zobacz - Instytut Stosunków Międzynarodowych

Comments

Transcription

zobacz - Instytut Stosunków Międzynarodowych
RADA REDAKCYJNA
Bolesław Balcerowicz, Wiesław Dobrzycki, Witold M. Góralski, Edward Haliżak,
Leszek Kasprzyk, Roman Kuźniar, Kazimierz Łastawski, Teresa Łoś-Nowak,
Leonard Łukaszuk, Marek J. Malinowski, Grażyna Michałowska, Bogusław Mrozek,
Stanisław Parzymies, Stanisław Pawlak, Marek Pietraś, Jan Rowiński, Mirosław Sułek,
Janusz Symonides, Ryszard Zięba, Lubomir Zyblikiewicz
Redaktor naczelny: Stanisław Bieleń
Sekretarz redakcji: Jacek Kosiarski
Adres Redakcji:
„Stosunki Międzynarodowe – International Relations”
Instytut Stosunków Międzynarodowych UW
00-503 Warszawa, ul. Żurawia 4
tel. 55-31-635; faks 55-31-636
e-mail: [email protected]
Publikacja dofinansowana przez Wydział Dziennikarstwa
i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego
© Copyright by Instytut Stosunków Międzynarodowych UW, 2011
© Copyright by Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 2011
ISSN 0209-0961
Realizacja zamówienia:
Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego
00-497 Warszawa, ul. Nowy Świat 4
http://www.wuw.pl; e-mail: [email protected]
Dział Handlowy, tel. (0 48 22) 55 31 333; e-mail: [email protected]
Księgarnia internetowa: http://www.wuw.pl/ksiegarnia
Nakład 500 egz.
Druk i oprawa Fabryka Druku
SPIS TREŚCI
STUDIA
J a n u s z S y m o n i d e s, Arktyka – region współpracy czy konfliktów . . . . . .
S t a n i s ł a w P a r z y m i e s, Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L e o n a r d Ł u k a s z u k, Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich
a bezpieczeństwo żeglugi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B o g u s ł a w a S k u l s k a, Nowy regionalizm w Azji Wschodniej. . . . . . . . . .
T o m a s z P a w ł u s z k o, Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
35
73
93
117
OPRACOWANIA I MATERIAŁY
M i r o n L a k o m y, Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku. . . . . . . . . . . . 141
S t a n i s ł a w M u s i a ł, Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć
pochodnych. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
A d a m S z y m a ń s k i, Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
A g a t a W. Z i ę t e k, Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym����� 197
I r e n e u s z K r a ś, Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro . . . . . . . 215
M i c h a ł C h o l e w a, Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego. . . . 229
Ł u k a s z Z a m ę c k i, Metale ziem rzadkich – nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
J a n R o w i ń s k i, K a t a r z y n a G o l i k, Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
M a ł g o r z a t a K l a t t, Europeanization and Poland: two-way flow?. . . . . . . . 285
K a r l H ö h n, Four Early Attempts to Develop Power Formulas (1741−1955). . 305
SPRAWOZDANIA I INFORMACJE
J u s t y n a Z a j ą c, Wyniki I edycji konkursu o nagrodę im. Profesora Józefa
Kukułki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
A l e k s a n d r a J a s k ó l s k a, Sprawozdanie z działalności Centrum Badań
nad Współczesnymi Indiami w 2011 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A l i c j a C u r a n o v i ć, Sprawozdanie z cyklu debat eksperckich dla studentów w roku akademickim 2010/2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i c h a ł D r g a s, Sprawozdanie z międzynarodowej konferencji naukowej nt.
Współczesna Ameryka Łacińska. Polityka – społeczeństwo – gospodarka. .
321
329
331
RECENZJE
Agnieszka Bógdał-Brzezińska, New Thinkers for the New Age – młodzi polscy
badacze wobec teorii stosunków międzynarodowych. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Roman Kuźniar (red.), Krzysztof Skubiszewski – dyplomata i mąż stanu
– A g n i e s z k a B i e ń c z y k - M i s s a l a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Jerzy M. Nowak, Od hegemonii do agonii. Upadek Układu Warszawskiego.
Polska perspektywa – S t a n i s ł a w P a r z y m i e s. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Marzena Górzyńska, Stany Zjednoczone Ameryki wobec Międzynarodowego
Trybunału Karnego – D o r o t a H e i d r i c h. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Andrzej Mania, Łukasz Wordliczek (red.), The United States and the World:
from Imitation to Challenge – T o m a s z K l i n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Maurice Niveau, Yves Crozet, Histoire des faits économiques contemporains
– J a n u s z S k o d l a r s k i . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Degefe Kebede Gemechu (red.), Chiny i państwa azjatyckie – karty z historii
i wyzwania współczesności – L e o n a r d Ł u k a s z u k. . . . . . . . . . . . . . . .
