbiljno da oslabi privredni rast pove}anjem ve} velikog poreskog optere}enja koji ve}ina zemalja u tranziciji name}e
firmama, podsti~e poresko takmi~enje i porez na poslovanje je u suprotnosti sa lokalnom odgovorno{}u, zato {to firme ne glasaju. Me|utim, kada su lokalne uprave
zahtevale pove}anje svojih odgovornosti za prikupljanje prihoda, one su se naj~e{}e
usredsre|ivale na lokalni porez na poslovanje.
Sa tehni~kog stanovi{ta, najjednostavniji na~in da se zna~ajno pove}a sposobnost
lokalnih samouprava da prikupljaju sopstvene prihode jeste, bez sumnje, da im se dâ
pravo da name}u lokalni stabilizacijski porez na porez na dohodak fizi~kih lica, iako
tu moè da bude problema ako se porez pla}a na osnovu mesta gde osoba radi, a ne
prema mestu stanovanja. Ovo je ta~no zato {to je, kada nacionalna vlada utvrdi porez
na dohodak fizi~kih lica, relativno jednostavno dozvoliti lokalnim upravama da svake godine odre|uju stopu stabilizacijskog poreza koju gra|ani pla}aju sa svojim nacionalnim porezima, a koji se potom prebacuje odgovaraju}oj lokalnoj upravi. Me|utim, uprkos jednostavnosti i transparentnosti ovog mehanizma, jedina zemlja u tranziciji koje je po~ela da ga koristi je Hrvatska. Nadajmo se da }e ovaj primer slediti i
drugi.
Tehni~ke pote{ko}e sa trì{no zasnovanim porezima na imovinu su veoma duboke
zato {to su za njih potrebna specijalizovana znanja i sofisticirani administrativni sistemi za ispostavljanje ra~una, naplatu, àlbe i, naro~ito, vrednovanje. Osim zna~ajnog izuzetka u slu~aju postjugoslovenskih dràva, ni jedna od zemalja u tranziciji
nije imala bilo kakva iskustva sa takvim sistemima a njihova izgradnja iz temelja je
o~igledno i skupa i te{ka. Osim toga, uvo|enje takvih sistema nekada pokre}e te{ka
ustavna pitanja o tome da li lokalne uprave mogu da utvr|uju poresku osnovicu i, ako
ne mogu, da li je nacionalna vlada spremna da sama obavlja tu funkciju utvr|ivanja
vrednosti. Isto tako, tu su uvek i komplikovana institucionalna pitanja o tome ko
treba da vodi lokalne katastre i kako oni treba ili ne treba da se integri{u u druge
postoje}e katastre koje vodi nacionalna vlada.
Me|utim, uprkos ovim te{ko}ama, treba napomenuti da su neke zemlje u tranziciji uspele da pro{ire poreska ovla{}enja lokalnih uprava preko imovine. Na primer, u
Poljskoj, lokalne uprave dobijaju vi{e od 11% svojih ukupnih prihoda od poreza na
imovinu zasnovanog na kvazitrì{tu, u vezi sa kojima lokalne samouprave utvr|uju
stope po kvadratnom metru za stambenu i komercijalnu imovinu u granicama koje
utvr|uje nacionalna vlada i u skladu sa zonama poreza na imovinu koje one defini{u.
31
Sa druge strane, Makedonija je u procesu vra}anja lokalnim upravama kako kontrole
stope, tako i administrativnih nadle`nosti uklju~uju}i i utvr|ivanje vrednosti za
trì{no zasnovan porez na imovinu deset godina nakon {to je vlada nacionalizovala
porez i {to je on manje-vi{e propadao u zemlju.
C. Zajedni~ki prihodi, dotacije i doznake
1. Doznake izme|u razli~itih nivoa vlasti uop{te
Kao {to smo ve} naveli, teoreti~ari koji se bave javnim finansijama prakti~no se
slaù da znatan deo prihoda lokalnih uprava treba da poti~e od sopstvenih poreza,
taksa i da`bina. Me|utim, u isto vreme, nijedan se sistem finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti ne oslanja u potpunosti na sopstvene prihode za finansiranje lokalnih
uprava i u mnogim zemljama udeo vlastitih prihoda u ukupnim prihodima lokalnih
uprava ne prelazi 25 procenata. Zaista, ne postoji nijedan dobar razlog za{to ~ak i
visokodecentralizovni sistemi stalno koriste doznake izme|u razli~itih nivoa vlasti,
bilo da su one u obliku pomo}i ili zajedni~kih poreza.
Prvi razlog za ovo je jednostavno to {to nacionalna vlada efikasnije upravlja porezima koji donose najvi{e potencijalne prinose porezi na prihode gra|ana i privrednih organizacija, porezi na dodatnu vrednost, da`bine na uvoz i izvoz. Kao rezultat
toga, iznos prihoda koji lokalne uprave mogu da prikupe kroz lokalne poreze na neki
na~in je objektivno ograni~en uglavnom niskim prinosom koji karakteri{e ve}inu
prihoda iz dobrih vlastitih lokalnih izvora. Kao rezultat toga, ~esto postoji jaz izme|u prihoda za koje se od lokalnih uprava moè razumno o~ekivati da ih prikupe
kao prihode iz sopstvenih izvora i tro{kova u pogledu obaveza izdràvanja slu`bi
koje su prenete na njih. Zaista, ovaj jaz ima tendenciju da bude veoma izraèn ako su
lokalne uprave zaduène da budu odgovorne za zna~ajne slu`be zdravstva, obrazovanja ili socijalne za{tite. U literaturi se ovaj jaz naziva vertikalna neravnoteà i uglavnom se popunjava finansijskim doznakama od centralne vlade, ili u obliku dotacija
ili zajedni~kih poreza.
Drugi razlog za kori{}enje doznaka je to {to }e, ~ak i ako bi ve}ina lokalnih uprava
mogla u potpunosti da pokrije tro{kove obaveza u pogledu svojih slu`bi kori{}enjem
sopstvenih prihoda, uvek postojati neke lokalne uprave ~ije su lokalne poreske osnove suvi{e slabe da bi im omogu}ile da to postignu. Drugim re~ima, ove manje bogate
administrativne jedinice morale bi da oporezuju svoje (siroma{nije) gra|ane po izuzetno visokim stopama da bi mogle da zadovolje obaveze u pogledu svojih slu`bi,
zaista po stopama koje bi samo pogor{ale njihovu ekonomsku zaostalost. Da bi se
popunio jaz izme|u onoga {to se moè o~ekivati da siroma{nije administrativne jedinice prikupe u okviru prihoda iz sopstvenih izvora (po razumnim poreskim stopama)
i tro{kova usluga koje su prenete na lokalne uprave, nacionalne vlade im obi~no daju
32
dotacije ili doznake za pokri}e ovih razlika. U literaturi se ovakvi jazevi nazivaju
horizontalnim neuravnoteènostima.
Ovde je potrebno ista}i da, ako se na lokalne uprave prenose zna~ajne obaveze u
oblasti socijalnog sektora, gotovo je neizbe`no da }e nacionalna vlada morati da daje
lokalnim vladama dotacije i doznake da bi sanirala i vertikalne i horizontalne neuravnoteènosti. Na primer, ako su lokalne uprave potpuno finansijski odgovorne za osnovno i srednje obrazovanje, onda je verovatno da }e nacionalna vlada morati da obezbedi svim lokalnim upravama dodatna sredstva da bi izdràvale {kole, i da }e znatno
vi{e sredstava morati da daje siroma{nijim administrativnim jedinicama jer se ne moè od njih razumno o~ekivati da obezbede iste doprinose iz sopstvenih prihoda za
svoje obrazovne sisteme kao bogatije administrativne jedinice.
[to je jo{ gore, ~est je slu~aj da su tro{kovi, ili koli~ina rada koji se ti~u obaveza
socijalnog sektora, u stvari ve}i u siroma{nijim administrativnim jedinicama nego u
bogatijim. Na primer, siroma{nije administrativne jedinice obi~no imaju ve}e probleme sa nezaposleno{}u nego bogatije, dok tro{kovi obrazovanja po u~eniku u (siroma{nijim) ruralnim podru~jima imaju tendenciju da budu vi{i nego u (bogatijim) urbanim administrativnim jedinicama zbog malih odeljenja i {kola. Kao rezultat ovog
problema, ~esto je te{ko u praksi napraviti jasnu razliku izme|u vertikalnih neuravnoteènosti jaza izme|u tro{kova za zadovoljavanje obaveza u pogledu ovih slu`bi
po standardnim poreskim stopama u administrativnoj jedinici prose~nog fiskalnog
kapaciteta i horizontalnih neuravnoteènosti jaza izme|u onoga {to je siroma{noj
administrativnoj jedinici potrebno da zadovolji obaveze u pogledu svojih slu`bi i
onoga {to one mogu da prikupe u okviru svojih prihoda primenom standardnih poreskih stopa.
Postoje tri vrste instrumenata za doznake koje nacionalne vlade mogu da koriste
da bi ublaìle vertikalne i horizontalne neuravnoteènosti: zajedni~ki porezi i dotacije, od kojih se svaki pojavljuje u nekoliko razli~itih oblika. Porezi mogu da se dele ili
po osnovu porekla {to zna~i da lokalne uprave dobijaju izvestan procenat prihoda
koji je prikupljen u njihovoj administrativnoj jedinici u okviru odre|enog poreza nacionalne vlade ili na nacionalnoj osnovi {to zna~i da lokalne vlade kolektivno
imaju pravo na jedan procenat ukupnog prihoda od odre|enog nacionalnog poreza.
Ovde deo ovog ukupnog iznosa koji svaka pojedina lokalna uprava prima zavisi ne
samo od toga koliki je ukupni prinos prikupljen u njenoj administrativnoj jedinici,
ve} i od nekog drugog mehanizma dodele sredstava. Kao rezultat toga, porezi koji se
dele na nacionalnom nivou jesu zaista dotacije i mogu se nazvati tim imenom.
Mnoge zemlje koriste podelu poreza na osnovu porekla da bi pove}ale prihode
lokalnih uprava i tako popunile vertikalne neuravnoteènosti. U stvari, podela poreza
na li~ni prihod na osnovu porekla naro~ito je popularna u postkomunisti~kim zemljama. Nije te{ko uo~iti razloge za to. S druge strane, nacionalna vlada je krajnje politizovala dodele dotacija, pa ne ~udi {to ih zvani~nici lokalnih uprava u principu ne
vole. S druge strane, istovremeno, mnogi zvani~nici lokalnih vlada kao i svi politi-
33
~ari nerado preuzimaju politi~ku odgovornost za prikupljanje poreza. Kao rezultat
toga, podela poreza po osnovu porekla deluje kao savr{en instrument da se prihodi
lokalne uprave odjednom uve}aju, dok je istovremeno nacionalna vlada odgovorna
za odre|ivanje i prikupljanje poreza.
Me|utim, kori{}enje zajedni~kih poreza koji se dele po osnovu porekla moè da
bude, i bilo je, izuzetno problemati~no u ve}ini regiona iz nekoliko razloga. Prvo,
dok podela poreza na osnovu porekla moè da bude korisna za re{avanje vertikalnih
neuravnoteènosti u sistemima finansiranja izme|u vlasti na razli~itim nivoima, oni
kao i vlastiti porezi imaju tendenciju da pogor{aju horizontalne neuravnoteènosti
upravo zato {to visina sredstava koja svaka pojedina lokalna vlada prima putem ovog
instrumenta zavisi od njenog relativnog bogatstva.
Tako se, na primer, primena poreza na li~ni dohodak po osnovu porekla, da bi se
lokalnim vladama obezbedili dodatni prihodi koji su im potrebni za finansiranje skupih slu`bi kao {to su zdravstvo, obrazovanje ili socijalna za{tita, pokazalo kao veoma
opasna igra. Ako se odrede dovoljno visoke stope da bi se siroma{nijim lokalnim
upravama omogu}ilo da obezbede prihode koji su im potrebni da izdràvaju ove slu`be, onda one bogatije ubiru previ{e na {tetu centralne vlade. Ako se sa druge strane,
odrede stope tako da bogatije ili prose~ne administrativne jedinice mogu da finansiraju ove slu`be, onda se moraju uspostaviti drugi mehanizmi koji }e obezbediti dodatna
sredstva siroma{nijim administrativnim jedinicama, ne{to {to se ne doga|a ~esto.
Drugi problem sa porezom koji se deli po osnovu porekla je u tome {to on lokalnim zvani~nicima moè da izgleda i deluje kao vlastiti prihod, iako to u stvari nije, iz
jednostavnog razloga {to nacionalna vlada jo{ uvek zadràva kontrolu nad stopom i
osnovama. Zaista, u mnogim zemljama, lokalne uprave su se mnogo borile da u sistem finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti uvedu poreze koji se dele na osnovu
porekla samo da bi se uverile da njihove pobede nestaju kad nacionalna vlada smanji
poreske stope ili promeni osnovu poku{avaju}i da smanji ukupno poresko optere}enje gra|ana.
Po{to porezi koji se dele na osnovu porekla imaju tendenciju da prikriju poresku
politiku, a ne mogu se efikasno koristiti za re{avanje problema horizontalnih neuravnoteènosti, ve}ina stru~njaka za javne finansije bi vi{e volela da se oni uop{te ne
koriste i da se sistemi prihoda lokalnih uprava izgrade isklju~ivo oko dva stuba; dotacija i vlastitih prihoda. Me|utim, rekav{i to, veoma je va`no da sistemi dotacija budu
dobro definisani i da budu {to je mogu}e manje otvoreni za politi~ke intervencije.
2. Dotacije uop{te
Zemlje koriste dotacije za mnoge razli~ite svrhe. Namenske ili specifi~ne dotacije
su dotacije koje mogu da se koriste samo za odre|enu svrhu, kao {to je izgradnja
infrastrukture odre|ene vrste, ili realizacija odre|enog programa, ili pla}anje odre|ene beneficije. Funkcioneri na nacionalnom nivou koji ne èle da daju lokalnim upra-
34
vama vlast u pogledu potro{nje ~esto zloupotrebljavaju specifi~ne dotacije. Kao rezultat toga, umesto da lokalnim upravama daju zna~ajne vlastite prihode, ili nenamenske dotacije kojima }e slobodno raspolagati, oni im daju sijaset razli~itih specifi~nih dotacija kojima se efikasno diktira struktura budèta lokalnih uprava.
Me|utim, uprkos ~estom prekomernom kori{}enju specifi~nih dotacija, one imaju
legitimnu ulogu u sistemima finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti. One se mogu
koristiti veoma efikasno naro~ito kada se me|usobno vezuju potrebni lokalni izvori
radi promovisanja odre|ene politike nacionalne vlade na lokalnom nivou. Na primer, specifi~ne dotacije za prevoz u~enika mogu da se koriste za promovisanje racionalizacije {kolskih mreà dok se specifi~ne dotacije za postobrazovne programe
mogu koristiti za stimulisanje lokalnih uprava da izrade obuhvatnije strategije za mlade.
Ove dotacije mogu da se planiraju tako da pokrivaju neke ili sve o~ekivane tro{kove
èljenog programa. I one se obi~no dodeljuju na osnovu broja krajnjih korisnika koje
opsluùje doti~ni program na lokalnom nivou.
Specifi~ne dotacije se uglavnom koriste da pomognu barem nekim lokalnim upravama da izgrade infrastrukturu za koju se ne moè razumno o~ekivati da one same
obezbede sredstva. Me|utim, tu se dotacije uglavnom dodeljuju na osnovu odre|enih
procedura podno{enja zahteva i u skladu sa strogim uslovima koji se moraju ispuniti.
Razlog za to je {to su to velike investicije, jednovremeni izdaci, a dodela male koli~ine novca velikom broju lokalnih uprava koje ~ak ispunjvaju uslove nije efikasan
na~in da se osigura da }e ti objekti stvarno biti i izgra|eni.
Nespecifi~ne dotacije se uglavnom nazivaju blok ili nenamenske dotacije. Njima
se obi~no moè slobodno raspolagati, mada se one ponekad daju lokalnim upravama
za odre|ene svrhe kao {to su obrazovanje ili zdravstvo. To zna~i da lokalne uprave
mogu slobodno da tro{e novac onako kako one smatraju da je svrsishodno u okviru
odre|enog {ireg sektora, ali ne i izvan njega. Kao takva, ova vrsta blok dotacije predstavlja odre|enu vrstu kompromisa izme|u ~iste nenamenske dotacije i usko definisane specifi~ne dotacije.
Nenamenske dotacije se ~esto koriste da se ublaè i vertikalne i horizontalne neuravnoteènosti u sistemu finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti. To se obi~no radi
tako {to se utvr|uje koliko }e dodatnih prihoda biti potrebno jednoj administrativnoj
jedinici prose~nog fiskalnog kapaciteta, koja vr{i oporezivanje po standardnoj stopi
da bi pokrila obaveze u pogledu svojih usluga, i onda se siroma{nim administrativnim jedinicama daje ve}i iznos pomo}i po glavi stanovnika. Sli~no, blok dotacije za
usluge kao {to su osnovno i srednjo{kolsko obrazovanje mogu se na sli~an na~in
isplanirati tako da se namire zna~ajne razlike u relativnim tro{kovima obezbe|ivanja
sli~nih usluga u razli~itim administrativnim jedinicama. Na primer, dotacije za obrazovanje mogu da se zasnivaju na broju u~enika koji idu u {kolu u razli~itim administrativnim jedinicama, ali se broj dece u ruralnim podru~jima, ili dece iz socijalno
zapostavljenih slojeva moè pove}ati da bi se pokrili vi{i tro{kovi obrazovanja te
dece.
35
Po{to se fiskalne reforme izme|u razli~itih nivoa vlasti moraju da bave veoma
razli~itim problemima, rezultat toga je da su metode dodele prihoda i sistemi doznaka
jednako sloèni. Ne postoji samo jedan pravi na~in ili tehnika za re{avanje ovih pitanja. U donjoj tabeli su navedeni ciljevi poreskih doznaka izme|u razli~itih nivoa
vlasti koji su prilago|eni op{tim principima poreskih reformi izme|u razli~itih nivoa
vlasti (tabela 4).
Tabela 4.
Ciljevi poreskih doznaka izme|u razli~itih nivoa vlasti
Op{ti poreski ciljevi
Ciljevi poreskih doznaka izme|u razli~itih nivoa vlasti prema
izdacima
prihodima
lokalnog budèta
1. Obezbe|ivanje lokalnih stimulacija
Stimulacije za smanjenje i efikasnost u obezbe|ivanju usluga na
lokalnom nivou
Stimulacije za prikupljanje prihoda iz vlastitih izvora
2. Garantovani minimalni nivo
usluga (u razli~itim vrstama
lokalnih uprava)
Doprinos
Stimulacije za izravnavanje razlika u lokalnom potencijalu u pogledu prikupljanja prihoda
3. Horizontalo izjedna~avanje
(izme|u lokalnih uprava sli~ne
vrste)
Dotacije za smanjenje razlika u
jedini~nim cenama ko{tanja usluga
a) za razli~ite funkcije
b) zbog razli~itih tro{kova po
jedinici
Dotacije za izjedna~avanje razlika
u kapacitetu prikupljanja prihoda
Kao {to je navedeno u prvoj koloni, doznake treba da obezbede stimulacije za lokalne uprave da prikupljaju prihode iz vlastitih lokalnih izvora. Ovaj princip je naro~ito
zna~ajan u zemljama centralne i isto~ne Evrope, gde se dotacije ~esto koriste da bi se
ukupni op{tinski prihodi doveli na nivo koji se utvr|uje na centralnom nivou, ili uskladili sa dogovorenim standardima potro{nje. Ove pogodbe oko doznaka jo{ uvek se
~esto prave pojedina~no za svaku lokalnu upravu, ~ime se uni{tavaju stimulacije za
nametanje i prikupljanje vlastitih sredstava ili efikasno vo|enje lokalnih slu`bi.
Garantovani minimalni standardi usluga u lokalnim upravama sa razli~itim mandatima mogu se posti}i obezbe|ivanjem doznaka u korist obe strane lokalnog budèta. Potrebne su dotacije za izdatke da bi se omogu}ilo da op{tinski budèti odràvaju
rad posebnih slu`bi za {iru administrativnu jedinicu. Lokalnim upravama, obi~no
ve}im gradovima, moraju se nadoknaditi ovi spoljni tro{kovi (prelivi). Tako|e mogu
da postoje razlike u jedini~nim cenama ko{tanja usluga u lokalnim upravama koje se
razlikuju po veli~ini i tipu, koje se tako|e nadokna|uju (npr. veliki gradovi sa eksternim ekolo{kim tro{kovima, op{tine u retko naseljenim regionima).
Potrebni su poreski mehanizmi za horizontalnu egalizaciju da bi se osiguralo da
administrativne jedinice sa slabom poreskom osnovom, ili izuzetno visokim tro{ko-
36
vima usluga zbog objektivnih geografskih, demografskih ili ekolo{kih uslova, mogu
da obezbe|uju usluge prihvatljivog standarda. Mehanizmi egalizacije koji su planirani da bi se obezbedila kompenzacija za siroma{nije administrativne jedinice zbog
njihove slabe poreske osnove, obi~no im obezbe|uju dotacije kojima se podiè njihov dohodak po glavi stanovnika do odre|enog procenta (npr. 90%) od prose~nog
dohotka po glavi stanovnika svih lokalnih uprava pri standardnim poreskim stopama.
(Standardna poreska stopa je prose~na poreska stopa koju primenjuju lokalne uprave.) To zna~i da siroma{na lokalna uprava dobija dodatna sredstva koja su jednaka
samo razlici izme|u onoga {to bi ona dobila da primenjuje standardnu poresku stopu
i da ima prose~an prihod po glavi stanovnika, na osnovu ~ega je i uspostavljen ovaj
sistem za egalizaciju.
3. Sistemi doznaka izme|u razli~itih
nivoa vlasti u postkomunisti~koj Evropi
Postoje tri osnovna modela za dodelu doznaka iz nacionalnog budèta u budète
lokalnih uprava (tabela 5). Ti metodi generi{u razli~ite vrste podsticaja za lokalne
uprave.
Tabela 5.
Metodi dodele dotacija
Vrste doznaka
Izdatak
Prihod
Doznake
1. Namenski,
centralizovani
Pojedina~na odluka o
dodelama (EIprocena)
Pojedina~na ocena
prihoda (RIplanirano)
Pojedina~ni
dogovori
(EIprocena -RIplanirano)
2. Nenamenske
dotacije
Lokalna odluka o
nivoima potro{nje
Lokalna vlast
prikuplja prihode
Nenamenske
dotacije (G)
Potrebni prihodi
Izra~unata
dotacija
(E=R+ G)
3. Standardizovani izdaci i
kapacitet za
prihode
Prihva}eni nivoi
potro{nje (Eprihva}eno)
(Rtraèno)
(Gizra~unato=Eprihva}eno
-Rtraèno)
Prvi je najvi{e centralizovan oblik dodeljivanja dotacija, kada se za svaku lokalnu
upravu procenjuju i budètski izdaci op{tine za odre|ene slu`be i ukupni prihodi
lokalne uprave uklju~uju}i i prihode iz sopstvenih izvora. Onda se doznake izra~unavaju kao razlika izme|u ovih pojedina~nih nivoa op{tinskih izdataka i ukupnih
predvi|enih prihoda. Ovaj metod se obi~no koristio za vreme prethodne komunisti~-
37
ke vladavine i kontrolisane privrede. On omogu}ava nacionalnoj vladi da kontroli{e
ukupnu javnu potro{nju dok tako|e diktira lokalnim upravama budètske izdatke za
pojedina~ne javne slu`be. Osim toga, ne postoje nikakve stimulacije za prikupljanje
poreza iz sopstvenih izvora zato {to vi{kovi preko planiranih izdvajanja iz vlastitih
izvora automatski smanjuju iznos doznaka.
Po{to je ve}ina zemalja centralne i isto~ne Evrope poku{ala da se distancira od
ovog metoda dodele dotacija, on se danas retko koristi. Me|utim, zemlje koje su
predmet razmatraja ove knjige poku{ale su da pobolj{aju ove osnovne strukture. Bugarska i Slovenija su standardizovale stranu formule koja se odnosi na potro{nju. U
Bugarskoj metod dodeljivanja sredstava predstavlja kombinaciju pojedina~ne ocene
tro{kova radne snage i isplata socijalne za{tite, i jo{ se neke doznake dodeljuju na
osnovu slede}e formule:
Dotacija=(bruto plata + isplate soc. pomo}i) + doznake na osnovu formule + posebne dotacije za kapitalne investicije (planirani prihodi od poreza + 50% od neporeskih prihoda u neregionalnim centrima).
O platama i isplatama socijalne za{tite dogovara se sa svakom lokalnom upravom,
sli~no kao i o dotacijama za kapitalne investicije. Postoji 15 pokazatelja koji su ugra|eni u formulu: broj stanovnika ima najve}i udeo (33%), ostalo su jednostavni pokazatelji kapaciteta organizacija koje pruàju usluge.
U Sloveniji metod dodele dotacija {alje sli~nu poruku op{tinama, kada su procene
izdataka standardizovane. Nivo potro{nje lokalne uprave izra~unava se pomo}u sloène formule, tako da je barem ova komponenta modela transparentna i objektivna.
Za izra~unavanje pojedinih nivoa potro{nje uzimaju se u obzir faktori: stanovni{tvo,
duìna lokalnih puteva, povr{ina op{tine, stanovni{tvo {kolskog uzrasta i starije stanovni{tvo. Ovi faktori se ugra|uju u formulu pore|enjem odnosa po glavi stanovnika
sa nacionalnim prosecima i davanjem zna~aja svakom faktoru (npr. broj stanovnika
ima najve}i zna~aj 70%).
Odre|ivanje izdataka u op{tini = (0,70
+0,05 (odnos nacionalnog proseka i duìne lokalnih puteva po glavi stanovnika)
+0,16 (odnos nacionalnog proseka i lokalnog stanovni{tva ispod 15 godina po
glavi stanovnika)
+0,04 (odnos nacionalnog proseka i lokalnog stanovni{tva iznad 65 godina po
glavi stanovnika)
*odre|eni izdaci na nacionalnom nivou po glavi * broj stalnih stanovnika u op{tini.
U Ma|arskoj se jedna od manjih egalizacionih komponenti sloènog metoda dodele dotacija izra~unava na osnovu razlike izme|u akceptiranih izdataka i procenjenih prihoda. Egalizaciona dotacija iznosi samo 1,5% od ukupnih nacionalnih dotacija, dok se vi{e od jedne tre}ine op{tina prijavljuje za nju.
Drugi model se koristi za izra~unavanje nenamenskih dotacija, {to obezbe|uje
ve}u autonomiju u odlu~ivanju o op{tinskim izdacima i proizvodi stimulacije za pri-
38
kupljanje sredstava iz vlastitih lokalnih izvora. Prema ovom modelu, dotacije iz nacionalnog budèta izra~unavaju se na osnovu formule i lokalne uprave ih koriste bez
ograni~enja. Metodi koji se koriste za izra~unavanje op{tih dotacija su raznovrsni:
broj stanovnika, korisnika op{tinskih usluga (broj u~enika, bolni~kih postelja itd.).
Ovaj metod se mnogo koristi u ê{koj, Ma|arskoj i Poljskoj. Razlika izme|u
zemalja je uglavnom u sloènosti formule za dodelu sredstava. U Ma|arskoj ima oko
90 razli~itih osnovnih pokazatelja sa razli~itom teìnom. Neke od ovih dotacija su
namenske i u ê{koj i u Ma|arskoj. U Poljskoj, nenamenska dotacija se sastoji od
dve osnovne komponente. Jedna komponenta uzima fiksni procenat nacionalnog budèta i deli ga lokalnim upravama na osnovu broja u~enika osnovne i srednje {kole u
njihovoj nadle`nosti. Me|utim, iznosi po u~eniku se odmeravaju zavisno od vrste
{kole (seoska, gradska, osnovna, srednja, stru~na) i na osnovu odre|enih osobina
u~enika (posebne potrebe, strani materinji jezik) da bi pokrili razli~ite tro{kove obezbe|ivanja obrazovanja po jedinici u razli~itim administrativnim jedinicama. Druga
komponenta je predvi|ena radi izjedan~avanja kapaciteta lokalnih uprava u pogledu
prikupljanja prihoda.
Kona~no, najsloèniji model za dodeljivanje dotacija izgra|en je na razlici izme|u potreba za potro{njom i kapaciteta prikupljanja prihoda iz vlastitih izvora. Ovim
metodom se izra~unavaju lokalni izdaci pomo}u formula i istovremeno se uzima u
obzir standardizovani iznos op{tinskih prihoda. Kao posledica toga, metodi doznaka
sluè za potrebe egalizacije (op{tine sa niskim prihodima dobijaju ve}e dotacije), a ne
uni{tavaju se lokalne stimulacije za pove}anje prihoda iz vlastitih izvora (lokalne
uprave ne dobijaju nikakvu kompenzaciju zbog toga {to su prikupile manje prihoda
od prose~nog nivoa, a vi{ak u vlastitim prihodima ne uti~e automatski na smanjenje
doznaka).
U zemljama centralne i isto~ne Evrope samo su Ma|arska i Poljska poku{ale da
standardizuju stranu formule za dodelu sredstava koja se odnosi na prihode. U obema
zemljama dotacija je usmerena ka izravnavanju prihoda. U Poljskoj takozvani osnovni
deo dotacije za op{te svrhe ima elemenat egalizacije, koji se izra~unava po maksimalnoj stopi lokalnih poreza i taksa i poredi sa nacionalnim prosecima. Lokalne uprave koje imaju manje od 85% od proseka primaju delimi~nu kompenzaciju. Ma|arska
je jo{ vi{e usavr{ila ovaj metod primenom proseka poreza na li~ni dohodak i poreza
kompanija u op{tinama razli~ite veli~ine, umesto nacionalnih proseka. Me|utim, ova
formula je uvela i jednu destimulaciju, zato {to nacionalni budèt uzima prihode iz
op{tina sa prihodima od poreza koji su znatno vi{i od proseka (u vidu nedodeljivanja
ukupnog iznosa nenamenskih dotacija).
39
IV. UPRAVLJANJE PORESKIM REFORMAMA
IZME\U RAZLIÎTIH NIVOA VLASTI
Promene u fiskalnim odnosima obi~no pokre}u politi~ke transformacije i poku{aje da se reformi{e javni sektor. U zemljama centralne i isto~ne Evrope osnovnim
prelaskom sa sistema zasnovanog na mestu rada, koji je primenjivan za vreme komunisti~ke vladavine, na sistem zasnovan na mestu boravka i stvaranjem vi{epartijskog
sistema stvoreno je novo politi~ko okruènje za lokalne uprave. Decentralizacija, kao
primarni politi~ki cilj tranzicije, obi~no je zapo~injana uspostavljanjem autonomnih
op{tina i restrukturiranjem biv{ih lokalnih uprava.
U nekim zemljama centralne Evrope to je uzrokovalo fragmentaciju nadle`nosti,
sa mnogo op{tina manjih od prose~ne veli~ine (ê{ka, Ma|arska, Slova~ka, Hrvatska); dok su u drugim preìveli raniji integrisani modeli (Bugarska, Poljska). U jugoisto~noj Evropi samo su Hrvatska, Makedonija i Slovenija razbile stari sistem velikih
op{tina. U zemljama koje su nastale od biv{eg Sovjetskog Saveza klju~ni politi~ki
igra~i ostale su velike uprave srednjeg niova (oblasti), koje uglavnom blokiraju poku{aje decentralizacije u cilju stvaranja demokratski izabranih lokalnih uprava i napu{tanja sistema finansiranja izme|u razli~itih nivoa vlasti koji su centralizovani na
nivou oblasti.
Gra|ani razli~ito vide decentralizaciju, ali njihovo vi|enje pokazuje da je poloàj
izabranih lokalnih vlasti me|u raznim politi~kim institucijama prili~no stabilan. Zbog
ekonomske krize i politi~kih skandala, opalo je poverenje gra|ana u ve}inu institucija (parlamente, politi~ke stranke itd.), dok je poloàj lokalnih vlasti ostao relativno
stabilan. Na primer, u centralnoj Evropi tokom prethodne decenije izlaznost na izbore
je opala za 10-20%. Me|utim, smanjuje se i razlika izme|u stopa izlaznosti na parlamentarnim i lokalnim izborima (izme|u 1990. i 1998. godine u ê{koj i Ma|arskoj
razlika je bila samo 10-15%, dok je u Poljskoj 1994.13 godine izlaznost bila vi{a na
lokalnim izborima).
Restrukturiranje javnih slu`bi pokre}e ekonomska transformacija i reforma javne
uprave. Klju~ne komponente ovog procesa su privatizacija, kombinovana sa drugim
oblicima uklju~ivanja javnog sektora u pruànje usluga i razvoja novih regulatornih
funkcija vlade. Ove reforme se sprovode putem raznih promena u sektorskom zakonodavstvu raznih slu`bi, paralelno sa uspostavljanjem decentralizovanog okvira.
Po~etna ta~ka mnogih reformi leì u ru{enju sistema dvostruke subordinacije
lokalne uprave. To zna~i prekidanje direktnih veza izme|u sektorskih ministarstava i
lokalnih jedinica uprave i pove}anje rukovode}e autonomije demokratski izabranih
lokalnih organa. Teritorijalna reorganizacija i slobodni izbori ne smanjuju automatski
zavisnost lokalnih vlasti. Potrebno je uspostaviti povoljno pravno, regulatorno i fi13
Swianiewicz, P. (Editor), Public Perception of Local Governments /Javno vi|enje lokalnih uprava/, OSI/LGI, Budimpe{ta, 2001.
40
nansijsko okruènje, gde se mogu ostvariti konkurentski ciljevi efikasnih i ispravnih
javnih slu`bi.
Ovaj proces je nastavljen razli~itom brzinom u zemljama centralne i isto~ne Evrope. Neke su imale brz po~etak (npr. Ma|arska, Poljska), nakon ~ega je usledio duga~ak proces sloènih reformi. U Poljskoj je nakon ustavnih i politi~kih promena u toku
prve godine tranzicije usledila deceniju duga transformacija upravljanja i finansiranja javnih slu`bi, i ~ak dalje teritorijalne reforme. One zemlje koje nisu bile u stanju
da uspostave osnovne institucije demokratskih i modernih dràva izgubile su zamah.
Izgubljeno je nekoliko godina zbog politi~kih borbi (npr. Bugarska) ili zbog rata i
centralizovanih autokratskih sistema (Hrvatska). Neke zemlje su zapo~ele reforme
od vrha, poku{avaju}i da promene javnu upravu, bez uspostavljanja stvarnih lokalnih
uprava (npr. Litvanija pre 1997. godine, Slova~ka dok nisu zapo~ete postme~ierovske reforme 199814).
Decentralizacija funkcija i nadle`nosti ne zna~i automatski i reformu finansija
izme|u razli~itih nivoa vlasti. Dalje od deklarisanja lokalne poreske autonomije i
usvajanja zakona o nekoliko prihoda iz vlastitih izvora, op{tinske finansije su se sporo menjale. Restriktivne nacionalne poreske politike automatski su podràvale trendove centralizacije u javnim finansijama, pretpostavljaju}i da se op{ti deficit u dràvnom budètu moè najbolje kontrolisati na centralnom nivou. Argumenti protiv sve
ve}ih regionalnih dispariteta i nekontrolisane socijalne oskudice i siroma{tva uvek su
~inili da centralizacija bude prihvatljivija za gra|ane.
Me|utim, kada su obezbe|eni svi politi~ki, administrativni, fiskalni i upravlja~ki
uslovi decentralizacije na prihvatljivom nivou, decentralizovani javni sektor je mogao efikasnije da se nosi sa ekonomskom krizom. Budèti lokalnih uprava obi~no se
uravnoteùju tako da ne doprinose nacionalnom deficitu; op{tine mogu efikasnije da
reaguju na lokalne socijalne probleme nego centralne strategije; inovacije lokalnih
uprava u pruànju usluga omogu}avaju efikasnije kori{}enje javne imovine.
Da bi se ovi ciljevi postigli i da bi se ostvarile sve koristi od decentralizacije,
neophodno je da se ispuni nekoliko uslova. O kriti~nim komponentama uspe{nih
reformi u oblasti fiskalnih odnosa izme|u razli~itih nivoa vlasti ve} je bilo govora.
Ali ove zna~ajne tehni~ke detalje moraju da prate druge reforme op{tinskih finansija i upravljanja finansijama.
Prvo, sektorsko zakonodavstvo treba da obezbedi povoljno regulatorno okruènje.
To zna~i uspostavljanje novih funkcija za nacionalne vlade u oblasti ljudskih i gradskih slu`bi (komunalne slu`be i infrastruktura). U javnim obrazovnim i socijalnim
slu`bama najkriti~niji elementi su nadzor rukovodstva lokalnih slu`bi, autonomija
organizacija koje pruàju usluge, propisi za posebno finansiranje (npr. plate, kapital14
Péteri, G. (Editor), Mastering decentralization and public administration reforms in Central and
Eastern Europe /Ovladavanje decentralizacijom i reformama javne uprave u centralnoj i isto~noj Evropi/, OSI/LGI, Budimpe{ta, 2002.
41
ne investicije), izrada pravila za planiranje i odnos sa nevladinim organizacijama koje
pruàju usluge. Za infrastrukturne servise kriti~ni uslovi su na~in predaje dràvne
imovine, zakonski oblici preduzima~kih aktivnosti, autonomija u pogledu odre|ivanja cena, propisi o javnim nabavkama, za{tita potro{a~a i drugi uslovi finansiranja
(re{avanje zaostalih dugova, planovi za kapitalne investicije itd.).
Drugo, dok lokalne uprave jo{ uvek ostaju deo op{teg finansijskog sistema dràve, na~in vo|enja ra~unovodstva i izrade budèta mora da se prilagodi decentralizaciji. Ra~unovodstvo javnog sektora mora da osigura dovoljnu fleksibilnost za lokalne
uprave da razviju svoje vlastite tabele ra~una, koje tako|e podràva lokalni fiskalni
informacioni sistem i kontrolu. Op{ta pravila za izradu budèta moraju da garantuju
interaktivni proces za poresko planiranje, autonomiju u upravljnju lokalnim fondovima i tako|e transparentan proces za dodelu doznaka izme|u razli~itih nivoa vlasti.
Poloàj lokalnih uprava u sistemu finansijskih isplata ili sistemu blagajne tako|e
predstavlja kriti~an uslov za uspe{nu decentralizaciju. Po{to su ranije lokalne jedinice uprave umnogome zavisile od dnevnih odluka finansijske uprave centralnih agencija, pomeranje ka ve}oj autonomiji finansiranja mora da modifikuje ove odnose.
Me|utim, po{to lokalne uprave jo{ uvek mnogo zavise od doznaka iz nacionalnog
budèta, ~esto su i funkcije blagajne me{ovite. Postoje reformski eksperimenti da se
naprave me{oviti sistemi nacionalnih i lokalnih blagajni, kao u Ma|arskoj, gde op{tine formiraju svoje vlastite mikroblagajne, dok se u isto vreme transferi{u dotacije i
zajedni~ki prihodi preko slu`bi dràvne blagajne.
U uslovima ve}e lokalne poreske autonomije, spoljne revizorske organizacije i
praksa unutra{nje revizije treba da zamene direktnu kontrolu op{tinskih izdataka i
prihoda. U zemljama centralne i isto~ne Evrope nezavisne nacionalne revizorske kancelarije obi~no nemaju kapacitet za obavljanje op{tinske revizije u tradicionalnom
smislu. Zato se revizija lokalne uprave reguli{e indirektno podràvanjem prakse interne revizije i utvr|ivanja standarda. Na primer, u Ma|arskoj su lokalne uprave ~iji
budèt prelazi odre|eni iznos ili vrednost kapitalnih dotacija prinu|ene zakonom da
angaùju nezavisnog revizora, koji mora svake godine da overi finansijske izve{taje
op{tine. Ovo je vaàn mehanizam kontrole za izabrane lokalne savete da bi se osigurala legalnost i ta~nost upravljanja op{tinskim finansijama.
Kona~no, uspostavljanje novih propisa o odnosu sa privatnim sektorom tako|e
predstavlja zna~ajan uslov za uspe{nu fiskalnu decentralizaciju. Bolje op{tinske usluge, smanjeni tro{kovi i druge prednosti koje donosi efikasnost usled pove}ane fiskalne autonomije mogu se ostvariti samo ako su lokalne uprave slobodne da odlu~uju o
oblicima pruànja usluga. U trì{noj privredi to zna~i saradnju sa privatnim sektorom, prvenstveno u sektoru komunalnih usluga. Lokalna regulatorna praksa tako|e
zahteva dovoljne stru~ne kapacitete, koje nacionalna vlada i lokalne uprave treba
zajedni~ki da uspostave.
42
Stefan Ivanov
Finansije lokalne samouprave i sistem finansiranja razli~itih nivoa vlasti
43
Dr Stefan Ivanov
Klub Economika 2000
FINANSIJE LOKALNE SAMOUPRAVE I SISTEM
FINANSIRANJA RAZLIÎTIH NIVOA VLASTI
U BUGARSKOJ
I. FISKALNI POLO@AJ LOKALNE SAMOUPRAVE
A. Nivoi vlasti ispod dràvnog nivoa
U skladu sa vaè}im Zakonom o administrativnoj i teritorijalnoj podeli Republike
Bugarske, zemlja ima dvostepenu administrativnu strukturu, uklju~uju}i dva tipa administrativnih jedinica oblast1 i op{tinu.
Region (oblast) predstavlja administrativnu jedinicu centralne vlade. îne je jedna2 ili vi{e susednih op{tina. Regioni se mogu uspostavljati i ukidati islju~ivo zakonom. Regionom upravlja guverner koga imenuje Savet ministara3. Regionalne uprave finansiraju se direktno iz dràvnog budèta, nemaju sopstvene prihode i ne pruàju
javne usluge. Trenutno ima 28 regiona koji su uspostavljeni podelom devet regiona
koji su postojali 1999. godine. Osnovne karakteristike regiona prikazane su u prilogu
br. 1.
U skladu sa Ustavom, op{tina je glavni (i za sada jedini) nivo lokalne samouprave
u zemlji. Op{tina je pravno lice, ima svoj sopstveni budèt i imovinu koju moè da
koristi za ispunjavanje svojih interesa. Organe lokalne samouprave op{tinsko ve}e
i gradona~elnika biraju stanovnici cele op{tine na direktnim izborima. Op{tinu ~ini
jedno ili vi{e naselja, a njenu teritoriju ~ine teritorije naselja koja joj pripadaju. Op{tina dobija ime po administrativnom centru. Op{tine mogu da imaju svoje sopstvene
1
2
3
U daljem tekstu region.
Glavni grad Sofija.
Vlada.
44
Stefan Ivanov
strukturalne jedinice okruge i na~elni{tva. Okruzi mogu da se uspostavljaju u ve}im
gradovima sa vi{e od 100.000 stanovnika, na osnovu odluke op{tinskog ve}a, i u
ve}im gradovima sa preko 300.000 stanovnika na osnovu zakona. Trenutno samo
glavni grad Sofija i drugi i tre}i po veli~ini gradovi imaju okruge4. Na~elni{tva mogu
da se uspostavljaju odlukom op{tinskog ve}a i njih ~ine jedno ili vi{e susednih naselja. Trenutno u Bugarskoj postoji 1.696 na~elni{tava. Broj na~elni{tava varira u zavisnosti od politike op{tinskih ve}a.
Trenutno u Bugarskoj postoje 263 op{tine. Iako postoje pravne mogu}nosti za
podelu i spajanje op{tina, njihov broj nije veoma dinami~an. U poslednjih pet godina
uspostavljeno je sedam novih op{tina.
Karakteristike op{tina su slede}e:
Teritorija: prose~na teritorija 422 km2; najmanja teritorija 44,4 km2; najve}a teritorija 1367 km2.
Stanovni{tvo: prose~an broj stanovnika 30.000; najmanji broj stanovnika
1.300; najve}i broj stanovnika 1.134.000.
Broj naselja: prose~an broj naselja 20; najmanji broj naselja 1; najve}i broj
naselja 134.
B. Ovla{}enja lokalne samouprave
u upravljanju rashodima
1. Udeo op{tinskih rashoda u bruto dru{tvenom
proizvodu i konsolidovanom dràvnom budètu
Udeo budètskih rashoda op{tine u konsolidovanom dràvnom budètu i bruto
dru{tvenom proizvodu devedesetih godina karakteri{u velike promene. Moè se prepoznati nekoliko faza:
Prva faza, do 1992. godine. U ovom periodu (1991) po~ele su reforme u zemlji
koje su dovele do velikog smanjenja udela konsolidovanog dràvnog budèta u bruto
dru{tvenom proizvodu. U svetlu smanjenja rashoda centralnih institucija, rashodi lokalnih budèta su pove}ani u relativnom smislu.
Druga faza, od 1993. do krize u periodu 1996-1997. godine. Reforma sistema
lokalnih finansija zapo~eta je 1993. godine uvo|enjem formule za raspodelu subvencija. Uo~eno je naglo smanjenje udela lokalnih rashoda u bruto dru{tvenom proizvodu i konsolidovanom dràvnom budètu. Uo~eno je i istovremeno smanjenje ukupnih javnih rashoda, ali u manjoj meri u odnosu na javne rashode budèta lokalne
samouprave.
4
Sofija ima 24 okruga, Plovdiv 6, a Varna 5.
45
Tre}a faza, od 1998. godine do danas (vidi prilog br. 2). Ovaj period karakteri{e
druga faza zakonodavnih promena (izmenjen je Zakon o lokalnim porezima i taksama i usvojen Zakon o budètu lokalne samouprave) i po~etak velikih strukturalnih
promena. Veliki deo vanbudètskih sredstava ukinut je 1999. godine. U periodu 20002001. op{tine su prestale da finansiraju deo delatnosti iz oblasti zdravstva. Isto se
desilo i sa finansiranjem socijalne za{tite 2003. godine.
Relativno smanjenje budèta javnih institucija moè se logi~no objasniti i opravdati periodom punog prisustva dràve u ekonomskim i dru{tvenim odnosima. U isto
vreme, uo~eno je brè opadanje op{tinskih finansijskih resursa u odnosu na centralne
institucije. Smanjenje op{tinskih sredstava je nesrazmerno veliko u odnosu na smanjenje op{tinskih javnih dobara i usluga. To neslaganje je glavni razlog lo{e finansijske situacije op{tina u Bugarskoj.
2. Raspodela javnih rashoda prema nivou vlasti
Najve}i broj javnih usluga op{tine obezbe|uju u dve oblasti obrazovanju i komunalnim delatnostima (prilog br. 3). U oblasti obrazovanja op{tine finansiraju obdani{ta, osnovne i srednje {kole, mali deo specijalizovanih {kola {kolu sporta, stru~ne
{kole, bolni~ke {kole, internate i ostale delatnosti koje se odnose na decu i predstavljaju dopunu nastavnog programa.
Na lokalnom nivou u oblasti komunalnih usluga finansiraju se: upravljanje, kontrola i ure|enje stambene izgradnje; ure|enje zemlji{ta i za{tita ìvotne sredine; ozelenjivanje; sanacija, vodosnabdevanje i kanalizacija.
U periodu do 2002. godine uo~eno je veliko smanjenje ovla{}enja op{tine da upravlja rashodima u oblasti zdravstva. To se povezuje sa sprovo|enjem reforme u zdravstvu. U periodu 2000-2001. godine celokupno pruànje primarne zdravstvene za{tite
po~eo je da finansira Dràvni fond za zdravstveno osiguranje. Po~etkom 2001. godine, Ministarstvo zdravlja po~elo je direktno da finansira regionalne bolnice. Op{tinske bolnice ostale su u nadle`nosti op{tina (i delimi~no se finansiraju iz Dràvnog
fonda za zdravstveno osiguranje), kao i nekoliko specijalizovanih bolnica u ve}im
gradovima (de~je bolnice, aku{erske i ginekolo{ke bolnice), dispanzeri, stara~ki domovi i aktivnosti iz oblasti zdravstvene profilakse. Javno zdravstvo u Bugarskoj se
prakti~no finansira iz tri izvora, u slede}em, pribli`nom odnosu: Ministarstvo zdravlja oko 49%, Dràvni fond za zdravstveno osiguranje 37% i op{tine 14% (na
osnovu preliminarnih podataka za 2002. godinu).
Od po~etka 2003. godine pa nadalje, rashodi za sve vidove socijalne za{tite, osim
onih koje utvr|uju op{tinska ve}a, direktno }e finansirati Ministarstvo rada i socijalne politike. Op{tine }e prestati da budu nadle`ne za finansiranje socijalnih ustanova i
doprinosa za zdravstveno osiguranje socijalno ugroènih lica.
46
Stefan Ivanov
3. Op{tinski rashodi nivo, struktura i dinamika
Prilog br. 4. prikazuje podatke za op{tinske rashode po ekonomskim stavkama i
funkcijama, kao i njihovoj strukturi i dinamici. Uo~ava se:
brzo pove}anje transfera za socijalnu za{titu do 2002. i veliko smanjenje u
2003. godini;
smanjenje u udelu zarada, doprinosa za socijalno i zdravstveno osiguranje i
investicije. Iznos ovih rashoda je u 2003. godini ostao isti, a njihov udeo se
pove}ao usled ukupnog smanjenja rashoda op{tinskih budèta;
podaci za rashode prema funkcijama ukazuju na smanjenje u udelu zdravstvene i socijalne za{tite i pove}anje u oblasti komunalnih delatnosti, op{te administracije i obrazovanja;
takozvani nepla}eni rashodi (zaostali dugovi) postali su va`na karakteristika
op{tinskih rashoda u analiziranom periodu. To su sredstva koja op{tine duguju
svom osoblju (plate), institucijama za osiguranje (doprinosi za socijalno i zdravstveno osiguranje), dobavlja~ima (roba i usluga) itd. Oni su se nagomilali kao
razultat neravnoteè izme|u raspoloìvih prihoda i tro{kova za obezbe|ivanje
usluga na lokalnom nivou. Stalni deficit u lokalnim budètima postao je glavni
problem za op{tine u posmatranom periodu. Ministarstvo za finansije i Nacionalna asocijacija op{tina Republike Bugarske (NAMRB) 2002. godine po prvi
put su potpisale Program za postepeno smanjenje i likvidaciju op{tinskih dugova. Ipak, time se problem nije mogao re{iti.
U me|uvremenu, op{tine se ne suo~avaju sa problemima drugih ve}ih obaveza
otplate dugova. Osnovni razlozi za to su: nizak udeo kredita u ukupnim prihodima;
ve}inom su to kratkoro~ni krediti za teku}e potrebe, a ve}ina op{tina se uop{te ne
zaduùje.
4. Lokalna ovla{}enja i odgovornosti
Op{tine imaju razli~ita ovla{}enja i odgovornosti u planiranju, upravljanju i kontroli rashoda koji nastaju pruànjem op{tinskih usluga.
Resorna ministarstva imenuju direktore zdravstvenih, obrazovnih i socijalnih institucija. Direktori sami imenuju osoblje. Iznos prose~ne plate svih zaposlenih tako|e
utvr|uju centralne institucije.
Zakonom se defini{u uslovi za dobijalnje socijalne za{tite, a Ministarstvo finansija obezbe|uje 75% planiranih sredstava putem namenske subvencije (do 2002). Op{tine su obavezne da obezbede ostalih 25% sredstava koja planira Ministarstvo finansija (1/3 namenske subvencije).
Postoje pravna ograni~enja iznosa za investicije iz izvornih sredstava (25% izvornih sredstava). Namenske subvencije predstavljaju izvor sredstava za dve tre}ine op{tinskih ulaganja. Poslednjih godina, izvorna sredstva za investicije iznose oko 50
miliona bugarskih leva godi{nje, {to je ne{to vi{e od 2% op{tinskih sredstava.
47
Op{tine utvr|uju broj zaposlenih u administraciji, kao i obim rashoda za obavljanje svih poslova. Op{tinska ovla{}enja za upravljanje rashodima dominiraju jedino u
oblasti komunalnih delatnosti, kulture i privrednih delatnosti.
Napravljene su dve studije o ovla{}enjima lokalne samouprave u upravljanju rashodima. Prema prvoj studiji5 ...op{tine zapravo upravljaju sa ne{to vi{e od 19%
svojih budètskih rashoda.... Rezultati druge studije6 pokazuju da ...rashodi za obavezne poslove koje dràva prenosi na bugarske op{tine predstavljaju otprilike 6070% ukupnih op{tinskih rashoda.
U uslovima finansijskog deficita poslednjih godina op{tine su prisiljene da smanje
rashode, {to izaziva relativno pove}anje obaveznih rashoda7 na ra~un rashoda na koje
moè da uti~e lokalna samouprava.
Evidentno je da su bugarske op{tine relativno velike i da reforma po~inje zna~ajnim lokalnim odgovornostima za pruànje javnih usluga. Period od po~etka devedesetih godina pro{log veka karakteri{e izostanak netipi~nih javnih usluga ili javnih
usluga ~ije pruànje nije prilago|eno lokalnom nivou.
Do 2002. godine nije postojala jasna razlika izme|u izvornih i poverenih poslova.
Ovla{}enja i odgovornosti centralnih i lokalnih vlasti bile su isprepletene. Op{tine su
prakti~no bile odgovorne za finansiranje glavnih delatnosti, ali nisu imale dovoljno
ovla{}enja da kontroli{u rashode koje ostvaruju direktori {kola, bolnica i socijalnih
ustanova koje imenuje dràva. 2003. godine formirane su dve grupe usluga usluge
koje su poverene od centralne vlade i usluge koje predstavljaju opciju na lokalnom
nivou tj. usluge koje se pruàju prema diskrecionom izboru lokalne samouprave.
Time su jasno podeljeni poslovi dràve i op{tinski poslovi. Rashodi za poverene poslove ra~unaju se na osnovu standarda tro{kova (broj u~enika, broj ljudi na le~enju itd.).
Prilago|avanje prihoda smanjenju ovla{}enja za upravljanje rashodima ura|eno
je putem smanjenja dràvnih transfera. U periodu do 1998. godine ovo se radilo padom ili smanjenjem udela prihoda iz ustupljenih poreza, a nakon 1998. godine
smanjenjem subvencija. Tipi~na karakteristika formule za subvencije do 2002. godine bila je da se njome re{avalo pitanje na~ina raspodele odre|enog iznosa sredstava
izme|u op{tina, ali bez obrazloènja za veli~inu iznosa. U tom svetlu, izmene formule bile su vi{e poku{aj da se ona pobolj{a nego posledica smanjenja op{tinskih rashoda.
Formula za subvencije je u potpunosti izmenjena 2003. godine tako {to je prilago|ena podeli ovla{}enja za upravljanje rashodima. Rashodi za poverene poslove se
finansiraju sredstvima koja 100% dolaze iz prihoda od poreza na li~ni dohodak (PLD).
5
Comparative analysis of municipal powers and responsibilities, /Izve{taj Inicijative za lokalnu
samoupravu/, USAID, str. 57, 1999.
6
The Burden of the Mandates of Central Government Expenditure Responsibilities on Municipal
Governments in Bulgaria, Izve{taj Inicijative za lokalnu samoupravu/, USAID, str. 6, 2000.
7
Obavezni rashodi su rashodi za plate, socijalno osiguranje, {kolarine i socijalnu za{titu. Njihov
nivo reguli{e se zakonom.
48
Stefan Ivanov
Ukoliko ta sredstva nisu dovoljna, obezbe|uju se dopunske subvencije. Op{tine tako|e dobijaju op{tu subvenciju za ujedna~avanje, kao sredstva koja dopunjuju lokalne
prihode, te namensku subvenciju za kapitalne investicije.
II. LOKALNI IZVORNI PRIHODI
Lokalne izvorne prihode ~ine tri glavna izvora sredstava: lokalni porezi, takse i
drugi, vanporeski prihodi. Njihovi iznos, struktura i dinamika prikazani su u prilogu
br. 4. Podaci ukazuju na stalno i brè pove}anje lokalnih izvornih sredstava u pore|enju sa dràvnim transferima. To pove}ava njihov relativni udeo u ukupnim prihodima
budèta lokalne samouprave. Planirani podaci za 2003. godinu su precenjeni. Ipak,
o~ekuje se da }e lokalni izvorni prihodi dosti}i 585 miliona bugarskih leva oko 27%
svih prihoda.
Prilog br. 5 predstavlja op{tinske prihode po glavi stanovnika po grupama op{tina.
Grupe op{tina formirane su na osnovu broja stanovnika. Podaci ukazuju na to da ve}e
op{tine imaju relativno ve}i kapacitet za ostvarivanje lokalnih prihoda.
A. Lokalni porezi
Prihodi od slede}ih lokalnih poreza pripadaju lokalnim budètima u iznosu od
100%:
Porez na nekretnine. Svi vlasnici nekretnina pla}aju porez vlasnici objekata i
zemlji{ta unutar regulacionih granica naselja. Tako|e se oporezuje imovina gra|ana i
preduze}a. Poreska osnovica reguli{e se Zakonom o lokalnim porezima i taksama i
zavisi od lokacije i kvaliteta imovine. Poreska stopa je 1,5% poreske osnovice. Javna
imovina, imovina verskih zajednica, kulturnih i nau~nih institucija itd. izuzeta je od
pla}anja poreza. Stanovni{tvo pla}a 50% iznosa poreza za stambene jedinice u kojima ìvi. Poljoprivredno zemlji{te i {ume se ne oporezuju.
Porez na nasle|e. Ovaj porez pla}aju naslednici. Prihodi od ovog poreza su minimalni.
Porez na prenos apsolutnih prava. Ovaj porez pla}a lice koje preuzima vlasni{tvo
nad imovinom, bez obzira na to da li se vlasni{tvo sti~e kupovinom ili besplatno.
Oporezuju se i nekretnine i pokretna imovina (vozila). Predvi|ene su neke poreske
olak{ice za prenos imovine me|u srodnicima. Transakcije ili donacije javnim institucijama, Crvenom krstu, organizacijama za lica sa hendikepom, socijalnim ustanovama itd. oslobo|ene su poreza.
Porez na vozila. Pla}aju ga vlasnici vozila automobila i teretnih vozila. Vrsta,
snaga motora i godina proizvodnje vozila uti~u na visinu poreza. Predvi|ene su poreske olak{ice za vozila sa katalizatorom.
Porez na puteve. Ovaj porez je uveden 2002. godine i pla}aju ga vlasnici vozila.
Visina ovog poreza zavisi od teìne vozila.
49
U prilogu 1 iskazani su odre|eni lokalni porezi za 2002. godinu. Podaci ukazuju
na to da lokalni porezi ~ine relativno mali deo lokalnih prihoda.
Tabela 1.
Udeo prihoda od lokalnih poreza u 2002. godini
Vrsta lokalnog poreza
Porez na nekretnine
Porez na nasle|e
Porez na vozila
Porez na prenos apsolutnih prava
Porez na puteve
Udeo u lokalnim porezima
(%)
28.4
0.1
24.1
26.4
Udeo u lokalnim prihodima
(%)
2.0
0.0
1.7
1.8
20.9
1.5
B. Lokalne takse i drugi vanporeski prihodi
Prihodi od raznih lokalnih taksa slivaju se u budèt lokalne samouprave. Iznos
takse za odlaganje ~vrstog otpada je najve}i 67,1% prihoda od taksi i 6,3% ukupnih
budètskih prihoda. Relativno visoki su prihodi od slede}ih taksi: taksa za obdani{te
9,2% prihoda od taksa i 0,9% ukupnih prihoda; administrativna taksa 7,3% prihoda od taksa, odnosno 0,7% ukupnih prihoda; placarina 6,4% prihoda od taksa i
0,6% ukupnih prihoda. Prihodi od ostalih taksa su zanemarivi.
Izmenama Zakona o lokalnim porezima i taksama koji je usvojen po~etkom 2003.
godine reguli{e se nekoliko va`nih principa koji se odnose na lokalne takse: pla}aju
ih korisnici odgovaraju}ih usluga; njihov iznos treba da u potpunosti pokrije tro{kove
njihovog obezbe|ivanja; ukoliko se u okviru odre|ene usluge moè razaznati vi{e
aktivnosti, za svaku aktivnost utvr|uje se posebna taksa.
Ostale vanporeske prihode ~ine razni prihodi zakup, promet, kazne, kamate,
konfiskacija, ostatak itd.
Slede}a tabela prikazuje dve glavne vrste prihoda u ovoj grupi. Uo~ljivo je da
prihodi iz oba izvora nisu veliki. Ne uo~ava se nikakav jasan trend, me|utim, moè se
re}i da se prihodi obe vrste pove}avaju, da se pove}ava njihov udeo u op{tinskim
prihodima i da se prihodi od zakupa pove}avaju brè od prihoda od prometa.
50
Stefan Ivanov
Tabela 2.
Udeo prihoda od zakupa i prometa u periodu 19982002.
Vrsta izvornih
lokalnih prihoda
Prihodi od zakupa
Prihodi od prometa
Prihodi
(u milionima BGL)
1998 2000 2002
17.0 41.7 48.8
28.0 22.9 40.6
Struktura
(%)
1998 2000 2002
37.8 64.6 54.6
62.2 35.4 45.4
Udeo u ukupnim
prihodima (%)
1998 2000 2002
1.7
2.1
2.1
1.0
1.1
1.8
C. Sredstva od zaduìvanja
Sredstva od zaduìvanja su sredstva od izdavanja op{tinskih obveznica; krediti
od finansijskih institucija; krediti iz dràvnog budèta bez kamate; krediti izme|u
op{tina i vanbudètska sredstva. Ovo nije zna~ajan izvor sredstava za budèt lokalne
samouprave. Prilog br. 4 pokazuje da njihov udeo opada u posmatranom periodu, a da
u 2001. i 2002. godini iznos vra}enih zaduènih sredstava prelazi iznos prihoda od
zaduìvanja. Posebno je veliko smanjenje prihoda od op{tinskih obveznica. Dve op{tine su poslednji put poku{ale da izdaju obveznice 2001. godine, bez uspeha. Karakteristi~no je za kredite finansijskih institucija da ih uzima mali broj velikih op{tina i
da se polovina njihovog iznosa pripisuje glavnom gradu Sofiji. Prvo (za sada i jedino)
izdavanje obveznice od 50 miliona eura izvr{ila je Sofija na Luksembur{koj berzi.
Prihodi od zaduìvanja u 2003. godini koriste se za finansiranje usluga prema
lokalnoj opciji. Plan op{tinskih budèta za 2003. godinu uklju~uje relativno veliki
rast prihoda od kredita. Procenjuje se da zna~ajan deo tih prihoda ne}e biti ostvaren,
iako }e oni biti ve}i u odnosu na prethodnu godinu. O~ekuje se da }e se pove}ati broj
op{tina koje koriste ovaj instrument za ostvarivanje sredstava potrebnih za lokalne
investicije.
D. Op{tinska ovla{}enja za utvr|ivanje lokalnih prihoda
Izvorni lokalni prihodi se tako nazivaju iz dva razloga: jer ih reguli{e Zakon o
lokalnim porezima i taksama i jer prihodi koji se iz njih ostvaruju u potpunosti pripadaju op{tinskim budètima. U isto vreme, nemaju svi ovi prihodi drugu veoma va`nu
karakteristiku izvornih prihoda lokalna samouprava ne moè da uti~e na njihovu
visinu.
Narodna skup{tina ima ovla{}enje da odredi vrstu lokalnih poreza i taksa ~iji prihodi pripadaju op{tinskim budètima. Zakon o lokalnim porezima i taksama reguli{e
poresku osnovicu i stope lokalnih poreza.
Do 2002. godine postojala su pravna ograni~enja u okviru kojih su op{tine mogle
da utvr|uju stopu lokalnih taksa. Izmenama Zakona o lokalnim porezima i taksama
od po~etka 2003. godine op{tinama se daje puno ovla{}enje da utvr|uju stope svih
51
taksi. Zakonom se reguli{u samo vrste taksa. Op{tinska ve}a odre|uju visinu olak{ica
i kategorije gra|ana koji imaju pravo na olak{ice. Op{tinska ve}a mogu da odlu~e da
se prihodima od nekih taksa ne pokrivaju rashodi za pruànje usluga u oblasti na koju
se odnose. Razlika se pokriva iz op{tih izvornih prihoda, i to na ra~un op{tina. Op{tine }e 2004. godine dobiti ovla{}enje da promene osnovicu za taksu za odlaganje
~vrstog otpada. Trenutno se koristi osnovica za porez na nekretnine. Slede}e godine,
prema odluci op{tinskog ve}a, taksa za odlaganje ~vrstog otpada mo}i }e da se utvr|uje prema glavi stanovnika ili na osnovu koli~ine utro{ene vode ili na drugoj osnovi
koja se odabere.
Op{tinska ve}a bez pravnih ograni~enja odre|uju iznos prihoda od lokalnih delatnosti zakupa, cene usluga, prometa nekretnina i pokretne imovine itd.
Op{tine imaju ovla{}enje da ostvaruju finansijska sredstva iz spoljnih izvora
kredita banaka, izdavanja obveznica itd. Prema Zakonu o lokalnom budètu, za sada
se krediti tretiraju kao sredstva za dopunu op{tinskih sredstava do iznosa rashoda za
pruànje op{tinskih usluga koje su opcija lokalnih vlasti, odnosno za nadoknadu teku}eg deficita. U tom odnosu op{tine su ograni~ene u kori{}enju sredstava od zaduìvanja u iznosu do 10% od ukupnih prihoda, ne ra~unaju}i subvencije koje dobijaju od
centralne vlasti. Izmenama Zakona o budètu lokalne samouprave (koje se trenutno
razmatraju u Narodnoj skup{tini) predvi|aju se dva osnovna pravila: prvo, plan op{tinskih budèta ne moè da bude balansiran kreditima za teku}e potrebe; drugo,
op{tine mogu da koriste instrument duga isklju~ivo za investicije. Gornja granica
godi{nje otplate kredita za investicije je do 25% izvornih prihoda i subvencije za
izjedna~avanje. Rezultat toga je su prihodi koji se kontroli{u na lokalnom nivou prihodi od lokalnih taksa i vanporeskih prihoda, kao i prihodi od zaduìvanja. U prilogu
br. 4 prikazano je da udeo prihoda koje kontroli{e lokalna samouprava varira izme|u
15 i 17% ukupnih op{tinskih prihoda, {to zna~i da lokalna samouprava u Bugarskoj
ima veoma malu sposobnost da nezavisno ostvaruje prihode.
Godine 1991. kancelarije poreske uprave su iz op{tinske pre{le u nadle`nost centralnih vlasti. Centralna Poreska uprava formirana je u okviru Ministarstva finansija.
Jedan od zadataka Poreske uprave jeste prikupljanje op{tinskih prihoda. Po~etkom
1998. godine, Zakonom o budètu lokalne samouprave op{tinama je dato pravo da
prikupljaju prihode od lokalnih taksa i vanporeskih prihoda.
E. Destimulacija aktivnosti za ostvarivanje izvornih prihoda
Do 2002. godine svi op{tinski prihodi, osim namenskih subvencija za socijalnu
pomo} i kapitalne investicije, bili su op{te prirode. Pripadali su op{tinskom budètu
bez preciznih ograni~enja za njihovo tro{enje u specifi~ne namene. Dva osnovna elementa formule za dodeljivanje op{te subvencije bili su: fond za izjedna~avanje i program izjedna~avanja. Oni su uticali na iznos subvencije za pojedina~ne op{tine na
slede}i na~in. Ukoliko su prihodi po glavi stanovnika u prethodnoj godini prelazili
52
Stefan Ivanov
prosek u zemlji, to je smanjinalo subvencije i obrnuto. U situaciji kada je lokalna
samouprava uloìla napor da pove}a svoje prihode iz odre|enog lokalnog izvora prihoda koji kontroli{e, ili ukoliko bi uvela novi izvor lokalnih prihoda, samo bi platila
politi~ku cenu time {to bi pove}ala stepen oporezivanja svog stanovni{tva. U narednoj fiskalnoj godini, ista lokalna samouprava bila bi ka`njena smanjenjem subvencije. Usled sistematskog nedostatka sredstava za teku}e potrebe, ~esto se de{avalo da
su op{tine pove}avale iznos takse za odlaganje ~vrstog otpada s ciljem da grad bude
~i{}i, ali bi se tako dobijena sredstva zapravo tro{ila na plate i socijalnu za{titu da bi
se smanjile socijalne tenzije. Takvi pogre{ni koraci preduzeti su u prvoj godini
mandata novoizabranih lokalnih samouprava. Oni su kasnije uvideli {ta je u interesu
lokalne zajednice i nisu ponavljali gre{ke takve prirode.
Evidentno je da je sistemom finansiranja lokalne samouprave do 2002. godine
destimulisano ostvarivanje lokalnih prihoda. Naravno, dràva nije obezbedila subvencije za sufinansiranje odre|enih aktivnosti sa ciljem da se me|u lokalnim vlastima probudi interes za ostvarivanjem lokalnih prihoda.
Od po~etka 2003. godine nadalje, lokalni izvorni prihodi se koriste za finansiranje
rashoda za pruànje usluga koje su lokalna opcija. U toj situaciji, {to se vi{e ostvari
lokalnih izvornih prihoda, pruà se vi{e usluga boljeg kvaliteta. Iznos subvencija vi{e
ne zavisi od iznosa lokalnih izvornih prihoda i s te ta~ke gledi{ta op{tine ve} imaju
interes da pove}avaju stope lokalnih taksa i prikupljanje prihoda koji iz njih proisti~u, kao i da budu aktivne u iznalaènju novih izvora prihoda. Analiza podataka iz
usvojenih planova op{tinskih budèta za 2003. godinu ukazuje na to da op{tine ra~unaju na zna~ajno ve}e prihode iz lokalnih taksa i vanporeskih prihoda (vidi prilog br.
4). Procene ukazuju na to da su u nekim op{tinama ovi prihodi precenjeni. Me|utim,
mogu}e je da lokalne samouprave nisu uvele lokalne takse ili da su njihovi iznosi na
najniòj mogu}oj granici dozvoljenoj zakonom. Isto vaì i za iznos prihoda od upravljanja op{tinskom imovinom zakupa i prometa.
Zaklju~ujemo da sistemom finansiranja lokalne samouprave u Bugarskoj dominiraju dodeljena sredstva koja se odre|uju na centralnom nivou sve vrste poreza (uklju~uju}i i lokalne poreze) i subvencije koje se dodeljuju lokalnoj samoupravi. Lokalna
samouprava moè da uti~e samo na mali deo op{tinskih prihoda. Reforma koja je
po~ela 2003. godine omogu}ila je op{tinama pravo da odrede iznos lokalnih taksa i
ukinula destimulaciju za ostvarivanje lokalnih prihoda.
53
III. USTUPLJENI PRIHODI,
GRANTOVI I TRANSFERI
A. Struktura transfera razli~itih nivoa vlasti
Transfere ~ine dva glavna izvora subvencije i ustupljeni porezi. Prihodi koje
op{tine dobijaju putem transfernih ra~una mogu tako|e da se defini{u kao vrsta transfera. To su sredstva koja centralne institucije (Ministarstvo rada i socijalne politike,
Ministarstvo kulture, Agencija za puteve itd.) planiraju u svojim budètima za lokalne samouprave za finansiranje pruànja usluga na lokalnom nivou. Op{tine ne planiraju ova sredstva, ali ih unose u svoje budète. U 2003. godini, osnovni deo ovih
prihoda namenska socijalna pomo} za grejanje, finansira}e direktno Ministarstvo
rada i socijalne politike, {to predstavlja zna~ajno smanjenje njihovog udela u op{tinskim budètima.
U~e{}e transfera u prihodima budèta lokalne samouprave prikazano je u prilogu
br. 4. Osnovni zaklju~ci koji se izvode na osnovu tih podataka su slede}i:
Izrazito dominantan relativni udeo u op{tinskim prihodima.
Nià stopa rasta u odnosu na ukupne op{tinske prihode.
Dinamika subvencija za lokalnu samoupravu je suprotna dinamici prihoda od
ustupljenih poreza.
Dva osnovna tipa transfera ustupljene poreze i subvencije predstavi}emo detaljno.
B. Ustupljeni porezi
Prihode od poreza u op{tinskim budètima od po~etka devedesetih godina pro{log
veka do sada karakteri{u razne promene. One se odnose na vrste poreza, kao i na deo
prihoda koji pripada op{tinskim budètima. Najve}i uticaj su imale slede}e promene:
Stalni pad udela u porezu na li~ni dohodak sa 100% na 70% i 50% u 1992. i
1993. godini.
Ukidanje poreza na promet uvo|enjem poreza na dodatu vrednost 1994. godine.
Dva glavna dràvna poreza postojala su do 2002. godine i njihovi prihodi pripadali su op{tinskim budètima 50% poreza na li~ni dohodak i takozvani porez za op{tine porez na prihod preduze}a (10% od oporezovanog profita).
Op{tine su tako|e dobijale pun iznos poreza na profit kompanija sa 50% i vi{e
op{tinskog udela i mnogih drugih poreza sa zanemarivim prihodima.
Pravna regulativa. Udeo prihoda od poreza na li~ni dohodak u op{tinskim budètima utvr|uje se na godi{njem nivou Zakonom o dràvnom budètu. Op{tinski prihodi od svih drugih poreza utvr|uju se posebnim zakonima.
54
Stefan Ivanov
Dràva je 2001. godine po~ela da reguli{e ukupne poreske prihode u op{tinskim
budètima. Prema ~lanu 22. Zakona o dràvnom budètu sredstva od poreza koja su
ve}a od onih koja planira Ministarstvo finansija centralizuju se, dok se manjak sredstava od poreza nadokna|uje. Ova praksa nastavljena je 2002. godine, kada su lokalni porezi izuzeti iz dràvne regulative.
Prihode od dva glavna poreza karakteri{u razli~iti nivoi i dinamika.
Tabela 3.
Udeo prihoda od ustupljenih poreza za period 1998-2002. godine
Vrsta ustupljenih
poreza
Porez na li~ni
dohodak
Porez na prihod
preduze}a
Ukupno ustupljeni
prihodi
Prihodi
(u milionima BGL)
1998. 2000. 2002.
508.5 524.2 520.4
Struktura
(%)
1998. 2000.
65.1
67.6
2002.
56.4
Udeo u ukupnim
prihodima (%)
1998. 2000. 2002.
30.2
25.9
22.4
257.0
233.1
384.1
34.9
32.4
43.6
15.3
11.5
16.5
781.4
775.7
922.7
100.0
100.0
100.0
46.4
38.4
39.7
Prihodi od poreza na li~ni dohodak su najve}i, najstabilniji su prihodi koji se ustupaju na godi{njem nivou i uzrokuju najmanji disparitet izme|u razli~itih op{tina8.
Tipi~ne karakteristike poreza na prihod preduze}a su slede}e: prvo, zna~ajni ali
nestabilni prihodi tokom godina; drugo, brà dinamika u pore|enju sa drugim poreskim prihodima; tre}e, tokom godina sve ve}a razlika u odnosu na porez na li~ni
dohodak.
Sistem ustupljenih poreza tako|e je promenjen 2003. godine u okviru op{te reforme sistema finansiranja lokalne samouprave. Su{tina promena ogleda se u:
Ukidanju udela svih dràvnih poreza u prihodima op{tinskih budèta, sa izuzetkom poreza na li~ni dohodak.
Rashodi za poslove poverene od dràve finansiraju se prihodima od poreza na
li~ni dohodak u vidu dela transfera za lokalnu samoupravu.
Op{tine sa niìm prihodima od poreza na li~ni dohodak nego {to su rashodi za
poverene poslove dobijaju 100% prihoda od ovog poreza.
Jedan broj op{tina u kojima prihodi od poreza na li~ni dohodak prelaze iznos
rashoda za poverene poslove (37 op{tina u 2003) dobijaju individualizovani
Rezultati analize dispariteta izme|u razli~itih nivoa vlasti pokazuje najniì koeficijent razlike za
porez na li~ni dohodak (92,68), a najvi{i koeficijent razlike za porez na prihod preduze}a 138,70, a
102,19 za prihode od ustupljenih poreza. To zna~i da prihodi koji se zasnivaju na profitu preduze}a
doprinose pove}anju finansijskog dispariteta izme|u razli~itih op{tina.
8
55
procenat prihoda od poreza na li~ni dohodak kojima se obezbe|uju sredstva za
te rashode9. Ovaj procenat je razli~it za svaku op{tinu i utvr|uje se Zakonom o
dràvnom budètu za svaku godinu.
C. Subvencije
1. Razvoj mehanizma subvencioniranja
lokalne samouprave do 2002. godine
Do 1998. godine, subvencije su se sastojale iz dva dela op{tih subvencija i namenskih subvencija za kapitalne investicije. Namenska subvencija kojom se obezbe|uje 50% planiranih rashoda za socijalnu za{titu uvedena je 1999. godine. Obim tih
sredstava pove}an je 2002. godine na 75%.
Subvencije za lokalnu samoupravu regulisane su godi{njim Zakonom o dràvnom
budètu. Pretpostavka je da se op{te subvencije obezbe|uju bez bilo kakvih ograni~enja za tro{enje dok se namenske subvencije obezbe|uju samo za unapred odre|ene
namene.
Kako je pomenuto na po~etku ovog izve{taja, reforma sistema finansiranja lokalne samouprave po~ela je 1993. godine uvo|enjem formule za raspodelu subvencija.
Ona se sastojala iz tri elementa: C1 predstavlja iznos op{te subvencije iz prethodne
godine, C2 predstavlja iznos subvencije koji se utvr|uje na osnovu objektivnih kriterijuma, C3 predstavlja iznos namenske subvencije za kapitalne investicije. Prvobitna
ideja bila je da se ovaj mehanizam postepeno primenjuje u periodu od 5 godina. On se
zasnivao na tzv. objektivnim kriterijumima, odnosno potrebama op{tina broju
bolesnih stanovnika, broju u~enika, broju socijalno ugroènih itd. Stoga se iznos C1
u narednoj godini morao smanjiti, a iznos C2 pove}ati.
Struktura formule pretrpela je veliki broj promena tokom perioda njegove primene u praksi do 2002. godine. Broj elemenata pove}an je sa 3 na 8, a broj objektivnih
kriterijuma kojima se odre|uje C2 pove}an je sa 5 na 27. Formulom su dopunjavana
ukupna sredstva vi{e od 95% op{tina, dok su sredstva uzimana samo malom broju
op{tina (oko 10), putem tzv. doprinosa centralnom budètu.
Slede}e karakteristike mehanizma za raspodelu subvencija su va`ne za period njegove primene:
Tendencija pove}anja namenskih subvencija na ra~un op{tih subvencija.
9
Na primer, u 2003. godini rashodi za poverene poslove izra~unati za op{tinu Kozlodui iznose 3,9
miliona BGL. Prihodi od poreza na li~ni dohodak iznose 15 miliona BGL. Ova op{tina dobija samo
26,1% prihoda od poreza na li~ni dohodak, iznos jednak rashodima (3,9 miliona BGL).
56
Stefan Ivanov
Tabela 4.
Udeo op{tih i namenskih subvencija za op{tine (%)
Op{te subvencije
Namenske subvencije
1998 1999
80.19 81.01
19.81 18.99
2000
79.79
20.21
2001
75.53
24.47
2002
58.37
41.63
Tendencija pove}anja iznosa vanrednih subvencija10 koje se op{tinama obezbe|uju u toku fiskalne godine zaobilaènjem zvani~ne formule, Zakona o dràvnom
budètu i uz kori{}enje nejasnih pravila.
Tabela 5.
Vanredne subvencije i njihov udeo u ukupnom iznosu subvencija
Subvencije u skladu sa Zakonom
o dràvnom budètu (u mil. BGL)
Vanredne subvencije (u mil. BGL)
Udeo vanrednih subvencija ( %)
1998 1999 2000 2001 2002
434.9 518.2 395.0 404.3* 385.4*
179.2 186.7 351.0 199.0 333.0
29.2 26.5 47.0 33.0 46.3
* 2001. i 2002. godine iznos subvencija smanjen je za 77,2 miliona BGL, odnosno 47,2 miliona
BGL kao rezultat regulisanja prihoda od ustupljenih poreza.
Analiza raspodele vanrednih subvencija ukazuje na to da one pove}avaju disparitet u prihodima razli~itih nivoa vlasti i da predstavljaju instrument za pove}anje udela
namenskih sredstava. Iako se zna~ajan deo vanrednih subvencija vodi pod op{tim
subvencijama, one su pra}ene detaljnim instrukcijama u vezi sa njihovim tro{enjem
(plate itd.), {to ih ~ini namenskim subvencijama.
Subjektivno dodeljivanje namenskih subvencija za kapitalne investicije.
Postoje formalni kriterijumi za dodeljivanje namenskih subvencija za kapitalne
investicije, me|utim, oni se u praksi ne koriste. Time se op{tine prisiljavaju da sve
raspoloìve investicione projekte podnesu Ministarstvu za finansije na razmatranje
za finansiranje, ~ime se ne uzimaju u obzir lokalni prioriteti. Mogu}nost za prenos
ovih subvencija u kategoriju op{tih subvencija i za preusmeravanje sredstava na dru10
Ministarstvo finansija predlaè a Skup{tina usvaja znatno manje dràvne subvencije od potrebnih za izjedna~enje prihoda i rashoda u lokalnim budètima. To uzrokuje deficit u op{tinskim budètima
jo{ u toku njihovog planiranja. U toku fiskalne godine Ministarstvo finansija op{tinama daje dodatna
sredstva kojima pove}ava planirani iznos op{tih, kao i namenskih subvencija. Ovim ,,dopunskim subvencijama Ministarstvo finansija delimi~no nadokna|uje deficit u lokalnim budètima.
57
ge projekte u toku godine samo dokazuje da dràva ne koristi namenska sredstva
kako bi putem op{tinskih investicija postigla nacionalne prioritete.
Namenske subvencije za socijalnu pomo} tako|e se dodeljuju na osnovu nejasnih
kriterijuma.
Dràva prisiljava op{tine da za socijalni program izdvajaju znatno ve}a sredstva
od procentualnog dela izvornih prihoda utvr|enih Zakonom o dràvnom budètu.
Dodeljivanje namenskih subvencija po op{tinama ne odgovora njihoviim potrebama
za finansijskim sredstvima i stvara veliki disparitet izme|u op{tina.
Osnovni problemi u vezi sa primenom ovog mehanizma su slede}i:
Godi{nje izmene vode ka nestabilnosti, sloènosti i nedostatku transparentnosti. Nema jasnih pravila za dodeljivanje sredstava op{tinama.
Nije re{eno osnovno pitanje strukturnog deficita u lokalnim budètima. Ukupni iznos subvencija opet predstavlja preostalu vrednost.
Mehanizam podrazumeva funkcionisanje paralelnog mehanizma za dodeljivanje vanrednih subvencija u toku fiskalne godine sa nejasnim pravilima raspodele koja su razli~ita od onih utvr|enih Zakonom o dràvnom budètu.
Ne sadrì jasna pravila za utvr|ivanje iznosa sredstava za kapitalne investicije
i socijalnu pomo} i na~in za njihovu raspodelu po op{tinama.
Raspodela subvencija (posebno vanrednih) destimuli{e lokalnu samoupravu u
ostvarivanju lokalnih prihoda i dobrom upravljanju rashodima.
2. Op{ti zaklju~ci iz primene mehanizma za raspodelu
subvencija lokalnoj samoupravi do 2002. godine
Formula je bila neodgovaraju}i instrument za raspodelu subvencija op{tinama u
uslovima iz tog perioda. Glavni razlog za raskorak bila je ~injenica da je ogromna
sloboda koja je formulom obezbe|ena za dono{enje odluka na lokalnom nivou bila
kontradiktorna centralizovanom sistemu finansiranja lokalne samouprave. Slede}e
kontradikcije su bile najizrazitije:
S jedne strane, ogroman deo nenamenskih sredstava (poreskih, vanporeskih sredstava i op{tih subvencija), a sa druge strane ogroman deo poslova nad kojima lokalna
samouprava nije imala kontrolu. To je zahtevalo uvo|enje obaveznih prioriteta za
tro{enje sredstava.
Objektivna nemogu}nost da jedan instrument decentralizacije sluì u centralisti~ke svrhe dovela je do radnji koje su uzrokovale njegovo umanjeno funkcionisanje i
zanemarivanje smanjenje ukupnog iznosa planiranih subvencija na ra~un vanrednih subvencija, koje se dodeljuju odlukom Ministarstva finansija; smanjenje dela op{tih subvencija na ra~un namenskih subvencija.
Drugi zna~ajan raskorak izme|u formule i postoje}ih uslova jeste taj da njena
upotreba nije odgovaraju}a za uslove zna~ajnih strukturnih promena koje uti~u na
58
Stefan Ivanov
ovla{}enja lokalne samouprave da slobodno raspolaè sredstvima. Formula je u potpunosti prestala da se upotrebljava kada je morala da odrazi op{tinske rashode za
zdravstvo 2000. godine.
Poslednjih godina ovaj mehanizam ve} nije mogao da zadovolji glavne uslove
poput objektivnosti, stabilnosti, transparentnosti, predvidljivosti i pravi~nosti. Nije
doprineo re{avanju problema u odnosima izme|u centralne i lokalne vlasti i bio je
glavni razlog za njihovo produbljavanje. Sve su to glavni razlozi zbog kojih je Vlada
2003. godine zapo~ela reformu sistema finansiranja lokalne samouprave.
Formulu za dodelu subvencija i sve njene promene tokom godina odre|ivalo je i u
praksu uvodilo isklju~ivo Ministarstvo finansija. Formula se defini{e Zakonom o dràvnom budètu za datu godinu i daje se samo u {ematskom obliku C= (C1+C2)C3+C4+C5+C611. U Zakonu o dràvnom budètu objavljuju se samo rezultati formule u vidu iznosa koji dobija svaka op{tina. Prakti~no je samo nekoliko ljudi bilo upoznato sa algoritmom za dodelu subvencija op{tinama. To je bila neka vrsta dràvne
tajne. Formula i metod njenog funkcionisanja bili su nejasni op{tinama kao i ~lanovima parlamenta koji su je usvajali u zakonskoj proceduri. Stoga je Ministarstvo finansija manipulisalo zainteresovanim stranama tvrde}i da je formula objektivna na
osnovu jednog od njenih elemenata. U isto vreme, nerazumljiv i netransparentan
na~in utvr|ivanja subvencija stvorio je nezadovoljstvo ~ak i me|u op{tinama koje su
u relativnom smislu imale korist od njega.