W numerze piszą . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
335
346
350
354
359
362
366
369
Contents
STUDIES
J a n u s z S y m o n i d e s,, Arctic – a region of cooperation or conflicts . . . . . .
S t a n i s ł a w P a r z y m i e s, Internal and international aspects of the “Arab
Spring”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
L e o n a r d Ł u k a s z u k, Cooperation and competition on Asian seas and
sailing safety. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B o g u s ł a w a S k u l s k a, New regionalism in Eastern Asia . . . . . . . . . . . . . .
T o m a s z P a w ł u s z k o, Anglo-Saxon sources of the discipline of International Relations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
35
73
93
117
ESSAYS AND BACKGROUND MATERIALS
M i r o n L a k o m y, Cyberwar as the reality of the 21st century. . . . . . . . . . . . .
S t a n i s ł a w M u s i a ł, The contemporary understanding of the notion of geopolitics and related notions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A d a m S z y m a ń s k i, The influence of the geopolitical location on the Turkish foreign policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A g a t a W. Z i ę t e k, The category of securitisation in cultural safety. . . . . . .
I r e n e u s z K r a ś, The German activities for saving the Euro zone. . . . . . . . .
M i c h a ł C h o l e w a, The Mediterranean policy by Nicolas Sarkozy . . . . . . .
Ł u k a s z Z a m ę c k i, Rare earth metals – the new instrument of the political
influence of the People’s Republic of China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
J a n R o w i ń s k i, K a t a r z y n a G o l i k, The independence of Mongolia in
the Chinese policy after the Second World War. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M a ł g o r z a t a K l a t t, Europeanization and Poland: two-way flow?. . . . . . . .
K a r l H ö h n, Four Early Attempts to Develop Power Formulas (1741−1955). .
141
163
179
197
215
229
249
263
285
305
REPORTS AND NEWS
J u s t y n a Z a j ą c, Results of the 1st edition of the Professor Józef Kukułka’s
award competition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
319
A l e k s a n d r a J a s k ó l s k a, Report on the activity of the Centre for Contemporary India Research in 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A l i c j a C u r a n o v i ć, Report on the series of expert debates for students in
the academic year 2010/2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
M i c h a ł D r g a s, Report on the international scientific conference The Contemporary Latin America. Politics – society – economy. . . . . . . . . . . . . . . .
321
329
331
REVIEWS
A g n i e s z k a B ó g d a ł - B r z e z i ń s k a, New Thinkers for the New Age –
młodzi polscy badacze wobec teorii stosunków międzynarodowych [New
Thinkers for the New Age – young Polish researchers vis-à-vis the theory
of international relations]. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Roman Kuźniar (ed.), Krzysztof Skubiszewski – dyplomata i mąż stanu
[Krzysztof Skubiszewski – a diplomat and a statesman] – A g n i e s z k a
B i e ń c z y k - M i s s a l a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Jerzy M. Nowak, Od hegemonii do agonii. Upadek Układu Warszawskiego. Polska perspektywa [From hegemony to agony. The collapse of the Warsaw
Pact. The Polish perspective] – S t a n i s ł a w P a r z y m i e s. . . . . . . . . . .
Marzena Górzyńska, Stany Zjednoczone Ameryki wobec Międzynarodowego
Trybunału Karnego [The United States of America in the face of the International Criminal Court] – D o r o t a H e i d r i c h . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Andrzej Mania, Łukasz Wordliczek (eds), The United States and the World:
from Imitation to Challenge – T o m a s z K l i n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Maurice Niveau, Yves Crozet, Histoire des faits économiques contemporains
[History of the present-day economy] – J a n u s z S k o d l a r s k i . . . . . . .
Degefe Kebede Gemechu (ed.), Chiny i państwa azjatyckie – karty z historii
i wyzwania współczesności [China and Asian countries – pages from the
history and challenges of the present times] – L e o n a r d Ł u k a s z u k. .