3. Reforma mehanizma za subvencioniranje lokalne samouprave
Novi sistem finansiranja lokalne samouprave ~iji jedan deo predstavljaju subvencije, zasniva se na kontinuiranom radu svih zainteresovanih strana. To je zapo~elo
potpisivanjem sporazuma o fiskalnoj decentralizaciji izme|u Vlade i Nacionalne asocijacije op{tina Republike Bugarske (NAMRB) krajem 2001. godine. Aprila 2002.
godine uspostavljena je specijalna radna grupa sastavljena od predstavnika Ministarstva finansija, Ministarstva za regionalni razvoj, Ministarstva zdravlja, Ministarstva
obrazovanja, Ministarstva rada i socijalne politike i NAMRB-a, regionalnih asocijacija op{tina i ~lanova parlamenta. Rad ove grupe podràn je ekspertizom pruènom u
okviru USAID-ovog Programa za inicijativu lokalne samouprave. Radna grupa je
izradila nacrt, a Vlada je usvojila koncept i program fiskalne decentralizacije, koji se
sastojao od konkretnih mera za promene zakona i drugih aktivnosti u petogodi{njem
periodu. Na osnovu odluka radne grupe, uspostavljene su specijalizovane radne grupe koje su izradile i predstavile predloge za standard tro{kova u oblasti obrazovanja,
Ovo je struktura subvencija za 2001. godinu. U ovom slu~aju: C ukupni iznos subvencija za
op{tinu; C1 iznos planiranih plata, socijalnih davanja i {kolarina; C2 iznos planiran za socijalnu
za{titu; C3 iznos planiranih poreskih prihoda (plus ½ vanporeskih prihoda za op{tine ~iji centri nisu
regionalni centri); C4 iznos dodeljen na osnovu objektivnih kriterijuma; C5 iznos kojim se nadopunjuju op{tinski tro{kovi za teku}e poslove. Dobijaju ga op{tine ~iji je odnos C4/(C1+C2) niì od prose~nog u zemlji=17,5%; C6 namenska subvencija za kapitalne investicije.
11
59
zdravstva, dru{tvenih poslova i kulture. O promenama Zakona o lokalnim porezima i
taksama i sistema subvencija se u okviru radnih grupa dosta raspravljalo sa predstavnicima Ministarstva finansija, NAMRB-a i nezavisnih stru~njaka. Kao rezultat tog
rada, pripremljene su izmene Zakona o lokalnim porezima i taksama, Zakona o budètu lokalne samouprave i Zakona o imovini op{tina, op{tinski poslovi podeljeni su
u dve grupe i usvojeni standardi tro{kova12 za finansiranje poverenih dràvnih poslova. Naàlost, Narodna skup{tina nije mogla da usvoji izmene Zakona o budètu lokalne samouprave do kraja 2002. godine, tako da je glavni tekst koji se ti~e izmena
mehanizma za utvr|ivanje i dodelu subvencija postao deo Zakona o dràvnom budètu za 2003. godinu.
Novi sistem subvencija iz 2003. godine sadrì slede}e vrste subvencija13:
op{ta dopunska subvencija;
op{ta subvencija za izjedna~avanje;
namenska subvencija za kapitalne investicije.
Op{ta dopunska subvencija se koristi za finansiranje rashoda koji nastaju obavljanjem poslova poverenih od dràve. Osnovnu stavku u ovoj grupi predstavljaju rashodi koji se zasnivaju na standardima tro{kova. Ukoliko prihodi od poreza na li~ni dohodak u odre|enoj op{tini nisu dovoljno visoki da pokriju ove rashode, op{tina dobija op{tu dopunsku subvenciju ~iji iznos pokriva razliku.
Op{ta subvencija za izjedna~avanje. Prihodi od ove subvencije nadopunjavaju izvorne prihode op{tina i sluè za finansiranje lokalnih poslova. Op{tine sa niskim
poreskim kapacitetom imaju pravo na ovu subvenciju. Svrha uvo|enja ove subvencije je da ne bude pod uticajem centralne ili lokalne vlasti. Mehanizam za dodelu ove
subvencije je slede}i:
Sve op{tine se rangiraju prema iznosu lokalnih poreza po glavi stanovnika u
prethodnoj godini, od op{tine sa najvi{im do op{tine sa najniìm iznosom.
Op{tine sa indikatorom manjim od prose~nog u zemlji kvalifikuju se za dobijanje ove subvencije.
Iznos subvencije za izjedna~avanje za svaku op{tinu ra~una se kao razlika izme|u prose~nog indikatora u zemlji i indikatora op{tine pomnoèno sa brojem
stanovnika.
Usvojeni su Dekretom Vlade br. 612 septembra 2002. godine. Standardima tro{kova odre|uju se
minimalni nivoi finansiranja za poverene poslove u pomenutim oblastima. Ukupan iznos rashoda za
poverene poslove u 2003. godini je 1 234 miliona BGL. Ovaj iznos predstavlja procenu zasnovanu na
obrascu pro{lih rashoda, a ne analizu tro{kova potrebnih za zadovoljavanje odre|enog nivoa u pruànju
usluga. Prednost standarda tro{kova predstavlja objektivan na~in za dodelu dràvnih transfera me|u
op{tinama.
13
U slu~ajevima vi{e sile (poplave, zemljotresa itd.) op{tine dobijaju sredstva iz Dràvnog odbora
za nepogode i nesre}e, nakon procene {tete. Ova sredstva ne prolaze kroz lokalne budète i nisu sadràne u njima. Zbog usvajanja ovakve procedure, nije neophodno da postoj specijalna subvencija za finansiranje takvih slu~ajeva.
12
60
Stefan Ivanov
Namenska subvencija za kapitalne investicije. Sa~injavaju je dva elementa:
Sredstva za nacionalne investicione projekte koje odre|uju Ministarstvo finansija i nadle`na ministarstva i koji su navedeni na spisku koji je deo Zakona o
dràvnom budètu. Op{tine ne predlaù ove projekte i nemaju pravo da ih
zamene drugim projektima.
Sredstva za lokalne projekte. Ona se odre|uju na osnovu: broja stanovni{tva,
veli~ine teritorije i broja naselja u odnosu 40%, 30%, 30%. Mehanizam za
dodelu se sprovodi putem raspodele ukupnog iznosa za ovaj element po relativnim udelima tri kriterijuma na nacionalnom nivou i nakon toga se iznos za
svaki od kriterijuma raspodeljuje po op{tinama u zavisnosti od udela op{tine u
ukupnom iznosu za sve op{tine. Op{tine predlaù namenske subvencije za lokalne investicione projekte i ne mogu da prenesu sredstva sa jednog na drugi
projekat u toku godine.
Za namenske subvencije za kapitalne investicije karakteristi~no je to da op{tine ne
mogu da predloè, a Ministarstvo finansija ne moè da odlu~i da se ove subvencije
prebace u op{te subvencije, tj. subvencije za teku}e rashode. Druga karakteristika je
ta da ove subvencije sluè za finansiranje poslova poverenih od dràve, kao i za
poslove lokalne samouprave. One se dodeljuju na osnovu odluke op{tinskog ve}a
prilikom usvajanja budètskog plana za fiskalnu godinu.
4. Prednosti novog sistema transfera sredstava lokalnoj samoupravi
Za razliku od sistema transfera koji je bio na snazi do 2002. godine, novim sistemom re{ava se pitanje utvr|ivanja ukupnog iznosa op{te dopunske subvencije, tj.
pitanje vertikalne raspodele finansijskih sredstava izme|u centralne i lokalne vlasti
za poslove poverene od dràve. Me|utim, to nije slu~aj sa iznosom subvencije za
izjedna~avanje i namenske subvencije za kapitalne investicije. One su tako|e bile
predmet razgovora izme|u Ministarstva finansija i NAMRB-a, ali je Ministarstvo
finansija na kraju samo odredilo njihov ukupni iznos. Napori da se pove}a njihov
iznos za op{tine nastavljeni su u toku razmatranja Zakona o dràvnom budètu u
okviru skup{tinskih odbora. Kao rezultat ovih aktivnosti, Narodna skup{tina je u 2003.
godini pove}ala iznos namenskih subvencija za kapitalne investicije sa 70 miliona na
100 miliona BGL. Problem jasne i objektivne raspodele svih vrsta subvencija izme|u
op{tina tako|e je re{en, tj. one ve} ostvaruju jasna i transparentna prava na horizontalno izjedna~avanje kapaciteta da ostvaruju prihode.
Novi sistem finansiranja lokalne samouprave tako|e re{ava problem finansiranja
odre|enih poslova za vi{e op{tina. Do sada transferi izme|u razli~itih nivoa uprave
nisu bili razra|eni i nisu sadràli elemente koji bi predvi|ali vi{e sredstava za op{tine
koje finansiraju institucije koje pruàju usluge gra|anima susednih op{tina. Ove op{tine su implicitno i do odre|enog stepena (obi~no op{tine regionalni centri) ostvarivale vi{e sredstava iz ustupljenih poreza, ali je to automatski vodilo smanjenju op-
61
{tih subvencija. Op{te subvencije su sadràle jedan element koji je ~inio objektivne
disparitete u rashodima (objektivni kriterijumi), ali su imale relativno nizak udeo u
ukupnom iznosu subvencija, dok su, s druge strane, redistributivni elementi subvencije donekle neutralizovali disparitete. U novom sistemu ovaj problem je re{en putem
standarda tro{kova za finansiranje poverenih poslova (gde postoji finansiranje usluga
za vi{e od jedne op{tine). Tako, na primer, ako i deca iz susednih op{tina idu u srednju
{kolu op{teg usmerenja, iznos rashoda zasnovan na broju u~enika i nastavnika po
u~eniku stvara jednakost i pravi~nost u finansiranju.
Isti je mehanizam za re{avanje drugog problema koji je postojao do 2003. godine
problem sa razli~itim cenama svih usluga u razli~itim op{tinama. Ako se opet za
primer uzmu standardi tro{kova za oblast obrazovanja, razlika izme|u op{tina sa najniìm i najvi{im rashodima po u~eniku iznosi 1,67 puta. Pogotovo op{tine sa malim
{kolama (do 10 odeljenja) dobijaju pau{alnu sumu po {koli. Op{tine u kojima su
rashodi relativno visoki imaju standard prema kome obezbe|uju vi{e nastavnika po
u~eniku. Stoga se, iako indirektno, uzima u obzir problem sa razli~itom cenom usluga.
Novi sistem transfera stvara uslove za re{avanje drugih problema koji su postojali
do sada. Glavni problem je podela nadle`nosti izme|u dràve i op{tina za finansiranje usluga koje se pruàju na lokalnom nivou. Tako|e je bitno da se re{i problem
prevazilaènja kolapsa lokalnih budèta koji je rezultat zatvaranja strukturalnih preduze}a za lokalnu privredu.
D. Ciljevi predstoje}e reforme
Naravno, sve ove promene predstavljaju samo po~etak reforme. Mnogi drugi problemi ostaju nere{eni. Glavne aktivnosti koje predstoje su:
Treba pobolj{ati standarde. Usvajanje standarda tro{kova predstavlja dobar po~etak ali su oni zasnovani samo na kvantitativnim karakteristikama. Treba ih
unaprediti uklju~ivanjem elemenata koji pokazuju rezultate i kvalitet usluga.
Usvojiti mehanizam za utvr|ivanje ukupnog iznosa subvencija za kapitalne
investicije i ukupnog iznosa subvencije za izjedna~avanje.
Omogu}iti lokalnoj samoupravi da utvr|uje stope lokalnih poreza.
Usvojiti izmene Zakona o budètu lokalne samouprave, Zakona o imovini op{tine, Zakona o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi i Zakona o kreditiranju
op{tina.
Zaklju~ak. Uprkos ~estim promenama sistema finansiranja lokalne samouprave,
do 2002. godine nije bilo promena u centralisti~kom modelu finansijskih odnosa izme|u Ministarstva finansija i lokalnih budèta.
Stvarne promene u pravcu fiskalne decentralizacije po~ele su 2003. godine. Njihovu osnovu predstavljaju: usvajanje standarda tro{kova za finansiranje poslova poverenih od dràve; promene u sistemu ustupljenih poreza, koje stvaraju uslove za
62
Stefan Ivanov
relativno pojednostavljenje mehanizma za subvencije; stvaranje jasnih i razumljivih
mehanizama za raspodelu subvencija; raspodela ovla{}enja za finansiranje usluga
koje pruàju op{tine; davanje punih ovla{}enja op{tinama da utvr|uju stope lokalnih
taksi; stimulacija za ostvarivanje lokalnih prihoda.
Dijalog koji je zapo~et izme|u centralnih i lokalnih vlasti i volja da se problemi
re{avaju zajedni~ki u najve}oj meri pove}avaju optimizam da }e se reforme sistema
finansiranja lokalne samouprave uspe{no odvijati.
IV. SPROVO\ENJE REFORME FISKALNOG SISTEMA
LOKALNE SAMOUPRAVE
Sada{nja administrativna podela na op{tine postoji od 1979. godine. Zatim je formirano 291 naselje. To su bile teritorijalne jedinice na lokalnom nivou koje su imale
podre|en poloàj u odnosu na 28 okruga. U godinama pred kraj komunisti~kog sistema, broj ovih lokalnih struktura smanjen je na 255 usled povezivanja malih ruralnih
op{tina sa susednim, ve}im op{tinama. Me|utim, njihov delokrug ostao je isti. Nakon 1987. godine op{tine su dobile odre|ena ovla{}enja za dono{enje odluka na lokalnom nivou, {to je bio rezultat ukidanja okruga (kao i okru`nih ve}a) i stvaranje
regionalnog nivoa uvo|enjem devet regiona. Tako je na po~etku reforme Bugarska
imala relativno velike op{tine (u smislu teritorije i stanovni{tva) sa zna~ajnim odgovornostima za obezbe|ivanje javnih usluga i slabom dekoncentrisanom vladom na
regionalnom nivou.
Rasprava o administrativnoj podeli zemlje (1990-1991) prilikom izrade novog
Ustava Bugarske i Zakona o lokalnoj samoupravi i lokalnoj upravi potvrdila je potrebu za o~uvanjem veli~ine op{tina. Vi{e pa`nje posve}ivalo se izmenama izbornog
sistema na lokalnom nivou, razja{njavanju nadle`nosti, funkcija i zadataka lokalne
samouprave i definiciji konkretne pozicije za razvoj op{tina i lokalne samouprave.
Rasprava je vo|ena u Velikoj narodnoj skup{tini, uz u~e{}e nekih njenih statutarnih odbora, kao i ~lanova parlamenta, vlade i stru~njaka u prakti~noj primeni te akademskih stru~njaka. Dominacija politi~kih predstavnika u ovim raspravama i naknadno
zakonsko regulisanje o~uvanja veli~ine op{tina, kao i regulisanje delokruga i nadle`nosti lokalne samouprave u vo|enju i finansiranju odre|enih javnih usluga, vodi
pretpostavci da je ta veza ostvarena. Vreme je pokazalo da je to bila ispravna odluka.
Kao rezultat toga, i za razliku od drugih centralnih i isto~nih evropskih zemalja,
Bugarska je izbegla usitnjavanje na lokalnom nivou. Time se op{tinama omogu}ilo
da nastave da budu odgovorne za obezbe|ivanje relativno velikog broja javnih usluga u zemlji. Navodimo samo dva podatka 1992. na lokalnom nivou obezbe|eno je
24% javnih usluga, dok su lokalni rashodi ~inili 13% bruto dru{tvenog proizvoda. Od
te godine, vrednosti ovih indikatora su polako i sigurno opadali. Za to postoje dva
razloga. Prvi razlog same op{tine su po~ele da ukidaju poslove i usluge koje nisu
tipi~ne za javne institucije i da osloba|aju prostor za privatni sektor. Neke od tih
63
aktivnosti su proizvodnja hleba, popravka ku}nih aparata, prodaja na malo itd. Objekti
i oprema su privatizovani. Drugi razlog mnogi poslovi (javne usluge od nacionalne
va`nosti) koje obavlja op{tina kao jedinica potpuno nezavisna od centra, postaju neodgovaraju}i nakon {to ona postane autonomni lokalni organ. Stoga je njihovo obavljanje tih poslova i njihovo finansiranje preneto u delokrug nadle`nih ministarstava.
Smanjenje aktivnosti prati smanjenje prihoda. Dràva ograni~ava iznos prihoda iz
transfera na vi{e na~ina:
Dugoro~nije putem smanjenja vrsta poreza ili smanjenjem udela prihoda od
poreza u lokalnim budètima.
Sada{nje godi{nje smanjenje ovla{}enja lokalne samouprave da upravlja rashodima putem smanjenja subvencija obavlja regulativnu funkciju za ustupljene poreze i
u velikom stepenu za ukupne prihode.
Kao {to se moè videti, o~uvanje veli~ine op{tina i specifi~nog delokruga njihovih
ovla{}enja da upravljaju rashodima na po~etku demokratskih promena zahteva mere
koje su suprotne onima koje su preduzete u drugim zemljama centralne i isto~ne
Evrope. Umesto prenosa funkcija sa centralnog na lokalni nivo, funkcije koje obavlja
lokalna samouprava su smanjene a time su smanjeni i izvori sredstava za lokalni
budèt.
Finansijski resursi za zadovoljavanje potreba op{tinskih rashoda su adekvatni u
uslovima smanjenja poslova i prihoda. Podaci pokazuju da je u periodu 1992-1998.
udeo ukupnih javnih rashoda u bruto dru{tvenom proizvodu smanjen za 25%, da je
udeo centralnih institucija opao za 20% a udeo op{tina za 40%. Neadekvatno ve}e
smanjenje finansijskih resursa lokalne samouprave ja~e je izraèno u periodu 19982003. Zaklju~uje se da su, iako je Bugarska imala druga~iju polaznu osnovu i koristila druga~ija sredstva, sprovedeni procesi imali rezultate sli~ne onima u drugim zemljama prenos odgovornosti za tranziciju sa centralnog na lokalni nivo.
Logi~no je da se traì obja{njenje za{to su se odnosi izme|u centralnih i lokalnih
vlasti razvijali na ovaj na~in ili koji su ideolo{ki i teoretski trendovi uticali na izgradnju sistema finansiranja lokalne samouprave. Mi{ljenje autora je slede}e:
Tokom celokupnog perioda tranzicije, na sistem finansiranja lokalne samouprave
nisu uticale ideolo{ke {eme. Nema simptoma koji bi ukazivali na pra}enje izvesnog
teoretskog koncepta.
Odre|eni ciklus moè se primetiti posmatranjem promena politi~kog upravljanja
zemlje od 1991. godine do sada: demokratska vlada vlada neprepoznatljive pripadnosti politi~koj stranci vlada biv{ih komunista demokratska vlada vlada
neprepoznatljive pripadnosti politi~koj stranci o~ekivanja su (sociolo{kih ustanova) da }e na slede}im izborima pobediti biv{i komunisti. Rezultat je bio da nema
promena u centralisti~kom modelu finansijskih odnosa izme|u centralne i lokalne
vlade. Za to postoje dva razloga:
Prvo, velike promene u vezi sa izgradnjom demokratskog sistema i trì{ne
ekonomije nisu pra}ene reformama javnog sektora.
64
Stefan Ivanov
Drugo, o~uvanje relativno velike veli~ine bugarskih op{tina imalo je negativan
rezultat o~uvanje posredni~kog odnosa izme|u stanovni{tva i lokalne samouprave. Lokalna demokratija nije mogla da uti~e na po~etak reformi u oblasti
poslova lokalne samouprave.
U takvoj situaciji vakuuma nedostatka pritiska odozdo na gore, parametre sistema lokalne samouprave odre|ivali su (kri{om) dràvni funkcioneri srednjeg reda u
ministarstvima. Njihovi glavni zadaci bili su da balansiraju dràvni budèt i da
o~uvaju punu i direktnu kontrolu nad op{tinama i njihovim finansijama. Promene su
morale da li~e na reforme, ali su, kona~no, sve one bile sprovo|ene u okviru o~uvanja
centralisti~kog modela finansijskih odnosa. Na primer: formula za raspodelu subvencija zasniva se na objektivnim kriterijumima (to se promovi{e u javnosti). U praksi,
element formule kojim se subvencije daju op{tinama i odre|uju na osnovu objektivnih kriterijuma predstavlja samo 1 od 6 (ili 8 u nekim godinama). Drugo, 1999. godine udeo u ukupnom iznosu subvencija bio je 15,12%.
Iako preovladavaju mere ~iji je cilj sprovo|enje pseudoreformi, nasuprot volji da
se naprave konkretne promene stoji nizak kapacitet lokalne samouprave. To i jeste i
nije istina. Istina je da lokalna samouprava ima kapacitet da radi svoj posao u meri u
kojoj joj to dozvoljava sistem. Nije logi~no da se ulaù napori za pove}anje kapaciteta lokalne samouprave bez ideje o daljem kori{}enju tog kapaciteta. S druge strane, to
nije istina iz dva razloga: prvo, u poslednjih 7-8 godina, lokalna samouprava a posebno predstavnici velikih op{tina zna~ajno su pobolj{ali svoj kapacitet (obuke u inostranstvu, oprema itd.); drugo, u uslovima smanjenog kapaciteta lokalne samouprave
ve} postoji izgra|en konsultantski sektor i jedan broj op{tinskih asocijacija, uklju~uju}i specijalizovane asocijacije stru~njaka za op{tinske finansije, za{titu ìvotne sredine itd. Lokalna samouprava moè da koristi kapacitet i iskustvo konsultantskog
sektora i ovih asocijacija. Centralna vlada moè tako|e da doprinese pobolj{anju lokalnog kapaciteta ~ak i obezbe|ivanjem jasnog programa predstoje}ih promena sa
vremenskim rasporedom.
Odga|anje reformi javnog sektora pogor{alo je finansijsko stanje u op{tinama
posle 1998. godine i izazvalo tenzije u odnosima izme|u centralne i lokalne uprave.
înjenica da su poslednjih godina politi~ki predstavnici lokalne samouprave gradona~elnici okrenuli le|a politi~koj pristrasnosti i ujedinili se (bez izuzetka) zarad
finansijskih interesa lokalne samouprave, ukazuje na to da negativan uticaj odga|anja reformi dominira nad politi~kim razlikama. U praksi je protest gradona~elnika,
ujedinjen i usmeren kroz NAMRB, uz podr{ku analiti~ke i konsultantske pomo}i
bugarskih i stranih organizacija, doveo do toga da Vlada i NAMRB potpi{u Sporazum za pripremanje i po~etak fiskalne decentralizacije. Sporazum je potpisan krajem
2001. godine. Postojanje jasno iskazane politi~ke volje menja pona{anje dràvnih
funkcionera srednjeg reda od nastojanja da o~uvaju trenutni status do poku{aja da
se prilagode promenama. Tako su svoju ulogu ko~ni~ara reforme zamenili ulogom
pokreta~a reforme. U ovoj situaciji veoma je va`no da se proces odvija postepeno i da
65
se nastavi. Trenutak povla~enja ili oklevanja centralne vlade u vezi sa usvojenim
reformama odmah }e usloviti promenu pravca, tj. dove{}e do poku{aja da se postignuti rezultati proglase nevaè}im.
Zaklju~ak
Bugarska lokalna samouprava izdràla je i pokrenula reformu sistema lokalne samouprave. Decentralizacija predstavlja cilj i pravac reformi. One su po~ele 2003.
godine. Napravljen je mali korak ali u pravom smeru.
Lokalna samouprava dobila je puno ovla{}enje da utvr|uje stope lokalnih taksa (uklju~uju}i i osnovicu za taksu na odlaganje ~vrstog otpada od 2004. godine).
Iznos transfera se utvr|uje objektivno, uz upotrebu standarda tro{kova za poslove poverene od dràve.
Raspodela namenske subvencije za kapitalne investicije i op{te subvencije za
izjedna~avanje utvr|uje se na objektivan, jasan i relativno pravi~an na~in.
Stvoreni su uslovi da se lokalna samouprava zainteresuje za mere koje vode ka
pove}anju op{tinskih izvornih prihoda.
Rezultat promena jeste ravnoteà ovla{}enja i odgovornosti centralne i lokalne
uprave za finansiranje, upravljanje i pruànje lokalnih usluga.
Predstoje tri vrste zadataka:
Nastavak promena u odnosima izme|u centralne i lokalne vlasti pobolj{anje
standarda tro{kova, davanje ovla{}enja lokalnoj samoupravi za utvr|ivanje taksa
i prikupljanje lokalnih poreza itd.
Po~etak decentralizacije unutar granica op{tine prenos ve}ih ovla{}enja i
odgovornosti sa lokalne samouprave (op{tinskog ve}a, gradona~elnika) na na~elni{tva (naselja) i op{tinske institucije za pruànje usluga.
Uklju~ivanje stanovni{tva u proces dono{enja odluka na lokalnom nivou. To
zna~i da u~e{}e gra|ana u odre|ivanju lokalnih prioriteta, odabiru obima, kvantiteta i kvaliteta lokalnih usluga i u finansiranju ovih usluga (putem dobrovoljnog rada ili drugih oblika), odnosno formiranje i primena lokalne politike, predstavlja uslov i krajnji cilj reforme sistema lokalne samouprave u Bugarskoj.
66
Stefan Ivanov
PRILOZI:
Prilog 1.
Karakteristike regiona u Bugarskoj
Regioni
Blagoevgrad
Bourgas
Varna
Veliko Turnovo
Vidin
Vratza
Gabrovo
Dobrich
Kardjali
Kjustendil
Lovech
Montana
Pazardjik
Pernik
Pleven
Plovdiv
Razgrad
Russe
Silistra
Sliven
Smolian
Grad Sofia
Region Sofia
Stara Zagora
Targoviste
Haskovo
Shumen
Yambol
Ukupno
Prosek
Teritorija
(2000.)
km2
%
6449,5
5,8
7748,1
7,0
3819,5
3,4
4661,6
4,2
3032,9
2,7
3619,8
3,2
2023,0
1,8
4719,7
4,3
3209,1
2,9
3051,5
2,7
4128,8
3,7
3635,6
3,3
4456,9
4,0
2394,2
2,2
4653,3
4,2
5972,9
5,4
2413,9
2,2
2877,4
2,6
2846,3
2,6
3544,1
3,2
3192,9
2,9
1348,9
1,2
7062,3
6,4
5151,1
4,6
2710,4
2,4
5533,3
5,0
3389,7
3,1
3355,5
3,0
111002,2 100
3964,4
3,6
Stanovni{tvo
Broj
343370
426028
465012
294790
131215
227766
144849
217012
164958
163388
171236
183353
313059
150318
330745
721905
146444
270161
142815
220273
140664
1173811
273882
372849
142872
279067
205198
156631
7973671
284774
%
4,3
5,3
5,8
3,7
1,6
2,9
1,8
2,7
2,1
2,0
2,1
2,3
3,9
1,9
4,1
9,1
1,8
3,4
1,8
2,8
1,8
14,7
3,4
4,7
1,8
3,5
2,6
2,0
100,0
3,6
Op{tine
Broj
14
13
12
10
11
10
4
8
7
9
8
11
11
6
11
17
7
8
7
4
10
1
22
11
5
11
10
5
263
9
%
5,3
4,9
4,6
3,8
4,2
3,8
1,5
3,0
2,7
3,4
3,0
4,2
4,2
2,3
4,2
6,5
2,7
3,0
2,7
1,5
3,8
0,4
8,4
4,2
1,9
4,2
3,8
1,9
100,0
Naselja
Broj
280
257
158
336
142
123
356
215
471
182
150
130
117
171
123
215
101
84
118
120
242
38
284
206
199
261
151
109
5339
191
%
5,2
4,8
3,0
6,3
2,7
2,3
6,7
4,0
8,8
3,4
2,8
2,4
2,2
3,2
2,3
4,0
1,9
1,6
2,2
2,2
4,5
0,7
5,3
3,9
3,7
4,9
2,8
2,0
100,0
67
Prilog 2.
Udeo lokalnih rashoda u bruto dru{tvenom proizvodu
i konsolidovanom dràvnom budètu
(1998-2003)
Bruto dr. proizvod (mil. leva)
Kons. dr`. budèt (mil. leva)
Rashodi lok. bud`. (mil. leva)
Rashodi lok. bud`./BDP (%)
Rashodi lok. bud`./KDB (%)
1998.
1999.
2000.
2001.
2002. 2003.**
21577.0 22776.0 26752.8 29617.7 32606.8* 35285.5
8689.2 9912.2 11334.3 12096.5 12663.4* 13636.6
1735.6 2022.3 2178.1 2113.9 2388.5 1783.9
8.04
8.88
8.14
7.14
7.33
5.06
19.97
20.40
19.22
17.47
18.86
13.08
* Program.
** Projekcija (BDP) i program konsolidovani dràvni budèt (KDP) i lokalni budèt.
Prilog 3.
Udeo lokalnih rashoda u ukupnim javnim rashodima prema funkcijama
Javni sektor
Op{ta administracija
Odbrana i bezbednost
Obrazovanje
Zdravstvo
Socijalna za{tita
Komunalne usluge
Kultura
Ekonomske aktivnosti
Drugi rashodi
* Program.
1998.
17.55
0.78
57.03
52.75
6.12
65.58
31.92
12.16
0.38
1999.
14.55
2.01
57.79
51.44
8.3
70.83
30.24
6.23
1.15
2000.
15.93
0.97
55.42
42.33
8.28
64.11
25.1
9.68
0.90
2001.
2003.*
18.01
16.85
1.26
0.60
54.75
56.39
15.40
10.37
8.44
2.10
58.43
48.71
27.59
25.19
10.46
3.66
0.93
0.01
141.9
56.7
76.9
104.2
78.9
Lokalni porezi
Lokalne takse
1860.2
1683.1
Transferi na op{tinske
bankovne ra~une
Ukupni prihodi
Ukupni rashodi
167.6
2022.3
74.4
1735.6
0.0
172.7
136.0
0.0
Investicije
1854.7
Transferi za soc. za{titu
851.9
694.2
1661.1
95.5
212.6
Odràvanje
Ukupni budètski
rashodi
Dodatna sredstva koja
nisu uklju~ena u izve{taje
o lokalnim budètima
Nepla}eni rashodi
712.6
640.4
Plate i socijalna davanja
Rashodi
-36.7
0.0
Zajmovi
93.5
27.6
27.7
Prihodi od lokalnih
aktivnosti
Drugi prihodi
114.0
82.5
338.3
704.9
614.1
260.0
Lokalni izvorni prihodi
760.3
1465.2
1999
Subvencije
781.4
1395.5
1998
Ustupljeni porezi
Prihodi
Transferi
Prilog 4.
2178.1
172.3
0.0
2005.8
158.0
250.3
763.7
833.9
2021.6
75.9
70.8
146.7
129.0
135.3
88.9
353.1
746.0
775.7
1521.7
2113.9
124.3
117.4
1872.2
121.2
287.8
761.9
701.2
2018.7
132.1
-51.7
80.4
148.6
165.9
98.6
413.1
603.3
921.8
1525.2
U milionima BGL
2000
2001
2388.5
97.1
0.0
2291.3
196.0
355.4
915.5
824.4
2326.8
148.8
-15.3
133.6
176.9
215.0
160.2
552.1
718.4
922.7
1641.1
1783.9
0.0
0.0
1783.9
199.0
29.6
729.5
825.8
1783.9
9.4
78.1
87.5
201.3
241.4
170.0
612.7
385.9
697.8
1083.7
2002 2003*
100.00
4.29
0.00
95.71
12.25
5.51
36.90
41.06
100.00
0.00
1.64
1.64
4.69
6.19
4.57
15.44
36.49
46.42
82.91
1998
100.00
8.29
0.00
91.71
8.54
6.73
34.33
42.12
100.00
-1.97
5.02
3.05
7.63
6.13
4.43
18.19
37.89
40.87
78.76
1999
100.00
7.91
0.00
92.09
7.25
11.49
35.06
38.28
100.00
3.76
3.50
7.26
6.38
6.69
4.40
17.47
36.90
38.37
75.27
100.00
5.88
5.55
88.57
5.74
13.62
36.04
33.17
100.00
6.54
-2.56
3.98
7.36
8.22
4.89
20.46
29.89
45.67
75.55
Struktura (%)
2000
2001
100.00
4.07
0.00
95.93
8.21
14.88
38.33
34.52
100.00
6.40
-0.66
5.74
7.60
9.24
6.89
23.73
30.88
39.65
70.53
100.00
0.00
0.00
100.00
11.16
1.66
40.89
46.29
100.00
0.53
4.38
4.90
11.28
13.53
9.53
34.35
21.63
39.12
60.75
2002 2003*
Prihodi i rashodi lokalne samouprave (1998-2003)
100.00
100.00
#####
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
1998
116.52
225.15
#####
111.65
81.24
142.37
108.41
119.55
110.52
#####
337.89
205.18
179.90
109.42
107.17
130.14
114.77
97.31
105.00
1999
109.29
290.91
188.38
159.27
128.19
158.90
98.24
117.98
125.50
231.47
#####
120.75
74.29
262.00
119.25
117.02
120.11
#####
121.80
166.91
#####
112.71
57.02
301.22
118.98
98.41
119.94
#####
256.02 -186.79
530.73
163.52
129.90
115.52
135.84
121.47
99.27
109.04
Trend (1998.=100)
2000
2001
77.66
282.37
316.5
255.27
231.75
220.96
235.7
62.835
89.305
137.62
130.49
#####
137.94
92.19
371.96
142.97
115.69
138.24
102.8
0.00
#####
107.39
93.59
30.98
113.92
115.89
105.99
##### -1E+05
-55.27
483.05
224.30
206.46
208.25
212.40
116.97
118.08
117.60
2002 2003*
68
Stefan Ivanov
154.5
242.0
55.8
152.4
Socijalna za{tita
Komunalne usluge
Kultura
Ekonomske aktivnosti
* 2003. god. podaci iz
plana
Ukupno
1661.1
3.6
433.7
Zdravstvo
Drugi rashodi
493.4
8.3
Odbrana i bezbednost
Obrazovanje
117.4
Op{ta administracija
Rashodi funkcije
1998
1854.7
0.7
72.1
66.2
285.5
240.4
477.9
567.9
11.2
132.7
1999
2005.8
9.6
124.7
56.6
297.5
310.5
413.9
626.2
13.7
153.0
1872.2
10.7
139.0
60.0
296.1
339.8
184.1
652.9
18.3
171.5
U milionima BGL
2000
2001
2291.3
10.7
174.7
69.9
381.9
423.6
208.5
782.1
21.7
218.1
1783.9
14.6
119.1
68.8
372.7
113.9
133.3
728.4
20.3
212.9
2002 2003*
100.00
0.22
9.18
3.36
14.57
9.30
26.11
29.71
0.50
7.07
1998
100.00
0.04
3.89
3.57
15.39
12.96
25.77
30.62
0.61
7.15
1999
100.00
0.48
6.21
2.82
14.83
15.48
20.63
31.22
0.68
7.63
100.00
0.57
7.42
3.20
15.81
18.15
9.83
34.87
0.98
9.16
Struktura (%)
2000
2001
100.00
0.47
7.63
3.05
16.67
18.49
9.10
34.13
0.95
9.52
100.00
0.82
6.68
3.86
20.89
6.39
7.47
40.83
1.14
11.93
2002 2003*
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
1998
111.65
20.43
47.29
118.73
118.01
155.61
110.20
115.09
135.66
113.01
1999
120.75
265.29
81.78
101.44
122.98
200.99
95.43
126.91
165.63
130.33
112.71
293.79
91.16
107.52
122.36
219.90
42.46
132.31
220.71
146.04
Trend (1998.=100)
2000
2001
137.94
294.08
114.65
125.32
157.84
274.17
48.09
158.50
262.20
185.80
107.39
400.82
78.16
123.33
154.03
73.73
30.73
147.62
244.42
181.30
2002 2003*
69
70
Stefan Ivanov
Prilog 5.
Prihodi po glavi stanovnika po grupama op{tina
na osnovu broja stanovnika 2002. godine
Op{tine po grupama
1
349.6
Dràvni
transferi
232.5
Preko 160.000 stanovnika
5
275.1
167.3
90.7
17.1
100.000-159.999 stanovnika
5
255.1
174.5
62.2
18.3
75.000-99.999 stanovnika
8
256.5
181.7
63.6
11.2
14
254.2
178.6
57.7
17.9
37
273.9
208.1
44.8
21.0
94
311.1
234.4
48.0
28.7
99
372.8
283.3
48.4
41.2
263
294.9
208.0
70.0
16.9
Glavni grad
Nacionalni prosek
Broj
op{tina
Ukupno
Izvorni
prihodi
130.2
Drugo
-13.0
71
Ako{ Salaj
SISTEM FINANSIRANJA
LOKALNE SAMOUPRAVE U MA\ARSKOJ
Fiskalni poloàj lokalne samouprave
Zakonski osnov (ustav, zakon o lokalnoj samoupravi). Ustavom se predvi|a pravo gra|ana na lokalnu samoupravu koje predstavlja samostalno i demokratsko upravljanje lokalnim javnim poslovima. Svoje pravo na lokalnu samoupravu gra|ani mogu ostvariti preko Parlamenta, sastavljenog od izabranih predstavnika, ili putem referenduma. Lokalna samouprava moè da preduzima poslovne aktivnosti na svoj vlastiti rizik, ali takvi poslovi ne smeju da ugroze obavljanje izvornih prava i ovla{}enja
lokalnih samouprava. Odluka lokalne samouprave moè biti predmet razmatranja samo ukoliko se njome kr{i zakon i samo Ustavni sud moè da je stavi van snage.
Na osnovu ustavnih odredaba, klju~na pitanja za funkcionisanje lokalne samouprave su detaljno regulisana Zakonom o lokalnoj samoupravi, za ~ije je usvajanje i
dopune potrebna dvotre}inska ve}ina u Parlamentu.
Broj nivoa, veli~ina op{tina. U Ma|arskoj, sistem lokalne samouprave sastoji se
od dva nivoa: postoji 3.100 op{tina i 19 okruga. Me|utum, okruzi nisu nadre|eni
op{tinama, jer su ovla{}enja koja se ti~u distribucije i kontrole prethodnih ve}a okruga ukinuta. Osim toga, kao {to }emo kasnije videti, op{tine imaju izvesne mogu}nosti
da ograni~e aktivnosti okruga.
Sa prose~nim brojem stanovnika od pribli`no 3.200, ma|arske op{tine su manje
od op{tina u ve}ini zemalja OECD (Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj) i
mogu se porediti sa usitnjenijim sistemima u nekim zemljama zapadne Evrope, kao
{to su Francuska i [vajcarska. Veli~ina lokalnih nivoa vlasti se moè procenjvati
samo u sprezi sa obimom njihovih nadle`nosti. S ove ta~ke gledi{ta, osnovni problem
u ma|arskom sistemu op{tina je u ~injenici da organi lokalne samouprave obavljaju
{iri spektar funkcija u pore|enju sa zemljama sa pribli`no istom veli~inom op{tina.
Posebni propisi za velike gradove i Budimpe{tu. Postoje dva izuzetka u dvoslojnom sistemu:
Gradovi sa pravima okuga, koji obavljaju nadle`nosti i gradova i okruga. Premda
je ovaj pristup uobi~ajen za zapadne sisteme, u Ma|arskoj je broj gradova sa
statusom okruga izuzetno veliki (22).
Glavni grad, Budimpe{ta, podeljen je u 23 oblasti koje imaju nezavisna op{tinska tela. Op{tinska vlast Budimpe{te je progla{ena za teritorijalnu upravu (na
nivou okruga). Poslovi koje obavlja op{tinska uprava Budimpe{te obuhvataju
72
Ako{ Salaj
i one nadle`nosti koje se ti~u ~itavih gradova ili vi{e od jedne oblasti. Za razliku od okruga, op{tinska uprava Budimpe{te ima ograni~eno pravo na preraspodelu sredstava (globalni normativni doprinosi obezbe|eni za glavni grad
kao celinu, odgovaraju}i ustupljeni porez na dohodak gra|ana, porez na motorna vozila, da`bine i lokalne takse) vertikalno unutar sebe i oblasti i horizontalno izme|u samih oblasti.
Podela nadle`nosti
Izvorne nadle`nosti i lokalni javni poslovi. Zadaci koji se odnose na pruànje odre|enih javnih usluga mogu se nametnuti lokalnim samoupravama jedino putem zakona. U Ma|arskoj, Zakon o lokalnoj samoupravi defini{e veoma {irok spektar funkcija koje obavlja lokalna samouprava. U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, glavne nadle`nosti lokalnih samouprava su: razvoj op{tine, za{tita ìvotne
sredine (za{tita zna~ajnih lokalnih prirodnih bogatstava itd.); lokalni stambeni fond,
vodovod, kanalizacija, preduzimanje mera za spre~avanje poplava, prerada otpadnih
voda; odràvanje javnih puteva i drugih javnih povr{ina, lokalni javni prevoz, gradska ~isto}a, op{tinska vatrogasna brigada, kao i poslovi odbrane i civilne za{tite na
lokalnom nivou, u~e{}e u snabdevanju elektri~nom energijom; u~e{}e u re{avanju
nezaposlenosti na lokalnom nivou, obdani{ta i osnovne {kole; primarna zdravstvena
i socijalna za{tita; pomo} lokalnim programima de~je za{tite; obezbe|ivanje lokalnih
javnih objekata, op{te obrazovanje, kultura i nauka; pomo} za razvoj sporta na lokalnom nivou, obezbe|enje prava nacionalnih i etni~kih manjina i obezbe|enje uslova
za zdrav ìvot. U drugom paragrafu, zakon, osim navedenih, defini{e slede}e nadle`nosti: obezbe|enje pija}e vode; odràvanje grobalja; uli~na rasveta; pomo} lokalnim nevladinim organizacijama.
Osim ovih nadle`nosti, op{tine imaju na raspolaganju dve glavne mogu}nosti za
pro{irenje obima svojih poslova:
Ma|arske op{tine imaju pravo da preuzmu bilo koje poslove koji nisu zabranjeni zakonom, progla{avaju}i ih za lokalne javne poslove.
U skladu sa zakonom, op{tine imaju pravo da preuzmu bilo koju funkciju od
okruga koji je obavezan da prenese ove institucije (funkcije) ako to lokalna
vlast zatraì (i ukoliko je mesto boravi{ta vi{e od polovine korisnika u periodu
od protekle ~etiri godine bilo na toj op{tini). Me|utim, lokalni nivo moè tako|e da vrati ove funkcije (ili institucije). Okrug mora da prihvati i sprovede
odluku lokalnog nivoa.
Op{tine imaju pravo da odrede na~ine obavljanja svojih funkcija. Mogu da pruàju usluge posredstvom sopstvenih institucija ili ugovornim aran`manima sa drugom
op{tinom, neprofitnim ili profitabilnim organizacijama.
Neuskla|enost izme|u veli~ine op{tina i obima njihovih nadle`nosti. Kao {to
sam napomenuo, veli~ina op{tina moè se proceniti jedino u svetlu obima njihovih
Sistem finansiranja lokalne samouprave u Ma|arskoj
73
nadle`nosti. Manje jedinice lokalne samouprave nisu u mogu}nosti da obavljaju odre|ene velike poslove. [tavi{e, veliki broj pozitivnih i negativnih posledica ovih
poslova preliva se na stanovnike i glasa~e drugih jedinica lokalne samouprave, i lokalne samouprave u svojim odlukama ne uzimaju u obzir ni koristi ni nastale tro{kove.
U skladu sa osnovnim zakonodavstvom, sve lokalne samouprave, bez obzira na
veli~inu, imaju ista prava a, kao {to se moè videti u tabeli 1, ma|arske op{tine imaju
isti broj nadle`nosti kao i ve}e op{tine u drugim zemljama.
op{tine
op{tine (okrug)
op{tine (okrug) i
centri
op{tine
op{tine
op{tine
op{tine i dràva
(regionalna kompanija)
op{tine
op{tine
op{tine
op{tine i dràva
op{tine
op{tine
op{tine i dràva
op{tine
op{tine
dràva
op{tine i dràva
dràva
Osnovno obrazovanje
Srednje obrazovanje
Bolnice
lander
op{tina
op{tina, lander i dràva
op{tina
op{tina i lander
lander
dràva
lander
op{tina
lander
dràva
op{tina
lander
op{tina
op{tina
Austrija
op{tina
op{tina i lander
op{tina
departman, region i dràva
op{tina
op{tina
op{tina
op{tina, departman i dràva
op{tina, departman i dràva
op{tina
op{tina i dràva
op{tina i dràva
op{tina
region
op{tina
op{tina
departman
op{tina
op{tina i dràva
Francuska
op{tina
op{tina
op{tina (infrastruktura) i
dràva (zaposleni)
op{tina (infrastruktura) i
dràva (zaposleni)
region (infrastruktura) i
dràva (zaposleni)
dràva
Barati i Szalai (1999)
Izvor: Council of Europe, Structure and operation of local and regional democracy (studije zemalja).
Elektroprivreda
Vodosnabdevanje
Sakupljanje otpada
Odlaganje otpada
Pozori{ta i koncerti
Muzeji i biblioteke
Parkovi i otvorene povr{ine
Sport i rekreacija
Putevi
Gradski drumski saobra}aj
Gradski èlezni~ki saobra}aj
Gas
Obdani{ta i jaslice
Slu`ba za brigu o porodici
Urbanizam
Vodovod i kanalizacija
Ma|arska
op{tine
op{tine
op{tine
Funkcija
Protivpoàrna za{tita
Civilna za{tita
Pred{kolsko obrazovanje
Funkcije razli~itih nivoa vlasti
(Ma|arska, Austrija, Francuska, [panija)
Tabela 1.
op{tina, region i dràva
op{tina
op{tina
op{tina, provincija, region i dràva
op{tina i region
op{tina, provincija i region
op{tina
op{tina
op{tina
op{tina
[panija
op{tina i provincija
74
Ako{ Salaj
75
Naravno, ovo je jedan od problema sa kojim ma|arski sistem mora da se pozabavi. Neka re{enja su ve} predlagana poslednjih godina:
Lokalna udruènja. Op{tinskom politikom u Ma|arskoj nastoji se da se op{tine
ohrabre da formiraju dobrovoljna udruènja manjih lokalnih samouprava. Od
uvo|enja novog sistema lokalnih samouprava, broj lokalnih udruènja raste,
uprkos ozbiljnoj lekciji nau~enoj u takozvanom periodu zajedni~kih ve}a
sedamedesetih i osamdesetih godina, kada su se susedne lokalne samouprave
udruìvale u jedinstvena lokalna ve}a dok su lokalne funkcije necentralnih
naselja nazadovale. Parlament je 1997. doneo Zakon o (lokalnim) udruènjima
lokalne samouprave kojim se reguli{u organizaciona i finansijska pitanja udruènja. Na nekim poljima, op{tinski sistem dotacija, posebno dotacija za kapitalne investicije, sadrào je uslove koji se ti~u broja klijenata (stanovnika) podnosilaca zahteva.
Asimetri~na dodela funkcija. Postoje izuzeci iz op{teg pravila o istim pravima i nadle`nostima za svaku op{tinu. Postoje}i sistem u odre|enom podru~ju
zasniva se na logici da ve}e jedinice lokalne samouprave treba da imaju vi{e
zadataka od manjih. Npr. Zakonom o socijalnoj pomo}i odre|uju se limiti, i
ustanove dnevnog boravka mogu da postoje samo u op{tinama koje su ve}e od
propisanog limita.
Mikroregioni. Postoji poseban oblik asimteri~ne dodele funkcija u slu~ajevima kada zakonodavci odaberu odre|ene gradove koji moraju da obavljaju nadle`nosti i za susedne op{tine, npr. na polju gra|evinskih dozvola ili ustanova za
brigu o porodici. Danas se resornim zakonima defini{u razli~iti mikroregioni,
tako da je mogu}e da odre|eno naselje bude deo razli~itih mikroregiona u razli~itim sistemima. Neophodno je izvr{iti unifikaciju razli~itih sistema, a centralna vlast mora da izabere jednu od regionalnih struktura koja }e sluìti kao
osnov za ovu unifikaciju. Na sre}u, pristupanjem Evropskoj uniji }e po svemu
sude}i biti definisane osnovne funkcije nivoa mikroregiona; struktura mikroregiona }e biti sistem u politici teritorijalnog razvoja kome }e se ostali sektori
prilagoditi.
Glavni rashodi op{tina. Kao {to je navedeno u Prilogu, najve}i deo javnih fondova jedinica lokalne samouprave tro{i se na obazovanje, zdravstvenu i socijalnu za{titu. Stoga }emo se u daljem tekstu baviti propisima koji reguli{u ove oblasti.
U procentima
TEKU]I PRIHODI
Od kojih
Lokalni porezi
Porez na dohodak na
derivativnom osnovu
Porez na vozila
Ostali prihodi iz
sopstvenih izvora
k
d
ij i
U milionima HUF
TEKU]I PRIHODI
Od kojih
Lokalne takse
Porez na dohodak na
derivativnom osnovu
Porez na vozila
Ostali izvorni prihodi
Teku}e dotacije iz
centralnog budèta *
Kapitalne dotacije
iz centralnog
budèta**
KAPITALNI
PRIHODI
Kapitalni prihodi iz
sopstvenih izvora
Dotacije za potrebe
kapitala***
ZAJMOVI
PRIVATIZACIJA
GFS PRIHODI
GFS PRIHODI BEZ
PRIVATIZACIJE
1995.
699 182
46 383
77 580
2 472
99 890
448 678
24 179
65 232
43 699
21 533
0
25 695
790 109
764 414
1995.
88,49%
5,87%
9,82%
0,31%
12,64%
1994.
607 928
33 992
61 298
2 465
83 918
401 663
24 592
67 373
37 933
29 440
0
11 038
686 339
675 301
1994.
88,58%
4,95%
8,93%
0,36%
12,23%
Prihodi lokalnih uprava
Tabela 2.
0,73%
15,21%
8,41%
7,32%
1996.
87,64%
0
47 396
961 255
913 859
28 402
42 968
71 370
23 984
7 056
146 220
514 087
80 813
70 329
1996.
842 489
0,66%
16,21%
9,26%
6,54%
1997.
84,11%
5 365
90 509
1 200 340
1 109 831
43 605
51 242
94 847
38 087
7 910
194 602
579 323
111 162
78 535
1997.
1 009 619
0,66%
17,18%
10,88%
6,68%
1998.
90,46%
7 101
19 361
1 339 708
1 320 347
49 982
51 404
101 386
50 613
8 842
230 132
686 902
145 826
89 545
1998.
1 211 860
0,76%
16,47%
13,24%
4,44%
1999.
91,00%
6 700
21 920
1 498 542
1 476 623
46 066
60 165
106 231
55 552
11 444
246 828
784 924
198 363
66 580
1999.
1 363 691
0,76%
16,18%
13,39%
1,83%
2000.
88,59%
8 393
37 110
1 656 064
1 618 953
67 387
76 059
143 446
66 569
12 622
267 930
867 937
221 766
30 289
2000.
1 467 114
0,74%
15,53%
14,01%
1,88%
2001.
88,83%
10 760
11 211
1 903 736
1 892 526
109 197
81 417
190 615
85 443
14 062
295 728
993 435
266 685
35 799
2001.
1 691 151
0,67%
15,27%
13,61%
1,91%
2002.
89,81%
13 683
11 649
2 180 955
2 169 306
113 968
82 979
196 946
87 962
14 584
333 078
1 184 655
296 772
41 626
2002.
1 958 677
76
Ako{ Salaj
1995.
56,79%
3,06%
8,26%
5,53%
2,73%
0,00%
3,25%
100,00%
96,75%
1994.
58,52%
3,58%
9,82%
5,53%
4,29%
0,00%
1,61%
100,00%
98,39%
0,00%
4,93%
100,00%
95,07%
2,95%
4,47%
7,42%
2,50%
53,48%
1996.
* Uklju~uju}i i PDFL na nederivativnom osnovu.
** Naslovljene i ciljane dotacije.
*** Isklju~uju}i naslovljene i ciljane dotacije.
Teku}e donacije iz
centralnog budèta *
Donacije kapitala iz
centralnog budèta**
KAPITALNI
PRIHODI
Kapitalni prihodi iz
sopstvenih izvora
Dotacije za potrebe
kapitala***
ZAJMOVI
PRIVATIZACIJA
GFS PRIHODI
GFS PRIHODI
ISKLJUÛJU]I
PRIVATIZACIJU
U procentima
0,45%
7,54%
100,00%
92,46%
3,63%
4,27%
7,90%
3,17%
48,26%
1997.
0,53%
1,45%
100,00%
98,55%
3,73%
3,84%
7,57%
3,78%
51,27%
1998.
0,45%
1,46%
100,00%
98,54%
3,07%
4,01%
7,09%
3,71%
52,38%
1999.
0,51%
2,24%
100,00%
97,76%
4,07%
4,59%
8,66%
4,02%
52,41%
2000.
0,57%
0,59%
100,00%
99,41%
5,74%
4,28%
10,01%
4,49%
52,18%
2001.
0,63%
0,53%
100,00%
99,47%
5,23%
3,80%
9,03%
4,03%
54,32%
2002.
77
78
Ako{ Salaj
Proces poveravanja novih poslova jedinicama lokalne samouprave od centralne
vlasti. Uvo|enje nove obavezne du`nosti u lokalnu samoupravu dopu{teno je samo u
slu~aju da Parlament obezbedi neophodna finansijska sredstva za obavljanje i izvr{avanje takvih zadataka. Me|utim, ta sredstva se mogu obezbe|ivati na razli~ite na~ine, putem dotacija, prenosa sredstava ili posrednog ili neposrednog obezbe|ivanja
ve}eg prostora za lokalno oporezivanje. Prirodno, pri svakom definisanju novih op{tinskih nadle`nosti ili postavljanju novih standarda za pruànje op{tinskih usluga,
zapo~inje rasprava o obimu neophodnih sredstava. Iako Parlament pove}ava iznos
izra~unat na osnovu formule, ili namenskih dotacija, op{tine iznose argument da ova
dodatna sredstva nisu dovoljna za finansiranje novih tro{kova. S druge strane, po
mi{ljenju centralne vlade, trebalo bi izvr{iti i analizu poreskog sistema, jer na tom
polju ima dosta prostora za pove}anje lokalnih taksa.
Podela funkcija izme|u okruga i jedinica lokalne samouprave. Pre 1990. godine, lokalne vlasti su uglavnom funkcionisale kao agencije centralne vlade i lokalna
ve}a su bila podre|ena ve}ima okruga. U novom sistemu, gotovo sve op{tinske funkcije prenete su na jedinice lokalne samouprave, dok okrug ostaje odgovoran samo za
one poslove koji se ti~u vi{e op{tina. Osim toga, okruzi nemaju svoj poseban izvor
prihoda, npr. nemaju pravo na ubiranje poreza. Imaju pravo na deo prihoda od da`bina ali ne i pravo pravo da odre|uju njihovu stopu. S druge strane, kao {to se moè
videti, jedinice lokalne samoprave imaju mogu}nost da dodatno ograni~e aktivnosti
okruga. To je dovelo do toga da su jedinice lokalne samouprave preuzele sve ustanove i nadle`nosti koje su, s politi~ke ta~ke gledi{ta, najpopularnije i najisplativije, dok
su upravama okruga ostale najskuplje i manje privla~ne nadle`nosti.
Centralna kontrola op{tinskih usluga
Uslovi u resornim zakonima i odredbama, standardi. Pobolj{anje (definisanje
preciznog zna~enja lokalnih usluga, postavljanje standarda za lokalne usluge itd.)
zadatak je resornih zakona. Na primer:
Zakon o obrazovanju odre|uje obavezan broj nastavnih sati za prosvetne radnike, zahteve i parametre za organizaciju razreda, mogu}nosti podele razreda u
grupe, vremenske okvire za u~eni~ke programe (obavezne i slobodne aktivnosti na ~asu, van nastave, posebne individualne aktivnosti, itd.).
Zakon o socijalnoj pomo}i odre|uje tehni~ke/stru~ne parametre ustanova, najmanje iznose raznih dopunskih beneficija na li~ni dohodak, parametre subvencija za nabavku i odràvanje nekretnina za stanovanje itd.
Svakako da ovi resorni zakoni i druge zakonske odredbe ograni~avaju slobodu pri
dono{enju odluka koje se ti~u pruànja obaveznih javnih usluga. Me|utim, veliki
broj ovih propisa donosi se uredbom ministara ili vlade tako da se mogu usvojiti
samo prostom ve}inom glasova; za njih nije potrebna dvotre}inska ve}ine kao {to je
to slu~aj kod ustavnih amandmana ili amandmana na Zakon o lokalnoj samoupravi.
79
Regulativa u oblasti rada u dràvnim institucijama. Na centralnom nivou ne
postoje propisi o zapo{ljavanju u organima lokalne samouprave, ali postoje dva zakona kojima su odre|eni platni razredi i radno iskustvo dràvnih slu`benika koji rade u
kabinetu gradona~elnika i ustanovama. Osnovna plata navedena u Zakonu o dràvnim slu`benicima samo je preporuka za lokalne samouprave mogu}e je odstupiti u
oba pravca od ovih normi (mada samo do odre|ene mere ukoliko se radi o smanjenju). Zakon o dràvnoj slu`bi utvr|uje minimalne plate, pruàju}i mogu}nost za njihovu korekciju navi{e.
Institucije kontrole. Centralna vlada sprovodi izvesnu kontrolu nad op{tinama.
Kontrola moè da se analizira u dve dimenzije: 1) svrha kontrole i 2) institucionalni
oblik kontrole.
Ma|arski sistem je tipi~an sistem agencija. Gotovo svako ministarstvo ima regionalne kancelarije od kojih je najva`nija Okru`na kancelarija javne uprave, koja predstavlja agenciju pri kabinetu predsednika vlade. Ova kancelarija ima zadatak da preispituje zakonitost i regularnost odluka donetih na lokalnom nivou. Ukoliko su odluke koje se ti~u manje va`nih pitanja u suprotnosti sa zakonom, mogu ih oboriti. Me|utim, ukoliko je re~ o op{tinskoj uredbi, kancelarija mora da podnese op{tini zahtev
za promenu uredbe. Ukoliko se lokalna samouprava oglu{i o takav zahtev, Kancelarija javne uprave se moè obratiti Ustavnom sudu.
Teritorijalna kancelarija javnih finansija (TÁH), koja je pro{le godine spojena sa
Trezorom, prikuplja podatke o budètu od lokalnih samouprava i njima dostavlja
odgovaraju}e informacije. U Ma|arskoj, dràvni sistem trezora ne obuhvata op{tine,
ali formiranje Dràvnog trezora ima posledice i za op{tine, jer se od tada transferi sa
centralnog nivoa finansiraju u formi tzv. neto finansiranja: op{tine primaju doprinose
i dotacije, ~iji je iznos umanjen za ukupan iznos poreza i doprinosa koji se odnose na
li~ne prihode. Tako se smanjuju zahtevi za gotovinom u op{tinama.
Dràvna agencija za reviziju (SAO) obavlja spoljnu reviziju. Me|utim, organizacioni sistem SAO i broj zaposlenih nije dovoljan da bi se obavljala inspekcija sveukupnog poslovanja lokalnih samouprava onoliko ~esto koliko je potrebno (svake tri
godine) u pogledu brzine, uspe{nosti i po{tovanja zakona. Odgovaraju}e pravne regulative ne navode u~estalost sveukupne revizije svake lokalne samouprave. Prema
podacima OECD (1999), pri sada{njim kapacitetima SAO, iscrpna revizija moè da
se vr{i u svakoj lokalnoj samoupravi u proseku na svakih 50-60 godina. Svaka lokalna samouprava sa godi{njim budètom iznad 100 miliona forinti mora da angaùje
spoljne revizore za kontrolu zakonitosti finansijskih operacija i op{tinskih ra~una.
Ma|arski sistem kontrole op{tina se gotovo isklju~ivo koncentri{e na pitanja zakonitosti rada. êsto jedino lokalna finansijska komisija poku{ava da sa~ini odre|enu analizu efikasnosti dok joj drugi partneri ne pomaù u ovom naporu. Ukoliko
op{tina èli da napravi ocenu rada neke od svojih institucija, mora da angaùje neku
konsultantsku firmu ~ije su usluge ~esto skupe.
80
Ako{ Salaj
Regulativa o zaduìvanju op{tina
Zakonska ograni~enja na lokalno zaduìvanje. Ma|arske op{tine su relativno
autonomne. Lokalne samouprave mogu da pozajmljuju sredstva od bilo koje finansijske institucije, pod trì{nim uslovima. Uop{teno re~eno, dràva ne preuzima odgovornost za lokalne samouprave.1 Ma|arski sistem se oslanja na trì{nu disciplinu;
finansijsko trì{te treba da proceni potrebu op{tina za kreditom, kao i u slu~aju privatnih firmi.
Jedino ograni~enje predstavlja restikcija na lokalno zaduìvanje: Zakon o lokalnoj samoupravi ograni~ava iznose zajma na 70% izvornih prihoda lokalne samouprave (koji se ostvaruju iz lokalnih taksa, da`bina, kamata, kazni i drugih specifi~nih
prihoda), kada se od toga oduzmu neto kratkoro~ne obaveze i dugovi koji dospevaju
te godine (vra}anje glavnice, pla}anje kamate i zakupnina). Me|utim, nema zlatnog
pravila: ne postoji regulativa koja propisuje da li }e zajam biti iskori{}en za teku}e
potrebe ili investicije. U praksi, zlatno pravilo je jedno do klju~nih ta~aka u procesu
pripreme lokalnog budèta, lokalni politi~ari nisu spremni da usvoje lokalni budèt
ukoliko teku}i rashodi prema{uju teku}e prihode.
Postupak ste~aja op{tina. Sistem je oja~ao tokom 1996. godine, kada je Ma|arska usvojila veoma strog Zakon o ste~aju op{tina, prvi te vrste u Evropi. Zakon o
ste~aju op{tina reguli{e postupak u slu~aju nelikvidnosti. Kriterijumi za odre|ivanje
nelikvidnosti, kao i sam ste~ajni postupak, veoma su sli~ni kao i za privatne kompanije.2 Postoje samo dve razlike. Prva proizlazi iz ~injenice da pravo lokalne zajednice
na samoupravu ne zavisi od kvaliteta finansijskih odluka u op{tinskom telu. Na kraju
postupka lokalna samouprava ne moè da bude raspu{tena.3 Ma|arski propis o bankrotstvu op{tina redefini{e, ograni~ava prava op{tinskog tela u toku trajanja ste~ajnog postupka (npr. jedino ste~ajni upravnik moè da sastavi predlog za op{tinski
U izuzetnim slu~ajevima, me|utim, kada lokalna samouprava uzme zajam za projekat od velikog zna~aja za dru{tvo, npr. neki veliki projekat za za{titu ìvotne sredine, dràva se ponekad pojavljuje
kao garant, pri ~emu ona zahteva kontragarancije.
2
Postupak moè da zapo~ne kada lokalna uprava ili njen budètski korisnik imaju dug koji ne
mogu da isplate duè od 60 dana. Sud donosi presudu da se otpo~ne sa postupkom poravnanja duga i
odre|uje ste~ajnog upravnika. Najpre se traì kompromisno re{enje tako {to lokalna uprava i poverioci
treba da poku{aju da postignu sporazum o poravnanju duga na osnovu ~ega mogu da se vr{e uplate. U
tom periodu ne mogu se praviti nikakva nova zaduènja ili vr{iti pla}anja bez potpisa ste~ajnog upravnika. Ako se ne postigne sporazum izme|u jedinice lokalne samouprave i njenih poverilaca, sud nalaè
prodaju sredstava lokalne uprave. Dug moè da se vrati u visini vrednosti tih sredstava, a nalog o isplati
poverilaca je zakonom propisan. Redovna li~na primanja, potraìvanja na osnovu plenidbe i javni dugovi dolaze na prvo mesto. Postupak poravnanja duga ne moè se zavr{iti likvidacijom doti~ne lokalne
samouprave, jer se tokom ~itavog postupka moraju zadràti sredstva koja su neophodna za obavljanje
osnovnih funkcija.
3
Npr. u nekim dràvama i provincijama Severne Amerike u slu~aju bankrotstva, op{tina se likvidira kao {to se to ~ini sa privatnim kompanijama, nakon ~ega teritorija i stanovni{tvo pripadaju nekoj od
susednih op{tina koja nadalje pruà lokalne usluge u toj oblasti.
1
81
organ jer on/ona ima pravo da deluje nezavisno od tog organa, ukoliko on ne donese
odluku u propisanom roku). S druge strane, za vreme trajanja postupka poravnanja
duga, lokalna samouprava mora da obavlja samo obavezne nadle`nosti propisane
zakonom. Te nadle`nosti obuhvataju relativno veliki broj institucija, ali zakon zabranjuje finansiranje onih institucija u kojima:
1) polovina kapaciteta nije iskori{}ena,
2) rashodi po glavi stanovnika iznose vi{e od 130 % nacionalnog proseka.
Me|utim, ova ograni~enja ne vaè za institucije koje su jedine u tom mestu.
Izvorni prihodi
Struktura prihoda op{tina (osnovni izvori i njihov udeo). Mnogi ud`benici kaù
da je glavni pokazatelj nezavisnosti jedne op{tine udeo izvornih prihoda u njenom
budètu, odnosno mali udeo transfera sa centralnog nivoa. U Ma|arskoj se u periodu
tranzicije struktura op{tinskih prihoda znatno izmenila, {to pokazuje tabela 2. Najva`nija promena se ogleda u rastu lokalnih prihoda u odnosu na ukupni prihod. Ujedno,
udeo sredstava koji dolazi od centralne vlade (ustupljeni prihodi, dotacije i drugi
transferi) smanjen je sa 67% (1994) na 54% (2000. i 2001). U 2002. godini do{lo je
do blagog porasta na 57%.4
4
Prihod se izra~unava bez transfera iz Fonda za zdravstveno osiguranje.
319
794
537
198
128
454
35
89
95
70
46
132
308
Broj op{tina
Prihodi
(u milionima HUF)
Porez na poslovanje
Porez na zemlju
Komunalna taksa
za fizi~ka lica
Komunalna taksa
na poslovanje
456
65
1992.
2 119
394
420
933
1991.
200
15
304
646
1 494
163
1992.
55
1991.
na stambenu
imovinu
na nestambenu
imovinu
Porez na zemlji{te
Komunalna taksa
za fizi~ka lica
Komunalna taksa
na poslovanje
Boravi{na taksa
za goste
za objekte
Porez na poslovanje
Porez na zgrade
Op{tine
Lokalne takse
Tabela 3.
1 222
2 294
474
530
1993.
1 518
196
132
504
561
312
839
470
169
1993.
1 200
3 255
710
516
1994.
1 578
232
132
592
587
316
834
495
153
1994.
1 075
4 145
813
747
1995.
1 640
215
134
656
607
328
839
510
156
1995.
1 174
8 313
1 296
1 492
1996.
2 297
259
158
1 122
786
392
1 296
597
188
1996.
1 178
10 752
1 717
1 980
1997.
2 537
288
170
1 437
846
394
1 470
628
213
1997.
1 161
13 056
1 811
2 698
1998.
2 672
306
168
1 607
825
388
1 525
633
215
1998.
1 354
16 629
2 262
3 422
1999.
2 813
339
170
1 892
806
382
1 661
658
239
1999.
1 192
22 262
3 099
4 557
2000.
2 970
369
164
2 226
764
380
1 858
687
296
2000.
1 174
26 138
3 221
4 933
2001.
3 027
410
171
2 354
746
390
1 981
697
337
2001.
82
Ako{ Salaj
12,30%
2,29%
2,44%
5,42%
2,64%
2,32%
70,32%
2,26%
2,11%
0,16%
3,21%
6,82%
2,85%
0,97%
26,38%
57,51%
1,88%
1,50%
79,93%
4,51%
8,47%
1,75%
1,96%
1993.
27 089
510
407
21 652
2,19%
0,91%
80,19%
3,53%
9,58%
2,09%
1,52%
1994.
33 992
745
309
27 257
1,66%
0,78%
82,94%
2,32%
8,94%
1,75%
1,61%
1995.
46 383
768
363
38 472
1 878
2 147
2 396
2 942
3 125
524
637
824
892
1 032
93 133 124 316 171 476 186 822 226 084
1,06%
9,67%
1,54%
1,78%
1997.
0,80%
8,95%
1,24%
1,85%
1998.
2000.
0,68%
0,54%
8,38% 10,04%
1,14% 1,40%
1,73% 2,05%
1999.
0,44%
9,84%
1,21%
1,86%
2001.
1,87% 1,69% 1,47% 1,21% 1,33% 1,18%
0,57% 0,47% 0,44% 0,42% 0,40% 0,39%
82,28% 83,78% 85,25% 86,45% 84,24% 85,09%
1,46%
10,34%
1,61%
1,86%
1996.
80 371 111 162 145 826 198 363 221 766 265 707
1 505
461
66 130
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Izvor: Ministarstvo finansija.
Ukupni prihodi
1992.
1991.
Prihodi
(u procentima)
Porez na poslovanje
Porez na zemlju
Komunalna taksa
za fizi~ka lica
Komunalna taksa
na poslovanje
Boravi{na taksa
za goste
za objekte
Porez na poslovanje
Ranije lokalne takse
17 221
9 478
Ukupni prihodi
455
400
12 110
390
270
92
2 500
5 451
p
j
Turisti~ka taksa
za goste
za objekte
Porez na poslovanje
Ranije lokalne takse
83
84
Ako{ Salaj
U literaturi o fiskalnom federalizmu javljaju se tri razloga kao opravdanje za lokalno oporezivanje.
Ura~unljivost. Efikasna vlast iziskuje da bira~i kontroli{u kako rade njihovi predstavnici i kako tro{e poreske i druge prihode. Me|utim, bira~i nisu u stanju da obavljaju kontrolu ako ne mogu da vide koliki su porezi i nameti za finansiranje lokalnih
usluga. Ura~unljivost se smanjuje kada su op{tine u stanju da lokalne usluge finansiraju iz drugih izvora ili kada korisnici direktno pla}aju samo deo cene.5 [to je ve}i
udeo direktnog pla}anja za op{tinske usluge, ve}a }e biti javna osetljivost za lokalne odluke i pove}anje lokalne ura~unljivosti.
Smanjena zavisnost od centralne vlade. Gledi{te op{tina na dotacije centralne
vlade ima dve strane. Op{tine o~igledno vi{e vole da dobijaju transfere od centralne
vlade, nego da optere}uju porezima i da`binama svoje korisnike. Sa druge strane,
lokalne vlasti su ostale bez odbrane, jer nisu u stanju da iz godine u godinu uti~u na
politiku centralne vlade. Po{to je lokalno oporezivanje tako|e zasnovano na centralnoj politici, onako kako to zakon predvi|a, a po{to je centralna vlada podvrgnuta
budètskom ograni~enju, onda centralna vlada radije ograni~ava dotacije nego {to
centralizuje lokalne poreze.
Fiskalni kapacitet op{tina. Op{tine u ve}ini slu~ajeva izgledaju ravnodu{ne prema izvoru prihoda, ali mo`da vi{e vole dotacije od centralne vlade. Me|utim, pojednostavljeno je i pogre{no vrednovati fiskalni kapacitet isklju~ivo u terminima potencijalne veli~ine prihoda i izdataka. Naravno, izuzetno je va`na stabilnost prihoda i
ona u op{tinama po~iva na lokalnim odlukama i lokalnim prihodima i pove}ava se u
odnosu na op{tine koje zavise od dotacija centralne vlade. [tavi{e, ako je data stabilnija osnovica za prihode, opadaju tro{kovi uzimanja zajma a pove}ava se kredibilnost op{tina.
Sistem lokalnih taksa i poreza
Ma|arska regulativa. Zakon o lokalnim porezima i taksama defini{e jedino mogu}not uvo|enja lokalnih taksi i poreza, a op{tine imaju slobodu da odrede da li }e
uvesti poreze i koji porezi }e to biti.
Op{tine nemaju pravo uvode lokalne poreze u drugim oblicima. Ova definicija
sadrì osnovicu i maksimalan iznos (stopu) razli~itih poreza.
Trenutno, one su ovla{}ene da ubiraju slede}e poreze:
Porez na gra|evine napla}uje se za objekte i delove objekata koji sluè u stambene i druge svrhe, a porez pla}a vlasnik. Poreska osnovica se odre|uje prema korisnoj
povr{ini (u kvadratnim metrima) ili kupoprodajnoj vrednosti.
5
Kr{i se tzv. ,,Vigzelova (Wicksell) veza izme|u op{tinske odgovornosti za poreze i izdatke.
Vidi: Breton, 1996; Bird & Tassonyi, 1999.
85
Porez na zemlji{te napla}uje se za gra|evinsko zemlji{te koje se jo{ gra|evinski
ne koristi. Poreski obveznik i poreska osnovica podleù pravilima utvr|enim za porez na gra|evine.
Komunalna taksa za privatna lica je drugi tip poreza koji se odnosi na nekretnine. Ovaj porez pla}aju privatna lica koja poseduju nepokretnu imovinu ili pravo izdavanja nekretnina za stanovanje koje nisu u vlasni{tvu privatnih lica, na podru~ju nadle`nosti doti~ne lokalne sampouprave.
Komunalna taksa koju pla}aju poslovni subjekti odnosi se na zaposlenu radnu
snagu. U ovom slu~aju, do poreske osnovice se dolazi na osnovu prose~nog statisti~kog broja zaposlenih na teritoriji op{tine.
Boravi{na taksa se napla}uje licima koja borave kao gosti, ili vlasniku sme{tajnih kapaciteta. Taksa se u prvom slu~aju zasniva na broju svih ili dela gostiju/no}i, i
vlasnik je u obavezi da prikupi taksu. U drugom slu~aju, zasniva se na veli~ini korisne povr{ine objekta.
Porez za obavljanje privredne delatnosti pla}a se na poslovne aktivnosti /usluge i/ili sedi{te kompanije ili drugih poslovnih jedinica na teritoriji lokalne samouprave. Porez pla}aju preduzetnik ili vlasnik preduze}a. U slu~aju stalnog poslovanja,
porez se zasniva na neto prihodu od prodaje proizvoda/usluga, neto cene prodate
robe, vrednosti rada podugovara~a i cene materijala. (Maksimalna poreska stopa je 2
procenta.) U slu~aju privremenog obavljanja poslova, porez se moè ustanoviti na
osnovu broja kalendarskih dana kada su obavljanje poslovne aktivnosti.
Porez na motorna vozila regulisan je posebnim zakonom; ma|arski zakon ga ne
smatra lokalnim porezom, ali on donosi prihode lokalnim samoupravama i one imaju
veliku ulogu u odre|ivanje stope. Poreski obveznici, poreska osnovica i slu~ajevi
koji su oslobo|eni pla}anja ovog poreza su u pojedinostima odre|ene zakonom dok
se stvarne poreske stope odre|uju izme|u zakonski minimalnih i maksimalanih
stopa lokalnom uredbom.6
Kako je prethodno navedeno, okruzi ne poseduju ovla{}enje za uvo|enje poreza.
Njihovi prihodi tipa poreza dolaze isklju~ivo iz da`bina ~iju stopu (iznos) odre|uje
dràva.
Lokalne takse se mogu uvesti samo lokalnom uredbom, u kojoj moraju biti definisani oblici lokalnih taksa, njihove stope (iznosi) i osloba|anje od pla}anja taksa, olak{ice ili krediti. Postoji vi{e od stotinu op{tina koje ne ubiraju nikakave lokalne takse.
Op{tine imaju neograni~enu slobodu kad su u pitanju osloba|anje od pla}anja poreza, poreske olak{ice i poreski krediti.
6
U svakom slu~aju, slede}e godine op{tine gube pravo na odre|ivanje poreske stope, u celoj
zemlji }e se primenjivati jednaka stopa koju odredi vlada.
86
Ako{ Salaj
Tabela 4.
Ocena ma|arskih op{tinskih tehnika
na osnovu kriterijuma za uspe{no budètiranje
Kategorija
Odgovornost
Sveobuhvatnost
Ograni~enost
Kooperativnost
Iskrenost
Sposobnost
procene
Legitimnost
Sposobnost
zapaànja
Sposobnost
reagovanja
Pravovremenost
Transparentnost
Kriterijumi
Kontrole da bi se obezbedilo da rukovodioci,
izvr{ioci i sve relevantne
strane izvr{avaju politi~ke
direktive.
Obuhvatiti sva kori{}enja
vladinih finansijskih
sredstava.
Ograni~enja na iznos
novca koji treba da pribavi
vlada.
Budètiranje treba da
postoji u skladu sa ostalim
procesima odlu~ivanja i ne
treba da bude dominantan.
Ma|arski sistem
Ma|arski op{tinski budèt ne sadrì eksplicitne politi~ke direktive, ciljeve zbog odsustva metoda realnog planiranja. Otuda rukovodioci i ostali akteri ne
mogu da sprovode nepoznate politi~ke direktive.
Ma|arski sistem sadrì sve institucije koje su tipi~no
deo sistema javnog finansiranja. Op{tinske firme i
javne fondacije su izvan njega, gotovo u svakoj zemlji.
Jedan od najva`nijih ciljeva ma|arskog sistema javnog finansiranja je da ograni~i javnu potro{nju.
U vreme nedostatka sredstava, budèt je uvek adut
za druge odluke. U ve}ini op{tina, eksplicitna funkcija budèta je da defini{e koje prethodne odluke
mogu da se realizuju, a koje moraju da se izmene ili
odgode.
Sadrì nepristrasne
Ova projekcija nedostaje u gotovo svim lokalnim
projekcije.
budètima. Lokalni budèt se ~esto menja (tri ili vi{e
puta u godini). Ovo ukazuje da lokalni politi~ari znaju da }e se odobreni i stvarni budèt razlikovati.
Ohrabriti u~esnike da teè Ve}ina op{tinskih sistema budètiranja ne poredi
za najve}im efektom uz
tro{kove i efekte. Procena se koncentri{e samo na
najmanje tro{kove.
potro{nju, da li je potro{nja minimalna (a ne tro{ak),
nezavisno od njenog efekta.
Proces budètiranja treba
Valjano odobravanje je kamen temeljac ma|arskog
da ostavi va`ne odluke za sistema op{tinskog budètiranja. Mo`da je ovaj kriodgovaraju}e organe u
terijum prenagla{en, naro~ito kada se budèt institupravnom smislu.
cija podeli za mnogo (npr. 30-40) namena.
Razmatrati kratakoro~no i Zbog naglo promenljive ekonomske situacije i nedugoro~no.
predvidljivog sistema dotiranja iz centralnog budèta, planiranje je postalo jedna od najslabijih ta~aka
sistema.
Budèt mora da usvaja
Nedostaje prikupljanje informacija o èljama javnopolitike koje su u skladu
sti. Teku}i sistem testira zadovoljstvo javnosti sasa èljama javnosti.
mo putem redovnih izbora tako da bi èlje javnosti
mogle da se saznaju samo putem predstavnika.
Proces budètiranja treba
Proces op{tinskog budètiranja ima veoma krut rok
da obavlja i redovne
sa te{kom kaznom za slu~aj prekora~enja. Proces
poslove kada se to o~ekuje. realizacije budèta tako|e je strogo vremenski ograni~en: namenska sredstva koja se ne potro{e na dan
31. decembra mogla bi da se zadrè samo na osnovu
izri~itog odobrenja predstavni~kog tela.
U~esnici i spoljni akteri
Centralno zakonodavstvo zahteva da ma|arski butreba da razumeju budèt i dèt sadrì mnogo informacija, tako da su lokalni
budètske procedure.
budèti ogromni i sloèni. Sa druge strane, specijalno znanje u~esnika i drugih aktera tako|e je relativno nisko na planu budètiranja.
Izvor: Meyers, Roy T. (1996) i Szalai et al. (2002).
87
Razlike izme|u stvarnih i potencijalnih prihoda od lokalnih poreza i taksa. Kako se vidi u tabeli 3, ma|arske lokalne samouprave ne koriste u potpunosti svoje
mogu}nosti oporezivanja. âk i najomiljeniji porezi (porez na promet i komunalna
taksa) nisu realizovani u velikom broju op{tina, a u mnogim op{tinama se ne ubiru po
maksimalnim stopama. Centralna vlada poku{ava neposredno i posredno da stimuli{e pove}anje prihoda od lokalnih poreza i taksa. Neposrednu stimulaciju predstavlja
stavka u sistemu transfera koja se izra~unava na osnovu formule, a koja se odnosi na
prihode koje su prikupile lokalne samouprave: dodatni transferi sa centralnog nivoa u
visini iznosa koji op{tina prikupi od boravi{ne takse za sme{taj u turisti~kim kapacitetima. Za ve}e takse koristi se posredan na~in stimulisanja: transfer na osnovu formule je smanjen za one op{tine u kojima je poreska osnovica za lokalni porez na
promet visoka. Kako je ovo negativno ujedna~avanje nezavisno od stvarnog poreskog prihoda, op{tine sa visokom poreskom osnovicom se ohrabruju da odrede vi{e
poreske stope kako bi pokrile nedostaju}i prihod iz transfera sa centralnog nivoa.
(Iznos prenosa se ne umanjuje ukoliko se pove}aju poreske stope i, shodno tome,
prihodi od poreza.)
Utvr|ivanje vrednosti lokalnog poreza na promet
kao glavnog lokalnog poreza
Jedna od posebnih karakteristika ma|arskog sistema lokalnog oporezivanja je vode}i udeo lokalnog poreza na promet. Ovo je poseban porez ~ija je osnovica je veoma
sli~na osnovici poreza na dodatu vrednost (PDV).
Prednosti i nedostaci ovog oblika lokalnog oporezivanja. Porez na promet zasnovan je na bruto prihodu od prodaje (sa nekim odbijanjima) i predstavlja kuriozitet
ma|arskog sistema lokalnog oporezivanja. Postoji samo jedan sli~an porez u Evropi:
Italija je primenila sli~an porez na regionalnom nivou 1999. godine.7
To je najva`niji ma|arski lokalni porez i on je prili~no problemati~an i negativno
uti~e na privredne aktivnosti. Taj porez se moè eksportovati. Ukoliko lokalna firma
ima monopolski poloàj, ona moè da pove}ava cene, tako da su kupci primorani da
pla}aju ekstracenu kako bi se finansirali lokalni porezi. Oni su ti koji pla}aju lokalne
poreze. Poreska osnovica je veoma osetljiva na kratkoro~ne ekonomske cikluse. Cena administracije je visoka, jer (a) njena osnova se iza~unava u skladu sa metodologijom koja se veoma razlikuje od metoda kori{}enog za utvr|ivanje obaveza po osnovu
7
Analiziraju}i me|unarodne podatke, moèmo da izvr{imo podelu zemalja u dve grupe po pitanju
glavnih oblika lokalnih poreza. U prvoj grupi, glavni lokalni porezi su porezi na imovinu. U ovu grupu
spadaju zemlje engleskog govornog podru~ja, Holandija i Francuska. Drugi glavni poreski reìm se
zasniva na dohotku stanovnika. Ovo je glavni lokalni porez u nordijskim zemljama, [vajcarskoj, Belgiji
i Luksemburgu. SAD tako|e koristi ovakav oblik, ali na nivou dràve i paralelno sa porezom na robu i
usluge.
88
Ako{ Salaj
poreza na dobit pravnog lica (koji ~esto dovodi do gre{aka u poreskim prijavama), a
(b) provera poreskih prijava zahteva veoma sloèn sistem revizije.8
Uprkos tome, ma|arske op{tine vole ovaj porez. Pre svega, to je stabilan element ma|arskog op{tinskog sistema i lokalni poreski obveznici ga znaju, on je prihva}en i funkcioni{e. Prema mi{ljenju politi~ara iz centralne vlade, ovim oblikom
oporezivanja promet lokalnih firmi se povezuje sa kvalitetom lokalnih javnih usluga
koje se finansiraju iz lokalnog budèta. Tako ove kompanije pla}aju lokalne poreze
koje koriste op{tinske slu`be. Prirodno (i cini~no) je da je na listi politi~ara ovaj porez
prvi i omiljen, jer to je skriveni porez: (lokalni) glasa~i ne suo~avaju se neposredno sa
ovim optere}enjem. Njegova osnovica je nejednako raspore|ena po op{tinama. Shodno
oceni Ministarstva finansija, jaz izme|u poreske osnovice po glavi stanovnika lokalnog poreza za preduze}a izme|u bogatih i siroma{nih op{tina mnogo je ve}i nego {to
bi to bilo npr. u slu~aju poreza na imovinu lak{e je uporediti cenu imovine u razli~itim op{tinama nego prihode lokalnih preduze}a.
Poreska konkurencija. Ova poreska osnova je veoma pokretljiva, i moè da stvori poresku konkurenciju izme|u op{tina. Npr. velike kompanije koje posluju u razli~itim op{tinama imaju mogu}nost da svoje prihode prijave u mestima sa niskom poreskom stopom, ili tamo gde }e dobiti specijalni tretman.
Pristup Evropskoj uniji. U toku procesa pristupa EU problemi u postoje}em ma|arskom sistemu oporezivanja postaju sve o~igledniji. Politika konkurencije je jedno od
glavnih podru~ja aktivnosti Evropske unije i ona zabranjuje nepravi~ne subvencije.
Zbog toga su programi koncesija i izuzetaka od normalne poreske strukture podvrgnuti strogom ispitivanju. Stranim investitorima koji su se u Ma|arskoj pojavili u poslednjoj deceniji davana su obe}anja (od lokalnih samouprava) da se ovo lokalno
oporezivanje ne}e primeniti na njih. Distorzije na trì{tu koje su nastupile kao posledica lokalnih poreskih kredita bile su klju~na tema pregovora sa EU. U skladu sa
svojom op{tom poreskom politikom, Unija je zahtevala hitno ukidanje svih ovih programa.
U Ma|arskoj vlada opravdan strah da }e se kompanije iseliti u zemlje u kojima
mogu da posluju uz niè tro{kove (uklju~uju}i i poreze). Pregovori su zavr{eni kompromisom. Sva osloba|anja od pla}anja poreza i poreski krediti na neodre|eni rok
moraju se ukinuti do 31. marta. Op{tine mogu da zadrè programe poreskih koncesija
na fiksni rok do 2007. godine. (Ovom ta~kom u Ugovoru o pristupanju EU reguli{e se
ne samo poreski sistem za poslovne aktivnosti ve} i svi porezi koje pla}aju lokalna
preduze}a, kao i komunalne takse, porez na nepokretnosti i porez na zemlji{te.)
8
Ve}ina op{tina nema dovoljno obu~eno osoblje za reviziju poreskih prijava.
89
Problemi sa primenom (lokalnog)
poreza na nepokretnosti
Stvarna i potencijalna uloga oporezivanja imovine u ma|arskom sistemu finansiranja op{tina. U poslednja dva izborna perioda, obe vlade su predloìle ja~anje
sistema poreza na imovinu zasnovanog na teku}oj vrednosti. Me|utim, obe grupe su
odustale od ovih planova usled jakog protivljenja uvo|enju novih poreza tako da su
prihodi od lokalnih poreza na imovinu ostali relativno mali. Op{ti stav je da je porez
na imovinu po svemu sude}i najpogodniji lokalni porez u Ma|arskoj, kao i u velikom
broju drugih zemalja.
Glavna te{ko}a za uvo|enje poreza na imovinu na lokalnom nivou: politi~ki
problemi. Porez na imovinu nije popularan u bilo kojoj zemlji, jer to nije prikriveni
porez: poreski obveznici imaju obavezu i moraju periodi~no da ga pla}aju u punom
iznosu. (Dok se ostali porezi odbijaju od dohotka ili su prikriveni u ceni robe.) Prirodno, ma|arske op{tine poku{avaju da izbegnu politi~ki rizi~an korak uvo|enja ovog
poreza lokalnim glasa~ima. Lokalno privredni subjekti pla}aju poznati porez (na
promet tako da op{tine nisu za to da im se nametne novo poresko optere}enje.
Glavne te{ko}e za uvo|enje poreza na imovinu na lokalnom nivou: takozvana
vertikalna fiskalna konkurencija. Poreska konkurencija postoji ne samo me|u op{tinama, nego i izme|u lokalnih i centralnih vlasti. Pove}anje poreza na centralnom
nivou smanjuje (politi~ki izvodljiv) nivo lokalnog poreza. Kako se smatra da u Ma|arskoj postoji prekomerno oporezivanje, lokalne samouprave izjavljuju da bi rado
uvele i nove lokalne poreze, ali ih u tome spre~avaju suvi{e visoki centralni porezi na
doma}instva.
Glavne te{ko}e za uvo|enje poreza na imovinu na lokalnom nivou: administrativni problemi. Jedna od glavnih prepreka je nepripremljenost lokalne poreske administracije. Procena moè da predstavlja glavni problem. Porez na imovinu prema njenoj vrednosti zahteva sprovo|enje sloènog postupka procene koji poreski obveznici
~esto osporavaju: veliki broj poreskih obveznika bi napravio jednostavno pore|enje
svoje procene sa procenom svog suseda, bez obzira na bilo koje va`ne razlike u obele`jima imovine. Kako ve}a vrednost imovine (vi{a poreska osnovica) zna~i ve}i
porez za vlasnika, svi gra|ani }e biti ohrabreni da potcene vrednost svoje imovine.
Re{enje bi se moglo na}i u uvo|enju programa masovne inspekcije, kao {to je to
slu~aj u mnogim zemljama, me|utim to ne}e biti ostvarljivo sve dok se ne re{e problemi koji proisti~u iz nedostatka novca u op{tinskim fondovima i manjka osoblja.
Dalje, ma|arski poreski sistem ne dozvoljava da poreske vlasti procenjuju poresku
osnovicu jedino poreski obveznici imaju pravo da izra~unaju iznos poreza, a poreske vlasti mogu da izvr{e kontrolu ovog obra~una.
Op{tinska ili centralna procena. Nedostatak op{tinskih sredstava za obavljanje
procene lokalne imovine name}e pitanje opravdanosti preno{enja procene u op{tinsku nadle`nost. U drugim zemljama postoje dva glavna institucionalna oblika: cen-
90
Ako{ Salaj
tralni ili regionalni sistem. Zasnovano na iskustvu severnoameri~kih jedinica lokalne
samouprave i tradiciji ostalih evropskih zemalja, razumno je zadràti nadle`nost procene pod kontrolom centralne vlade. Po svemu sude}i, ovo je isplativije re{enje
postoji ameri~ki dokaz o isplativosti procene imovine.9
Izgleda da je ovo re{enje manje osetljivo na politi~ki pritisak; u mnogim slu~ajevima lokalni procenjiva~i mogu biti suo~eni sa politi~kim pritiskom za procenu imovine politi~ki va`nih vlasnika ispod njene stvarne vrednosti. Centralizacijom ove nadle`nosti mogu se tako|e obezbediti neposredne informacije za ujedna~avanje poreske osnove.
Vanporeski prihodi
Oko 20% VFS (vladina finansijska statistika prim. prev.) prihoda lokalnih uprava poti~e od takozvanih vanporeskih prihoda. Glavni oblici ovih prihoda su:
Prihod od poslovanja i imovine obuhvata pla}anja na profit od poslovnih
aktivnosti, isplata dividendi na akcije i drugih udela, naknade za koncesije,
iznose koji se pla}aju na investiciona sredstva i prihode od kamata.
Administrativne takse i da`bine, nekomercijalna i ad-hoc prodaja sadrè tipi~ne da`bine za usluge institucija i prihode od procedura koje obavljaju
organi u svojstvu dràvnih organa, proceduralne tro{kove, takse i da`bine.10
Lokalne samouprave mogu da napla}uju da`bine samo u slu~ajevima i po stopama koje su navedene u statutima centralne vlasti (npr. da`bine za pruànje
podataka koje mogu da se napla}uju u posebnim slu~ajevima, za podatke koji
se daju iz registara mesta boravka gra|ana). U slu~aju naplate usluga, uzimaju
se u obzir i tro{kovi usluga i drugi aspekti, npr. socijalno stanje.
Kategorija mandatnih kazni i da`bina za ka{njenja odnosi se na za{titu ìvotne sredine, o~uvanje prirode, za{titu istorijskih spomenika i gra|evinske
mandatne kazne, zajedno sa penalima i kaznama za ka{njenje i {tetu. U godi{njem budètu navodi se iznos (deo) mandatnih kazni u vezi sa ìvotnom sredinom koji treba da ostane lokalnoj samoupravi. Raspodela mandatnih kazni koje name}u i napla}uju inspektorati za za{titu istorijskih spomenika i iznos (stopa) gra|evinskih administrativnih mandatnih kazni koje name}u lokalne uprave defini{e se u odgovaraju}im statutima.
Tendencije angaòvanja izvo|a~a sa strane. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, op{tine imaju pravo da biraju na~ine obavljanja raznih poslova. Kad je re~ o pruànju
9
Sjoquist i Walker su do{li do zaklju~ka da deset procenata pove}anja u masi procene smanjuje
prose~ne tro{kove procene za pribli`no {est procenata u Dòrdìji, gde je procena obavljena na nivou
okruga.
10
Zna~ajna karakteristika da`bina je {to nema nikakve direktne ekonomske veze izme|u iznosa
koji se napla}uje i cene ko{tanja usluge.
91
socijalnih usluga, u ve}ini slu~ajeva lokalne uprave vr{e svoje obaveze preko svojih
budètskih organizacija. S druge strane, u oblasti javnih komunalnih usluga vodosnabdevanja, odvoda i prerade otpadnih voda, odràvanja javnih povr{ina, odno{enja
i prerade otpada, centralnog grejanja, pogrebnih usluga, ~i{}enja dimnjaka, upravljanja stambenim objektima i drugim nekretninama u kolektivnom vlasni{tvu itd. te
poslove obavljaju prvenstveno poslovne organizacije koje osnivaju lokalne samouprave i, u nekim slu~ajevima, privatne firme. U ovakvim slu~ajevima, lokalni savet je
organ koji utvr|uje cene tih usluga.
Zbog tendencije angaòvanja spoljnih izvo|a~a finansijska statistika ne moè da
bude potpuna: vanporeski prihodi uklju~uju samo one prihode koje direktno prikupljaju lokalne uprave ili njihove ustanove (odnosno one koji se direktno upla}uju na
njihove ra~une). Naknade koje za obavljanje usluga napla}uju poslovne organizacije
koje su vlasni{tvo lokalnih uprava nisu uklju~ene u ovu kategoriju. Informacioni sistem centralne vlade ne sadrì informacije o ovoj drugoj vrsti prihoda.
Naknade za komunalne usluge. Porezi se uglavnom razlikuju od naknada za komunalne usluge sa ta~ke gledi{ta korisnika. Naknade za komunalne usluge mogu da
se defini{u kao pla}anja koja se name}u da bi se nadoknadili tro{kovi pruànja pojedinih usluga koje su u nadle`nosti dràve i ona se napla}uju od potro{a~a tih usluga u
zavisnosti od obima potro{nje. Teoretski, time se omogu}ava da svaki potro{a~ plati
tro{kove koje on/ona napravi pruàocu usluga. Me|utim, u stvarnosti ima mnogo
politi~kih i tehni~kih ograni~enja za odre|ivanje efikasnih naknada koje bi bile
jednake tro{kovima pojedina~ne potro{nje.
U Ma|arskoj se pravila o utvr|ivanju da`bina propisuju uredbama koje izdaju
vlada i resorna ministarstva. U nekim slu~ajevima oni tako|e propisuju obavezna
davanja lokalnih samouprava (npr. porodicama sa najmanje troje dece).
U lokalnim samoupravama naj~e{}e primenjivane vrste takvih naknada su naknade za obroke u obrazovnim institucijama, naknade za usluge koje se pla}aju vrti}ima,
jaslicama, studentskim domovima i ustanovama za socijalnu pomo}. Te naknade treba da pokriju jedini~nu cenu ko{tanja pruàocima usluga, ali deo naknada koje se
napla}uju od primaoca za usluge u socijalnim ustanovama i ustanovama za socijalnu
pomo} ne sme pre}i 80%, dok preostali deo od 20% ne sme biti manji od 20% od
minimalnog iznosa starosne penzije. Kao granice, zakon defini{e da cene obroka u
obrazovnim ustanovama ne mogu da budu ve}e od normiranog iznosa po osobi propisanog u odre|enoj uredbi koju je izdala lokalna uprava. Normirana namirnica mora
da sadrì kalori~nu vrednost koja je utvr|ena zakonom. Ovaj zakon koji izdaju centralni organi predvi|a da se daju popusti porodicama sa troje ili vi{e dece prilikom
utvr|ivanja cene takvih obroka.
Ako budètske organizacije jo{ uvek vr{e komunalne usluge, naknade za te usluge
utvr|uju lokalne uprave na komercijalnoj osnovi. Sli~no tome, lokalna samouprava nema nikakvih ograni~enja kod utvr|ivanja naknade za zakup koju napla}uje za
svoje nekretnine (javna mesta, stambene i druge objekte) i sredstva, niti za tarife koje
92
Ako{ Salaj
se napla}uju za komunalne usluge (vodosnabdevanje, kanalizacija, centralno grejanje, odno{enje sme}a, pogrebne usluge itd.). Jedino ograni~enje je Zakon o utvr|ivanju cena koji predvi|a da, prilikom utvr|ivanja naknada i tarifa, treba da se uzmu u
obzir opravdani tro{kovi i korektan profit.
Prihodi od op{tinske imovine i privatizacije. Ma|arske lokalne samouprave kao
vlasnici sredstava imaju ista prava i odgovornosti kao i privredni subjekti.11 Me|utim, Zakon o lokalnoj samoupravi postavlja neka ograni~enja u pogledu slobode upravljanja i raspolaganja imovinom lokalnih samouprava.
Sredstva koja se mogu koristiti isklju~ivo za javne potrebe i ne mogu se koristiti u svrhu stvaranja profita, i sa njima se ne moè trgovati na trì{tu.
Imovina koja ispunjava odre|ene uslove moè biti u prometu, uz odre|ena
ograni~enja.
Nepokretna i pokretna imovina koja ne spada ni u jednu od dve pomenute
kategorije predstavlja deo sredstava lokalne samouprave koja su u prometu,
kojim mogu da raspolaù po sopstvenom naho|enju.
Ustupljeni prihodi, dotacije i transferi
Jedan od glavnih zaklju~aka ekonomske literature jeste da decentralizacija rashoda i
poreza mora da se posmatra odvojeno. Oporezivanje treba da bude vi{e centralizovano
zbog pretnje da do|e do poreskog takmi~enja i efekta ekonomije obima u poreskim
upravama. Kapacitet naplate prihoda u op{tinama obi~no je manji od njihovih izdataka.
To dovodi do takozvanog fiskalnog jaza, vertikalne nejedankosti izme|u razli~itih nivoa vlasti. U nekoliko zemalja, kao {to su Belgija, Irska, Italija, Holandija i Velika
Britanija, transferi su ve}i nego izvorni lokalni prihodi. Ma|arska spada u ovu grupu,
jer su transferi iz centra iznosili 57% od op{tinskih prihoda u 2001. godini.
Lokalne uprave su dobile imovinu u nekoliko etapa:
godine 1990. dràvne nekretnine, pokretna imovina, fondovi i hartije od vrednosti kojima su
nekad upravljala ve}a sovjetskog tipa i njihovi organi (raspu{tena po Zakonu o lokalnoj samoupravi) i
koja su kori{}ena prvenstveno za potrebe administrativnih, zdravstvenih, socijalnih, obrazovnih i kulturnih usluga, prenete su u vlasni{tvo lokalnih uprava;
godine 1991. u skladu sa Zakonom o prenosu traène imovine, nepokretnosti kojima su upravljale organizacije za upravljanje nekretninama koje su formirala ranija ve}a, a koje su kori{}ene za
stambene i druge potrebe, kao i sredstva javnih komunalnih preduze}a koje su formirala ranija ve}a,
objekti koje su ozna~eni kao kulturni i istorijski spomenici i za{ti}eni prostori za potrebe o~uvanja
prirode, prenete su na lokalne samouprave;
nakon transformacije i privatizacije dràvnih kompanija, zna~ajan portfelj akcija i drugih
hartija od vrednosti prenet je, i jo{ uvek se prenosi na lokalne uprave. Neki od najzna~ajnijih izvora
takvih hartija od vrednosti dolaze od prenosa akcija na op{tinske uprave u vrednosti od 25% dràvnih
javnih elektrokompanija, i do 40% dràvnih javnih preduze}a za snabdevanje plinom, proporcionalno
lokalnoj populaciji. (Ovaj drugi portfelj bi}e uve}an na 100% po odluci Ustavnog suda, u periodu od 6
godina po~ev{i od 2000.)
11
93
Najobimniji elemenat ma|arskog dotacionog sistema su dotacije koje se izra~unavaju na osnovu formule (takozvani normativni doprinosi), a koje ~ine oko 80%
dotacija. Njihova dodela se zasniva na pokazateljima koji se odnose na oko stotinu
konkretnih zadataka op{tina. Ali, ove dotacije nisu namenske i lokalna samouprava
moè da dodeljuje ova sredstva bez ograni~enja i da ih tro{i na funkcije u naslovu.
Drugi glavni deo sistema je namenska dotacija (naro~ito za kapitalne investicije i u
oblasti socijalne politike) koja predstavlja vezanu dotaciju. Tre}i glavni oblik se dodeljuje na individualnoj osnovi. Mali ali veoma zna~ajan deo sistema transfera predstavljaju dotacije za lokalne samouprave u nepovoljnom poloàju iz razloga koji su
van njihove kontrole. On ~ini samo 1% ukupnog sistema dotacija, ali ima veoma
jake stimulativne efekte, jer oko 2/3 op{tina poku{ava do dobije ovu vrstu dotacije.
Glavni politi~ki ciljevi ma|arskog sistema transfera
Glavni ciljevi ma|arskog op{tinskog sistema transfera mogu lako da se uo~e ako
razmotrimo ~etiri glavna cilja sistema dotacija koji su definisani u literaturi o fiskalnoj decentralizaciji.
Zatvaranje vertikalne neravnoteè. Jedan od glavnih zaklju~aka ekonomske literature je da decentralizacija rashoda i poreza mora da se posmatra odvojeno. Oporezivanje treba da bude vi{e centralizovano zbog pretnje da do|e do poreskog takmi~enja i ekonomije obima u poreskim upravama. Kapacitet naplate prihoda u op{tinama obi~no je manji od njihovih izdataka. To stvara takozvani fiskalni jaz, vertikalnu
nejednakost izme|u razli~itih nivoa vlasti.
Smanjivanje fiskalne nejednakosti, horizontalna neravnoteà. Razlike u takozvanoj neto fiskalnoj koristi (NFK) mogle bi da dovedu do neefikasne alokacije faktora i {tetne konkurencije kad su u pitanju porezi i rashodi. NFK predstavlja razliku
izme|u vrednosti javnih usluga koje postoje na jednom lokalitetu i poreza koji se
pla}a za njihovo finansiranje. Prirodno, firme traè ona naselja gde je korist velika, i
to remeti lokacionu odluku, tako da nejednakost me|u op{tinama nije samo distribucioni problem, ve} dovodi i do neefikasnosti.
Internalizacija efekata eksternalija12. Op{tine nisu stimulisane da uzimaju u obzir pozitivne uticaje svojih aktivnosti na nerezidente. Centralna vlada moè da koriguje ovo pona{anje dotacijama koje }e pove}ati koli~inu usluga koje pruà.
Podsticaji za pove}anje lokalnih poreza. Kao {to smo videli, fiskalna konkurencija bi mogla da predstavlja stvarnu opasnost. Da bi se destimulisala nelojalna poreska konkurencija, sistem transfera bi mogao da nagra|uje za visoke lokalne poreske
stope (i prihode), npr. putem transfera koji bi se pove}avali shodno pove}anju prihoda od posebnog pove}anja lokalnih poreza osetljivih na konkurenciju.
Eksternalije su pozitivni ili negativni efekti neke aktivnosti koji nisu obuhva}eni ekonomskom
kalkulacijom te aktivnosti. ,,Pokrivanje takvih aktivnosti, tj. izdvajanje sredstava da se negativne eksternalije re{e, naziva se internalizacijom eksternalija (prim radaktora).
12
94
Ako{ Salaj
Vertikalna raspodela resursa
Vertikalna nejednakost poti~e od ve} pomenute asimetrije izme|u centralne i lokalne vlasti: centralni nivo je u stanju da prikupi vi{e poreskih prihoda nego {to joj je
potrebno, a op{tine mogu da imaju vi{e funkcija potro{nje nego lokalnih poreskih prihoda. Prirodno, ovaj problem se poja~ava kada centralna vlast prenosi nadle`nosti bez
preno{enja potrebnih ovla{}enja za oporezivanje da bi se pokrili rashodi. Ovaj fiskalni
jaz izme|u razli~itih nivoa vlasti zahteva uspostavljanje dotacija izme|u nivoa vlasti,
putem kojih centralna vlast prenosi svoj prihod op{tinama gde ta sredstva nedostaju.
Godi{nja odluka. U Ma|arskoj vertikalna raspodela ima dva oblika: ustupljene
prihode i dotacije izme|u nivoa vlasti. Iako se ove dve grupe sredstava razli~ito izra~unavaju, odluke o njima se donose na godi{njem nivou. U Ma|arskoj se svake godine menja deo koji op{tine dobijaju kao ustupljene prihode, kao i njegova distribucija
me|u lokalnim samoupravama. Naravno, visina ustupljenih poreza odre|uje i dotacije, naime, {to je ve}i prihod ovih sredstava to su manje dotacije.
Politi~ki proces. Po{to sistem vertikalne raspodele nije unapred definisan, transferi sa centralnog nivoa lokalnim upravama izra~unavaju se svake godine. Ovaj metod svakog leta izaziva politi~ku debatu o sistemu finansiranja op{tina. Po dono{enju
prvog predloga dràvnog budèta za narednu godinu, nacionalne asocijacije op{tina
odmah po~inju da se suprotstavljaju tom predlogu. U Ma|arskoj13 ima nekoliko nacionalnih asocijacija op{tina, ali sve one citiraju osnovno pravilo: ne mogu se dodeljivati zadaci op{tinama bez odgovaraju}ih sredstava za njihovo obavljanje. One traè
od centralne vlade da finansira tro{kove njihovih obaveznih poslova. (U nekim slu~ajevima, one eksplicitno kaù da iz lokalnih poreza moraju da se finansiraju samo
dobrovoljne funkcije i kapitalni, razvojni programi.) Prema njihovim argumentima,
potrebna sredstva bi trebalo izra~unavati tako {to bi se izdaci od prethodne godine
uskla|ivali sa predloènim promenama u cenama faktora, naro~ito ako se pove}aju
plate koje se reguli{u na centralnom nivou. Prirodno, opozicione politi~ke stranke
podràvaju njihove zahteve.
Druga fiksna ta~ka u ovoj debati je argument centralne vlade: dotacija je dovoljna
za efikasne op{tine. Godinama Ministarstvo finansija i Ministarstvo unutra{njih poslova priznaju da neke op{tine ne}e mo}i da finansiraju izdatke na nivou prethodne
godine i da ispla}uju li~ne dohotke zaposlenih, ali politi~ari na vlasti i centralna administracija uvek tvrde da je to zbog njihove neefikasnosti.14
13
Ve}ina njih je povezana sa razli~itim politi~kim platformama, odnosno strankama. Ima i politi~ki
nezavisnih asocijacija, ali one predstavljaju samo posebne interese nekih specijalnih oblika lokalne
vlasti, npr. gradova sa pravom okruga i okruga.
14
Bilo je godina kada su centralne vlade poku{avale da eksplicitno ospore tvrdnju da se obavezni
poslovi moraju finansirati iz centralnih transfera. One su tvrdile da je opcija lokalnog oporezivanja
tako|e oblik obezbe|ivanja sredstava za op{tine, ali se pokazalo da je ovaj argument bio politi~ki neprihvatljiv, tako da je ova ta~ka izostavljena iz argumenata.
95
Porez na dohodak raspodela poreza
Ideologija i vaè}a regulativa o raspodeli poreza na dohodak. Prilikom uvo|enja
poreza na dohodak, 1988. godine, izjavljeno je da }e celokupan prihod iz ovog izvora
biti podeljen me|u op{tinama. U vreme osnivanja novog op{tinskog sistema, 1990.
godine, lokalne uprave su dobile ceo iznos poreza na dohodak koji su platili stanovnici njihovih op{tina. Od tada se udeo prihoda od poreza na li~ni prihod koji je i{ao
lokalnim samoupravama smanjivao pa je i logika raspodele promenjena. Od 1995.
godine raspodela se ne zasniva samo na principu mesta ostvarivanja jer bi to moglo
da pove}a fiskalne razlike me|u op{tinama. (Trenutno, porez na dohodak po glavi
stanovnika je 3,3 puta vi{i u Budimpe{ti, 2,2 puta vi{i u gradovima sa pravom okruga
i 1,5 put vi{i u gradovima po glavi nego u selima.) Sada op{tine dobijaju nazad 10%
od poreza na dohodak koji uplate njeni stanovnici, i jo{ 30% se dodeljuje op{tinskom
sistemu, ali na osnovu formula za preraspodelu. Raspodela ovih 30% je ista kao i u
sistemu dotacija na osnovu formule.
Promenljiva uloga podele poreza na dohodak. U prvim godinama, porez na li~na
primanja predstavljao je vezu izme|u op{tinskog budèta i lokalne privrede. Tako je
porez na dohodak mogao da se posmatra kao poseban oblik lokalnog oporezivanja, u
uslovima kada se poreska uprava organizuje i poreska politika donosi na centralnom
nivou zbog ekonomije obima.15 Me|utim, u toku poslednje decenije, lokalni porezi
su pove}ani, i sada oni igraju ulogu predajnika izme|u lokalnog budèta i lokalne
privrede. Podela poreza u Ma|arskoj }e predstavljati jednostavan mehanizam vertikalne raspodele izme|u centralnog i lokalnog nivoa, dok se princip porekla poreza
postepeno istiskuje kao osnova raspodele.
Oblici transfera u Ma|arskoj
horizontalna raspodela
Normativi kao op{te subvencije. Lokalne samouprave automatski imaju pravo
na dotacije po odre|enoj formuli (normativni doprinosi). Udeli za pojedine op{tine
izra~unavaju se na osnovu pokazatelja konkretnih obaveza (broja dece u jaslicama,
vrti}u, osnovnim i srednjim {kolama, onih koji koriste usluge u studentskom sme{taju, socijalnim ustanovama itd.).
Sredstva u ministarstvima kao namenske dotacije. Ve}ina namenskih dotacija
planira se nezavisno od normativnih op{tinskih dotacija koje se zasnivaju na for15
Ekonomija obima uprave je jedan od glavnih razloga kori{}enja dodatnog oporezivanja u nordijskim zemljama, gde su lokalni poreski sistemi izgradeni na centralnom sistemu poreza na li~ni prihod;
centralna vlada defini{e osnovu i centralna administracija prikuplja porez, ali svaka op{tina utvr|uje
svoju vlastitu stopu (dodatni porez) pored centralnog poreza. Op{tine dobijaju nazad ekstraporez koji
pla}aju njihovi bira~i, a koji je rezultat nametanja dodatnog lokalnog poreza. Dodatno oporezivanje u
okviru centralnog poreza na li~ni prihod ~esto je savetovano za Ma|arsku (Bird, Wallich, Péteri, 1995).
96
Ako{ Salaj
muli one predstavljaju prihode u budètu resornih ministarstava. U okviru ove kategorije nalaze se subvencije i dotacije za teku}e tro{kove: doprinosi za rad kancelarija
okru`nih bele`nika, vatrogasnih slu`bi lokalnih uprava, lokalnih manjinskih vlada,
subvencije za obezbe|enje pitke vode i kanalizacione mreè za doma}instva, subvencije koje se odnose na obrazovanje koje obuhvataju razne stavke.
Izjedna~uju}e dotacije. Najva`nije su takozvane ciljane dotacije. Zakonom je definisano da }e se centralnim budètom obezbediti automatski fiksni deo planiranih
tro{kova ulaganja ako se zadovolje odgovaraju}i uslovi. Drugi glavni cilj vezanih
sredstava je borba protiv fiskalnog takmi~enja u oblasti socijalne pomo}i.
Pored toga {to se centralnim propisima defini{u uslovi sticanja prava na neke socijalne beneficije, op{tine dobijaju nazad 75% od ukupnih iznosa koji su pla}eni za te
socijalne beneficije.
Dotacije od slu~aja do slu~aja. Dve najzna~ajnije vrste dotacija su dotacije koje
su namenski predvi|ene za kapitalne programe i dotacije u slu~aju vi{e sile (subvencije za lokalne uprave koje su se na{le u nepovoljnom poloàju zbog razloga izvan
njihove kontrole).
Transfer koji se zasniva na formuli
(takozvani normativni doprinos)
Klju~ni element ma|arskog sistema dotacija je zasnovan na formuli. Ima vi{e od
20 normativnih elemenata. Svaki od njih se sastoji od jednog ili vi{e pokazatelja i
cene ko{tanja po jedinici:
potreba = merni pokazatelj * pla}anje po jedinici.
Ukratko, potrebno je vi{e od sto takvih prora~una da bi se utvrdila sredstva za
svaku op{tinu.
Procena potreba u nekim glavnim oblastima op{tinskih aktivnosti. Ve}ina pokazatelja odraàva optere}enje op{tinskih institucija (npr. koliko dece u~i u {kolama,
koliko starijih ìvi u prihvatili{tima itd.). Nekoliko njih se zasniva na karakteristikama lokalne zajednice (npr. u slu~aju takozvanog socijalnog normativa). Po{to je
veliki deo sistema u dotacijama koje su zasnovane na institucijama, lokalne uprave
nemaju nikakav podsticaj za uspostavljanje novih i mo`da efikasnijih sistema koji bi
uzeli u obzir alternativne pristupe u zadovoljavanju lokalnih potreba.
Dve najva`nije lokalne funkcije koje mogu da se dotiraju na osnovu formule jesu
obrazovanje u dràvnim obrazovnim institucijama i socijalno staranje. Da bi se analizirao sistem dotiranja na osnovu formule u Ma|arskoj, zanimljivo je videti strukturu
izra~unavanja dotacija u ovim oblastima.
Formule u oblasti obrazovanja u dràvnim obrazovnim institucijama obuhvataju 1) osnovne doprinose: za razne faze obrazovanja i nastave, te za ostale
usluge obrazovanja u dràvnim obrazovnim institucijama (osnovno umetni~ko
97
obrazovanje i pruànje usluga sme{taja u~enika/studenata); i 2) dopunske normativne doprinose: za dopunske usluge obrazovanja u dràvnim institucijama
(dnevni boravak za decu, dopunska nastava) i za obezbe|enje potreba za specifi~nim uslovima dràvnog obrazovanja (obrazovanje i obuka u malim op{tinama, usluge za one koji putuju na posao iz drugih op{tina itd.).
Sve lokalne uprave primaju osnovni doprinos iz centralnog budèta kao socijalni normativ. On se zasniva na pokazateljima koji se odnose na broj stanovnika, starosnu strukturu stanovni{tva i njihov socijalni poloàj. Osim toga, neke
socijalne pomo}i regulisane Zakonom o socijalnim uslugama delimi~no se subvencioni{u (preko vezanih dotacija) iz doprinosa iz centralnog budèta.
Pogre{no tuma~enje uloge pla}anja po jedinici mere. Godi{nja debata o sredstvima koja se izdvajaju za sektor op{tina iz centralnog budèta uvek uklju~uje i
argumente da su neka pla}anja po jedinici mere (iznosi normativa) nià od stvarnih
tro{kova tih funkcija. Me|utim, ovo moè da se smatra normalnim zato {to pla}anje
po jedinici mere ne treba da pokriva punu cenu. U svim sli~nim sistemima u drugim
zemljama, visina ovih pla}anja po jedinici mere, ili ta~nije, njihov procenat u odnosu na stvarnu potro{nju, samo su mere u rukama politi~ara politi~ari iz centralne
vlasti kreiraju vi{e nomative za one zadatke kod kojih su, prema njihovom mi{ljenju, potrebne jake stimulacije da bi se op{tine podstakle na pruànje tih usluga, dok
su za druge oblasti dovoljne niè dotacije.
Uloga poreske osnovice u obra~unu ukupnog iznosa. Lokalni porez na promet i
porez na li~ni dohodak (poreske mogu}nosti lokalnih privrednih subjekata) tako|e se
uzimaju u obzir kod obra~una. Ovo je osnova za ubiranja koja se primenjuje na
prihode onih (op{tina) koje imaju mogu}nosti ubiranja izuzetno velikih prihoda: one
primaju samo umanjeni iznos svojih normativnih doprinosa iz centralnog budèta.
Ova u{teda pruà drugu mogu}nost da se pove}a pomo} siroma{nijim lokalnim upravama. U Ma|arskoj je u toku intenzivna debata o tome da li je ovaj sistem kazna za
bogate op{tine i da li je on destimulativan: op{tine nisu zainteresovane da uve}aju
lokalnu poresku osnovicu zato {to time smanjuju dotacije iz centralnog budèta. Me|utim, ovaj metod je dobro poznat u mnogim drugim zemljama i nije zabeleèno da
je za posledicu imao destimulaciju. Destimulativne posledice se javljaju samo ukoliko dotiranje uzima u obzir stvarne prihode op{tina od poreza ({to ne zavisi samo od
poreske osnovice, nego i od lokalno utvr|enih poreskih stopa, kao i od povlastica ili
osloba|anja). Ovaj metod smanjuje porez kako bi se lokalni prihodi pove}ali dotacijama iz centralnog budèta i u isto vreme smanjile politi~ki nepopularne lokalne poreske stope. (A u slu~aju poreske konkurencije, ova politika privla~i nove firme, istovremeno uve}avaju}i poresku osnovicu.) Me|utim, op{tine nisu zainteresovane za
sniènje poreske osnovice, zato {to gubitak poreske osnovice izaziva mnoge druge
probleme osim smanjenja prihoda od poreza, a dotiranje iz centralnog budèta nije
dovoljno da ih sve nadoknadi.
98
Ako{ Salaj
Odsustvo korekcije u skladu sa razlikama nivoa tro{kova od op{tine do op{tine.
Jedan od glavnih ali retko pominjanih problema sa trenutno vaè}im ma|arskim sistemom na osnovu formule leì u tome {to je pla}anje po jedinici mere isto za svaku
op{tinu. On ne uzima u obzir razlike u neto tro{kovima u razli~itim op{tinama. Opcije
predloène u dokumentima o politici sistema transfera uvek se zasnivaju na funkciji
sa tri elementa (umesto dva, kao u ma|arskom sistemu):
potreba = jedinica mere * tro{kovi po jedinici mere * indeks korekcije,
pri ~emu se poslednji element izra~unava na osnovu razlika u:
platama na lokalnom trì{tu rada one odre|uje koliko velike treba da budu
plate zaposlenih u javnom sektoru (u slu~aju da se struktura zaposlenih defini{e na centralnom nivou, njegov efekat je slabiji, ali ne moè da se elimini{e
on uti~e na neophodne dodatne isplate, druge beneficije itd.);
ceni nepokretnosti ovo je dobar pokazatelj razlika u tro{kovima kupovine i
odràvanja nepokretnosti koje su potrebne lokalnim slu`bama.
Sistem kapitalnih dotacija
Kao {to smo mogli da vidimo, sistem kapitalnih dotacija sadrì dva glavna elementa. U slu~aju namenskih dotacija, zakon defini{e uslove za te dotacije i svi projekti koji su zadovoljili te uslove automatski dobijaju sredstva za definisani procenat
tro{kova iz centralnog budèta. Preostali deo neophodnih sredstava treba da finansiraju lokalne uprave. (Ovaj sopstveni deo sredstava moè da sadrì i sve mogu}e dodatne dotacije iz centralnog budèta. Na primer, ako lokalna uprava, u oblastima niske zaposlenosti ili nerazvijenim oblastima, nije u stanju da prikupi sopstvena sredstva, moè da dobije dopunsku dotaciju iz fonda za razvoj okruga od ve}a za smanjenje regionalnih nejednakosti.) Odnedavno, takve dotacije se prvenstveno namenjuju
projektima za{tite ìvotne sredine, npr. za prikupljanje i pre~i{}avanje otpadnih voda
i za otvaranje deponija ~vrstog otpada. U slu~aju namenske dotacije, sredstva se izdvajaju, na godi{njoj osnovi, po posebnom zakonu na osnovu predloga nadle`nih
ministarstava. Ona se usredsre|uje na velike lokalne investicije i programme rekonstrukcija u zdravstvenim (bolnicama) i kulturnim institucijama (npr. pozori{tima).
Proces odlu~ivanja. U oba slu~aja, procesi odlu~ivanja se sastoje iz dve faze:
prva je dono{enje zakona koji defini{e uslove za podno{enje zahteva, a druga je dono{enje odluke o tome da li neki dati op{tinski program treba da se finansira iz ovih
sredstava ili ne. Po{to se ova druga faza, naro~ito u slu~aju namenskih dotacija, zasniva na predlozima ministarstava, uvek dolazi do javne rasprave: kako politi~ka razmi{ljanja uti~u na odlu~ivanje kada op{tine ~iji je gradona~elnik iz vladaju}e stranke
dobijaju dotacije, a zahtevi opozicionih gradova se odbijaju.
Zakonski podsticaji. Jedna od najvi{e kritikovanih osobina ma|arskog sistema
finansiranja op{tina jeste da se one gotovo u potpunosti oslanjaju na dotacije iz cen-
99
tralnog budèta. U ve}ini op{tina kriterijum izbora prilikom odlu~ivanja o potencijalnim i neophodnim programima jeste mogu}nost dobijanja dotacije iz centralnog budèta. Zbog toga zakon sadrì nekoliko èljenih i neke neèljene stimulativne efekte.
Najva`niji èljeni efekat je podsticanje lokalnog udruìvanja. Trenutno, veliki investicioni projekti (naro~ito upravljanje otpadom i pre~i{}avanje otpadnih voda) mogu da dobiju dotacije samo ako broj njihovih klijenata prelazi definisani limit. U
prethodnom periodu, finansijski su podràvane mnoge neekonomi~ne izgradnje, i
nekoliko novih pogona ima neiskori{}ene rezervne kapacitete.
Najuticajniji neèljeni efekti proisti~u iz dve ta~ke zakona.
Projekat koji se dotira mora da bude u rukama op{tine i ne sme da se privatizuje deset godina. Zato, op{tine koje imaju malo sredstava iz sopstvenih izvora
nisu u stanju da privuku investitore da finansiraju ove projekte, po{to investitori ne}e mo}i da poseduju (~ak ni delimi~no) takav pogon. Lokalne uprave ne
smeju da kombinuju op{tinska sredstva dotirana iz centralnog budèta sa sredstvima profesionalnih investitora.
Drugi je zabrana davanja sredstava iz centralnog budèta za teku}e op{tinske
projekte: centralna uprava ne sme da dotira one projekte koji su zapo~eti pre
odluke na centralnom nivou. Zbog toga ima mnogo op{tina koje u budètu
imaju zna~ajna rezervna sredstva za nekoliko ve}ih programa. Me|utim, one
ne zapo~inju nijedan od ovih programa, zapo~inju ih tek nakon {to dobiju sredstva iz centralnog budèta zato {to bi, ako bi program ranije zapo~eo, mogu}nost finansiranja iz centralnog budèta prakti~no propala.
Izjedna~uju}e dotacije
Glavna oblast za izjedna~uju}e dotacije: socijalna pomo}. Kao {to je pomenuto,
glavni cilj izjedna~uju}ih dotacija jeste podsticanje lokalnih uprava da izvr{avaju
funkcije koje imaju pozitivne efekte prelivanja. Osim za velike investicione projekte
koji su zna~ajni za mikroregione a ne samo za lokalno stanovni{tvo, ma|arski sistem
koristi izjedna~uju}e dotacije i u oblasti socijalne politike. Socijalna politika je mo`da glavna oblast za fiskalnu konkurenciju. Ako su siroma{ni pokretni, lokalne uprave imaju motiv da utvrde prenizak nivo socijalne pomo}i, kako bi podstakli siroma{ne porodice sa se isele. Ma|arska se bori sa ovim problemom na dva na~ina. Prvo,
uslovi za sticanje prava na neku od socijalnih beneficija utvr|eni su Zakonom o socijalnoj pomo}i, a op{tina mora da obezbedi zakonski minimum finansijske pomo}i.
Drugo, izjedna~uju}e dotacije smanjuju stvarne tro{kove sistema beneficija.16
Tri najzna~ajnija primera vezanih dotacija u socijalnoj politici:
Dodatak za stara lica: stara lica koja nisu stekla pravo na starosnu penziju primaju socijalnu
pomo}. Ukupno 75% iznosa koji po ovom osnovu/pravu ispla}uju lokalne uprave moè da se naplati iz
centralnog budèta.
16
100
Ako{ Salaj
Razlozi za i protiv toga da se ne nadokna|uju celokupni tro{kovi. U ovoj oblasti,
razli~ite op{tine imaju razli~ite mogu}nosti da obezbede pomo} za ugroène ljude u
svojim zajednicama. Naàlost, doga|a se da op{tine koje imaju ve}i procenat siroma{nih porodica imaju i niè prihode za finansiranje programa socijalne pomo}i. U mnogim politi~kim debatama, ova logika dovodi do zahteva da se ustanovi nadoknada
punih tro{kova, ali da {ema davanja bude namenska. Postoje neki programi u kojima
su doprinosi iz centralnog budèta jednaki iznosu koji lokalne uprave stvarno ispla}uju npr. dodatak za podizanje dece.
Me|utim, ma|arska iskustva ukazuju na to da ovo re{enje mo`da ima vi{e mana
nego prednosti. U prvim godinama devedesetih, postojao je sli~an program op{tinska administracija je morala da izdaje potvrde za hendikepirane osobe i centralna
vlada je za njih dotirala sredstva. Ovo je bio tipi~an primer takozvanog problema
moralnog hazarda: karakteristi~na lokalna politika je bila da se ova potvrda izdaje
siroma{nim porodicama zato {to bi one tada primale dotacije iz centralnog budèta
umesto iz lokalnog. Ovi problemi bi mogli da se re{avaju sistemom striktne kontrole,
ali to bi bilo veoma skupo re{enje. îni se da je ispravnije da se stvore stimulansi tako
{to }e se smanjiti stopa nadoknade tro{kova. Centralni budèt bi mogao da op{tinama
dotira svoj sopstveni udeo u ovim isplatama kroz druge vidove dotacija. U Ma|arskoj, osim tro{kova naknade za ovu potro{nju, kao {to moèmo da vidimo, sistem
zasnovan na op{toj formuli tako|e sadrì socijalni normativ koji obezbe|uje dotiranje vi{e sredstava iz centralnog budèta onim lokalnim upravama koje imaju ve}i
broj siroma{nih, nezaposlenih, starih porodica, odnosno pove}ava njihove prihode iz
kojih moraju da finansiraju sopstveni udeo.
Dotacija za slu~aj vi{e sile
Kriterijumi za sticanje prava na ovu dotaciju. Lokalne uprave koje su u nepovoljnom poloàju iz razloga koji su izvan njihove kontrole jesu lokalne uprave koje
nemaju dovoljno prihoda za finansiranje obaveznih funkcija, ~ak i kada dobiju druge
dotacije iz centralnog budèta. Godi{nji budèt propisuje normativne uslove pod kojim neka lokalna uprava moè da ima pristup ovakvoj subvenciji. Op{tine imaju pravo na ovu pomo} kada njihovi stvarni stalni prihodi nisu dovoljni za pokrivanje redovnih tro{kova. Obra~un redovnih tro{kova se zasniva na stvarnoj potro{nji u prethodnoj godini. Ovaj iznos se umanjuje za:
Socijalna pomoc za nezaposlene: za socijalnu pomoc mogu da podnesu zahtev pojedinci koji
imaju pravo na naknadu za nezaposlene, ukoliko ukupan prihod po ~lanu doma}instva u njihovim porodicama ne prelazi 80% od minimalne starosne penzije. Lokalne uprave mogu da potraùju 75% od
iznosa tih pomo}i, svakog meseca, od Fonda za trì{te rada.
Redovna socijalna pomoc: ova kategorija obuhvata pomo} koja se obezbe|uje za lica sa invaliditetom koja nemaju pravo na doprinos za socijalno osiguranje i na nov~anu pomo} za nezaposlene.
Ukupno 75% od iznosa koje ispla}uju lokalne uprave po ovom osnovu moè da se potraùje od centralnog budèta.
101
suficit u kapitalnom budètu u prethodnoj godini,
nepotro{ene stalne prihode u prethodnoj godini,
dodatnu potro{nju institucija to je iznos za koji potro{nja prema{uje 110%
nacionalnog proseka.17
Op{tine moraju da prihvate politiku koju name}e centralno zakonodavstvo: moraju da utvrde lokalne takse18, ne smeju da imaju suficit u kapitalnom budètu i stepen
angaòvanosti op{tinskih institucija mora da prema{uje utvr|eni nivo (70-80% kapaciteta).
Uloga u godi{njoj debati. Iako je ovo veoma mali fond u sistemu dotiranja op{tina, on igra centralnu ulogu. Sa jedne strane, predstavlja adut u pomenutoj godi{njoj
debati o obimu sredstava za dotiranje op{tina. Na primer, u ovoj godini glavni problem ma|arskih op{tina je podizanje plata zaposlenih u javnom sektoru. Pre op{tih i
lokalnih izbora centralne vlade su podigle plate zaposlenih u javnom sektoru. Me|utim, oni su slu`benici op{tinskih institucija, tako da pove}ane plate moraju da se
ispla}uju iz lokalnih budèta. Iako su sredstva koja se daju op{tinama pove}ana, op{tine ipak tvrde da to nije dovoljno da se pokriju te dodatne isplate plata. Na osnovu
kona~nog argumenta centralne vlade, op{tine koje nisu u stanju da finansiraju te uve}ane plate, dobija}e dotacije iz ovog fonda. (Fond je u ovoj godini ne{to malo uve}an
u odnosu na uobi~ajene godine.)
Stimulativni efekti. Sa druge strane, ve}ina op{tina podnosi zahtev za sredstva iz
ovog Fonda. Zbog toga kriterijumi za dobijanje ovih sredstava imaju veliki uticaj na
planiranje op{tinskih budèta, a lokalni budèti se prave tako da se uklope u uslove za
dobijanje ove dotacije.
Upravljanje reformom sistema finansiranja
lokalnih samouprava
Ve} analizirane debate mo`da poti~u iz osnovne ideolo{ke razlike u posmatranju
op{tinskog sistema. Ovde su data dva glavna stanovi{ta o ulozi lokalne uprave.
Samouprava. Ma|arski Ustav se zasniva na pravu svake zajednice da sama sobom upravlja. Ono je preto~eno u osnovnu logiku ma|arskog Zakona o lokalnoj samoupravi: op{tine su glavne institucije lokalne autonomije, i ovo pravo prevla|uje
nad svakim drugim razmi{ljanjem ekonomi~nost i pravi~nost nisu podjednako va`ni stavovi. âk i kada taj sistem neefikasno funkcioni{e i povre|uje teoriju pravi~nosti, centralna vlada ima samo minimalno pravo da interveni{e (npr. objavljivanjem
17
Me|utim, stvarna potro{nja mora da se pove}a ako je realna potro{nja ispod 90% nacionalnog
proseka.
18
Me|utim, centralno zakonodavstvo ne defini{e koji porezi moraju da se ubiraju. Ako date op{tine ubiraju samo jedan lokalni porez (obi~no je to porez na promet u poslovanju ili komunalna taksa od
fizi~kih lica), one mogu da dobiju ovu dotaciju.
102
Ako{ Salaj
da okruzi moraju da organizuju srednje obrazovanje i da lokalne uprave nemaju nikakva prava da preuzimaju ove institucije) po{to je to protivno pravu lokalne zajednice.
Uprava na lokalnom nivou. Ovo drugo gledi{te posmatra op{tine kao deo celokupnog sistema dràvne uprave. Prema ovom gledi{tu, njihove aktivnosti mogu da se
ocenjuju samo na osnovu op{tih zahteva vlade: npr. ekonomi~nosti, pravi~nosti, stabilnosti i administrativnih pitanja itd. Ako lokalne uprave nisu u stanju da pomognu
da se ovi glavni ciljevi postignu, onda centralna vlada treba da preduzme mere kako
bi prestrukturirala sistem, ~ak i ako to zahteva suènje funkcija op{tina ili ograni~avanje njihovih sloboda.
Stabilizaciona politika. Prirodno, pitanje o kome se naj~e{}e raspravlja u ovoj
diskusiji jeste ekonomska stabilizacija: kakvu ulogu treba da igraju op{tine u vreme
recesije kada sveukupni prihodi od poreza opadaju. Ma|arska centralna vlada, putem
svojih godi{njih odluka o dotacijama i podeli prihoda, nastoji da veè sposobnost
ubiranja lokalnih prihoda za op{tu ekonomsku situaciju. Kriterijumi iz Mastrihta tako|e nalaù ovakvu politiku, zato {to limit za budètski deficit (3% BDP-a) obuhvata
i deficit u centralnom budètu, budètu za socijalno osiguranje i u lokalnim budètima. Sa druge strane, sistem lokalnog oporezivanja bi predstavljao automatsko osiguranje od posledica ekonomskih ciklusa, kada bi poreska osnovica bila manje osetljiva
na ekonomske cikluse. Ali, porez na promet nema takvu osnovicu. Prirodno, u vreme
ekonomskog rasta, kao {to je dana{nje, ovo je povoljno, zato {to i poreska osnovica
raste, ali u slu~aju opadanja lokalnog poslovanja (bilo usled op{te recesije ili zbog
emigracije velikih industrija) to lokalni budèt ~ini veoma neza{ti}enim od opadaju}e poreske osnovice.
Administrativni uslov za decentralizaciju
Sistem lokalne uprave }e efikasno i pravi~no funkcionisati samo ako se ispune tri
uslova:
1) Veli~ina jedne op{tine treba da bude u srazmeri sa funkcijama koje obavlja
lokalna samouprava.
2) Prihodi treba ekonomi~no da se raspodeljuju sa posebnim naglaskom na stimulativne efekte.
3) Lokalni tvorci politike i lokalna administracija treba da budu u stanju da ekonomi~no i pravi~no organizuju lokalne javne slu`be.
Po{to su prva dva pitanja ve} razmatrana, ovde }emo analizirati tre}e. Kvalitet
lokalne administracije je jedno od pitanja o kojima se najvi{e raspravlja u ma|arskom
op{tinskom sistemu: prema mi{ljenju centralne vlade, kao {to je ve} re~eno, problemi
su uglavnom rezultat slabih lokalnih kapaciteta, dok je mi{ljenje op{tina da je samo
visokim kvalitetom lokalne administracije mogu}e izbe}i ve}e probleme prouzrokovane neuspesima u kreiranju politike na centralnom nivou.
103
Tri glavna polja aktivnosti ma|arske op{tinske administracije su: 1) planiranje, 2)
primena alternativnih metoda pruànja usluga (privatizacija), 3) poslovi poreske
uprave.
Budètiranje. Ako op{tina drì usluge u sopstvenim rukama, onda }e se javne
usluge finansirati iz lokalnog budèta. Za procenu kapaciteta op{tinske finansijske
administracije, glavna pitanja su: 1) da li ma|arska izrada op{tinskih budèta od skora ispunjava klasi~ne zahteve za19 izradu budèta, 2) da li ma|arske op{tine trenutno
primenjuju, ili da li su spremne da primenuju nove tehnike budètiranja. Ove nove
metode, koje su prikazane u literaturi o budètiranju20, nastoje da izdvoje sredstva na
osnovu autputa/rezultata (budètiranje prema u~inku) umesto da upravljaju inputima
(budètiranje po stavkama ili budèt prihoda).
Kao {to pokazuje tabela 4, ma|arski sistem op{tinskog budètiranja zadovoljava
ve}inu od klasi~nih zahteva. Ve}inu, ali ne i sve. Me|utim, treba imati na umu da
nijedan sistem javnog finansiranja nije u stanju da ih sve istovremeno ispuni usled
unutra{njih konflikata izme|u tih razli~itih zahteva.
Me|utim, ve}ina ma|arskih op{tina gotovo isklju~ivo primenjuje budèt prihoda.
Ovo je delom rezultat nekih pitanja u centralnimm propisima (npr. centralni propis
zahteva izra~unavanje li~nog pla}anja u budètskim institucijama metodom po stavkama), ali se popularnost budèta prihoda zasniva na mi{ljenju op{tinskih tvoraca
budèta. Prema njihovom mi{ljenju, ova tehnika im omogu}ava da kontroli{u rukovodioce institucija, te da potro{nju smanje na minimum. Ali ova ideja je diskutabilna
svaka op{tina je u prethodnim godinama morala da vidi da ne postoji minimalni
input, svaki budèt je mogao da se smanji, bez obzira na nivo potro{nje u prethodnoj
godini koja je tako|e izra~unavana metodom po stavkama.
Novi metod na osnovu u~inka je gotovo potpuno nepoznat. Mada neke lokalne
uprave nastoje da porede u~inak svojih sli~nih institucija (naro~ito {kola), tehnike
budètiranja na osnovu uspe{nosti se ne koriste. Najva`niji nedostatak ove metode
poti~e iz centralnog zakonodavstva: ono ne ostavlja prostor za razvoj sistema pla}anja na osnovu u~inka na planu javne administracije kako bi se obezbedio ja~i stimulans za pruànje kvalitetnijih usluga. Drugi klju~ni preduslov budètiranja vezanog
za u~inak bio bi nezavisnost rukovodilaca institucija (programa). Bez odgovaraju}e
mo}i u svojim rukama, oni nisu u stanju da pove}aju svoj u~inak. U Ma|arskoj je
sistem izdvajanja namenskih fondova izuzetno detaljan i kori{}enje nepotro{enih (u{te|enih) sredstava zavisi od op{tinskih saglasnosti. Otuda je uloga uprava institucija
19
Klasi~ni zahtevi sistema javnog finansiranja. Meyers (1996) je definisao klju~ne karakteristike
efikasnog budèta u jedanaest ta~aka: 1) odgovornost, 2) sveobuhvatnost, 3) ograni~enost, 4) kooperativnost, 5) iskrenost, 6) sposobnost procene, 7) legitimnost, 8) percepcija sistema od strane bira~a, 9)
sposobnost reagovanja, 10) pravovremenost i 11) transparentnost.
20
Npr. Bouckaert, 1992; Bouckaert i Halachmi, 1996; OECD, 1997,a; OECD, 1997,b; OECD,
1997,c; OECD, 1998; Schaeffer, 2000.
104
Ako{ Salaj
veoma ograni~ena u procesu izrade budèta. Teku}a praksa potpuno onemogu}ava da
se od institucija zahteva ve}a efikasnost.
Partnerstvo izme|u privatnog i javnog sektora, pruànje alternativnih usluga.
U Ma|arskoj, glavni razlog za privatizaciju jesu ogromne investicije neophodne za
javne komunalne objekte i javne slu`be. Op{tine su prinu|ene da u komunalnim delatnostima angaùju privatne partnere, zbog toga {to se u poslednjoj deceniji nije
dovoljno investiralo, a i da bi dostigle standarde EU.21 Sa druge strane, postoji o~igledan strah me|u op{tinama da }e lokalna zajednica postati bespomo}na i da }e u prevelikoj meri zavisiti od privatnih pruàlaca usluga. Zbog toga one poku{avaju da
izbegnu privatizaciju i da, {to je mogu}e duè, zadrè te funkcije u okviru svojih
budèta. Uprkos masovnoj privatizaciji, znanje i iskustvo op{tina u pogledu regulisanja pitanja i saradnje sa privatnim pruàocima usluga je veoma slabo.
Poreska uprava. Kao {to se moglo videti kada je analizirana mogu}nost oporezivanja imovine, ma|arska lokalna poreska uprava jo{ uvek nije spremna da uvede
nove poreze. Kao {to su u prvom slu~aju prikazani lokalni problemi, ovde su obra|ena ona pitanja koja mogu da se re{e u centralnom zakonodavstvu izmenom Zakona o
poreskoj upravi. U Ma|arskoj je administriranje svih poreza regulisano jednim jedinim zakonom. Ovaj zakon je smi{ljen tako da pogoduje administriranju drugih vidova oporezivanja, naro~ito oporezivanju dohotka i prodaje. Npr. kada se razmatra {ira
primena oporezivanja imovine, klju~na implikacija primenljivosti ovog instituta jeste
pravni uslov da se svaki ma|arski proces oporezivanja zasniva isklju~ivo na informacijama prikupljenim iz poreskih prijava poreskih obveznika. Iako op{tina ima pravo
da dobije izvesne informacije o vlasni{tvu, fizi~kim parametrima i vrednosti imovine, ta imovina ne moè da se oporezuje i ne moè da se utvrdi poreska osnovica, osim
ukoliko poreski obveznik ne podnese poresku prijavu.
LITERATURA:
Barati Izabella i Szalai Ákos (1999), Fiskalna decentralizacija u Ma|arskoj na osnovu
me|unarodnog pore|enja, CUI, Toronto.
Bell, Michael E. i Bowman, John B. (1997), Lokalno oporezivanje imovine u Ju`noj Africi: Trenutne performanse i izazovi za eru posle aparthejda. Javno budètiranje i finansije,
str.71-87.
Bird, Richard M. i Tassonyi, Almos (1999), Ograni~avanje subnacionalnog fiskalnog
pona{anja u Kanadi:Alternativni modeli, sli~ni rezultati, Mimeo.
Boadway, Robin M. i Kitchen, H.M. (1999), Kanadska poreska politika. Tre}e izdanje,Toronto: Canadian Tax Foundation.
Naàlost, u Ma|arskoj postoji i drugi op{ti razlog za privatizaciju. Deficit u budètu (naro~ito jaz
izme|u teku}e potro{nje i prihoda) pokre}e mnoge lokalne procese privatizacije.
21
105
Bouckaert Geert (1992), Analiza produktivnosti u javnim slu`bama: slu~aj vatrogasne
slu`be, u International Review of Administrative Sciences, Vol. 58 (1992), str. 175-200.
Bouckaert, Geert i Arie Halachmi (1996), Raspon performansi 296 pokazatelja u javnom
sektoru: Teorija nasuprot praksi, u Arie Halachmi i David Grant (eds.): Reengineering i merenje performansi u krivi~nom pravosu|u i socijalnim programima, Brussels, International
Institute of Administrative Sciences; Perth. Western Australia: Ministry of Justice, str. 91106.
Breton, Albert (1996), Konkurentne vlade, Cambridge, Cambridge University Press.
Meyers, Roy T. (1996), Da li postoji klju~ za bravu u normative budètiranja? Washington, D.C.,The World Bank.
OECD (1997a), Obra~unsko ra~unovodstvo u Holandiji i Ujedinjenom Kraljevstvu, Pariz, OECD, OCDE/GD(97)179.
OECD (1997b), U traganju za rezultatima usluge koje se upravljaju uspe{no{}u: Performance Management Services, Pariz, OECD.
OECD (1997c), Integracija finansijskog menad`menta i upravljanje uspe{no{}u, Pariz,
OECD, PUMA/SBO(99)4/FINAL.
OECD (1998), Moderna praksa finansijskog menad`menta, Pariz, OECD, PUMA/
SBO(98)8.
OECD (1999), Fiskalno planiranje na raznim nivoima vlade: Design Across Levels of
Government, Izve{taj zemlje: Ma|arska, Pariz, OECD.
Schaeffer, Michael (2000), Op{tinsko budètiranja. Istorijat urbanog i lokalnog razvoja,
Series No. 4, Washington D.C., World Bank.
Sjoquist, David L. i Walker, Mary B. (1999), Ekonomija razmera u proceni poreza na
imovinu, National Tax Journal, str. 207-220.
Szalai Ákos i Álmos, Tassonyi (1999), Oporezivanje imovine na osnovu vrednosti: Opcije
za Ma|arsku, Toronto: Canadian Urban Institute.
Szalai, Ákos, Zay Ferenc, Hogye Mihály, Barati Izabella, Berczik Ábel (2002), Budètiranje u ma|arskim lokalnim upravama, u: Hogye Mihály (ed., 2002), Budètiranje lokalne
uprave, Budapest, OSI-LGI, str. 329-396.
106
Ako{ Salaj
Prilog 1.
Potro{nja op{tina kao procenat BNP-a
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
BNP
u milijardama
HUF
2 261
2 498
1 943
3 548
4 365
5 614
6 894
8 541
10 087
11 393
13 151
14 877
GFS rashodi op{tina
Kapitalni rashodi
u milijardama
% od
u milijardama
%
HUF
BNP-a
HUF
BNP-a
309
13,7
55
2,5
364
14,6
60
2,4
486
16,5
95
3,2
583
16,4
108
3,1
732
16,8
162
3,7
782
13,9
136
2,4
913
13,2
147
2,1
1 135
13,3
219
2,6
1 348
13,4
279
2,8
1 476
12,9
261
2,3
1 651
12,6
321
2,4
1 902
12,8
386
2,6
107
Prilog 2.
Rashodi op{tina po funkcijama
u milionima HUF
Javna uprava
1998.
1999.
2000.
2001.
2002.
o~ekivano
2003.
plan
193 877,0
217 204,4
257 596,6
301 758,5
278 631,2
306 545,3
709,0
605,9
532,0
659,9
722,9
737,2
13 157,0
16 154,8
18 676,0
25 290,7
30 468,0
36 831,6
Obrazovanje
373 242,0
421 258,1
456 837,1
523 815,1
744 026,8
840 588,1
Zdravstvo
231 690,0
251 727,4
268 510,7
292 887,4
359 320,6
395 976,9
Socijalno osiguranje,
socijalna politika
186 075,0
203 338,9
217 472,1
236 948,8
291 114,5
318 674,5
Stambene, komunalne
usluge
119 036,0
127 469,3
143 374,9
171 447,0
136 533,9
137 615,0
Sport, kultura, verske
aktivnosti
62 624,0
69 525,6
80 089,2
92 418,0
96 244,2
101 480,1
@ivotna sredina
73 118,0
77 598,9
82 454,3
111 866,6
109 087,4
122 926,4
7 909,0
9 135,3
10 757,8
12 759,5
7 322,9
7 632,7
Rudarstvo, industrija
11 279,0
9 489,2
14 984,2
30 650,2
5 767,6
5 957,5
Transport, telekomunikacije
42 564,0
42 990,4
59 014,5
55 988,3
55 406,4
56 259,5
Ostale privredne funkcije
11 047,0
14 705,0
16 602,0
13 398,3
15 552,9
16 040,6
10 066,2
9 258,1
9 499,4
6 200,0
6 200,0
4 279,0
14 934,2
23 057,2
18 000,0
6 000,0
2000.
2001.
Odbrana
Javna bezbednost i policija
Energetika
Poljoprivreda, ribarstvo
Upravljanje dugovima,
finansiranje, budèt
Ostale funkcije
22 150,0
U procentima
1998.
Javna uprava
1999.
2002.
o~ekivano
2003.
plan
14,38%
14,72%
15,60%
15,86%
12,93%
12,99%
Odbrana
0,05%
0,04%
0,03%
0,03%
0,03%
0,03%
Javna bezbednost i policija
0,98%
1,09%
1,13%
1,33%
1,41%
1,56%
Obrazovanje
27,68%
28,55%
27,67%
27,53%
34,54%
35,63%
Zdravstvo
17,18%
17,06%
16,26%
15,40%
16,68%
16,78%
Socijalno osiguranje,
socijalna politika
13,80%
13,78%
13,17%
12,45%
13,51%
13,51%
108
Ako{ Salaj
Stambene, komunalne
usluge
8,83%
8,64%
8,68%
9,01%
6,34%
5,83%
Sport, kultura, verske
aktivnosti
4,64%
4,71%
4,85%
4,86%
4,47%
4,30%
Spolja{nja sredina
5,42%
5,26%
4,99%
5,88%
5,06%
5,21%
Energetika
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
Poljoprivreda, ribarstvo
0,59%
0,62%
0,65%
0,67%
0,34%
0,32%
Rudarstvo, industrija
0,84%
0,64%
0,91%
1,61%
0,27%
0,25%
Transport, telekomunikacije
3,16%
2,91%
3,57%
2,94%
2,57%
2,38%
Ostale privredne funkcije
0,82%
1,00%
1,01%
0,70%
0,72%
0,68%
Upravljanje dugovima,
finansiranje, budèt
0,00%
0,68%
0,56%
0,50%
0,29%
0,26%
Ostale funkcije
1,64%
0,29%
0,90%
1,21%
0,84%
0,25%
U milionima HUF
Prihodi od aktivnosti
institucija
Prihodi od kamata
Povra}aj poreza na
dodatnu vrednost
Institucionalni
prihodi
Da`bine
Lokalne takse
Dividende, naknade za
koncesije
Ostali specijalni prihodi,
kazne
Operativni prihodi iz
sopstvenih izvora
Porez na dohodak
fizi~kih lica
Taksa na vozila
Taksa na rentiranje
zemlji{ta
Zajedni~ki prihodi
Prihodi iz sopstvenih
izvora i zajedni~ki
prihodi
Privatizacija
neporekretne i
nematerijalne imovine
Prodaja deonica
Prodaja kompanija
Dodela kapitala unutar
budètskog sistema
Dodela kapitala izvan
budètskog sistema
Pomo} EU
Kapitalni prihodi
Prilog 3.
12 143,0
227 033,0
79 582,0
11 463,0
46 383,0
8 845,0
71 218,0
7 967,0
33 992,0
4 733,0
117 910,0 146 273,0
43 699,0
19 757,0
5 938,0
7 392,0
14 141,0
90 927,0
5 748,0
5 290,0
15 370,0
14 070,0
78 411,0
118 766,0
16 582,0
27 332,0
20 064,0
11 820,0
42 968,0
108 330,0
335 363,0
63 763,0 96 103,0
181 673,0 242 376,0
37 933,0
7 056,0
2 472,0
2 465,0
101 274,0
93 631,0
61 298,0
15 509,0
80 813,0
118 568,0
16 749,0
20 818,0
10 935,0
9 967,0
1996
81 001,0
1995
68 647,0
1994
61 251,0
185 356,0
29 452,0
81 251,0
9 258,0
14 153,0
51 242,0
143 562,0
449 326,0
7 910,0
135 652,0
305 764,0
20 416,0
18 232,0
111 162,0
155 954,0
33 402,0
26 714,0
1997
95 838,0
120 747,0
28 764,0
15 665,0
3 696,0
21 218,0
51 404,0
188 057,0
563 890,0
8 842,0
125,0
179 090,0
375 833,0
24 038,0
21 527,0
145 826,0
184 442,0
34 315,0
36 816,0
1998
113 311,0
Prihodi lokalnih uprava
128 150,6
25 317,7
17 126,5
4 793,3
20 748,2
60 164,9
204 570,7
648 130,5
11 444,1
1 631,6
191 495,0
443 559,8
17 942,3
24 657,3
198 363,2
7 948,3
194 648,7
32 167,1
37 932,4
1999
124 549,2
180 556,7
33 287,9
24 547,5
12 562,9
34 099,0
76 059,4
257 088,2
744 627,5
12 622,1
2 157,1
242 309,0
487 539,3
22 782,9
29 079,1
221 766,4
8 979,2
204 931,7
29 582,5
42 597,5
2000
132 751,7
48 570,1
1 960,6
208 595,6
810,0
201 825,1
7 036,6
4 612,7
63 437,0
83 978,6
350 140,6
977 440,9
14 584,1
2 549,7
333 006,8
627 300,3
26 387,1
39 771,8
296 772,2
11 301,2
253 068,0
24 213,9
62 079,2
2002
166 774,9
70 841,9
5 497,5
5 713,1
37 545,4
81 417,2
302 872,0
862 861,1
14 061,5
2 424,0
286 386,5
559 989,1
26 290,6
34 981,2
266 685,2
12 924,6
219 107,5
26 097,7
48 501,1
2001
144 508,7
109
p
p
Normative
Normativne uslovne
dotacije
Dotacije za pozorita
Subvencije za lokalne
uprave u nepovoljnom
poloaju zbog razloga
izvan njihove kontrole
Ostale dotacije iz
centralnog budeta
Dodatak na PDFL
Ciljane i naslovljene
dotacije
Dotacije za
izjednaèavanje
regionalnih nejednakosti
Namenske
decentralizovane dotacije
Dotacije za plate
zaposlenih u javnim
slubama
Ostale dotacije
Dravne dotacije
Dodela sredstava iz
Fonda za zdravstveno
osiguranje
Dodela sredstava iz
zasebnih fondova
Dodela sredstava iz
drugih institucija
centralnog budeta
Ostale dopunske dodele
sredstava
Dodela sredstava unutar
budetskog sistema
Dodela sredstava izvan
budetskog sistema
29,45%
0,32%
0,33%
0,89%
4,13%
0,00%
3,06%
0,00%
0,00%
0,80%
0,49%
39,46%
16,08%
0,43%
0,76%
0,15%
17,43%
0,93%
32,30%
0,00%
0,35%
0,64%
4,31%
0,96%
3,58%
0,00%
0,00%
0,00%
0,19%
42,32%
17,11%
0,51%
0,97%
0,14%
18,72%
1,06%
1,11%
17,65%
0,13%
0,75%
1,32%
0,23%
34,00%
15,44%
0,00%
0,00%
0,06%
0,00%
2,44%
5,50%
0,36%
0,56%
24,10%
0,76%
0,87%
16,76%
0,12%
0,89%
1,77%
0,04%
29,05%
13,98%
0,00%
0,00%
0,59%
0,00%
2,59%
2,44%
0,36%
0,57%
21,47%
1,00%
0,86%
17,23%
0,11%
1,01%
1,91%
0,00%
30,28%
14,20%
0,00%
0,25%
0,85%
0,00%
2,68%
4,01%
0,36%
0,58%
20,20%
1,36%
0,75%
17,03%
0,02%
1,07%
1,81%
0,00%
29,96%
14,12%
0,00%
0,53%
0,56%
0,00%
2,61%
3,91%
0,36%
0,82%
19,21%
1,96%
0,81%
16,92%
0,02%
1,50%
1,47%
0,00%
25,89%
13,94%
0,00%
0,55%
0,56%
0,00%
2,91%
0,99%
0,34%
0,82%
15,94%
3,78%
1,23%
15,55%
0,04%
1,48%
0,90%
0,00%
26,73%
13,13%
0,00%
0,36%
0,52%
0,00%
3,61%
1,39%
0,32%
0,79%
16,01%
3,72%
0,72%
15,83%
0,04%
1,30%
0,50%
0,00%
28,45%
13,99%
0,00%
0,50%
0,57%
0,00%
2,97%
4,65%
0,30%
0,88%
15,11%
3,48%
110
Ako{ Salaj
U procentima
Prihodi od aktivnosti
institucija
Prihodi od kamata
Povraæaj poreza na
dodatnu vrednost
Institucionalni
prihodi
Dabine
Lokalne takse
Dividende, naknade za
koncesije
Ostali specijalni prihodi,
kazne
Operativni prihodi iz
sopstvenih izvora
Porez na dohodak
fizièkih lica
Taksa na motorna vozila
Taksa na rentiranje
zemljita
Zajednièki prihodi
Povraæaj dugova i
privremeni prihodi
GFS prihodi
Prihodi od dugova
Prodaja dugoroènih
finansijskih sredstava,
dravnih obveznica itd.
Suficit od prodaje i
kupovine kratkoroènih
finansijskih sredstava
Prihodi
1995.
8,69%
1,38%
0,00%
10,07%
1,45%
5,87%
0,00%
1,12%
18,51%
11,85%
0,31%
0,00%
12,16%
1,45%
0,00%
10,38%
1,16%
4,95%
0,00%
0,69%
17,18%
8,93%
0,36%
0,00%
9,29%
11,27%
0,73%
0,00%
10,54%
23,62%
1,26%
1,61%
8,41%
0,00%
12,33%
1,74%
2,17%
1996.
8,43%
984 033,0
730 288,0 813 327,0
1994.
8,92%
961 255,0
14 305,0
8 473,0
686 339,0 790 109,0
42 754,0 19 690,0
1 195,0
3 528,0
11,96%
0,66%
0,00%
11,30%
25,47%
1,70%
1,52%
9,26%
0,00%
12,99%
2,78%
2,23%
1997.
7,98%
1 223 206,0
1 200 340,0
17 609,0
5 257,0
5 365,0
14,04%
0,66%
0,01%
13,37%
28,05%
1,79%
1,61%
10,88%
0,00%
13,77%
2,56%
2,75%
1998.
8,46%
1 397 420,0
920,0
1 339 708,0
43 402,0
13 390,0
7 101,0
8 392,9
13,65%
0,76%
0,11%
12,78%
29,60%
1,20%
1,65%
13,24%
0,53%
12,99%
2,15%
2,53%
1999.
8,31%
15,52%
0,76%
0,13%
14,63%
29,44%
1,38%
1,76%
13,39%
0,54%
12,37%
1,79%
2,57%
2000.
8,02%
1 541 895,9 1 710 874,5
1 498 542,3 1 656 063,5
20 071,5
23 516,0
23 282,1
31 295,0
6 700,3
15,91%
0,74%
0,13%
15,04%
29,42%
1,38%
1,84%
14,01%
0,68%
11,51%
1,37%
2,55%
2001.
7,59%
1 989 038,1
14 221,7
1 903 736,2
43 959,1
27 121,1
10 760,2
16,05%
0,67%
0,12%
15,27%
28,76%
1,21%
1,82%
13,61%
0,52%
11,60%
1,11%
2,85%
2002.
7,65%
2 316 051,4
24 459,3
2 180 955,3
79 441,8
31 195,0
13 683,1
111
Prihodi iz sopstvenih
izvora i zajednièki
prihodi
Privatizacija nepokretne i
nematerijalne imovine
Prodaja deonica
Prodaja kompanija
Dodela kapitala unutar
budetskog sistema
Dodela kapitala izvan
budetskog sistema
Pomoæ EU
Kapitalni prihodi
Normative
Normativne uslovne
dotacije
Dotacije za pozorita
Subvencije za lokalne
uprave u nepovoljnom
poloaju zbog razloga
izvan njihove kontrole
Ostale dotacije iz
centralnog budeta
Dodatak na PDFL
Ciljane i naslovljene
dotacije
Dotacije za
izjednaèavanje
regionalnih nejednakosti
Namenske
decentralizovane dotacije
Dotacije za plate
zaposlenih u javnim
slubama
Ostale dotacije
Dravne dotacije
30,68%
5,53%
2,50%
0,75%
0,94%
1,79%
0,00%
11,51%
29,45%
0,32%
0,33%
0,89%
4,13%
0,00%
3,06%
0,00%
0,00%
0,80%
0,49%
39,46%
26,47%
5,53%
0,84%
0,77%
2,24%
2,05%
0,00%
11,42%
32,30%
0,00%
0,35%
0,64%
4,31%
0,96%
3,58%
0,00%
0,00%
0,00%
0,19%
42,32%
0,23%
34,00%
0,00%
0,00%
0,06%
0,00%
2,44%
5,50%
0,36%
0,56%
0,00%
12,36%
24,10%
0,76%
1,73%
2,84%
2,09%
1,23%
4,47%
34,89%
0,04%
29,05%
0,00%
0,00%
0,59%
0,00%
2,59%
2,44%
0,36%
0,57%
0,00%
15,44%
21,47%
1,00%
2,45%
6,77%
0,77%
1,18%
4,27%
37,43%
0,00%
30,28%
0,00%
0,25%
0,85%
0,00%
2,68%
4,01%
0,36%
0,58%
0,00%
9,01%
20,20%
1,36%
2,15%
1,17%
0,28%
1,58%
3,84%
42,09%
0,00%
29,96%
0,00%
0,53%
0,56%
0,00%
2,61%
3,91%
0,36%
0,82%
0,00%
8,55%
19,21%
1,96%
1,69%
1,14%
0,32%
1,38%
4,01%
43,25%
0,00%
25,89%
0,00%
0,55%
0,56%
0,00%
2,91%
0,99%
0,34%
0,82%
0,00%
10,90%
15,94%
3,78%
2,01%
1,48%
0,76%
2,06%
4,59%
44,96%
0,00%
26,73%
0,00%
0,36%
0,52%
0,00%
3,61%
1,39%
0,32%
0,79%
0,04%
10,60%
16,01%
3,72%
3,72%
0,29%
0,30%
1,97%
4,28%
45,32%
0,00%
28,45%
0,00%
0,50%
0,57%
0,00%
2,97%
4,65%
0,30%
0,88%
0,09%
9,56%
15,11%
3,48%
2,23%
0,32%
0,21%
2,91%
3,85%
44,82%
112
Ako{ Salaj
16,08%
0,43%
0,76%
0,15%
17,43%
0,93%
0,00%
100,00%
2,49%
0,45%
0,00%
102,94%
17,11%
0,51%
0,97%
0,14%
18,72%
1,06%
0,00%
100,00%
6,23%
0,17%
0,00%
106,40%
Dodela sredstava iz
Fonda za zdravstveno
osiguranje
Dodela sredstava iz
zasebnih fondova
Dodela sredstava iz
drugih institucija
centralnog budeta
Ostale dopunske dodele
sredstava
Dodela sredstava unutar
budetskog sistema
Dodela sredstava izvan
budetskog sistema
Povraæaj dugova i
privremeni prihodi
GFS prihodi
Prihodi od dugova
Prodaja dugoroènih
finansijskih sredstava,
dravnih obveznica itd.
Suficit od prodaje i
kupovina kratkoroènih
finansijskih sredstava
Prihodi
102,37%
0,00%
100,00%
1,49%
0,88%
0,00%
1,11%
17,65%
0,13%
0,75%
1,32%
15,44%
101,90%
0,00%
100,00%
1,47%
0,44%
0,45%
0,87%
16,76%
0,12%
0,89%
1,77%
13,98%
104,31%
0,07%
100,00%
3,24%
1,00%
0,53%
0,86%
17,23%
0,11%
1,01%
1,91%
14,20%
102,89%
0,00%
100,00%
1,34%
1,55%
0,45%
0,75%
17,03%
0,02%
1,07%
1,81%
14,12%
103,31%
0,00%
100,00%
1,42%
1,89%
0,51%
0,81%
16,92%
0,02%
1,50%
1,47%
13,94%
104,48%
0,75%
100,00%
2,31%
1,42%
0,57%
1,23%
15,55%
0,04%
1,48%
0,90%
13,13%
106,19%
1,12%
100,00%
3,64%
1,43%
0,63%
0,72%
15,83%
0,04%
1,30%
0,50%
13,99%
113
114
Ako{ Salaj
Prilog 4.
Neki nazivi i jedinice mere u normativnom doprinosu
i zajedni~ki porez na dohodak koji nije dodeljen na derivativnom osnovu
Naziv
I. Normativni dràvni doprinosi
Da`bine u vezi s odmarali{tima
Op{tinska administracija, komunalne slu`be i da`bine
vezane za sport
Da`bine okru`ne administracije
Administracija okruga/glavnog grada i zadaci vezani za sport
Zadaci pruànja usluga osnovne socijalne i de~je za{tite
Osnovni doprinos
Pomo} porodicama i/ili usluge de~je za{tite
Usluge za o~uvanje sela
Specijalizovane usluge za{tite dece
Institutionalne usluge pruànja trajnog i privremenog sme{taja
Institucionalno pruànje usluga
Realizacija zadataka vezanih za metodologiju
Pruànje usluga u dnevnim socijalnim institucijama
Privremene institucije za besku}nike
Pruànje psihijatrijskih i institucionalnih usluga za zavisnike i osobe sa invaliditetom
Pruànje stacionarnih usluga
[kolovanje
od 1-6. razreda
od 78. razreda
od 910. razreda
od 1113. razreda
Stru~no obrazovanje i obuka u {kolama
9. i 10. razred stru~ne {kole i srednje stru~ne {kole,
organizovano u skladu sa Zakonom o obrazovanju (Ot.)
11. razred stru~ne {kole i srednje stru~ne {kole, organizovano
u skladu sa Ot.
Stru~no teorijsko obrazovanje i obuka u stru~nim {kolama u
skladu sa zakonom o javnom obrazovanju (Kt.)
Stru~no teorijsko obrazovanje i obuka u srednjim stru~nim
{kolama u skladu sa Kt.
Prakti~na stru~na obuka
prakti~na obuka u stru~nim {kolama u skladu sa Ot.
prakti~na obuka u srednjim stru~nim {kolama u skladu
sa Ot.
Jedinica mere
HUF 2/ HUF 1 iz
boravi{ne takse
po rezidentu
pau{alno pla}anje +
po rezidentu okruga
koji pruà uslugu +
po rezidentu op{tine
po rezidentu
per capita
per capita
pau{alno
po korisniku
po korisniku
pau{alno
po korisniku
per capita od kapaciteta
po korisniku
po korisniku za
365 dana nege
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
prakti~na obuka u skladu sa Kt. u zanatskim {kolama i u
srednjim stru~nim {kolama
prakti~na obuka u stru~nim {kolama u skladu sa Kt.
Usluge sme{taja u~enika-studenata i usluge za u~enike-studente
koji ne borave u |a~kom sme{taju
Doprinosi za realizaciju ostalih zaduènja u vezi sa dràvnim
obrazovanjem
Umetni~ko obrazovanje u vidu paralelnog obrazovanja
obuka u stru~nim {kolama
obuka u srednjim stru~nim {kolama
Organizovana ishrana u institucijama
Programi dnevnog boravka za decu u osnovnoj {koli
Odràvanje biblioteka, nabavka nastavnog materijala, informati~ka obuka
Realizacija zadataka u vezi sa lokalnim javnim kulturnim aktivnostima i odràvanje lokalnih javnih kolekcija
Realizacija zadataka u vezi sa kulturnim aktivnostima i odràvanje
lokalnih javnih kolekcija u okruzima i u glavnom gradu
II. Porez na dohodak fizi~kih lica (PDFL) dodeljen na osnovu
normativnih pravila
Udeo poreza na dobit fizi~kih lica uprava okruga
za sve uprave okruga
na osnovu broja stanovnika
na osnovu broja korisnika usluga koje pruàju institucije
Op{tine u nepovoljnom poloàju sa socijalnog, ekonomskog i infrastrukturnog aspekta
Op{ti zadaci sela
Zadaci vezani za naseljene oblasti izvan administrativnih oblasti
op{tina
115
po u~eniku
po u~eniku
per capita
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po u~eniku
po rezidentu
pau{alno +
po rezidentu
pau{alno
po rezidentu
po rezidentu
po rezidentu
pau{alno
po rezidentima
izvan administrativne
oblasti op{tine
Nov~ane i nenov~ane socijalne beneficije i beneficije de~je za{tite per capita (na osnovu
sloènog indeksa)
Subvencionisanje kupovine stanova i odràvanje ku}a
per capita (na osnovu
sloènog indeksa)
116
Ako{ Salaj
Lokalna samouprava u Sloveniji
117
@an Oplotnik
Bo{tjan Brezovnik
LOKALNA SAMOUPRAVA U SLOVENIJI
I. UVOD
FINANSIJSKI POLO@AJ LOKALNE SAMOUPRAVE
Slovenija je mala srednjoevropska zemlja u tranziciji sa velikom demografskom i
geografskom raznoliko{}u, uprkos tome {to ima povr{inu koja je malo ve}a od 20.000
km2. Njen BDP iznosi oko 21 milijardu eura, uz umereni rast od 3-4% na godi{njem
nivou. Sa samo jednim postoje}im nivoom lokalne samouprave (193 op{tina), Slovenija pripada zemljama sa relativno niskim stepenom decentralizacije. Ukupan udeo
lokalnih samouprava u BDP iznosi 5,31% (u 2001. godini) ili, posmatrano kao procenat u prihodima dràve, oko 12,3% (srednja vrednost u zemljama ~lanicama EU je
oko 26% u prihodima dràve). Godine 2001. lokalne samouprave u Sloveniji (sve
zajedno) prikupile su 1,108 milijardi eura i tim iznosom pokrile 1,116 milijardi eura
svojih tro{kova. Zaduìle su se za jo{ 14 miliona eura, a otplatile su oko 10 miliona
eura duga. Iako Zakon o lokalnoj samoupravi (Slu`beni list RS br.72/93, 57/94, 14/
95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/00) dopu{ta stvaranje vi{e nivoa samouprave (npr.
{ire lokalne zajednice kao {to su regije ili uè grupe, kao {to su mesne zajednice,
seoske zajednice ili zajednice u kvartovima) regije jo{ uvek nisu formirane1. S druge
strane, uè grupe u potpunosti zavise od op{tina i ne mogu da se zaduùju niti da
ubiraju poreze. One se finansiraju prenosom sredstava iz op{tinskog budèta i mogu,
ali i ne moraju biti pravna lica.
Razlog tome je ~injenica da regije treba da budu osnovane na osnovu nezavisnih odluka koje
donose op{tine. U praksi se to nikada nije dogodilo, s obzirom na njihove raznorodne interese, op{tine
nisu uspele da se dogovore o osnivanju regija. U pripremi su izmene i dopune Ustava kojima bi se
omogu}ilo osnivanje regija na osnovu pravnog akta. [to se ti~e broja regija i njihove veli~ine, postoji
nekoliko varijanti (6, 8, 12), ali je te{ko posti}i saglasnost po{to se neprestano vr{e pritisci kojima se
podriva osnovna koncepcija.
1
118
@an Oplotnik, Bo{tjan Brezovnik
Osnovna akta kojima se ure|uje oblast lokalne samouprave u Sloveniji su Ustav,
Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o javnim finansijama (Slu`beni list RS, br. 79/
1999), Zakon o finansiranju op{tina (Slu`beni list RS, br. 80/94, 56/89), Zakon o
lokalnim izborima (Slu`beni list RS, br. 72/93, 7/94, 33/94, 70/95), Zakon o referendumu itd.
Kratka istorija. Lokalna samouprava je u Sloveniji prvi put uspostavljena sredinom 19. veka na osnovu privremenog Zakona o op{tinama, koji je doneo austrijski
car 1849. godine. Na osnovu tog Zakona, 1850. godine izabrani su prvi op{tinski
predstavnici. Od tog vremena, lokalna samouprava je bila zakonski organizovana sve
do 1955. kada je uspostavljen takozvani op{tinski sistem, kojim je ukinuta lokalna
samouprava. U op{tinskom sistemu, op{tina je bila takozvana dru{tveno-politi~ka
zajednica koja je uglavnom obavljala nadle`nosti u ime dràve2. Lokalna samouprava je ponovo uspostavljena nakon {to je Slovenija stekla nezavisnost 1991. i nakon
usvajanja nekih osnovnih zakona. Uslovi za ukidanje op{tinskog sistema stekli su se
ukidanjem dru{tvene svojine, samoupravljanja, delegatskog sitema itd., koji su zamenjeni pluralizmom vlasni{tva, trì{nom ekonomijom, politi~kim pluralizmom vi{epartijskog sistema itd. Mora se naglasiti da su, usled razli~itih politi~kih interesa,
funkcionalne, finansijske i regionalne komponente ignorisane u reformi. Tako su se
pojavili neki ekstremi, kao {to su, na primer: osnivanje velikih i veoma malih op{tina,
osnivanje fiktivnih op{tina deobom preoptere}enih op{tina iz pro{log vremena, centralizacija umesto regionalizacije itd. Razlog ovome je nerazumevanje principa supsidijarnosti raznih nivoa odlu~ivanja.
Trenutni poloàj lokalne samouprave. Posle dugogodi{njeg ìvota u biv{im op{tinama (odnosno mesnim zajednicama), gra|anima je bilo te{ko da shvate novu lokalnu samoupravu, i oni u njoj jo{ uvek ~esto traè op{tinu u ulozi predstavnika dràve i zahtevaju da ona obavlja tu ulogu. Shvatanja ljudi su tako|e veoma optere}ena
biv{im sistemom organizacije. Samo se obja{njavanjem i definisanjem novih koncepcija mogu stvoriti uslovi za realizaciju normativne organizacije lokalne samouprave.