On the Authors. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
335
346
350
354
359
362
366
369
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
s
t
u
d
•
nr 3–4 (t.44) 2011
i
a
Janusz Symonides
Arktyka – region współpracy
czy konfliktów
1. Konsekwencje topnienia lodów w Arktyce
i wzrastające znaczenie tego regionu dla „społeczności
międzynarodowej”
O ile w XX wieku Arktyka była przedmiotem zainteresowania głównie naukowców: glacjologów, geologów, hydrologów, biologów czy klimatologów uczestniczących w ekspedycjach i programach badawczych, zarówno narodowych, jak i międzynarodowych, o tyle w XXI wieku coraz więcej uwagi zaczęli jej poświęcać także
politycy, decydenci, wojskowi oraz media. Główną przyczyną tego wzrastającego
zainteresowania jest topnienie lodów w Arktyce. Zmiany klimatyczne w tym regionie
przebiegają z większą intensywnością niż w pozostałych częściach świata. Pokrywa
lodowa Oceanu Arktycznego znika w dwukrotnie szybszym tempie niż w innych
regionach naszego globu. Jeszcze niedawno prognozowano, że ocean będzie wolny
od lodów (w ciągu lata) pod koniec czy w połowie tego stulecia. Moment ten przesuwany jest w zaskakującym tempie i obecnie mówi się już o perspektywie 30, 20,
a nawet 10 lat. Pozostawiając na uboczu te prognozy można wskazać niepodważalny
fakt, że w ostatnich latach pokrywa lodowa staje się znacznie cieńsza, a drogi morskie
prowadzące przez Arktykę – północnozachodnie przejście poprzez archipelag kanadyjski i północna droga morska wzdłuż wybrzeży syberyjskich – w ostatnich latach
są wolne, przez kilka miesięcy, od lodów1.
Topniejąca pokrywa lodowa daje zwiększone możliwości dostępu do ogromnych zasobów naturalnych i biologicznych Oceanu Arktycznego i przyległych mórz.
D. Adam, Ice-free Arctic Could be Here in 23 Years, „The Guardian” z 5 września 2007 r.; Arctic
Without Ice in 10 Years?, www.//barentsobserver.com/index.php?id=4974410&cat=116320&printable+1;
J. Symonides, Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, „Państwo i Prawo” 2008,
t. 743, z. 1, s. 31–32.
1 10
Janusz Symonides
W regionie tym są udokumentowane bogate złoża gazu ziemnego, ropy naftowej
i węgla. Występują rudy metali, łącznie z metalami ziem rzadkich. Są i diamenty.
Zasoby biologiczne, zwłaszcza ryb, stwarzają w miarę „wycofywania się” lodów możliwości poszerzenia obszarów, na których można uprawiać rybołówstwo. Na znaczeniu
zyskują morskie zasoby genetyczne Oceanu Arktycznego.
Uwolnienie od lodów szlaków żeglugowych przez Arktykę stwarza szansę poważnego skrócenia połączeń morskich między Europą a Azją i Ameryką Północną, dając
możliwości rezygnacji z tradycyjnych szlaków przez Kanał Sueski czy Kanał Panamski. Oznacza to poważne oszczędności paliwa, i co się z tym wiąże, zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych do atmosfery. Cienka pokrywa jednorocznego lodu otwiera
większe możliwości żeglugi dla statków klasy lodowej i to bez pomocy lodołamaczy.
Stwarza to również szansę dla rozwoju turystyki. W sytuacji, gdy świat, a przynajmniej niektóre jego regiony cierpią na brak dostępu do wody, na niedostatek wody
pitnej, Arktyka może pomóc w rozwiązaniu tego problemu, będąc ogromnym rezerwuarem słodkiej wody. Prowadzone obecnie symulacje komputerowe dowodzą, że
możliwym i opłacalnym jest transport gór lodowych do Afryki czy Europy.
Wzrastające znaczenie Arktyki powoduje, że media i decydenci z ogromną uwagą
odnoszą się do kwestii, kto i w jaki sposób uzyskuje dostęp do jej zasobów, kto i jakie
zgłasza roszczenia terytorialne. Nieznajomość Konwencji o prawie morza z 1982 r.
prowadzi jednak do formułowania tezy, że staje się ona areną konfliktów i walki,
nieregulowanej żadnymi normami. Takie podejście znalazło swój szczególny wyraz
w interpretacji umieszczenia, w sierpniu 2007 r., przez ekspedycję statku badawczego
„Akademik Fiodorow”, tytanowej flagi rosyjskiej na Biegunie Północnym. Potraktowano to jako próbę zgłoszenia roszczenia do Bieguna Północnego, opartą na symbolicznym zawłaszczeniu2. W prasie światowej pojawiły się liczne artykuły o dramatycznych tytułach, mówiących o początku „zimnej wojny”, o „wyścigu do Bieguna”,
o „nowej gorączce złota”, o „walce na szczycie świata”, o „konieczności ratowania
Bieguna Północnego”.