Na osnovu Zakona, 1. januara 1995. godine, 62 stare op{tine su zamenjene sa 147
novih op{tina, od kojih je 11 imalo takozvani status gradskih op{tina. Godine 1999.
nastalo je jo{ 45 novih op{tina, a 2002. jo{ jedna, tako da trenutno u Sloveniji postoje
193 op{tine (vidi Prilog 1. i kartu Prilog 10). Iako je zakonski minimum za osnivanje op{tine 5.000 stanovnika, trenutno 95 op{tina ne ispunjava ovaj osnovni kriterijum. Mnoge od njih su bile formirane iz politi~kih razloga, na osnovu odredbe u
Biv{e op{tine su obavljale ve}inu poslova dràve. Istraìvanje je pokazalo da je nakon 1974.
godine bilo vi{e od 3.000 takvih poslova i da su op{tinski organi 80% poslova koje su vr{ili radili to za
dràvu. Op{tina je bila nadle`na za re{avanje svih javnih pitanja na svojoj teritoriji, bez obzira na to da
li su ta pitanja bila od lokalne ili op{te va`nosti, osim onih pitanja koja su po zakonu izri~ito bila preneta
u nadle`nost {irih dru{tveno-politi~kih zajednica. Na taj na~in, op{tina je funkcionisala kao sastavni deo
dràve.
2
119
Zakonu o lokalnoj samoupravi po kojoj u izuzetnim slu~ajevima op{tina moè da ima
manje od 5.000 stanovnika iz geografskih razloga, poloàja granica, etni~kih grupa
koje tamo ìve, iz istorijskih ili ekonomskih razloga. Op{tine u Sloveniji se veoma
razlikuju po broju stanovnika: npr. {est op{tina ima manje od 1.000 stanovnika, 18
izme|u 1.000 i 2.000, a 71 izme|u 2.000 i 5.000, dok, s druge strane, samo dve
op{tine imaju vi{e od 100.000 stanovnika.
Tabela 1.
Op{tine u Sloveniji prema broju stanovnika
<1.000
% op{tina
3,1
broj op{tina
6
najmanje
390
prosek
10.376
najvi{e
270.854
1.0015.000
46,1
89
5.00110.00150.00110.000
50.000
100.000 >100.000
22,8
26,4
0,5
1,0
44
51
1
2
Hodo{ (390) , Sol~ava (573), Jezersko (669)
Roga{ka Slatina (10.860) La{ko (12.122) , Bled (11.181),
Ljubljana (270.854), Maribor (115.880), Kranj (51.124)
Nadle`nosti (odgovornosti) lokalne samouprave i rashodi. Prema Ustavu Slovenije i Zakonu o lokalnoj samoupravi, koji predstavlja osnovni pravni akt u ovoj oblasti, op{tina je u potpunosti nadle`na za sva pitanja od lokalnog zna~aja, koja moè da
re{ava nezavisno i koja se ti~u samo njenih stanovnika (obdani{ta, ure|enje stambenih objekata i zajednice u celini, komunalne slu`be, za{tita ~ovekove sredine, lokalni
putevi itd.). Prilikom obavljanja ovih poslova (iz izvornih nadle`nosti) op{tina ih
mora predvideti u op{tinskom budètu koji se pravi za period od godinu dana, a finansira ih iz prihoda lokalne samouprave, koji su propisani Zakonom o finansiranju
op{tina i sredstvima za finansijsko izjedna~avanje iz dràvnog budèta. Zakonom je
tako|e predvi|eno da dràva moè, uz prethodnu saglasnost op{tine ili {ire lokalne
zajednice koja ima samoupravu, da poveri op{tinama obavljanje odre|enih poslova
iz nadle`nosti dràve, ukoliko dràva za to obezbedi sredstva, ali to do sada nije bila
redovna praksa. Za detaljnije podatke i opis strukture rashoda vidi tabele i slike u
prilogu, na kojima se vidi da su 2001. godine ukupni rashodi op{tina iznosili 1,1
milijardu eura (12,3% rashoda iz dràvnog budèta ili 5,3% BDP-a Slovenije).
Na osnovu navedenog moèmo da tvrdimo da u Sloveniji postoji formalna razlika
izme|u izvornih nadle`nosti koje bi op{tine trebalo da vr{e prema ~lanovima 21. i 22.
Zakona o lokalnoj samoupravi i poverenih (delegiranih) poslova koji se vr{e uz prethodnu saglasnost op{tine, kako je definisano u ~lanu 24. tog Zakona, ali u stvarnosti
se vodi neprestana borba izme|u vlade (ministarstava) i op{tina oko tuma~enja nadle`nosti koje su predvi|ene Zakonom. Zapravo, te{ka finansijska situacija, naro~ito na
polju zdravstva, obrazovanja i nekih socijalnih slu`bi, dovodi do navodnog neznanja
120
ko je za {ta nadleàn. Na primer, osnivanje obdani{ta je izvorna nadle`nost op{tine,
dok se zaposleni u njima smatraju dràvnim slu`benicima. Shodno tome, njihova
zarada se odre|uje na osnovu platnog sistema na dràvnom nivou, mada treba da ih
ispla}uje op{tina. Osim toga, mogu se pomenuti i trenutna borba koja se vodi u oblasti brige o starim licima i mnoge nesuglasice koje se javljaju izme|u samih op{tina
zbog prelivanja sredstava; npr. tro{kove za osnivanje i odràvanje gradskog pozori{ta, biblioteke itd. obi~no snosi samo jedna op{tina, po{to op{tine koje se grani~e sa
njom (obi~no su to manje op{tine) ne èle ni da ~uju za eventualnu podelu tro{kova.
Takvi i sli~ni sporovi mogli bi se jednostavno re{iti putem osnivanja {irih zajednica
sa lokalnom samoupravom, regija, unija ili saveza, me|utim, slovena~ke op{tine te{ko primenjuju ne{to {to se zove dobrovoljna saradnja.
Nedavnim istraìvanjem utvr|eno je da se rashodi umnogome razlikuju od op{tine do op{tine; npr. prose~an iznos ukupnih rashoda lokalne autonomije iznosi 522
eura po glavi stanovnika na godi{njem nivou, pa ipak, prema u~estalosti distribucije
po op{tinama, samo 40% njih se uklapa u grupu koja od proseka odstupa manje od
10% (vidi Prilog 4). Najskuplja op{tina je npr. udaljena planinska op{tina Sol~ava,
koja ima svega 573 stanovnika i rashode od 1.431 eura po glavi stanovnika. S druge
strane jeftinija op{tina je Kidri~evo, sa 7.000 stanovnika i ukupnim rashodima od
319 eura po glavi stanovnika. Analiza je pokazala da se manje op{tine (po broju
stanovnika) suo~avaju sa ve}im rashodima za upravu (~ak vi{e od 50% ukupnog
op{tinskog budèta), dok se ve}e op{tine (npr. gradske op{tine) suo~avaju sa ve}im
rashodima za izgradnju i odràvanje stambenog prostora (do 80% ve}im od malih
op{tina), za komunalne slu`be (do 25%) i za kulturu i sport (40-80%). Dalje istraìvanje je pokazalo da su, ako se kao kriterijum uzme povr{ina, prostrane seoske op{tine
(naro~ito one visoko u planinama) skuplje u pogledu nekih ekonomskih aktivnosti,
kao {to su odràvanje lokalnih puteva, subvencije za poljoprivredu, prevoz |aka itd.
Sve navedene razlike mogu se lako razumeti, ali, naàlost, trenutna vertikalna poreska struktura, stepen autonomije lokalnih samouprava i formula odgovaraju}ih rashoda (koja je opisana dalje u tekstu) ne obuhvataju ih u potpunosti, tako da sistem ne
doprinosi horizontalnoj ravnoteì.
II. IZVORI FINANSIRANJA LOKALNE SAMOUPRAVE
(VLASTITI, USTUPLJENI, ZAJEDNI^KI, PRENOS SREDSTAVA)
Finansijska sredstva su od su{tinske va`nosti za procenu stvarnog stanja u lokalnoj samoupravi. Bez autonomije i dovoljno finansijskih sredstava lokalna samouprava nije ni{ta drugo do fasada. Da bi se izbegao rizik od toga da lokalni organi ostanu
bez sredstava za obavljanje poslova koji su propisani zakonom, finansijska sredstva
koja im pripadaju treba da budu definisna u odnosu na njihove nadle`nosti. Najva`niji izvor budèta lokalne samouprave (oko 42% ukupnih prihoda) u Sloveniji su zajedni~ki porez (porez na dohodak gra|ana) i porez na nepokretnosti, koji u celini ubiraju
121
lokalne vlasti (oko 9% ukupnog budèta), dok dràva lokalnim samoupravama obezbe|uje neke oblike finansijske pomo}i, kao {to su op{ti i posebni prenos sredstava
(oko 20% ukupnog budèta). Osim toga, lokalne zajednice (op{tine i uè zajednice)
raspolaù svojom imovinom (sredstvima3) koju je biv{a dràva prenela na njih nakon
reforme lokalne samouprave 1994. godine. Deo dodatne imovine lokalne jedinice su
stekle i procesom privatizacije. Navedeni izvori sredstava obezbe|uju lokalnim zajednicama neophodnu likvidnost. Me|utim, ti resursi ponekad nisu dovoljni da se
obezbedi nivo slu`bi koji zahteva lokalno stanovni{tvo ili koji je obavezan po zakonu, ili nisu dovoljni na dugoro~noj osnovi. Neke male samouprave su ~esto pogo|ene
malom poreskom osnovom ili lo{om poreskom upravom. Udaljene seoske op{tine, sa
malim brojem stanovnika, malim brojem preduze}a ili bilo kakvih drugih izvora iz
kojih bi mogle da ostvare odgovaraju}e prihode, pogotovu nisu sposobne da obezbede neophodna sredstva za mnoge socijalne slu`be koje se sada nalaze u nadle`nosti
lokalnih samouprava.
Uop{teno govore}i, op{tine u Sloveniji se finansiraju na osnovu Zakona o finansiranju op{tina, koji je usvojen kao privremeni akt 1994. godine, pre po~etka rada novih op{tina. Centralni deo Zakona bio je posve}en odre|ivanju iznosa sredstava koja
su potrebna za obavljanje nadle`nosti (odgovaraju}i rashodi), odre|ivanje kriterijuma za finasiranje neophodnih poslova i finansijsko izjedna~avanje, tj. sredstava iz
dràvnog budèta koja su namenjena za rad op{tina kojima bi trebalo da se izjedna~e
razlike izme|u teku}ih prihoda op{tina i sredstava koja su potrebna za vr{enje neophodnih poslova. Godine 1998. usvojene su izmene i dopune Zakona o finansiranju
op{tina kojima je uspostavljen novi sistem finansiranja op{tina koji je uveden 1999.
Su{tina ovih promena leì u uvo|enju novih osnova za finasiranje onih nadle`nosti
koje op{tine imaju prema Ustavu i Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi4. Osnov3
Op{tinska imovina se sastoji od pokretne i nepokretne imovine, finansijskih sredstava i prava.
Vrednost te imovine se prikazuje u bilansu stanja, koji usvaja svaka op{tina u skladu sa zakonom.
Op{tine upravljaju slede}om imovinom: a) zemlji{tem (gra|evinskim zemlji{tem, slobodnim gra|evinskim zemlji{tem i obradivim povr{inama), koje je op{tina stekla tako {to je za njega platila ili na drugi
na~in; b) op{tinskom infrastrukturom (putevima u vlasni{tvu op{tine, vodovodom, toplovodom, gasovodom, itd.); c) stambenim jedinicama (subvencionisanim i neprofitnim op{tinskim stambenim jedinicama); d) poslovnim prostorom (koji se izdaje za razne svrhe); e) akcijskim kapitalom (u javnim preduze}ima, institucijama i komercijalnim kompanijama, bankama itd.); f) finansijskim sredstvima iz budèta, javnih fondova i agencija; g) drugim finansijskim sredstvima (ulozima, hartijama od vrednosti
itd.).
4
^lanom 9. Evropske povelje propisano je da lokalni organi vlasti imaju pravo na odgovaraju}a
finansijska sredstva u okviru nacionalne ekonomske politike, koja lokalne vlasti mogu slobodno da
koriste u okviru svojih ovla{}enja. Finansijska sredstva lokalnih organa moraju da budu proporcionalna
poslovima koji su definisani Ustavom i propisani Zakonom. Bar delom njihova sredstva moraju da budu
iz lokalnih poreza i doprinosa, u iznosima ili okvirima koje odrede sami lokalni organi u skladu sa
zakonom (ovo se tako|e moè nazvati izvesnim stepenom autonomije lokalne samouprave). Osim toga,
potrebno je uvesti postupak finansijskog izjedna~avanja kako bi se za{titile lokalne samouprave koje su
finansijski ugroène. Sve ovo tako|e predvi|a i ~lan 142. Ustava Slovenije.
122
ni princip vaè}eg Zakona o finasiranju op{tina je da se op{tine u Sloveniji finansiraju iz poreskih prihoda koji se napla}uju po osnovu ~lanova 21, 22. i 23. tog Zakona,
iz vanporeskih prihoda kao {to su naknade za komunalne usluge, administrativne
takse, nov~ane kazne, samodoprinosi i dobrovoljni prilozi, itd., iz ostalih prihoda koji
proisti~u iz upravljanja op{tinskom imovinom i iz prenetih sredstava (op{tih i posebnih) i donacija dobijenih od vlade ili drugih institucija (vidi tako|e Prilog 5).
Goru}i problem sada{njeg sistema finansiranja lokalne samouprave je neproporcionalna raspodela sredstava (u gotovo svakoj kategoriji) koje op{tine ubiraju.
Ovaj problem zajedno sa prethodno obra|enim pitanjima stvara pravi haos u sistemu lokalne samouprave u Sloveniji. Na primer, prose~na visina prihoda za obavljanje administrativnih poslova po glavi stanovnika po op{tini iznosi 391 euro za fiskalnu godinu, ali je razlika izme|u najnièg i najvi{eg iznosa drasti~na (npr. u
2001. godini najsiroma{nija op{tina je prikupila 79 eura, dok je najbogatija op{tina prikupila gotovo 1.400 eura po glavi stanovnika; najvi{i iznos je ~ak 17 puta
ve}i od najnièg). U~estalost distribucije po op{tinama u pogledu napla}enih prihoda od obavljanja administrativnih poslova pokazuje da je samo 34% op{tina
uspelo da naplati 80% ili vi{e prose~nih teku}ih prihoda, dok ostalih 66% op{tina
to nije uspelo da u~ini (vidi tako|e Prilog 6). Gotovo 21% op{tina nije moglo da
prikupi ~ak ni 50% od prose~nog iznosa. Ve}ina ovih op{tina su bile ve} pomenute
fiktivne, iz regiona preko Mure i Drave, kao {to su Roga{evci (79 eura), Jur{inci
(94 eura) itd. S druge strane skale nalaze se turisti~ki razvijene op{tine kao {to su
Kranjska Gora (960 eura), Bovec, Piran, Koper i ekonomski jake gradske op{tine,
kao {to je Ljubljana. Me|utim, najvi{e sredstava obi~no prikupe op{tine koje se
grani~e sa jakim gradskim jedinicama, kao npr. Trzin, Vodice, Medvode itd. Ova
pojava moè sasvim lako da se objasni. Naime, porez na dohodak je najva`niji
lokalni porez u Sloveniji i pripada op{tini u kojoj poreski obveznik ima stalno boravi{te.
Kako bi u nastavku ispitali nivo finansijske autonomije lokalne samouprave u
Sloveniji, pomenuti prihodi lokalnih vlasti podeljeni su na dràvne i op{tinske poreze
(zajedni~ki porezi), op{tinske poreze ~ija su osnovica, stopa i obveznici utvr|eni pravnim aktima i koje op{tinama ustupa dràva (ustupljeni prihodi) i na one poreze koji
pripadaju isklju~ivo op{tini i ~ija su poreska osnovica, stope i poreske olak{ice donekle u nadle`nosti lokalnih organa (izvorni i prihodi od sekundarnih nadle`nosti). Najve}i deo ukupnih prihoda lokalne samouprave ~ini samo jedan zajedni~ki prihod,
porez na dohodak, koji se deli sa centralnom vladom (u odnosu 65:35 u korist dràve;
35% se dodeljuje op{tinama na osnovu stalnog boravi{ta lica koje ostvaruje prihod).
Porez na dohodak predstavlja 42% ukupnih lokalnih prihoda i gotovo 70% javnih
prihoda ostvarenih na lokalnom nivou. U pore|enju sa tim, porez na dohodak koji je
ustupljen lokalnim organima ~inio je oko 5% svih javnih budèta ili oko 2,2% BDP
Slovenije. Ovo je izuzetno nesrazmerna raspodela i predstavlja najve}i uzrok pove}anja horizontalne neravnoteè u fiskalnom poloàju slovena~kih lokalnih samouprava
123
(vidi tako|e Prilog 8). Dalje, ustupljeni prihodi ~ine samo oko 4% ukupnih lokalnih
prihoda (0,2% BDP), dok izvorni i prihodi od sekundarnih nadle`nosti predstavljaju
oko 34% ukupnih prihoda (1,8% BDP). Ostalih 20% se odnosi na sredstva koja su
preneta iz dràvnog budèta i ostale dobijene donacije, i ona predstavljaju jo{ oko 1%
BDP-a (detaljniji podaci su dati u tabeli u Prilogu 7, kao i u nastavku).
A. Izvorni (vlastiti) prihodi lokalnih samouprava
(oko 34% ukupnih prihoda lokalnih samouprava)
Prema ~lanu 22. vaè}eg Zakona o finansiranju op{tina moèmo utvrditi 11 kategorija poreza, naknada i taksa koji su u vezi sa lokalnom samoupravom, a za ~ije su
propisivanje stopa, osnovica itd. nadle`ni lokalni organi (u daljem tekstu: izvorni
prihodi, vidi tako|e Prilog 7). Zatim u kategoriju izvornih prihoda moèmo uklju~iti
i prihode koji su definisani zakonom, ali se ne uzimaju u obzir prilikom izra~unavanja nivoa odgovaraju}ih prihoda/rashoda po formuli koja je opisana u odeljku C (u
daljem tekstu: izvorni vanporeski prihodi i ostali prihodi koji proisti~u iz upravljanja
op{tinskom imovinom, kao npr. prihodi od kapitala, u~e{}e u dobiti i prihodu od
imovine, prihod od zakupa, prihod od koncesija i poslovnog prostora, samodoprinosi
itd.). Kao {to je ve} re~eno, oko 34% ukupnih prihoda lokalnih samouprava (tj. 32,7%
u 2001. i 34,7% u 2002. godini) ostvareno je kroz izvorne prihode lokalnih samouprava. Oni predstavljaju oko 4% sredstava u dràvnom budètu ili 1,8% BDP-a. U
okviru izvornih prihoda, oko 45% odnosi se na izvorne poreske prihode, a 55% na
izvorne vanporeske prihode i ostale prihode koji proisti~u iz upravljanja op{tinskom
imovinom. Najva`niji izvorni poreski prihodi su zapravo prihodi od samo jednog
poreza poreza na kori{}enje gra|evinskog zemlji{ta, koji u kategoriji ukupnih poreza (Prilog 5) u~estvuje sa oko 15%. U kategoriji izvornih prihoda (Prilog 7) ovaj
porez ima najve}i udeo i stoga }e biti obja{njen u daljem tekstu:
Porez na kori{}enje gra|evinskog zemlji{ta (26-28% izvornih prihoda). Ovaj
porez je kao neka vrsta prethodnice poreza na nepokretnu imovinu koji bi trebalo da
bude uveden po~etkom 2005. On je jedini u potpunosti izvorni op{tinski prihod ~iji
nivo odre|uju isklju~ivo lokalni organi. On zapravo predstavlja pravu autonomiju
lokalne samouprave i zajedno sa prihodima lokalne samouprave od prodaje dobara i
pruànja usluga (1,8% izvornih prihoda) ~ini oko 10% ukupnih prihoda lokalnih samouprava (ili 0,5% BDP-a). Naàlost, postoje dve osnovne slabosti koje su onemogu}ile da ovo bude savr{en lokalni porez. Prvo, ovaj porez se slabo napla}uje zbog
nepotpunih zemlji{nih knjiga i nedostatka stimulacije lokalnih organa da ga napla}uju, po{to on umanjuje iznos sredstava za finansijsko izjedna~avanje koja dobijaju iz
dràvnog budèta na godi{njoj osnovi (obja{njeno u odeljku C). Drugo, veoma je
neproporcionalno raspore|en po regijama, po{to neki lokalni organi nemaju poresku
osnovu da bi ga napla}ivali, dok drugi nisu za to stimulisani ili ne znaju kako da ga
napla}uju. Analiza u~estalosti distribucije pokazala je da je samo 28% op{tina spo-
124
sobno da naplati vi{e od 80% prose~nog iznosa u Sloveniji (34 eura po glavi stanovnika godi{nje). Najmanji iznos u 2001. godini (7 eura) naplatile su op{tine Tabor,
Dobje i Lu~e (prete`no seoske op{tine), a najve}i su naplatile op{tine Markovci (350
eura) i Vuzenica (159 eura), gde se nalazi velika hidroelektrana.
Drugi va`ni izvorni poreski prihodi (oko 15-20% izvornih prihoda). Pore|enja
radi, ostatak stvarne lokalne fiskalne autonomije ~ini samo 9,4% ukupnih poreskih
prihoda koji se u izvesnoj meri odnose na lokalne organe, odnosno samo 5,2% ukupnih prihoda lokalne samouprave. Jedini zna~ajan porez u okviru ove grupe, koji je
zbog toga vredan pomena, jeste porez na koncesiju za posebne igre na sre}u. Zamka
u pogledu ovog poreza leì u tome {to se on odnosi samo na one op{tine koje stvarno
imaju industriju igara na sre}u na svojoj teritoriji (25 op{tina). Drugi porezi u ovoj
kategoriji su grupa poreza na raspolaganje, prodaju i dozvole, lokalne boravi{ne takse, komunalne takse, porez na odràvanje {umskih puteva itd. Zajedno sa pomenutom vrstom prethodnice poreza na nepokretnosti i porezom na koncesiju za posebne
igre na sre}u, ova grupa poreza predstavlja osnovu stepena autonomije slovena~ke
lokalne samouprave, koji je, iskreno govore}i, veoma nizak, i ova grupa ~ini oko 1516% ukupnih prihoda lokalnih organa ili oko 25-26% ukupnih poreskih prihoda lokalne samouprave u Sloveniji.
Izvorni vanporeski prihodi i ostali prihodi koji proisti~u iz upravljanja op{tinskom imovinom (oko 55% izvornih prihoda). Iako grupa izvornih prihoda koji proisti~u iz upravljanja op{tinskom imovinom, svojinskih prava i drugih zvani~nih ovla{}enja lokalnih organa da ubiraju naknade od privrednih subjekata predstavlja gotovo
55% ukupnih izvornih prihoda, ovi prihodi jedva da zasluùju ovaj naziv, jer je njihova raspodela opet krajnje neproporcionalna. Gotovo 61% op{tina nije u mogu}nosti
da ostvari ~ak ni 50% prose~nog iznosa koji se naplati (97 eura po glavi stanovnika
godi{nje). Slika je gotovo ista kao ona koja je ve} predstavljena ranije u tekstu. Najve}i deo ovih prihoda odnosi se na imu}nije gradske op{tine (gradske op{tine i op{tine koje se grani~e sa gradskim) koje su nasledile zna~ajna sredstva nakon reforme
lokalne samouprave 1994. godine ili procesom privatizacije. Prema statistikama za
2001. godinu, najve}i iznos je po ovom osnovu prikupljen u op{tini Vodice kraj Ljubljane 1.109 eura po glavi stanovnika na godi{njem nivou. S druge strane, najniì
iznos od svega 11 eura, prikupljen je u seoskoj op{tini u Podravini, Vitanju. Moramo
napomenuti da podatke o ovoj kategoriji izvornih prihoda treba uzeti sa rezervom, s
obzirom na to da se oni razlikuju od godine do godine. Obi~no, nivo ovog prihoda
zavisi od trenutnih potreba i planova lokalnih organa: npr. nedavno je u Sloveniji
uveden devetogodi{nji sistem osnovnog obrazovanja i mnoge op{tine su morale da
prikupe dodatna sredstva i uloè dodatne napore kako bi obezbedile odgovaraju}u
infrastrukturu. Neke od njih su morale da prodaju svoje akcije u lokalnim preduze}ima. Jo{ jedan faktor koji u zna~ajnoj meri uti~e na sposobnost lokalnih samouprava
da ostvare neke zna~ajne prihode iz ove kategorije jeste lukavstvo i inventivnost lokalnog stanovni{tva. Mnogi ~lanovi op{tinskih ve}a, predsednici op{tina i drugi funk-
125
cioneri lokalnih samouprava nemaju adekvatna znanja i nisu obrazovani da sa uspehom rade na ve}im projektima i sa ve}im budètima koji zahtevaju specifi~nu stru~nost (npr. saradnja izme|u javnog i privatnog sektora je veoma slabo poznat i kori{}en koncept u lokalnim zajednicama, a sli~no je i sa kori{}enjem privremenih instrumenata trì{ta kapitala, izdavanjem obveznica, upravljanjem dugovima itd.).
B. Ustupljeni i zajedni~ki prihodi
Na osnovu ~lanova 21, 22. i 23. vaè}eg Zakona o finansiranju op{tina moè se
utvrditi sedam kategorija poreza i prihoda koji se odnose na lokalnu samoupravu, a
za ~ije odre|ivanje stopa, osnovica, izuze}a itd. ona nije nadle`na. Osim izvornih
sredstava za koja lokalni organi imaju autonomiju i ovla{}enje da ih ubiraju, ova
sredstva su propisana zakonom i ustupaju (prenose) se lokalnim organima na upotrebu za njihove poslove, bez detaljnih uslovljavanja. U tom smislu, stvarna fiskalna snaga i autonomija lokalne samouprave ne postoji i kao posledica toga izgubio
se i zna~ajan deo svrhe fiskalne decentralizacije. Ipak, u Sloveniji ova kategorija
predstavlja glavni izvor prihoda lokalnih vlasti i ona ~ini oko 46% ukupnih prihoda
lokalnih samouprava, 5-6% prihoda dràve ili oko 2,4% BDP-a u Sloveniji (vidi
tako|e Prilog 7).
Najve}i deo prihoda iz ove grupe ostvaruje se po osnovu poreza na dohodak gra|ana, porez koji me|usobno dele dràva i lokalne samouprave u odnosu 65:35 u
korist dràve. Ovaj porez se prikuplja po osnovu stalnog prebivali{ta lica koje ostvaruje prihod i njegov udeo u ovoj grupi je 91%, odnosno 42% u ukupnim prihodima
lokalnih samouprava. U ovu grupu spadaju jo{ i porez na promet nekretnina (6,1%
prihoda iz ove grupe, ili 2,8% ukupnih prihoda lokalnih samouprava), porez na pokretnu imovinu, porez na nasledstvo i poklone, administrativne takse i poseban porez
na kori{}enje automata za igre na sre}u (zajedno 3,9%).
Porez na dohodak gra|ana je ve} pomenut u ovom tekstu. Ipak, potrebno je da
ukratko objasnimo neke osnovne ~injenice koje u daljem tekstu mogu da izazovu
pote{ko}e u razumevanju mnogih problema fiskalnog poloàja lokalnih samouprava
u Sloveniji. Kao osnovni izvor finansija, porez na dohodak bi zapravo trebalo da
bude najve}i oslonac vertikalnog i horizontalnog balansa u lokalnoj samoupravi u
Sloveniji. Naàlost, njegova nesrazmerna raspodela svake godine sve vi{e produbljuje razlike izme|u jedinica. Kao {to se vidi u Prilogu 8, prema u~estalosti distribucije,
oko 60% op{tina ne dobija prose~an iznos poreza na dohodak (78 eura po glavi stanovnika), dok 4,7% op{tina dobija vi{e od 120% prose~nog iznosa. Ostale op{tine
(oko 36%) dobija izme|u 80% i 120% prose~nog iznosa poreza na dohodak. Najniì
iznos u posmatranoj 2001. godini dobila je najmanja op{tina Hodo{ (390 stanovnika).
Op{tinskom budètu Hodo{a ustupljeno je svega 43 eura po glavi stanovnika od poreza na dohodak 2001. godine. S druge strane, imamo op{tinu Trzin, koja se grani~i
126
sa Ljubljanom i u kojoj ìvi mnogo imu}nih pojedinaca. Trzin je ostvario 418 eura
poreza na dohodak u 2001. fiskalnoj godini. Gotovo po pravilu, moè se o~ekivati da
}e se najve}i iznos poreza na dohodak prikupiti u gradskim jedinicama i onim jedinicama koje se sa njima grani~e, dok se najmanji iznosi napla}uju u ve} pomenutim
op{tinama sa severoistoka Slovenije, koje su osnovane po politi~koj odluci, mnogo
puta zarad simetri~nijeg privrednog razvoja regiona, ali ponekad i samo radi dobijanja dodatnih politi~kih poena pred izbore. Te op{tine u velikoj meri zavise od prenosa
sredstava iz dràvnog budèta (ponekad sa ove adrese obezbede ~ak 95% svog budèta). Sistem finansijskog izjedna~avanja (prenosa sredstava) opisan je u daljem
tekstu.
C. Prenos sredstava i sistem finansijskog izjedna~avanja
Da bi se postigla horizontalna ravnoteà i da bi stanovnici siroma{nih op{tina
imali pristup slu`bama istog nivoa za relativno istu cenu (porezi, naknade, takse,
doprinosi), u sistem finansiranja lokalne samouprave u Sloveniji uvedeni su neki instrumenti. Uop{teno govore}i, svake godine oko 20% ukupnih sredstava lokalnih
samouprava dobija se vertikalnom preraspodelom sredstava, ili direktno iz dràvnog
budèta u budète op{tina putem takozvanih op{tih donacija u obliku sredstava za
finansijsko izjedna~avanje, ili putem takozvanih posebnih donacija iz dràvnog budèta, ~iji su korisnici vlada ili druge institucije, za investicione tro{kove ili za bilo
koje teku}e tro{kove (PHARE programi, me|udràvna saradnja, doprinosi lokalnih
preduze}a itd.). U periodu od 1998. do 2001. godine, op{te donacije su predstavljale
izme|u 65% i 75% ukupnih sredstava koja su preneta vlastima na op{tinskom nivou,
dok su posebne donacije ~inile izme|u 25% i 35%. Na primer, prema zvani~nim
podacima za 2001. godinu, prihodi ostvareni prenosom sredstava ~inili su 20,6% ukupnih prihoda lokalnih samouprava, {to predstavlja oko 2,5% prihoda dràve ili oko
1,1% BDP-a Slovenije. slika je bila sli~na i 2001. godine po{to su ustupljeni prihodi
~inili 18,6% ukupnih prihoda lokalnih samouprava, {to ~ini oko 2,4% prihoda dràve
ili oko 1% BDP-a u Sloveniji. Kao {to je ve} pomenuto, razlike me|u op{tinama su
ogromne i u ovoj grupi prihoda. Prema podacima i analizi u~estalosti distribucije,
samo 25% op{tina je dobilo manje od 20% svog budèta iz dràvnog budèta. Najmanje 49% op{tina je dobilo izme|u 21% i 50% svog budèta iz dràvnog budèta, a
njih gotovo 26% (50 op{tina) dobilo je u 2001. vi{e od 50% svojih budèta iz dràvnih budèta. Op{tina koja je na ovaj na~in obezbedila najve}i deo svojih ukupnih
prihoda (88%) je ve} pomenuta op{tina Roga{evci. U grupi procentualno najve}ih
primalaca nalaze se i druge male op{tine sa severoistoka Slovenije.
Sistem op{tih donacija u finansijskom izjedna~avanju (oko 70% ustupljenih prihoda). Op{tine svoje op{te donacije (finansijsko izjedna~avanje) obi~no dobijaju iz
dràvnog budèta za finansiranje teku}ih rashoda op{tina, koji se izra~unavaju na
127
osnovu takozvane formule odgovaraju}ih rashoda koja je utvr|ena u Zakonu o finansiranju op{tina (~lan 20. i 20A). Iznos odgovaraju}ih rashoda trebalo bi da obezbedi
ostvarivanje ustavnih i zakonskih nadle`nosti op{tine. Op{tine koje mogu da pokriju
rashode izra~unate na osnovu formule odgovaraju}ih rashoda iz prihoda koje naplate
na osnovu ~lanova 21, 22. i 23. nemaju pravo na bilo kakve donacije za finansijsko
izjedna~avanje. Kao {to je ve} re~eno, zakon razlikuje dve vrste op{tinskih prihoda
na osnovu kojih se donosi odluka o ustupanju dodatnih sredstava iz dràvnog budèta, tj. prihode na osnovu ~lanova 21. i 23. i prihode na osnovu ~lana 22. Zakona.
Detaljniji podaci o ovim prihodima, o obimu odgovaraju}ih rashoda za 2001. i 2002.
godinu, i drugi parametri dati su u prilogu (Prilog 9 kolona 3, pod skra}enicom
OR). Ukoliko op{tina ne moè da pokrije izra~unati iznos odgovaraju}ih rashoda
svojim izvornim prihodima, kako je predvi|eno ~lanovima 21, 22. i 23. Zakona, moè da se osloni na to da }e od dràve dobiti sredstva za finansijsko izjedna~avanje.
Finansijsko izjedna~avanje je, dakle, razlika izme|u iznosa koji je utvr|en formulom
za izra~unavanje odgovaraju}ih rashoda i iznosa sredstava koje je op{tina stvarno
naplatila po osnovu pomenutih ~lanova. U teoriji to zna~i da bi op{tina koja nije
prikupila ni jedan jedini euro po osnovu navedenih ~lanova sva svoja sredstva dobila
iz dràvnog budèta. U praksi se takvi slu~ajevi ne doga|aju, ali lokalni organi svakako nisu stimulisani da ubiraju {to je vi{e mogu}e poreza, naknada i taksa, niti da
ja~aju svoju fiskalnu osnovu po{to su oni zapravo ka`njeni za takvo (sa nacionalne
ta~ke gledi{ta) unosno pona{anje manjim iznosom sredstava za finansijsko izjedna~avanje. S druge strane, bilo kakvo ekstremno pona{anje koje odstupa od ovoga tako|e ne predstavlja opciju, po{to poreze u Sloveniji po pravilu ubira dràvna poreska
uprava (ipak se de{ava da lokalni organi ne uspeju da naplate ni one poreze za koje
imaju izvestan stepen autonomije, kao {to su ve} pomenuti porez na kori{}enje gra|evinskog zemlji{ta i jo{ neki manji porezi). Da bi se to spre~ilo i da bi se lokalni organi
primorali da ubiru svoje poreze, ~ija je naplata obi~no lo{a, vlada je propisala takozvani optimalni nivo poreza na kori{}enje gra|evinskog zemlji{ta. Trenutno, ukoliko
lokalni organi ne uspeju da naplate pomenuti optimalni iznos, uzima se kao da je taj
iznos napla}en u okviru postupka izra~unavanja iznosa odgovaraju}ih rashoda. Opisano odstupanje je jedini problem u vezi sa vaè}im sistemom finansijskog izjedna~avanja i on ukazuje na to da su lokalni organi ~esto politi~ki pregovara~i i lobisti, pre
nego stru~njaci koji znaju kako da stvore optimum ekonomskih potencijala na teritoriji kojom upravljaju.
Prilikom odre|ivanja nivoa finansijskog izjedna~avanja koriste se slede}a pravila:
Sredstva za finansijsko izjedna~avanje mogu biti samo u iznosu odgovaraju}ih
rashoda.
Za potrebe finansijskog izjedna~avanja procenjuju se izvorni prihodi op{tine prema stopama koje su utvr|ene zakonom. Me|utim, ukoliko takve stope ne postoje
primenjuju se prose~ne stope u dràvi.
128
Utvr|ivanje odgovaraju}ih rashoda. Zakonom je precizirano da sva sredstva pomo}u kojih op{tina obavlja svoje ustavne i zakonske nadle`nosti predstavljaju takozvani obim sredstava za finansiranje pitanja od javnog interesa u lokalnim zajednicama. Iznos odgovaraju}ih rashoda po stanovniku (skra}enica ZP u jedna~ini) defini{e
Narodna skup{tina Slovenije za svaku godinu prilikom usvajanja dràvnog budèta
za odre|enu fiskalnu godinu. Ovi rashodi se utvr|uju kao prose~an iznos sredstava
po glavi stanovnika i oni ne obuhvataju sredstva za investicije niti za hitne investicije
u javne komunalne slu`be ili u drugu javnu infrastrukturu. U nastavku }e iznos odgovaraju}ih rashoda za pojedina~ne op{tine (skra}enica Ppi) biti odre|en na osnovu
matemati~ke jedna~ine u kojoj je odgovaraju}i obim sredstava po glavi stanovnika
70% sredstava, dok faktori za korekciju iznose ukupno 30%, a sve to se mnoì sa
brojem stanovnika u odre|enoj op{tini. Iznos za op{tine pojedina~no odre|uje se na
taj na~in {to se odgovaraju}i tro{kovi po glavi stanovnika koriguju parametrima povr{ine, duìne lokalnih puteva, brojem stanovnika mla|ih od 15 godina, brojem stanovnika starijih od 65 godina u odre|enoj op{tini i proseka u Sloveniji. Visina odgovaraju}ih rashoda se, prema tome, izra~unava na slede}i na~in5 (za podatke i iznose
vidi tabelu A5 u prilogu):
Ppi = (0.70 + 0.05*Ci + 0.05*Pi + 0.16*Mi + 0.04*Si) *ZP*Oi
Prema zvani~nim podacima za 2001. godinu, ukupan iznos odgovaraju}ih rashoda iznosio je 695,3 miliona eura, {to predstavlja 62,8% ukupnih prihoda lokalne samouprave ili 3,31% slovena~kog BDP-a. S druge strane, na osnovu ~lanova 21, 22. i
23. vaè}eg Zakona, op{tine su naplatile 681,7 miliona eura prihoda ili 3,24% BDPa u Sloveniji. Tako su razlike ukupno iznosile 13,6 miliona eura ili 0,07% BDP-a.
Me|utim, ukupan iznos finansijskog izjedna~avanja (op{te donacije) za op{tine u
2001. godini bio je 151 milion (ili 0,72% BDP-a) i prenet je iz dràvnog budèta na
op{tine koje su imale pravo na to fiskalno izjedna~avanje (165 op{tina od 193). RazSkra}enice imaju slede}e zna~enje:
Ppi odgovaraju}i obim sredstava za finansiranje lokalnih potreba pojedine op{tine;
Ci koli~nik duìne lokalnih puteva po glavi stanovnika u op{tini i u Sloveniji;
Pi koli~nik povr{ine op{tine po glavi stanovnika i povr{ine Slovenije po glavi stanovnika;
Mi koli~nik udela stanovni{tva mla|eg od 15 godina u celokupnom stanovni{tvu op{tine i
proseka ovih udela u Sloveniji na dan 1. januara godine u kojoj se odre|uje iznos odgovaraju}ih tro{kova za narednu godinu;
ZP odgovaraju}i tro{kovi po glavi stanovnika kako ih je defnisala Narodna skup{tina Slovenije;
Oi broj lica koja imaju stalno boravi{te u op{tini na dan 1. januara godine u kojoj se odre|uje
iznos odgovaraju}ih tro{kova za narednu godinu.
Osnovni zbir svih koeficijenata bi}e 1,00. Prilikom prora~una za op{tine ~ija se sedi{ta nalaze na
podru~jima gde su op{tinska sedi{ta postojala pre primene Zakona o osnivanju op{tina i utvr|ivanju
njihove teritorije, a koje se ne smatraju gradskim op{tinama, koristi}e se koeficijent 0,74 umesto koeficijenta 0,7 tako da ukupan zbir koeficijenata bude 1,04. Prilikom izra~unavanja za gradske op{tine
koristi}e se koeficijent 0,78 umesto koeficijenta 0,7 tako da ukupan zbir koeficijenata bude 1,08.
5
129
log za o~igledno neslaganje leì u propisima kojima je precizirano da se eventualni
vi{ak koji ostvare bogatije op{tine ne vra}a u dràvni budèt, tako da u Sloveniji ne
postoji metod poreza Robina Huda, prema kome bogatije lokalne samouprave izdràvaju one manje imu}ne istog nivoa na osnovu plana za horizontalno izjedna~avanje. Trenutno postoje poku{aji da se ovaj propis izmeni, ali po{to je 28 op{tina koje
imaju neke vi{kove toliko politi~ki uticajno i mo}no (kao, na primer, Ljubljana, prestonica koja zapravo ostvari oko 60% ukupnih vi{kova) nema mnogo nade za nekog
novog Robina Huda. Pomenuti iznos od 151 miliona eura u 2001. godini ~inio je oko
14% ukupnih prihoda lokalne samouprave ili oko 1,7% dràvnog budèta.
Po{to su preliminarni podaci za 2002. godinu pokazali pove}anje ukupnog iznosa
finansijskog izjedna~avanja, a istovremeno gotovo 25% ve}i iznos vi{kova, jasno je
da se jaz izme|u op{tina produbljuje. Analiza u~estalosti distribucije pokazala je da je
u 2001. godini prose~an iznos finansijskog izjedna~avanja ~inio 9% prihoda napla}enih po osnovu pomenutih ~lanova. Samo 14,5% op{tina je moglo da se izdràva bez
donacija (tj. one su ostvarile vi{kove), 10% op{tina je dobilo do 10% sredstava finansijskim izjedna~avanjem, 17% je dobilo do 50% sredstava finansijskim izjedna~avanjem, 26% op{tina je imalo pravo na do 100% sredstava finansijskim izjedna~avanjem, na osnovu prihoda koje su prikupile i obra~unatog obima odgovaraju}ih rashoda, 20% je imalo pravo na dodatnih 100 - 200% od prihoda koje su prikupile po
osnovu ~lanova 21, 22. i 23, dok je 13% op{tina imalo pravo na vi{e od 200% od
prihoda koje su prikupile6.
D. Kriti~ki komentar vaè}eg finansijskog sistema
lokalne samouprave
Usled ve} pomenute velike raznolikosti u Sloveniji, te{ko je zamisliti da se moè
uo~iti neka sli~nost izme|u lokalnih samouprava. Zbog toga }emo pretpostaviti da
postoji fiktivna op{tina (op{tina-model) pod nazivom Slovenija, koja predstavlja prost
prosek svih op{tina u Sloveniji. Ta op{tina bi imala povr{inu od preko 105 km2, imala
Najve}i procenat isplate sredstava za finansijsko izjedna~avanje odnosi se na pomenutu najmanju op{tinu u Sloveniji Hodo{, koja ima svega 390 stanovnika i nalazi se na granici sa Ma|arskom. U
2001. godini, op{tina Hodo{ je naplatila samo 70 eura poreza, naknada i taksi po glavi stanovnika, po
osnovu ~lanova 21, 22. i 23, dok je po formuli za izra~unavanje odgovaraju}ih rashoda imala pravo na
gotovo 420 eura po glavi stanovnika u 2001. godini. Razlika od 350 eura ili 500% njenih izvornih
prihoda bilo je ustupljeno njenom budètu putem vaè}eg sistema finansijskog izjedna~avanja u Sloveniji. Sli~no tome, tako ogroman procenat finansijskog izjedna~avanja bio je dodeljen i drugim, uglavnom malim, nedovoljno razvijenim op{tinama na severoistoku koje su osnovane van bilo koje ekonomske logike, i obi~no iz politi~kih razloga. Te ,,fiktivne op{tine zapravo ne poseduju istinsku sposobnost
da ostvare prihod u svojoj lokalnoj zajednici (fiskalni potencijal). Usled neadekvatno postavljenih granica nekih op{tina, Slovenija se danas suo~ava sa zna~ajnim odstupanjem od prave vertikalne i horizontalne ravnoteè. S druge strane, ovakav prenos sredstava ne predstavlja ba{ najbolje ,,privremeno re{enje za vo|enje aktivne regionalne politike simetri~nog ekonomskog razvoja.
6
130
bi 72 km lokalnih puteva, 15,9% mladog stanovni{tva, 13,9% starog stanovni{tva,
37,2 preduze}a na 1.000 stanovnika, 0,39 zaposlenih po glavi stanovnika, ubirala bi
ukupno 519 eura prihoda po glavi stanovnika u jednoj fiskalnoj godini i tro{ila oko
522 eura po glavi stanovnika, od ~ega bi se 37,5% tro{ilo na investicije, a ostatak na
navedene obi~ne teku}e rashode. Osim toga, imala bi izme|u 9,9% i 15,2% autonomije nad svojim kapacitetima za ubiranje prihoda (ovla{}enjima za uvo|enje poreza),
ali bi imala veoma mali stimulans da ubira ove prihode po{to bi to umanjilo njen
iznos finansijskog izjedna~avanja (op{te donacije za ublaàvanje horizontalne neravnoteè) koji dobija iz dràvnog budèta. Ovaj iznos bi verovatno ~inio 8,8% ukupnih
prihoda lokalnih samouprava ili 18,2% prihoda napla}enih po osnovu ~lanova 21, 22.
i 23. Zakona o finansiranju op{tina (tabelarnim prilozima). Dalje, verovatno bi tro{ila
24,8% svojih ukupnih prihoda na obrazovanje, 23,5% na privredne aktivnosti, 15,2%
na upravu, oko 10% na socijalnu delatnost, a ostatak na izgradnju stanova i ure|enje
zemlji{ta, protivpoàrnu i civilnu za{titu, zdravstvo itd.
Ovo je samo pretpostavka. U stvarnosti, takve op{tine-modeli su izuzetno retke, i
od toga i od neadekvatno postavljenih op{tinskih granica u Sloveniji poti~u mnogi
problemi koji su navedeni u daljem tekstu. U Prilogu 2 i na drugim slikama u prilogu
prikazana je velika raznolikost sada{njih op{tina u Sloveniji prema njihovim karakteristikama, napla}enim prihodima i obavezama (rashodi ili tro{kovi). Zapravo, pitanje
je da li bi uspostavljanje sli~nijih op{tina ({to bi zna~ilo izmenu sada{njih granica)
re{ilo pitanje vertikalne i horizontalne neravnoteè, ali ve}i stepen autonomije, celishodnija vertikalna poreska struktura, a naro~ito ve}a korelacija sa karakteristikama
op{tine sigurno bi vodili u tom pravcu. Prema nedavnoj analizi, gotovo je nemogu}e
klasifikovati postoje}e op{tine u Sloveniji u manje od 6 do 8 grupa i shodno tome
o~ekivati da bi postoje}i propisi mogli da obezbede zadovoljavaju}i poloàj za ve}inu njih.
Ve}ina opisanih neslaganja nastala je iz slede}ih razloga: a) necelishodno postavljena vertikalna poreska struktura u lokalnoj samoupravi i nizak nivo autonomije
lokalne samouprave, b) trenutno vaè}i sistem finansijskog izjedna~avanja, koji bi
trebalo promeniti zajedno sa sistemom za utvr|ivanje formule (ne)odgovaraju}ih rashoda (ovaj sistem potpuno destimuli{e mobilizaciju prihoda), c) odsustvo korelacije
izme|u normativnih i stvarnih rashoda i prihoda u op{tinama, bez obzira na lokalne
karakteristike i poresku bazu, d) politi~ki nametnute odluke da se osnuju fiktivne
op{tine i uloga lokalnih funkcionera koja je svedena na politi~ke nagodbe i lobiranje
({to je tako|e posledica ~injenice da lokalni funkcioneri nisu adekvatno obu~eni).
Naime, ni trenutna struktura lokalnih poreza (plus nedostatak izvesnog stepena
lokalne autonomije) niti odre|ivanje odgovaraju}eg nivoa lokalnih rashoda nisu stavljeni u odgovaraju}i odnos sa stvarnom situacijom unutar op{tina, njihovim karakteristikama i sposobnostima da angaùju lokalne ekonomske potencijale i ostvare dovoljno prihoda u svojoj lokalnoj zajednici, npr. mala op{tina Sveti Andrija na severoistoku Slovenije ima 1.285 stanovnika: njeni realni rashodi po glavi stanovnika u
131
2001. godini iznosili su 214 eura. Prema ~lanovima 21, 22. i 23, ova op{tina je uspela
da naplati 71 euro poreza, naknada i taksi po glavi stanovnika. Racionalno finansijsko izjedna~avanje u ovom slu~aju bilo bi oko 143 eura po glavi stanovnika ili 200%,
iako bi postojanje takve lokalne samouprave trebalo dovesti u pitanje. Ali, u stvarnosti, op{tina Sveti Andrija je dobila 346 eura na ime finansijskog izjedna~avanja, po{to
prema formuli odgovaraju}ih rashoda (~lan 20) njeni rashodi treba da budu 417 eura
po glavi stanovnika umesto realnih 214 eura. S druge strane, oko 15% op{tina nije
uspelo da pokrije svoje stvarne teku}e rashode iznosom odgovaraju}ih rashoda koji
im je dodeljen (npr. u fiskalnoj godini 2001. op{tina Lukovica u centralnoj Sloveniji
sa 4.825 stanovnika imala je 506 eura stvarnih tro{kova po glavi stanovnika, a uspela
je da naplati na ime poreza, naknada i taksi 206 eura. Razlika je iznosila 300 eura i
trebalo je da bar otprilike bude pokrivena putem finansijskog izjedna~avanja. Me|utim, za fiskalnu 2001. godinu op{tini Lukovica je dodeljeno ta~no 134 eura na ime
finansijskog izjedna~avanja, a prema vaè}oj formuli za izra~unavanje odgovaraju}ih rashoda. Neslaganje sada{nje formule odgovaraju}ih rashoda je vi{e nego o~igledno7.
Tako|e, jasan je i zahtev za izmenu sistema lokalnih poreza, po{to lokalni organi
gotovo da nemaju nikakvu stimulaciju da angaùju sopstvene resurse i podstaknu
prikupljanje prihoda u lokalnoj zajednici. Dakle, njihova uloga lokalnih samouprava
trebalo bi da se promeni putem ve}eg stepena autonomije i {ireg izbora lokalnih poreza, pri ~emu bi oni bili u potpunosti nadle`ni za odre|ivanje poreske osnovice, stopa
i izuze}a, i imali bi ovla{}enje da ubiraju poreske prihode. Osim toga, trebalo bi
unaprediti nivo obrazovanja, znanja i mentalitet dana{njih lokalnih funkcionera, iako
se moè primetiti izvestan odliv mozgova na lokalnom nivou.
E. Investicioni poslovi, politika zaduìvanja i
druga pitanja u vezi sa lokalnom samoupravom
Investicioni poslovi u op{tinama (oko 37% ukupnih prihoda lokalnih samouprava). Op{tine tako|e imaju pravo i na sufinansiranje investicija od op{tinskog zna~aja (osnovnih {kola, obdani{ta, izgradnje puteva, infrastrukture za javne komunalne
slu`be) od dràve, u iznosu od 10% - 70% vrednosti investicije. Udeo dràve u sufinansiranju zavisi od ekonomskog stanja op{tine, tako da op{tine sa manjim prihodima dobijaju vi{e sredstava za investicije. Zakonom je definisana skala za takve zajedVe}ina disproporcija na negativnoj strani javlja se u gradskim op{tinama koje se suo~avaju sa
ve}im rashodima zbog prelivanja, tj. pogodnosti koje se odnose i na one koji svakodnevno tamo odlaze
(studenti, radnici, turisti itd.). Osnovni problem se javlja jer ponderi faktora korekcije koji odre|uju
zna~aj posebnih specifi~nosti jedne op{tine (karakteristika) ne odraàvaju stvarnu situaciju koja dovodi
do ve}ih ili manjih rashoda, mada se postavlja pitanje da li je mogu}e da sve one budu obuhva}ene u
samo jednoj formuli? Usled toga, razlike izme|u izra~unatih rashoda (na osnovu formule) i stvarnih
rashoda su ponekad dvojake, i negativne i pozitivne.
7
132
ni~ke investicije, a odluku o sufinansiranju donosi Vlada Republike Slovenije. Op{tine imaju pravo i da uzimaju zajmove za sufinansiranje svojih programa i projekata u
oblasti razvoja regije, unapre|enja poljoprivrede, malih preduze}a, kao i za druge
razvojne poslove8.
Rezultati analize pokazuju da se iz sredstava za odgovaraju}e rashode obezbe|uje
najmanje oko 25% sredstava za investicije koje preduzimaju lokalne samouprave. Na
osnovu sistema odgovaraju}ih rashoda i finansijskog izjedna~avanja, op{tine mogu
da finansiraju obavljanje sopstvenih nadle`nosti kako je predvi|eno vaè}im zakonom, a da istovremeno jedan deo svojih sredstava ulaù i u razvoj. Op{tine koje su u
boljem ekonomskom poloàju, ~ija ukupna sredstva prevazilaze obra~unate odgovaraju}e rashode, svakako su u boljoj poziciji. Adekvatnost finasijskih sredstava za
realizaciju njihovih nadle`nosti tako|e zavisi i od toga u kojoj meri su lokalni organi
spremni da svojem stanovni{tvu name}u finansijske obaveze.
Op{tinska politika zaduìvanja. Op{tine mogu da pozajmljuju sredstva samo na
osnovu prethodne saglasnosti Ministarstva za finansije pod uslovima predvi|enim u
Zakonu o finansiranju op{tina. Op{tine mogu da pozajmljuju sredstva putem izdavanja hartija od vrednosti i uzimanjem zajmova. Op{tine ne mogu da pozajmljuju sredstva iz inostranstva, osim u skladu sa zakonom. Op{tine mogu da pozajmljuju sredstva na dugi rok za investicije koje je odobrilo op{tinsko ve}e. Ugovore o zajmu
zaklju~uje predsednik op{tine na osnovu usvojenog budèta i uz prethodnu saglasnost ministarstva. Op{tine mogu da pozajmljuju sredstva samo ukoliko ukupan nivo
postoje}e zaduènosti i predvi|eni novo zaduìvanja ne prelaze 10% prihoda koje je
op{tina ostvarila u godini pre godine u kojoj se sredstva pozajmljuju, a ukupno pla}anje za glavnicu i kamatu u jednoj godini ne sme da pre|e 5% ostvarenih prihoda.
Pomo} dràve op{tinama koje imaju finansijskih pote{ko}a predvi|ena je samo za
op{tine koje su zapale u finansijske te{ko}e (prekomerna zaduènost) pre 1995. godine, u skladu sa odredbama ~lana 51A Zakona o finansiranju op{tina. Vlada garantuje
da }e obezbediti dodatna sredstva za finansiranje tih op{tina ako obaveze nastale
zbog zaduìvanja pre 1995. godine prelaze predvi|ene prihode za vi{e od 5% u odre|enoj godini. Iznos koji se obezbe|uje na ime dodatnih sredstva predstavlja razliku
izme|u dospelih obaveza na ime zaduìvanja pre 1995. i 5% prihoda iz te budètske
godine. Zakonom o finansiranju op{tina detaljno je regulisano zaduìvanje op{tina
Sufinansiranje investicija. ^lan 26. Zakona propisuje pravila za sufinansiranje investicija u op{tinama. Obim sredstava za sufinansiranje zavisi od udela poreza na dohodak gra|ana u op{tini po glavi
stanovnika u pore|enju sa prosekom takvih udela u op{tinama u Sloveniji. Ovo zna~i da op{tine sa
manjim udelom poreza na dohodak gra|ana po glavi stanovnika imaju pravo na ve}a sredstva za sufinansiranje investicija. One op{tine u kojima udeo poreza na dohodak gra|ana dostiè 50% proseka
takvih udela na nacionalnom nivou imaju pravo na 70% sufinansiranja od dràve. Ova skala opada po
10% u odnosu na obim poreza na dohodak gra|ana sve do udela od 10% sredstava za sufinansiranje
investicija koje obezbe|uje dràva. Tako op{tine sa malim porezom na dohodak gra|ana po glavi stanovnika mogu da dobiju ve}a investiciona sredstva na ime pomo}i.
8
133
nakon 1998. Ovaj Zakon ne propisuje da }e dràva preuzeti obaveze op{tina koje su
zapale u finansijske te{ko}e nakon 1995. ili da }e im obezbediti dodatna sredstva.
Op{ta budètska saradnja. Isti propisi koji se primenjuju na izradu, usvajanje i
realizaciju dràvnog budèta primenjuju se i na op{tinski budèt: na predlog Ministarstva finansija, Vlada mora do 30. septembra da odredi iznos finansijskog namirenja (op{te donacije) za narednu budètsku godinu. Ovaj iznos mora se preneti op{tinama. Vlada podnosi nacrt dràvnog budèta za narednu godinu Narodnoj skup{tini
do 30. septembra teku}e godine. Gradona~elnici podnose predlog op{tinskih budèta
za narednu budètsku godinu op{tinskom ve}u u roku od 30 dana od podno{enja
dràvnog budèta Narodnoj skup{tini. Narodna skup{tina, odnosno op{tinsko ve}e
moraju da usvoje budèt u roku koji }e omogu}iti da budèt stupi na snagu do 1.
januara godine za koju se budèt usvaja. Na osnovu Zakona o javnim finansijama,
budètski inspektori Ministarstva finansija mogu da nadgledaju kori{}enje sredstava
koja su preneta iz dràvnog budèta. Takav nadzor tako|e obuhvata i pra}enje zakonitosti kori{}enja sredstava prenetih op{tinama iz dràvnog budèta i njihove namene
(specijalne donacije).
III. KRATAK REZIME, NAJVE]E DILEME
I NEOPHODNE ISPRAVKE
Osnovna svrha decentralizacije je da se postignu ve}e pogodnosti za nacionalnu
privredu u celini nego {to bi se postigle da ne postoji optimalan nivo decentralizacije.
Decentralizacija obezbe|uje efikasniji na~in za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovni{tva. Izme|u ostalog, postizanje ovog cilja je zasnovano na odgovaraju}oj vertikalnoj poreskoj strukturi i njenoj uskoj povezanosti sa stvarnim finansijskim potrebama lokalne samouprave i njenom sposobno{}u da ostvaruje prihod u svojoj lokalnoj zajednici (fiskalni potencijal i njegove karakteristike).
Slovenija, sa samo jednim postoje}im nivoom lokalne samouprave (193 op{tine),
ubraja se u zemlje sa relativno niskim stepenom decentralizacije. Ukupan udeo rashoda lokalne samouprave kao procenat ukupnih budètskih sredstava ~ini oko 12,5%
dràvnih prihoda ili oko 5,3% BNP-a u Sloveniji, dok srednja vrednost u zemljama
~lanicama EU iznosi oko 26% ukupnih dràvnih prihoda. Jedan od razloga za pomenuto neslaganje je i nedostatak drugog nivoa (regije) ~ije se uvo|enje predvi|a u
bliskoj budu}nosti u Sloveniji.
Problemi finansiranja op{tina u Sloveniji mahom nastaju iz slede}ih razloga: a)
neadekvatno postavljena vertikalna poreska struktura lokalnih samouprava i nizak
nivo autonomije lokalne samouprave, b) trenutno vaè}i sistem finansijskog izjedna~avanja, koji bi trebalo promeniti, zajedno sa sistemom za utvr|ivanje formule (ne)odgovaraju}ih rashoda (sistem koji u potpunosti destimuli{e mobilizaciju prihoda), c)
na postoji korelacija izme|u normativnih i stvarnih rashoda i prihoda u lokalnim
samoupravama, ne uzimaju}i u obzir specifi~ne karakteristike lokalnih zajednica i
134
poresku bazu veoma razli~itih op{tina, d) odluke o osnivanju nekih fiktivnih op{tina koje su donete pod politi~kim pritiskom i uloga lokalnih funkcionera koja je u
stvarnosti svedena na politi~ke nagodbe i lobiranje ({to je tako|e posledica ~injenice
da lokalni funkcioneri nisu adekvatno obu~eni, kao i odliva mozgova sa lokalnog
nivoa vlasti).
Trenutno oko 70% poreskih prihoda lokalnih organa predstavlja zajedi~ki porez
na dohodak, dok op{tine nemaju mnogo uticaja na odre|ivanje nivoa drugih poreskih prihoda. Mnoge lokalne samouprave ne mogu da ostvare svoje zakonske obaveze izvornim prihodima. Razlike izme|u op{tina su velike na obe strane, i u rashodima
(npr. ukupni rashodi po op{tinama variraju od 319 do 1.431 eura po glavi stanovnika)
i u prihodima (npr. oko 26% op{tina, uglavnom udaljenih, seoskih i malih op{tina,
dobija vi{e od 50% svojih ukupnih prihoda sistemom finansijskog izjedna~avanja,
dok neke tako ostvaruju i preko 80% prihoda).
Ni trenutna struktura poreza lokalne samouprave niti odre|ivanje odgovaraju}eg
nivoa teku}ih rashoda nisu u adekvatnoj korelaciji sa stvarnom situacijom unutar
samouprava, sa njihovim karakteristikama i mogu}nostima da angaùju ekonomske
potencijale za ostvarivanje dovoljnih prihoda u lokalnim zajednicama (fiskalni potencijal). Zbog toga svako razmi{ljanje o reformi ove politike rezultira zahtevom za
zna~ajnom korekcijom poreskog sistema lokalne samouprave po{to lokalni organi
nisu stimulisani da angaùju vlastite resurse i da podsti~u prikupljanje prihoda lokalne samouprave. Njihova trenutna uloga pregovara~a i lobista treba da bude izmenjena ve}im stepenom autonomije i {irim izborom poreza lokalne samouprave, pri ~emu
bi oni bili u potpunosti nadle`ni za odre|ivanje poreske osnovice, poreskih stopa i
izuze}a. Samo kroz ve}u autonomiju oni }e mo}i da ostvaruju svoja ovla{}enja za
ubiranje prihoda i da pokaù ve}u inventivnost, iako se ponekad sposobnosti lokalnih
organa dovode u pitanje. Odgovornost za trenutnu situaciju treba donekle pripisati i
politi~kim kalkulacijama, zbog kojih je osnovano mnogo op{tina bez ekonomskog
rezona ili su njihove granice neadekvatno postavljene.
Iz navedenih razloga na lokalnom nivou dolazi do odstupanja od vertikalne i horizontalne ravnoteè. Naime, na osnovu trenutnog sistema, sve op{tine ~iji je prihod
odre|en ~lanovima 21, 22. i 23. Zakona, a koje nisu uspele da dostignu nivo odgovaraju}ih rashoda odre|en formulom, imaju pravo na sredstva za finansijsko izjedna~avanje iz dràvnog budèta. Tako je u 2001. godini ova sredstva dobila ve}ina op{tina
(164 od ukupno 192, ili 85%) i ona su iznosila 151 milion eura (14% ukupnih prihoda
lokalne samouprave), mada su imu}nije, finansijski nezavisne op{tine (25) ostvarile
137,8 miliona eura vi{kova (dakle, u Sloveniji se ne primenjuje Robin Hud koncept).
Problem je u tome {to ponder faktora korekcije koji odre|uju zna~aj pojedine
karakteristike op{tine ne odraàva stvarnu situaciju koja omogu}uje ve}e ili manje
rashode. Zbog toga su razlike izme|u obra~unatih rashoda (na osnovu formule) i
stvarnih rashoda u nekim slu~ajima ~ak dvostruke i na negativnoj i pozitivnoj stra-
135
ni9. Stvarni rashodi i rashodi izra~unati na osnovu formule identi~ni su samo u 18%
op{tina, po{to u ostalim dodeljeni iznos rashoda odstupa za vi{e od 10% (ponekad
~ak i za 50-100%, npr. u nekim malim op{tinama na severoistoku zemlje, u oblasti
preko Mure i Drave), a izra~unati rashodi su ve}i od stvarnih za vi{e od 60%. Ovaj
poslednji primer moè se objasniti politi~kim odlukama da se osnuju fiktivne op{tine zarad simetri~nog ekonomskog razvoja regija).
Stoga, postoje}i model finansiranja treba da se ispravi u najmanje dve oblasti: a) u
oblasti lokalnih prihoda, treba izmeniti postoje}i finansijski model uve}anjem izvornih prihoda op{tina (stepen autonomije lokalne samouprave) i shodno tome smanjiti
broj op{tina koje dobijaju sredstva za izjedna~avanje iz dràvnog budèta i b) odre|ivanjem adekvatnije formule za izra~unavanje nivoa odgovaraju}ih rashoda.
Osim toga, op{tine treba da imaju ve}u autonomiju u angaòvanju alternativnih
izvora finansiranja. Preporu~uje se da se napravi zaokret prema trì{tu kao mestu
odakle mogu da se obezbede sredstva za javna dobra i za finansiranje razvoja infrastrukturnih objekata. Instrumenti kao {to su dodeljivanje koncesija, razni oblici javnih i privatnih ortakluka (partnerstava) i transformacija op{tinske imovine nisu jo{
uvek koncept koji je u {irokoj primeni, iako bi takvi instrumenti mogli zna~ajno da
unaprede budètsku situaciju lokalnih autonomija.
Sada{nji stimulativni instrumenti za pobolj{anje prikupljanja prihoda lokalnih samouprava su nedovoljni ili ih uop{te nema, po{to op{tina koja pove}a efikasnost
svoje poreske uprave i napla}uje vi{e izvornih prihoda biva zapravo ka`njena time
{to joj se umanjuje pozicija za fiskalnu korekciju. Do sada se pokazalo da ~isti
altruizam u smanjenju ukupnog iznosa sredstava za korekciju koje dràva treba da
prenese na op{tine nije ni realna ni ~esta opcija.
9
Npr. na osnovu formule, u nekim op{tinama vi{e od 100% sredstava iznad njihovih stvarnih
rashoda, dok su neke zapravo ka`njene, po{to je normativni iznos koji je dobijen na osnovu formule niì
od njihovih stvarnih rashoda (recimo, u 2001. godini, staroj primorskoj op{tini Piran pripalo je 40%
manje rashoda od onih koje su stvarno imali).
136
PRILOZI:
Prilog 1.
Op{tine u Sloveniji po broju stanovnika
(prose~an broj stanovnika: 10.376)
50,0
46,1
45,0
40,0
% of units
35,0
30,0
26,4
25,0
22,8
20,0
15,0
3,1
10,0
1,0
0,5
5,0
0,0
<1.000
1.001-5.000
5.001-10.000
10.001-50.000 50.001-100.000
>100.000
NUMBER of INHABITANTS - frequency distribution of municipalities
Napomena:
Izvori podataka:
Ministarstvo finansija, Bilteni dràvnih finansija, http://www.sigov.si/mf/
Ministarstvo unutranjih poslova, Direkcija za lokalnu samoupravu, http://www.sigov.si/loksam/
EIPF, Ekonomski institut Pravnog fakulteta, interni podaci i proraèuni, http://www.eipf.si/
SURS, Zavod za statistiku Republike Slovenije, http://www.stat.si/default.asp
137
Prilog 2.
Raznolikost sada{njih op{tina u Sloveniji
najmanje prosek najvi{e Br. stanovnika
Povr{ina (u km2)
Lokalni putevi (km)
Mladi (% od ukupnog broja)
Stari (% od ukupnog broja)
Broj preduze}a na 1.000 stanovnika
Broj zaposlenih na 1 stanovnika
390
7
1
8.4
8.0
20.7
0.10
Ukupni prihodi po glavi stanovnika (P)
(% od ukupne vrednostil)
teku}i prihodi poreski prihodi
porez na dohodak
porez na imovinu
porez na proizvode i usluge
vanporeski prihodi
kapitalni prihodi dobijeni grantovi preneta sredstava 363 P
%
11.9
9.4
4.4
0.1
0.2
1.8
0.0
0.0
0.0
Finansijsko izjedna~avanje (% napla}enih
prihoda)
Autonomija (% vlastitih i delimi~no vlastitih
sredstava)
(+) 54.1
10.376
105
72
15.9
13.9
37.2
0.39
519 P
%
75.2
60.3
42.0
12.4
5.8
14.9
3.8
0.3
20.6
8.8
270.854
555
819
22.4
28.7
175.8
0.88
1.482 P
%
98.8
87.8
64.9
59.5
22.0
74.9
23.4
13.2
87.9
495.5
Ukupni tro{kovi po glavi stanovnika (P)
(% od ukupne vrednosti)
investicije teku}i tro{kovi obrazovanje
privredne aktivnosti
uprava
rekreacija, kultura, neprofitne organizacije
za{tita ~ovekove sredine
socijalno osiguranje
stambene jedinice i ure|enje prostora
protivpoàrna za{tita
zdravstvo
civilna za{tita
9.9 - 15.2
319 P
%
11.6
26.0
4.4
6.1
7.6
0.6
0.0
0.9
0
0.6
0.0
0.0
522 P
%
37,5
62.5
24.8
23.5
15.2
10.3
5.8
5.0
3
2.0
1.4
0.3
1.431 P
%
74.0
88.4
61.9
55.8
45.6
39.6
54.2
29.2
57
14.6
23.9
9.2
% od
u % CV u % BDP-a
u mil. P
ukupno 2001
2001
2001
2001
2001
u milij. SIT
u%
u%
u%
mil P
Ukupni tro{kovi LS 242,52 100,00 1.116,65
12,32
5,31
Teku}i tro{kovi (i odgovaraju}i tro{kovi)
151,46 62,45 697,38
7,70
3,32
Tro{kovi za investicije 91,05 37,54 419,23
4,63
1,99
Uprava 36,82 15,18 169,54
1,87
0,81
Odbrana 0,83 0,34 3,81
0,04
0,02
Javna bezbednost i protivpoàrna za{tita 4,81 1,98 22,16
0,24
0,11
Privredne delatnosti 56,92 23,47 262,08
2,89
1,25
Poljoprivreda, {umarstvo, lov i ribolov
5,72
2,36
26,36
0,29
0,13
Energija (toplovodi i gasovodi)
0,77
0,32
3,55
0,04
0,02
Saobra}aj i odràvanje puteva
26,28
10,84
121,02
1,34
0,58
Turizam i ugostiteljstvo
2,34
0,97
10,78
0,12
0,05
Druge privredne delatnosti *
21,87
9,02
100,70
1,11
0,48
Za{tita ~ovekove sredine 13,96 5,76 64,30
0,71
0,31
Odlaganje otpada
2,54
1,05
11,70
0,13
0,06
Upravljanje otpadnim vodama
9,43
3,89
43,42
0,48
0,21
Ostale aktivnosti na za{titi ~ovekove sredine
1,99
0,82
9,18
0,10
0,04
Stambena delatnost i ure|enje prostora 28,31 11,67 130,36
1,44
0,62
Zdravstvo 3,35 1,38 15,41
0,17
0,07
Rekreacija, kultura i neprofitne organizacije 25,10 10,35 115,55
1,28
0,55
Sport i rekreacija
8,89
3,66
40,92
0,45
0,19
Kulturne aktivnosti
14,03
5,78
64,60
0,71
0,31
Druge aktivnosti (mediji, neprofitne organizacije itd.)
2,18
0,90
10,03
0,11
0,05
Obrazovanje 60,19 24,82 277,13
3,06
1,32
Socijalna za{tia, doprinosi za zdravstvo i za fondove 12,23 5,04 56,30
0,62
0,27
Porast dugovanja 3,01 1,24 13,87
0,15
0,07
Otplata dugovanja 2,26 0,93 10,38
0,11
0,05
Lokalna samouprava (LS)
ukupno Presek tro{kova lokalnih samouprava u Sloveniji (zvani~ni podaci za 2001)
*mala preduze}a, groblja, odràvanje ulica, zelenih povr{ina, parkova itd....
Prilog 3.
138
% of units
Prilog 4.
<80%
18,13
80-90%
26,42
91-110%
40,41
111-120%
6,22
>120%
8,81
CURRENT EXPENDITURES (% of average amount spent) - frequency distribution of municipalities
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
45,00
Promenjivost teku}ih tro{kova u op{tinama u Sloveniji
(prose~an godi{nji iznos po glavi stanovnika: 522 )
139
Ukupni prihodi LS
Teku}i prihodi Poreski prihodi Porez na dohodak (zajedni~ki porez:
35%)
Porez na nepokretnosti
Porez na pokretnu imovinu
Porez na promet nekretninama
Porez na nasledstvo i poklone
Naknada za kori{}enje gra|evinskog
zemlji{ta
Porezi na proizvode i usluge
Koncesiona naknada za posebne igre na
sre}u
Porez na prihode od igara na sre}u
Poseban porez na kori{}enje automata za
igre na sre}u van kasina
Lokalna boravi{na taksa
Komunalne takse
Taksa za odràvanje {umskih puteva
Taksa za promenu namene obradivog
zemlji{ta
Taksa za degradaciju i uzurpiranje
prostora
Druge takse na raspolaganje, prodaju i
dozvole
Taksa za protivpoàrnu za{titu
Drugi porezi
0.34
2.26
0.44
0.40
22
22
22
22
22
22
22
22
B
B
B
B
B
B
B
B
0.59
0.02
5.35
0.02
0.42
1.05
21
21
D
D
0.64
0.04
7.36
0.03
0.37
7.64
0.44
0.43
0.46
0.42
20.19
2.40
14.07
3.20
22
B
32.60
0.60
7.52
0.51
23.97
22
21
21
22
D
D
D
A
29.85
0.55
6.42
0.46
22.42
ukupni prihodi 2001
2002
milij. SIT milij. SIT
240.63 264.56
181.13 201.76
145.13 164.58
C 23
101.19
111.74
Au. ^l*.
0.25
0.01
2.22
0.01
0.14
0.94
0.18
0.17
0.17
0.43
5.85
1.33
12.41
0.23
2.67
0.19
9.32
0.24
0.01
2.78
0.01
0.14
2.89
0.17
0.16
0.17
0.16
7.63
0.91
12.32
0.23
2.84
0.19
9.06
0.41
0.01
3.68
0.01
0.24
1.56
0.30
0.28
0.29
0.72
9.69
2.21
20.57
0.38
4.42
0.32
15.45
0.39
0.02
4.47
0.02
0.23
4.64
0.27
0.26
0.28
0.26
12.27
1.46
19.81
0.37
4.57
0.31
14.56
2.72
0.09
24.62
0.09
1.57
10.41
2.02
1.85
1.93
4.82
64.76
14.74
137.46
2.54
29.56
2.14
103.22
2.85
0.16
32.53
0.12
1.65
33.77
1.96
1.89
2.02
1.86
89.26
10.62
144.13
2.67
33.25
2.25
105.95
0.03
0.00
0.27
0.00
0.02
0.11
0.02
0.02
0.02
0.05
0.71
0.16
1.52
0.03
0.33
0.02
1.14
0.03
0.00
0.35
0.00
0.02
0.37
0.02
0.02
0.02
0.02
0.97
0.12
1.56
0.03
0.36
0.02
1.15
0.01
0.00
0.12
0.00
0.01
0.05
0.01
0.01
0.01
0.02
0.31
0.07
0.65
0.01
0.14
0.01
0.49
0.01
0.00
0.15
0.00
0.01
0.15
0.01
0.01
0.01
0.01
0.40
0.05
0.65
0.01
0.15
0.01
0.47
% od ukupno % od kategorije u % CV u % BDP-a u mil. P
2001 2002 2001 2002 2001
2002
2001 2002 2001 2002
u%
u%
u%
u%
u%
u%
u%
u%
mil. P
mil. P
100.00 100.00 1,107.97 1,169.46 12.23 12.70
5.27
5.24
75.27 76.27
833.99 891.89
9.20
9.68
3.97
4.00
60.31 62.21 100.00 100.00
668.24 727.52
7.38
7.90
3.18
3.26
42.05 42.24
69.72 67.90
465.92
493.96
5.14
5.36
2.22
2.21
Presek prihoda lokalnih samouprava u Sloveniji
(zvani~ni podaci za 2001. i 2002. po OECD-u i GFS statisti~koj klasifikaciji)
Prilog 5.
140
21
12.79 0.89 49.11 14.17
16.54
9.22
0.73
49.56
37.19
19.29
1.60
0.53
1.60
36.00
16.14
1.50
0.40
1.42
3.83
0.30
20.59
6.87
14.96
6.71
0.62
0.17
0.59
4.84 0.34 18.56 5.36
14.06
7.29
0.61
0.20
0.60
45.95
38.10
100.00 100.00
44.84 51.86
4.16
4.31
1.11
1.44
3.94
4.29
ukupni prihodi % od ukupno % od kategorije 2001
2002 2001 2002 2001 2002 milij. SIT milij. SIT
u%
u%
u%
u%
Au stepen autonomije LS u propisivanju stopa, osnovica itd.
A vlastiti
B delom vlastiti
C zajedni~ki prihodi
D ustupljeni od centralne vlade
*
^l. ~lan Zakona o finansiranju op{tine
Prihodi od kapitala Dobijeni grantovi Prihodi od prenetih sredstava D
Vanporeski prihodi U~e{}e u dobiti i prihodu od imovine
Administrativne takse
Nov~ane kazne
Prihodi lokalne uprave od prodaje robE i
usluga
Drugi nejavni prihodi (tako|e dodatno
socijalno osiguranje)
Au. ^l*.
42.43
3.37
228.17
76.17
165.75
74.32
6.90
1.83
6.53
56.56
3.94
217.08
62.63
164.38
85.25
7.08
2.36
7.06
u mil. P
2001
2002
mil. P
mil. P
0.47
0.04
2.52
0.84
1.83
0.82
0.08
0.02
0.07
0.61
0.04
2.36
0.68
1.78
0.93
0.08
0.03
0.08
u % CV 2001 2002
u%
u%
0.20
0.02
1.09
0.36
0.79
0.35
0.03
0.01
0.03
0.25
0.02
0.97
0.28
0.74
0.38
0.03
0.01
0.03
u % BDP-a 2001 2002
u%
u%
141
Prilog 6.
% of units
<50%
0.0
20.8
50-80%
13.0
45.3
80-120%
73.4
25.0
>120%
14.1
8.9
Operating revenue collected (% of average amount collected) - frequency distribution of municipalit
Total revenue after fin.equalization (% of average amount collected) - frequency distribution of mu
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
Poslovni i ukupni prihodi nakon finansijskog izjedna~avanja,
koje su prikupile op{tine (u~estalost distribucije)
142
21
D
D
D
Administrativne da`bine
Poseban porez na kori{}enje automata za
igre na sre}u van kasina
Vlastiti i delimi~no vlastiti prihodi 22
22
B
B
Taksa za odràvanje {umskih puteva
Taksa na promenu namene obradivog
zemlji{ta
22
B
22
22
B
B
22
A
21
21
Komunalne takse
zemlji{ta
Koncesiona naknada za posebne igre na
sre}u
Lokalna boravi{na taksa
21
D
Porez na nasledstva i poklone
21
D
Porez na promet nekretninama
22
D
23
C
Porez na pokretnosti
Zajedni~ki prihodi Porez na dohodak (zajedni~ki porez:
35%)
Ustupljeni prihodi Prihodi od prenetih sredstava Dobijeni grantovi Ukupni prihodi LS
49,11
0,40
0,44
2,26
0,34
3,20
78,75
22,42
1,05
0,42
1,50
0,46
6,42
10,40
0,55
0,43
0,44
7,64
0,37
2,40
91,70 23,97
0,42
0,46
1,60
0,51
7,52
11,11 0,60
111,74 111,74
49,56
101,19
101,19
264,56 0,89
240,63
0,73
ukupni prihodi 0,17
0,18
0,94
0,14
1,33
32,73
9,32
0,43
0,17
0,62
0,19
2,67
4,32
0,23
42,05
42,05
20,59
0,16
0,17
2,89
0,14
0,91
34,66 9,06
0,16
0,17
0,61
0,19
2,84
4,20 0,23
42,24 42,24
18,56
100,00 100,00 0,30
0,34
3,78
4,12
14,41
4,58
67,68
0,51
0,56
2,87
0,43
4,06
0,47
0,48
8,33
0,41
2,62
100,00 100,00 28,47 26,14
10,06
4,03
14,41
4,46
61,72
100,00 100,00 5,31
5,43
% od ukupne % od kategorije vrednosti Au. ^l*. 2001.
2002. 2001. 2002. 2001. 2002. milij. SIT milij. SIT
u%
u%
u%
u%
u % CV
u % BDP-a
1,85
2,02
10,41
1,57
14,74
362,62
103,22
4,82
1,93
6,90
2,14
29,56
47,89
2,54
465,92
465,92
228,17
1,89
1,96
33,77
1,65
10,62
405,35
105,95
1,86
2,02
7,08
2,25
33,25
49,13
2,67
493,96
493,96
217,08
0,02
0,02
0,11
0,02
0,16
4,00
1,14
0,05
0,02
0,08
0,02
0,33
0,53
0,03
5,14
5,14
2,52
0,02
0,02
0,37
0,02
0,12
4,40
1,15
0,02
0,02
0,08
0,02
0,36
0,53
0,03
5,36
5,36
2,36
0,01 0,01
0,01 0,01
0,05 0,15
0,01 0,01
0,07 0,05
1,72 1,82
0,49 0,47
0,02 0,01
0,01 0,01
0,03 0,03
0,01 0,01
0,14 0,15
0,23 0,22
0,01 0,01
2,22 2,21
2,22 2,21
1,09 0,97
2001.
2002. 2001. 2002. 2001. 2002.
u%
u%
u%
u%
mil. P
mil. P
1.107,97 1.169,46 12,23 12,70
5,27 5,24
3,37
3,94
0,04
0,04
0,02 0,02
u mil. P
Vlastiti, zajedni~ki i ustupljeni prihodi lokalnih samouprava u Sloveniji
(zvani~ni podaci za 2001. i 2002. po OECD-u i GFS statisti~koj klasifikaciji)
Lokalna samouprava (LG)
Prilog 7.
143
22
B
A
22
22
22
B
B
22
B
1,60
14,17
12,79
16,54
9,22
0,53
19,29
0,04
0,64
7,36
0,03
1,42
0,40
16,14
0,02
0,59
5,35
0,02
3,83
6,87
0,59
0,17
6,71
0,01
0,25
2,22
0,01
4,84
5,36
0,60
0,20
7,29
0,01
0,24
2,78
0,01
11,70
21,00
1,80
0,51
20,50
0,03
0,75
6,79
0,03
13,95
15,45
1,74
0,58
21,03
0,04
0,70
8,03
0,03
ukupni prihodi % od ukupne % od kategorije vrednosti Au. ^l*. 2001.
u%
u%
u%
u%
Au stepen autonomije LS u propisivanju stopa, osnovica itd.
A vlastiti
B delom vlastiti
C zajedni~ki prihodi
D ustupljeni od centralne vlade
*
^l. ~lan Zakona o finansiranju op{tine
Prihodi lokalne uprave od prodaje
proizvoda i usluga
Drugi vanporeski prihodi (tako|e
dodatno socijalno osiguranje)
Prihodi od kapitala
Nov~ane kazne
U~e{}e u dobiti i prihodu od imovine
Drugi porezi
Taksa za degradaciju i uzurpaciju
prostora
Druge takse za raspolaganje, prodaju i
dozvole
Lokalna samouprava (LG)
42,43
76,17
6,53
1,83
74,32
0,09
2,72
24,62
0,09
56,56
62,63
7,06
2,36
85,25
0,16
2,85
32,53
0,12
2002.
mil. P
2001.
mil. P
u mil. P
0,47
0,84
0,07
0,02
0,82
0,00
0,03
0,27
0,00
2001.
u%
0,61
0,68
0,08
0,03
0,93
0,00
0,03
0,35
0,00
2002.
u%
u % CV
0,20 0,25
0,36 0,28
0,03 0,03
0,01 0,01
0,35 0,38
0,00 0,00
0,01 0,01
0,12 0,15
0,00 0,00
2001. 2002.
u% u%
u % BDP-a
144
% of units
Prilog 8.
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
50-80%
38,0
19,8
80-120%
36,5
12,0
>120%
4,7
13,0
Property tax
(% of average amount collected) - frequency distribution of municipalities
Income tax (% of average amount collected) - frequency distribution of municipalities
<50%
21,4
55,2
Nesrazmerna raspodela poreza na dohodak (prosek po glavi stanovnika: 218 )
i porezi na nepokretnosti (prosek po glavi stanovnika: 64 )
145
Porez na nasledstvo i poklone
Porez na pokretnu imovinu
Poseban porez na kori{}enje automata
za igre na sre}u van kasina
Administrativne da`bine
zemlji{ta
Prihodi lokalne uprave od prodaje
proizvoda i usluga
Ukupni prihodi LS
Ukupni odgovaraju}i tro{kovi
(izra~unati po formuli)
Zbir vi{kova iz nekih op{tina Prenos sredstava samo finansijsko
izjedna~avanje Prihodi koji ulaze u formulu za
odgovaraju}e tro{kove (~l. 21, 22. i 23)
Porez na dohodak (zajedni~ki porez:
35%)
Porez na promet nekretnina
Prilog 9.
22
A
21
D
21
22
23
C
D
A
21
21
22
21
B
D
D
D
D
A
1,42
1,50
22,42
0,46
0,42
0,55
1,05
6,42
101,19
148,05
32,88
29,92
13,67
12,43
12,79 14,35 1,60
1,60
23,97
0,51
0,46
0,60
0,42
7,52
111,74
0,59
0,62
9,32
0,19
0,17
0,23
0,43
2,67
42,05
0,60
0,61
9,06
0,19
0,17
0,23
0,16
2,84
42,24
0,96
1,01
15,14
0,31
0,28
0,37
0,71
4,34
68,35
0,95
0,95
14,29
0,30
0,27
0,36
0,25
4,48
66,60
2001.
2002.
u mil. P
2001.
2002.
u % of GG
2001.
2002.
u % BDP-a
6,54
6,90
103,23
2,14
1,93
2,54
4,82
29,56
465,92
681,69
151,42
137,77
7,07
7,08
105,96
2,25
2,02
2,67
1,86
33,25
493,96
741,68
149,57
167,85
0,07
0,08
1,14
0,02
0,02
0,03
0,05
0,33
5,14
7,52
1,67
1,52
0,08
0,08
1,15
0,02
0,02
0,03
0,02
0,36
5,36
8,05
1,62
1,82
0,03
0,03
0,49
0,01
0,01
0,01
0,02
0,14
2,22
3,24
0,72
0,66
0,03
0,03
0,47
0,01
0,01
0,01
0,01
0,15
2,21
3,32
0,67
0,75
u%
in%
u%
u%
mil. P
mil. P
5,27
5,24
1.107,97 1.169,48 12,23 12,70
695,33 723,41
7,67
7,85
3,31
3,24
167,78 61,53 63,42 100,00 100,00 33,83 37,97 ukupni prihodi % u ukupnoj % od kategorije
vrednosti Au. ^l*. 2001.
2002. 2001. 2002. 2001. 2002.
milij. SIT milij. SIT
u%
u%
u%
u%
240,63 264,56 100,00 100,00 D 20
151,01 163,65 62,76 61,86 Nivo odgovaraju}ih tro{kova obra~unatih na osnovu
~lanova 20, 20a, 21, 22. i 23. vae}eg Zakona
146
5,35
0,02
22
22
22
22
b
b
b
b
Taksa za promenu namene obradivog
zemlji{ta
Taksa za degradaciju i uzurpaciju
prostora
Druge takse na raspolaganje, prodaju i
dozvole
Drugi porezi
*^l. ~lan Zakona o finansiranju op{tina
d-ustupljeno od centralne vlade
c-zajedni~ki prihodi
b-delimi~na autonomija
Au- stepen autonomije LS u propisivanju stopa,
osnovica itd. a-potpuna autonomija
22
22
b
b
Komunalne takse
Porez za odràvanje {umskih puteva
0,02
0,40
2,26
0,44
0,34
0,59
22
22
b
b
3,20
22
0,04
7,36
0,03
0,43
7,64
0,44
0,37
0,64
2,40
ukupni prihodi B
0,01
2,22
0,01
0,17
0,94
0,18
0,14
0,25
1,33
0,01
2,78
0,01
0,16
2,89
0,17
0,14
0,24
0,91
0,01
3,61
0,01
0,27
1,53
0,30
0,23
0,40
2,16
0,02
4,39
0,02
0,25
4,55
0,26
0,22
0,38
1,43
% u ukupnoj % od kategorije vrednosti Au. ^l*. 2001.
u%
u%
u%
u%
Koncesiona naknada za poseben
igre na sre}u
Boravi{na taksa
0,09
24,62
0,09
1,85
10,41
2,02
1,57
2,72
14,74
0,16
32,53
0,12
1,89
33,77
1,96
1,65
2,85
10,62
2002.
mil. P
2001.
mil. P
u mil. P
0,00
0,27
0,00
0,02
0,11
0,02
0,02
0,03
0,16
2001.
u%
0,00
0,35
0,00
0,02
0,37
0,02
0,02
0,03
0,12
2002.
in%
u % of GG
0,00
0,12
0,00
0,01
0,05
0,01
0,01
0,01
0,07
2001.
u%
0,00
0,15
0,00
0,01
0,15
0,01
0,01
0,01
0,05
2002.
u%
u % BDP-a
147
Prilog 10.
Raspored op{tina u Sloveniji (trenutni poloaj, 2003)
148
Sistem finansiranja lokalnih samouprava u ê{koj Republici
149
Vera Kameni~kova
SISTEM FINANSIRANJA LOKALNIH
SAMOUPRAVA U Ê[KOJ REPUBLICI
I. UVODNE NAPOMENE
U ovoj studiji se razmatraju pitanja sistema finansiranja lokalnih samouprava u
ê{koj Republici. Kratak prikaz trenutnog stanja u pogledu fiskalne decentralizacije u ê{koj pra}en je informacijama o ~e{kom sistemu uprave. Nakon toga, u studiji se razmatra fiskalni poloàj lokalne samouprave, odnosno vertikalni i horizontalni bilansi uspostavljeni u sistemu finansiranja lokalne samouprave u ê{koj. Tako|e su pomenute glavne stavke rashoda. Kada se govori o prihodima lokalne samouprave, nagla{en je princip ustupljenih prihoda koji se primenjuje u ovoj zemlji, {to
je pomalo neobi~no, po{to ovaj oblik vi{e podse}a na grantove nego na sopstvene
prihode. Me|utim, smatra se da je ovo vaàn instrument za horizontalno ujedna~avanje, zbog ~ega je ~ak i veoma malim op{tinama omogu}eno ne samo da preìve,
ve} i da mogu da se odlu~uju na pozajmljivanje. Tako|e je skrenuta pa`nja na javno
zaduìvanje na lokalnom nivou, {to je naro~it rezultat principa ustupljenih prihoda.
U zaklju~ku su opisani osnovni koraci reforme sistema finansiranja lokalnih samouprava.
ê{ka spada u grupu manjih zemalja centralne Evrope. Ona prolazi kroz proces
promene od veoma centralizovanog prema decentralizovanim oblicima uprave. Istovremeno, ona se intenzivno priprema za pristupanje Evropskoj uniji, {to bi trebalo da
se dogodi u maju 2004. godine. To je tako|e zemlja u kojoj fiskalna decentralizacija
nema dugu istoriju. Posle jaza od skoro 40 godina, reforma lokalne samouprave je
po~ela tek pre 13 godina, {to je bilo pra}eno osnovnom reformom poreskog sistema.
Kao rezultat toga, njena poreska struktura je u ovom trenutku veoma sli~na poreskim
sistemima zemalja ~lanica EU.
Biv{a êhoslova~ka se raspala 1993. godine na dve zemlje: ê{ku Republiku i
Slova~ku Republiku.
150
Vera Kameni~kova
ê{ka bi se mogla okarakterisati kao zemlja u kojoj je lokalna samouprava bila
prili~no slaba, naro~ito u pore|enju sa zemljama zapadne Evrope. Razlog za to bi se
mogao na}i u doga|ajima iz pro{losti. Do 1990. godine, op{tine su manje-vi{e funkcionisale kao agencije centralne vlade, koje su prosto izvr{avale odluke centralne
vlade. Prema zakonu, one prakti~no nisu imale svoja prava, ve} samo ograni~enu
koli~inu sopstvenih prihoda, i nisu imale sopstvenu imovinu po{to su sluìle kao
instrument za distribuciju sredstava centralne vlade.
U svakoj zemlji bi bilo te{ko promeniti ovakvo stanje gotovo potpune zavisnosti
lokalne samouprave u odnosu na centralnu vladu, a u zemlji koja istovremeno prolazi
kroz toliko mnogo su{tinskih promena to je veoma sloèn zadatak i zahteva izvesno
vreme za izvr{avanje. Ipak, institut lokalne samouprave je obnovljen posle pauze od
vi{e od 40 godina. Iz tog razloga, iskustvo u ovoj zemlji je bilo u najmanju ruku
ograni~eno, kao i evidencija o svojini lokalne samouprave pre 1948. godine. Osim
me|unarodnog iskustva i prakse, ovakva situacija, zajedno sa sna`nim nezadovoljstvom situacijom do 1990. godine posluìli su kao osnova za nove zakone o formiranju lokalne samouprave, njenom pristupu fiskalnim sredstvima i prostoru za samostalno dono{enje odluka. Na po~etku je bilo tako|e va`no uzeti u obzir nedostatak
iskustva novih predstavnika lokalne samouprave.
Ukupna fiskalna politika devedesetih godina bila je oprezna. Rezultat toga je da
nivo ukupnog javnog duga i dalje iznosi manje od 20% bruto nacionalnog proizvoda,
iako on stalno raste od kraja devedesetih, i bi}e u porastu jo{ najmanje nekoliko
slede}ih godina. Vladin deficit u odnosu na bruto nacionalni proizvod je po~eo da se
razmatra tek pre dve godine, kada ê{ka nije odgovorila na fiskalni kriterijum iz
Mastrihta. Naàlost, do sada jo{ uvek nije postignut politi~ki sporazum o neophodnim reformama javnih finansija. Me|utim, o tome se diskutuje i smatra se da je to
va`no pitanje koje treba da bude re{eno u bliskoj budu}nosti.
Zbog doga|aja iz pro{losti, u ê{koj se moè primetiti me{avina centralizovanih i
decentralizovanih elemenata. Na primer, ograni~eni lokalni prihodi se kombinuju sa
relativnom slobodom u pogledu javnog zaduìvanja op{tina. ê{ka ima veoma liberalan zakon o nastanku novih op{tina, koji je donet po~etkom devedesetih, i koji je uveo
prili~no fragmentiran sistem, iako su, prema zakonu, odgovornosti svih op{tina iste.
II. SISTEM UPRAVE
U ~e{kom Ustavu su navedena dva oblika lokalne samouprave: op{tine i regioni.
Op{tine su definisane kao osnovne autonomne jedinice lokalne samouprave, a regioni kao vi{e jedinice lokalne samouprave. Izme|u ova dva nivoa ne postoji hijerarhijska veza, iako se bliska saradnja podrazumeva. Dok je lokalna samouprava postojala
od 1990. godine, regionalni nivo se pojavio tek 2001. godine. Ponovna pojava regiona, koji, za razliku od situacije u pro{losti, sada imaju oblik jedinica lokalne samouprave, namenjena je ja~anju politi~ke decentralizacije.
151
Do decembra 2002. godine, ê{ka je podeljena na 77 okruga, teritorijalnih dràvnih administrativnih tela, od kojih je svako imalo svoju okru`nu kancelariju. Okru`ne
kancelarije su ukinute ubrzo nakon uspostavljanja regionalne strukture. Njihove funkcije su dodeljene regionima i odabranim ve}im op{tinama.
êtrnaest regiona je grupisano u osam statisti~kih jedinica za planiranje, {to odgovara NUTS II klasifikaciji koju koristi Evropska unija. Jedinice za planiranje su uspostavljene 2000. godine da bi se upravljalo strukturnim fondovima Evropske unije.
Njih tri odgovaraju regionalnoj lokalnoj samoupravi, dok druge uklju~uju teritorije
dve, i u jednom slu~aju tri regionalne lokalne samouprave.
Decentralizacija je zapo~ela usvajanjem Zakona o op{tinama 1990. godine. Ovim
zakonom op{tinama je dat pravni status, ponovno je uspostavljena lokalna samouprava, definisane su odgovornosti op{tine i odre|ena su op{tinska sredstva i vlasni{tvo.
Prema Ustavu, op{tine su definisane kao pravna lica.
Trenutno ima vi{e od 6000 op{tina, od kojih su 522 klasifikovane kao gradovi
(po{to imaju vi{e od 3000 stanovnika) i 14 regiona. Regioni su uspostavljeni tek
2001. godine. Primedbe u pogledu regionalne strukture, koje se javljaju uglavnom iz
straha da bi to ugrozilo nacionalno jedinstvo, obja{njavaju za{to su regioni uspostavljeni tako kasno. Ova vladina struktura je pomenuta ve} u Ustavu iz 1992. godine. U
ovom trenutku, regioni i dalje funkcioni{u prema privremenim uslovima. Dok su
njihove funkcije jasno definisane zakonom, na~in njihovog finansiranja tek treba da
bude odre|en. Oni u velikoj meri zavise od posebnih grantova centralne vlade. Njihova jedina svojina je u bliskoj vezi sa prenetim funkcijama. Prostor za njihovo dono{enje odluka je trenutno veoma ograni~en.
Odmah nakon usvajanja novog Zakona o op{tinama, njihov broj je po~eo veoma
brzo da raste. Samo u roku od dve godine, izme|u 1990. i 1992, broj op{tina je porastao za 50%. Osnovni razlog za to je {to se narod generalno opirao prinudnom spajanju
op{tina pod prethodnim reìmom tokom sedamdesetih godina. Uprkos velikoj fragmentaciji komunalne {eme, nivo njihove me|usobne saradnje je i dalje nizak.
U tabeli 1. prikazana je podela op{tina po veli~ini, {to je u najve}oj meri rezultat
razvoja doga|aja po~etkom devedesetih. Od tada su unete samo male izmene. Postoji
veoma mali broj primera spajanja op{tina.
152
Vera Kameni~kova
Tabela 1.
Distribucija op{tina po veli~ini
Do 100
101-200
201-300
301-1.500
1.501-5.000
5.001-10.000
10.001-20.000
20.001-30.000
30.001-40.000
40.001-50.000
50.001-100.000
100.001-150.000
150.001 i vie
Prag
Ukupno
Op{tine
592
1.165
876
1.771
567
134
66
27
11
6
17
1
3
1
6.237
u%
9.49
18.68
14.05
44.43
9.09
2.15
1.06
0.43
0.18
0.10
0.27
0.02
0.05
0.02
100.000
Gra|ani
41.844
174
214.982
1 820.722
1 452.584
927.426
929.334
660.344
371.306
269.836
1 252.788
103.372
875.260
1 193.270
10 287.322
u%
0.41
1.69
2.09
17.70
14.12
9.02
9.03
6.42
3.61
2.62
12.18
1.00
8.51
11.60
100.00
Izvor: Interni materijali Ministarstva finansija.
U tabeli 1. nagla{eno je jedno od najva`nijih pitanja za efikasan rad lokalne samouprave u ê{koj. Gotovo 90% svih op{tina ima manje od 15.000 stanovnika, a blizu
600 op{tina ima manje od 100 stanovnika. Kao {to je ve} pomenuto, sve op{tine
prema zakonu imaju iste funkcije. Jasno je da sve op{tine ne mogu da rukovode svojim funkcijama na efikasan na~in i u skladu sa prioritetima njihovih stanovnika. Me|utim, do danas nije bilo dovoljno politi~ke volje da bi se re{ila ova va`na smetnja za
racionalno funkcionisanje lokalne samouprave. Smernice strategije }e se tek razmatrati. U nekim slu~ajevima, situacija se sama re{ava po{to je u veoma malim op{tinama nekada te{ko na}i gradona~elnika.
Skup{tina op{tine je predstavni~ki organ. Bira se na neposrednim izborima po
proporcionalnom sistemu, za period od ~etiri godine. Pravo glasa imaju gra|ani sa
stalnom adresom boravka u datoj op{tini. Isto pravilo se primenjuje i u slu~aju regiona. Rukovodioce op{tina i regiona biraju isklju~ivo ~lanovi skup{tina op{tina, a ne
gra|ani. Me|utim, raspravlja se o tome da li je to dobro re{enje.
Unija gradova i sela je uspostavljena ve} na po~etku politi~kih promena 1990.
godine. Osim novonastalih asocijacija regiona, to je jedina organizacija koja zastupa
interese lokalne samouprave na centralnom nivou. Skoro polovina op{tina su ~lanovi
unije, posebno ve}i gradovi. Unija se savetuje sa centralnom vlasti o propisima koji
se ti~u lokalnih vlasti i nastoji da op{tinama obezbedi pravnu pomo}.
153
III. FISKALNI POLO@AJ LOKALNE SAMOUPRAVE
Na fiskalni poloàj lokalne samouprave uti~e obim prenetih odgovornosti i podela
stavki prihoda javnog budèta. Osnovne informacije u vezi sa fiskalnim poloàjem
lokalne samouprave u ê{koj prikazane su u tabeli 2.
Tabela 2.
Fiskalni poloàj lokalne samouprave
(u milijardama ~e{kih kruna ili %)
BNP
lokalni
udeo
ukupni
javni
rashodi
lokalni
udeo
ukupni
materijalni
rashodi
lokalni
udeo
ukupni
investicioni
rashodi
lokalni
udeo
1995.
1381.0
8.0
1996.
1567.0
7.9
1997.
1668.8
7.7
1998.
1798.3
7.6
1999.
1836.3
8.2
2000.
1959.6
8.4
2001.
2175.2
9.0
2002.
2275.6
9.4
593.9
660.5
697.6
748.7
790.6
878.4
965.9
1059.6
18.7
18.7
18.5
18.3
19.0
18.7
20.2
20.2
459.6
559.9
605.1
654.6
687.6
762.2
845.1
926.2
14.3
13.1
13.4
13.5
14.4
14.2
15.4
15.7
98.0
100.6
92.5
94.1
103.0
116.2
120.8
132.8
46.1
49.2
51.9
51.2
49.6
48.1
54.1
51.2
Izvor: Zavr{ni obra~un dràvnog budèta za navedene godine, Ministarstvo finansija
Udeo kojim raspolaù lokalne samouprave u odnosu na bruto doma}i proizvod je
9,4% 2002. godine. On je bio prili~no stabilan tokom analiziranog perioda, osim na
kraju posmatranog perioda. Porast tokom poslednje dve godine se o~igledno odnosi
na uspostavljanje regionalnog nivoa lokalne samouprave. O~ekuje se mali rast tokom
2003. godine, po{to su okru`ne kancelarije (koje su ranije bile deo centralne vlasti)
ukinute 2002. godine, a njihove funkcije su prenete lokalnim samoupravama.
Udeo kojim raspolaù lokalne samouprave u odnosu na centralnu vlast (centralni
budèt, dràvna sredstva, sistem zdravstvenog osiguranja, fond nacionalne svojine,
zemlji{ni fond i ostali dràvni fondovi) rastao je manje-vi{e stabilno izme|u 1995. i
2002. godine. Tokom celog perioda, udeo lokalne samouprave u pogledu investicio-
154
Vera Kameni~kova
ne potro{nje bio je tri puta ve}i od nivoa operativne potro{nje. U pore|enju sa drugim
zemljama, pada u o~i da je lokalna samouprava odgovorna za oko polovinu svih
tro{kova vlade uop{te.
Nasuprot strani koja se odnosi na rashode budèta lokalnih samouprava (navedenih dalje u tekstu), funkcije lokalne samouprave su, uop{teno govore}i, sli~ne onima
koje se mogu na}i u zapadnoevropskim zemljama. Nadle`nosti lokalne samouprave
definisane su nevelikim brojem zakona. U ovim zakonima je postavljane jasna razlika izme|u izvornih i prenetih nadle`nosti na oba nivoa lokalne samouprave. Prve
mogu da se vr{e uz relativnu slobodu, pod uslovom da se postupa u skladu sa zakonom, raspoloìvim sredstvima i interesima lokalne samouprave. Druge se vr{e u korist centralne vlade. Dok su sopstvene funkcije opisane u zakonima na prili~no op{ti
na~in, prenete odgovornosti su stroè definisane.
Ograni~enja nadle`nosti op{tina su ukinuta zakonom iz 1990. godine. Promene
koje su usledile uglavnom su odraàvale uspostavljanje regionalnog nivoa lokalne
samouprave 2001. godine, i nisu bile naro~ito zna~ajne s ta~ke gledi{ta budèta. Situacija }e se malo promeniti 2002. godine, kada nekada{nje funkcije okru`nih kancelarija budu preba~ene na lokalnu samoupravu. Me|utim, to ne}e imati uticaja na sve
op{tine, ve} samo na 400 ve}ih.
Izvorne nadle`nosti op{tina, od kojih su neke obavezne a neke opcione, jesu slede}e:
obrazovanje: pred{kolske ustanove, osnovne {kole koje se poha|aju do 15 godina, i druge obrazovne ustanove za ovu starosnu grupu |aka, ne uklju~uju}i
plate za nastavno osoblje, koje se ispla}uju iz centralnog budèta,
socijalna pitanja: socijalna davanja, stara~ki domovi, ustanove za ometenu decu i odrasle, socijalne usluge za starije i hendikepirane gra|ane, domovi za
napu{tenu decu,
zdravstvo: neke bolnice i manje klinike, dok ve}i deo zdravstva finansiraju
osiguravaju}a dru{tva,
javna rasveta, parkovi i zelene povr{ine,
odvoènje i prerada ku}nog sme}a,
vodovod i kanalizacija,
lokalni javni saobra}aj,
odràvanje javnog reda, vatrogasne slu`be, lokalna policija,
snabdevanje gasom i strujom,
gra|evinsko planiranje i izgradnja,
kultura: pozori{ta, galerije, zoolo{ki vrtovi.
Prilikom obavljanja izvornih nadle`nosti, op{tina moè da odabere jedan od dva
na~ina. Prvi je da obavlja usluge putem svojih organizacija, a druga je da te usluge
obavlja neko privatno preduze}e. Na primer, za odvoz sme}a, snabdevanje vodom,
strujom i gasom i odràvanje parkova angaòvana su privatna preduze}a. Izbor dava-
155
oca usluga mora da bude sproveden u skladu sa zakonom, na osnovu konkurencije,
{to zahteva procedure javne nabavke. Me|utim, op{tina je i dalje odgovorna za obezbe|ivanje odgovaraju}ih usluga gra|anima. Neprofitne organizacije su tako|e uklju~ene, naro~ito u pruànje socijalnih usluga hendikepiranim ili starijim licima.
Prenete nadle`nosti obuhvataju vo|enje mati~nih knjiga, izdavanje gra|evinskih
dozvola, za{titu ìvotne sredine, statistiku i izdavanje isprava o li~nim statusima, izdavanje paso{a i voza~kih dozvola. Nisu sve op{tine uklju~ene u pruànje svih ovih
usluga koje se odnose na prenete nadle`nosti. Od ukupnog broja op{tina, to ~ini samo
383. Ve}e op{tine pruàju ove usluge za manje. To su ugovorne usluge i u tom slu~aju
se pla}aju. Rashodi op{tina koji se odnose na prenete nadle`nosti delimi~no se finansiraju iz grantova iz vladinog budèta.
Najva`nije izvorne nadle`nosti regiona su:
socijalna za{tita koja obuhvata centre za socijalni rad, domove za stare i hendikepirane ljude i decu, obdani{ta, domove za napu{tenu decu,
zdravstvo uglavnom centri medicinske za{tite, uklju~uju}i bolnice pri fakultetima,
za{tita ìvotne sredine,
za{tita kulturnog nasle|a, ne uklju~uju}i nacionalne spomenike,
odràvanje puteva, ne uklju~uju}i autoputeve i puteve u okviru op{tina,
srednjo{kolsko obrazovanje, posebne obrazovne ustanove za decu ometenu u
razvoju i zanatske {kole, ne uklju~uju}i plate za nastavno osoblje koje se finansiraju iz centralnog budèta,
kulturne aktivnosti, koje uklju~uju pozori{ta, muzeje i druge kulturne ustanove,
javni prevoz,
usvajanje regionalnog razvojnog programa.
Regioni tako|e funkcioni{u kao drugostepeni organ kada je re~ o op{tinskim odlukama u vezi sa urbanizmom i izgradnjom, za{titom ìvotne sredine i registracijom
privatnih preduze}a, {to je ranije bilo u nadle`nosti okruga.
U pore|enju sa drugim zemljama, najizrazitija karakteristika lokalnih rashoda u
ê{koj je visok nivo investicione potro{nje, iako se pri kraju datog perioda moè
primetiti opadanje (prikazano u tabeli 3). Za to postoji nekoliko razloga. Op{ti razlog
je finansijska situacija, naro~ito u prvoj polovini devedesetih. U ovom periodu, poreski prihodi lokalne samouprave rasli su prili~no brzo, {to je ostavljalo prostora za
unapre|enje infrastrukture. Zna~aj novih zakona o za{titi ìvotne sredine u ovom
slu~aju odrazio se na regije u kojima je bilo investiranja. To se najpre vidi u unapre|enju vodovoda i prerade otpadnih voda, tretiranja otpada iz doma}instava i promeni
sistema grejanja u nekim regionima sa grejanja na ugalj na grejanje na gas. U ovom
trenutku va`nost zakona u za{titi ìvotne sredine je jo{ ve}a, s obzirom na pribliàvanje dana stupanja ê{ke u Evropsku uniju. înjenica da se plate za nastavno osoblje
156
Vera Kameni~kova
i ve}i deo socijalnih davanja finansiraju iz centralnog budèta je tako|e va`na, po{to
se na taj na~in izbegava optere}enje budèta lokalne samouprave.
Me|utim, i dalje je vidljiv nedostatak stru~nosti u projektovanju dugoro~nih investicionih programa kombinovanjem nekoliko izvora finansiranja. Jedini izuzetak su
programi koji su sufinansirani iz fondova EU. U ovim slu~ajevima, ve} postoje neke
ustanove koje pruàju tehni~ku pomo} op{tinama u dono{enju investicionih programa.
Tabela 3.
Op{tinska potro{nja
(u milijardama ~e{kih kruna, ili u %)
ukupna
potro{nja
materijalni
rashodi
udeo
investicioni
rashodi
udeo
1995.
110.8
1996.
123.5
1997.
129.2
1998.
136.3
1999.
150.0
2000.
164.0
2001.
195.5
2002.
214.3
65.6
73.3
81.2
88.1
98.9
108.2
130.2
145.4
59.2
45.2
59.4
50.2
62.8
48.0
64.6
48.2
65.9
51.1
66.0
55.9
66.6
65.3
67.8
68.9
40.8
40.6
37.2
35.4
34.1
34.0
33.4
32.2
Sa ta~ke gledi{ta budèta lokalne samouprave, najzahtevnije izvorne nadle`nosti
su obrazovanje, socijalna pitanja, stambena izgradnja, komunalne olak{ice i transport.
Ove funkcije se nisu mnogo izmenile tokom vremena, i jo{ uvek ih podràva centralna vlada.
Sistem finansiranja lokalnih samouprava obezbe|uje doprinose prenetim nadle`nostima lokalne samouprave, koji ne pokrivaju ukupne tro{kove koji zbog njih nastaju. [tavi{e, ovi doprinosi se ne prilago|avaju redovno u odnosu na inflaciju. Postoje i grantovi koji su namenjeni za materijalne tro{kove za funkcije lokalne samouprave, uglavnom u polju socijalnih usluga i obrazovanja. Ovi grantovi su obavezni i
ne prilago|avaju se redovno u odnosu na inflaciju. Nasuprot ovim grantovima, ministarstva imaju razli~ite programe za investicione grantove, za koje op{tine ili regioni
moraju da se prijave i obi~no je potrebno njihovo finansijsko u~e{}e u tro{kovima.
S obzirom na visok udeo materijalnih tro{kova u ukupnoj potro{nji lokalne samouprave, vi{ak se obi~no prebacuje na investicije. Osim ovog izvora, za izvo|enje
projekata se koriste grantovi centralne vlade i bankarski krediti.
Zaostala dugovanja dobavlja~ima se ne ispla}uju redovno. Smatra se da to nije
va`no pitanje za ~e{ke op{tine, ali mogu da ga pokrenu regioni. Oni su, izme|u ostalog, odgovorni za bolnice, koje su imale zaostale obaveze i pre nego {to su preba~ene
na ovaj nivo uprave. Trenutno se vode intenzivne diskusije o re{avanju ovog problema.
157
Pitanje vra}anja lokalnog duga do sada nije predstavljalo veliki problem. Od vi{e
nego 3.000 zaduènih op{tina, samo je desetak njih moralo da re{i svoju nepovoljnu
finansijsku situaciju, koja je proistekla iz optere}enosti nagomilanim dugovanjima.
IV. IZVORNI PRIHODI
Struktura prihoda op{tina je definisana Zakonom o budètu. Zakonski propisi koji
se odnose na finansije lokalne samouprave usvojeni su ve} 1993. godine, i to je primenjiv sistem, po{to je od tada pretrpeo samo manje izmene. Udeo lokalne samouprave u prihodima vlade kao celine tokom devedesetih je bio manje-vi{e stabilan.
Prihodi lokalnih samouprava podrazumevaju porez na imovinu, deo odabranih dràvnih poreza, poreze koje propisuje lokalna samouprava, prihode organizacija koje
se finansiraju iz budèta, grantove centralne vlade i drugih tela i prihode od prodaje
op{tinske imovine.
Glavni zadatak reforme budèta lokalnih samouprava je bio da obezbedi prihode
za lokalnu samoupravu, {to bi, s jedne strane, odgovaralo funkcijama koje su date
ovom nivou vlade a, sa druge, tokom vremena na taj na~in bi se obezbedile male
fluktuacije.
Udeo prihoda lokalne vlade u bruto doma}em proizvodu predstavlja oko 9% (vidi
tabelu 4), a ukupni prihodi vlade u pore|enju sa BNP-om predstavljaju manje od
50%. Pove}anje prihoda lokalne vlade u BNP-u u drugoj polovini analiziranog perioda odraàva uspostavljanje regionalnog nivoa, po{to se odgovornosti op{tina nisu
znatno menjale.
Tabela 4.
Udeo lokalne samouprave u BNP-u
(u milijardama ~e{kih kruna ili %)
BNP
lokalni
udeo
1995.
1381.0
7.7
1996.
1567.0
7.3
1997.
1668.8
7.4
1998.
1798.3
7.7
1999.
1836.3
9.2
2000.
1959.6
8.3
2001.
2175.2
8.5
2002.
2275.6
9.2
Izvor: Zavr{ni obra~un dràvnog budèta za date godine, Ministarstvo finansija
Tabela 4. pokazuje da udeo prihoda lokalne samouprave nije bio predmet fluktuacije od 1995. do 2002. godine. Zbog toga do sada nije bilo potrebe za radikalnim
promenama. Situacija je sasvim druga~ija ako pogledamo bilanse lokalne samouprave u datom periodu, koji su navedeni u tabeli 5. zajedno sa strukturom budètskih
prihoda. U pogledu rezultata izvr{enja budèta nema zakonskih zahteva. Vi{ak iz
1998, koji je posebno do{ao do izraàja 1999. godine, nastao je zahvaljuju}i vanrednom sticaju okolnosti. Tih godina op{tine su prodale svoje deonice u preduze}ima
158
Vera Kameni~kova
koja se bave strujom i gasom, tokom procesa privatizacije u prvoj polovini devedesetih godina pro{log veka. Uzev{i u obzir velike iznose materijalnih rashoda, bilans
budèta ne iznena|uje.
Tabele 5. i 6. pokazuju da su porezi najzna~ajniji izvor prihoda lokalne samouprave. U slu~aju ê{ke, ve}ina prihoda od poreza proisti~e od ustupanja dela poreza.
Mali pad na kraju analiziranog perioda ponovo se odnosi na uspostavljanje regionalnog nivoa, koji se gotovo celokupno finansira iz grantova centralne vlade.
Princip ustupanja dela poreza koji se primenjuje u ê{koj zasnovan je na podeli
prihoda od poreza. Osnovica i stope poreza koji se ustupa su odre|eni zakonom. U
ovom sistemu nema mesta za lokalnu samoupravu da uti~e na obim prihoda od ustupanja dela prihoda od poreza. Ovla{}enje za uvo|enje poreza se, dakle, ne deli i sistem moè da se tretira kao deo sistema op{tih grantova, u kome se grant za neku
op{tinu odnosi na broj stanovnika. Da bi se podràlo ovo stanovi{te, treba tako|e
dodati da ne postoji veza izme|u sume koju op{tina prima i sume koja se napla}uje na
njenoj teritoriji. Ovaj sistem o~igledno ima svoje dobre i lo{e strane, koje su detaljnije opisane u daljem tekstu.
Tabela 5.
Op{tinski prihodi
(u milijardama ~e{kih kruna)
Ukupni
prihodi
Prihodi od
poreza
Porez na
nekretnine
Lokalne
takse
Prihodi koji
ne poti~u od
poreza
Kapitalni
prihodi
Grantovi
Ukupni
rashodi
Balans
1995.
106.8
1996.
114.6
1997.
123.9
1998.
137.9
1999.
169.4
2000.
162.6
2001.
184.2
2002.
208.2
58.4
62.8
65.5
72.1
75.7
83.6
88.8
99.6
3.8
4.0
3.9
4.1
4.3
4.4
4.6
4.6
3.1
3.3
3.4
3.5
3.2
4.2
5.4
7.0
17.3
20.1
21.6
23.1
24.2
24.6
23.0
23.8
4.4
7.2
9.7
13.2
36.7
16.3
10.6
11.6
26.7
110.8
24.5
123.5
27.1
129.2
29.5
136.3
32.8
150.0
38.0
164.0
61.8
195.5
73.3
214.3
-4.0
-8.9
-5.3
+1.6
+19.4
-1.4
-11.2
-6.1
Izvor: Zavr{ni obra~un dràvnog budèta za date godine, Ministarstvo finansija
159
Osim poreza na nekretnine i lokalnih taksa, prihod od poreza se sastoji od
ubiranja poreza koji su predmet podele poreza.
Prihod koji ne poti~e od poreza je prihod od pruànja usluga na lokalnom
nivou.
Kapitalni prihodi su uglavnom prihodi od prodaje fizi~kih i finansijskih sredstava.
Tabele potvr|uju zanemarivu ulogu poreza na promet nekretninama i lokalnih
taksa, {to zna~i prihoda na koji lokalna samouprava moè da neki na~in da uti~e.
Me|utim, ~ak i u slu~aju poreza na nekretnine, lokalna samouprava ima malu mo} u
odre|ivanju poreskih stopa, po{to su poreske osnovice i poreske stope odre|ene zakonom, i op{tine mogu samo da primene koeficijent na te stope, {to ipak ne moè
znatno da doprinese pove}anju prihoda. Stope su propisane zakonom i odraàvaju
veli~inu op{tine o kojoj je re~. [to op{tina ima vi{e stanovnika, to se primenjuju vi{e
stope. [to se ti~e koeficijenata, jedina sloboda op{tine je da primenjuje vi{i ili niì
najbliì koeficijent. Zbog toga, kada se govori o dono{enju odluka, ovaj porez moè
da se tretira kao ustupljeni deo poreza, od koga lokalna vlada ima 100% prihoda.
Porez na promet nekretninama je u nominalnim vrednostima gotovo konstantan.
Razlog za to je {to inflacija uop{te ne uti~e na poresku osnovicu.
Najzna~ajniji faktori za izra~unavanje poreske osnovice su podru~je stanovanja,
gra|evina i struktura, kao i svrhe upotrebe. Porez na promet nekretninama i lokalne
takse su od izvesne va`nosti samo u malim op{tinama, ali su u op{tinama srednje
veli~ine i velikim gradovima gotovo zanemarivi. Razmatranje promene ovog poreza
u porez na osnovu vrednosti, na koji bi na~in op{tine do{le do fleksibilnijih izvora
prihoda, nije dobilo naro~itu podr{ku. Jedan od razloga je taj {to se nekretninama ne
trguje u ve}oj meri i {to bi bilo te{ko sastaviti osnovni cenovnik.
160
Vera Kameni~kova
Tabela 6.
Struktura prihoda op{tina (u %)
Ukupni
prihod
Prihod od
poreza
...porez na
nekretnine
...lokalne
takse
Vanporeski
prihodi
Kapitalni
prihodi
Grantovi
1995.
100.0
1996.
100.0
1997.
100.0
1998.
100.0
1999.
100.0
2000.
100.0
2001.
100.0
2002
100.0
54.7
54.8
52.9
52.2
44.7
51.4
48.2
47.8
3.6
3.5
3.1
3.0
2.5
2.7
2.5
2.2
2.9
2.9
2.7
2.5
1.9
2.6
2.9
3.3
16.2
17.5
17.4
16.8
14.3
15.1
12.5
11.4
4.1
6.3
7.8
9.6
21.6
10.1
5.8
5.6
25.0
21.4
21.9
21.4
19.4
23.4
33.5
35.2
Za izvor i napomene videti tabelu 2.
Udeo lokalno ubiranih poreza iznosi manje od 6% od ukupnog prihoda lokalne
samouprave. Njihov zna~aj se nije mnogo promenio vremenom. [tavi{e, lokalne takse su jedini poreski prihodi koje u ê{koj ubira lokalna samouprava, po{to sve
poreze napla}uju i obra|uju teritorijalna tela centralne vlade. Prihod od poreza koje
prikupljaju poreske kancelarije, a koji je namenjen lokalnoj samoupravi, redovno se
prebacuje na ra~une ovih tela.
Zna~aj prihoda koji ne dolaze od poreza opao je tokom vremena, dok je udeo
grantova centralne vlade porastao. Materijalni prihodi su u izvesnoj meri fluktuirali
1999. godine, kada su dostigli vi{e od jedne petine ukupnih prihoda lokalne samouprave. Ta godina predstavlja izuzetak, kao {to }e biti obja{njeno.
Na postojanje lokalnih poreza u ê{koj odraàva se razvoj doga|aja pre 1990.
godine. Na samom po~etku reformi lokalne samouprave, uveden je princip ustupanja
dela poreza, {to gotovo da nije ostavilo mesta za lokalne takse. U ~e{koj terminologiji
prihod lokalne samouprave od ustupanja dela poreza posmatra se kao sopstveni prihod lokalne samouprave. Ustupanje dela poreza je nekoliko puta menjano, {to je
rezultiralo prihodom lokalne samouprave u visini od 20% u odnosu na ukupan vladin
prihod tokom celog perioda.
Uzimaju}i u obzir veoma ograni~en prostor za prihode lokalne samouprave, moè
biti iznena|uju}e da predstavnici ovog sektora radije ubiraju prihod iz ustupanja dela
poreza i grantova nego uvo|enjem sopstvenih poreza. Jedno od obja{njenja moè biti
da male i veoma male op{tine preovla|uju, po{to 90% njih ima manje od 2.000 stanovnika, a prihod od ustupanja dela poreza ne zahteva nikakav napor niti odgovornost.
161
Uz prihod od poreza, prihod od poslova koje obavlja op{tina i lokalne takse predstavljaju izvor za op{tinski budèt. Svaka op{tina moè da uvede sedam tipova lokalnih taksa. One su: taksa na pse, taksa na tro{kove kori{}enja kreveta u banjama i
rekreativnim centrima, taksa na boravak u banjama i rekreativnim centrima i taksa na
kori{}enje javnog prostora. Osim toga, op{tine mogu da uvedu taksu na dozvolu za
vo`nju kolima po odabranim (istorijskim) mestima u gradu, taksu na ulaznice i taksu
na poker aparate. Me|utim, poseban zakon reguli{e gornju granicu svih lokalnih taksa. Op{tine tako|e mogu da napla}uju neke administrativne takse za usluge koje obavljaju u ime centralne vlade, {to delimi~no pokriva tro{kove ovih aktivnosti. Udeo
lokalnih taksa u odnosu na ukupne prihode iznosi vi{e od 3% i u malom je porastu.
Prihod koji ne dolazi od poreza proisti~e iz toga {to lokalna samouprava pruà
neke usluge koje nisu besplatne. Njihov udeo u ukupnom prihodu je ne{to ve}i od
10%. On se sastoji od prihoda koji dolaze od pred{kolskih ustanova, jaslica ili {kolskih klubova, uplata za prikupljanje i odvoènje otpada iz doma}instava, prihoda od
prodaje neinvesticione imovine i drugih sli~nih stavki.
Pravo op{tine na imovinu zasnovano je na Zakonu o op{tinama iz 1990. godine.
Op{tinska imovina se sastoji od takozvane istorijske svojine, {to uklju~uje zemlju,
{ume, zamkove i male lokalne kompanije, tj. imovine koja je bila u vlasni{tvu op{tina
i pre 1948. godine, i koju je dràva tada oduzela op{tinama. Osim toga, u op{tinsko
vlasni{tvo su preba~ene i stambene zgrade koje je dràva izgradila do 1990. godine.
One su sada privatizovane, a vlasnici su naj}e{}e postoje}i stanari, po cenama koje su
odredile op{tine na svoju odgovornost.
U okviru {irokog procesa privatizacije, op{tine su dobile akcije nekih ne samo
lokalnih preduze}a, na primer, kompanija koje se bave strujom, vodom i gasom, ê{ke {tedne banke (prvobitno dràvna preduze}a koja su se transformisala u preduze}a
sa zajedni~kim ulaganjem) i nekih drugih. Svojina za koju se smatralo da je neophodna da bi lokalna samouprava pruàla usluge, na primer osnovne {kole, pred{kolske
ustanove, gradske ve}nice i ustanove za socijalno staranje tako|e su preba~ene na
nivo lokalne samouprave.
Lokalna samouprava je vlasnik imovine u smislu da moè da proda ili iznajmi
svoju imovinu bez odobrenja drugih nivoa vlasti. U nekim kreditnim aran`manima
ova imovina sluì kao garancija za banke. Od 1999. godine postoji zakon kojim se
ograni~ava upotreba izvesnih oblika imovine u garantne svrhe. Ograni~enje nije veliko, i uglavnom se odnosi na zgrade skup{tine grada i {kolske zgrade. S druge strane,
op{tina ima pravo da zatvori {kole u slu~aju da nema dovoljno |aka i tada deca mogu
da poha|aju {kolu u nekoj drugoj op{tini. U tom slu~aju ~ak i zgrada {kole sme da
posluì kao garancija.
Kapitalni prihodi su rasli do 1999. godine, a u toj godini su zabeleìli zna~ajan
porast. Op{tine su 1999. godine zapo~ele prodaju svojih deonica koje su dobile privatizacijom vodovoda, elektri~nih i gasnih kompanija. Ove deonice su kupile neke strane kompanije u nastojanju da zadobiju ve}inu ovih preduze}a.
162
Vera Kameni~kova
Za sistem finansiranja lokalnih samouprava javno zaduìvanje nije od zna~aja,
po{to na centralnom nivou nema nikakve odgovornosti za dug lokalnih samouprava.
Zato je do sada svaki ovakav slu~aj morao biti, i bio je re{en bez me{anja centralne
vlade. U nekim slu~ajevima tako|e se pribegavalo prodaji op{tinske imovine.
ê{ki sistem finansiranja lokalnih samouprava nema odgovaraju}e instrumente
grantova koji bi pomogli mobilizaciji prihoda na lokalnom nivou, po{to je prostor za
lokalne poreze i druge vidove izvornog prihoda veoma ograni~en. [tavi{e, sastav
izvornog prihoda na lokalnom nivou ne odobrava kori{}enje ovih instrumenata.
Op{tine u ê{koj mogu da iskoriste javno zaduìvanje, po{to je regulativa u pogledu zaduìvanja tek doneta i nije naro~ito stroga.
V. USTUPLJENI PRIHODI,
GRANTOVI I TRANSFERI
Kao {to je ve} navedeno, prihod koji proisti~e iz udela lokalne samouprave u
odre|enim dràvnim porezima ima dominantno mesto u budètu. Trenutno se izme|u centralnog i lokalnog nivoa dele tri poreza: porez na li~ni dohodak, porez na dobit
privrednih organizacija i porez na dodatnu vrednost. Deli se ukupni prihod napla}en
na celokupnoj teritoriji. Udeo op{tina se odre|uje pomo}u broja stanovnika i niza
koeficijenata, pri ~emu su ve}e op{tine u malo povoljnijoj situaciji od malih.
Porezi koji se dele su navedeni zakonom, kao i udeo centralne vlade i lokalne
samouprave. Koeficijent za svaku op{tinu izra~unava se na osnovu broja stanovnika
u novembru svake godine.
Postoje}i sistem podele je na snazi od 2001. godine. Pre toga je vi{e bio zasnovan
na poreklu. Glavni razlog za promenu su sve ve}e razlike u prihodima me|u op{tinama i neke negativne posledice konkurencije izme|u njih. Op{tine su se takmi~ile ne
samo da privuku mala preduze}a, ve} i da ova preduze}a budu sme{tena samo na
njihovim teritorijama, po{to je to bilo va`no za distribuciju prihoda od poreza. U
slu~aju poreza na li~ni dohodak, klju~no pitanje je bilo gde se nalazi knjigovodstvena
jedinica za obra~unavanje plata ili preduze}e. Da bi se omogu}ila nadoknada za ovaj
postupak, op{tine su, izme|u ostalog, obe}ale da }e vratiti deo poreza poreskim obveznicima.
Nakon promene sistema podele 2001. godine, udeo lokalne samouprave u ukupnom prihodu od poreza je ostao isti. Pove}anje se odnosilo isklju~ivo na promenu
finansiranja regiona, {to je stupilo na snagu 2002. godine. Nasuprot doga|ajima iz
pro{losti, princip podele poreza sada omogu}ava stabilnu podelu za oba nivoa uprave
(tabela 7).
163
Tabela 7.
Raspodela poreza
u milijardama ~e{kih kruna
Vlada u
celini
Lokalna
samouprava
u%
1998.
652.6
1999.
688.2
2000.
721.1
2001.
782.0
2002.
833.0
1998.
100.0
1999.
100.0
2000.
100.0
2001.
100.0
2002.
100.0
72.1
75.7
83.6
88.8
198.8
11.1
11.0
11.6
11.4
13.2
Izvor: Zavr{ni obra~un dràvnog budèta, Ministarstvo finansija, 2002.
Nije bilo mnogo rasprave o tome da li ovaj sistem treba da bude zamenjen sistemom lokalnih poreza. Preovladalo je ube|enje da ustupanje dela poreza ima svoje
prednosti, naro~ito pod uslovima podeljenog op{tinskog sektora i s obzirom na ~injenicu da ovaj sistem omogu}ava relativno stabilne prihode.
Pozitivna posledica je, pre svega, to {to samo jedno telo odre|uje ukupno poresko
optere}enje za gra|ane i preduze}a. To je bilo zna~ajno naro~ito po~etkom devedesetih, kada se centralna vlada borila da smanji ukupno poresko optere}enje. Nasuprot
sistemu zna~ajnih lokalnih poreza, svi poreski obveznici koji su u istom poloàju,
pla}aju iste poreze, bez obzira na to gde se nalaze. Na ovaj na~in je tako|e lak{e
predvideti prihod od lokalnih poreza, tj. moè se dobiti precizna pretpostavka ukupnog prihoda od poreza za male regione ili pojedina~ne op{tine. Na po~etku procesa
transformacije smatralo se da je to veoma va`no, po{to mnogi predstavnici lokalne
samouprave u to vreme nisu imali mnogo iskustva u ovoj oblasti. Tako|e, po~etkom
devedesetih se pojavio izvestan broj novih op{tina.
Osim toga, ovako op{tina nema izdatke za poresku upravu i prikupljanje poreza,
{to je naro~ito zna~ajno za male op{tine koje nemaju uvek dovoljno osoblja za ove
poslove. Poresku administraciju i prikupljanje poreza mogu da obavljaju profesionalna tela i na profesionalan na~in, koja koriste svoje znanje i iskustvo u ovom
velikom poslu. Njih je, tako|e, lak{e opremiti kompjuterima i odgovaraju}im softverom.
Poslednji argument moè biti ocenjen kao pozitivan ili negativan, u zavisnosti od
ta~ke gledi{ta. Lokalna samouprava dobija odre|enu koli~inu novca bez obzira na
svoje poslove i odluke. Zato je predvi|anje lak{e, jer ne zahteva cenjkanje sa stanovni{tvom. To, s jedne strane, predstavlja odre|enu prednost, na primer, prilikom obra~unavanja vra}anja kredita. Neke me|unarodne agencije za procenu tako|e smatraju
da je ovo pozitivna karakteristika, kada su neki gradovi izdali op{tinske obveznice
koje su denominovane u stranoj valuti.
S druge strane, na ovaj na~in op{tinama nije dozvoljeno da odrede koje poresko
optere}enje najbolje odgovara datom vremenu i lokaciji. Poreski prihod se deli rela-
164
Vera Kameni~kova
tivno ujedna~eno. Me|utim, ovaj argument zavisi uglavnom od {ema distribucije ustupljenog dela poreza, koji u ê{koj nije na zavidnom nivou. Udeo neke op{tine zavisi
samo od jednog kriterijuma broja stanovnika. Starosna struktura gra|ana, na primer, koja je od izvesne va`nosti, ne uzima se u obzir kada op{tina odlu~uje o svojoj
potro{nji. Drugi primer moè biti geografska lokacija op{tine, {to je zna~ajno za tro{kove za ~i{}enje ili rasvetu.
Kao {to je ve} pomenuto, u pore|enju sa lokalnim porezima ustupanje dela poreza
predstavlja manju odgovornost lokalne samouprave u odnosu na gra|ane, kao i manju kontrolu strategije potro{nje lokalne samouprave koju sprovode lokalni gra|ani,
{to je glavna mana ustupanja dela poreza u pore|enju sa lokalnim porezima. Tako|e,
nema mesta za stimulacije za lokalnu samoupravu da pove}a svoju poresku osnovicu
da bi do{la do vi{e novca. Op{te je mi{ljenje da lokalne samouprave tro{e ne~iji tu|
novac. To onda ima posledice na efikasnost strategije potro{nje. Lokalna samouprava
nema nikakvu odgovornost u oporezivanju preduze}a ili pojedinaca, iako koristi novac dobijen na taj na~in. Na kraju, ali ne i najmanje va`no, ovo predstavlja temu za
beskrajne rasprave da li je udeo svakog nivoa dobro obra~unat.
To tako|e zna~i ograni~enu diskreciju lokalne samouprave u pogledu sopstvenih
prihoda, i nedostatak kontole lokalne samoprave u slu~aju zloupotrebe i utaje poreza.
Ovo drugo je naro~ito va`no u slu~aju poreza na nekretnine, po{to je taj prihod u
potpunosti namenjen ovom nivou vlasti i zato centralna vlada ne mora da bude zainteresovana da prikuplja tu vrstu poreza, kao {to bi trebalo. To je tako|e porez u kome
postoji veliki broj poreskih obveznika, a suma koja se prikupi je mala.
U ~e{kom sistemu, podela poreza podse}a na subvencije (lokalna samouprava ne
uti~e na prihod, nema veze izme|u prikupljene i primljene sume na op{tinskoj teritoriji) sa specifi~nim na~inom distribucije izme|u op{tina (naro~ito u pogledu broja
stanovnika). Na taj na~in se izbegavaju pregovori izme|u zvani~nika centralne vlade
i lokalne samouprave o izvesnim subvencijama. Me|utim, na taj na~in se tako|e ne
uzimaju u obzir naro~ite karakteristike pojedinih op{tina, koje mogu biti vredne subvencionisanja.
ê{ki sistem ustupanja dela prihoda od poreza postavljen je tako da u njemu nema
vertikalnih i horizontalnih neuravnoteènosti. On osigurava da se glavni deo poreskih prihoda lokalne samouprave i centralne vlade razvija istom brzinom i da se ne
pojavljuju velike razlike me|u op{tinama u prihodu po glavi stanovnika. Osnovni
princip koji podràva ovaj sistem jeste da se obezbedi sli~an nivo javne potro{nje u
op{tinskom sektoru. U tom smislu, ovaj sistem je uspe{an.
Prema dostupnim podacima, materijalna potro{nja po glavi stanovnika ne pokazuje velike razlike izme|u manjih i ve}ih op{tina. Postoje}e razlike se obja{njavaju
~injenicom da je manjim op{tinama namenjen samo mali deo prenetih administrativnih funkcija u pore|enju sa ve}im. Jedini izuzetak su ~etiti op{tine sa vi{e od 150.000
stanovnika. One funkcioni{u kao op{tine i kao okruzi, i zato je njihova materijalna
potro{nja ne{to ve}a. Razlike izme|u op{tina razli~itih veli~ina su jo{ manje u pogle-
165
du investicione potro{nje. Tako|e, poreski prihodi lokalne samouprave ukazuju na
sli~ne {eme relativno malih razlika (vidi tabele u Prilozima).
Otprilike 30% prihoda lokalne samouprave dolazi od naro~itih dràvnih grantova.
Grantovi nemaju nikakav op{ti ili drugi oblik. Ustupanje dela poreza delimi~no ima
ulogu u izjedna~avanju. Postojanje naro~itih vladinih transfera novca predstavlja dalje ograni~enje potro{nje lokalne samouprave. Grantovi se, na primer, izra~unavaju
kao suma po |aku u {kolskim i pred{kolskim ustanovama, po krevetu u stara~kim
domovoma itd. i obavezni su. Jedan od problema je u tome {to oni obi~no nisu uskla|eni sa inflacijom. Pove}anje udela granta u ukupnim prihodima lokalne samouprave
ponovo odraàva uspostavljanje regionalne samouprave.
Grantovi koje daje centralna vlada predstavljaju jo{ jedan izvor budèta op{tina.
Na kraju analiziranog perioda, oni su predstavljali jednu tre}inu ukupnog prihoda.
Ove subvencije su ili obavezne ili po potrebi. Obavezne subvencije su, izme|u
ostalog, grantovi koji se izra~unavaju po |aku u osnovnoj {koli i pred{kolskim
ustanovama, po krevetu u stara~kom domu, po krevetu u domu za hendikepirane i u
domovima za nezbrinutu decu. Uz to, postoji dodatna subvencija za javni prevoz
autobusom, ~iji je cilj da doprinese pokretljivosti stanovni{tva i da ih spre~i da
napu{taju selo.
Tako|e postoje grantovi po potrebi. Na primer, grantovi za rekonstrukciju zemlji{ta koji se koriste da bi se pokrili tro{kovi koji se odnose na definisanu obnovu zemlje, grantovi za vodovod i pogone za preradu otpadnih voda, subvencije za zoolo{ke
vrtove, obnovu i razvoj javnog prevoza. U ovu grupu spadaju jo{ neki, na primer,
grantovi za projekte za prevenciju kriminala i upotrebe droga i investicioni grantovi
za izgradnju i rekonstrukciju {kola i bolnica. Op{tina mora da se prijavi za ovakav
grant i od odluke nadle`nog ministarstva zavisi da li }e ga dobiti ili ne. Ista procedura
se primenjuje i u slu~aju investicionih grantova.
Iznose odabranih dràvnih grantova (materijalnih) svake godine odobrava Parlament, i to se svake godine objavljuje u Zakonu o dràvnom budètu.
Kao {to je ve} pomenuto, u ê{koj nema drugih grantova osim specifi~nih. Sistem
transfera ne uzima u obzir tro{kove servisnih jedinica, po{to obra~un jo{ uvek nije
jasan. Me|utim, trenutno se nalazi u fazi pripreme. Za specifi~ne grantove, koji se
ra~unaju po krevetu ili po |aku, osnovica je prose~na potro{nja, koja se s vremena na
vreme, ali ne redovno, prilago|ava u skladu sa inflacijom. U nekim slu~ajevima,
posebne potrebe se uzimaju u obzir u vidu distribucije investicionog granta, na primer kada se re{ava pitanje posledica poplave ili lo{eg stanja nekih objekata koji su
lokalnoj samoupravi hitno potrebni za pruànje usluga.
ê{ki sistem grantova nije predvi|en tako da se izbegne izjedna~avanje prihoda
lokalne samouprave, jer se u tu svrhu koristi drugi instrument. On je vi{e zami{ljen
kao podr{ka centralne vlade odabranim nadle`nostima op{tine, na primer obrazovanju, socijalnoj za{titi i prenetim dràvnim administrativnim funkcijama, u vidu materijalnih i investicionih grantova.
166
Vera Kameni~kova
Problem sporednih ili prenetih efekata (eng. spillover effects) pojavljuje se naro~ito u vezi sa nekim prenetim nadle`nostima. Op{tine koje pruàju ovakve usluge
drugim jedinicama dobijaju proviziju na osnovu ugovora. Ovaj sistem je sli~an sistemu u osnovnim {kolama. Roditelji mogu da izaberu osnovnu {kolu koju }e poha|ati
njihova deca, i ako se odabrana {kola nalazi u drugoj op{tini, ona prima doprinos od
op{tine u kojoj |aci stanuju. Obja{njenje moè biti u tome da u svakom razredu treba
da bude odgovaraju}i broj |aka koji imaju pravo na podr{ku dràve.
Kao {to je ve} pomenuto, materijalni grantovi se ra~unaju kao prosek stvarnih
tro{kova po krevetu ili po |aku. U slu~aju dràvnih doprinosa za obavljanje preba~enih funkcija, nivo zavisi od funkcija koje se obavljaju i broja stanovnika.
Jedna od prednosti gorepomenutog principa ustupanja dela poreza je da su prihodi
koji dolaze iz ovog izvora predvidljivi, po{to se odnose na prihode cele zemlje koje
predvi|a Ministarstvo finansija, koje ima poseban odsek u kome se stru~njaci bave
ovim prora~unima. Koeficijenti koji odre|uju udeo pojedinih op{tina ne menjaju se
~esto. Materijalne subvencije su transparentne, i jedini problem je u tome {to se ne
prilago|avaju redovno prema inflaciji. Formule koje centralna vlada koristi da bi
odredila nivo ovakvih transfera ne podvrgavaju se ~esto kriti~kom pregledu, po{to su
jednostavne i transparentne. Nasuprot tome, sistem investicionih grantova nije mnogo transparantan. On podrazumeva samo nekoliko pravila i mnogo pregovaranja. U
nekim slu~ajevima, raspodela ne zavisi od potreba op{tine, ve} od sposobnosti gradona~elnika da pregovara sa zvani~nicima na nivou ministarstva.
Po{to transferi nisu u skladu sa prikupljanjem sopstvenih prihoda, nema poku{aja
da se izbegavaju ili prikazuju manjim nego {to jesu. Samo su investicioni grantovi
predmet pregovora, obi~no izme|u neke op{tine i nekog ministarstva. Povremeno su
i ~lanovi Parlamenta uklju~eni u pregovaranje.
VI. ZADU@IVANJE LOKALNIH SAMOUPRAVA
Odredbe koje se odnose na dug ili deficit lokalne samouprave nisu naro~ito stroge, iako dràva nema nikakvu odgovornost prema lokalnoj samoupravi koja je u finansijskim problemima. Zato ona ne poseduje instrumente kojima bi obezbedila finansijsku disciplinu u slu~aju teìh prekr{aja kao {to su veliki dug ili deficit u op{tinskom sektoru.
Op{tine mogu da pozajme izvesnu sumu, iz bilo kog razloga, i pod bilo kojim
uslovima, u doma}oj ili inostranoj valuti, pa tako i ~ine. One su po zakonu slobodne
da pozajmljuju ili izdaju obveznice pod istim uslovima i kontrolom kao neko pravno
lice na trì{tu kapitala. Trenutno je vi{e od polovine op{tina zaduèno. Do sada je bilo
samo nekoliko slu~ajeva da op{tine nisu pla}ale svoje obaveze. Od vi{e od 6.000
op{tina samo je njih desetak suo~eno sa finansijskim problemima koji proizlaze iz
njihove prezaduènosti. Me|utim, one nisu zahtevale pomo} centralne vlade. Ovi
finansijski problemi su re{eni restrukturiranjem duga ili prodajom imovine lokalne
167
samouprave. Ne postoji odgovaraju}i tretman lokalne samouprave sa finansijskim
problemima, po{to se ova tela ne pominju u odredbama zakona o ste~aju.
Kada je 2000. godine regionalna samouprava uvedena, po~ela je rasprava o propisima koji bi tretirali dug lokalne samouprave, ali do sada nije bilo nekog zna~ajnijeg
rezultata. Propisi nisu naro~ito strogi i lokalna samouprava se sna`no protivi uno{enju bilo kakvih izmena.
Tabela 8.
Lokalni dug
(u milijardama ~e{kih kruna)
Krediti
Op{tinske
obveznice
Drugo
Ukupan
lokalni dug
Javni dug
Udeo lokalnog duga u
ukupnom
dugu
1993.
2.5
-
1994.
4.9
7.6
1995.
8.7
8.5
1996.
11.6
11.9
1997.
13.5
13.2
1998.
18.0
11.9
1999.
17.6
10.9
2000.
18.4
10.1
2001.
22.6
13.3
2002.
27.3
15.9
0.9
3.4
1.0
14.3
3.1
20.3
4.8
28.3
7.7
34.4
9.1
39.0
11.5
40.0
12.5
41.0
12.4
48.3
12.6
55.8
207.8
6.9
210.9
9.6
206.7
13.7
217.5
15.8
240.0
16.3
275.2
14.5
332.4
12.3
404.5
11.9
444.3
12.6
Izvor: Zavr{ni obra~un dràvnog budèta za date godine, Ministarstvo finansija.
Napomena: ostali obuhvataju: beskamatne zajmove iz centralnog budèta i zajmove pod povoljnim uslovima Fonda za za{titu ìvotne sredine i Fonda za stambenu
izgradnju.
Lokalni dug je drasti~no porastao u prvoj polovini devedesetih, po~ev{i prakti~no
od nule (tabela 8). Tokom poslednjih nekoliko godina, lokalni dug se umereno pove}avao, naro~ito u pore|enju sa situacijom na po~etku navedenog perioda. Iako nema
nikakvih pravila o svrsi finansiranja duga, ve}ina lokalnih zajmova bila je namenjena
investicionim projektima.
Ve} na po~etku devedesetih, dràva je op{tinama prebacila znatan deo imovine
koja je ranije bila u njenom vlasni{tvu. Deo ove imovine bio je u lo{em stanju i bile su
potrebne znatne intervencije. To se odnosi uglavnom na javnu izgradnju i sistem transporta, unapre|enje op{tinske infrastrukture i projekte u skladu sa zakonom o ìvotnoj sredini. Finansiranje duga se uglavnom odnosilo na osavremenjavanje pogona za
preradu otpadnih voda, pobolj{avanje snabdevanja vodom, gasom i strujom i ekolo{ko tretiranje otpada u skladu sa zahtevima za{tite ìvotne sredine.
Jedan od najva`nijih zaklju~aka je da ve}ina projekata koji se finansiraju zaduìvanjem u stvari nisu projekti koji bi obezbedili dovoljno prihoda za otplatu duga. Za
otplatu se tako moraju koristiti drugi izvori lokalne samouprave. Ovo je jedan od
razloga za postepeno opadanje udela kapitalnih izdataka.
168
Vera Kameni~kova
Polovinom devedesetih, op{tinske obveznice su igrale veliku ulogu kod bankarskih kredita. U to vreme, postojalo je do 20 emisija op{tinskih obveznica. Kasnije je
procvat op{tinskih obveznica zaustavljen, a trenutno postoje samo obveznice reosiguranja u ~etiri najve}a grada.
Udeo lokalnog duga u ukupnom javnom dugu tokom poslednje tri godine bio je
manje-vi{e stabilan, iako se stopa rasta lokalnog duga pove}ala za poslednje dve
godine. Glavni razlog za to su relativno niske kamatne stope u tom periodu.
Tabela 9. prikazuje raspodelu lokalnog duga po op{tinama razli~itih veli~ina. Najve}i deo lokalnog duga pada na Prag, glavni grad. êtiri najve}a grada su odgovorna
za oko 50% lokalnog duga. Svi gradovi do 20.000 stanovnika su zaduèni, iako se
njihovi dugovi ne smatraju rizi~nim. Suprotno tome, op{tine sa rizi~nim dugovima su
u najve}em broju slu~ajeva upravo one koje imaju do 20.000 stanovnika.
Tabela 9.
Raspodela lokalnog duga
(2000. godine)
Kategorija
Broj op{tina
u datoj
kategoriji
Zaduène
op{tine
(u %)
Udeo rizi~no
zaduènih
op{tina (u %)
0-100
101-200
201-300
301-1.500
1.501-5.000
5.001-10.000
10.001-20.000
20.001-30.000
30.001-40.000
40.001-50.000
50.001-100.000
100.000-150.000
150.000 i vi{e
Prag
Ukupno
590
1.165
876
2.775
567
134
66
28
10
6
17
1
3
1
6239
20,0
27,6
35,3
57,0
87,5
97,0
98,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
49.5
11,9
5,0
6,5
4,8
4,4
3,1
3,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4.98
Ukupan dug u
datoj kategoriji (u hiljadama
~e{kih kruna)
40
257
385
4.454
5.404
3.240
3.472
1.451
980
392
2.879
593
4.720
11.706,0
39.973
Dug po glavi
stanovnika
(u ~e{kim
krunama)
4.792
5.343
5.071
4.286
4.251
3.393
3.679
2.102
2.878
1.453
2.298
5.737
5.393
9.810
4.409
Izvor: âsopis Obec a finance, 2/2001, str. 44.
Iz tabele 9. se tako|e vidi da se potreba za stroìm propisima o zaduìvanju op{tina odnosi uglavnom na segment malih op{tina, a ne na ceo sektor lokalne samouprave. U ovom slu~aju, to ne predstavlja makroekonomski problem koji mora odmah biti
re{en. Koreni se nalaze u doga|ajima pre 1990. godine, po{to je u tom periodu ukupna fiskalna disciplina bila veoma dobra. Deficit dràvnog budèta i javni dug bili su
na veoma niskom nivou u pore|enju ne samo sa ostalim isto~noevropskim zemljama,
169
ve} i sa zemljama zapadne Evrope. To je tako|e i razlog zbog koga su propisi o
dugovima umereni i za{to ne postoji potreba da se oni menjaju u bliskoj budu}nosti.
Trezor nije centralizovan, i svaka op{tina moè imati ra~une u bilo kojoj banci po
izboru. Zato ovaj vid kontrole centralne vlade ne moè biti primenjen. Ipak, promena
fiskalnog poloàja centralne vlade (sve ve}i dràvni dug i deficit centralne vlade koji
prevazilazi kriterijume Mastrihta1) tokom ~etiri godine moè dovesti do uvo|enja
o{trije kontrole duga i deficita.
Kontrola izvr{avanja lokalnog budèta se uglavnom oslanja na reviziju, koja je
prili~no ograni~ena. Nema dovoljno revizorskih agencija koje su specijalizovane za
podnacionalni sektor. Tako se revizija oslanja na dràvnu upravu, koja nema dovoljno dobro obu~enog osoblja i posebnih jedinica koje bi se bavile ovom aktivno{}u.
Tako|e, procedure revizije nisu nazna~ene. Predmet revizije je uglavnom uskla|enost izvr{enog budèta sa vaè}im zakonima. Zato je ovde potrebna promena.
VII. REFORMISANJE SISTEMA FINANSIRANJA
LOKALNIH SAMOUPRAVA
Od 2000. godine, ê{ka prolazi kroz reformu javnog sektora. Jedan od rezultata
ove reforme je uspostavljanje regionalne samouprave, uvo|enje nekih regulativa
koje se odnose na otplatu duga, ukidanje okru`nih kancelarija i uvo|enje nekih
mera za unapre|enje kvaliteta poslovanja javnog sektora. Za kratko vreme postignut je ogroman napredak, ali su preostala i pitanja koja }e morati da budu re{ena u
budu}nosti.
Prednost sistema finansiranja u ê{koj je u tome {to je to objedinjen knjigovodstveni sistem, koji je obavezan i za lokalnu samoupravu i za centralnu vladu, ili za ceo
javni sektor. Objedinjena budètska klasifikacija svih stavki na listi javnih prihoda i
rashoda omogu}ava nedvosmislene raspodele. Na taj na~in je tako|e omogu}ena podela budèta na operativni i investicioni deo, iako to nije obavezno. Tradicija pa`ljivog finansijskog postupanja koja je rezultirala niskim nivoom javnog duga u pore|enju sa drugim zemljama tako|e ima va`nu ulogu i doprinosi povoljnim uslovima za
unapre|enje fiskalne discipline.
U pore|enju sa ranijim sistemom, pod kojim lokalna samouprava nije su{tinski
postojala, moè se primetiti zna~ajan napredak. Neophodni budu}i koraci }e u velikoj
meri zavisiti od volje centralne vlade i njene istrajnosti u nastavku reformi javnog
sektora, kao i neophodnog uobli~avanja budu}ih. Bez ovakve podr{ke reforma javnog sektora ne bi bila uspe{na.
Jedan od najva`nijih problema koje treba re{iti u bliskoj budu}nosti je nesumnjivo
fragmentirana struktura ~e{kih op{tina. Postoje}e stanje je rezultat veoma liberalnog
Prema Mastrihtskim kriterijumima za evrozonu vaè pravila da javni dug u zemljama-~lanicama
ne sme biti vii od 60% od BDP, dok budètski deficit ne sme biti ve}i od 3% od BDP (prim. redaktora).
1
170
Vera Kameni~kova
zakona koji je uveden ve} 1990. godine i politi~arima je sada veoma te{ko da to
promene.
Me|utim, nedostaci su ve} izvesno vreme o~igledni. Male op{tine nemaju dovoljno kapaciteta da bi na odgovaraju}i na~in i uspe{no upravljale lokalnim poslovima, a da ne govorimo o tome da u budu}nosti prihvate dodatne odgovornosti.
One su suvi{e male da bi privukle i pla}ale visokokvalifikovano osoblje, i ~esto su
u velikom raskoraku izme|u svojih veoma malih sredstava i velikog nivoa formalne odgovornosti. Predsednici malih op{tina obi~no, osim ove funkcije, imaju i svoj
redovan posao, i zato ~esto nemaju mnogo vremena da se bave poslovima sela, da
saznaju o posledicama novih zakona i novim investicionim programima. O~igledno je da va`ne odluke ne smeju da budu kratkog daha i da se budu}nost uvek mora
imati u vidu.
Dobrovoljna saradnja, koja moè biti pokreta~ re{enja ovog problema, bar u nekim slu~ajevima, do sada se koncentrisala samo na specifi~ne projekte i nije bila
dugoro~na. Teoretski, spajanje nije te{ko, ali specifi~ni uslovi u ê{koj i nedovoljni
napori centralne vlade ~ine ga komplikovanijim. Odgovaraju}i na~in za spajanje tek
treba da se na|e.
Pitanje malog udela izvornih prihoda lokalne samouprave u njenim ukupnim prihodima, koje ograni~ava ovla{}enja lokalne samouprave u pogledu prihoda i tako|e
je ~ini zavisnom od odluka centralne vlade (subvencije i porezi) tako|e spada u prepreke koje se do sada nisu smatrale zna~ajnim. Glavni razlog je nedostatak interesovanja predstavnika lokalne samouprave za ovo pitanje i fragmentirane strukture lokalne samouprave.
Usitnjavanje jedinica lokalne samouprave onemogu}ava lokalnu samoupravu da
finansira zna~ajan broj odgovornosti od lokalno kontrolisanih i prikupljenih poreza.
Nasuprot tome, oni igraju samo malu ulogu, naro~ito u slu~aju ve}ih op{tina. To
zna~i da ~e{ke op{tine u velikoj meri zavise od odluka centralne vlade i, umesto da
nastoje da sakupe ve}e prihode, one se koncentri{u na uspe{nije pregovaranje o grantovima. Veoma suèna poreska mo} op{tina ne predstavlja va`no pitanje u ê{koj u
ovom trenutku.
Tokom prve polovine devedesetih, problem preno{enja funkcija sa centralne vlade na lokalnu samoupravu nije bio ozbiljan. U ovom periodu, poreski prihodi lokalne
samouprave rasli su znatno brè od prihoda centralne vlade. Nakon toga uvedene su
neke mere da bi se to uskladilo, tj. uveden je princip ustupanja dela poreza. Ovaj
problem se pojavio tek kada su uspostavljeni regioni i ukinute okru`ne kancelarije.
Po~etkom devedesetih, ukupna fiskalna situacija vlade u celini je bila mnogo bolja
nego sada. To je glavni razlog za neadekvatno finansiranje nekih nadle`nosti.
Napori centralne vlade da razradi standardne ulazne tro{kove i servisne standarde
nisu do sada imali zna~ajnije rezultate, po{to je taj posao tek zapo~eo. Nije sasvim
jasno kako }e ih centralna vlada koristiti da li radi kontrole ili za distribuciju grantova.
171
U svetlu napora usmerenih ka unapre|enju ukupne efikasnosti javnog sektora, do
sada je veoma malo pa`nje poklonjeno obuci op{tinskih slu`benika za rad sa finansijama. Neke privatne kompanije su se uklju~ile u organizaciju kurseva, koji su ~esto
skupi, a nekvalitetni. Zato male op{tine uglavnom ne u~estvuju u ovakvim programima obuke.
Kao i u mnogim zemljama koje se tranformi{u, ne postoji precizna granica izme|u
razli~itih nivoa vlasti. Ovo centralnoj vladi omogu}ava da lokalnoj samoupravi prenese dodatne nadle`nosti, ali ne i sredstva za njihovo obavljanje. To postaje jo{ va`nije 2003. godine, kada su, nakon ukidanja okru`nih kacelarija, regionima i nekim op{tinama prenete dalje funkcije.
Iako se razvoj sistema zaduìvanja lokalnih samouprava nije stabilizovao tokom
poslednjih godina, mnoge inostrane preporuke navode unapre|enje regulative u vezi
sa zaduìvanjem kao hitnu potrebu. Doskora je zaduìvanju lokalne samouprave posve}ivana samo mala pa`nja, a novouvedena regulativa nije naro~ito o{tra. Ne postoji
javni registar du`nika, {to moè da oteà evidentiranje dugova lokalne vlade.
Ne smatra se zna~ajnim to {to postoje samo nazna~ene subvencije za lokalnu samoupravu, iako to zna~i dalje ograni~enje opsega odluka lokalne samouprave u potro{nji lokalnog budèta.
Mehanizam investicionih grantova nije zasnovan na redovnim i transparentnim
programima, ve} pre na ad hoc principu. Zato je ponekad potrebno pregovaranje, a
ishod je ~esto neizvestan. Op{tina ne moè uvek da bude sigurna da }e, ukoliko ispuni odre|ene kriterijume, dobiti grant koji je traìla. To je naro~ito te{ko u slu~aju
nezavr{enih investicionih projekata.
Revizija obi~no ima uticaja na fiskalnu disciplinu. Revizorska kontrola op{tinskog rada je ograni~ena samo na op{te zakonske odredbe. Princip vrednost za novac do sada nije bio primenjivan. U ê{koj ima samo nekoliko revizorskih agencija
koje su specijalizovane za op{tinski sektor. Uz to, ne primenjuju se nikakva pravila o
reviziji u ovom specifi~nom podru~ju.
Da bi se unapredila transparentnost rada op{tinskog sektora, postoji potreba za primenom redovne razmene informacija o izvr{enju lokalnog budèta pojedina~nih op{tina. Postoje}i zakon ne podràva ovu neophodnu aktivnost. Iako je obaveza lokalne
samouprave da vodi evidenciju o svom u~inku na prili~no sveobuhvatan na~in, o tome
do sada ne postoje sistematske analize. Podaci nisu dostupni javnosti, i zato nad njima
postoji mala kontrola. Razvoj lokalne demokratije ne treba da bude zaustavljen na formalnom nivou (tj. glasanjem na izborima), a demokratsko u~e{}e u dono{enju odluka je
zaista potrebno. Ova promena podrazumeva dostupnost svih potrebnih informacija. Prvi korak u tom smislu je ve} napravljen Ministarstvo finansija redovno izdaje komplet
op{tinskih podataka. Me|utim, i dalje nedostaju redovne analize.
Uloga Unije gradova i sela je do sada bila zanemarljiva, iako se situacija popravlja. Unija je po~ela da zapo{ljava profesionalce, koji, na primer, komentari{u zakone
koji se odnose na sektor lokalne samouprave.
172
Vera Kameni~kova
Nedostatak vi{egodi{njeg budètiranja za centralni, kao i za lokalne budète ograni~ava dono{enje dugoro~nih odluka i finansiranje. To je prili~no upadljivo u svetlu
velikog udela investicionih rashoda koje finansiraju op{tine, za {ta je uvek potrebno
dugoro~no planiranje i budètiranje. Me|utim, to zahtevaju zajmodavci lokalne samouprave i zato neke ve}e op{tine koriste ove instrumente. Prvi fiskalni izgled 20042006. godine treba da bude pripremljen ove godine.
Bolje procedure revizije potrebne su radi dobre evaluacije rada lokalne samouprave. Trenutno se priprema priru~nik o reviziji. Lokalna samouprava obezbe|uje dovoljno podataka, ali zbog ~injenice da su oni otvoreni za javnost samo u izvesnoj
meri, gotovo da nema analiza o tome. Zbog toga promene u pravnom okruènju mogu da proma{e cilj.
PRILOZI:
Prilog 1.
Materijalna potro{nja lokalne samouprave
(u ~e{kim krunama po glavi stanovnika)
Veli~ina op{tine
0-100
101-200
201-300
301-1.500
1.501-5.000
5.001-10.000
10.001-20.000
20.001-30.000
30.001-40.000
40.001-50.000
50.001-100.000
100.000-150.000
150.000 i vi{e
Prag
U proseku
1997.
5.712
4.800
4.660
4.822
5.822
6.902
8.234
7.533
8.728
7.640
7.942
8.597
12.110
13.261
7.876
1998.
6.569
5.192
4.968
5.327
6.327
7.678
8.641
8.172
9.107
8.461
8.776
9.487
13.216
14.266
8.546
1999.
7.207
5.694
5.537
5.751
6.932
8.478
9.459
9.325
10.286
9.877
9.956
9.216
14.674
17.062
9.602
2000.
8.178
6.389
6.140
6.410
7.580
9.881
10.190
10.404
12.005
11.483
10.734
10.020
16.714
17.320
10.506
173
Prilog 2.
Investiciona potro{nja lokalne samouprave
Veli~ina op{tine
0-100
101-200
201-300
301-1.500
1.501-5.000
5.001-10.000
10.001-20.000
20.001-30.000
30.001-40.000
40.001-50.000
50.001-100.000
100.000-150.000
150.000 i vi{e
Prag
U proseku
1997.
2.942
2.701
3.350
3.426
4.395
4.216
4.624
3.522
3.745
3.400
3.304
4.820
5.435
9.251
4.607
1998.
2.923
2.802
3.316
3.590
4.164
4.100
4.664
4.238
4.037
3.412
3.586
3.289
5.365
9.027
4.624
1999.
3.449
3.904
4.278
4.436
4.780
4.189
4.688
3.422
3.533
3.246
3.576
4.352
6.933
8.425
4.912
2000.
4.703
4.093
4.801
4.720
4.756
4.869
4.872
4.915
3.896
4.699
4.139
5.040
6.761
9.163
5.348
Tabela 3.
Prihod lokalne samouprave od poreza
Veli~ina op{tine
0-100
101-200
201-300
301-1.500
1.501-5.000
5.001-10.000
10.001-20.000
20.001-30.000
30.001-40.000
40.001-50.000
50.001-100.000
100.000-150.000
150.000 i vi{e
Prag
U proseku
1997.
4.279
3.641
3.362
3.539
3.738
3.834
4.599
4.375
4.278
5.409
5.159
5.825
9.869
15.302
5.949
1998.
4.646
4.084
3.901
3.915
4.082
4.251
4.977
4.757
4.955
6.095
5.589
6.732
10.800
17.292
6.589
1999.
4.907
4.259
4.486
4.164
4.243
4.548
5.288
4.894
4.718
7.214
6.057
7.238
11.414
18.504
6.992
2000.
6.093
4.674
5.099
4.550
4.865
5.519
5.867
5.509
6.029
7.722
6.486
6.296
12.546
19.955
7.719
174
Vera Kameni~kova
Sistem finansiranja lokalne samouprave u Poljskoj
175
Pawel Swianiewicz
Centar za Evropske regionalne i lokalne studije
Univerzitet u Var{avi
SISTEM FINANSIRANJA
LOKALNE SAMOUPRAVE U POLJSKOJ
I. UVOD
Izuzetno centralisti~ka doktrina realsocijalizma pre 1990. nije ostavljala prostora
za samoupravu. Hijerarhijski gledano, lokalna samouprava je zavisila od vi{ih instanci i resornih ministarstava vlade, a diskreciono pravo odlu~ivanja na lokalnom nivou
o ma kojim finansijskim pitanjima ili oblicima pruànja usluga bilo je ravno nuli.
Ustavom utvr|ena dominantna pozicija Komunisti~ke partije ograni~avala je bilo kakve reforme koje bi imale za cilj stvarnu demokratizaciju politi~kih procesa na lokalnom nivou. Ipak, neefikasnost centralisti~kog sistema je davno uo~ena. Komunisti~ka partija Poljske je poku{ala da uvede neke oblike decentralizacije i lokalne samouprave (videti zakone iz 1983. i 1988. godine). Ali te ograni~ene reforme nisu izmenile
doktrinarnu osnovu centralizma dràve, tako da su te{ko mogle da dovedu do vi{e
demokratske ili efikasne lokalne uprave.
Prekretnica je nastupila 1989, na pregovorima za okruglim stolom (izme|u opozicionog pokreta Solidarnost i vladaju}e Komunisti~ke partije). Reforma lokalne uprave bila je jedna od tema rasprave. Treba ista}i da je to bila jedina tema o kojoj nije
postignut kona~ni sporazum, tako da je potpisana Izjava o neslaganju. Bez obzira
na to, opozicioni pokret Solidarnost je na taj na~in ve} obeleìo put budu}e reforme.
Sada{nja struktura lokalne vlasti u Poljskoj je rezultat decentralisti~ke reforme
izvedene u dva navrata. Prvi je bio 1990, kada je uveden sistem lokalne samouprave
na op{tinskom nivou (nivo gmina). Reforma lokalne uprave je bila jedan od glavnih
prioriteta prve postkomunisti~ke vlade koja je bila formirana septembra 1989. Brze,
ali intenzivne pripreme omogu}ile su dono{enje Zakona o lokalnoj samoupravi marta
176
Pawel Swianiewicz
1990, posle ~ega su usledili lokalni izbori maja 1990. i radikalna decentralizacija
finansijske regulative januara 1991. Reforma iz 1990. godine uvela je izbornu vlast
samo na nivou op{tina (gmina), dok su vi{i teritorijalni nivoi ostali pod rukovodstvom dràvne uprave. Ovakvo re{enje se smatralo privremenim. Izneti su argumenti
da je podela na 49 manjih regija (wojewodztwa), koju je uvela komunisti~ka administracija sredinom sedamdesetih, nefunkcionalna i da su tu potrebne promene. Pretpostavljalo se da }e nova regionalna uprava, koja bi se birala na izborima, biti uvedena
zajedno sa reformom teritorijalne podele. Me|utim, zbog niza razloga u koje se u
ovom radu ne}e dublje ulaziti, uvo|enje vi{ih instanci lokalne samouprave bilo je
odgo|eno na nekoliko godina.
Druga etapa reforme, 1999. godine, uvela je dve nove instance izabrane samouprave, ispod dràvnog nivoa: powiat (okrug) i wojewodztwo (oblast).
Kao rezultat toga procesa, sada postoje tri nivoa teritorijalne uprave: skoro 2.500
op{tina (gmina), 315 okruga (powiat) (i 65 gradova sa statusom okruga) i 16 oblasti
(wojewodzstwo) koje su zamenile ranijih 49 manjih oblasti. I na op{tinskom i na
okru`nom nivou, samouprava je jedini oblik javne uprave. Na oblasnom nivou, postoji dvojna struktura sa jedne strane, izabrana samouprava, a sa druge guverner
(wojewoda), koga imenuje premijer, sa vlastitim upravnim aparatom. Me|utim, funkcije dràvne i autonomne uprave, na nivou oblasti, jasno su razdvojene i nema
hijerarhijske subordinacije izme|u njih.
Cilj ove reforme je bio da jasno razdvoji domen funkcije i politike me|u nivoima
uprave i da elimini{e vertikalnu (hijerarhijsku) zavisnost niìh instanci od vi{ih. To je
i postignuto na tri nivoa lokalne samouprave. O~igledno je da op{tinski, okru`ni i
oblasni nivoi sara|uju, npr. u politici ekonomskog razvoja, ali u smislu pruànja odre|enih usluga, razdvajanje je gotovo savr{eno. Situacija je mnogo komplikovanija
kada je re~ o odnosima izme|u centralne i lokalne uprave. U nekim slu~ajevima (kao
{to je obrazovanje ili neke od beneficija socijalne pomo}i) propisi na dràvnom nivou
su tako strogi da je uloga lokalne samouprave u velikoj meri dovedena do toga da ona
predstavlja dràvnu upravu i da sprovodi dràvnu politiku.
Niz reformi je dodelio op{tinskoj samoupravi {irok domen funkcija, dok je spisak
funkcija okruga mnogo kra}i. Ukupni budèt okruga predstavlja samo mali deo (oko
~etvrtine) ukupnih op{tinskih budèta. Ovo je prikazano na slici 1.
Central
centralna oblast
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
160000
okrug
Regional
(w ojew odztw o)
op{tina
County (pow iat)
Budètska potro{nja po nivou uprave u Poljskoj (2002, u mil. zlota)
Slika 1.
Municipal (gmina)
Current
Capital
Grants to local govts.
177
178
Pawel Swianiewicz
Takva podela funkcija je mogu}a zbog relativno velikih op{tina u Poljskoj.1 Nasuprot mnogim drugim zemljama u regionu (kao {to su ê{ka, Ma|arska ili Slova~ka), po~etkom devedesetih Poljska je izbegla radikalnu teritorijalnu fragmentaciju.
Kao posledica toga, prose~na op{tina ima oko 16.000 stanovnika i 125 km2. Prema
tome, poljska op{tina je prili~no velika u pore|enju sa evropskim zemljama (videti
npr. Veli~ina op{tina, 1995). Ona je mnogo manja (u smislu broja stanovnika)
od britanske, {vedske ili litvanske, sli~na je norve{koj, danskoj ili holandskoj, a
daleko ve}a od ~e{ke, slova~ke, ma|arske, francuske ili italijanske op{tine. Malo
poljskih op{tina je sa manje od 2.000 stanovnika, a nijedna nema manje od 1.000
stanovnika.
Trenutno (podaci iz 2001), rashodi lokalne samouprave iznose 10,6% poljskog
BDP-a ili 38% ukupnih rashoda dràve. O~igledan je rast od 7,4% BDP-a i 16% od
ukupnih rashoda dràve, koliko su rashodi lokalne samouprave iznosili 1991. godine.
Gotovo 77% budèta lokalne samouprave tro{i se na nivou op{tine (uklju~uju}i i
velike gradove koji imaju status okruga), 18% na nivou okruga, a svega 5% tro{e
oblasne samouprave.
Poljske op{tinske uprave su odgovorne za obezbe|ivanje {irokog spektra op{tinskih usluga koje obuhvataju:
vodosnabdevanje i kanalizaciju,
~i{}enje ulica, sakupljanje i odlaganje sme}a,
mesni javni prevoz,
uli~no osvetljenje,
daljinsko centralno grejanje,
izgradnju i odràvanje lokalnih puteva,
odràvanje zelenih povr{ina,
op{tinsku stambenu izgradnju,
obezbe|ivanje obrazovanja, uklju~uju}i obdani{ta i osnovne {kole,
kulturu, uklju~uju}i mesne biblioteke i centar za slobodne aktivnosti,
brojne usluge u okviru sektora socijalne pomo}i, uklju~uju}i usluge starim licima, hendikepiranima i besku}nicima, kao i njihov sme{taj,
prostorno planiranje i izdavanje gra|evinskih dozvola.
Tokom devedesetih dogodile su se dve zna~ajne promene u sadràju nadle`nosti
op{tinske samouprave. Prva je bila 1993, kada su pro{irene nadle`nosti dodeljene
najve}im gradovima (uglavnom onima sa preko 100.000 stanovnika). Malo upro{}enije re~eno, njihova je nadle`nost postalo sve ono {to nisu nadle`nosti uprave okruga
(videti listu navedenu u daljem tekstu). Druga promena ticala se odgovornosti za
osnovne {kole. Nekoliko faktora je 1990. (uklju~uju}i i strah od sindikata nastavnog
1
Page and Goldsmith (1987) primetili su sli~no u {iroj evropskoj perspektivi da je teritorijalna
organizacija veoma povezana sa rasporedom funkcija. Male (rascepkane) lokalne samouprave obi~no
nisu sposobne da preuzmu odgovornost za mnoge usluge koje treba da pruè vi{i nivoi uprave.