Czy rzeczywiście Arktyce grożą nieuchronne konflikty, czy państwa arktyczne
gotowe są rozwiązywać swoje spory terytorialne i wysuwać roszczenia niezgodne
z prawem międzynarodowym, czy gotowe są uciec do użycia siły militarnej? By odpowiedzieć na te pytania, należy dokonać analizy istniejących sporów delimitacyjnych
i wysuwanych roszczeń do szelfu kontynentalnego poza granicą 200 mil, jak i do
Bieguna Północnego oraz ocenić, czy wzrost potencjału wojskowego w tym regionie
może być kwalifikowany jako jego militaryzacja.
2 Nie uspokoiły atmosfery zapewnienia prezydenta, premiera i ministra spraw zagranicznych Rosji, że
postępuje ona zgodnie z prawem międzynarodowym, a jej roszczenia zostaną rozstrzygnięte przez Komisję Granic Szelfu Kontynentalnego, na podstawie danych naukowych udowadniających tezę, że Wzgórza
Łomonosowa są przedłużeniem szelfu syberyjskiego. Kwestia ta jest szerzej omówiona w części trzeciej
artykułu.
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
11
2. Spory delimitacyjne w Arktyce
2.1. Spór między Stanami Zjednoczonymi a Kanadą
o rozgraniczenie obszarów morskich nakładających się
na siebie na Morzu Beauforta
Spór powstał w latach 70. XX wieku po ustanowieniu w 1976 r. 200-milowej strefy
przez USA i przez Kanadę w 1977 r. Jego źródła związane są z traktatem z 1825 r.,
zawartym między Rosją a Wielką Brytanią, państwami sprawującymi w tym czasie
zwierzchnictwo terytorialne nad Alaską i Kanadą3. Rosja sprzedała Alaskę Stanom
Zjednoczonym w 1867 r., a Kanada stała się sukcesorem Wielkiej Brytanii po uzyskaniu niepodległości. Kanada uzasadniała swoje stanowisko odwołaniem się do traktatu
z 1825 r., który przewidywał, że granica między Alaską a Jukonem biegnie 141 południkiem aż do „zamarzniętego Oceanu”4. Zatem, jej zdaniem, granica morska powinna
być przedłużeniem tego południka na przylegające obszary morskie i na Morze Beauforta. Metoda ta została użyta przez nią do wyznaczenia w prawie wewnętrznym
obszarów, na których sprawuje ona jurysdykcję dla zapobiegania zanieczyszczeniom
i dla delimitacji jej strefy rybołówstwa5.
Stany Zjednoczone kwestionują powoływanie się na ten traktat jako podstawę delimitacji wyłącznych stref ekonomicznych. Jak dowodzą, ustanawiał on bowiem tylko
granicę lądową i nie było zamiarem stron ustanowienia granic morskich, a zwłaszcza szelfu kontynentalnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, które zostały przyjęte
w prawie narodów dopiero w drugiej połowie XX wieku. Zatem metodą, którą należy
zastosować jest ekwidystans (zasada równych odległości) i linie prostopadłe. Granica
powinna być przeprowadzona w spornym obszarze na podstawie zasady równych
odległości. W braku specjalnych okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę,
ekwidystans jest według strony amerykańskiej zgodny z zasadą sprawiedliwości.
Obszar sporny wynosi 21.436 km2, jest on jednak bardzo zasobny w surowce
energetyczne6. Choć przyjęcie wspólnego zarządzania czy wspólnej eksploatacji
tych zasobów mogłoby być stosunkowo prostym rozwiązaniem, jednak potencjalna
3 S. Griffiths, US – Canada Arctic Border Dispute Key to Maritime Riches, BBC News, US & Canada,
2 August 2010, http://www.bbc.co.uk/news/world-us-canada-10834006 .
4 Artykuł 3 traktatu między Rosją a Wielką Brytanią, dotyczący granic ich posiadłości na Północno-Zachodnim Wybrzeżu Ameryki i żeglugi na Oceanie Spokojnym z 16 lutego 1825 r., Consolidated Treaty
Series, t. 75, s. 95.
5 Odwołanie się do tej metody przez Kanadę przy ustanowieniu strefy walki z zanieczyszczeniem
i strefy rybołówstwa daje jej, nawet po odrzuceniu argumentu związanego z traktatem z 1825 r., prawo do
powołania się na tę jej praktykę jako na specjalne okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę także
przy odwołaniu się do zasady równych odległości.