179
osoblja) prouzrokovalo ka{njenje u predaji {kola lokalnoj samoupravi. Odlu~eno je
da se predaja odgodi do 1994, a do tada }e {kolama upravljati samo one lokalne
samouprave koje su to prihvatile i prijavile se za prenos nadle`nosti. Kasnije je taj rok
produèn do 1996, kada je osnovno obrazovanje (uklju~uju}i i finansiranje u~iteljskih plata) kona~no preneto na op{tinsku samoupravu. Na~in finansiranja {kola opisan je u narednim odeljcima.
Uprava okruga je nadle`na za:
srednjo{kolsko obrazovanje,
zdravstvenu za{titu (okrug upravlja samo bolnicama i poliklinikama; reforma
zdravstvene za{tite, koja je sprovedena istovremeno sa reformom lokalne samouprave iz 1998, formirala je nezavisan sistem zdravstva koji je sada odgovoran za pruànje ve}ine medicinskih usluga),
puteve od va`nosti za okrug,
neke od socijalnih usluga,
biroe rada (koji se bave problemom nezaposlenosti),
za{titu od prirodnih katastrofa,
za{titu potro{a~a,
katastarski registar zemlji{ta,
razli~ite inspekcijske poslove, kao {to su sanitarna, gra|evinska inspekcija i sl.
Uloga okru`ne uprave u neposrednom pruànju usluga je veoma ograni~ena (mada ima nekih primera takve uloge, kao {to su vi{e obrazovanje i magistralni putevi),
ali one su uglavnom usredsre|ene na strategijsko planiranje i programe regionalnog
razvoja.
Sve nabrojane nadle`nosti smatraju se izvornim funkcijama lokalne samouprave.
Osim toga, lokalna samouprava tako|e obavlja nadle`nosti koje joj delegira dràva
uglavnom administrativne zadatke, kao {to su registrovanje ro|enja i smrti i izdavanje voza~kih i saobra}ajnih dozvola. Ove delegirane nadle`nosti se finansiraju odvojenim specifi~nim donacijama (grant) koje su teorijski dovoljne za obavljanje tih nadle`nosti, mada se u praksi lokalne vlasti ~esto àle da njihovo obavljanje moraju da
dotiraju iz sopstvenih izvora prihoda. Delegirane nadle`nosti i poslovi imaju primerenu ulogu u op{tinskim budètima (oko 10-12% ukupnih op{tinskih rashoda), ali su
zato daleko zna~ajniji u okruzima.
U narednim odeljcima osvrnu}u se na teorijske argumente iznete u mojoj publikaciji Temelji fiskalne decentralizacije, LGI (Swianiewicz, 2003). Ti argumenti ovde
ne}e biti ponovljeni u celini.
180
Pawel Swianiewicz
II. SOPSTVENI IZVORI PRIHODA
Najbitnija regulativa koja se ti~e finansiranja lokalne samouprave obuhva}ena je
slede}im propisima (sa amandmanima koji su usledili):
Ustav Republike Poljske;
Zakon o op{tinskoj upravi iz 1990, Zakon o upravi okruga iz 1998, Zakon o
upravi oblasti iz 1998;
Zakon o javnim finansijama iz 1998;
Zakon o prihodima teritorijalne samouprave iz 1998;
Zakon o porezima i taksama lokalne samouprave iz 1991;
Zakon o porezu na kori{}enje poljoprivrednog zemlji{ta iz 1984.
Lokalne samouprave u Poljskoj se finansiraju me{avinom (1) lokalnih poreza i
drugih prihoda iz sopstvenih izvora, (2) u~e{}a u dràvnim porezima, (3) donacija
vlade, op{te ili posebne namene. U ovom odeljku razmotri}emo prvu kategoriju prihoda.
Op{tinska uprava je jedina instanca lokalne samouprave sa ograni~enom nadle`no{}u nametanja poreza. Sada se i uprava okruga i uprava oblasti finansiraju gotovo
isklju~ivo od donacija vlade op{te ili posebne namene, sa veoma malim u~e{}em u
dràvnim porezima i neznatnim prihodom iz sopstvenih izvora. Neko se moè zapitati da li je sada{nji sistem finansiranja okruga i oblasti u skladu sa poljskim Ustavom
koji u ~lanu 168. navodi da jedinice teritorijalne samouprave imaju pravo da odrede
stopu poreza i taksa u okviru onoga {to zakon dozvoljava. Vrati}emo se na ovo
pitanje u poslednjem odeljku ovoga dokumenta.
Porezi lokalne samouprave kojima se puni budèt op{tina su slede}i:
porez na imovinu,
porez na kori{}enje poljoprivrednog zemlji{ta,
porez na vozila,
porez na kori{}enje {uma,
porez za vlasnike pasa,
porez na prenos vlasni{tva,
porez na legate i donacije i
porez na sitno preduzetni{tvo.
Sa izuzetkom poslednja tri navedena poreza (koje ubira dràvna poreska uprava),
ostale poreze propisuje i napla}uje op{tinska uprava.
Treba napomenuti da u Poljskoj postoje neke mesne takse koje tako|e imaju svojstva poreza i koje idu u budèt lokalne samouprave. Logika za to je da lice koje pla}a
taksu ne dobija (direktan) povra}aj poreza od lokalne samouprave. Dobar primer je
taksa na eksploataciju zemlji{ta (rudarstvo) od koje 60% ide op{tini, a 40% Nacionalnom fondu za ìvotnu sredinu i vodoprivredu. Drugi primer je mesna taksa koju pla}aju (neki) posetioci zdravstveno-rekreativnih centara, ili pak pija~na taksa, naro~ito
181
kada se napla}uje od uli~nih prodavaca. Maksimalne stope ovih taksa odre|uje Parlament, ali ih op{tinsko ve}e uvek moè smanjiti, uz neka ograni~enja u slu~aju takse
na eksploataciju zemlji{ta.
Op{te je pravilo da maksimalne stope poreza lokalne samouprave odre|uje Parlament, dok lokalna samouprava moè odrediti sopstvene stope koje su jednake ili niè
od propisanog maksimuma. Lokalna samouprava tako|e moè koristiti i druge instrumente svoje poreske politike; ti instrumenti su prikazani i obja{njeni kasnije u
ovom tekstu.
1. Porez na imovinu
Bez sumnje, porez na imovinu je daleko najva`niji izvor prihoda lokalne samouprave. Njega pla}aju i fizi~ka i pravna lica. Spisak kategorija koje podleù oporezivanju obuhvata:
zgrade i njihove delove;
druge gra|evinske objekte2;
zemlji{ne parcele koje nisu predmet poreza na kori{}enje poljoprivrednog zemlji{ta i {uma;
jezera, rezervoare vode;
parcele poljoprivrednog zemlji{ta ili {umske parcele koje se koriste za komercijalnu delatnost van poljoprivrede ili {umarstva.
Op{te pravilo je da porez pla}a vlasnik imovine (npr. Ne pla}a ga stanar iznajmljenog stana). Za ve}inu kategorija porez se pla}a po kvadratnom metru. Jedini izuzetak su drugi gra|evinski objekti (budowle) za koje porez zavisi od vrednosti koja se
odbija za amortizaciju ovih objekata. Ako poreski obveznik to ne u~ini, poresku osnovicu predstavlja trì{na vrednost objekta. Ali, ova kategorija obezbe|uje bezna~ajan
deo prihoda od poreza na imovinu.
Kao {to je navedeno, Parlament odre|uje maksimalne stope i uskla|uje ih na godi{njem nivou prema stopi inflacije3. Maksimalna stopa za tipi~ne oblike imovine
prikazana je u tabeli 1.
2
Poljski zakon pravi razliku izme|u zgrada (budynki) kao {to su ku}e za stanovanje, poslovne
zgrade, i drugih gra|evinskih objekata (budowle). Zakon o gra|evinarstvu odre|uje da je ,,budowla
(gra|evinski objekat) svaki onaj objekat koji nije zgrada. Ovu razliku je te{ko objasniti na drugim
jezicima, ali kao {to }emo videti kasnije, ona je va`na iz razloga odre|ivanja poreza na imovinu. Drugi
gra|evinski objekti obuhvataju npr. aerodrome, puteve, mostove, stubove za antene, kanalizaciju, fabrike za preradu otpada (Etel, Ruskowski, 1996).
3
Maksimalna godi{nja stopa se uskla|uje prema godi{njoj stopi inflacije za prva 3 kvartala t-1.
182
Pawel Swianiewicz
Tabela 1.
Najzna~ajnije maksimalne stope poreza na imovinu u Poljskoj
stambena imovina
zgrade kori{}ene u komercijalne
svrhe
zemlji{ne parcele kori{}ene u
komercijalne svrhe
budowle (drugi gra|evinski objekti)
2001.
0,46 PLN/kv. M.
15,86 PLN/kv. M.
2003.
0,51 PLN/kv. M.
17,31 PLN/kv. M.
0,56 PLN/kv. M.
0,62 PLN/kv. M.
2% od
vrednosti
Primedba: 1 euro = oko 4.1 PLN.
U nekim slu~ajevima nije sasvim jasno kojoj kategoriji imovina pripada. Tipi~an
primer tog problema se odnosi na stanove koji se tako|e koriste za komercijalnu
delatnost (npr. Vlasnik stana je istovremeno i vlasnik male firme koji svoju delatnost
obavlja u stanu). Pravno tuma~enje propisuje da se stopa za komercijalnu upotrebu
zgrade pla}a samo ako se imovina koristi isklju~ivo za komercijalnu delatnost. Tako
npr. ako se dnevna soba u stanu koristi delimi~no u toku dana kao kancelarija malog/
srednjeg preduze}a, porez se ipak obra~unava kao za stambeni prostor, tj. za zgradu
koja se ne koristi u komercijalne svrhe (Etel, Poplawski, 2001).
^lan 7. Zakona o porezima lokalnih samouprava odre|uje nekoliko vrsta izuzetaka od obaveze pla}anja poreza, kao {to su: imovina koju koristi lokalna samouprava,
strane ambasade, imovina koja ima status istorijskog spomenika, {kole, univerziteti i
sportska igrali{ta.
Administracija lokalne samouprave je odgovorna za ubiranje poreza na imovinu i
njegovo kori{}enje. U slu~aju fizi~kih lica poreskih obveznika, du`nost je administracije da dostavi informaciju o iznosu za pla}anje (to zna~i da vlasnik ku}e/stana
koji takvo obave{tenje nije primio od op{tine, nije obavezan da plati). U slu~aju pravnih lica, poreski obveznik je duàn da obra~una i plati porez bez obzira na to da li je
primio obave{tenje.
2. Porez na kori{}enje poljoprivrednog zemlji{ta
Porez na kori{}enje poljoprivrednog zemlji{ta je drugi po va`nosti porez lokalne
samouprave. Osnovna poreska stopa se defini{e na dràvnom nivou, ali op{tinsko
ve}e moè da je smanji. U principu, porez pla}a vlasnik farme ili lice koje je iznajmilo farmu u zakup. Farma se defini{e kao povr{ina koja se koristi kao obradivo zemlji{te, ribnjak ili gra|evine koje se koriste za poljoprivrednu delatnost, i ukoliko je ukupna
povr{ina ve}a od 1 ha. Prema poreskim propisima, neva`no je da li se takva povr{ina
stvarno obra|uje ili ne.
183
Porez se pla}a po hektaru, ali se povr{ina dodatno kvalifikuje prema slede}im
faktorima:
kvalitetu zemlji{ta;
ekonomskom i klimatskom okruènju za poljoprivrednu delatnost; u praksi,
ovaj faktor se odnosi na lokacije u jednoj od ~etiri najve}e poreske oblasti
(Brzeszczynska, Kazimierski, 1997).
Stopa za jedan hektar (koji je predmet oporezivanja) jednaka je prose~noj trì{noj
ceni 250 kg raì u prva tri kvartala teku}e godine.
Ima nekoliko vrsta izuzetaka od obaveze pla}anja poreza koji su propisani zakonom, kao {to su:
farme na zemlji{tu najnièg kvaliteta (V i VI klasa),
povr{ina koju je poljoprivrednik kupio radi pro{irenja postoje}e ili stvaranja
nove farme; izuze}e od obaveze pla}anja poreza primenjuje se u trajanju od 5
godina i to samo za one farme koje nisu ve}e od 100 ha,
farme na kojima je proizvodnja obustavljena, u trajanju do 3 godine.
Tako|e postoje i neke poreske olak{ice propisane zakonom. Nekoliko kategorija
poreskih obveznika ima pravo na olak{ice, prema slede}im kriterijumima:
u trajanju od 15 godina olak{ice u vezi sa investicijom za modernizaciju
farme (olak{ica: 25% od vrednosti investicije),
olak{ica od 60% za farme koje pripadaju vojnicima na odsluènju obaveznog
vojnog roka,
olak{ica od 30% ili 60% (u zavisnosti od kvaliteta zemlji{ta) za farme u planinskim podru~jima (planinsko selo se defini{e kao ono selo gde se vi{e od 50%
poljoprivrednih povr{ina nalazi iznad 350 metara nadmorske visine),
olak{ice koje se odobravaju u slu~aju prirodnih katastrofa.
3. Porez na vozila
Ovaj porez se pla}a op{tinskoj upravi na ~ijoj teritoriji poreski obveznik ìvi ili na
~ijoj teritoriji je registrovana firma (koja je vlasnik vozila). Do 1998. godine ovo je
bio zna~ajan izvor prihoda lokalnih samouprava s obzirom na to da se porez ubirao za
svako motorno vozilo. Ali, od 1998. godine poreska osnovica je ograni~ena. Sada se
porez ubira od vlasnika kamiona nosivosti preko 2 t, traktora, autobusa i prikolica
nosivosti preko 5 t.
Za traktore, poreska stopa zavisi od kubikaè motora; za kamione i prikolice zavisi od nosivosti; a za autobuse zavisi od broja sedi{ta. Postoji nekoliko vrsta izuze}a
od obaveze pla}anja poreza propisanih zakonom o porezima i taksama lokalnih samouprava. Na primer, strane ambasade u Poljskoj izuzete su od obaveze pla}anja
poreza na vozila koja su u njihovom vlasni{tvu.
184
Pawel Swianiewicz
4. Ostali porezi lokalne samouprave
Ostali porezi lokalne samouprave imaju prili~no mali zna~aj za op{tinske budète,
tako da se o njima ne}e detaljno diskutovati u ovom radu. Porez na kori{}enje {uma je
zasnovan na veoma sli~nim principima, kao i porez na kori{}enje poljoprivrednog
zemlji{ta, a poreska osnovica u ovom slu~aju predstavlja trì{nu cenu kubnog metra
drveta.
Porez za vlasnike pasa donosi veoma mali prihod, a i neke lokalne samouprave ga
i ne primenjuju.
Stope ostalih poreza koji ~ine prihod lokalne samouprave (porez na prenos vlasni{tva, porez na legate i donacije, porez na sitno preduzetni{tvo) odre|uju se na dràvnom nivou i op{tinska ve}a ih ne mogu menjati. Jedino diskreciono pravo u odlu~ivanju o lokalnoj politici vezanoj za ove poreze je u odobravanju izuze}a od obaveze
pla}anja poreza ili poreskih olak{ica.
Porez na prenos vlasni{tva ubira se na transakcije po gra|anskom zakonu, kao {to
je npr. prodaja motornih vozila ili prodaja stambene imovine. Porez na sitno preduzetni{tvo predstavlja porez na prihod sa pau{alnom stopom koji se ubira od nekih
sitnih preduzetnika kao {to su taksisti, frizeri itd.
5. Visina prihoda od poreza lokalne samouprave
Kao {to je ilustrovano podacima u Prilogu 2, prihodi od obavljanja izvornih nadle`nosti ~ine zna~ajan, mada udeo u op{tinskom budètu koji tokom poslednje decenije opada. Razlozi za ovaj pad su dvostruki:
Sadrìna nadle`nosti lokalnih samouprava se postepeno smanjuje. Najbitnija,
mada ne i jedina promena odnosi se na pro{irenje nadle`nosti na osnovne {kole
(proces koji je po~eo 1991, a zavr{io se 1996). Nove nadle`nosti su obi~no
finansirane novim oblicima donacija op{te namene ili, ponekad, pove}anjem
lokalnog udela u dràvnim porezima, ali gotovo nikada dodavanjem novih izvora listi izvornih prihoda lokalnih samouprava.
Osnovica poreza lokalne samouprave je ponekad umanjena dràvnim propisima. Najupadljiviji primer je bila izmena u porezu na vozila, {to je obja{njeno u
odeljku 3. Porez na privatne automobile i motocikle je ukinut kao porez lokalne autonomije i zamenjen pove}anjem akciznog poreza na benzin. Gubitak
prihoda lokalne samouprave nadome{ten je novim oblikom donacija op{te namene.
Kao {to je prikazano u Prilogu 4, poreska osnovica lokalne samouprave je obi~no
slabija u malim seoskim op{tinama, dok u gradovima srednje veli~ine i velikim gradovima najve}i deo budèta dolazi od obavljanja izvornih nadle`nosti.
Detaljnija struktura prihoda od poreza lokalnih samouprava data je u Prilogu 4.
Kao {to je prikazano, porez na imovinu je jedini vaàn izvor prihoda. Porez na kori-
185
{}enje poljoprivrednog zemlji{ta donosi zna~ajan prihod, ali samo u seoskim oblastima (blizu 4% ukupnog prihoda). Svi ostali porezi lokalne samouprave predstavljaju
bezna~ajan izvor u lokalnim op{tinama, obi~no ispod 1% (porez na prenos vlasni{tva
sa 1,4% u ukupnom prihodu je izuzetak, ali slede}i porez na vozila donosi samo
0,7% prihoda, a svi ostali porezi lokalne samouprave ispod 0,5%). To je razlog zbog
koga je porez na imovinu izabran za detaljniju prezentaciju u slede}em odeljku.
U pore|enju sa ve}inom ostalih evropskih zemalja, prihodi od poreza na imovinu
u Poljskoj ~ine zna~ajan deo BNP-a (blizu 1%). Razlika je prikazana na slici 2. Mada
je udeo znatno manji nego u Velikoj Britaniji (naro~ito ako se ima u vidu prihod od
poreza na nerezidentnu imovinu koji u Velikoj Britaniji ne name}e lokalna samouprava), Francuskoj ili [paniji, ali mnogo ve}i nego u ve}ini ostalih evropskih zemalja.
Na primer, dva puta je ve}i nego u ê{koj, a oko tri puta ve}i nego u Ma|arskoj.
Precizniji podaci o prihodu od poreza na imovinu u Poljskoj, u odnosu na BDP, dati
su u tabeli 2.
Tabela 2.
Udeo prihoda od poreza na imovinu u Poljskoj u BDP-u
1992.
0,92
1993.
0,92
1994.
0,94
1995.
0,92
1996.
0,91
1997.
0,94
1998.
0,95
1999.
0,97
2000.
0,97
Kao {to je navedeno u prethodnom odeljku, prihod od poreza na imovinu obezbe|uje zna~ajan deo budèta poljskih op{tina. Porez na imovinu je 2000. godine doneo
6,6 milijardi poljskih zlota (oko 1,9 milijardi eura), a 1991. ~ak 8,5 milijardi poljskih
zlota (oko 2,4 milijarde eura). Godine 2001. bilo je 13,9% svih op{tinskih prihoda ili
preko 40% svih prihoda od obavljanja izvornih nadle`nosti. Detaljniji podaci dati su
u tabeli 6.
186
Pawel Swianiewicz
Slika 2.
Prihodi od poreza na imovinu kao % BNP-a
Fig. 2. Revenues from property tax as % of GDP (1994)
ga
ry
.
un
ep
R
ch
H
d
an
nl
ze
C
m
an
y
Fi
he
G
er
rla
nd
s
ay
w
ly
N
Ita
d
9)
an
Irl
or
et
N
la
nd
(1
99
ce
an
n
ai
Sp
Fr
Po
U
ni
te
d
Ki
ng
do
m
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
source: Limitations of local taxation..., 1998.
note: in UK the revenues from non-domestic property tax has also been takes into account (the non-domestic property
tax is currently not a part of local council tax in UK)
Izvor: Ograni~enja lokalnim samoupravama da name}u poreze 1998.
Napomena: U V. Britaniji tako|e su uzeti prihodi od poreza na nerezidentnu imovinu (ovaj porez
sada nije deo poreza lokalne samouprave u V. Britaniji).
Zna~aj poreza na imovinu je najve}i u gradovima srednje veli~ine, a mnogo manji
u seoskim op{tinama, posebno u onim najmanjim (videti Priloge). Relativno mali
zna~aj poreza na imovinu u budètima najve}ih gradova (onih sa statusom oblasti)
rezultat je dominantne uloge donacija u prihodima okruga (powiat), {to je napomenuto u uvodnom delu ovoga rada.
Koje kategorije imovine najvi{e doprinose budètskom prihodu? Naàlost, ne raspolaèmo preciznim podacima o prihodima od stambene imovine, od parcela koje se
koriste za komercijalnu delatnost i od poslovnih zgrada. Ali zato moèmo izvr{iti
procenu na osnovu podataka o prihodima od pravnih i fizi~kih lica. To nije precizna
informacija, jer mnogo malih firmi posluju kao fizi~ka lica, bez svojstva pravnog
lica. Ali, uz rizik pojednostavljenja, moèmo re}i da prihodi od pravnih lica predstavlajaju porez na imovinu koji se pla}a na komercijalnu delatnost, dok prihod od fizi~kih lica predstavlja porez na imovinu koji se pla}a na stambene zgrade ili prazne
placeve namenjene stambenoj izgradnji. Kao {to moèmo videti u tabeli 3, preovla|uju}i (mada postepeno opada) udeo u prihodu dolazi od pravnih lica (tj. od imovine
koja se koristi za komercijalnu delatnost).
187
Tabela 3.
Prihod od poreza na imovinu koji pla}aju fizi~ka i pravna lica
Od fizi~kih lica poreskih obveznika
Od pravnih lica
1996.
16,2%
83,8%
1998.
20,2%
79,8%
2000.
24,0%
76,0%
Prihodi od pravnih lica su naro~ito zna~ajni u velikim gradovima, dok u malim
sredinama prihodi od individualnih poreskih obveznika (fizi~kih lica) imaju va`niju
ulogu (tabela 4).
Tabela 4.
Prihodi od fizi~kih i pravnih lica
razlike prema veli~ini lokalne uprave (2000)
Od fizi~kih lica
Od pravnih lica
Ispod
5.000 st.
30%
70%
510.000
34%
66%
1020.000
32%
68%
2050.000
24%
76%
50-
100.000
20%
80%
Preko
100.000
16%
84%
6. Poreska politika lokalne samouprave
U principu, postoje tri na~ina na koje lokalna samouprava moè da formuli{e svoju poresku politiku:
Moè da odredi poreske stope na teritoriji lokalne samouprave u granicama
odre|enim zakonom (maksimum).
Moè da odobri izuze}e od obaveze pla}anja poreza odre|enim kategorijama
poreskih obveznika, osim onih navedenih u zakonu.
Predsednik op{tine moè odobriti odre|ene poreske olak{ice fizi~kim licima
kao poreskim obveznicima.
U praksi, ve}ina lokalnih samouprava ubira poreze sa gotovo maksimalnim stopama, ali u nekim slu~ajevima umanjenje stopa je prili~no veliko. Kao {to je prikazano
u tabeli 5, u slu~aju ve}ine poreza lokalne samouprave, stvarni prihodi su za preko
10% niì nego {to bi mogli da budu da lokalna samouprava nije smanjila stope ili
olak{ice.
188
Pawel Swianiewicz
Tabela 5.
Posledice poreske politike lokalne samouprave na
budètske prihode op{tina umanjenje stopa i izuze}e
od obaveze pla}anja poreza kao % potencijalnih prihoda
(koji su mogli biti ostvareni da su primenjene maksimalne stope)
Porez na imovinu
Porez na kori{}enje
poljoprivrednog zemlji{ta
Porez na kori{}enje {uma
Porez na vozila
Porez na sitno preduzetni{tvo
Porez na legate i donacije
Porez za vlasnike pasa
Porez na prenos vlasni{tva
Rezultati umanjenja
stope
8,7%
14,7%
Rezultati izuze}a od obaveze
pla}anja poreza i umanjenja
5,1%
4,6%

0,8%
5,1%
1,3%
6,7%
7,8%
0,2%
7,8%

9,8%

U ~emu je zna~aj poreske politike lokalne samouprave? Porez na imovinu je
jedini porez lokalne samouprave koji moè biti od va`nosti za dono{enje odluke o
osnivanju firmi ili preme{tanju poslovanja. On tako|e ima veliki politi~ki zna~aj jer
je poreska stopa na stambenu imovinu ~esto goru}e pitanje u lokalnim zajednicama.
Zbog toga }e politika poreza na imovinu biti pa`ljivije analizirana u narednom odeljku. U nekim seoskim op{tinama, rasprava o stopi poreza na kori{}enje poljoprivrednog zemlji{ta tako|e ima izvestan politi~ki zna~aj.
Kao {to je prikazano u tabeli 6, od po~etka devedesetih, svake godine je realan
prihod od poreza na imovinu za preko 10% niì od potencijalnog (da su na snazi
maksimalne stope, odnosno da nije bilo umanjenja stopa ili izuze}a od obaveze pla}anja poreza, od strane op{tinskih ve}a i predsednika op{tina).
189
Tabela 6.
Rezultati umanjenja i izuze}a od obaveze pla}anja
poreza na imovinu kao % od zakonom predvi|enih maksimalnih
prihoda koje moè da prikupi lokalna samouprava
Umanjenje i
izuze}e
ukupno
Rezultat
umanjenja
stope
Rezultat
izuze}a od
obaveze
pla}anja
poreza
i poreskih
olak{ica
1992.
16%
1993.
24%
1994.
29%
1995.
15%
1996.
16%
1997.
16%
1998.
16%
1999.
15%
2001.
14%
10%
11%
10%
10%
10%
9%
5%
5%
6%
6%
5%
5%
Rezultat umanjenja poreske stope je ~esto va`niji od izuze}a od obaveze pla}anja
poreza i poreskih olak{ica odobrenih fizi~kim licima.
Postoji bitna razlika izme|u poreske politike koja se vodi u seoskim sredinama i
one u velikim gradovima. U principu, poreske stope su obi~no mnogo niè u malim
op{tinama. U velikim gradovima poreske stope su obi~no veoma blizu maksimuma, a
glavni instrument poreske politike odnosi se na izuze}e od obaveze pla}anja poreza
na imovinu i poreske olak{ice fizi~kim licima. Ove razlike su prikazane u tabeli 7.
Male lokalne samouprave (ispod 10.000 gra|ana) imaju dodatni podsticaj da primenjuju niè poreske stope razlike u visini prihoda vezane za umanjenje stopa u velikoj meri se nadokna|uju donacijama za ujedna~avanje prihoda.
190
Pawel Swianiewicz
Tabela 7.
Rezultat umanjenja, izuze}a od obaveze pla}anja poreza i
poreske olak{ice kod pla}anja poreza na imovinu kao %
maksimalno mogu}ih prihoda razlike izme|u malih i velikih op{tina (2001)
1020000
st.
19%
2050000
st.
14%
Preko
50.000
20%
510.000
st.
21%
8%
Gradovi sa
statusom
oblasti
8%
15%
16%
13%
9%
4%
3%
5%
5%
6%
5%
4%
5%
<5.000
stanovnika
Ukupno
smanjenje
Rezultat
smanjenja
stope
Rezultat
oslobo|enja
od poreza i
poreskih
olak{ica
Poznato je da se u malim lokalnim samoupravama smanjenje poreza na imovinu
~esto odobrava fizi~kim licima poreskim obveznicima, dok su u velikim gradovima
instrumenti poreske politike ~esto usredsre|eni na pravna lica i njihovu komercijalnu
delatnost.
Sa stanovi{ta politi~ke ekonomije, mogu se razlu~iti dva tipa mesnih poreza u
Poljskoj:
Porezi koje pla}a ve}ina lokalnog glasa~kog tela (porez na stambenu imovinu,
u mnogim seoskim samoupravama porez od poljoprivrede);
Porezi koji se ubiraju od lokalnog preduzetni{tva (porez na imovinu za zgrade
i placeve koji se koriste za poslovnu aktivnost, porez na kamione i autobuse).
Imaju}i u vidu takvo razdvajanje, poreska politika se moè klasifikovati kao na
slici 3. Ako su mesni porezi na poslovanje visoki, a poreski nameti na bira~e niski,
takva politika se moè nazvati populisti~kom, jer jedini razlog koji se krije iza nje
jeste traènje podr{ke od bira~a. Ali, nekada je istina obrnuta porezi koji poga|aju
ve}inu bira~a su relativno visoki dok se porez na poslovanje drì na niskom nivou.
Argumenat za ovakvo re{enje je poku{aj da se lokalna privreda stimuli{e, pa predlaèm da se ovaj tip nazove stimulativnim.
191
Tabela 8.
Tipologija lokalne poreske politike
Porezi koji se odnose na
ve}inu glasa~a
niski
Porezi u vezi sa poslovnim aktivnostima
visoki 4
niski
konzervativni
populisti~ki
visoki
stimulativni
fiskalni
Kao {to je ranije navedeno, niè stope mesnih poreza ~esto se mogu na}i kod
malih lokalnih samouprava. Me|utim, interesantno je primetiti da, dok je populisti~ki tip politike tipi~niji za mala seoska naselja, dotle se stimulativni tip pre moè na}i
u urbanim samoupravama srednje veli~ine5. Ovo zapaànje se zasniva na istraìvanju
sprovedenom 1995. Izgleda da analiza novijeg datuma (Pszczola, 2003) potvr|uje
najva`nije zaklju~ke.
7. Takse i naknade koje pla}aju korisnici
Naknade koje pla}aju korisnici, kao za obdani{ta, vodosnabdevanje, otpadne vode, prikupljanje sme}a (~vrstog otpada), javni prevoz itd., obi~no napla}uju davaoci
usluga, posredno ili neposredno. Veoma je ~est slu~aj da se ovaj prihod ne prikazuje
u op{tinskom budètu po{to ga zadràva davalac usluge (budètska jedinica, op{tinsko preduze}e) i koristi ga za pokrivanje tro{kova pruànja usluga. U nekim slu~ajevima lokalna samouprava moè da dotira ove usluge ili lokalni budèt moè da beleì
vi{ak, tako da je ono {to moèmo na}i u budètu samo bilans napla}enih naknada i
iznos utro{en na samo pruànje usluga. Za neke od usluga (npr. prikupljanje sme}a),
lokalna samouprava moè tako|e da odredi maksimalnu stopu naknade koju moè
naplatiti privatni davalac usluga.
Tokom protekle decenije, lokalne samouprave i lokalne organizacije za pruànje usluga postepeno su dobijale sve ve}a diskreciona prava nad taksama i naknadama za usluge.
Sada{nja situacija u oblasti najva`nijih usluga moè se rezimirati na slede}i na~in:
gradski prevoz mesno ve}e odlu~uje o ceni karte. Privatna konkurencija (ako
postoji) slobodna je da odlu~uje o svojoj tarifi;
vodovod i kanalizacija mesno ve}e odlu~uje o ceni na osnovu op{tih propisa
koje donosi centralna vlada6;
Konzervativni u smislu fiskalne politike. Alternativni termin bi mo`da bio ,,liberalni, ali zbog
razli~itih zna~enja ovoga termina, predlaèm da se upotrebljava ,,konzervativan.
5
Za {iru diskusiju o tipologiji politike mesnog poreza videti: Swianiewicz (1996a, 1996b).
6
Od 2003, op{tinski pravni subjekt (uglavnom je to preduze}e) koji obezbe|uje usluge vode i
kanalizacije je taj koji predlaè tarifu. Uloga mesnog ve}a je da je odobri. Propisi koje donosi vlada
odnose se na na~in obra~una na osnovu opravdane cene ko{tanja. Dugo se ve} vodi diskusija o tome do
koje mere lokalno preduze}e i lokalna samouprava smeju da uklju~e cenu neophodnih investicija u
4
192
Pawel Swianiewicz
centralno grejanje cenu odre|uje davalac usluge na osnovu op{tih propisa
koje donosi centralna vlada. Cene podleù kontroli Biroa za regulisanje energije;
prikupljanje i odlaganje sme}a tarife se dogovaraju izme|u davaoca usluge i
klijenta. Mesno ve}e moè (ali do sada je to bilo retko) da odredi maksimalnu
jedina~nu cenu;
stanarine u op{tinskim zgradama mesno ve}e odlu~uje o ceni na osnovu op{tih zakonskih propisa. U praksi, iz politi~kih razloga, ve}e naj~e{}e odlu~uje
(mada ima izuzetaka) da stanarina bude ispod realne cene ko{tanja;
ve}ina ostalih usluga o cenama se slobodno dogovaraju davaoci usluga i
klijenti.
8. Prihod od op{tinske imovine
Kada je re~ o identifikovanju prihoda od op{tinske imovine, postoji problem informisanosti. Prvo, prihod od privatizacije se ne ra~una kao redovan prihod i ne prikazuje se u izve{taju budèta. Statistika o vanrednom pihodu kao {to je: od privatizacije, od pozajmnica, od vi{ka iz prethodne godine najmanje je sveobuhvatna i
omogu}ava samo generalnu procenu. Ali, mogu}e procene govore gledano za celu
zemlju da on nikada nije bio zna~ajan izvor sredstava lokalne samouprave. Prihodi
od prodaje imovine su 1994. godine doneli samo oko 0,5% ukupnih op{tinskih prihoda, a prihod od izdavanja i davanja pod zakup op{tinske imovine doneo je samo oko
1,4% ukupnih prihoda. Me|utim, treba primetiti da prihod od izdavanja prostora za
radnje i kancelarije u op{tinskim zgradama obi~no predstavlja prihod vanbudètskih
jedinica koje se bave op{tinskim stambenim pitanjima i on se obi~no ne prikazuje u
budètu lokalne sampuprave. Iz ostalih podataka znamo da je prihod od izdavanja
prodajnog i kancelarijskog prostora pokrivao izme|u 25% (1994) i 12% (1999-2001)
tro{kova odràvanja op{tinskih zgrada.
Prihod od privatizacije je 2001. godine doneo oko 1,5% lokalnih prihoda, a od
izdavanja jo{ 1,5% lokalnih prihoda. Na primer, u jednom malom gradu na poljskonema~koj granici vi{e od 2/3 ukupnog gradskog prihoda dolazi od izdavanja prostora
za lokalnu tr`nicu. Me|utim, na zdruènom nivou prihodi od op{tinske imovine zaista nikada nisu predstavljali zna~ajnu stavku u op{tinskim budètima.
9. Mesni porezi u Poljskoj ocena
Budu}i oblik najva`nijeg mesnog poreza poreza na imovinu predmet je rasprave. Postoje dva najva`nija kriti~ka pristupa sada{njem sistemu poreza na imovinu u
obra~un tarife. Ipak, ovo komplikovano pitanje izlazi van okvira ovoga dokumenta. Ne{to vi{e svetla na
ovu temu baca Potkanski et all, 2001.
193
Poljskoj. Jedan isti~e da sada{nji oblik ne prikuplja dovoljno prihoda, naro~ito u velikim gradovima. Drugi kriti~ki pristup se fokusira na to koliko je porez fer smatra
se da nije fer da porez zavisi od vrste i povr{ine imovine umesto od njene vrednosti.
Za{to bi vlasnik uboge seoske ku}e koja se nalazi u unutra{njosti, daleko od gradskih
centara, pla}ao isti porez kao vlasnik po veli~ini sli~ne ku}e u Var{avi ~ija je vrednost
nekoliko puta ve}a?
Zaklju~ci oba kriti~ka pristupa pozivaju na reformu koja vodi ka porezu na imovinu ad valorem. To je bio i savet koji su dali savetnici USAID-a i Svetske banke tokom
pro{le decenije. Nacrt novih propisa o porezu na imovinu ad valorem pripremilo je
Ministarstvo finansija, a Vlada ga odobrila (Nowecki, 1996). Me|utim negativna reakcija javnog mnjenja zaustavila je pripremu reforme na duè vreme. Ve}ina ljudi
strahuje da }e novi porezi znatno pove}ati poresko optere}enje. Kao rezultat toga, u
anketi koju je 2000. organizovao Centar za ispitivanje javnog mnjenja (CBOS), 31%
ispitanika se izjasnio da bi, prema njihovom mi{ljenju, novi porez na imovinu bio
manje fer od sada{njih propisa, dok je samo 27% izrazilo pozitivno mi{ljenje o tome
koliko bi novi porez bio fer. Nekih 29% ispitanika je o~ekivalo negativni efekat reforme na njih, dok je samo 4% o~ekivalo pozitivnu promenu (Kasperek, 2002).
I negativne reakcije javnosti i tehni~ke te{ko}e znatno su usporile tempo reforme,
mada porez na imovinu ad valorem ostaje kao zvani~ni dugoro~ni cilj poljske vlade.
Niko ne o~ekuje da se on uvede brzo, pa datum reforme ostaje nepoznat. U nekim
diskusijama se pominje 2006, ali ovaj termin nije zvani~an, a jo{ manje izvestan.
Uvo|enje novog poreza je dugotrajan i skup proces (zahteva vrednovanje mnogo
hiljada individualnih poseda).
Mo`da bi se alternativno re{enje moglo upotrebiti u kratkoro~noj ili srednjoro~noj
perspektivi. Ono bi se moglo zasnivati na razli~itoj maksimalnoj stopi u zavisnosti od
lokacije imovine (npr. razli~ite maksimalne stope za mala seoska naselja i za velike
gradove, kao i razli~ita stopa za predgra|e i centar grada). Prvi korak ka takvoj promeni u~injen je nedavnim amandmanom koji omogu}ava lokalnim samoupravama
da diferenciraju vaè}e poreske stope u zavisnosti od lokacije imovine u pojedina~noj gradskoj zoni. Me|utim, ovaj prvi korak nije dovoljan budu}i da maksimalna
stopa ostaje na istom nivou za celu zemlju. Re{enje sli~no ovde diskutovanom primenjeno je u ê{koj i Slova~koj. Npr. u Slova~koj (videti Kling, Niznansky, Pilat, 2002)
maksimalna stopa po metru kvadratnom zavisi od veli~ine naselja. Osnovna stopa se
mnoì sa:
1,0 u selima ispod 1.000 stanovnika,
1,4 u lokalnim samoupravama sa 1.000-6.000 stanovnika,
2,5 u lokalnim samoupravama sa preko 25.000 stanovnika,
3,5 u glavnim gradovima okruga i banjskim centrima,
194
Pawel Swianiewicz
4,0 u glavnim gradovima oblasti,
4,5 u Bratislavi.
Ovde treba podsetiti da je i u ê{koj i Slova~koj ukupan kapacitet poreza na imovinu nekoliko puta niì nego u Poljskoj. Predloèno alternativno re{enje moglo bi da
kombinuje relativno veliki ukupni fiskalni kapacitet aktuelnog poreza na imovinu u
Poljskoj sa razli~itim poreskim stopama usvojenim u vaè}im ~e{kim ili slova~kim
propisima.
Kako se poljski sistem mesnih poreza moè proceniti prema teorijskim kriterijumima fiskalnog federalizma (videti Swianiewicz, 2003)?
Raspore|ivanje (alokacija) prihoda od poreza nije u srazmeri sa raspodelom
funkcija negativna procena je primenjena pre svega u slu~aju okru`ne i oblasne
lokalne samouprave koje nemaju vlastite prihode od poreza. Situacija je mnogo
bolja na op{tinskom nivou odnos prihoda iz sopstvenih izvora prema ukupnom
budètskom prihodu je ne{to niì nego u nekim zapadnoevropskim zemljama (kao
npr. u [vedskoj ili Danskoj), a sli~an ili ~ak i ve}i nego u ve}ini ostalih (kao npr. u
V. Britaniji, Holandiji ili [paniji). Me|utim, negativna strana je u postepenom
opadanju uloge prihoda iz sopstvenih izvora u op{tinskom budètu 1992. je
iznosio oko 47% ukupnog budètskog prihoda, ali 40% 1995, a samo 33% 2001.
Neravnomerno geografsko raspore|ivanje poreske osnovice postoje znatne
razlike u raspore|ivanju mesne poreske osnovice. Sopstveni prihod je 2001. godine ~inio preko 40% gradskih budèta, a samo ne{to preko 20% seoskih. Ako uzmemo u obzir regionalne nejednakosti razlike su jo{ ve}e. Verovatno je ovakav
stupanj nejednakosti neizbeàn, bez obzira na izbor mesnih poreza.
Sistem mesnih poreza je rascepkan i komplikovan. Ima mnogo malih mesnih
taksa i poreza (kakav je npr. porez za vlasnike pasa) koji ne donose zna~ajne prihode, a skupi su za naplatu i nepotrebno komplikuju sistem.
Porez je dobro definisan u geografskom smislu poljski mesni porezi ne prave
probleme u ovom smislu. Uzimaju}i tako|e u obzir ustupanje poreza, postoje problemi sa definisanjem ustupanja na lokalnom nivou kod poreza od preduze}a u
slu~aju onih preduze}a koja su registrovana u jednoj op{tini a filijale im rade na
raznim drugim lokacijama. Delimi~an odgovor na ovo pitanje je dat u propisu koji
predlaè alociranje srazmerno broju zaposlenih u svakoj od mesnih filijala, mada
je ovo re{enje daleko od savr{enog.
Vidljivost poreza ve}ina poljskih mesnih poreza je vidljiva.
Slaba fleksibilnost prihoda od poreza u odnosu na inflaciju porez na imovinu, porez na vozila, kao i male mesne takse i porezi nisu fleksibilni u odnosu na
inflaciju. Mo`da je jedini izuzetak porez od poljoprivrede koji je vezan za trì{ne
cene useva.
Poreska osnovica je relativno nepokretna za ovim principom definitivno ide
porez na imovinu koji je daleko najva`niji sopstveni mesni prihod.
195
Preporu~ene izmene treba da se kre}u u dva pravca:
1) pojednostavljenje sistema i
2) ja~anje osnovice mesnog poreza (mo`da na ra~un ustupanja poreza), pre svega
na okru`nom i oblasnom, ali i na op{tinskom nivou.
Prethodne preporuke mogu da dovedu do ukidanja poreza za vlasnike pasa, a mo`da i nekih drugih manjih mesnih taksi i poreza.
Smatram da sprovo|enje poslednje preporuke moè eventualno da se kre}e u dva
pravca:
Transformacija sada{njih ustupanja u centralnom porezu na prihod u lokalno
u~e{}e u porezu na prihod. Sprovo|enje jedne takve reforme bi moglo da prati
iskustva skandinavskih zemalja.
Reforma poreza na imovinu (mo`da zajedno sa uvo|enjem okru`nog i oblasnog dela poreza). Kao {to je diskutovano u odeljku 2. ovog teksta, ona moè
ali ne mora da obuhvati promenu ka sistemu ad valorem poreza na imovinu.
Neophodno je ista}i da ukupan nivo poreskog optere}enja za gra|ane i preduze}a
ne treba da se pove}a kao rezultat te reforme. U osnovi, o reformi mesnih poreza
nikada ne moè da se diskutuje van konteksta jedne {ire promene u javnim finansijama. Ako se ukupno mesno poresko optere}enje pove}a, ono mora da se nadomesti
smanjenjem nekih centralnih poreza. Takva promena ne bi stvorila dodatno optere}enje na centralnom nivou jer ja~anje osnovice mesnog poreza omogu}ava smanjenje
dràvnih transfera koji treba da se usredsrede na princip ujedna~enosti, a ne na op{te
vertikalno ujedna~avanje (videti slede}i odeljak).
III. USTUPLJENI POREZI
U zvani~noj budètskoj klasifikaciji i izve{taju, prihodi od ustupanja kod centralnih poreza tretiraju se kao deo sopstvenih izvornih prihoda. Me|utim, kako lokalna
samouprava nema neposredno diskreciono pravo da uti~e na ove prihode, takva klasifikacija se ne moè prihvatiti, te se ustupanja u ovom tekstu razmatraju odvojeno7.
Dva glavna poreza na prihod porez na prihod gra|ana (PPG) i porez na prihod
preduze}a (PPP), ubira (i kontroli{e) Trezor, posle ~ega se fiksni ustupljeni iznosi
prenose jedinicima lokalne samouprave na slede}i na~in:
op{tinama:
okruzima:
oblastima:
7
27,6% od PPG koje su platili gra|ani op{tine,
5% od PPP, srazmerno broju zaposlenih u firmi u
svakoj op{tini;
1% od PPG koje su platili gra|ani okruga;
1,5% od PPG koje su platili gra|ani oblasti,
0,5% od PPP, srazmerno broju zaposlenih u
firmi u svakoj oblasti.
Za naj{iru diskusiju definicije sopstvenih lokalnih prihoda, videti: Swianiewicz, 2003.
196
Pawel Swianiewicz
Nekoliko karakteristika poljskog sistema ustupanja poreza treba ista}i:
Ne postoje mehanizmi teritorijalnog preraspore|ivanja, tj. punjenja ustupljenim porezima budèta lokalne samouprave na ~ijoj teritoriji se porez ubira.
Mehanizam horizontalne preraspodele je bio na snazi za raspodelu ustupanja
PPG po~etkom devedesetih, ali je kona~no ukinut 1998.
Nasuprot nekim drugim zemljama centralne i isto~ne Evrope, PPG je zasnovan
na prebivali{tu (tj. ne ide lokalnoj samoupravi gde je neko zaposlen, ve} jedinici samouprave u kojoj ìvi) i pla}a ga ogromna ve}ina odraslog stanovni{tva,
bez obzira na to da li su to pla}eni radnici, penzioneri ili samozaposleni. Jedina
velika grupa koja je oslobo|ena PPG su individualni poljoprivrednici.
Procenat ustupanja za svaki nivo lokalne samouprave odre|en je Zakonom o
prihodima lokalne samouprave, relativno je stabilan u poslednjih nekoliko godina i ne podleè propisima o godi{njem budètu.
Teorijski, PPP slabo doprinosi prihodu lokalne samouprave, jer je ~esto te{ko
odrediti koja vlast ima pravo na prihod koji poti~e od svakog poreskog obveznika ponaosob8. To je stoga {to mnoga preduze}a imaju svoje filijale u raznim
oblastima ili se centrala firme nalazi u jednoj lokalnoj samoupravi a njena proizvodnja ili usluge u drugoj. Poljski sistem lokalnih finansija poku{ava da se
nosi sa tim problemom tako {to se, u slu~aju kada preduze}e obavlja svoje
aktivnosti na vi{e lokacija, prihod od PPP deli me|u njima srazmerno broju
zaposlenih u svakoj od lokalnih samouprava.
IV. DONACIJE ZA LOKALNE SAMOUPRAVE
1. Uloga i ciljevi donacija
Postoji nekoliko teorijskih argumenata koji se ~esto navode u zalaganju za postojanje dràvnih donacije za lokalne samouprave uprave (videti: Swianiewicz, 2003).
Te{ko je re}i koji je od ovih argumenata najva`niji za formiranje savremenog poljskog sistema donacija, jer ih politi~ari nikada nisu jasno izloìli. To moèmo samo da
poku{amo da pogodimo na osnovu op{teg tona diskusija koje su vo|ene u razli~itim
fazama reformi decentralizacije.
Verovatno je obezbe|ivanje minimalnih standarda bitnih usluga najva`niji cilj.
Ovaj argument se nekada tesno vezuje za argument horizontalne jednakosti. Oni su
Vredno je ista}i da iz aspekta ovoga kriterijuma, VAT je jo{ slabiji kao izvor lokalnog prihoda. Iz
tehni~kih razloga, VAT se ne moè ustupati na osnovu svoga nastanka. Jedino je mogu}e definisati
ustupanje na nivou dràve, a onda ga raspodeliti me|u lokalnim samoupravama po nekom drugom
osnovu, a ne po nastanku. U takvoj situaciji, prihod bi bio mnogo bliì op{tem grantu nego ustupljenom
porezu, ili ~ak sopstvenom prihodu lokalne samouprave. Ipak, sprovo|enje lokalnog ustupanja kod
prihoda od VAT je jedan od naj~e{}ih zahteva lokalnih samouprava.
8
197
svakako u sredi{tu tih va`nih elemenata sistema poljskog granta, kao {to je grant za
obrazovanje koji dobijaju svi nivoi sampuprave ili, pak u manjoj meri grant za
puteve. Tako|e, logika granta za ujedna~avanje ide uz isti argument. Detalji elemenata sistema granta dati su u potonjim odeljcima.
Omiljeni argument resornih ministarstava centralne vlade jeste argument o stimulaciji tro{enja na dobra sa unutra{njom vredno{}u (nematerijalna) i on je u pozadini
brzog dono{enja grantova za odre|ene namene (oni su bili naro~ito uspe{ni u postizanju ciljeva 1998, kada je formiran sistem finansiranja okru`nih i oblasnih vlada). Ali,
taj sistem nikada nije ni jedna vlada formulisala sa namerom, ve} je on vi{e bio kao
nusprodukt snage centralne biriokratije. Ostali argumenti, kao {to su smanjenje efekta prelivanja i pove}anje lokacijske efikasnosti, jedva da su se ~uli u javnim diskusijama, te se ne mogu smatrati zna~ajnim za poljski sistem.
Verovatno da je argument vertikalne jednakosti najva`niji veli~ina prihoda lokalne samouprave nije dovoljna da pokrije tro{kove koji su neophodni da obezbede
obavezne funkcije dodeljene poddràvnim nivoima. To je ta~no ne samo za odre|ena
geografska podru~ja ({to je i neizbe`no budu}i da je poreska osnovica uvek neravnomerno raspore|ena u zemlji, bez obzira na to koji su prihodi definisani kao mesni
porezi), ve} i na ukupnom nivou. Tzv. sopstveni prihodi nisu dovoljni da pokriju
minimalne potrebe koje se odnose na obavljene funkcije i u relativno imu}nim lokalnim samoupravama samo je nekoliko izuzetaka od ovoga pravila. U takvim uslovima, uloga grantova je da jednostavno podrè osnovicu lokalnog prihoda.
Ova poslednja funkcija sistema granta postajala je sve vidljivija tokom poslednje
decenije. Po~etkom devedesetih, postojala je relativna ravnoteà izme|u veli~ine prihoda i sadrìne funkcija op{tinske vlasti. Nekoliko funkcija je od tada preneto na
lokalne samouprave. Gotovo da nije bilo paralelnog pove}anja u sopstvenom lokalnom prihodu. Umesto toga, nove funkcije su finansirane sistemom granta. Najsna`niji primer za ovaj fenomen je prenos odgovornosti za osnovno {kolstvo (proces koji je
zav{en 1996). Ova funkcija, koja u nekim lokalnim samoupravama jede vi{e od
polovine ukupnog budèta, trebalo je da se finansira prvo i pre svega iz granta op{te
namene. Tako, kada su {kole preba~ene na op{tinski nivo, iznos granta se znatno
pove}ao, a udeo sopstvenog prihoda u ukupnom op{tinskom budètu se znatno smanjio. Ovaj proces je ilustrovan u tabelama u Prilozima.
[tavi{e, tipi~na kompenzacija za gubitak izvora sopstvenog prihoda je tako|e bilo
pove}anje granta op{te namene (umesto da se prona|e alternativni mesni porez ili da
se pove}a kapacitet postoje}ih sopstvenih prihoda). Ukidanje poreza na putni~ke automobile je dobar primer takvog procesa. Sli~no tome, oslobo|enja od mesnih poreza
koje je Parlament uveo obi~no su kompenzovana sistemom granta. Kao {to }emo
videti u slede}im odeljcima, od 1999. postoji ~ak poseban deo granta op{te namene
koji se naziva kompenzacionim delom. Interesantno je da, uprkos zvani~noj ideologiji sopstvenog prihoda, lokalne samouprave i njihove nacionalne asocijacije obi~no nisu protestovale protiv tih promena u strukturi prihoda da je samo kompenzacija
198
Pawel Swianiewicz
granta bila dovoljna da pokrije finansijski gubitak sopstvenog prihoda. Sa politi~ke
ta~ke gledi{ta, velika zavisnost od unutarvladinih transfera moè ponekad da bude i
pogodna. Ona omogu}ava da se izbegne dono{enje nepopularnih odluka (kao {to je
pove}anje mesnog poreza), a eventualne redukcije lokalnih usluga se lak{e mogu
svaliti na centralnu vladu.
Prema tome, aktuelna uloga sistema granta je rezultat svesno formulisanih ciljeva
i, donekle, spontanog razvoja finansijskog sistema pod uticajem raznih aktera sa svojim posebnim interesima.
Kakva je op{ta slika grantova za lokalne samouprave? Najbitnija je razlika izme|u granta op{te namene (subwencja) i posebnih (specifi~nih) grantova (dotacja). Prema Zakonu o prihodima teritorijalne samouprave, grant op{te namene dobija svaka
lokalna samouprava, a o detaljima sistema }e biti re~i u narednim odeljcima.
Me|u posebnim grantovima postoji zna~ajna razlika izme|u onih koji jesu i
onih koji mogu da budu izvor lokalnog prihoda. Prvu grupu dobija svaka lokalna
samouprava, a drugu samo neke.
2. Grantovi op{te namene
Vaè}i sistem op{teg granta je operativan od 1. januara 1999. godine. Uz neke
izuzetke, koje }emo navesti, grantovi se obra~unavaju i dele na sva tri nivoa lokalne
samouprave posebno.
Op{tine (gmina)
Op{ti grant za op{tine sastoji se iz tri dela: op{ti, obrazovni i kompenzacioni. Svaki od njih se obra~unava i deli prema formuli utvr|enoj u Zakonu o prihodima lokalne samouprave. Me|utim, neki detalji su ostavljeni podzakonskim aktima koja donose pojedina ministarstva.
Osnovni deo ne sme da bude manji od 1% projektovanih prihoda dràvnog budèta uve}ano za uplate najbogatijih op{tina (2001. to je bilo 1,3% od prihoda centralnog
budèta i uplate najbogatijih op{tina). On se deli na 4% rezerve i dva fonda: ujedna~avaju}i i proporcionalni9. Treba uo~iti da je ujedna~avaju}i fond definitivno najve}i
elemenat osnovnog dela, dok je samo veoma ograni~en iznos ostavljen za proporcionalnu komponentu.
Rezerva stoji na raspolaganju Ministarstvu finansija. Godine 1999. ona je uglavnom bila usmerena onim op{tinama (uglavnom seoskim) koje su trpele zbog promene
propisa o podeli ustupljenog dela PPG.
[ema ujedna~avanja je ve}inom zasnovana na vertikalnom ujedna~avanju kao
{to }emo videti sa skromnim doprinosom horizontalnog mehanizma koji finansiraju same lokalne samouprave. Ujedna~avaju}a suma po pravilu pripada onim op{tina9
4% rezerve je ukinuto po~ev{i sa budètom za 2002.
199
ma ~iji je kapacitet ubiranja prihoda po glavi stanovnika od mesnih i ustupljenih
poreza niì od 85% nacionalnog proseka i op{tinskog indeksa, pomnoèna sa brojem
stanovnika.
Za izra~unavanje poreskog kapaciteta svake op{tine uzimaju se u obzir maksimalne stope mesnih poreza i taksi (opisane u odeljku 2). Stoga, ukoliko lokalno ve}e èli
da favorizuje svoje poreske ili obveznike za takse, onda ono to mora da ~ini na svoj
ra~un. Me|utim, ovo pravilo se ne odnosi na najva`niji izvor prihoda, tj. na porez na
imovinu kada ga ubira lokalna samouprava sa manje od 15.000 stanovnika. Za te
op{tine, njihove vaè}e poreske stope se uzimaju u obzir pri obra~unu ujedna~avaju}eg granta.
Mada se ovo re{enje odnosi na sve op{tine, u praksi ono donosi korist uglavnom
seoskim op{tinama. Od njih 1.604 (1999), samo 40 (2,5%) je bilo iznad donje granice
od 15.000 ljudi. Ali, bilo je 78 op{tina sa gradskim statusom (24,5% od svih gradova)
i 355 op{tina sa me{ovitim gradsko-seoskim statusom (62,5%) koje dolaze u ovu
privilegovanu grupu.
Ono {to je preostalo, raspodeljeno je me|u svim op{tinama prema ponderisanom
broju stanovnika. Mehanizam ponderisanja je slede}i:
za op{tine manje od 5.000 stanovnika, konverzioni broj je 5.000;
za od 5.000-10.000, taj broj je isti;
za op{tine sa 10.000-50.000 stanovnika, ponder (na vi{ak preko 10.000) iznosi 1,1;
za op{tine sa 50.000-300.000 stanovnika, ponder je 1,2;
za op{tine preko 300.000 stanovnika, ponder je 1,25.
Progresija je bila tako mala za najve}u op{tinu, Var{ava-centar, da je kona~na
stopa 1998. bila samo 1,23. S druge strane, u prilog malih (i seoskih) op{tina: 93%
op{tina koje su 1999. brojale manje od 5.000 stanovnika bile su seoske. Me|utim,
osnovni deo op{teg i proporcionalnog dela granta op{te namene ne predstavlja veliko
u~e{}e u op{tinskim prihodima.
Ranije smo pomenuli da se iznos koji se deli kao osnovni deo uve}ava za uplate
najimu}nijih lokalnih samouprava. Taj doprinos pla}aju op{tine ~iji prihodi od mesnih i ustupljenih poreza prema{uju 150% nacionalnog proseka. Formula je slede}a:
20% od prihoda izme|u 150% i 200%,
25% od prihoda izme|u 200% i 300%,
30% od prihoda preko 300% nacionalnog proseka.
Godine 1998. takav ujedna~avaju}i doprinos platilo je 77 (3%) lokalnih samouprava koje su sve zajedno uplatile preko 106 miliona poljskih zlota (oko 26,5 miliona
dolara). Tokom 2000. godine broj ovih lokalnih samouprava se smanjio na 70, a upla}ena suma se popela na 129 miliona zlota, {to sa konstantnim cenama zna~i pove}anje od 2%. Me|utim, ovaj doprinos ~ini samo 7% osnovnog dela granta op{te namene
za op{tinske samouprave.
200
Pawel Swianiewicz
Obrazovni10 deo za sve jedinice lokalne samouprave ne sme biti manji od
12,8% projektovanih prihoda dràvnog budèta, i to je najve}i deo granta op{te namene. Po{to se ukupan iznos ovoga granta obra~unava svim nivoima lokalne samouprave, sredstva se mogu prebacivati npr. izme|u op{tinskog i okru`nog nivoa, prate}i
demografske promene.
Za preciznu raspodelu ovoga dela granta odgovorno je Ministarstvo za obrazovanje, mada op{ta pravila propisuje Zakon o prihodima lokalne samouprave. Algoritam
koji se za to koristi podloàn je promenama skoro svake godine. Od 1999. osnovica je
ponderisan broj u~enika koji poha|a {kolu na datoj lokaciji (koji ne mora da bude
jednak broju u~enika koji tamo ìvi).
Broj pondera kori{}enih u formuli je prili~no visok (2000. godine 14 pondera za
osnovne funkcije u obrazovanju i sedam za tzv. van{kolske funkcije), ali su samo
neki od njih od zna~aja za ve}inu lokalnih samouprava. Najzna~ajniji ponderi obuhvataju:
1,33 za u~enike u seoskim op{tinama (Ministarstvo obrazovanja priznaje da
seoska op{tina ne povla~i obavezno i ve}e tro{kove. Autori formule se slaù da
je ubudu}e neophodna preciznija analiza varijacija tro{kova, kao i neke druge
mere mo`da gustina naseljenosti.). Ovaj ponder je vi{i nego {to bi trebalo da
bude na osnovu pore|enja potreba za potro{njom u gradskim i seoskim sredinama, pa stoga ima ujedna~avaju}i efekat na lokalne prihode;
1,18 za u~enike u manjim gradovima (do 5.000 stanovnika). (Ministarstvo tvrdi da, mada pojedina~ni tro{kovi u malim gradovima nisu ve}i nego u velikim
gradovima, ovaj ponder se opravdava vladinim prioritetom da pomogne razvoj
malih gradova.);
1,50 za hendikepirane u~enike u specijalnim {kolama i 1,25 za hendikepirane u
redovnim {kolama;
1,20 za {kole u kojima se predaju jezici nacionalnih manjina;
1,30 za odre|eni broj |aka za koje lokalna samouprava organizuje prevoz (obi~no {kolskim autobusima). Ovaj ponder se zove bonus racionalizacije {kolske
mreè pretpostavka je da bi on trebalo da vodi ka ukidanju nekih veoma
malih {kola u najmanjim selima i ja~anju ve}ih (uz obezbe|enje kvalitetnijeg
obrazovanja) {kola u centralnom selu u op{tini (ukidanje ili organizovanje no[ira diskusija o obrazovnom grantu i generalno o finansiranju tro{kova lokalne samouprave
moè se na}i kod Levitas, Herczinsky (2002). Jo{ jednom treba podvu}i da je on deo granta op{te
namene, tako da se on moè tro{iti za onoliko namena koliko to izabere lokalno ve}e. Ime poti~e od
na~ina obra~una. Druga je pri~a da ve}ina lokalnih samouprava smatra obrazovni grant nedovoljnim i
~esto dotira {kolstvo iz svojih sopstvenih prihoda. Levitas i Herczinsky (2002) ra~unaju da je 1999.
samo oko 75% rashoda za obrazovanje bilo pokriveno iz obrazovnog granta. Ali, i obrnuti slu~ajevi (tj.
kada lokalne samouprave tro{e deo obrazovnog granta u druge svrhe), mada malobrojni, tako|e se
mogu na}i. Npr. 1994. 17% lokalnih samouprava koje su vodile {kole i u 2000. oko 1% je koristilo
obrazovni grant da finansira ostale usluge (Swianiewicz 1996; Cwikla, 2001).
10
201
ve {kole zavisi isklju~ivo od lokalne samouprave koja je odgovorna za tu vrstu
usluge);
0,7 za {kole za odrasle;
0,6 za nedràvne {kole za decu i omladinu i 0,35 za takve {kole za odrasle11;
1,15 za ve}inu stru~nih {kola (za neke je ponder ~ak 2,00);
1,008 za metodi~ke centre za nastavnike i pedago{ke biblioteke;
1,011 za specijalna psiholo{ka savetovali{ta.
(Poslednja dva pondera se odnose na broj u~enika u okrugu ili oblasti, u zavisnosti od
teritorije koju centar opsluùje.)
Do 2000. godine lokalna samouprava je bila obavezna da dotira nedràvne {kole u
iznosu ne manjem od 50% normativa po u~eniku u dràvnoj {koli (dotacija za nedràvne {kole moè biti i ve}a ako takva èlja postoji kod lokalnog ve}a), ali od 2001.
dotacija nedràvnim {kolama je izjedna~ena sa onom koja se daje {kolama u nadle`nosti lokalne samouprave.
Uz ovu formulu, postoji i amortizaciona tradicionalna formula po kojoj ni jedna
op{tina ne moè primiti niì (po u~eniku) iznos obrazovnog granta nego u prethodnoj
godini. To prakti~no zna~i da smanjenje iz godine t u t+1 ne sme biti ve}e nego {to
proisti~e iz godi{nje inflacije.
Kompenzacioni deo je sasvim novo re{enje u poljskim javnim finansijama. Ono
funkcioni{e od 1999. godine. Kompenzacioni deo sastoji se od dva elementa. Prvi je
uveden da nadoknadi gubitke op{tine u prihodu od poreza na vozila zbog velike redukcije u predmetu ovoga poreza od 1998. Ovaj iznos je fiksiran i ne moè biti manji
od 10,5% projektovanog prihoda od akciznog poreza na benzin. Njega po op{tinama
raspore|uje Ministarstvo finansija, u osnovi srazmerno ranijim prihodima od poreza
na vozila.
Drugi iznos je za kompenzovanje gubitaka op{tine u prihodu proisteklih iz dràvne finansijske politike, odnosno iz odluka nacionalnog zakonodavstva o oslobo|enjima i redukcijama: 1) kod poreza od poljoprivrede i {umarstva, 2) zbog izuzimanja
nekih predmeta od pla}anja poreza uop{te (na lokalnom nivou uglavnom poreza na
imovinu), 3) zbog sniàvanja takse na eksploataciju od strane dràvnih organa. Ovaj
iznos je fiksiran svake godine u Zakonu o budètu.
11
Mo`da je potrebno ukratko objasniti nedràvne {kole u Poljskoj. Ve}ina njih nije privatna ve} ih
vode neprofitne ustanove (tipi~an primer fondacije), a osnivaju se i njima se upravlja uz veliko u~e{}e
roditelja. Po~etkom devedesetih, postojao je veoma ra{iren masovni pokret za osnivanje takvih {kola.
Npr. samo u Var{avi, pored oko 300 dràvnih osnovnih {kola, postoji tako|e 30 ,,dru{tvenih osnovnih
{kola (pod rukovodstvom fondacija), 7 osnovnih {kola pod rukovodstvom institucija bliskih crkvi i 22
privatne osnovne {kole. Na nivou op{tih srednjih {kola u Var{avi ima 114 dràvnih {kola, 12 pod rukovodstvom crkve ili njoj bliskih institucija, 29 ,,dru{tvenih srednjih {kola (kojima rukovodi fondacija ili
savet roditelja) i 23 privatne op{te srednje {kole.
202
Pawel Swianiewicz
Veli~ina ova tri dela granta op{te namene nije jednaka. Godine 2001, 81% ukupnog granta op{te namene za op{tine dodeljeno je u vidu obrazovnog granta, 10% u
vidu kompenzacionog dela, a samo 9% kao osnovni deo.
Okruzi (powiat)
Op{ti grant za okruge sastoji se od tri dela: za obrazovanje, za puteve i ujedna~avanje.
Mehanizam za obrazovni deo je ve} opisan kada je bilo re~i o op{tinskom nivou.
Deo za puteve zajedno za okruge i oblasti fiksiran je na najmanje 18% projektovanog prihoda od akciznog poreza na benzin. Od ove sume 10% ~ini rezervu za
investiciona ulaganja, a ostatak se raspodeljuje prema duìni puteva u nadle`nosti
date vlasti (50% formule), intenzitetu saobra}aja na tim putevima (50% u okruzima i
45% u oblastima) i intenzitetu saobra}aja na grani~nim prelazima (5% samo u oblastima). Zakon o prihodima lokalne samouprave odnosi se tako|e i na stopu saobra}ajnih udesa, ali do sada ona nije uklju~ena u vaè}u formulu koju je Vlada donela.
Ujedna~avaju}i deo se utvr|uje svake godine Zakonom o budètu. On se dodeljuje svim okruzima osim onima u kojima je planiran prihod od 1% u~e{}a u PPG, koji
pla}aju gra|ani okruga, najve}i. Ostali okruzi primaju kompenzaciju koja iznosi 85%
razlike od per capita prihoda od ustupljenog PPG najbogatijeg okruga.
Oblasti (wojewodztwo)
Op{ti grant za oblasti sastoji se od tri sli~na dela kao i kod okruga: za obrazovanje,
za puteve i ujedna~avanje.
Ujedna~avaju}i deo se utvr|uje svake godine Zakonom o budètu. On se raspodeljuje na sve oblasti osim onih gde je planirani prihod od ustupljenih poreza najve}i.
Ostale oblasti primaju 70% razlike do najbogatije oblasti.
Delovi za obrazovanje i puteve definisani su na isti na~in kao i kod okruga.
3. Grantovi posebne namene
Da bismo govorili o grantovima posebne namene, moramo izvr{iti razgrani~enje
izme|u tri osnovne vrste ovih grantova:
Grantovi za teku}e tro{kove za
funkcije poverene lokalnoj upravi
Jedini relevantan propis u Zakonu o prihodu lokalne samouprave je onaj da iznos
ovih grantova treba da se obra~unava na isti na~in kao i sli~an rashod administracije
centralne vlade. Nije iznena|uju}e da ovaj propis, po{to je daleko od svake preciznosti, nije bio dovoljan da bi se izbeglo cenjkanje i sva|e izme|u centralne i lokalne
vlade. Lokalne vlasti se ~esto àle da mnoge funkcije koje su im poverene nisu do-
203
voljno finansirane, a dobijeni grantovi su jedva dovoljni da pokriju barem rashod za
plate za potrebno osoblje. Stoga je delegiranje novih funkcija ponekad vi|eno kao
metod decentralizacije budètskih problema. Centralna vlada obi~no brani svoju poziciju re~ima da je sli~an iznos bio dovoljan za obezbe|ivanje usluga pre nego {to su
one pre{le na lokalnu samoupravu i da decentralizacija treba da dovede do pove}anja
efikasnosti i, u vezi s tim, u{tedom u neophodnoj potro{nji (u stvari, ovaj drugi argument ~esto poteù same lokalne samouprave, ali u slu~ajevima sva|e oko iznosa granta,
obi~no se okrene protiv autora). Ono {to centralna vlada propu{ta da doda je da je ona
taj ili sli~an iznos tro{ila i ranije, ali da on nije bio dovoljan da izbegne ka{njenja u
pla}anju. Ponekad je vlada umela da vara sa inflacijom tokom najve}eg dela protekle decenije stopa inflacije je bila potcenjena u zvani~nim prognozama {to je tako|e
davalo priliku da se ne{to u{tedi na grantovima za delegirane funkcije.
Kao posledica toga, sasvim je uobi~ajeno da lokalne vlade dotiraju poverene im
funkcije koriste}i svoje sopstvene prihode ili grantove op{te namene koji bi trebalo
da pomognu obezbe|ivanje sopstvenih op{tinskih funkcija. Dobar primer za to nalazimo u podacima koji se odnose na pilot-program (opisan u odeljku 1) koji je 1994.
preneo dodatne funkcije na preko 40 ve}ih gradova. Prve dve godine ove funkcije su
smatrane kao delegirane lokalnoj samoupravi i zvani~no su bile finansirane odgovaraju}im posebnim grantom. Me|utim, 1994. gradovi su potro{ili na ove funkcije 13%
vi{e nego {to su primili kroz grantove (podaci Vrhovne kontrolne komore, prema
Czekaju, 1999). Uzimaju}i u obzir da su ove nove funkcije potro{ile skoro 20% celokupnih budèta gradova, izmena sadrìne njihovih aktivnosti izazvala je prili~an fiskalni stres.
Grantovi za teku}u potro{nju u vezi sa delegiranim funkcijama su najva`niji u
strukturi prihoda uprave okruga gde oni ~ine preko jedne ~etvrtine ukupnih prihoda
(videti Aneks). Na op{tinskom nivou njihov zna~aj je vi{e ograni~en mada i dalje
vaàn. Oni su 2000. godine ~inili 14% ukupnih prihoda u gradovima sa statusom
okruga. Ovo u~e{}e je tradicionalno bilo promenjivo zbog promena statusa nekih od
funkcija. Najve}i deo ovih grantova odnosi se na funkcije okruga koje izvr{avaju
veliki gradovi. U ostalim op{tinskim upravama u~e{}e je 2000. godine bilo oko 7% i
ono je tradicionalno u opadanju. Njihov zna~aj je najmanji za uprave oblasti gde je
njihovo u~e{}e u ukupnom budètu u 2000. godini bilo ispod 4%.
Grantovi koji se odnose na teku}e rashode za
sopstvene funkcije lokalnih samouprava
Ovu kategoriju je mo`da najteè objasniti, jer su propisi izuzetno rascepkani i
najmanje jasni. Grantovi koji se odnose na razli~ite funkcije regulisani su sa nekoliko
sektorskih zakona (kao {to su oni koji se odnose na obrazovanje, socijalnu za{titu,
stambene poslove itd.). Samo u manjem broju slu~ajeva propisi jasno odre|uju iznos
granta i kako treba da bude raspodeljen me|u pojedinim lokalnim samoupravama.
Grant za pomo} za stambene beneficije siroma{nim stanarima je dobar primer jasne
204
Pawel Swianiewicz
regulative, mada se ~ak ni u tom slu~aju ne mogu izbe}i dogovaranja i rasprave o
metodologiji i ta~nosti vladinog obra~una. U ve}ini ostalih slu~ajeva postoji jako
diskreciono pravo centralne birokratije da donese odluku, pa ne iznena|uje da je kona~na raspodela rezultat procesa dogovaranja izme|u centralne i lokalne vlade.
Me|utim, u po~etku reforme decentralizacije postojala je pretpostavka da posebni
grantovi za sopstvene funkcije treba pre da budu izuzetak nego pravilo i da lokalne
uprave treba da se finansiraju uglavnom iz sopstvenih prihoda, kao i da se op{ta
dotacija zasniva na jasnim, transparentnim kriterijumima. Ova pretpostavka je ostvarena prvih nekoliko godina protekle decenije. Kao {to moèmo videti u Aneksu, kategorija grantova je 1991. obezbedila samo 0,3% ukupnih prihoda, a i 1994. u~e{}e je
bilo sli~no. Ali u drugoj polovini te decenije sistem finansiranja se polako kvario i
sada je udeo posebnih grantova za potro{nju op{tinske vlasti preko 3% ukupnih prihoda. Karakteristi~no je da se ova promena nije dogodila zbog promene u zvani~noj
politici. To je pre bio rezultat rastu}ih promena, niza manjih pobeda centralnog birokratskog sektora koji bi èleo da ima ~vr{}u kontrolu nad strukturom potro{nje lokalne uprave. Upore|uji}i sa po~etnim pretpostavkama autora poljske reforme decentralizacije, udeo ove kategorije prihoda u okru`nim i oblasnim budètima je katastrofalan (preko 10%). Mada se sada{nji propisi o prihodima ovih uprava smatraju privremenim, taj privremeni period je po~eo jo{ 1999. i najverovatnije }e se nastaviti tokom
2002. godine, a verovatno i kasnije.
Posebni grantovi za investicije lokalne uprave
Ovaj deo grantova je najdetaljnije regulisan lokalnom regulativom, mada su kriterijumi za njihovo raspore|ivanje jo{ daleko od toga da budu transparentni. Do nedavno grantove za investicije je raspore|ivao oblasni guverner (wojewoda) posle konsultacija sa izbornim ve}em oblasti (sejmik wojewodzki). Alokacija me|u oblastima i
me|u {irokim sektorima budètskih kategorija odre|ivala se godi{njim dràvnim budètom. Kriterijumi za alokaciju ove vrste granta nisu bili ni stabilni ni jasni. Normalno, grant za investicije ne moè da pre|e 50% ukupne cene investicije, mada ima
izuzetaka od toga pravila (ako su op{tinski prihodi manji od 60% nacionalnog proseka, ili ako se op{tina nalazi u oblasti koja se nalazi na vladinoj listi oblasti pogo|enih
strukturnom nezaposleno{}u, ili ako je op{tina nasledila zemlju koju je ranije koristila sovjetska vojska u svim tim slu~ajevima grant za investicije moè biti i do 75%
ukupne cene investicije). Od 2001. godine (u nekim slu~ajevima od 2002) investicioni grantovi mogu se dodeliti samo onoj investiciji koja je navedena u regionalnoj
strategiji razvoja i koja je povezana sa ciljevima datim u regionalnom ugovoru (potpisanom izme|u oblasne samouprave i centralne vlade).
Uprkos nekim naporima da se standardizuju i razjasne kriterijumi alokacije, jo{
mnogo toga zavisi od pojedina~ne odluke pojedinih guvernera. Nema ~ak ni slaganja
o tome osnovnom kriterijumu koji treba koristiti. Do koje mere alokacija kapitalnih
205
(investicionih) grantova treba da bude zasnovana na tradicionalnoj i predvi|enoj efektivnosti pojedinih lokalnih investicija? Treba li da bude prvo i pre svega usmerena ka
lokalitetima sa najsiroma{nijom infrastrukturom, ali i sa najve}im investicionim potrebama? Ili mo`da treba da bude raspore|ena na osnovu per capita ili nekog drugog
sli~nog metoda? U takvim uslovima, kao {to se moè posumnjati, veoma je te{ko
prona}i neku jasnu {emu vaè}e alokacije. Ne postoji zna~ajna korelacija izme|u
dobijenih kapitalnih grantova i bogatstva lokalnih zajednica i njihovih uprava, tako
da raspodela nema ujedna~avaju}i efekat. Jedini izuzetak od ovoga zapaànja je da
uzana grupa najbogatijih lokalnih uprava (10% sa najve}im sopstvenim prihodom po
glavi) prima kapitalne grantove re|e nego ostali. Postoji tako|e i nedostatak jasne
regionalne {eme tj. nije da siroma{ne oblasti dobijaju manje ili vi{e (po glavi) kapitalnih grantova mada ni regionalna distribucija nije ravnomerna (vi{e izgleda kao
haoti~na i podlo`na vremenskim fluktuacijama koje je te{ko pratiti). Te{ko da se moè o~ekivati da su kriterijumi efikasnosti najzna~ajniji budu}i da nema dogovorene
metodologije o proceni ekonomskih posledica ranijih investicija, a metode analize
tro{kova i dobiti (cost benefit) (kao {to je sada{nja neto vrednost, interna stopa povra}aja) nisu naj{ire poznate i retko se primenjuju na planirane budu}e investicije.
U studiji ura|enoj 1998. (Marcou, 1998) opisani su neki od napora da se standardizuju kriterijumi grantova za investicije za vodovod i kanalizaciju (uglavnom zasnovani na kriterijumu potrebe) i sugerisano je da dràvni grantovi za investicije treba
uglavnom da se koncentri{u na one sektore koji ne primaju posebnu i odvojenu pomo} u vidu mekih kredita ili ponekad ~ak i grantova kao {to su oni koje obezbe|uju
Fond za za{titu ~ovekove sredine ili Stambeni fond. Pribavljanje ovakvih subvencionisanih zajmova bilo je ~esto, npr. 1997. i 1998. godine njih je iskoristilo preko 70%
svih op{tinskih uprava (videti: Swieniewicz, Dziemanovicz, 1999). Stoga je predloèno da se kapitalni grantovi centralne vlade koncentri{u pre svega na one sektore u
kojima se finansiranje investicija vr{i iz sopstvenih lokalnih prihoda i/ili isklju~ivo
komercijalnim kreditiranjem, tj. kao kod transportnih sistema i obrazovanja (najve}i
sektori lokalne uprave koji nisu obuhva}eni pomenutim fondovima). Me|utim, ova
ideja nikada nije sprovedena, niti su poku{aji standardizacije kriterijuma imali uspeha.
Po~etkom poslednje decenije, kapitalni grantovi su bili daleko va`niji nego grantovi za teku}e rashode i autori reforme su pretpostavili da }e oni biti glavni i uz
izvesne ograni~ene izuzetke i jedini tip posebnih grantova (preko 1% ukupnih
op{tinskih prihoda 1991. i preko 3% 1994. godine). Me|utim, najnoviji razvoj situacije pobija ovu pretpostavku. U poslednjih nekoliko godina, smanjeni su kapitalni
grantovi op{tinskim upravama i u apsolutnom i u relativnom smislu, a 2000. godine
su bili dva puta manji od grantova za teku}u potro{nju na sopstvene funkcije (videti
podatke u Prilozima). Priroda funkcija i zadataka oblasne vlade i zavisnost oblasti od
unutarvladinih grantova imaju za rezultat veliko u~e{}e grantova u prihodima oblasti
(preko 20% u 2000. godini).
206
Pawel Swianiewicz
Sredinom pro{le decenije udeo investicionih grantova centralne vlade u ukupnim
op{inskim investicijama bio je ne{to malo ispod 20%, ali je nedavno opao i 2000.
godine je bio od 10% (u gradskim lokalnim upravama) do 12% (u seoskim podru~jima). Ipak, oni opstaju kao glavni izvor kapitalnih investicija vi{ih nivoa vlasti vi{e
od polovine na dràvnom nivou i ~ak preko 80% u oblastima.
Treba dodati i da investicioni grantovi iz dràvnog budèta ne predstavljaju jedini
vid dràvne pomo}i investicijama lokalne samouprave. Drugi, mo`da ~ak i va`niji
vid su fondovi posebne namene na dràvnom nivou. Najzna~ajniji me|u tim fondovima je Nacionalni fond za za{titu ~ovekove sredine (kao i 16 oblasnih fondova za
za{titu sredine). Ovi fondovi pruàju pomo} lokalnoj upravi i u vidu grantova i u vidu
preferencijalnih (subvencionisanih) zajmova. Za vi{e informacija o ovim fondovima
i njihovoj ulozi u finansiranju lokalnih investicija videti: Kopanska, Levitas, 2003.
4. Ponovna procena mehanizama granta
U mnogim slu~ajevima, elementi na{e procene sistema grantova u Poljskoj formulisani su u toku diskusije o pojedina~nim elementima sistema. U ovom odeljku
poku{a}emo da rezimiramo osnovne elemente svode}i ih na dve grupe: prednosti i
slabosti postoje}eg sistema. îtaju}i ovaj odeljak, moè se primetiti da je spisak slabosti duì. Ali, ovaj ~isto aritmeti~ki momenat moè da vas zavede. Uvereni smo da
nabrojane prednosti imaju ve}u teìnu i, uprkos mnogim kriti~nim specifi~nim komentarima i potrebi za unapre|enjem, sistem grantova koji je postignut u toku reforme decentralizacije u Poljskoj sasvim je dobro strukturisan i obuhvata nekoliko elemenata koje vredi zadràti i koji bi tako|e mogli da budu interesantni za zemlje koje
se sada bore sa reformom lokalnog finansiranja.
Prednosti
Alokacija granta op{te namene zasniva se na formuli koja zavisi od objektivnih i lako merljivih kriterijuma. Sistem zato nije pod uticajem subjektivnih
odluka niti birokrata, niti politi~kog klijentelizma. On pomaè da se izgradi
realna, a ne samo deklarativna autonomija lokalne politike.
Ukupna veli~ina kola~a granta op{te namene koji se deli precizno je odre|en
Zakonom o prihodima lokalne uprave. Zahvaljuju}i tome, grant op{te namene
nije predmet politi~ke rasprave za vreme pripreme i izglasavanja Zakona o
godi{njem budètu. Centralna vlada ne moè da manipuli{e veli~inom granta
op{te namene u zavisnosti od fluktuacije problema centralnog budèta.
Osnovna formula alokacije je bila prili~no stabilna poslednjih godina. Uvedene promene su bile vi{e marginalnog zna~aja. Zajedno sa prethodnim, ona omogu}ava stabilnost lokalnim finansijama i dozvoljava dugoro~ne finansijske prognoze.
207
Slabosti
Korelacija izme|u formule alokacije i potreba za potro{njom je nedovoljna
(ona postoji, ali u rudimetarnoj formi). Mehanizam ujedna~avanja predstavlja
uglavnom ujedna~avanje prihoda, ali je veoma malo pa`nje posve}eno ujedna~avanju potreba za potro{njom ili pojedina~nih tro{kova. Prakti~no zanemarivanje potreba za potro{njom u velikim gradovima je dobar primer ovoga fenomena. âk i nesavr{ena definicija12 ponderisanog stanovni{tva koja se uzima
u obzir pri dodeljivanju jednog dela granta op{te namene (veoma malog dela,
vi{e simboli~nog nego stvarnog zna~aja) ne primenjuje se dosledno. Ne postoje razumni argumenti za{to ista formula ponderisanog stanovni{tva ne bi trebalo da se primeni za odre|ivanje prava na ujedna~avaju}i grant ili za odre|ivanje doprinosa najbogatijih lokalnih uprava u fond za ujedna~avanje. Jedini drugi
primeri gde se uzimaju u obzir razlike u potrebama za potro{njom su: deo za
puteve u grantu op{te namene i dotacija za obrazovanje koja daje prednost
seoskim {kolama, iako se ne pravi razlika me|u veoma razli~itim kategorijama
seoskih podru~ja.
Izuzetak od pravila sa~injenog za male lokalne samouprave da ujedna~avaju}i grant treba da bude dodeljen na osnovu normativnih prihoda od sopstvenih poreza (nasuprot stvarno ubranom prihodu od poreza) predstavlja kr{enje
osnovnog principa da alokacija granta ne treba da zavisi od lokalne politike.
[tavi{e, time izgleda da se podsti~e slabije ubiranje lokalnih prihoda u nekim
manjim lokalnim samoupravama.
Prethodno opisane prednosti odnose se na grantove op{te namene, dok se ve}ina slabosti moè na}i kod doznaka za posebne namene. Pre svega, njihov ukupan iznos nije odre|en zakonom, {to ih stavlja u nepovoljan poloàj u procesu
dogovaranja godi{njeg dràvnog budèta.
Tako|e, kriterijumi za alokaciju posebnih grantova su mnogo manje jasni (uz
neke izuzetke, kao {to je pomo} stambenim beneficijama koje pla}a lokalna
samouprava). Nedostatak jasnih kriterijuma dovodi do subjektivnih odluka, a
ponekad se moè izroditi i sumnja politi~kog klijentelizma. Nesumnjivo je da
12
Slede}e kritike se mogu uputiti na ra~un sistema pondera: pre svega, ponderi se zasnivaju pre na
intuiciji nego na preciznoj analizi podataka. Drugo, stvarna varijacija potreba zavisi obi~no vi{e od
funkcije i sistema nagodbe nego od broja stanovnika. Npr. potrebe za potro{njom grada od 60.000
stanovnika na periferiji Var{ave definitivno se razlikuje od one u gradu sli~ne veli~ine koji je glavni
grad oblasti. Tu je ~ak va`nija ~injenica da gore izloèno re{enje u praksi ima samo simboli~no zna~enje. Najve}i deo osnovnog dela granta op{te namene distribuira se kroz formulu ujedna~avanja i iznos
koji koji uzima u obzir potrebe za potro{njom (zahvaljujuci formuli ponderisanog stanovni{tva) je izuzetno mali. To se lepo moè ilustrovati ~injenicom da je 2000. u gradovima sa statusom oblasti (koji ne
dobijaju ujedna~avaju}i grant) osnovni deo ~inio ne{to ispod 1% ukupne sume granta op{te namene. U
12 najve}ih gradova (~lanova Unije metropoliten gradova) ovo u~e{}e je bilo ~ak i manje 0,4% (Swianiewicz, 2001).