6 Jak się oblicza, zasoby gazu ziemnego wynoszą 1.7 miliarda m3, a zasoby ropy naftowej ponad 1 miliard m3. Ta ilość gazu wystarczy na zaspokojenie potrzeb Kanady na dwadzieścia lat.
12
Janusz Symonides
„zawartość” spornego terytorium jest elementem utrudniającym przyjęcie którejś
z tych koncepcji. Stany Zjednoczone ogłosiły w 2010 r. moratorium na eksploatację
podmorskich zasobów, również Kanada nie zezwoliła na wydobycie swoich podmorskich zasobów.
Oba kraje rozpoczęły w 2010 r. dialog ekspertów w Ottawie, kontynuowany
w 2011 r., mający na celu znalezienie rozwiązania. Niezależnie jaka metoda rozgraniczenia obszarów morskich zostanie przyjęta, każde z państw wiodących spór otrzyma
jakąś istotną część zasobów spornego terytorium, co stwarza szanse na osiągnięcie
porozumienia.
2.2. Spór między Kanadą a Danią dotyczący suwerenności
nad wyspą Hans
Wyspa, a właściwie niezamieszkała, niewielka skała o powierzchni 1,3 km2, położona jest w środku Kanału Kennedy’ego w Cieśninie Nares oddzielającej kanadyjską
wyspę Ellsmere od północnej Grenlandii i łączącej Zatokę Baffin z Morzem Lincolna7.
Znaczenie wyspy wynika z jej położenia w Kanale Kennedy’ego, przez który przechodzi ważny szlak żeglugowy północnozachodniego przejścia, jak również z zasobów energetycznych, które mogą się pod nią znajdować. Obszar, na którym znajduje
się wyspa był badany przez ekspedycje amerykańskie i brytyjskie w II połowie XIX
wieku. W latach 1920–1923 ekspedycja duńska opracowała mapę całego regionu północnej Grenlandii, obejmującą także tę wyspę. Duńczycy dowodzą, że Stały Trybunał
Sprawiedliwości, który w orzeczeniu z 1933 r. przyznał Grenlandię Danii, przyznał
również jej tę wyspę8.
Spór dotyczący przynależności wyspy trwa prawie czterdzieści lat, gdyż jego
początki sięgają lat 70. XX wieku, kiedy powstał problem delimitacji szelfu kontynentalnego między Kanadą a Danią. Oba państwa zawarły Traktat o rozgraniczeniu szelfu
kontynentalnego w 1973 r., który wszedł w życie w 1974 r.9 Traktat wymienia 127 punktów tego rozgraniczenia od Cieśniny Davisa do Kanału Robesona, gdzie Cieśnina Naresa
łączy się z Morzem Lincolna i linia graniczna (geodezyjna) przebiega między tymi punktami. Linia ta jest przerwana i nie została przeciągnięta między punktami 122 a 123,
oddalonymi od siebie o 875 m, a wyspa Hansa znajduje się w środku tego obszaru.
W tym czasie państwa nie zdołały osiągnąć porozumienia, co do jej przynależności10 .
7 Nazwa wyspy pochodzi od imienia Hansa Hendrika, podróżnika i tłumacza grenlandzkiego, pracującego w ekspedycjach handlowych amerykańskich i brytyjskich, organizowanych w trzecim ćwierćwieczu
XIX wieku. Po raz pierwszy nazwa ta jest wymieniana w 1876 r., w publikacji Ch. Davisa, Narrative of the
North Polar Expedition. Nazwa w języku grenlandzkim – Tartupaluk.
8 Hans Island, http://en.wikipedia.org/wiki/Hans_Island , s. 6.
9 Territorial Claims in the Arctic, http://en.wikipedia.org/wiki/Territorial_claims_in_the_Arctic .
10 W latach 80. XX wieku trwała dyskusja w prasie i radiu duńskim i kanadyjskim co do przynależności
wyspy.
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
13
W 1983 r. Dania i Kanada zawarły Traktat o współpracy dotyczącej ochrony
środowiska naturalnego w Cieśninie Nares. Mówi on o dalszym rozwoju współpracy
dwustronnej na wodach leżących między obu państwami w celu podjęcia działań,
mających zapobiegać ich zanieczyszczeniu. Jednym z dyskutowanych punktów było
prowadzenie badań na i wokół wyspy Hans. Ta część porozumienia nie została jednak
do końca uzgodniona i podpisana. W 1984 r. duński minister ds. Grenlandii umieścił flagę duńską na wyspie11. Debata dotycząca przynależności wyspy rozgorzała na
nowo w 2004 r., kiedy znalazła się ona w centrum kanadyjskiej polityki, podkreślającej konieczność obrony suwerenności w Arktyce nad Archipelagiem Kanadyjskim
i północnozachodnim przejściem, na którym znajduje się ta wyspa. Kanada obawiała
się, że uznanie suwerenności duńskiej może osłabić jej stanowisko w sprawie suwerenności nad przejściem.
Spór między obu krajami sprowadzał się w ostatnich latach do symbolicznych
aktów naprzemiennego wizytowania wyspy przez okręty kanadyjskie i duńskie, przeprowadzania manewrów oraz sporadycznych oświadczeń rządowych. W 2005 r. Dania
i Kanada zgodziły się na rozpoczęcie negocjacji dotyczących przyszłości wyspy. Oba
państwa wstępnie wyraziły zgodę na ewentualne przedstawienie sprawy do rozstrzygnięcia przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości12. Rozmowy zostały podjęte we wrześniu 2005 r. W lipcu 2007 r. Kanada uznała na podstawie analizy zdjęć
satelitarnych, że granica międzynarodowa przebiega przez środek wyspy, a nie po jej
wschodniej stronie, jak poprzednio utrzymywała13.
W ostatnich latach atmosfera w relacjach między obu państwami wyraźnie się
poprawiła. Są one bliższe porozumienia, co związane jest m.in. z przygotowywanymi
zgłoszeniami do Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego, dotyczącymi dna morskiego
w ich części Arktyki. Jak się wydaje, są dwie możliwości rozwiązania tego sporu:
(a) granica może przebiegać środkiem wyspy, co oznaczałoby, że oba państwa miałyby granice lądowe na wyspie (to rozwiązanie nie zmieniałoby przebiegu dotychczasowej delimitacji obszarów morskich obu państw); (b) sprawowanie wspólnej jurysdykcji (kondominium) nad wyspą. To drugie rozwiązanie jest bardziej skomplikowane
z punktu widzenia prawa międzynarodowego, ale też możliwe do przyjęcia14.
11 Minister zostawił też powitanie w języku duńskim „Witajcie na duńskiej wyspie” oraz, jak się utrzymuje, butelkę koniaku (butelka whisky kojarzyłaby się bardziej z Kanadą).
12 W sierpniu 2005 r. minister spraw zagranicznych Danii poinformował załogę kutra patrolowego
udającego się na wyspę, aby nie umieszczali na niej flagi, gdyż wygląda to nieco „dziecinnie” między państwami należącymi do NATO.
13 Satellite Imagery Moves Hans Island Boundary: Report, http://www.cbc.ca/technology/story/2007/07/26/hans-technology.html
14 Canada and Denmark in Hans Island Negotiations, http://menasborders.blogspot.com/2011/01/
canada_and_denmark_in_hans_island.html
14
Janusz Symonides
2.3. Zakończenie sporów terytorialnych Rosji z Norwegią
i Stanami Zjednoczonymi
2.3.1. Uzgodnienie delimitacji obszarów morskich między Rosją a Norwegią
Podpisany 15 września 2010 r. w Murmańsku Traktat między Królestwem Norwegii
a Federacją Rosyjską o delimitacji i współpracy na Morzu Barentsa i Oceanie Arktycznym15 wszedł w życie po ratyfikacji przez obu sygnatariuszy. W ten sposób trwający
czterdzieści lat spór, dotyczący nakładających się roszczeń do 155.000 km2 wyłącznej
strefy ekonomicznej na Morzu Barentsa i dodatkowo 20.000 km2 szelfu kontynentalnego na Oceanie Arktycznym, został zakończony.
W trakcie wieloletnich negocjacji stanowisko Norwegii sprowadzało się do twierdzenia, że linia graniczna powinna przebiegać linią równych odległości i nie ma żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby jakąkolwiek modyfikację jej
przebiegu. Z kolei Związek Radziecki stał na stanowisku, że ze względu na wiele
zasługujących na uwzględnienie okoliczności, zarówno niemających charakteru geograficznego takich jak: liczba ludności, zasoby ryb, warunki lodowe, względy klimatyczne i względy bezpieczeństwa oraz szczególnych okoliczności o charakterze
geograficznym i prawnym, jak: dysproporcja między linią brzegową obu państw oraz
istnieniem Układu paryskiego dotyczącego archipelagu Spitsbergen z 1920 r., linia ta
powinna się pokrywać z granicą sektora arktycznego (południk 32o04’35’’ długości
wschodniej) ustanowioną w radzieckim dekrecie w 1926 r.16
Traktat pomiędzy Norwegią a Rosją ma osiem artykułów oraz dwa aneksy
dotyczące spraw rybołówstwa oraz transgranicznych zasobów węglowodorów.