208
Pawel Swianiewicz
je usvajanje jasnih i o{trih kriterijuma u slu~aju posebnih grantova (naro~ito
onih koji se odnose na kapitalne investicije) mnogo teè nego u slu~aju grantova op{te namene i te{ko je prona}i primer zemlje u kojoj takav jedan idealan
sistem zaista postoji. Izgleda da jo{ puno toga ima da se uradi u Poljskoj da bi
se krenulo u pravcu transparentnijeg i pravi~nijeg sistema.
Struktura prihoda lokalne uprave u principu i struktura prihoda lokalne uprave
u pojedinostima postepeno se pogor{avala tokom protekle decenije. Pre svega,
u~e{}e sopstvenih prihoda u ukupnom budètu lokalne uprave postepeno se
smanjivalo (dok se u~e{}e dràvnih doznaka pove}avalo) i na nivou okruga i
oblasti ono je izuzetno malo. Drugo, negativni faktor u strukturi doznaka predstavlja postepeno pove}avanje grantova posebne namene. Suprotno od po~etnih pretpostavki autora reformi, grantovi posebne namene su sve manje instrumenti pomo}i posebnim investicionim potrebama, a sve vi{e elemenat finansiranja teku}ih sopstvenih funkcija i zadataka lokalne vlasti. To je veoma vidljivo na nivou okruga, ali se taj negativni trend moè primetiti i na op{tinskom
nivou.
V. ZAJMOVI LOKALNE UPRAVE U POLJSKOJ13
Zakonski propisi ne odre|uju svrhu pozajmljivanja. Shodno tome, lokalna samouprava moè zajmiti i za investicione i za teku}e tro{kove. Eventualno preciziranje
svrhe pozajmljivanja bi i onako bilo veoma te{ko, jer Poljska nema jasno razdvojen
kapitalni i operativni budèt. Ipak, u praksi lokalna samouprava uzima kredite ili
izdaje obveznice pre svega da bi pokrila tro{kove kapitalnih investicija. Slu~ajevi
pozajmljivanja za pokrivanje teku}ih tro{kova su relativno retki i to se masovno dogodilo samo jednom kada je nekoliko lokalnih samouprava imalo velike probleme sa
finansiranjem redovnog pove}anja plata nastavnika 2000. godine. Za vi{e detalja,
videti odeljak VI.
Veli~ina duga lokalne samouprave (osim kratkoro~nog, koji mora da se vrati u
toku iste budètske godine) ograni~en je na slede}i na~in:
Poljski Ustav propisuje da ukupan javni dug ne moè biti ve}i od 60% BDP-a.
Ako je dug ve}i od 50% ({to moè da se desi 2003), primenjuju se specijalna
ograni~enja {to veoma oteàva nova zaduìvanja.
Ukupan limit duga lokalne samouprave ne moè biti vi{i od 60% godi{njeg
prihoda.
Tro{kovi servisiranja duga u datoj godini ne mogu da pre|u 15% ukupnog
budètskog prihoda.
13
Za vi{e detalja, videti: Kopanska, Levitas, 2003.
209
U prvoj polovini pro{le decenije, lokalne vlasti nisu bile naro~ito spremne da zajme novac, ali su kasnije mnoge op{tine postale aktivne na trì{tu kapitala. Moè se
nabrojati nekoliko razloga za ovu promenu u pristupu:
makroekonomska stabilizacija (smanjenje stope inflacije), rast BDP-a {to lokalnim vlastima daje ve}u sigurnost u planiranju svojih budu}ih prihoda,
ja~anje nacionalnog bankarskog sistema,
podizanje nivoa sposobnosti finansijskog upravljanja kod osoblja lokalne uprave,
relativna stabilizacija prihoda lokalne samouprave (u smislu propisa) i stalni
rast realnog prihoda (naro~ito u periodu 1992-1998). To je u~inilo da lokalne
vlasti postanu hrabrije u dono{enju svojih finansijskih odluka i pobolj{alo njihovu kreditnu sposobnost u o~ima bankara,
saveti (a ponekad i pritisci) me|unarodnih finansijskih institucija i donatora
(uloga Svetske banke i USAID je verovatno bila najzna~ajnija).
Treba primetiti da je do nedavno dominantan udeo kredita lokalne uprave bio u
obliku preferencijalnih zajmova (sa kamatom niòm od komercijalne) od dràvnih
fondova, naro~ito od Nacionalnog i oblasnih fondova za za{titu ~ovekove sredine.
Procedure koje su ovi fondovi primenjivali imale su va`nu edukativnu ulogu u pripremi lokalnih vlasti da funkcioni{u i na komercijalnom trì{tu. Od 2001. godine
ukupan iznos duga u privatnim bankama i u vidu obveznica ve}i je od zajmova koji se
nude pod preferencijalnim uslovima.
Me|utim, ve}ina lokalnih samouprava je jo{ uvek oprezna i njihov nivo duga je
obi~no daleko ispod zakonskog limita. Krajem 2001. prose~an nivo duga je bio izme|u 10% (u seoskim podru~jima) i 23% godi{njeg prihoda (u najve}im gradovima).
Slika 3. prikazuje razvoj pozajmljivanja na lokalnom nivou poslednjih godina.
210
Pawel Swianiewicz
Slika 3.
Dug lokalne samouprave
(u hiljadama poljskih zlota, na kraju godine)
Fig. 3. Local government debt (in thousand Polish z³oty, end of a year)
14000000
12000000
other
10000000
8000000
bond issues
6000000
commercial bank
credits
preferntial loans
4000000
2000000
0
1995
1998
2001
source: Levitas, Kopañska 2003
Izvor: Levitas, Kopanska, 2003.
Jedna od osnovnih prepreka za pozajmljivanje na lokalnom nivou u ovom trenutku je javni dug. Mada je u makroekonomskom smislu dug lokalne samouprave veoma mali (ispod 2% BDP-a), ukupan dug javnog sektora 2003. moè da prema{i 50%
BDP-a. To bi izazvalo posebna ograni~enja u pozajmljivanju, kao {to je to dato u
Zakonu o javnim finansijama. Takva struktura javnog duga postoji uprkos ~injenici
da lokalne uprave finansiraju preko 50% ukupnih javnih investicija. Prosto re~eno
lokalna vlada pozajmljuje novac da bi finansirala investicije, dok centralna vlada
izdaje obveznice i uzima kredite da bi finansirala socijalnu potro{nju. Moè se dogoditi da }e sposobnost lokalne uprave da koristi kreditne instrumente biti ograni~ena,
uprkos njihovoj u principu obazrivoj politici, samo zbog politike centralne vlade
koja pojede najve}i deo limita javnog duga koji je odre|en poljskim Ustavom.
Posebno moè da bude opasno u slede}ih nekoliko godina kada lokalnim vlastima
mogu dramati~no da zatrebaju krediti da bi iskoristile sredstva EU pre pridruìvanja,
a zatim regionalna strukturna sredstva.
211
VI. UPRAVLJANJE UNUTARVLADINIM REFORMAMA
Postoje izvesne upadljive sli~nosti izme|u realizacije reformi lokalne uprave u
Poljskoj 1990. i 1998. obe su pripremljene na brzinu, tako da je ta brzina ostavila
kao nere{ene mnoge va`ne probleme koji su povezani sa budu}im odlukama. Nove
lokalne uprave su 1990. godine morale da funkcioni{u u okviru granica starog finansijskog sistema sve do januara 1991. godine. Sli~no kao 1990, reforma 1998. godine
je tako|e na brzinu pripremljena. Odre|ene direktive vladinog predloga formulisane
su po~etkom 1998. godine, izbori za ve}a okruga i oblasti su odràni u oktobru, a
novi nivoi uprave su po~eli sa radom 1. januara 1999. godine. Ponovo, kao i 1990.
godine, mnogi va`ni propisi su doneti u poslednjem minutu (ili ~ak i kasnije). Zakon
o prihodima teritorijalnih samouprava izglasan je posle izbora oktobra 1998. godine.
[tavi{e, taj zakon je bio privremen ograni~enje njegove va`nosti na 1999. i 2000.
godinu naveden je u originalnom tekstu Zakona. Vlada i Parlament su se sloìli da je
neophodna njegova bitna revizija nakon 1-2 godine po{to sistem zaìvi. Tako|e je
precizno regulisanje podele nadle`nosti izme|u nivoa vlasti i izme|u lokalne i dràvne uprave diskutovano u Parlamentu, ~ak i posle izbora za okruge i oblasti 1998. U
oba slu~aja (tj. op{tinska i oblasna reforma) va`nost privremenih finansijskih propisa
je produèna preko zacrtanog perioda. Godine 1991. va`nost privremenog zakona je
produèna na jo{ 2 godine, dok nije izglasan stabilniji Zakon o finansiranju lokalnih
uprava krajem 1993. U drugom talasu reformi, ovaj privremeni i nezadovoljavaju}i
zakon je produèn, uz neke kozmeti~ke izmene, na period 2001-2003. Ve} nekoliko
godina vode se diskusije o jednom stabilnijem zakonu koji }e dati ve}u finansijsku
autonomiju (naro~ito) na okru`nom i oblasnom nivou; detaljni koncepti su se menjali
sa promenom centralne Vlade i Parlamenta, a kona~ni datum ili oblik novih propisa
jo{ nisu na vidiku.
Kako se takav razvoj doga|aja moè objasniti? Slede}i citat Mihala Kuleà jednog od glavnih autora reforme decentralizacije, mo`da }e dati obja{njenje:
Pravi momenat u kojem je centralna birokratija (koja obi~no brani svoje pozicije)
dovoljno slaba da dozvoljava bilo koje bitne promene je obi~no veoma kratak.
Pitanje vremena je klju~no. Ako reformatori nisu spremni da izloè svoj koncept i
njegove pojedinosti ta~no onda kada je to potrebno i mogu}e (sa stanovi{ta politi~ke situacije), onda je pravi trenutak verovatno ve} pro{ao mlade demokratije
ne vole velike strukturne reforme koje poga|aju interese mnogih partija i grupacija ru{e}i njihove pozicije i mehanizme prisutne u funkcionisanju dràve, ekonomije i politike reformatori su 1998. imali samo 6 meseci da sprovedu reformu
osnovni faktor garancije uspeha bio je odràti brz tempo rada moj cilj je bio da
se reforma sprovede ~ak i po cenu kvaliteta po mom mi{ljenju, uspeli smo da
postignemo ~ak 80% cilja, {to je puno. [to se ostalog ti~e, to moraju obaviti lokalne vlasti u svojoj stalnoj borbi sa dràvnim centralizmom koji je jo{ uvek ìvahan
u Poljskoj (Kulesza, 2002, str. 204-205).
212
Pawel Swianiewicz
Jasno je da su reformatori ~esto odustajali od pa`ljivih priprema i obazrivog sprovo|enja reformi kada su shvatili da su vrata za reforme otvorena samo na kratko.
Naàlost, sveobuhvatnost i pravovremeno sprovo|enje finansijskih reformi uvek su
me|u prvim `rtvama.
Isto tako je ~esto problem i sprovo|enje ustavnih propisa koji se odnose na lokalne finansije. Ustav kaè da prenos odgovornosti za nove tro{kove mora da ide
zajedno sa odgovaraju}im prenosom finansijskih sredstava. U praksi to nije uvek
slu~aj mada je izuzetno te{ko dokazati koji prenos je dovoljan a koji nije. Za re{avanje te dileme, potrebna je sofisticirana metodologija za merenje standardnih pojedina~nih tro{kova, kao i precizna definicija minimuma standarda usluga. Oba ova
elementa nedostaju u slu~aju mnogih vitalnih lokalnih funkcija. Neke od slu~ajeva
prenosa novih odgovornosti bez dovoljno finansijskih sredstava jo{ uvek je mogu}e dokazati. O jednom od njih vezanom za pilot program u velikim gradovima
1994. ve} je diskutovano u ovom dokumentu (tako|e videti Czekaj, 1997). Drugi
primer se ti~e stambenih dotacija tj. finansijske pomo}i koja se nudi stanarima
koji ne mogu da plate stanarine. Dodeljivanje ovih dotacija je lokalna (op{tinska)
funkcija, ali je po~etna pretpostavka bila da }e se izvr{iti refundacija putem posebnog centralnog granta. U stvarnosti, iznos pokriven grantom je sve niì svake naredne godine, tako da je 2001. samo oko 30% realnih tro{kova u gradovima sa
statusom okruga, kao i ne{to preko 45% realnih tro{kova u seoskim podru~jima
bilo refundirano (Wielgo, 2002). Drugi (skora{nji) primer odnosi se na nove propise o nastavni~kim platama uvedene 2000. godine, a koje nikada nisu zapravo nadokna|ene lokalnoj upravi. Ovaj slu~aj je ~ak doveo i do razre{enja ministra za
obrazovanje, {to je lokalnoj upravi pruìlo moralnu, ali ne i finansijsku satisfakciju. Problem sa finansiranjem nastavni~kih plata doveo je do jedinstvenog slu~aja
brojnog zaduìvanja lokalnih vlasti kako bi finansirale teku}e (neinvesticiona ulaganja) tro{kove takve kredite je uzelo 710 lokalnih uprava, uklju~uju}i 50 gradova sa statusom okruga, 575 drugih op{tinskih uprava i 81 okrug. To je iznosilo
skoro ~etvrtinu kredita koje su lokalne uprave uzele 2000. godine (Jerzmanowska,
2001).
Kontrolu finansija lokalne uprave vr{i 16 oblasnih revizorskih biroa (Regionalne
Izby Obrachunkowe), ~ija je delatnost ograni~ena na kontrolu zakonitosti lokalnih
odluka i njihovo sprovo|enje. Oblasni revizorski biroi (ORB) formirani su 1993. i, na
op{te iznena|enje, ostali su van politike uprkos politizaciji mnogih sektora javne uprave
u Poljskoj. înjenica da je 12 od 16 direktora ORB ostalo na tom mestu od 1993.
(uprkos tome {to su imali tri puta parlamentarne izbore koji su doneli zna~ajan politi~ki preokret i {to je promenjeno {est premijera u periodu 1993-2003) dobro ilustruje
profesionalni karakter ORB (nasuprot politi~kom). Koncept poljskog ORB je u velikoj meri (mada ne potpuno) prekopiran od francuskog modela Chambre Regionale
des Comptes.
213
Na sre}u, kao {to je to napomenuto u uvodnom delu, Poljska je izbegla teritorijalno raspar~avanje, {to se dogodilo u nekoliko zamalja u regionu14. Nijedna poljska
op{tina nije manja od 1.000 stanovnika, dok je prose~na veli~ina oko 16.000, a me|u
seoskim op{tinama preko 7.000 ljudi. To ne zna~i da gre{ke nisu ~injene u teritorijalnoj organizaciji ili raspodeli funkcija. Npr. poslovi upravljanja ~vrstim otpadom su
odgovornost op{tinskog nivoa mada raspoloìve analize pokazuju da se efekat ekonomije obima moè posti}i za trì{te od 70-100.000 stanovnika. Ipak, poslovi upravljanja ~vrstim otpadom su kao stvoreni za funkciju okruga. Ono {to je centralna
vlada umesto toga uradila bilo je preno{enje na op{tine uz istovremenu sugestiju da
se organizuju u jednonamenska udruènja (manje-vi{e u pojedina~nim okruzima) koja efikasno pruàju ove usluge. Drugi primer je vezan za male okruge, naro~ito one u
okruènju velikih gradova (ali odvojene od velikih gradova, tako da ~ine zasebne
okruge) sa slabom infrastrukturom u obrazovanju, zdravstvu i drugim bitnim uslugama. U srednjo{kolskom obrazovanju to izaziva zna~ajan problem prelivanja (za detalje, tako|e videti: Swianiewicz, 2002). Ali, u pore|enju sa drugim zemljama u regionu, problem teritorijalne fragmentacije je relativno ograni~en. Sada{nji oblik teritorijalne organizacije moè se povezati sa odlu~no{}u reformatora da zadrè teritorijalno
konsolidovanu strukturu na najnièm nivou i da znatno snize (u odnosu na primer
êhoslova~ke ili Ma|arske) pritisak odozdo za razjedinjavanje (fragmentaciju). Obja{njenje razloga ove relativne ambivalentnosti lokalnih zajednica u odnosu na teritorijalno pitanje, mogla bi da bude tema jedne zasebne studije.
14
Vi{e detalja o teritorijalnoj rascepkanosti u zemljama centralne/isto~ne Evrope i njenim posledicama na pruànje usluga, videti: Swianiewicz, 2002.
214
Pawel Swianiewicz
LITERATURA:
Czekaj M. (1999), Zmiany w sytuacji finansowej miasta Szczecina na tle procesu decentralizacji, rad predstavljen na SRGG konferenciji, Zakopane, 14-16. oktobar 1999.
Cwikla M. (2001), Finansowanie oswiaty przez samorzady w Polsce, magistarska teza,
Ekonomski institut, KUL, Lublin.
Etel L., M. Poplawski (2001), Podatki i oplaty realizowane przez gminy, Warszawa.
Jerzmanowska E, 2001, Kredyty zaciagane przez jednostki samorzadu terytorialnego na
sfinansowanie skutkow nowelizacji Karty Nauczyciela, Finanse Komunalne No 2.
Kasperek J. (2002). Podatek od nieruchomosci w dochodach gmin; ewolucja znaczenia i
koncepcje zmian, praca magisterska Instytut Ekonomii, KUL, Lublin.
Kopanska A., Levitas T. (2003), The Regulation and Development of the Subsovereign
Debt Market in Poland: 1993-2002, P. Swianiewicz (ed.) Local Government Borrowing: Regulations and Practice in Central and Eastern Europe, LGI-OSI, Budapest.
Kling J., V. Niznansky, J. Pilat (2002), Separate Existence Above All Else Local SelfGovernments and Service Delivery in Slovakia, P. Swianiewicz (red.), Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, LGI-OSI, Budapest.
Kulesza M. (2002), Methods and Techniques of Managing Decentralisation Reforms in
CEE Countries: The Polish Experience, G. Peteri (ed.) Mastering Decentralisation and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe, OSI-LGI: Budapest.
Levitas T., Herczynski J. (2002), Decentralisation, Local Governments and Education
Reform in Post-Communist Poland, K. Davey (ed.) Balancing National and Local Responsibilities, OSI-LGI, Budapest.
Limitations of Local Taxation, Financial Equalisation and Methods for Calculating General Grants (1998), Local and Regional Authorities in Europe, No. 65, Council of Europe,
Strasbourg.
G. Marcou (ed.) (1998) Financing Municipal Investments, Municipal Development Agency,
Warszawa.
Nowecki G. (1996), Kataster fiskalny, Przeglad Podatkowy, Nr 6.
Page C., Goldsmith M. (1987), Central-Local Government Relations, Sage, London.
Potkanski T., Dziarski G., Choromanski K., Pawelec J. (2001), Poland, G. Peteri, T. Horvath (eds.), Navigation to the market, LGI-OSI, Budapest.
Pszczola U. (2003), Polityka finansowa samorzadow w wojewodztwie lubelskim, Studia
Regionalne i Lokalne, Nr 1.
Swianiewicz (1996a), Zroznicowanie polityk finansowych wladz lokalnych, The Gdansk
Institute for Market Economics, Gdansk.
Swianiewicz (1996b), Financial policies of Polish local governments in 1991-1994: learning while doing, rad predstavljen na NISPAcee Godi{njoj konferenciji, Tirana.
215
Swianiewicz P. (2001), Czy wielkie miasta sa bogate?, Studia Regionalne i Lokalne, No. 4.
Swianiewicz P. (ed.) (2002) Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Government in Central and Eastern Europe, OSI-LGI, Budapest.
Swianiewicz (2003, forthcoming), Foundations of Fiscal Decentralisation. Benchmarking Guide for Countries in Transition, LGI Discussion Paper No. 26, Budapest.
Swianiewicz P. Dziemianowicz W. (1999), Atrakcyjnosc inwestycyjna miast 1998-99,
Instytut Badan nad Gospodarka Rynkowa, Gdansk-Warszawa.
Wielgo M. (2002), Mrozony lub rosnacy, Gazeta Wyborcza, 26.6.2002.
216
Pawel Swianiewicz
PRILOZI:
Prilog 1.
Uloga finansija lokalne vlade u nacionalnoj ekonomiji
A. Svi tro{kovi lokalne vlade ili investicioni tro{ak, kao % navedenih stavki
Ukupan
budètski trosak
BDP
Ukupne
investicije
Ukupne javne
investicije
Ukup. budèt.
investicije
1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000.
16,3 15,2 16,7 18,9 19 24,6 25,3 27,9 38,0 39,8
5,5
6,9
5,6
7,5
6,2
9,7
7,1
9,9
6,9
9,8
8,1
10,6
8,6
10,5
8,6
9,4
10,5
9,7
11,0
9,7

17,6
19,6
22,6
22,4
25,8

42,6
43,6
49,9
52,0
53,5
53,7
55,5
53,3
62,5
64,0
B. Op{tinski tro{ak ili investicije, kao % navedenih stavki
Ukupni
bud`et. rashod
BDP
Ukupne
investicije
Ukupne javne
investicije
Ukup. bud`et.
investicije
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
16,3 15,2 16,7 18,9 19 24,6 25,3 27,9 30,5 30,9
5,5
6,9
5,6
7,5
6,2
9,7
7,1
9,9
6,9
9,8
8,1
10,6
8,6
10,5
8,6
9,4
8,4
8,4
8,6
8,2

17,6
19,6
22,6
22,4
22,3

42,6
43,6
49,9
52,0
53,5
53,7
55,5
53,3
54,0
54,1
Napomena: podacima o op{tinama obuhva}eni su gradovi sa statusom okruga.
217
Prilog 2.
Strukture op{tinskih prihoda u % istorijska ocena
Sopstveni
prihodi
- porez na
imovinu
- porez od
poljoprivr.
- taksene
marke
Udeo u
central.
porez.
- PPG
- PPP
Op{ta
dotacija
Posebni
grantovi
Ostali prihodi
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
45,52 47,31 46,49 40,32 40,07 34,80 35,27 33,46 32,80 33.2 33.0
15,30 16,36 14,80 13,43 14,14 11,40 11,20 11,35 11,49
11.8 13.9
3,92
2,70
3,85
2,82
2,60
2,17
1,97
1,76
1,48
1.3
4,61
5,27
5,04
4,02
3,74
3,39
3,28
3,35
3,99
3.5
1.3
28,95 22,17 25,38 23,10 23,09 24,49 24,20 24,71 18,20
16.5 15.8

19,59 21,76 20,63 20,74 22,67 22,42 23,02 16,68

2,59 3,62 2,47 2,35 1,82 1,78 1,68 1,52
13,53 11,74 11,43 14,93 15,22 25,33 24,15 25,44 32,09
14.9
1.6
32.8 35.0
12,00 18,78 16,71 21,65 20,58 13,86 14,13 14,25 14,51
15.1 14.7
0,00
0,00
0,00
0,00
1,04
1,52
2,26
2,14
2,40
2.5
1.6
1998
189,6
139,4
140,6
85,1
1999
198,1
142,7
148,7
74,7
2000
195,4
142,5
150,6
63,8
Napomena: za 1999. i 2000, uklju~uju}i gradove sa statusom okruga.
Prilog 3.
Realne promene u op{tinskim prihodima
(1991=100; stalne cene)
Ukupni prihodi
Sopstveni prihodi
- porez na imovinu
- porez od
poljoprivrede
- taksene marke
Udeo u central.
porezu
- PPG
- PPP
Op{ta dotacija
Posebni grantovi
1991 1992 1993 1994 1995
100 90,4 100,6 118,1 125,7
100 93,9 102,7 104,6 110,7
100 96,6 97,2 103,6 116,2
100 62,2 98,8 85,1 83,4
1996
163,1
124,7
121,4
90,3
1997
181,3
140,5
132,8
91,1
100 103,3 110,1 102,9 102,0 119,8 129,0 137,9 171,5 150,0
100 69,2 88,1 94,2 100,3 137,9 151,6 161,9 124,5 111,1
100,0 123,6 137,7 147,4 208,9
100,0 155,7 125,0 126,2 127,2
100 78,4 85,0 130,4 141,4 305,3
100 141,3 140,0 213,0 215,6 188,3
Napomena: za PPG i PPP 1992=100.
229,7
138,0
323,7
213,4
246,7
136,7
356,6
225,1
186,6
128,8
469,9
239,4
164,2
132,7
473,5
245,8
218
Pawel Swianiewicz
Prilog 4.
Prihodi lokalnih samouprava 2001.
Op{tinska samouprava
(Gmina)
Ukupno (mil. PLN)
Sopstveni izvori
- porez na imovinu
Udeo u central. porezima
Op{ti grantovi
Uslovni grantovi
- za teku}e sopstv.
funkcije
- za teku}e deleg.
funkcije
- za investicije
Vanbudèt. sredstva
Gradovi sa
statusom
okruga
21766.4
29.8%
12.6%
17.2%
33.1%
19.3%
0.6%
Ostali
gradovi
21864.6
42.6%
15.4%
21.9%
21.8%
12.7%
1.0%
Seoske
op{tine
12719.2
28.4%
12.7%
8.9%
48.3%
11.1%
3.3%
Okruzi
(bez gradova
sa statusom
okruga)
Oblasti
(wojewodztwa)
12554.7
6.8%
3704.6
5.8%
1.4%
47.7%
43.9%
12.3%
27.6%
14.6%
37.8%
41.8%
16.0%
3.4%
4.1%
22.4%
0.1%
0.1%
Napomena: Prihodi lokalne uprave ne obuhvataju: (1) ve}inu taksa i naknada za lokalne usluge
koje ubiraju lokalna budètska preduze}a ili drugi davaoci usluga, (2) lokalne zajmove i privatizaciju
op{tinske imovine koji se vode kao izvori za pokrivanje budètskog deficita definisani kao ukupni
rashodi ukupni prihodi.
19444.0
38.8 (0.2%)
852.8 (4.4%)
1915.8 (9.9%)
870.6 (4.5%)
8320.7 (42.8%)
605.7 (3.1%)
478.7 (2.5%)
2373.4 (12.2%)
1823.6 (9.4%)
1538.5 (7.9%)
Gradovi sa
statusom
okruga
Ostali gradovi i
me{ovovite
grad./seoske
op{tine
18239.1
26.2 (0.1%)
583.1 (3.2%)
2129.3 (11.7%)
703.5 (3.9%)
7961.7 (43.7%)
686.4 (3.8%)
273.6 (1.5%)
2451.9 (13.4%)
114.8 (0.6%)
2427.6 (13.3%)
Op{tinska uprava
10557.0
12963.2
96.3 (0.9%)
79.2 (0.6%)
324.3 (3.1%)
882.8 (6.8%)
518.1 (4.9%)
832.4 (6.4%)
258.8 (2.5%)
92.3 (0.7%)
5686.0 (53.9%) 4737.9 (36.5%)
281.1 (2.7%)
116.0 (0.9%)
101.4 (1.0%)
729.0 (5.6%)
1278.5 (12.1%) 1819.6 (14.0%)
6.0 (0.1%)
2050.9 (15.8)
1753.6 (16.6%) 1450.3 (11.2%)
Seoske op{tine
Okruzi (bez
gradova sa
statusom
okruga)
Teku}i rashodi lokalne samouprave 2000.
(u milionima poljskih zlota)
2697.0
213.5 (7.9%)
581.6 (21.6%)
29.3 (1.1%)
38.2 (1.4%)
462.5 (17.1%)
520.8 (19.3%)
122.2 (4.5%)
25.4 (0.9%)
0.2 (0.0%)
256.7 (9.5%)
Oblasti
(wojewodztwa)
Napomena: Podaci o potro{nji lokalne uprave ne obuhvataju pune iznose potro{ene na mnoge usluge kao {to su vodosnabdevanje,
centralno grejanje, javni prevoz, op{tinski stanovi. U tabeli nisu obuhva}ena sredstva prikupljena od korisnika usluga u vidu taksa i
naknada, ve} podaci samo dotacije lokalnom budètu za pruànje usluga.
Ukupno
Poljoprivreda
Putevi
Komunalna privreda
Stanovanje
Obrazovanje
Kultura
Zdravstvo
Socijalne usluge
Javni mir i bezbed.
Uprava
Prilog 5.
219
220
Pawel Swianiewicz
Obja{njenje zna~enja razdela budètske klasifikacije:
Poljoprivreda: u praksi zna~i rashod na seoski vodovod i kanalizaciju i sanitarne
sisteme u seoskim podru~jima.
Op{tinske usluge: vodovod i kanalizacija u gradskim podru~jima, ulice, uli~no
osvetljenje, javni prevoz, odlaganje ~vrstog otpada, ~i{}enje ulica, centralno
grejanje, gradski prevoz.
Stanovanje: ovaj razdel, osim rashoda na op{tinske stanove, tako|e obuhvata
vatrogasnu slu`bu i rashod za fizi~ko planiranje.
Ukupno
Poljoprivreda
Putevi
Komunalna privreda
Stanovanje
Obrazovanje
Kultura
Zdravstvo
Socijalne usluge
Javni mir i bezbednost
Uprava
3544.9
2.6 (0.1%)
1132.9 (32.0%)
1100.5 (31.0%)
335.5 (9.5%)
348.4 (9.8%)
83.0 (2.3%)
146.4 (4.1%)
40.9 (1.2%)
49.0 (1.4%)
107.3 (3.0%)
Gradovi sa
statusom
okruga
Ostali gradovi Seoske op{tine
i me{ovite
grad./seos.
op{tine
4284.7
2520.0
143.1 (3.3%) 425.6 (16.9%)
897.6 (20.9%) 313.8 (12.5%)
1896.3 (44.3%) 815.2 (32.3%)
305.4 (7.1%)
73.5 (2.9%)
600.9 (14.0%) 756.6 (18.1%)
59.8 (1.4%)
19.1 (0.8%)
34.5 (0.8%)
21.4 (0.8%)
12.1(0.3%)
3.8 (0.2%)
6.6 (0.2%)
0.6 (0.0%)
103.8 (2.4%)
56.8 (2.2%)
Op{tinska uprava
932.2
1.8 (0.2%)
171.4 (18.4%)
1.4 (0.2%)
3.5 (0.4%)
175.7 (18.8%)
1.2 (0.1%)
354.9 (38.1%)
99.0 (10.6%)
60.3 (6.5%)
55.7 (6.0%)
Okruzi (bez
gradova sa
statusom
okruga)
Kapitalni (investicioni) rashodi lokalnih samouprava 2000.
(u milionima poljskih zlota)
Napomena: Nisu obuhva}ene kapitalne investicije firmi u vlasni{tvu lokalne uprave.
Prilog 6.
1074.6
291.2 (27.1%)
191.7 (17.8%)
68.4 (6.4%)
0.9 (0.1%)
10.1 (0.9%)
49.8 (4.6%)
420.1 (39.1%)
0.3 (0.0%)
0.4 (0.0%)
7.0 (0.7%)
Oblasti
(wojewodztwa)
221
222
Pawel Swianiewicz
Prilog 7.
Prihodi od poreza na imovinu u Poljskoj
1991.
1992.
1993.
1994.
1995.
1996.
1997.
1998.
1999.
2000.
2001.
Prihod u
mlrd. PLN
0.766
1.054
1.428
1.988
2.827
3.528
4.427
5.233
5.944
6.644
8.505
Kao deo
ukupnih prihoda
15.3%
16.4%
14.8%
13.4%
14.1%
11.4%
11.2%
11.4%
11.5%
11.8%
13.9%
Kao deo prihoda
iz sopstvenih izvora
33.6%
34.6%
31.8%
33.3%
35.3%
32.8%
31.8%
33.9%
35.0%
35.5%
42.1%
Prilog 8.
Uloga poreza na imovinu u budètskom prihodu
Udeo u ukup.
prihodu
Seoske zajednice
Me{ovite
gradsko-seoske
zajednice
ispod 5.000 stanovnika
preko 5.000
ispod 10.000
preko 10.000
ispod 20.000
20-50.000 stanovnika
preko 50.000
Gradovi sa statusom okruga
Gradovi
10.0%
12.1%
12.6%
Udeo u
prihodima iz
sopstvenih izvora
35.9%
43.7%
43.8%
17.0%
17.9%
19.4%
20.1%
12.6%
49.7%
49.8%
50.7%
50.7%
43.6%
223
Prilog 9.
Struktura grantova u op{tinskim samoupravama
Op{ta dotacija
deo za obrazovanje
osnovni i ujedna~avaju}i deo
deo za puteve
kompenzacioni deo
Posebni grantovi za teku}e delegirane funkcije
Posebni grantovi za teku}e sopstvene funkcije
Posebni grantovi za teku}e kapitalne investicije
1994 2000
14,93 32,78
11,2 25,3
3,73 3,32
0 1,07
0 3,09
17,9
9,8
0,4
3,7
3,3
2,0
Prilog 10.
Struktura grantova u gradovima sa statusom okruga
(kao % ukupnih prihoda)
Op{ta dotacija
deo za obrazovanje
deo za puteve
kompenzacioni deo
1994
2000
14,7
31,2
12,8
25,6
1,9
0,5
0
2,89
0
2,21
29,3
14
0,3
4,3
2,2
1,9
Napomena: Za 1994. godinu su uzeti u obzir podaci o gradovima iz pilot programa.
Prilog 11.
Struktura grantova u ostalim op{tinskim samoupravama
Op{ta dotacija
deo za obrazovanje
kompenzacioni deo
1994
15,2
10,5
4,7
0
11,9
0,4
3,9
2000
33,7
25
5,1
3,6
7,1
3,3
2,1
224
Pawel Swianiewicz
Prilog 12.
Struktura grantova u okru`nim i oblasnim upravama
(kao % ukup. prihoda) 2000.
Op{ta dotacija
deo za obrazovanje
deo za puteve
Posebni grantovi za teku}e
delegirane funkcije
sopstvene funkcije
kapitalne investicije
Okruzi bez gradova sa statusom okruga.
Napomena:
Counties
47,7
37,35
2,66
7,69
25,52
Regions
37,8
11,45
6,15
20,2
3,1
13,34
14,71
4,84
23,54
Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji
225
Antony Levitas
Agencija Sjedinjenih Ameri~kih Dràva
za me|unarodni razvoj
LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI *
Program za reformu lokalne samouprave u Srbiji
Otprilike 60% svih prihoda lokalne samouprave u Srbiji dolazi iz ustupljenih poreza. Polovina tih prihoda {to ~ini 30% prihoda lokalne samouprave poti~e iz
poreza na promet robe i usluga.
Stru~njaci za javne finansije smatraju da je ustupanje dela poreza nepoèljan na~in finansiranja lokalne samouprave. Veliko oslanjanje Srbije na ustupanje poreza na
promet je posebno problemati~no, jer Srbija ubrzo mora da zameni porez na promet
roba i usluga porezom na dodatu vrednost (PDV) kako bi ispunila standarde Evropske unije. [tavi{e, u Memorandumu o budètu za 2003. godinu koji priprema Ministarstvo finansija i ekonomije navodi se da vlada o~ekuje uvo|enje PDV-a 1. januara
2004. godine.
Uvo|enje PDV-a }e zahtevati temeljne promene sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije jer, za razliku od poreza na promet, PDV ne moè da se ustupa
prema teritoriji na kojoj se ostvaruje. Republi~ka Vlada }e morati da razvije novi
mehanizam za obezbe|ivanje 30% prihoda lokalne samouprave koji se u ovom trenutku obezbe|uju ustupanjem dela poreza na promet.
*
Ovaj dokument ne bi bilo mogu}e izraditi bez gospodina Branislava Stipanovi}a i njegovog
beskrajnog strpljenja u obja{njavanju funkcionisanja sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije.
Iskreno mu zahvaljujem. Tako|e bih èleo da zahvalim Inicijativi za lokalnu samoupravu i javnu upravu
Instituta za otvoreno dru{tvo na pruènoj pomo}i i PALGO centru na organizaciji vi{e aspekata ovog
poduhvata. Tokom celog procesa logisti~ku i analiti~ku podr{ku pruàli su mi ~lanovi Tima za pravne
reforme pri Programu za reformu lokalne samouprave u Srbiji, g|a Tatijana Pavlovi}-Kriàni}, g|ica
Milica Milo{evi} i nadasve {ef Tima, gdin Du{an Vasiljevi}. Na kraju, èlim da zahvalim gdinu Marku
Birnbaumu na pomo}i u analizi i prezentaciji podataka, kao i neprocenjivoj pomo}i u redigovanju teksta. Sve mogu}e gre{ke su isklju~ivo moje.
226
Antony Levitas
Me|utim, ~ini se da je Ministarstvo finansija i ekonomije samo povr{no svesno
ovog problema, i jo{ nije po~elo da razmi{lja o izmeni sistema finansiranja lokalne
samouprave. Istovremeno, potreba za temeljnom izmenom sistema stvara priliku za
re{avanje drugih ozbiljnih nedostataka.
Prvo, otprilike 16% prihoda lokalne samouprave dolazi iz dela ustupljenih poreza gde se obim sredstava odre|uje godi{nje, putem netransparentne formule
koja se odnosi na potrebe svake jedinice lokalne samouprave. To {to se obim
tih sredstava odre|uje na godi{njem nivou, na na~in koji nije transparentan i
~esto u poslednji ~as, zna~i da se lokalna samouprava suo~ava sa ogromnim
te{ko}ama u planiranju sopstvenog budèta a posebno kapitalnih investicija.
Drugo, formula zasnovana na potrebama, koja se koristi pri odre|ivanju i dodeljivanju ovih dopunskih prihoda (dela poreza) lokalnoj samoupravi ne funkcioni{e dobro. [tavi{e, statisti~ka analiza pokazuje da ne postoji korelacija izme|u dodele ovih sredstava i ukupnog iznosa drugih ostvarenih prihoda jedinica lokalne samouprave. Zbog toga, ne iznena|uje da sistem karakteri{e prili~no velika neujedna~enost prihoda po glavi stanovnika u razli~itim jedinicama lokalne samouprave.
Tre}e, upravljanje i ubiranje poreza na imovinu od republi~ke Vlade u ime
lokalne samouprave je veoma neefikasno. [tavi{e, na{a je procena da se ubire
samo jedna tre}ina poreza na imovinu. Zbog toga je neophodna reforma sada{njeg sistema, kako bi se obezbedila preciznija procena i ve}i stepen naplate
poreza na imovinu. Najbolji na~in za to je da se odgovornost za naplatu poreza
u potpunosti prenese na lokalnu samoupravu, kao i makar delimi~na odgovornost za odre|ivanje stope poreza i procenu vrednosti imovine.
êtvrto, sistem finansiranja lokalne samouprave Srbije nema konceptualnu ili
pravnu osnovu za namenska sredstva za finansiranje specifi~nih programa investicija (kategorijske grantove), sredstva za finansiranje izvornih poslova (blok
grantove) ili sredstva za obavljanje poverenih poslova (grantove). Ovo ne samo da je neuobi~ajeno i u suprotnosti sa praksom Evropske unije, nego }e
oteàti svako budu}e poveravanje poslova lokalnoj samoupravi u oblasti zdravstva, obrazovanja i socijalne za{tite. Tako|e, ovo prakti~no onemogu}ava republi~ku Vladu da finansira specifi~ne projekte.
Uzev{i u obzir ove, kao i probleme koje }e prouzrokovati uvo|enje PDV-a, Vlada
Srbije bi trebalo odmah da po~ne da razmi{lja o na~inu na koji planira da finansira
lokalnu samoupravu u budu}nosti. Ovaj poduhvat treba da bude usmeren na izradu
novog, sveobuhvatnog zakona o finansijskim sredstvima lokalne samouprave i treba
da bude realizovan u saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i op{tina.
Tim zakonom treba da se defini{u novi izvori prihoda za 30% prihoda lokalne
samouprave koji }e biti izgubljeni kada PDV zameni porez na promet. Tako|e bi
trebalo da se defini{e novi sistem fiskalnog ujedna~avanja zbog toga {to je sada{nji
izuzetno neefikasan sistem uglavnom zasnovan na godi{nje utvr|enom udelu svake
227
jedinice lokalne samouprave u porezu na promet koji }e tako|e nestati sa uvo|enjem
PDV-a.
Ukratko, celokupan sistem }e morati da bude restrukturisan. Ima vi{e na~ina da se
to uradi, i zapravo ne postoji jedan pravi na~in. Ipak, bilo bi izuzetno dobro ukoliko bi
zakonodavci, u toku razmatranja pitanja zamene izgubljenog dela poreza na promet drugim prihodom, nastojali da predvide:
Objektivan iznos sredstava (izra~unat na osnovu formule) za ujedna~avanje (grantova) koji bi se obezbe|ivao iz fiksnog procenta republi~kih budètskih prihoda (ili manje poèljno, iz fiksnog udela u republi~kom porezu na
li~ni dohodak gra|ana ili republi~kim prihodima iz PDV-a).
Op{ta sredstva (grantove) izra~unata na osnovu formule koja bi bila obezbe|ena iz fiksnog udela u republi~kom budètu (ili manje poèljno, pove}anjem fiksnog udela u republi~kom porezu na li~ni dohodak gra|ana ili republi~kim prihodima iz PDV-a).
Pravnu mogu}nost za namenska sredstva za finansiranje izvornih poslova
(blok grantove), sredstva za finansiranje specifi~nih investicionih programa (kategorijska sredstva) i sredstva za poverene poslove (grantove).
Istovremeno, republi~ka Vlada bi trebalo da na lokalnu samoupravu prenese
odgovornost za upravljanje porezom na imovinu i odre|ivanje stopa poreza,
mo`da u okviru ograni~enja utvr|enih na nivou Republike. Ovo bi nesumnjivo pove}alo ostvarenje prihoda od poreza kojim trenutno upravlja Republika. Jednako va`no
je to da ovim Republika lokalnoj samoupravi ne bi obezbedila samo na~in da finansira preko potrebna kapitalna ulaganja i prilagodi nivo tro{enja potrebama zajednice,
nego bi tako|e naglasila direktnu vezu izme|u donosilaca odluka na nivou lokalne
samouprave i plate`ne mo}i njihovih glasa~a.
I. UVOD
Svrha ovog priloga jeste da se opi{e trenutna struktura i funkcionisanje sistema
finansiranja lokalne samouprave Srbije i da se daju konkretni predlozi za njegovu
reformu u naredne dve godine. U prvom delu priloga zaklju~ujem da su zakonodavci
uradili izvrstan posao pove}avaju}i prihode lokalne samouprave u proteklih nekoliko
godina. Kao rezultat toga, za razliku od drugih zemalja u po~etnoj fazi tranzicije,
moè se re}i da prose~na jedinica lokalne samouprave u Srbiji ima dovoljno prihoda po glavi stanovnika za obavljanje poslova koji su trenutno u njenoj nadle`nosti.
Zakonodavci su tako|e obavili dobar posao pro{irenjem nadle`nosti lokalne samouprave u Srbiji, a zvani~nici koji se biraju na lokalnom nivou sada imaju relativnu
slobodu da koriste sredstva prema sopstvenom vi|enju prioriteta svojih glasa~a. Republi~ka Vlada je tako|e u zna~ajnoj meri pove}ala sposobnost lokalne samouprave
da ostvaruje prihode. Ovo ima presudan zna~aj zbog toga {to zvani~nici lokalne samouprave treba da snose zna~ajnu odgovornost ne samo za na~in tro{enja novca,
228
Antony Levitas
nego i na~in njegovog prikupljanja. Ipak, iako sposobnost lokalne samouprave da
ostvaruje prihode sada nije bezna~ajna, prihodi mogu i treba da se pove}aju.
Tako|e zaklju~ujem da sistem ima jedan broj veoma ozbiljnih slabosti. Sada{nji
mehanizam fiskalnog ujedna~avanja nije transparentan i predvidljiv i, {to je najva`nije, ne sluì svojoj osnovnoj svrsi. Kao rezultat toga, moè se re}i da iako prose~na jedinica lokalne samouprave ima dovoljno prihoda po glavi stanovnika da ispuni
svoje obaveze, veliki broj, pre svega malih op{tina, iako ne samo njih, nema dovoljne
prihode za pruànje osnovnih usluga svojim gra|anima po prihvatljivim standardima. To je pretnja za uravnoteèn privredni razvoj zemlje i treba da se ispravi.
Jednako je va`no da sistemu nedostaju bilo kakvi mehanizmi za obezbe|ivanje
namenskih ili nenamenskih sredstava (grantova) lokalnoj samoupravi. Bez mogu}nosti da se obezbede potrebna sredstva za konkretne projekte, republi~ka Vlada }e u
budu}nosti imati te{ko}a u preno{enju novih nadle`nosti na lokalnu samoupravu i/ili
u selektivnom pruànju pomo}i za izgradnju infrastrukture u jedinicama lokalne samouprave koje nemaju sredstava da same i u potpunosti finansiraju takve investicije.
Osim toga, postoje}i porez na imovinu kojim upravlja Republika donosi mnogo
manje prihoda lokalnoj samoupravi nego {to je mogu}e, i treba da bude u potpunosti
ili delimi~no prenet na lokalnu samoupravu. [tavi{e, takav korak bi bogatijim jedinicama lokalne samouprave dao mogu}nost za mnogo ve}e kapitalne investicije i verovatno mogu}nost republi~koj Vladi da dâ ve}u pomo} siroma{nijim op{tinama u prevazilaènju infrastrukturnih problema nasle|enih iz pro{losti.
Na kraju, zaklju~ujem da sistem finansiranja lokalne samouprave Srbije generalno u velikoj meri zavisi od dela ustupljenih poreza i posebno dela prihoda od poreza
na promet na osnovu teritorije njegovog ubiranja. Ova kombinacija je izuzetno problemati~na, jer }e Srbija uskoro morati da zameni porez na promet porezom na dodatu vrednost (PDV) kako bi svoju fiskalnu politiku uskladila sa standardima Evropske
unije. Usled ~injenice da PDV ne moè da se ustupa prema mestu ubiranja, uvo|enje
PDV-a }e zahtevati temeljnu rekonstrukciju sada{njeg sistema finansiranja lokalne
samouprave.
U drugom delu dokumenta zaklju~ujem da neophodnost za reformu koju name}e
uvo|enje PDV-a treba iskoristiti kao priliku da se isprave neki drugi nedostaci sistema i dajem neke sugestije za to.
Prvo, 30% prihoda lokalne samouprave koji trenutno dolaze iz ustupljenih poreza
treba da bude zamenjeno op{tenamenskom subvencijom i sredstvima za ujedna~avanje rashoda, mo`da u kombinaciji sa fiksnim udelom u porezu na dohodak. Drugo,
lokalnoj samoupravi treba dati ve}u kontrolu nad porezom na imovinu kako bi pove}ala sposobnost ostvarenja prihoda. Kona~no, treba napraviti paket namenskih sredstava (grantova) kako bi se pomoglo da nove nadle`nosti budu poverene lokalnoj
samoupravi i kako bi se obezbedila sredstva onim op{tinama koje nisu u stanju da
same u potpunosti finansiraju investicije.
229
Ukoliko se sprovedu ispravno, ove reforme bi trebalo da pove}aju sposobnost
bogatijih jedinica lokalne samouprave da same finansiraju investicije, a istovremeno
bi zna~ajno smanjile disparitet prihoda izme|u jedinica lokalne samouprave u celoj
Srbiji. Oba ova cilja se verovatno mogu posti}i bez pove}anja rashoda republi~ke
Vlade ukoliko se odgovornost za porez na imovinu u potpunosti ili delimi~no prenese
na lokalnu samoupravu.
Dokument se zasniva na razgovorima sa op{tinskim zvani~nicima, predstavnicima Stalne konferencije gradova i op{tina i radu Branka Stipanovi}a iz Ministarstva
finansija, ~iji je doprinos bio najve}i. Gospodin Stipanovi} je napravio sveobuhvatnu
bazu podataka o prihodima svih jedinica lokalne samouprave od 2000. do 2003. godine, izradio prvu analizu tih prihoda i opisao razvoj sistema u proteklih deset godina.
Analiza gospodina Stipanovi}a i ona koja je predstavljena u ovom prilogu su jednostrane utoliko {to se oslanjaju isklju~ivo na prihode jedinica lokalne samouprave;
lokalne vlasti u Srbiji do sada nisu podnosile izve{taje o rashodima u skladu sa jedinstvenim klasifikacionim kodovima. Zbog toga je te{ko izvesti bilo kakav zaklju~ak o
standardnom obrascu rashoda lokalne samouprave. Me|utim, gde god je to mogu}e,
dao sam ocenu tih obrazaca zasnovanu na razgovorima sa op{tinskim zvani~nicima i
savetnicima Tima za finansijsko poslovanje pri Programu za reformu lokalne samouprave u Srbiji.
U narednih nekoliko godina, problem sa podacima o rashodima trebalo bi da bude
re{en postupnom primenom novog sistema trezora Srbije. Ovaj sistem obavezuje jedinice lokalne samouprave da predstave i prihode i rashode u skladu sa standardizovanim budètskim kodovima (budètska klasifikacija). Stoga, trebalo bi da bude mogu}e dublje analizirati i uz vi{e argumenata oceniti adekvatnost prihoda lokalne samouprave generalno i po razli~itim tipovima jedinica lokalne samouprave.
Treba tako|e primetiti da je te{ko do}i do pouzdanih podataka o ukupnim javnim
rashodima i bruto dru{tvenom proizvodu Republike Srbije. îni se da je to delom
rezultat nejasnog odvajanja ra~una Srbije i Crne Gore koje se desilo nakon de facto
raspada sada ponovo ujedinjene zajedni~ke dràve. Tako|e, ~ini se da je to rezultat
metodolo{kih izmena na~ina na koji Srbija prati javne prihode.
Opet, ovi problemi bi trebalo da budu re{eni u skoroj budu}nosti, pribliàvanjem
Srbije poziciji u kojoj }e biti sposobna da primeni sistem konsolidovanih javnih
rashoda u skladu sa normama Evropske unije. Ipak, trenutno je te{ko re}i bilo {ta
definitivno o rashodima lokalne samouprave u kontekstu udela tih rashoda u ukupnim javnim rashodima ili bruto dru{tvenom proizvodu.1
Nekoliko ve}ih gradova uzelo je zajmove. Osim toga, lokalna samouprava u Srbiji je neznatno
zaduèna. Tako|e, ni lokalna samouprava Srbije ni njihova komunalna preduze}a, po svemu sude}i, ne
duguju svojim dobavlja~ima veliki iznos novca. Kao rezultat, moè se re}i da su ukupna sredstva lokalne samouprave manje ili vi{e jednaka njenim ukupnim rashodima.
1
230
Antony Levitas
II. SISTEM FINANSIRANJA
LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI
A. Razvoj sistema finansiranja lokalne samouprave
Srbije devedesetih godina
Svrha ovog priloga nije da prati promene u sistemu finansiranja lokalne samouprave Srbije u proteklih 15 godina. Ipak, neophodno je osvrnuti se na tu temu da bi
sada{nji sistem mogao uporedno da se posmatra.
Kao i druge konstitutivne republike biv{e jugoslovenske federacije, i Srbija je
imala prili~no decentralizovan sistem finansiranja lokalne samouprave do devedesetih godina pro{log veka. S jedne strane, lokalna samouprava nije bila odgovorna samo za pruànje osnovnih usluga, nego je imala i zna~ajne odgovornosti u upravljanju
i finansijama u oblastima obrazovanja, zdravstva i socijalne za{tite. S druge strane,
tako|e je imala zna~ajnu mogu}nost realizacije sredstava, posebno kontrolu nad trì{no orijentisanim porezom na imovinu.
Me|utim, sistem nije bio dobro regulisan i ~ini se da su se tokom osamdesetih
godina desile najmanje dve stvari. Prvo, pojavile su se radikalne razlike izme|u poreske politike razli~itih op{tina unutar Republike, gde su se gra|ani suo~ili sa izuzetno
razli~itim poreskim obavezama. Drugo, republi~ka Vlada se nalazila pod sve ve}im
pritiscima zahteva lokalne samouprave za dopunskom finansijskom pomo}i, koju je
Republika, ~ini se, davala vi{e na osnovu politi~kih kriterijuma nego ozbiljne analize
mogu}nosti lokalne samouprave da ostvari prihode.
Kao rezultat toga, sistem je bio i decentralizovan i politizovan. U praksi je ova
kombinacija zna~ila ne samo zna~ajno razli~ita poreska optere}enja u razli~itim op{tinama i gradovima, nego i to da nivo poreskih optere}enja nije gotovo uop{te bio
povezan sa usmeravanjem dopunskih finansijskih sredstava Republike prema lokalnoj samoupravi. [to je jo{ gore, usled sveukupnih ekonomskih problema u zemlji,
sama Republika nije mogla da priu{ti pruànje dopunske finansijske pomo}i koju je
bila prisiljena da pruà lokalnoj samoupravi manje-vi{e na osnovu pukog slu~aja.2
Raspad Jugoslavije devedesetih godina radikalno je promenio situaciju. Kao i drugde u biv{oj Jugoslaviji, Vlada Srbije rapidno je krenula u konsolidaciju jake centralne vlasti. Ustavom iz 1990. godine ukinuto je pravo lokalne samouprave na uvo|enje
poreza i uspostavljena je Srbija kao unitarna dràva. Lokalnoj samoupravi je tako|e
2
Ovaj deo rada se prvenstveno zasniva na radu B. Stipanovi}a Sistem finansiranja jedinica lokalne samouprave u Republici Srbiji (PALGO centar, Beograd, 2003. godine). Tako|e sam koristio rad F.
Conwaya, et al, Macedonia Local Government in Transition (Urban Institute, projekat USAID-a
06610903, Washington D.C., 1999) i M. Gallaghera A Proposed Fiscal Decentralization Plan for Montenegro (ICMA/USAID, Washington D.C., mart 2001).
231
oduzeta svaka zna~ajna uloga u pruànju usluga u dru{tvenom sektoru, na primer u
obrazovanju.
Rat, sankcije i hiperinflacija izazvali su dalje fiskalno ograni~enje i sveobuhvatniju reformu finansiranja lokalne samouprave 1994. godine. Nakon te reforme lokalnoj
samoupravi su ostale tri osnovne grupe prihoda. Dok su se struktura, i u nekom smislu, svojstva ovih prihoda u toku protekle decenije menjali, oni jo{ uvek predstavljaju
osnovu dana{njeg sistema. Stoga je vredno posvetiti pa`nju ovim grupama prihoda i
promenama do kojih je vremenom do{lo u njihovoj strukturi.
Prvu grupu ~ine lokalne takse i naknade ~iju je visinu ograni~avala republi~ka
Vlada i ponekad zadràvala deo prihoda. U mnogim slu~ajevima prihodi od taksa i
naknada bili su namenjeni za oblast u kojoj su ostvareni. Tako je, na primer, lokalna
samouprava dobijala 80% boravi{ne takse koju je odredila republi~ka Vlada, ali je
mogla da je koristi isklju~ivo za rashode u oblasti unapre|enja turizma. Ova grupa
prihoda se u pojmovniku sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji nazivala, i
jo{ uvek se naziva, izvornim prihodima.
Zanimljivo je i va`no da u ovu grupu ulazi i takozvani samodoprinos, kao nasle|e
iz pro{losti. Ova taksa je zapravo taksa koju lokalna samouprava moè da uvede
putem referenduma kako bi preduzela konkretne investicione projekte. [tavi{e, to je
ostalo jedino ovla{}enje lokalne samouprave da uvodi poreze nakon {to je Srbija
postala unitarna dràva 1990. godine.
Drugu grupu prihoda ~ine razni porezi ~iji se prihodi dele izme|u Republike i
lokalne samouprave. Tu spadaju porez na imovinu, porez na prenos apsolutnih prava,
porez na razne prihode gra|ana3 i, najistaknutiji, porez na promet. Za razliku od izvornih prihoda, prihodima iz ove grupe poreza se uvek moglo slobodno raspolagati.
Uz izuzetak poreza na promet u kojem je razli~ito u~e{}e gradova (Beograd, Ni{,
Novi Sad i Kragujevac) i svih drugih jedinica lokalne samouprave (op{tina) sve
jedinice lokalne samouprave godi{nje dobijaju isti procenat prihoda od ovih poreza.
Zbog toga {to se u~e{}e u ovim porezima nije menjalo godi{nje, ova grupa prihoda se u pojmovniku sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji naziva ustupljeni prihodi van ograni~enja4. Po tome se razlikuju od ograni~enih ustupljenih prihoda ili prihoda iz poreza gde se procenat koji pripada lokalnoj samoupravi odre|uje u godi{njem zakonu.
Tokom devedesetih godina, jedini prihod u ovoj kategoriji dolazio je iz dopunskog godi{nje utvr|enog dela poreza na promet, koji se jedinicama lokalne samouprave ustupao po diferenciranim stopama. Drugim re~ima, sve jedinice lokalne sa3
Srbija jo{ uvek nema konsolidovani sistem poreza na dohodak. Zbog toga je jo{ uvek mogu}e
deliti odre|ene ,,stavke poreza na dohodak izme|u razli~itih nivoa vlasti. Tako, na primer, jedinicama
lokalne samouprave u Srbiji pripada 100% poreza na dohodak koji se na njihovoj teritoriji ostvaruje iz
,,prihoda od izdavanja u zakup nekretnina.
4
Zapravo, ovde se dogodila zna~ajna promena kako u sastavu ove grupe poreza tako i u stopi
u~e{}a po kojoj su ustupani prihodi te grupe tokom devedesetih godina.
232
Antony Levitas
mouprave dobijale su fiksni udeo u osnovici poreza na promet ostvarenog na njihovoj
teritoriji i dopunski deo poreza na promet koji se utvr|uje posebno za svaku op{tinu.
Po{to se za svaku jedinicu lokalne samouprave ovaj udeo utvr|uje posebno, dopunski
deo poreza na promet odre|ivalo je Ministarstvo finansija putem formule. Ova formula je, bar prvobitno, bila zasnovana na prose~nim tro{kovima odre|enih usluga u
razli~itim tipovima jedinica lokalne samouprave po glavi stanovnika Kako se prvobitno do{lo do procene tih tro{kova ostaje nejasno. Ipak, va`no je primetiti ono {to se
desilo sa formulom u toku protekle decenije.
Prvo, neke jedinice lokalne samouprave mogle su da pove}aju iznos novca koji
dobijaju putem formule, uz argument da su za odre|ene institucije za kulturu, sport ili
socijalnu za{titu koje finansiraju jedinice lokalne samouprave neophodna dopunska
sredstva republli~ke Vlade. Drugo i va`nije, iznosi izraèni u dinarima koji su prvobitno kori{}eni za odre|ivanje relativnih tro{kova odre|enih usluga u razli~itim tipovima jedinica lokalne samouprave postepeno su pretvoreni u koeficijente (faktorisane cene)5.
Kona~no, paralelno sa faktorisanjem po~etnih tro{kova i prilago|avanjem koeficijenata, ~ini se da se ukupni iznos novca koji se ustupa ovim sistemom odre|uje prema
(relativno fiksnom) procentu bruto dru{tvenog proizvoda ili procentu prihoda koje lokalna samouprava dobija iz drugih izvora. Zajedno, ove promene su smanjile vezanost
formule za ra~unicu zasnovanu na konkretnim tro{kovima obezbe|ivanja posebnog
paketa usluga u razli~itim tipovima jedinica lokalne samouprave i u~inili je op{tijim
oblikom transfera sredstava. Na ovo pitanje }emo se vi{e osvrnuti u daljem tekstu.
Ono {to je bitno primetiti jesu dve stvari. Prvo, da su temelji sada{njeg sistema
finansiranja lokalne samouprave postavljeni za vreme devedesetih godina. Drugo, u toku decenije poloàj lokalne samouprave u Srbiji radikalno se pogor{ao.
Ukratko, Milo{evi}ev reìm je oduzeo lokalnoj samoupravi nadle`nosti, radikalno
umanjio njena ovla{}enja da upravlja svojim rashodima, oduzeo joj pravo na uvo|enje poreza i u~inio je gotovo potpuno zavisnom od republi~ke Vlade po pitanju prihoda. [tavi{e, deset godina rata, oslabljena ekonomija i fiskalna ograni~enja uticali su
na izgladnelost lokalne samouprave za sredstvima i onemogu}ili joj odràvanje ili
zamenu uveliko devastirane infrastrukture.
B. Reforma sistema finansiranja
lokalne samouprave u 2001. godini
Odmah nakon pada Milo{evi}evog reìma 5. oktobra 2000. godine nova Vlada je
zapo~ela reformu sistema finansiranja lokalne samouprave. Do kraja 2001. godine
5
Osnova nekih koeficijenata tako|e je zna~ajno izmenjena 2001. godine, gde su koeficijenti zasnovani na ceni odre|enih usluga postali koeficijenti zasnovani na objektivnijim kriterijumima vezanim
za potrebe, poput broja stanovnika, broja odeljenja u {kolama i gustine stanovni{tva.
233
izmenjeni su i Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima i Zakon o lokalnoj
samoupravi. Ove izmene imale su dva cilja: da se pove}aju prihodi lokalne samouprave i vrate neka od ovla{}enja za upravljanje rashodima koja su bila podrivana
sistemom odre|ivanja namene sredstava u Milo{evi}evom reìmu.6
Najva`nija izmena bilo je davanje prava lokalnoj samoupravi na uvo|enje poreza
na fond zarada po stopi do 3,5 % za preduze}a na njenoj teritoriji. Ovde je va`no
napomenuti da je ova reforma ne samo zna~ajno pove}ala prihode lokalne samouprave nego joj je vratila i neka od pre|a{njih prava na uvo|enje poreza. Kada se uzme u
obzir njihovo finansijsko stanje, ne iznena|uje da su sve jedinice lokalne samouprave
u Srbiji odmah po~ele u potpunosti da ostvaruju pravo na uvo|enje ovog poreza7.
Izmenama ovih zakona tako|e se pove}alo u~e{}e lokalne samouprave u jednom
broju drugih poreza. Tako je u~e{}e lokalne samouprave u porezu na imovinu pove}ano sa 25 na 100% a u~e{}e u boravi{noj taksi sa 80 na 100%. U isto vreme, stopa
poreza na prenos apsolutnih prava pove}ana je sa 3 na 5%. Sveukupno, ove promene
su zna~ajno pove}ale prihode lokalne samouprave.
Kona~no, ukinuta je ve}ina uslova za odre|ivanje namene sredstava koji su bili
uvedeni za takse i naknade lokalne samouprave, kao i prakti~no sva ograni~enja koja
su im nametnuta tokom devedesetih. Kao rezultat, reformom iz 2001. godine su zna~ajno pove}ani prihodi lokalne samouprave, donekle je pobolj{ana njena jo{ uvek
ograni~ena sposobnost da ostvaruje prihode i u velikoj meri joj je vra}eno pravo na
raspolaganje sredstvima (upravljanje rashodima).
C. Vertikalni balans sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije
U januaru 2002. godine Republika Srbija je donela novi Zakon o lokalnoj samoupravi. Zakonom su uvedene zna~ajne izmene u organizacionoj strukturi lokalne samouprave i razja{njena neka od njenih prava koja se ti~u Republike. Zakonom, me|utim, nisu pove}ane njene nadle`nosti.
Ipak, Zakonom su jo{ jednom pove}ani prihodi lokalne samouprave. Lokalnoj
samoupravi je ustupljeno 100% poreza na prihode od samostalne delatnosti i poreza
na dohodak gra|ana, i to na prihode od nepokretnosti i prihode od davanja u zakup
pokretnih stvari, prihode od igara na sre}u, prihode od osiguranja lica i druge prihode. [to je najva`nije, bar sa strogo finansijskog gledi{ta, njihovo (stabilno) u~e{}e u
porezu na promet pove}ano je sa 5 na 8% (15% za Beograd i 10% za Ni{, Novi Sad i
Kragujevac).
Kada se sve uzme u obzir, reformama 2001 2002. godine radikalno su pove}ani
prihodi lokalne samouprave. [tavi{e, oni su gotovo udvostru~eni, {to je prikazano u
Ovaj deo se uglavnom zasniva na radu B. Stipanovi}a, Op. cit.
Va`no je napomenuti da porez na fond zarada ima regresivni karakter utoliko {to se uvodi za sve
firme po istoj stopi bez obzira na njihov profit ili nedostatak profita.
6
7
234
Antony Levitas
tabeli 1. Jednako va`no je to da su sredstva udvostru~ena bez poveravanja novih
poslova lokalnoj samoupravi8.
Tabela 1.
Rast prihoda lokalne samouprave u stalnim cenama iz 2003. godine
(x 1000 dinara)
Godina
2000.
2001.
2002.
2003.*
Prihodi lokalne
samouprave
34,276,468
41,391,705
63,119,292
66,574,432
Prose~ni
prihodi po
glavi stanovnika
4,582
5,534
8,439
8,901
Rast u odnosu
na prethodnu
godinu
/
21%
52%
5%
Rast u
odnosu na
2000. god.
/
21%
84%
94%
*Napomena: Podaci iz 2003. predstavljaju planirane a ne stvarne prihode.
Izvor: Moja kalkulacija zasnovana na podacima Ministarstva finansija.
Tabela 2. daje osnovne podatke o vezi izme|u prihoda lokalne samouprave i bruto
dru{tvenog proizvoda, kao i izme|u prihoda lokalne samouprave i ukupnih budètskih prihoda i rashoda Republike Srbije, uklju~uju}i prihode lokalne samouprave, ali
bez prihoda i rashoda raznih vanbudètskih sredstava (zdravstvo, penzije itd.)9. Ovi
brojevi pokazuju da je uprkos gotovo udvostru~enim prihodima lokalne samouprave
ukupni udeo lokalne samouprave u javnoj potro{nji ostao izuzetno stabilan sa oko
25%.
^lan 18. Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine navodi izvorne poslove lokalne samouprave. Ti poslovi su gotovo u potpunosti svedeni na osnovne komunalne poslove.
9
Ove cifre treba uzimati sa oprezom iz dva razloga: prvo, Srbija je u procesu konsolidacije vanbudètskih sredstava na nivou centralne vlasti. Stoga je mogu}e da brojevi koji predstavljaju prihode i
rashode republi~kog budèta nisu srazmerni od godine do godine. Drugo, uprkos ~injenici da su svi
navedeni brojevi preuzeti iz podataka Ministarstva finansija, Memorandum o budètu za 2003. godinu
navodi prihode lokalne samouprave za sve date godine kao otprilike 4,5% bruto dru{tvenog proizvoda.
To je mo`da zbog toga {to Memorandum ne obuhvata prihode lokalne samouprave iz taksa i naknada, ili
mo`da iz svih izvornih prihoda. To bi objasnilo ve}i udeo u bruto dru{tvenom proizvodu u mojoj ra~unici za 2002. i 2003. godinu. Ali, to ne obja{njava manji udeo u mojoj ra~unici za 2001. godinu.
8
235
Tabela 2.
Prihodi lokalne samouprave kao deo bruto dru{tvenog proizvoda
i budètski prihodi i rashodi iskazani u teku}im cenama
(x 1000 dinara)
Bruto dru{tveni proizvod
Republi~ki budètski rashodi
Republi~ki budètski prihodi
Prihodi lokalne samouprave
Republi~ki rashodi kao
procenat BDP-a
Republi~ki prihodi kao
procenat BDP-a
Prihodi lokalne samouprave u
procentima BDP-a
% budètskih rashoda
% budètskih prihoda
2001.
724,100,000
127,339,872
125,069,575
30,433,466
17.6%
2002.
978,000,000
220,770,936
217,379,630
55,319,274
22.6%
2003.*
1,190,000,000
296,643,364
261,501,819
66,574,432
24.9%
17.3%
22.2%
22.0%
4.2%
5.7%
5.6%
23.9%
25.1%
22.4%
24.3%
25.4%
25.5%
*Napomena: Podaci za 2003. godinu predstavljaju planirane a ne stvarne prihode.
Izvor: podaci o lokalnoj samoupravi dobijeni od gospodina Stipanovi}a iz Ministarstva finansija, a
podaci o BDP i republi~kim prihodima i rashodima uzeti su iz Memoranduma o budètu za 2003.
godinu. Kalkulacije su moje.
Ovi podaci upu}uju na to da republi~ka Vlada svesno vodi politiku vezanja prihoda lokalne samouprave za fiksni procenat ukupnih javnih prihoda. Ili, drugim re~ima,
da republi~ka Vlada nije poku{ala da nepravedno prebaci tro{kove fiskalnog prilago|avanja na lokalnu samoupravu. Ovo je bitno jer je u mnogim zemljama decentralizacija okarakterisana kao preno{enje nadle`nosti centralne vlasti na lokalnu samoupravu, ali uz manja sredstva (ili pravo na uvo|enje poreza) od onih koja je centralna vlast
tro{ila za obavljanje istih poslova u pro{losti.
Sli~no tome, ~injenica da su prihodi lokalne samouprave iskazani kao procenat
BDP tako|e u porastu, dok su nadle`nosti ostale iste upu}uje na to da je u stvarnosti
lokalna samouprava Srbije bila u prili~no dobroj finansijskoj situaciji u proteklih
nekoliko godina. Me|utim, malo je teè definisati {ta ti brojevi zna~e u uporednom
smislu.
Tabela 3. daje podatke o prihodima lokalne samouprave iskazanim u procentualnom delu ukupnih javnih prihoda i BDP za {est zemalja u tranziciji u periodu 1997
1999. u pore|enju sa istim podacima za Srbiju u periodu 20012003. godine.
236
Antony Levitas
Tabela 3.
Uporedni podaci o javnoj potro{nji u Srbiji
i {est drugih zemalja u tranziciji
Udeo ukupnih prihoda
svih nivoa vlasti osim
dràvnog u BDP
1997.
1998.
1999.
ê{ka
Republika
7,15
7,2
8,6
Ma|arska
11,3
11,5
11,1
Poljska
9,4
9,3
12,0
Estonija
7,8
7,7
7,8
Letonija
9,9
10,5
10,8
Litvanija
7,5
8,3
7,3
Srbija
2001.
4,2
2002.
5,7
2003.
5,6
Izvor: Moja kalkulacija; Organizacija za evropsku saradnju i razvoj OECD, Revenues 1965-1999.
Na prvi pogled, ~ini se da ovi brojevi pokazuju da je procentualni udeo prihoda
lokalne samouprave u Srbiji u BDP relativno nizak. Ovaj utisak je, me|utim, pogre{an, jer za razliku od lokalne samouprave u drugim zemljama u tranziciji, lokalnoj
samoupravi u Srbiji tek treba da se povere nadle`nosti iz oblasti obrazovanja, zdravstva ili socijalne za{tite. Na primer, u Ma|arskoj, Poljskoj, Letoniji i Litvaniji u nadle`nost lokalne samouprave spadaju finansiranje osnovnog i srednjeg obrazovanja,
kao i neki poslovi u dru{tvenom sektoru koji iziskuju zna~ajna sredstva. Samo tro{kovi za osnovno i srednje obrazovanje predstavljaju 4 do 6% BDP. Stoga, ako se
smanje tro{kovi za vr{enje ovih poslova, udeo u BDP za lokalnu samoupravu u Srbiji
moè da se uporedi sa istim udelom u Ma|arskoj i Poljskoj i visok je u odnosu na
Litvaniju.
Ovaj prili~no visok i stabilan udeo prihoda lokalne samouprave u ukupnim javnim
prihodima, kao i umeren udeo prihoda lokalne samouprave u BDP obezbe|uje makar
prima facie osnovu za tvrdnju da lokalna samouprava u Srbiji dobija onoliko javnih
prihoda koliko dru{tvo u celini moè da priu{ti, i da bi ovi prihodi trebalo da omogu}e bar prose~noj jedinici lokalne samouprave da obezbedi usluge na adekvatan na~in.
237
Ili, re~eno jezikom javnih finansija, opravdano se moè re}i da je sada{nji sistem
finansiranja lokalne samouprave vertikalno balansiran, jer prose~na lokalna samouprava dobija sredstva koja su adekvatna za pokrivanje njenih rashoda.
Da li sve jedinice lokalne samouprave dobijaju dovoljne prihode za odgovaraju}e
ispunjavanje svojih obaveza je drugo pitanje. Ukratko, kao {to }emo videti u daljem
tekstu, verovatno postoje razlozi da se sada{nji sistem finansiranja lokalne samouprave
ne smatra horizontalno izbalansiranim, jer postoji veliki broj jedinica lokalne samouprave u Srbiji ~iji je prihod po glavi stanovnika dosta ispod republi~kog proseka.
D. Struktura prihoda lokalne samouprave u Srbiji
Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine potvr|uju se tri osnovne kategorije prihoda koje su uspostavljene devedesetih. ^lanovi 77, 78. i 99. Zakona defini{u
izvorne prihode, ustupljene prihode van ograni~enja i ograni~ene ustupljene prihode,
u skladu sa prethodno kori{}enom terminologijom. Zanimljivo je da Zakon ne sadrì
kategoriju prihoda od zajmova, kredita ili obveznica, uprkos ~injenici da se ~lanom
30. Zakona o lokalnoj samoupravi i ~lanom 34a Zakona o javnim prihodima i javnim
rashodima lokalnoj samoupravi daje pravo na zaduìvanje.
Jo{ va`nije, Zakonom se ne uspostavljaju konceptualne ili pravne kategorije
za namenska ili nenamenska sredstva sredstva za lokalnu samoupravu koja se
mogu koristiti isklju~ivo za odre|ene oblasti, programe ili aktivnosti, ili sredstva
kojima se moè slobodno raspolagati. Zbog odsustva takvih sredstava, za republi~ku Vladu }e biti veoma te{ko da prenese nove nadle`nosti lokalnoj samoupravi ili da
obezbedi konkretnu pomo} siroma{nijim op{tinama ili op{tinama koje se suo~avaju
sa te{ko}ama u obavljanju pojedinih poslova ili izgradnji neophodne infrastrukture.
[tavi{e, nedostatak sredstava (grantova) u sistemu Srbije ve} prisiljava donosioce
odluka da koriste razne komplikovane i neprimerene instrumente za postizanje ciljeva za koje se obi~no koriste grantovi.
U Prilogu predstavljamo strukturu prihoda lokalne samouprave u Srbiji u periodu 2000. do 2003. godine iskazanu u stalnim cenama iz 2003. godine. U tabeli je
uzet u obzir jedan broj poreza koji su 2001. godine iz reìma ograni~enih ustupljenih poreza prevedeni u reìm ustupljenih poreza van ograni~enja. U tabeli se moè
videti da je udeo izvornih prihoda u ukupnim prihodima lokalne samouprave smanjen sa 66% koliko su iznosili 2000. godine na 41% u 2003. godini. Ovo smanjenje,
me|utim, ne treba shvatiti kao slabljenje izvornih prihoda. To je zapravo rezultat
radikalnog rasta ukupnih prihoda do kojeg je do{lo prvenstveno, ali ne isklju~ivo,
zbog rasta ustupljenih poreza. Dalje u tekstu }emo odvojeno posmatrati ove tri
glavne kategorije prihoda.
238
Antony Levitas
1. Izvorni prihodi
^lanom 78. Zakona o lokalnoj samoupravi defini{u se izvorni prihodi lokalne
samouprave. Od 2001. godine nije do{lo do ve}e izmene spiska navedenog u Zakonu.
Me|utim, 2001. godine lokalna samouprava je dobila pravo da uvede porez na fond
zarada u visini od 3,5% za preduze}a na njenoj teritoriji. U Zakonu o lokalnoj samoupravi porez na fond zarada svrstava se u ustupljene prihode van ograni~enja, ali
zbog toga {to lokalna samouprava ima zna~ajnu kontrolu nad stopom poreza, u skladu sa OECD-ovim i drugim me|unarodnim standardima, trebalo bi ga smatrati izvornim prihodom. U daljem tekstu }emo ga tretirati kao izvorni prihod, osim ako nije
druga~ije precizirano10.
Porez na fond zarada zamenio je dve vrste izvornih prihoda koji su prethodno bili
obuhva}eni kategorijom komunalnih naknada i ostalih taksa11. Ako se uporedi prihod
iz ove dve kategorije u 2000. godini (7. i 14. red u Prilogu), sa prihodom iz poreza na
fond zarada u 2002. godini (1. red), jasno je da su se prihodi lokalne samouprave
ovom zamenom pove}ali: porez na fond zarada sada predstavlja zna~ajnih 20%
svih prihoda lokalne samouprave. Ovaj porez je tokom 2003. godine doneo 32%
vi{e prihoda u (stvarnim) dinarima nego dve zamenjene kategorije prihoda u 2000.
godini. Kona~no, iako se ~ini da sve jedinice lokalne samouprave uvode maksimalnu
stopu poreza na fond zarada dozvoljenu Zakonom, one imaju pravo da smanje stopu
poreza ukoliko smatraju da je to potrebno.
Kao {to se moè videti u Prilogu, nakon poreza na fond zarada, {est najva`nijih
kategorija izvornih prihoda su, po va`nosti, naknada za kori{}enje gra|evinskog zemlji{ta (10. red), naknada za ure|enje gra|evinskog zemlji{ta (9. red)12, prihodi od
davanja u zakup nepokretnosti u dràvnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave (12. red)13, lokalne komunalne takse14 i takozvane takse na firmu (5. red).
Vredno je pomenuti da se ovaj prihod i u podacima Ministarstva finansija tretira kao izvorni. Za
klasifikaciju prihoda lokalne samouprave vidi: Taxing Powers of State and Local Governments ( OECD,
Paris, 1999).
11
Uglavnom se to odnosilo na naknade za firme za kori{}enje javnih povr{ina, ulica i komunalija.
Za opis ovih taksi vidi deo Zakona o komunalnim taksama i naknadama (Sl. glasnik Republike Srbije,
br. 11/92, 75/92, 52/93, 67/93, 28/94, 75/94, 53/95, 42/98 i 25/2000) koji se ti~e komunalnih naknada za
kori{}enje dobara od op{teg interesa. Ovaj deo Zakona prestao je da vaì usvajanjem Zakona o lokalnoj
samoupravi u februaru 2002. godine. Za opis te zamene vidi B. Stipanovi} Analiza prihoda lokalne
samouprave u periodu 2000 2003. godine (mimeo), PALGO centar, april 2003.
12
Ove takse se odnose na obezbe|ivanje i odràvanje komunalne infrastrukture. Njih uglavnom
napla}uju op{tinska preduze}a za upravljanje gradskim gra|evinskim zemlji{tem, a nekad i komunalna
preduze}a poput vodovoda. Od reformi 2000 2001. op{tinske vlasti su uspostavile prili~no {iroku
kontrolu nad stopama ovih taksi. Vidi ~lan 26 29. Zakona o gra|evinskom zemlji{tu.
13
Va`no je primetiti da je sva imovina u Republici Srbiji i dalje u vlasni{tvu republi~ke vlasti. Trenutno se vode razgovori o prenosu bar nekih vlasni~kih prava na lokalnu samoupravu. Lokalna samouprava,
me|utim, i dalje ima pravo na primanja na osnovu ugovora o zakupu imovine kojom raspolaè.
14
Zakon o komunalnim taksama navodi 15 vrsta lokalnih komunalnih taksi. Ve}ina njih se ti~e
kori{}enja javnih povr{ina za restorane, manifestacije, pijace i drugo. Nakon reformi u periodu 200010
239
Uz izuzetak lokalnih administrativnih taksa ~ije stope utvr|uje Republika lokalna samouprava ima bar neku kontrolu nad stopama svih drugih izvornih prihoda.
To zna~i da ogromna ve}ina izvornih prihoda zapravo predstavlja prihode koje
bi ve}ina stru~njaka za javne finansije nazvala sopstvenim prihodima15.
U ovom kontekstu, samodoprinos (13. red) je od posebnog interesa uprkos
~injenici da taj prihod ~ini manje od 2% ukupnih prihoda lokalne samouprave.
Kako smo ve} rekli, ova taksa je zapravo porez koji lokalna samouprava moè da
uvede putem referenduma za konkretne programe i investicije. Zbog toga je ova
taksa u potpunosti oslobo|ena bilo kakvih ograni~enja republi~ke Vlade i predstavlja
~isto izvorni prihod.
Iznena|uje {to jedinice lokalne samouprave u Srbiji u velikoj meri koriste samodoprinos i {to su gra|ani Srbije spremni da se izjasne i za ve}i samodoprinos ukoliko
veruju da }e zna~ajno pobolj{ati njihov ìvot. Ovo je va`no pozitivno nasle|e iz pro{losti koje treba sa~uvati, posebno zbog toga {to se samodoprinos u budu}nosti moè
koristiti za finansiranje otplate kredita (zajmova i obveznica) preuzetih na ime kapitalnih investicija.
Tabela 4. pokazuje broj jedinica lokalne samouprave koje su uvodile samodoprinos u periodu 2001 2003. godine, kao i prose~nu i srednju vrednost izvornih prihoda ostvarenih putem samodoprinosa. Kao {to se moè videti iz tabele, ogromna ve}ina jedinica lokalne samouprave uvodi samodoprinos svake godine i ~ini se da u~estalost njegovog uvo|enja ne zavisi od relativnog bogatstva ili siroma{tva odre|ene
jedinice lokalne samouprave. [tavi{e, najmanje polovina jedinica lokalne samouprave ostvari najmanje 5% svojih izvornih prihoda putem samodoprinosa.
2001. ukinuto je odre|ivanje stope na centralnom nivou za ve}inu tih taksa. Lokalna samouprava tako|e
ima pravo da uvede razli~ite takse za razli~ite zone u okviru svoje teritorije.
15
Naàlost, mnoge zemlje u kategoriju izvornih ili ,,sopstvenih prihoda svrstavaju ustupljene
poreze. Ovo moè da izazove velike zablude. Za dobru tipologiju prihoda lokalne samouprave vidi:
OECD, 1999, Op. cit.
240
Antony Levitas
Tabela 4.
Uvo|enje samodoprinosa u periodu 2000 2003. godine
Uvo|enje samodoprinosa u periodu 20002003. godine
2001.
2002.
2003.
112
102
134
78%
71%
92%
Broj JLS sa najniìm prihodima koji je uveo samodoprinos
33
31
42
Broj JLS sa srednjim primanjima koji je uveo samodoprinos
38
35
43
Broj JLS sa najvi{im primanjima koji je uveo samodoprinos
41
36
44
Prose~an procenat u~e{}a samodoprinosa u izvornim
prihodima JLS koja ga je uvela
Procenat u~e{}a samodoprinosa u izvornim prihodima
prose~ne (medijana) JLS koja ga je uvela
0,5%
0,2%
5%
3%
Broj jedinica lokalne samouprave (JLS)
koje su uvele samodoprinos (od ukupno 145)
Procenat svih jedinica lokalnih samouprava
0,5%
5%
Zaista, prili~an broj jedinica lokalne samouprave koristi samodoprinos i putem
njega ostvaruje zna~ajne prihode. To se moè videti u dijagramu 1. koji pokazuje
procenat u~e{}a prihoda od samodoprinosa u izvornim prihodima svih jedinica lokalne samouprave koje su ga uvele za 2003. godinu Iznena|uje podatak iz ovog dijagrama da u najmanje 25 jedinica lokalne samouprave prihodi od samodoprinosa koji su
gra|ani usvojili predstavljaju najva`niji izvorni prihod posle poreza na fond zarada.
Ukratko, ne samo da se ~ini da je lokalna samouprava u Srbiji politi~ki spremna da
uvodi poreze, nego su i gra|ani spremni da pla}aju poreze ukoliko veruju da }e to
doneti konkretnu korist.
Dijagram 1.
% ukupnih izvornih
prihoda
U~e{}e samodoprinosa u izvornim prihodima za op{tine
u kojima je uveden 2003. godine iskazan u %
40.00%
30.00%
20.00%
Serija 1
10.00%
0.00%
1
16
31
46
61
76
Optina
91
106
121
241
Najva`nije, opravdano se moè re}i da oko 35% svih prihoda lokalne samouprave dolazi iz izvora na ~iji iznos uti~e ili ga u potpunosti kontroli{e lokalna
samouprava. Ovaj procenat je visok za region i predstavlja jak temelj na kojem se
moè izgraditi transparentan i efikasan sistem finansiranja lokalne samouprave. To,
izme|u ostalog, tako|e zna~i da Srbija ve} ispunjava neke od najva`nijih uslova Povelje
o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope u vezi sa strukturom prihoda lokalne samouprave. To ne zna~i da izvorne prihode lokalne samouprave Srbije ne treba oja~ati.
Ono {to nije tako pozitivno jeste da zna~ajan deo izvornih prihoda dolazi iz poreza
koje pla}aju preduze}a. Stru~njaci za javne finansije smatraju da su porezi nametnuti
privrednim subjektima i na pokretne stvari nepoèljni, jer mogu da deformi{u ili segmentiraju trì{te jedne dràve, stvore nepoèljnu poresku konkurenciju izme|u razli~itih
jedinica lokalne samouprave i/ili uspore ekonomski rast16. [tavi{e, porezi nametnuti
privrednim subjektima smatraju se protivnim normama Evropske unije, jer predstavljaju prepreku za uskla|ivanje stopa korporativnog poreza a time i mobilnost kapitala unutar EU17.
U Srbiji, me|utim, ne samo da lokalna samouprava ima pravo da uvede zna~ajan
porez na fond zarada, nego ostvaruje i prihod iz takozvane takse na firmu koju smo
spomenuli ranije. [tavi{e, ovom taksom ostvaruje se oko 2% ukupnih prihoda lokalne samouprave.
Ova taksa je zapravo porez na promet svih firmi koje se nalaze u odre|enoj jedinici lokalne samouprave. Republi~ka Vlada utvr|uje najniù i najvi{u stopu takse za
velika, srednja i mala preduze}a na osnovu broja zaposlenih i prometa (ne profita).
Republi~ka Vlada tako|e ubire prihod od ove takse i zatim ga prenosi lokalnoj
samoupravi. Lokalna samouprava, me|utim, ima pravo da utvrdi stopu unutar ograni~enja koje odredi republi~ka Vlada. Uvo|enje ove takse o~igledno pove}ava ve}
veliko poresko optere}enje za preduze}a u korist lokalne samouprave.