W preambule strony mówią o dążeniu do utrzymywania i umacniania stosunków
dobrosąsiedzkich oraz wniesieniu wkładu w gwarantowanie stabilności i umocnienia współpracy na Morzu Barentsa i Oceanie Arktycznym17. Artykuł 1 traktatu
ustala przebieg linii delimitacji między stronami stwierdzając, że jest ona definiowana jako linie geodezyjne łączące osiem punktów, które określane są precyzyjnie
koordynatami.
Tekst angielski, http://regieringen.no/en/dep/smk/press-center/Press-releases/2010treaty.html
Szczegółowe omówienie negocjacji, J. Symonides, Delimitacja obszarów morskich na Morzu Barentsa i Oceanie Arktycznym między Rosja a Norwegią, w: Współczesne problemy prawa, Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Młynarczykowi, Gdynia 2011, s. 57–80.
17 Traktat z 2010 r. nie jest pierwszą umową rozgraniczającą obszary morskie między Rosją a Norwegią. Po raz pierwszy granica morska między oboma państwami została ustalona w obszarze Varangerfjord
zgodnie z porozumieniem z 15 lutego 1957 r. Wyznaczenie granicy zostało przeprowadzone przez wspólną
komisję demarkacyjną, a jej przebieg został szczegółowo opisany w protokole z 29 listopada 1957 r. Porozumienie dotyczyło rozgraniczenia morza terytorialnego o różnej szerokości 4 i 12 mil morskich. Umowa
z 1957 r. została zastąpiona nowym porozumieniem z 11 lipca 2007 r. uwzględniającym nie tylko zgodne
z Konwencją o prawie morza poszerzenie morza terytorialnego Norwegii do 12 mil, lecz przedłużającym to
rozgraniczenie poza morze terytorialne.
15 16 Arktyka – region współpracy czy konfliktów
15
Integralną częścią traktatu są dwa aneksy. Aneks I stanowi, że Porozumienia
między Norwegią a Rosją dotyczące rybołówstwa z 11 kwietnia 1975 r. i 15 października 1976 r. będą dalej pozostawać w mocy przez piętnaście lat po wejściu
w życie traktatu. Kwestie związane z ustaleniem dopuszczalnej wielkości połowów, kwot połowowych i innych regulacji dotyczących rybołówstwa będą negocjowane w Norwesko-Rosyjskiej Wspólnej Komisji Rybołówstwa zgodnie z tymi
porozumieniami. Szczegółowe postanowienia aneksu II dotyczące zasad eksploatacji zasobów transgranicznych węglowodorów wskazują na wagę, jaką obie strony
przywiązują do tej kwestii. Zezwolenie na rozpoczęcie eksploatacji może mieć
miejsce po wspólnym zaakceptowaniu go zgodnie z porozumieniem. Przewidziane
jest także ustanowienie wspólnej komisji do konsultacji w sprawach dotyczących
zasobów transgranicznych.
Zakończenie wieloletniego sporu między Rosją a Norwegią o rozgraniczenie ma
nie tylko istotne znaczenie dla ich relacji dwustronnych, lecz bez przesady można
uznać, że przyjęte w traktacie z 2010 r. rozwiązania mogą być potraktowane jako
swego rodzaju modelowe rozwiązanie dla istniejących jeszcze sporów delimitacyjnych
tak w Arktyce, jak i w innych regionach świata. By odpowiedzieć na pytanie, na czym
polega znaczenie przyjętego traktatu, jakie otwiera on możliwości współpracy dwustronnej, należy wyjaśnić, co w istocie było zasadniczym czynnikiem skłaniającym
obie strony sporu do odejścia od koncepcji linii środkowej czy linii sektora i przyjęcie
kompromisowego rozwiązania, polegającego na podziale spornego obszaru na niemal
dwie równe części.