2. Ustupljeni prihodi van ograni~enja
Kao {to se moè videti u Prilogu, najve}i izvor prihoda lokalne samouprave
43% u 2003. godini ostvaruje se iz ustupljenih prihoda van ograni~enja. Kako je
ranije re~eno, ovo su ustupljeni porezi ~iju stopu i osnovicu u potpunosti kontroli{e i
16
Za dobru obradu pitanja odgovaraju}ih i neodgovaraju}ih lokalnih poreza u teoriji i praksi
vidi: John Norregaard, Tax Assignment, in Ter Minassian, ed. Fiscal Federalism in Theory and Practice,
International Monetary Fund, Washington D.C., 1997.
17
Ma|arska se sada suo~ava sa ovim problemom zbog toga {to se veoma zna~ajni prihodi lokalne
samouprave ostvaruju putem poreza na poslovne transakcije nametnutih na lokalnom nivou. Vidi Charles Jokay and Robert Kovac, Local Tax and Fee Policy: Recent Developments in Hungary, Local Government Initiative Project, Bulgaria, USAID, juni, 2000. Sve ukazuje na to da }e Ma|ari verovatno
morati da prekinu ovaj na~in oporezivanja u narednih nekoliko godina i da koriguju svoj sistem finansiranja lokalne samouprave.
242
Antony Levitas
ubire republi~ka Vlada. Oni se dele u tri grupe: ustupljeni porez na dohodak gra|ana,
porez na imovinu i porez na promet robe i usluga. Svaku od ovih grupa }emo obraditi
posebno.
Usvajanjem Zakona o lokalnoj samoupravi 2002. godine, jedan broj poreza na
dohodak gra|ana ustupljen je lokalnoj samoupravi u iznosu od 100%. Ti porezi su
navedeni u redu 19 23. Priloga i ukupno ~ine oko 7% ukupnih prihoda lokalne
samouprave za 2002. godinu. Me|u njima je najva`niji pau{alni porez na prihode od
samostalne delatnosti.
Prihod od ovog poreza ~ini 3% ukupnih prihoda lokalne samouprave u 2002. godini,
dok se ve}ina drugih prihoda iz ove kategorije ostvaruje iz raznolike grupe poreza na
druge prihode (23. red) koji ~ine primanja od raznih vrsta radnog angaòvanja na
odre|eno vreme. [tavi{e, postoji toliko tih kategorija da je administrativno optere}enje
njihove identifikacije i zatim njihovog prenosa na lokalnu samoupravu verovatno
zna~ajno.
Va`no je da }e svi ti porezi svakako nestati kada Srbija uvede porez na
ukupan dohodak gra|ana (PUD)18. Drugim re~ima, gra|ani ne}e vi{e biti oporezovani razli~itim stopama za pojedine vrste prihoda. Umesto toga }e podnositi jedinstvenu, konsolidovanu poresku izjavu na osnovu koje }e pla}ati jedinstveni porez19.
Kao rezultat, lokalnoj samoupravi }e morati da se nadoknade prihodi koje }e izgubiti
kada Srbija uvede sistem PUD-a. O~igledan na~in da se to uradi, iako ne jedini, jeste
da se lokalnoj samoupravi ustupi deo prihoda od PUD-a u manje ili vi{e istom iznosu
koji trenutno ostvaruje iz poreza na razne prihode. Na ovo pitanje }emo se vratiti na
kraju teksta.
Slede}a grupa ustupljenih poreza koje dobija lokalna samouprava jesu razni porezi
na imovinu. Svi oni su regulisani Zakonom o porezu na imovinu i navedeni u Prilogu
u redovima 1518. Samo dva od tih poreza, me|utim, daju zna~ajan prihod. To su
porez na prenos apsolutnih prava kojim se ostvaruje oko 7% i porez na imovinu kojim
se ostvaruje oko 8% ukupnih prihoda lokalne samouprave20.
Porez na prenos apsolutnih prava je porez na promet nepokretne i zna~ajne pokretne imovine poput automobila. Republi~ka Vlada je 2002. godine pove}ala stopu
poreza na prenos apsolutnih prava sa 3 na 5% cene transakcije. Porezom upravlja i
ubire ga republi~ka Vlada, a stopa ubiranja je prili~no visoka. To je zbog toga
{to poreski obveznik mora da plati porez kako bi dobio potvrdu o vlasni{tvu za
kupljenu imovinu.
18
Memorandum o budètu za 2003. ovo navodi kao prioritet, ali u ovom trenutku manje vaàn od
uvo|enja poreza na dodatu vrednost. Vidi Boìdar Rai~evi}, Lokalne finansije pretpostavke za razvoj
demokratije u Srbiji, rad predstavljen na Skup{tini Stalne konferencije gradova i op{tina Jugoslavije,
mart 2002.
19
Vaàn izuzetak moè da predstavlja porez na prihode od samostalne delatnosti koji su mnoge
dràve zadràle ~ak i nakon uvo|enja PUD-a.
20
Zakon o porezu na imovinu, Slu`beni glasnik Republike Srbije, br. 26/2000, Jugoslovenski pregled.
243
Manje je, me|utim, jasno da li cena navedena u ugovoru o prodaji odraàva stvarnu trì{nu vrednost. To je zbog toga {to kupci i prodavci imaju interes da prijave niè
cene kako bi smanjili obavezni porez. [tavi{e, agenti za prodaju nekretnina, zvani~nici lokalne samouprave i gra|ani svesni su toga da postoje {iroko rasprostranjeni
tajni dogovori izme|u kupaca i prodavaca o prijavljivanju niè cene. Ipak, ~ini se da
je op{te mi{ljenje da se te cene u ve}ini jedinica lokalne samouprave ne razlikuju
ekstremno od trì{ne cene.
Zvani~nici lokalne samouprave kaù da je to zbog toga {to je Republi~ka poreska
uprava (RPU) prili~no dobro upoznata sa cenom kvadratnog metra i trì{nom vredno{}u
razli~ite vrste imovine u razli~itim delovima jedinica lokalne samouprave21. Zbog
toga slu`benici poreske uprave mogu da uhvate i ospore bar radikalno umanjene
cene na dokumentima prodaje.
Ipak, bez sistematskog obilaska svake prodate nekretnine, te{ko je verovati da je
vrednost svake imovine ispravno navedena. To je zbog toga {to vrednost kvadratnog
metra sli~ne imovine moè drasti~no da varira. Na primer, identi~ni stanovi u istoj
stambenoj zgradi mogu da imaju zna~ajno razli~itu cenu ukoliko je jedan poptuno
renoviran a drugi u tro{nom stanju.
Da bi se osiguralo navo|enje cene koje odgovara trì{noj vrednosti, slu`benici
Republi~ke poreske uprave treba sistematski da obilaze imovinu u prometu. Ovo se
o~igledno ne de{ava u mnogim mo`da ~ak ve}ini jedinica lokalne samouprave.
Verovatno se opravdano moè re}i da ima dovoljno prostora za pobolj{anja u realizaciji poreza na prenos apsolutnih prava i da }e se on razlikovati u zavisnosti od
prakse ispostave Republi~ke poreske uprave svake jedinice lokalne samouprave.
Situacija sa porezom na imovinu je komplikovanija i va`nija. Za razliku od drugih
socijalisti~kih zemalja, zemlje koje su nastale raspadom biv{e Jugoslavije imale su
trì{ni sistem poreza na imovinu. Do raspada biv{e Jugoslavije ovim sistemima je
upravljala lokalna samouprava. Mnoge nove dràve koje su nastale raspadom
Jugoslavije Srbija tako|e rapidno su krenule u centralizaciju poreza na imovinu.
Zaista, u Srbiji ne samo da je republi~ka Vlada preuzela odgovornost za upravljanje i
ubiranje poreza, nego je tokom ve}eg dela u devedesetih vra}ala samo 25% prihoda
od poreza na imovinu lokalnoj samoupravi.
Kako smo ranije rekli, lokalna samouprava je 2001. godine po~ela da dobija 100%
prihoda od poreza na imovinu. Od tada, prihod od ovog poreza ~ini izme|u 9 i 7%
ukupnih prihoda lokalne samouprave. Veoma je zanimljivo, me|utim, da se porezom na imovinu koji se svake godine teoretski uvodi za trì{nu vrednost celokupne
imovine stalno ostvaruje manje prihoda nego porezom na prenos apsolutnih
prava koji se uvodi na trì{nu vrednost samo one imovine koja se stvarno proda
svake godine. (Ovo se moè videti upore|ivanjem 16. i 18. reda Priloga).
21
Ovde je va`no primetiti da podru~ne jedinice Republi~ke poreske uprave postoje u svakoj od 145
jedinica lokalne samouprave u Srbiji.
244
Antony Levitas
Jedan od razloga za to je {to stopa poreza na prenos apsolutnih prava iznosi 5%,
dok je najnià stopa poreza na imovinu 0,4%22. Ipak, ~ak i ako oduzmemo tu razliku,
jo{ uvek se ~ini da se porez na imovinu u velikoj meri ne ostvaruje. To se moè
ilustrovati slede}im primerom:
Pretpostavimo da je u odre|enoj jedinici lokalne samouprave ukupna trì{na
vrednost celokupne imovine 1000 dolara. Zatim pretpostavimo da se 3,5% te imovine proda svake godine. To nam daje osnovicu od 350 dolara za porez na prenos
apsolutnih prava (1000x0,35=350) i prihod od poreza u iznosu od 17,5 dolara ukoliko
je njegova stopa 5% kolika je danas u Srbiji (350x0,05=17,5). Na kraju, pretpostavimo da je stopa poreza na imovinu 0,4% danas najnià stopa poreza na imovinu
u Srbiji. Ako je tako, prihod od poreza na imovinu trebalo bi da bude 40 dolara ili
gotovo 230% ve}i od prihoda od poreza na prenos apsolutnih prava.
U ovom primeru, klju~na pretpostavka je da se samo 3,5% celokupne imovine
stvarno proda u odre|enoj godini. Ukoliko se taj procenat pove}a, razlika izme|u
prihoda dva poreza }e se smanjiti. Ipak, agenti za prodaju nekretnina u razvijenim
trì{tima smatraju da je 5% prili~no visok procenat promene vlasni{tva u toku jedne
godine, a da je 3,5% prose~an iznos.
U tabeli 5. se ove pretpostavke primenjuju na Srbiju procenom osnovice poreza na
imovinu za celu zemlju i zatim primenom najniè stope od 0,4% na ovu osnovicu
kako bi se procenio iznos neostvarenog prihoda od poreza na imovinu23. Kako je
ilustrovano u tabeli, procenjujemo da bi prihod od poreza na imovinu bio ve}i za
200% kad bi se osnovica poreza na imovinu utvr|ivala na isti na~in kao i osnovica poreza na prenos apsolutnih prava, odnosno prema pribli`noj trì{noj vrednosti24.
22
Ovo je stopa poreza za imovinu vrednosti do 6 miliona dinara. Za imovinu vrednosti izme|u 6
miliona i 15 miliona dinara stopa je 0,8%, za imovinu vrednosti izme|u 15 i 30 miliona dinara 1,5%, a
za imovinu vrednosti preko 30 miliona dinara stopa poreza iznosi 2%.
23
Osnovicu poreza na imovinu procenjujemo tako {to najpre saberemo prihode svih jedinica lokalne samouprave od poreza na prenos apsolutnih prava i pomnoìmo ih sa 20. Time dobijamo procenu
osnovice poreza na prenos apsolutnih prava u svakoj jedinici lokalne samouprave jer znamo da se u
celoj zemlji koristi stopa od 5%. Zatim pomnoìmo dobijenu osnovicu sa 28,6 uz pretpostavku da 3,5%
celokupne imovine svake lokalne samouprave promeni vlasnika u toku jedne godine (100/3,5=28,6).
Dobijeni broj predstavlja procenjenu osnovicu poreza na imovinu za svaku jedinicu lokalne samouprave koju onda saberemo za celu zemlju i pomnoìmo sa 0,4% kako bismo dobili procenu prihoda od
poreza. Zatim oduzmemo stvarni prihod od procenjenog kako bismo odredili obim neostvarenih prihoda.
24
Opet treba naglasiti da postoje razlozi da se veruje da je i osnovica poreza na prenos apsolutnih
prava tako|e prenisko procenjena.
245
Tabela 5.
Stvarna realizacija prihoda od poreza na imovinu
u odnosu na procenjenu za period 2000 2003. godine
(u stalnim dinarima iz 2003. godine x 1000)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Stvarna vrednost poreza na
prenos apsolutnih prava
Ukupna vrednost imovine za
koju se pla}a porez na prenos
apsolutnih prava
(broj iz 1. reda x 20)
Procenjena vrednost celokupne
imovine (poreska osnovica) uz
pretpostavku da se porez na
prenos apsolutnih prava
pla}a za 3,5% sveukupne
imovine (broj iz 2. reda x 28,6)
Procenjena vrednost poreza na
imovinu uz pretpostavku da se
sva imovina oporezuje sa 0,4%
(broj iz 3. reda x 0,4)
Stvarna realizacija poreza
na imovinu
Razlika izme|u procenjene i
stvarne realizacije prihoda od
poreza na imovinu (4-5. red)
Razlika iskazana kao deo
stvarne realizacije (6/4. red)
2001.
4,662,793
2002.
5,634,715
2003.
5,655,376
93,255,855
112,694,292
113,107,515
2,667,117,460
3,223,056,743
3,234,874,920
10,668,470
12,892,227
12,939,500
3,160,770
4,244,575
4,436,953
7,507,700
8,647,652
8,502,547
238%
204%
192%
Razlozi iz kojih se osnovica poreza na imovinu prenisko procenjuje su razli~iti i
sloèni. Zapravo, potpuno obja{njenje bi zahtevalo ne samo pa`ljivu analizu Zakona
nego i pa`ljivu empirijsku studiju prakse poreske uprave u jednom broju jedinica
lokalne samouprave. U ovom radu, me|utim, moèmo da rezimiramo osnovne razloge
za ovu pojavu na slede}i na~in:
Prvo, sistem oporezivanja imovine u Srbiji zasniva se proceni trì{ne vrednosti
koju poreski obveznici prave za svoju imovinu u skladu sa parametrima koje
utvr|uju poreske uprave po op{tinama. Rezultat toga je da ima dosta prostora
za prijavljivanje cena koje su niè od stvarnih, posebno zbog toga {to je inspekcija imovine veoma retka.
Drugo, ~ini se da poreske uprave po op{tinama ili bar dosta njih ne prilago|avaju redovno ove parametre u odnosu na promene na trì{tu, uprkos ~injenici da to rade kada je u pitanju naplata poreza na prenos apsolutnih prava.
246
Antony Levitas
Tre}e, ve}ina imovine se ne procenjuje, niti se za nju ubire porez na imovinu,
jer nema ozbiljnih posledica za neizmirenje obaveza.
êtvrto, zbog toga {to republi~ka Vlada ne ostvaruje nikakvu dobit iz poreza
na imovinu, za ve}inu poreskih uprava pobolj{anje sistema procene, fakturisanja
i naplate ne predstavlja prioritet.
U dijagramu 2. predstavljamo na{u procenu prihoda od poreza na imovinu koji bi
trebalo da se ostvare u svakoj jedinici lokalne samouprave u odnosu na stvarnu
realizaciju za 2002. godinu po glavi stanovnika, koriste}i ve} navedene pretpostavke.
Kako se moè videti iz dijagrama, postoje zna~ajne razlike izme|u jedinica lokalne
samouprave (podru~nih jedinica Republi~ke poreske uprave) u stvarnoj realizaciji
poreza na imovinu i na{e grube procene koliki bi ti prihodi trebalo da budu. Zapravo,
u nekoliko jedinica lokalne samouprave stvarna realizacija prihoda prema{uje na{e
procene25.
Dijagram 2.
U dinarima po glavi stanovnika
Procenjeni gubitak prihoda zbog nedovoljne naplate
poreza na imovinu po glavi stanovnika u 2002. godini
6000
Pretpostavljena stopa
realizacije poreza 40%
Stvarna imovina
5000
4000
3000
2000
1000
0
1
18 35 52 69 86 103 120 137
Optina
Ipak, u ve}ini jedinica lokalne samouprave stvarna realizacija je zna~ajno ispod
na{e procene o tome koliki ti prihodi treba da budu. [tavi{e, razlika izme|u procenjene i stvarne realizacije postaje ve}a kako jedinice lokalne samouprave postaju ve}e i
bogatije. To ukazuje na to da se razlika izme|u trì{ne vrednosti koju koriste ispostave Republi~ke poreske uprave za procenu imovine u prometu i trì{ne vrednosti
Najverovatnije obja{njenje za to je da je na{a procena da se 3,5% sveukupne imovine stvarno
proda u ovim jedinicama lokalne samouprave u datoj godini previsoka.
25
247
koju koriste za procenu imovine za porez na imovinu pove}ava sa pove}anjem dinamike trì{ta nekretnina. Zapravo, oko polovine ukupne razlike izme|u stvarne i procenjene realizacije iz tabele 5. dolazi iz grada Beograda.
Uprkos koncentraciji razlike izme|u stvarnog i procenjenog prihoda od poreza na
imovinu u ve}im jedinicama lokalne samouprave, dijagram 2. bi trebalo da razjasni
da bi ogromna ve}ina jedinica lokalne samouprave ostvarila zna~ajnu dobit ukoliko
bi se stvarne trì{ne vrednosti koristile za porez na imovinu. Kona~no, treba dodati da
bi uz realnije procene optere}enje poreskih obveznika bilo prili~no nisko, jer je iznos
koji ve}ina njih sada pla}a na ime poreza na imovinu veoma mali. Na primer, porez
na imovinu za stan od 70 kvadrata na poèljnoj lokaciji u Beogradu moè da iznosi
manje od 1200 dinara (20 eura) godi{nje.
U svakom slu~aju, trebalo bi da bude jasno da se dovoljno prostora za pove}anje
prihoda lokalne samouprave stvara unapre|enjem realizacije poreza na imovinu. U
poslednjem delu ovog rada nave{}emo dobre razloge za to da porez na imovinu bude
izvorni prihod lokalne samouprave, kao i razloge zbog kojih lokalnoj samoupravi
treba dati zna~ajnu kontrolu nad stopama poreza, fakturisanjem i naplatom, ako ne i
procenom poreske osnovice.
Poslednji ustupljeni prihod lokalne samouprave van ograni~enja jeste porez na
promet robe i usluga ostvaren na teritoriji jedinice lokalne samouprave. Prema ~lanu
98. Zakona o lokalnoj samoupravi, Beograd dobija 15% poreza na promet ostvarenog
na teritoriji grada, Ni{, Novi Sad i Kragujevac 10% a sve druge jedinice lokalne
samouprave 8%. Od 2001. godine pa do danas prihodi od dela poreza na promet ~ine
od 14 do 18% ukupnih prihoda lokalne samouprave.
Jo{ 12 do 15% prihoda lokalne samouprave dolazi iz godi{nje utvr|enog dela
poreza na promet koji se jedinicama lokalne samouprave ustupa po diferenciranim
stopama u okviru sistema ujedna~avanja potro{nje izme|u jedinica lokalne samouprave. Kao rezultat, od 25 do 30% svih prihoda lokalne samouprave je u periodu
2001 2003. godine proisteklo iz ustupanja ovog poreza (vidi red 24, 27, 28. u
Prilogu).
Prihodi od dela poreza na promet su izuzetno popularni kod lokalne samouprave
ne samo zbog toga {to njihovi prihodi imaju tendenciju da se automatski pove}avaju
sa ekonomskim rastom, nego i zbog toga {to, za razliku od izvornih prihoda, lokalna
samouprava ne snosi nikakvu politi~ku odgovornost prema glasa~ima za odre|ivanje
stope poreza. [tavi{e, tehni~ki je jednostavnije upravljati ovim sredstvima.
Ipak, veliko oslanjanje sistema finansiranja lokalne samouprave na deo poreza na promet je izuzetno problemati~no, jer se Srbija obavezala da ovaj porez
uskoro zameni porezom na dodatu vrednost (PDV) u skladu sa standardima
Evropske unije. Memorandum o budètu za 2003. godinu navodi da }e se sistem
PDV-a uvesti do 1. januara 2004. godine. U ovom trenutku nije jasno da li }e Vlada
po{tovati taj rok. Me|utim, dve stvari su jasne: prvo, pre ili kasnije, a verovatno
pre, Srbija }e kao i ostali deo Evrope uvesti PDV. Drugo, jednom kad se uvede
248
Antony Levitas
PDV, postoje}i sistem finansiranja lokalne samouprave }e morati da se radikalno reformi{e. Razlog za to je {to, za razliku od poreza na promet, PDV ne moè
da se deli prema mestu naplate26.
To zna~i da }e Republika Srbija morati da prona|e na~in da lokalnoj samoupravi
obezbedi otprilike 18% prihoda koji se ostvaruju iz ustupljenog poreza na promet van
ograni~enja, kao i otprilike 12% prihoda koji se ostvaruju iz poreza na promet u
okviru ograni~enih ustupljenih prihoda.
3. Ograni~eni ustupljeni prihodi
^lanom 99. Zakona o lokalnoj samoupravi, lokalnoj samoupravi pored izvornih i
ustupljenih prihoda van ograni~enja pripadaju ograni~eni ustupljeni prihodi. Oni se
ostvaruju iz dela poreza koji se odre|uje posebnim godi{njim zakonom. To su dva
poreza: deo poreza na zarade i deo poreza na promet.
U~e{}e u porezu na zarade 2003. godine iznosi 5% za sve jedinice lokalne samouprave, dok se u~e{}e u delu poreza na promet kre}e od 3% do maksimalnih 92%.
Lokalna samouprava tako|e ima pravo na u~e{}e u delu sredstava od poreza na promet koji se ostvari iznad planiranog obima sredstava za prenos jedinicama lokalne
samouprave u visini od 50%. Zajedno, ograni~eni ustupljeni prihodi ~ine izme|u
12 i 18% ukupnih prihoda lokalne samouprave od 2000. godine do danas (vidi
redove 26 28. u Apendiksu). Oni ~ine izuzetno vaàn procenat ukupnih prihoda
lokalne samouprave.
Prema ~lanu 99. Zakona o lokalnoj samoupravi, sredstva koja pojedine jedinice
lokalne samouprave dobijaju od ograni~enih ustupljenih prihoda utvr|uju se u skladu sa op{tim bilansom javnih prihoda i javnih rashoda, polaze}i, pre svega, od slede}ih kriterijuma:
1) veli~ina teritorije jedinice lokalne samouprave;
2) broj stanovnika;
3) broj odeljenja i broj objekata osnovnih i srednjih {kola;
4) broj dece obuhva}ene dru{tvenom brigom o deci i broj objekata dru{tvene brige o deci;
PDV predstavlja sloèni porez na promet koji ne zavisi od mesta proizvodnje i potro{nje roba.
Zato je upravljanje ili deljenje PDV-a na osnovu mesta naplate unutar jedne zemlje u suprotnosti sa
samom njegovom strukturom, iako u nekim veoma velikim zemljama ovaj porez moè da se ustupa
lokalnoj samoupravi. Jednako va`no jeste to da upravljanje porezom zahteva centralni organ to je
gotovo uvek dràvna vlada koja ~uva ra~une PDV-a za sva preduze}a. Oni vr{e uplatu na ove ra~une
kada kupuju robu i sa tog ra~una im se vra}a novac kad prodaju robu. Zbog centralne funkcije pla}anja
koja je neophodna za porez, tehni~ki je nemogu}e ustupati ovaj porez prema mestu njegove realizacije.
Po{to je uvoz predmet PDV-a dok izvoz nije zapravo izvoznicima se vra}a PDV koji su platili da bi
proizveli robu koju izvoze ustupanje PDV-a prema mestu realizacije zahtevalo bi nemogu}e poravnanje ra~una izme|u jedinica lokalne samouprave.
26
249
5) razvijenost;
6) status ìvotne sredine.
Nigde u Zakonu se, me|utim, ne precizira {ta zna~i op{ti bilans javnih prihoda i
javnih rashoda u odnosu na ove kriterijume ili kako se zapravo ovi kriterijumi koriste
za odre|ivanje godi{njeg u~e{}a lokalne samouprave u porezu. U praksi je prili~no
jasno da iznos prihoda koji lokalna samouprava prima ovim mehanizmom zavisi od
napetih i, za neke jedinice lokalne samouprave, ~esto uspe{nih politi~kih pogodbi.
[tavi{e, nakon problema sa ustupljenim delom poreza na promet, najve}i nedostatak
sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije leì u takozvanim ograni~enim ustupljenim prihodima.
Prvi i mo`da klju~ni problem sa ograni~enim ustupljenim prihodima jeste taj da se
siroma{nijim op{tinama u praksi ovim dopunskim prihodima ne pomaè mnogo kako
bi obavljale svoje poslove na odgovaraju}i na~in. Ovo je osnovno svojstvo ograni~enih ustupljenih prihoda i treba ga prvog razmotriti. Tabela 6. pokazuje prihode lokalne samouprave po glavi stanovnika prema tipu prihoda i klasifikaciji u ~etiri grupe od
najsiroma{nijih op{tina do najbogatijih op{tina i gradova.
Iz tabele se moè videti da se postotak prihoda lokalne samouprave iz ograni~enih
ustupljenih poreza zna~ajno razlikuje od grupe do grupe, kre}u}i se izme|u vi{e od
30% u grupi najsiroma{nijih op{tina do oko 15% u grupi najbogatijih op{tina i gradova. Ovo ne iznena|uje previ{e. Ono {to iznena|uje jeste to {to je apsolutna vrednost
sredstava po glavi stanovnika koja jedinice lokalne samouprave dobijaju kroz ograni~ene ustupljene prihode sli~na za prve tri grupe, ali gotovo udvostru~ena za gradove,
op{tine koje imaju vi{e od 5 puta ve}i prihod po glavi stanovnika od onih u prvoj
grupi i vi{e od tri puta ve}e od onih u drugoj grupi.
250
Antony Levitas
Tabela 6.
Prihodi lokalne samouprave po tipu i prose~nom prihodu
po glavi stanovnika po grupama
I GRUPA
(c. 15% stanovni{tva)
Izvorni
Ustupljeni van ograni~enja
Ograni~eni ustupljeni
UKUPNO:
II GRUPA
Izvorni
UKUPNO:
III GRUPA
Izvorni
UKUPNO:
Gradovi
Izvorni
UKUPNO:
2000.
%
2001.
%
2002.
%
2003.
%
75
954
723
1.752
4%
54%
41%
563
967
646
2.176
26%
44%
30%
1.127
1.256
1.195
3.578
31%
35%
33%
1,237
1.267
1.154
3.658
34%
35%
32%
129
1.461
791
2.381
5%
61%
33%
837
1.481
650
2.968
28%
50%
22%
1.723
1.857
1.132
4.712
37%
39%
24%
1.832
1.913
1.180
4.925
37%
39%
24%
203
2.471
898
3.572
6%
69%
25%
1.340
2.445
671
4.456
30%
55%
15%
2.797
2.977
977
6.751
41%
44%
14%
2.978
3.029
1.008
7.015
42%
43%
14%
876
6.063
1.526
8.465
10%
72%
18%
3.875
4.479
1.452
9.806
40%
46%
15%
6.563
6.353
2.382
15.298
43%
42%
16%
7.473
6.565
2.201
16.239
46%
40%
14%
Ovaj iznena|uju}i rezultat je delom proizvod ~injenice da su se gradovi pokazali
izuzetno sposobnim u izvla~enju dopunskih sredstava od republi~ke Vlade za vreme godi{njih razgovora o Zakonu o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u
porezu na zarade i porezu na promet, ali ovo nije jedino obja{njenje. U stvari, ~ak i
ako se gradovi izuzmu iz tog sistema, statisti~ke analize pokazuju da nema zna~ajnijeg odnosa izme|u obima prihoda koji lokalna samouprava dobija putem mehanizma
ograni~enih ustupljenih prihoda i drugih prihoda. âk i unutar grupa nema statisti~kih dokaza da siroma{nije jedinice lokalne samouprave dobijaju ve}i iznos ograni~enih ustupljenih prihoda nego bogatije jedinice lokalne samouprave.
Dijagram 3. grafi~ki predstavlja nedostatak ovog odnosa za 2002. godinu. Gornja
krivulja predstavlja jedinice lokalne samouprave rangirane prema njihovom ukupnom prihodu po glavi stanovnika, ali bez prihoda od ograni~enih ustupljenih prihoda.
Donja krivulja predstavlja ograni~ene ustupljene prihode po glavi stanovnika. Dijagram pokazuje da ogromna ve}ina jedinica lokalne samouprave dobija manje-vi{e
251
ista sredstva iz ograni~enih ustupljenih prihoda, dok, s druge strane, dobijanje manjeg ili ve}eg obima tih sredstava ne zavisi mnogo od bogatstva jedinice lokalne
samouprave.
Dijagram 3.
Prihod jedinice lokalne samouprave po glavi stanovnika
iz ograni~enih ustupljenih prihoda i svi drugi prihodi rangirani
prema ukupnim prihodima po glavi stanovnika u 2003. godini
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
1 11 21 31 41 51 61 71 81 91 101111 121131 141
Serija 1
Serija 2
Drugi glavni problem sa ograni~enim ustupljenim prihodima jeste {to je izuzetno
nejasno za {ta se ustupaju ova dopunska sredstva. Prema Ministarstvu finansija, sredstva se lokalnoj samoupravi ustupaju po osnovu dva kriterijuma. Prvi kriterijum
predstavlja sredstva po glavi stanovnika jedinice lokalne samouprave. Drugim re~ima, Republika ustupa dopunske prihode siroma{nim jedinicama lokalne samouprave
zbog toga {to bez tih dopunskih sredstava te jedinice lokalne samouprave ne bi bile u
stanju da obavljaju svoje poslove na odgovaraju}i na~in. To ima smisla. Ali,
Ministarstvo ustupa samo 15% celokupnih sredstava jedinicama lokalne samouprave
na osnovu njihove relativne razvijenosti.
Ostalih 85% se lokalnoj samoupravi ustupa na osnovu koeficijenata koje smo ranije
spomenuli, koji se manje ili vi{e ti~u posebnih poslova lokalne samouprave. U obja{njenju Vlade za Zakon o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u porezu na zarade
i porezu na promet u 2003. godini navodi se devet takvih poslova. Oni su predstavljeni u tabeli 7. zajedno sa strukturom raspodele 85% sredstava koja dobijaju po formuli.
252
Antony Levitas
Tabela 7.
Poslovi za koje se ustupaju ograni~ena sredstva
Br.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
OPIS POSLOVA
Povereni
Osnovno obrazovanje
prema broju odeljenja
prema broju {kolskih objekata
Srednje obrazovanje
prema broju odeljenja
prema broju {kolskih objekata
De~ja za{tita
prema broju dece
prema broju objekata
Lokalna samouprava
Kultura
op{ti rashodi
posebni rashodi
Fizi~ka kultura
Socijalna za{tita
Ostali rashodi
UKUPNO
%
21,7
19,9
15,9
4,0
9,1
7,2
1,8
26,9
23,1
3,8
8,2
9,7
3.6
6.0
2,7
1,4
0,5
100
Ovo je neobi~an spisak. On pokazuje da Republika obezbe|uje dopunska sredstva
lokalnoj samoupravi za obavljanje poslova poput odràvanja {kolskih objekata,
kulturnih ustanova i sportskih objekata. Zapravo, najve}a kategorija poslova sa liste
navedena je pod tajanstvenim nazivom povereni poslovi. [tavi{e, nijedan od ovih
poslova Zakonom o lokalnoj samoupravi nije definisan kao osnovni ili izvorni posao
lokalne samouprave27.
S druge strane, me|utim, sredstva koja se ovim mehanizmom ustupaju lokalnoj
samoupravi mogu se tro{iti na na~in koji jedinice lokalne samouprave smatraju
odgovaraju}im. Kao takvi, poslovi koje bi ova sredstva finansirala ne mogu se stvarno
smatrati poverenim poslovima, jer jedinice lokalne samouprave nemaju pravnu obavezu
da ih finansiraju po (finansijskom) standardu koji propisuje dràva. [tavi{e, republi~ka
Vlada ne tvrdi da su ova sredstva dovoljna da se u potpunosti finansiraju poslovi za
koje su izra~unata. Zapravo, u mnogim jedinicama lokalne samouprave je jasno da taj
novac ~ini samo deo sredstava koje lokalna samouprava tro{i na finansiranje ovih
poslova.
îni se da Republika lokalnoj samoupravi obezbe|uje neka dopunska sredstva za
poslove koji su mo`da nekad bili povereni, ali su de facto postali poslovi koje lokalna
samouprava treba sama da finansira kao deo svojih osnovnih poslova. Ukoliko je to
slu~aj, dodela ovih dopunskih sredstava ne bi trebalo da bude zasnovana na izuzetno
27
Vidi: ~lan 18. Zakona o lokalnoj samoupravi.
253
nejasnoj kalkulaciji predvi|enog dodatnog optere}enja za obavljanje ovih poslova u
pojedinim jedinicama lokalne samouprave, nego na osnovu toga da li svaka jedinica
lokalne samouprave ima dovoljno op{tih prihoda da finansira svoje izvorne poslove
po prihvatljivim standardima.
Ova konfuzija oko toga za {ta se zapravo ustupaju ograni~ena sredstva da li su to
op{ta sredstva za izvorne poslove ili specifi~na sredstva za poverene poslove,
vremenom postaje sve ve}a. Ove godine, na primer, Republika je koristila mehanizam
da lokalnoj samoupravi obezbedi sredstva (grantove) za investicije. Drugim re~ima,
pove}ala je procenat transfernih sredstava iz ustupljenog poreza na promet za iznos
za koji se o~ekuje da pokrije planirane investicije. Ovo je izuzetno netransparentan i
neefikasan na~in obezbe|ivanja sredstava (grantova) za investicije jedinica lokalne
samouprave, posebno zbog toga {to novac koji dobije kroz ograni~ene ustupljene
prihode lokalna samouprava moè da tro{i u bilo koje namene.
Tre}i problem sa ograni~enim ustupljenim prihodima jeste taj da je izuzetno nejasan
na~in na koji Ministarstvo finansija odre|uje ukupan iznos sredstava koji se ovim
mehanizmom godi{nje dodeljuje lokalnoj samoupravi. Kako smo ranije primetili,
Ministarstvo je prvobitno odredilo obim ovih sredstava mnoènjem procenjenih
sredstava potrebnih za obavljanje odre|enih poslova sa obimom poslova koje svaka
jedinica lokalne samouprave treba da obezbedi. Rezultat toga je da je ukupan obim
sredstava koja je lokalna samouprava dobijala ovim mehanizmom bio jednak
sredstvima obra~unatim za tro{kove svake jedinice lokalne samouprave.
Sredinom devedesetih godina, me|utim, procena tro{kova je pretvorena u
koeficijente koji se sada koriste za raspodelu sredstava. Nakon te promene, postavlja
se pitanje na koji na~in Ministarstvo odre|uje obim sredstava koja }e se raspodeljivati
svake godine. Postoje dva mogu}a odgovora: prvi je da Ministarstvo odre|uje obim
sredstava jednak nekoj nominalnoj normi poput procenta drugih prihoda jedinica
lokalne samouprave, procenat ukupnih javnih prihoda ili procenta BDP-a. Druga
mogu}nost je da Ministarstvo finansija tretira taj obim sredstava kao razliku izme|u
sredstava za koje zna da }e lokalna samouprava dobiti od izvornih i ustupljenih prihoda
i sredstava za koja smatra da Republika moè priu{titi u odre|enoj godini u skladu sa
op{tim balansom javnih prihoda i javnih rashoda.
Bilo kako bilo, obim sredstava diskreciono odre|uje Ministarstvo finansija. Do
sada je Ministarstvo uspevalo da taj obim odrì stabilnim. Zapravo, taj obim sredstava
se manje ili vi{e pove}ava u skladu sa ostalim prihodima lokalne samouprave, a od
2001. brè i od BDP. Ipak, diskreciona priroda ove procedure svake godine uzrokuje
nesigurnost lokalne samouprave, posebno zbog toga {to je republi~ka Vlada jedinicama
lokalne samouprave do sada mogla da kaè koliko }e sredstava primiti od ograni~enih
ustupljenih prihoda tek kasno u toku budètske godine. Zbog toga se lokalna
samouprava suo~ava sa te{ko}ama prilikom planiranja budèta i posebno kapitalnih
rashoda, jer ako uop{te ostvaruje operativni suficit onda je to upravo iz ovih 16%
njenih prihoda.
254
Antony Levitas
êtvrti problem sa ograni~enim ustupljenim prihodima jeste taj su oni o~igledno
predmet intenzivnih politi~kih pritisaka. Ove godine, na primer, ukupna sredstva za
dodelu ustupljenih ograni~enih prihoda pove}ana su za vi{e od 3 milijarde dinara
nakon {to se Ministarstvo finansija sastalo sa Stalnom konferencijom gradova i op{tina.
Jednako va`no je to da je zna~ajan deo pove}anog iznosa pripao gradovima (njih
~etiri), {to je kasnije pravdano neophodno{}u da se pobolj{a njihova infrastruktura28.
Da rezimiramo ~ak i kada se oduzme iznos sredstava za gradove, ograni~eni
ustupljeni prihodi se ne koriste kao posebna pomo} za siroma{nije op{tine. Umesto
toga, oni se raspodeljuju u manje-vi{e jednakim iznosima po glavi stanovnika (uz
izuzetak gradova, koji dobijaju dvostruki iznos) za obavljanje onih poslova za koje se
~ini da su postali de facto izvorni poslovi lokalne samouprave.
U principu nema ni{ta lo{e u tome da Republika obezbe|uje op{te prihode lokalnoj
samoupravi, mada ako je tako, postoje mnogo jednostavniji i transparentniji na~ini da
se to uradi. Pravo pitanje koje se name}e jeste da li ova procedura ima smisla ili da li bi
vi{e ovih sredstava trebalo da bude dodeljeno strogo prema relativnoj razvijenosti jedinica
lokalne samouprave. Kao {to smo videli, prihodi lokalne samouprave su se gotovo
udvostru~ili od 2000. godine, bez zna~ajnijeg pove}anja broja poslova koje ona obavlja.
Zato ima razloga da se veruje da bi prose~na lokalna samouprava trebalo da bude u
stanju da bez dodatnih sredstava obavlja ~ak i kvaziizvorne poslove za koje je uspostavljen
sada{nji sistem ograni~enih ustupljenih prihoda. îni se prili~no jasnim da postoji veliki
disparitet izme|u fiskalnih kapaciteta jedinica lokalne samouprave u Srbiji, kao i da
Srbija treba da napravi specifi~an mehanizam kako bi taj disparitet smanjio.
III. REFORMA SISTEMA FINANSIRANJA
LOKALNE SAMOUPRAVE SRBIJE
Ne postoji jedinstven na~in za izgradnju sistema finansiranja lokalne samouprave.
Zapanjuju}i je stepen do koga se ti sistemi razlikuju, ~ak i me|u zemljama Evropske
unije. U stvarnosti su sistemi finansiranja lokalne samouprave uvek sui generis, jer
neizbe`no predstavljaju sloène i manje-vi{e svesne kompromise izme|u ciljeva
zakonodavaca i istorijski specifi~ne politi~ke i ekonomske realnosti sa kojom se oni
suo~avaju.
Jedna od tih realnosti je da }e Srbija, da bi se ponovo uklju~ila u evropske tokove,
morati da zameni sada{nji porez na promet robe i usluga porezom na dodatu vrednost.
Ta promena }e zahtevati temeljnu reformu sada{njeg sistema. Trenutno oko 30% svih
prihoda lokalne samouprave dolazi iz ustupljenog dela poreza na promet, dok PDV
ne moè da se ustupa prema mestu u kojem se realizuje.
28
To se moè videti ako se uporedi predlog Zakona o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u
porezu na zarade i porezu na promet u 2003. godini iz oktobra 2002. sa kona~nom verzijom Zakona iz
decembra. Obim sredstava za svaki od ~etiri grada je vi{e nego udvostru~en.
255
Druga realnost jeste da }e vremenom, kao i ve}ina zemalja Evrope, Srbija verovatno
preneti na lokalnu samoupravu nove i skupe poslove u oblasti obrazovanja, socijalne
za{tite i zdravstva. Ostaje, naravno, da se vidi koji }e specifi~ni segmenti ovih poslova
biti preneti na lokalnu samoupravu. Ipak, ~ini se da ima malo razloga da se veruje da
Srbija ne}e poku{ati da iskoristi prednosti efikasnosti, politi~ke i fiskalne odgovornosti
koje su Evropu u poslednjih 20 godina okrenule ka decentralizaciji.
Kona~no, kako se ovaj region bude pribliàvao Evropi, ili kako Evropa bude ponovo
otkrivala ovaj region, verovatno }e i Srbija o~ekivati da njena lokalna samouprava
igra sve ve}u ulogu u pomaganju, koordinaciji i planiranju strategija za ekonomski
razvoj. Sa takvom ulogom u sve ve}em ekonomskom razvoju u skladu sa evropskim
trendovima i mehanizmima finansijske pomo}i EU za budu}e ~lanice Srbija }e
najverovatnije od svoje lokalne samouprave o~ekivati da preuzme ve}i deo tereta
kapitalnih investicija. Tokom vremena, od lokalne samouprave Srbije }e se o~ekivati
ne samo da finansira sve ve}i deo javnih radova neophodnih za razvoj nego i da to
radi uz odgovorno kori{}enje dugoro~nih zajmova.
Imaju}i ove manje ili vi{e neizbe`ne realnosti u vidu, pogledajmo prvo prednosti
i mane sada{njeg sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji i mogu}e pravce
njegove reforme.
A. Prednosti i mane sistema finansiranja
lokalne samouprave u Srbiji
Jedna od velikih prednosti sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije je samo
indirektno u vezi sa novcem. Za razliku od mnogih drugih zemalja Evrope u tranziciji,
prelaz iz autoritarnog sistema u demokratski nije bio pra}en ogromnim pove}anjem
nadle`nosti lokalne samouprave. Kao rezultat, jedinice lokalne samouprave u Srbiji
su relativno velike i manjoj ili ve}oj meri su nasledile sli~nu infrastrukturu i institucije.
Ovo je potpuno suprotno onome {to se desilo u ê{koj, Ma|arskoj i Sloveniji gde
su, u eufori~nom trenutku nakon pada starog reìma i u ime demokratije, zakonodavci
dozvolili gotovo svakom gradu, selu i naselju da izabere svoju samoupravu.
Usitnjavanje op{tina koje je usledilo, me|utim, nije bilo dobro za demokratiju, ili bar
racionalnu, demokratsku administraciju, iz najmanje dva razloga.
Prvo, to je izazvalo te{ko}e u decentralizaciji mnogih javnih slu`bi, jer u mnogim
op{tinama ne postoje neophodne institucije i infrastruktura, a i kada bi postojale ne bi
se mogle voditi efikasno ili efektivno. To je uzrokovalo skupe, interne sukobe izme|u
op{tina o na~inu zajedni~kog upravljanja odre|enim slu`bama, koji se ~esto ne
zavr{avaju sre}nim ili odrìvim kompromisom.
Drugo, stvaranjem novih op{tina mnoge lokalne samouprave su postale izuzetno
slabe u finansijskom smislu, usled ~ega su imale ogromne te{ko}e da finansiraju ~ak
i osnovne funkcije iz prihoda ostvarenih na lokalnom nivou. Zauzvrat, ovo je ~esto
dovodilo do veoma komplikovanih i netransparentnih sistema finansiranja lokalne
256
Antony Levitas
samouprave po{to je dràvi bilo te{ko da odredi pravi~an finansijski standard za
funkcionisanje op{tina sa tako radikalno razli~itim fiskalnim i administrativnim
kapacitetima i infrastrukturom.
Ovim se ne upu}uje na to da su sve jedinice lokalne samouprave u Srbiji iste.
O~igledno da nisu. Ono na {ta ukazujemo jeste da bi to {to je ve}ina jedinica lokalne
samouprave u Srbiji relativno velika i {to postoje manje radikalni dispariteti u njihovom
bogatstvu, trebalo da omogu}i zakonodavcima u Srbiji da prenesu nove nadle`nosti
lokalnoj samoupravi na manje ili vi{e jednakoj osnovi, kao i da uspostave relativno
jednostavan i jasan sistem finansiranja lokalne samouprave.
Druga komparativna prednost sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije jeste
ta da je trenutno sistem manje ili vi{e vertikalno uravnoteèn, {to zna~i da prose~na
lokalna samouprava ima dovoljno sredstava za finansiranje poslova koji su joj povereni.
Prihodi lokalne samouprave iskazani u procentu ukupnih javnih prihoda i BDP su
relativno visoki u odnosu na njene poslove i zbog toga {to su se prihodi lokalne
samouprave u toku poslednje ~etiri godine gotovo udvostru~ili, a nisu joj povereni
novi poslovi.
Me|utim, bez pravih podataka o rashodima, posebno kapitalnim rashodima lokalne
samouprave, ovo je donekle pitanje li~ne procene. Ipak, za razliku od mnogih drugih
zemalja u tranziciji, ~ini se da je ispravno re}i da je republi~ka Vlada do sada uspevala
da odoli isku{enju da prebaci sopstvene fiskalne probleme na lokalnu samoupravu29.
Me|utim, re}i da prose~na lokalna samouprava ima dovoljno prihoda za
finansiranje svojih poslova, nije isto {to i re}i da sve jedinice lokalne samouprave
imaju dovoljno prihoda za finansiranje svojih poslova. Zapravo, videli smo da me|u
razli~itim jedinicama lokalne samouprave postoje prili~no veliki dispariteti u prihodu
po glavi stanovnika. Na primer, najbogatija op{tina u 2003. imala je gotovo deset
puta ve}i prihod po glavi stanovnika od najsiroma{nije op{tine. Jo{ je va`nije to da
15% celokupnog stanovni{tva zemlje (vidi tabelu 6) ìvi u jedinicama lokalne
samouprave u kojima je prihod po glavi stanovnika dosta ispod 50% nacionalnog
proseka (3.600 u odnosu na 8.900 dinara).
Drugim re~ima i jezikom javnih finansija, nije jasno da li je sistem finansiranja
lokalne samouprave Srbije horizontalno uravnoteèn, odnosno da li sve jedinice
lokalne samouprave imaju neophodne resurse da obezbede osnovne usluge po
odgovaraju}em standardu. Opet, te{ko je napraviti apsolutno ~vrstu procenu o tome
bez pravih komparativnih podataka o rashodima. Ali ~ak i uz te podatke, neka od
pitanja zahtevaju politi~ku i/ili vrednosnu procenu koja se ne moè kvantifikovati. U
su{tini, zakonodavci moraju da se zapitaju koje razlike u bogatstvu i stoga u osnovnim
javnim uslugama smatraju dru{tveno poèljnim ili prihvatljivim.
Vredi dodati da je politika za to prili~no jasna: sada{nja Vlada Srbije za svoje postojanje u velikoj
meri duguje ujedinjenoj opoziciji op{tinskih vlasti u Milo{evi}evom reìmu krajem 90-tih.
29
257
Me|utim, ono {to je od kriti~ne va`nosti da zakonodavci u Srbiji shvate jeste to da
vertikalni balans i u velikoj meri horizontalni balans sada{njeg sistema poti~e iz dela
poreza na promet: ne samo da fiksni procenat poreza na promet koji lokalna samouprava
dobije kroz neograni~ene ustupljene prihode ~ini 18% njihovih prihoda, nego 12%
njihovih prihoda dolazi iz dopunskog, godi{nje utvr|enog dela poreza na promet.
[tavi{e, iako se ovaj poslednji deo prihoda ne distribuira na osnovu razvijenosti
merene iznosom prihoda jedinice lokalne samouprave po glavi stanovnika, ipak je
jasno da su prihodi koji na ovaj na~in dolaze iz dela poreza na promet mnogo va`niji
za siroma{nije nego za bogatije jedinice lokalne samouprave. Zapravo, 2003. godine
oni su ~inili 32% prihoda u prvoj grupi jedinica lokalne samouprave i 24% prihoda u
drugoj grupi lokalnih samouprava, a samo 14% prihoda tre}e grupe i gradova. Drugim
re~ima, u razmatranju na~ina na koji }e se ustupljeni porez na promet zameniti drugim
prihodima, zakonodavci Srbije mora}e da razmi{ljaju o instrumentima pomo}u kojih
}e sa~uvati ne samo sada{nju vertikalnu ravnoteù sistema nego i sa~uvati ili pobolj{ati
njegovu horizontalnu ravnoteù.
Tre}a prednost sada{njeg sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije jeste da
su zakonodavci lokalnim samoupravama vratili pravo da upravljaju rashodima koje
je bilo radikalno ograni~eno Milo{evi}evim reìmom. Tako lokalne samouprave sada
mogu slobodno da tro{e svoje resurse, u skladu sa sopstvenim vi|enjem prioriteta
zajednice koju predstavljaju.
Situacija u vezi sa mogu}no{}u lokalne samouprave da ostvaruje prihode je ve}
kontroverznija. Utvrdili smo da otprilike 35% prihoda lokalne samouprave dolazi od
taksa, naknada i poreza ~ije stope u manjoj ili ve}oj meri kontroli{e lokalna
samouprava30. [tavi{e, za razliku od mnogih drugih zemalja u tranziciji, {iroka upotreba
samodoprinosa pokazuje da su zvani~nici lokalne samouprave voljni da uvode poreze,
a gra|ani Srbije voljni da plate zna~ajne dodatne poreze ukoliko veruju da }e to
konkretno pobolj{ati pruànje usluga na lokalnom nivou.
Negativno je to {to je sposobnost lokalne samouprave da ostvaruje prihode prili~no
neelasti~na. Sve jedinice lokalne samouprave trenutno uvode maksimalnu stopu poreza
na fond zarada dozvoljenu zakonom. Verovatno bi bilo nepoèljno da se pove}a ovaj
maksimum jer, kako smo ve} ukazali, ideja da lokalna samouprava oporezuje preduze}a
nije dobra31. U me|uvremenu, prihodi koji se mogu ostvariti kroz druge takse i naknade
koje kontroli{e lokalna samouprava su ograni~eni.
Ogromne su razlike u procentu prihoda lokalne samouprave koji se ostvaruju iz izvornih prihoda
me|u raznim zemljama. U Sjedinjenim Ameri~kim Dràvama 65% op{tinskih rashoda finansiralo se lokalnim prihodima 1989. U Evropi, taj procenat varira od 16% u Holandiji do 87% u [vajcarskoj. Studija
18 zemalja u razvoju pokazuje da se procenat kre}e od 30% do 90%. Richard M. Bird, Setting the Stage:
Municipal Finance and Intergovernmental Finance, World Bank Institute, Washington, D.C., 1999.
31
Za dobru raspravu o ,,odgovaraju}im i neodgovaraju}im lokalnim taksama u teoriji i praksi
vidi: John Norregaard, Tax Assignment, in Ter Minassian, ed. Fiscal Federalism in Theory and Practice,
International Monetary Fund, Washington D.C., 1997.
30
258
Antony Levitas
Kao rezultat, sada{nji sistem ostavlja malo prostora lokalnoj samoupravi da pove}a
svoje prihode. Ovo je va`no iz najmanje dva osnovna razloga. Prvo, zvani~nici lokalne
samouprave su odgovorniji za ostvarivanje prihoda za uvo|enje politi~ki te{kih
pove}anja taksa, naknada i poreza ve}i je naglasak na efikasnosti i efektivnosti
njihovog tro{enja i zvani~nici imaju manju tendenciju da optuùju republi~ku Vladu
zbog nedostatka resursa32.
Drugo, {to je u vezi sa prvim razlogom, {to je ve}i kapacitet lokalne samouprave
da ostvaruje prihode, ve}e su {anse da }e ve}i broj jedinica lokalne samouprave biti u
stanju da finansira kapitalne investicije koje smatraju potrebnim. Zaista, {to je ve}i
kapacitet lokalne samouprave da ostvaruje prihode, to je ve}a njena kreditna
sposobnost, kao i verovatno}a da }e biti u stanju da finansira investicije kroz dugoro~ne
zajmove i obveznice.
U mnogim zemljama porez na imovinu predstavlja najzna~ajniji izvorni prihod
lokalne samouprave. Zapravo, stru~njaci javnih finansija smatraju da je porez na
imovinu najizda{niji porez za koji se odgovornost moè preneti na lokalnu samoupravu.
Razlog za to je {to su predmet tog poreza zemlji{te i objekti nepokretnosti i zbog
toga se, za razliku od PDV-a ili PUD-a, ovim porezom moè efikasno upravljati i na
lokalnom nivou.
Zaista, imaju}i u vidu sada{nji radikalno nizak stepen ostvarivanja prihoda
od poreza na imovinu u Srbiji, ~ini se o~iglednim da davanje lokalnoj samoupravi
ve}e kontrole nad ovim porezom ne bi samo pove}alo njenu sposobnost ubiranja
poreza, ve} bi joj obezbedilo makar deo prihoda neophodnih za odràvanje
vertikalne ravnoteè sistema nakon ukidanja poreza na promet. [tavi{e, to bi se
desilo bez dodatnog fiskalnog optere}enja za republi~ku Vladu.
Na kraju, jedna od najuo~ljivijih slabosti sistema finansiranja lokalne samouprave
u Srbiji jeste to {to ne sadrì nikakve idejne ili zakonske kategorije bilo za namenska
ili nenamenska sredstva (grantove). To je neuobi~ajeno, mada ne i naro~ito
iznena|uju}e, jer u mnogim zemljama u tranziciji lokalna samouprava ima
instinktivnu odbojnost prema grantovima. Dodela takvih sredstava ~esto se obavlja
prema naho|enju republi~ke vlade, dok se njihovo kori{}enje ~esto vezuje za posebne
namene, ~ime se ograni~avaju ovla{}enja lokalnih ~elnika da upravljaju rashodima. S
druge strane, mnoge republi~ke vlade nisu pobornici davanja takvih sredstava jer ne
èle da budu uklju~ene u dono{enje ~esto spornih i te{kih odluka o njihovoj raspodeli.
Ukratko, za obe strane takva sredstva su ostatak pro{log reìma.
U mnogim zemljama u tranziciji odbojnost prema takvim sredstvima pra}ena je
jednim op{tim otporom da se lokalnoj samoupravi dâ zna~ajnija odgovornost za
32
U stru~noj literaturi, preno{enje odgovornosti za ostvarivanje zna~ajnog dela prihoda lokalne
samouprave na samu lokalnu samoupravu zove se smanjenje ,,fiskalne iluzije, iluzije da ima dovoljno
javnih sredstava da se finansira sve {to gra|ani èle ali za {ta ne èle da plate porez. Vidi Robert Musgrave and Peggy Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, New York, McGraw-Hill, 1980.
259
ostvarivanje prihoda, ~ime se dobijaju sistemi finansiranja lokalne samouprave koji u
velikoj meri zavise od ustupljenih poreza. To je izrazito problemati~no iz vi{e razloga.
Prvo, ustupljeni porezi uzrokuju sve probleme u vezi sa izvornim prihodima a
zauzvrat ne donose nikakvu korist: stvaraju isti disparitet u prihodima po glavi
stanovnika kao i davanje prava lokalnoj samoupravi da uvodi poreze, a uz to ne podsti~u
zvani~nike lokalne samouprave da budu fiskalno odgovorni, niti im daju mogu}nost
da pove}avaju dopunska sredstva kako bi ostvarili lokalne prioritete.
Drugo, ustupljena sredstva od poreza stvaraju iluziju u jedinicama lokalne
samouprave da ono {to dobijaju danas sutra moè da bude samo uve}ano, sve dok se
privreda razvija. To je iluzija zbog toga {to republi~ka vlada ~esto menja i osnovicu i
stopu ustupljenih poreza na na~in koji ima direktan i opipljiv mada ~esto nepredvidljiv
uticaj na budèt jedinica lokalne samouprave.
Tre}e, sistem finansiranja lokalne samouprave koji se oslanja isklju~ivo na
ustupljene poreze i izvorne prihode ~esto postaje neverovatno komplikovan i
netransparentan, upravo zbog toga {to republi~ka Vlada nema dobre instrumente da
obezbedi op{ta sredstva svim jedinicima lokalne samouprave ili dopunska sredstva
siroma{nijim jedinicama lokalne samouprave. Zapravo, to {to Srbija godi{nje odre|uje
obim u~e{}a lokalne samouprave u porezu na promet za obavljanje ove dve neophodne
funkcije dobar je primer vrste komplikacija koje se mogu javiti u sistemima koji
nedovoljno koriste grantove.
U osnovi, sistemom finansiranja lokalne samouprave u Srbiji bi trebalo da se po~nu
koristiti namenska i nenamenska sredstva. Vredi posvetiti malo pa`nje tim
instrumentima pre dono{enja detaljnijeg niza predloga za reformu u Srbiji. Postoje
dve osnovne vrste nenamenskih sredstava, op{ta sredstva (ponekad se nazivaju op{te
subvencije) i sredstva za ujedna~avanje obima potro{nje.
Op{ta sredstva se koriste za obezbe|enje vertikalnog balansa sistema finansiranja
lokalne samouprave, dok se sredstva za ujedna~avanje obima rashoda koriste za
obezbe|enje horizontalnog balansa sistema. Op{te subvencije se obi~no dodeljuju
na osnovu formula. One bi trebalo da lokalnoj samoupravi obezbede razliku izme|u
prihoda po glavi stanovnika koju prose~na jedinica lokalne samouprave moè da
o~ekuje da }e ostvariti iz izvornih prihoda po standardnim poreskim stopama i
prose~nih tro{kova za poslove lokalne samouprave po glavi stanovnika.
Sredstva za ujedna~avanje obima rashoda bi tako|e trebalo da budu zasnovana
na formulama. Ova sredstva bi trebalo da obezbede dopunska sredstva siroma{nijim
jedinicama lokalne samouprave neophodna za pribliàvanje njihovih ukupnih prihoda
po glavi stanovnika iznosu sredstava koja prose~na lokalna samouprava moè da
ostvari iz izvornih prihoda (po standardnim poreskim stopama) i op{te subvencije. U
praksi, op{ta subvencija i sredstva za ujedna~avanje obima rashoda ~esto se spajaju u
jedinstveni instrument (formulu) koja omogu}ava ve}a sredstva po glavi stanovnika
za siroma{nije jedinice lokalne samouprave nego za bogatije. U svakom slu~aju, lokalna
samouprava moè da tro{i ova sredstva po svom naho|enju.
260
Antony Levitas
Obim sredstava koja su dodeljena kao op{ta subvencija i/ili sredstva za
ujedna~avanje obima rashoda treba da budu stabilna iz godine u godine, da se ne bi
de{avale nekontrolisane fluktuacije prihoda lokalne samouprave. Ponekad se to postiè
tako {to se ukupna vrednost programa granta veè za odre|eni procenat republi~kog
budèta ili bruto dru{tvenog proizvoda. Manje je poèljno da se obim odre|uje
vezivanjem za fiksni udeo u prihodima odre|enog republi~kog poreza, kao {to su
prihodi od PDV-a.
U svakom slu~aju, poèljno je da vezivanje ukupnog obima nenamenskih
sredstava za odre|enu normu bude definisano pravnim aktima vi{eg reda tako da
lokalna samouprava moè da predvidi obim transfernih sredstava za vi{egodi{nji period. Me|utim, to moè biti te{ko ostvarivo ukoliko je republi~ka vlada jo{ uvek u
procesu preno{enja poslova na lokalnu samoupravu. U tom slu~aju, normu treba
pove}avati godi{nje kako bi se pokrili tro{kovi tek prenetih funkcija, te je stoga te{ko
uneti u zakone. Kona~no, formule koje se koriste za raspodelu ovih sredstava treba da
budu transparentne, utvr|ene zakonom i zasnovane na uvek raspoloìvim i statisti~kim
podacima koji se mogu proveriti.
U me|uvremenu, republi~ke vlade obi~no koriste tri vrste sredstava (grantova)
kako bi lokalnoj samoupravi obezbedile novac za specifi~ne namene: sredstva za
izvorne poslove (blok grantove), sredstva za poverene poslove i sredstva za posebne
programe ili ulaganja (kategorijske grantove). Sredstva za izvorne poslove treba da
obezbede lokalnoj samoupravi sredstva potrebna za finansiranje izvornih poslova koji
su jednostavno previ{e skupi da bi se mogli finansirati kombinacijom izvornih prihoda
i op{te subvencije.
Ova sredstva se obi~no koriste za finansiranje decentralizacije glavnih poslova u
dru{tvenom sektoru poput zdravstva, obrazovanja i socijalne za{tite. Njihova glavna
odlika jeste da se njima slobodno raspolaè u okviru sektora za ~ije su finansiranje
namenjena, ali ne i izvan tog sektora. Kao i op{te subvencije i sredstva za ujedna~avanje
obima rashoda, i ova sredstva se obi~no dodeljuju putem formula koje se redovno
prilago|avaju kako bi odraàvale diferencijalne tro{kove obavljanja poslova kao {to
je obrazovanje u gradskim i seoskim delovima lokalne samouprave.
Ponekad su sredstva za izvorne poslove sadràna unutar op{tih subvencija i/ili
sredstava za ujedna~avanje obima rashoda. Ako je to slu~aj, onda ta sredstva gube
svoju namensku odliku i lokalna samouprava je slobodna da koristi sredstva
namenjena za obrazovanje ili zdravstvo za obavljanje drugih poslova33. To moè oteàti
nadzor ili uticaj republi~ke Vlade na politiku lokalne samouprave u dru{tvenom sektoru.
33
Poljska, na primer, ima op{te subvencije, ~iji najve}i deo ~ine posebno izdvojena sredstva za
ujedna~avanje obima rashoda, i posebno izdvojena sredstva za obrazovanje, koja omogu}avaju lokalnoj
samoupravi sredstva na osnovu broja |aka (pomnoènog sa koeficijentom za razli~ite tipove op{tina)
koji su se upisali u {kole u toj jedinici lokalne samouprave. Velika ve}ina jedinica lokalne samouprave
u Poljskoj tako|e daje dopunska sredstva za obrazovni sistem iz sopstvenih prihoda, tako da je tro{enje
,,novca za obrazovanje za druge namene predmet stalne rasprave. Vidi T. Levitas i J. Herczynski,
261
Sredstva za poverene poslove pokrivaju tro{kove lokalne samouprave u obavljanju
javnih poslova koje joj je poverila Republika. Ova sredstva mogu da se koristie za
specifi~ne poslove kao {to su organizovanje izbora ili isplata plata nastavnicima u
osnovnim {kolama. Razlika izme|u sredstava za izvorne poslove i sredstava za
obavljanje poverenih funkcija je u praksi ~esto nejasna i moè da bude u velikoj meri
semanti~ka. Ipak, glavna ideja je da se sredstva za poverene poslove koriste za
finansiranje poslova za koje republi~ka Vlada zadràva primarnu odgovornost, dok
se sredstva za izvorne poslove koriste za finansiranje poslova koji su preneti na lokalnu
samoupravu.
Kategorijska sredstva su namenjena za pomo} lokalnoj samoupravi u investicijama
u okviru njihovih izvornih poslova ili pojedinih programa u okviru njihovih izvornih
poslova. Ta sredstva se lokalnoj samoupravi ~esto obezbe|uju na osnovu sufinansiranja.
Tako|e, ~esto se usmeravaju na siroma{nije jedinice lokalne samouprave i raspore|uju
u okviru {ire strategije ujedna~avanja obima potro{nje.
Me|utim, za razliku od nenamenskih ili sredstava za izvorne poslove, kategorijska
sredstva se obi~no ne raspodeljuju na osnovu formula. Umesto toga, odre|ena
ministarstva ili organi republi~ke vlade dodeljuju sredstva pojedinim jedinicama
lokalne samouprave nadamo se na osnovu jasnih i transparentnih kriterijuma,
procedura i uslova sufinansiranja. Sada pogledajmo na~in na koji se moè reformisati
sistem finansiranja lokalne samouprave u Srbiji.
B. Mogu}i pravci reforme sistema finansiranja
lokalne samouprave
Pre nego {to opi{emo mogu}i pravac reforme sistema finasiranja lokalne
samouprave u Srbiji, osvrnimo se kratko na glavne nalaze ove analize.
Uvo|enjem poreza na dodatu vrednost, 30% prihoda lokalne samouprave koji
se trenutno ostvaruju iz ustupljenog poreza na promet roba i usluga mora}e da
se zameni drugim prihodima.
Republi~ka Vlada u nedovoljnoj meri ostvaruje porez na imovinu, trenutno
ustupljeni porez. Kad bi se osnovica poreza na imovinu vrednovala sli~no kao
osnovica za porez na prenos apsolutnih prava, prihodi od ovog poreza bi se
verovatno utrostru~ili. Time bi najvi{e dobile jedinice lokalne samouprave sa
dinami~nim trì{tima nekretnina.
Decentralization, Local Governments and Education Reform and Finance in Post-Communist Poland,
u: Davey, K. (ed.), Balancing National and Local Responsibilities, Education Management and Finance in four Central European Countries, Budapest, Local Government Initiative/OSI, 2002. U Rusiji,
me|utim, lokalna samouprava je koristila novac za obrazovanje, ali je sredstva za druge poslove obezbedila iz sredstava op{te subvencije. Vidi: Tacis izve{taj.
262
Antony Levitas
Oko 40% prihoda lokalne samouprave ostvaruje se iz izvornih prihoda, ako se
ra~unaju, a trebalo bi, sredstva dobijena kroz maksimalnu stopu od 3,5% poreza
koji lokalna samouprava moè da uvede na fond zarada u preduze}ima na svojoj
teritoriji.
Lokalna samouprava koristi svoje pravo na ostvarivanje prihoda, {to je prili~no
~est slu~aj sa samodoprinosom. Me|utim, po{to je to pravo ograni~eno na takse
i naknade niskih prihoda, ili je propisana maksimalna stopa kao u slu~aju poreza
na fond zarada, ograni~ena je sposobnost lokalne samouprave da ostvari zna~ajne
vi{kove u operativnom delu budèta i da na taj na~in finansira neophodne
kapitalne investicije. Nemogu}nost da se prihodi prilagode potrebama i
prioritetima slabi odgovornost lokalne samouprave pred bira~kim telom,
pove}ava njenu sklonost pogodbama sa republi~kom Vladom u vezi sa
dopunskim sredstvima i ograni~ava njenu kreditnu sposobnost.
Lokalna samouprava trenutno oko 16% svojih prihoda ostvaruje iz godi{nje
utvr|enog dela poreza na zarade i poreza na promet. U~e{}e u porezu na promet
utvr|uje se na godi{njoj osnovi i posebno je za svaku jedinicu lokalne
samouprave. Takav sistem je netransparentan, diskrecione prirode, otvoren za
politi~ke pogodbe i konceptualno konfuzan u smislu poku{aja kori{}enja jednog
instrumenta za re{avanje vi{e razli~itih problema.
U teoriji, ograni~eni ustupljeni prihodi bi trebalo da ujedna~e prihode lokalne
samouprave. Oni zapravo predstavljaju pomo} u vidu op{tih sredstava za sve
jedinice lokalne samouprave od 1000 dinara po glavi stanovnika u ve}ini jedinica
lokalne samouprave i vi{e od dvostrukog iznosa pomenute sume u ~etiri grada.
Ne postoji poseban mehanizam u sistemu finansiranja lokalne samouprave u
Srbiji za smanjenje razlika u prihodu po glavi stanovnika izme|u jedinica lokalne
samouprave.
Sistemu finansiranja lokalne samouprave u Srbiji nedostaje pravna osnova za
namenska ili nenamenska sredstva. Dobro planirana nenamenska sredstva (op{te
subvencije i sredstva za ujedna~avanje obima potro{nje) su transparentan,
efikasan i pravi~an na~in davanja op{tih sredstava i sredstava za ujedna~avanje
obima rashoda lokalnoj samoupravi. Dobro planirana namenska sredstva su
efikasan i transparentan mehanizam za obezbe|ivanje sredstava lokalne
samouprave za posebne investicije i poverene poslove (kategorijska sredstva),
kao i za prenos poslova iz dru{tvenog sektora kao {to su zdravstvo, obrazovanje
ili socijalna za{tita (blok grantovi) na lokalnu samoupravu.
Ve}ina trenutnih nedostatka sistema moè se re{iti na slede}i na~in:
Davanjem lokalnoj samoupravi zna~ajne kontrole u odre|ivanju stope poreza
na imovinu (mo`da unutar ograni~enja koje odredi republi~ka Vlada) i
odgovornosti za odràvanje poreskih spiskova, fakturisanje i prikupljanje
sredstava. Republi~ka Vlada bi mo`da trebalo da zadrì punu ili delimi~nu
263
kontrolu nad procesom izvr{enja procene34 kako bi se obezbedila jedinstvena
procena osnovice poreza na imovinu na nivou cele zemlje.
Uvo|enjem pravnih kategorija za nenamenska i namenska sredstva u sistem.
Op{te subvencije i sredstva za ujedna~avanje obima rashoda treba da budu
zasnovani na formulama, a njihov iznos koji se dodeljuje godi{nje treba da
bude vezan za unapred utvr|en obim. Kao {to smo u prethodnom delu videli,
ova sredstva se mogu spojiti u jedan instrument kojim bi se obezbedili razli~iti
iznosi op{teg finansiranja u zavisnosti od prihoda po glavi stanovnika u
jedinicama lokalne samouprave iz drugih izvora.
Tabela 8. predstavlja pojednostavljen oblik (planirane) strukture prihoda lokalne
samouprave za 2003. godinu.
Tabela 8.
Struktura prihoda lokalne samouprave za 2003. godinu
Izvorni prihodi
Porez na fond zarada (3,5%)
Porez na imovinu
Porez na promet
Ostali prihodi van ograni~enja
Ograni~eni
Udeo od 5% u porezu na zarade
Deo poreza na promet
Ukupno
13.608.484
42.245.202
13.418.029
4.436.953
11.897.686
12.492.534
10.720.747
2.843.004
7.877.743
66.574.432
20%
64%
20%
7%
18%
19%
16%
4%
12%
100%
Tabela 9. pokazuje kako bi reformisani sistem mogao da izgleda. Glavne pretpostavke na kojima je zasnovana tabela 9. su slede}e:
Udeo u porezu na promet je ukinut.
Porez na fond zarada je preveden u reìm izvornih prihoda.
Porez na imovinu je izvorni prihod i daje udvostru~ene prihode u celoj zemlji
(a ne utrostru~ene, za {ta nam procena ukazuje da je mogu}e).
Udeo u porezu na zarade je pove}an sa 5 na 15% i preveden u red ustupljenih
prihoda van ograni~enja.
Ako se prihodi od poreza na imovinu po standardnoj stopi koriste za dono{enje zaklju~aka o
fiskalnim sposobnostima lokalne samouprave, va`no je da se vrednost imovine proceni na isti na~in u
celoj zemlji (Andy Anstett, Comparison of Education Revenue Generation Practices in the United
States and Canada, Alberta, Alberta Municipal Affairs, mart 2001). To se moè posti}i ili regulisanjem/
pra}enjem prakse lokalne samouprave u izvr{enju procene, ili prepu{tanjem te odgovornosti republi~koj Vladi.
34
264
Antony Levitas
Uvodi se op{ta subvencija, {to bi svim jedinicama lokalne samouprave donelo
500 dinara po glavi stanovnika.
Uvode se sredstva za ujedna~avanje obima potro{nje koja omogu}avaju svim
jedinicama lokalne samouprave sa prihodom po glavi stanovnika koji treba da
se ujedna~i do izvesnog nivoa (75100%) republi~kog proseka prihoda po glavi stanovnika iz poreza na imovinu (po standardnoj stopi), poreza na fond zarada i poreza na zarade.
Uvode se kategorije za blok grantove za prenete poslove u dru{tvenom sektoru.
Uvode se kategorijska sredstva za poverene poslove i posebne (investicione)
programe.
Tabela 9.
Mogu}a struktura prihoda lokalne samouprave
posle sprovedenih reformi
Izvorni prihodi
35.900.451
50%
Porez na imovinu
8.873.906
13%
Porez na fond zarada (3.5%)
13.418.029
20%
Ostali izvorni prihodi
13.608.483
20%
21.021.545
31%
15% udeo u porezu na zarade
8.529.011
12%
Ostali prihodi van ograni~enja
12.492.534
18%
11.479.436
17%
Op{te subvencije
3.739.718
5%
Sredstva za ujedna~avanje obima potro{nje
7.739.718
11%
Blok grantovi
?
Kategorijska sredstva
?
Ustupljeni prihodi van ograni~enja
Grantovi
Ukupno
U{teda u republi~kom budètu
68.401.432
100%
2.173.000
3%
265
Navedene pretpostavke i scenario koji iz toga proizilazi su ~isto ilustrativni i
ne treba ih smatrati konkretnim preporukama za reformu. Postoje razni na~ini
da se nadoknadi gubitak poreza na promet i razni na~ini da se pove}aju izvorna sredstva jedinica lokalne samouprave.35 Sli~no tome, kao {to smo primetili u
prethodnom delu, op{te subvencije i sredstva za ujedna~avanje obima rashoda
se ~esto spajaju u jedinstveni instrument kojim se jedinicama lokalne samouprave pruà pomo} u vidu razli~itih iznosa sredstava u zavisnosti od prihoda po
glavi stanovnika u pojedinim jedinicama lokalne samouprave.
Kona~no, iznosi predstavljeni u ovom scenariju su ~isto indikativni. Razlog
za to je {to }e se posledice zamene zna~ajnog dela ustupljenih sredstava od poreza na
promet sa ve}im udelom u porezu na zarade i (pretpostavljamo udvostru~enom) realizacijom poreza na imovinu morati simulirati, kako bi se odredili potrebni iznosi
odrìvih op{tih subvencija i/ili sredstava za ujedna~avanje obima rashoda. Ipak, gotovo da nema sumnje da se sistem bolji od sada{njeg moè primeniti ako se obim
sredstava koji se sada dodeljuje kroz ograni~ene ustupljene prihode koristi za ujedna~avanje obima rashoda.
Tako|e, treba napomenuti da bi po ovom, ponovo indikativnom scenariju, republi~ki budèt zapravo u{tedeo sredstva u visini od 3% ukupnih prihoda lokalne samouprave, jer planirano uve}anje prihoda od poreza na imovinu podrazumeva nova javna sredstva koja trenutno ne ostvaruje ni lokalna samouprava ni Republika. Na kraju,
mnoge jedinice lokalne samouprave, pogotovo gradovi, verovatno bi uveli stopu poreza na imovinu iznad standardne i obezbedili pove}anje svojih stvarnih prihoda,
tako da se reforma ne bi ograni~ila samo na pravedniju raspodelu postoje}ih sredstava izme|u jedinica lokalne samouprave.
C. Naredni koraci
Radi neometanog uvo|enja poreza na dodatu vrednost, uz dobro razra|enu reformu sistema finansiranja lokalne samouprave, Ministarstvo finansija bi trebalo da oformi radnu grupu za reformu sistema finansiranja lokalne samouprave, u ~iji bi rad bili
uklju~eni predstavnici Stalne konferencije gradova i op{tina. Sli~nu radnu grupu bi
trebalo oformiti i pri samoj Stalnoj konferenciji.
Ove grupe bi trebalo da se upoznaju sa prednostima i manama sistema finansiranja lokalne samouprave drugih zemalja i da izrade zajedni~ki program za reformu
sistema u Srbiji. Tako|e bi trebalo pa`ljivo da prate teku}e rasprave o ustavu, jer }e
bilo kakav plan za prenos novih poslova na lokalnu samoupravu o~igledno uticati na
koncept reforme sistema finansiranja lokalne samouprave.
35
Osnovu sistema finansiranja lokalne samouprave u [vedskoj, na primer, ~ini porez na prihod
koji uvode lokalne samouprave. Republi~ka Vlada odre|uje osnovicu tog poreza, u potpunosti upravlja
njime i prikuplja sredstva, ali je lokalnoj samoupravi dozvoljeno da odredi svoju poresku stopu unutar
ograni~enja koje postavlja republi~ka Vlada.
266
Antony Levitas
Isto tako, radne grupe bi trebalo da {to pre same sprovedu ili da se dogovore o
sprovo|enju razli~itih empirijskih analiza i preporuka. Me|u najva`nijima su slede}e:
Analiza sada{njeg upravljanja porezom na imovinu u razli~itim jedinicama lokalne samouprave, kao i sveobuhvatan pregled Zakona o porezima na imovinu.
Studija tro{kova za obavljanje poslova lokalne samouprave, kako bi se odredio
stepen variranja tro{kova za obavljanje istih poslova u razli~itim jedinicama
lokalne samouprave.
Koncept za regulisanje prava jedinica lokalne samouprave na zaduìvanje u
cilju razvoja dobro ure|enog i odrìvog trì{ta kapitala u Srbiji.
Istovremeno sa ovim naporima, Ministarstvo finansija bi trebalo da zapo~ne sprovo|enje simulacija razli~itih modela finansiranja jedinica lokalne samouprave. Te
simulacije }e obema radnim grupama omogu}iti da naprave jasan izbor izme|u razloga za i protiv razli~itih mogu}ih re{enja, kao i da odrede pravce sveobuhvatne reforme za fiskalnu 2005. godinu.
13.
14.
11.
12.
10.
9.
4.
5.
6.
7.
8.
3.
2.
1.
IZVORNI PRIHODI
Porez na fond zarada
(3.5%)
Op{tinske
administrativne takse
Lokalne
komunalne takse
Boravi{na taksa
Taksa na firmu
Beogradska taksa
Komunalne naknade
Naknada za za{titu
i unapr. ìv. sredine
Naknada za ure|enje
gra|evinskog zemlji{ta
Naknada za kori{.
gra|evinskog zemlji{ta
Ostale naknade
Prihodi od davanja
u zakup
Samodoprinos
Ostale takse
Ukupno
705,562
3,216,895
22,727,045
700
447,872
2,747,009
496,675
80,870
1,085,436
5,611,611
7,175,301
48,031
1,068,277
42,806
2000.
stvarni
na
2%
9%
66%
0%
1%
8%
1%
0%
3%
16%
21%
0%
3%
0%
%
596,297
1,573,313
20,434,146
82,593
1,120,451
3,225,088
1,268,428
89,876
1,187,003
/
3,254,149
225,889
1,073,054
127,463
2001.
stvarni
6,610,541
1%
4%
49%
0%
3%
8%
3%
8%
1%
0%
3%
3%
0%
%
16%
655,452
720,452
26,194,010
125,976
1,667,899
4,195,057
2,122,878
142,275
1,511,743
/
118,566
348,660
1,524,219
274,633
2002.
stvarni
12,786,199
Udeo u prihodima lokalne samouprave od 20002003.
PRILOG:
1%
1%
41%
0%
3%
7%
3%
0%
1%
0%
2%
2%
0%
%
20%
711,850
599,998
27,026,513
132,556
1,707,621
4,277,576
2,257,577
148,155
1,563,560
/
0
371,535
1,553,221
284,834
2003.
planirani
13,418,029
1%
1%
41%
0%
3%
6%
3%
0%
1%
0%
2%
2%
0%
%
20%
267
23.
24.
25.
22.
21.
20.
19.
18.
16.
17.
15.
p
USTUPLJENI
POREZI VAN
OGRANIÊNJA
Porez na
poljoprivredno
zemlji{te
Porez na imovinu
Porez na nasle|e
i poklone
Porez na prenos
apsolutnih prava
Porez na samostalnu
delatnost
Porez na prihode od
nepokretnosti
Porez na davanje
u zakup imovine
Porez na prihode
od igara na sre}u
Ostali porezi
Porez na promet
Naknada za lokalne
puteve
Ukupno
^
759,735
175,933
59,072
,
8%
3%
22%
7,481,731
8%
2%
1%
0%
na
2,822,812
905,505
na
na
na
na
2,758,673
,
68,237
,
14,201,163
na
5,598,646
494,616
na
na
na
na
4,662,793
3,160,770
216,101
,
34%
14%
1%
11%
8%
1%
0%
82,069
,
25,877,213
2,746,057
9,505,395
925,879
34,083
21,621
254,046
2,180,917
5,634,715
4,244,575
247,856
,
41%
4%
15%
1%
0%
0%
0%
3%
9%
7%
0%
0%
86,543
,
28,827,173
3,099,039
11,897,686
916,217
39,222
25,642
284,630
2,126,792
5,655,376
4,436,953
259.073
,
43%
5%
18%
1%
0%
0%
0%
3%
8%
7%
0%
0%
268
Antony Levitas
6,756,397
41,391,705
12%
100
%
4,067,693
34,276,468
4,744,031
2,012,366
na
7%
4%
na
2,541,688
1,526,005
16%
100%
11%
5%
11,048,069
63,119,292
1,635,266
6,817,507
2,595,295
18%
100%
3%
11%
4%
10,720,747
66,574,432
0
7,877,743
2,843,004
16%
100%
0%
12%
4%
Napomena: U ovoj tabeli, porez na fond zarada predstavljen je kao izvorni prihod lokalne samouprave, jer ona ima zna~ajnu kontrolu nad
poreskom stopom. Me|utim, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, ovaj porez se smatra ustupljenim porezom van ograni~enja.
28.
27.
26.
OGRANIÊNI
USTUPLJENI
POREZI
Deo poreza na zarade u
visini od 5%
U~e{}e u porezu
na promet
Ustupljeni vi{ak-porez
na promet (50%)
Me|uzbir
Ukupno
269
270
Antony Levitas
LITERATURA:
A. Knjige i ~lanci
1. Andy Anstett, Comparison of Education Revenue Generation Practices in the United
States and Canada, Alberta Municipal Affairs, Alberta, mart 2001.
2. Richard M. Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Intergovernmental Finance, World Bank Institute, Washington, D.C., 1999.
3. Francis Conway, et. al., Macedonia Local Government in Transition, Urban Institute,
USAID Project 06610903, Washington D.C., 1999.
4. Mark Gallagher, A Proposed Fiscal Decentralization Plan for Montenegro, ICMA/
USAID, Washington D.C., mart 2001.
5. Charles Jokay and Robert Kova~, Local Tax and Fee Policy: Recent Developments in
Hungary, Local Government Initiative Project, USAID, Bulgaria, juni 2000.
6. Robert Musgrave and Peggy Musgrave, Public Finance in Theory and Practice,
McGraw-Hill, New York, 1980.
7. Tony Levitas and Jan Herczynski, Decentralization, Local Governments and Education Reform and Finance in Post-Communist Poland, in: Davey, K. (ed.), Balancing National
and Local Responsibilities, Education Management and Finance in four Central European
Countries, Local Government Initiative/OSI, Budapest, 2002.
8. Tony Levitas, The Political Economy of Fiscal Decentralization and Local Government Finance Reform in Poland, 1989-1999, East European Regional Housing Sector Assistance Project, Project 180-00034, Urban Institute, Washington D.C., juli 1999.
9. John Norregaard, Tax Assignment, in: Ter Minassian, T. ed. Fiscal Federalism in Theory
and Practice, International Monetary Fund, Washington D.C., 1997.
10. OECD, Taxing Powers of State and Local Governments, OECD, Paris, 1999.
11. OECD, Benchmarks: Revenues Statistics, 1965-1999, OECD, Paris, 2000.
12. Boìdar Rai~evi}, Lokalne finansije pretpostavke za razvoj demokratije u Srbiji, rad
predstavljen na Skup{tini Stalne konferencije gradova i op{tina Jugoslavije, mart 2002.
13. Branislav Stipanovi}, Sistem finansiranja lokalne samouprave u Srbiji (mimeo), PALGO centar, Beograd, april 2003.
14. Branslav Stipanovi}, Analiza prihoda lokalne samouprave, 2000-2003 (mimeo), PALGO centar, Beograd, april 2003.
B. Zakoni i akti Republike Srbije
1. Ministarstvo finansija, Memorandum o budètu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za budètsku godinu 2003. i naredne dve godine, septembar 2002.
2. Zakon o budètu Republike Srbije za 2000.
271
3. Zakon o budètu Republike Srbije za 2001.
4. Zakon o budètu Republike Srbije za 2002. godinu, Slu`beni glasnik 74/2001.
5. Zakon o budètu Republike Srbije za 2003. godinu, Slu`beni glasnik 86/2002.
6. Zakon o porezu na promet, Slu`beni glasnik 22/2001, Jugoslovenski pregled.
7. Zakon o porezima na imovinu, Slu`beni glasnik 26/2001, Jugoslovenski pregled.
8. Zakon o porezu na fond zarada, Slu`beni glasnik 27/2001, Jugoslovenski pregled.
9. Zakon o komunalnim taksama i naknadama, Slu`beni glasnik 11/1992; Zakon je prestao da vaì 6. marta 2002.
10. Zakon o porezu na dohodak gra|ana, Slu`beni glasnik 24/2001, Jugoslovenski pregled.
11. Zakon o republi~kim administrativnim taksama, Slu`beni glasnik 43/2003.
12. Zakon o gra|evinskom zemlji{tu, Slu`beni glasnik 44/1995; Zakon je prestao da vaì
13.5.2003.
13. Zakon o lokalnoj samoupravi, Slu`beni glasnik 9/2002, Jugoslovenski pregled.
14. Zakon o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u porezu na zarade i porezu na
promet u 2002. godini, Slu`beni glasnik 15/2002.
15. Zakon o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u porezu na zarade i porezu na
promet u 2003. godini, Slu`beni glasnik 87/2002.
16. Predlog Zakona o obimu sredstava i u~e{}u op{tina i gradova u porezu na zarade i
porezu na promet u 2003. godini.
272
Antony Levitas
CIP Katalogizacija u publikaciji
Narodna biblioteka Srbije, Beograd
336.5:35(4-664)(082)
REFORMA sistema finansiranja lokalne
samouprave / urednici Antony Levitas, Gábor
Péteri. Beograd : Palgo centar, 2004
(Beograd : îgoja {tampa). 273 str. :
graf. prikazi, tabele ; 24 cm
Tira` 500. Str. 7-13: Predgovor /
Branislav Stipanovi}. Napomene i
bibliografske reference uz tekst.
Bibliografija: str. 272-273.
ISBN 86-84865-00-6
1. Levitas, Entoni 2. Peteri, Gabor
a) Lokalna samouprava Finansirawe
Zemqe u tranziciji Zbornici
COBISS.SR-ID 115941900