Można postawić tezę, że stanowisko obu stron zdeterminował czynnik ekonomiczny. Oba państwa stanęły wobec perspektywy stopniowego wyczerpywania się
dotychczas eksploatowanych złóż ropy i gazu. Zgodnie z formułowanymi ocenami
wyczerpanie obecnych zasobów tak norweskich, jak i rosyjskich, to perspektywa około
dwudziestu lat. W tej sytuacji konieczność szybkiego rozpoczęcia eksploracji i przygotowanie przyszłego wydobycia zasobów Morza Barentsa, znajdujących się zwłaszcza
w spornym obszarze, stało się elementem strategicznego planowania. Traktat przynosi
zakończenie dotychczas obowiązującego moratorium na badania i eksploatację zasobów mineralnych spornego obszaru. Umożliwia zatem podjęcie przez obie strony niezbędnych działań. Przyjęcie koncepcji unitisation, całościowego traktowania zasobów
transgranicznych oraz zasady wspólnego ich eksploatowania, otwiera nowe możliwości współpracy dwustronnej i realizacji wspólnych projektów.
W swoim komentarzu po podpisaniu traktatu przez obu ministrów spraw zagranicznych, prezydent Dmitrij Miedwiediew stwierdził, że spodziewa się wzmocnienia
współpracy nie tylko w sektorze energetycznym, ale również w rybołówstwie i innych
dziedzinach. Traktat, w jego ocenie, wzmacnia zwłaszcza możliwości intensyfikacji współpracy w dziedzinie wspólnej eksploatacji transgranicznych zasobów dzielonych. Rosja jest gotowa zaprosić korporacje norweskie do uczestnictwa w ekstrakcji
zasobów znajdujących się w rosyjskiej części Morza Barentsa (tak jak to uczyniła
16
Janusz Symonides
w odniesieniu do pola Stockmana). Jednak szczególne możliwości współpracy
powstają w odniesieniu do złóż, które częściowo znajdują się po stronie rosyjskiej,
a częściowo po stronie norweskiej18.
Traktat ma znaczenie nie tylko dla stosunków dwustronnych Rosji i Norwegii, ale
i dla całego regionu arktycznego. Rozwiązanie wieloletniego sporu delimitacyjnego
potwierdza tezę, że państwa arktyczne gotowe są współpracować ze sobą zgodnie
z zasadą dobrosąsiedztwa. Można zakładać, że osiągnięte rozgraniczenie będzie stanowić swego rodzaju wyzwanie dla Stanów Zjednoczonych, Kanady i Danii (Grenlandii) i skłaniać je do poszukiwania kompromisowych rozwiązań w dwóch wcześniej odnotowanych, nierozwiązanych jeszcze sporach delimitacyjnych. Warto również
zauważyć, że przyjęte przez Norwegię i Rosję rozwiązanie, które nie odwołuje się do
kryteriów geograficznych czy geomorfologicznych, wskazuje na nowe możliwości
interpretacyjne artykułów 74 i 83 Konwencji o prawie morza.
2.3.2. Porozumienie w sprawie rozgraniczenia między ZSRR
a Stanami Zjednoczonymi
Koniec „zimnej wojny”, polepszenie stosunków między ZSRR a USA umożliwiło
zawarcie, 1 czerwca 1990 r. między Stanami Zjednoczonymi a Związkiem Radzieckim,
porozumienia o granicy morskiej19. Porozumienie rozgranicza obszary morskie obu
państw na Morzu Beringa i na Morzu Czukockim. Granica ta przebiega na północ od
równoleżnika 65o30’ wzdłuż południka 168o58’37’’poprzez Cieśninę Beringa i Morze
Czukockie na Ocean Arktyczny tak daleko, jak zezwala na to prawo międzynarodowe.
Granica ta pokrywa się z linią sektora arktycznego ustaloną wcześniej przez Rosję20.
Geneza tego porozumienia sięga traktatu o cesji (sprzedaży) Alaski Stanom Zjednoczonym przez Rosję w 1867 r. W tym czasie państwa posiadały tylko morze terytorialne. Kiedy w latach 70. XX wieku oba państwa ustanowiły 200-milowe wyłączne
strefy ekonomiczne (rybołówstwa), powstał problem rozgraniczenia tych stref, i to na
długości 1.600 mil morskich, co doprowadziło do powstania sporu o rozgraniczenie
około 15.000 mil2. Okazało się, że żadna ze stron nie była w stanie przedstawić map
załączonych do traktatu z 1867 r.21 W negocjacjach zgodzono się, że linia rozgraniczenia
18 Russia and Norway Have Signed a Treaty on the Sea Borders and on Cooperation in the Northern
Seas, News conference following Russian-Norwegian talks, http://natomission.ru/en/cooperation/current/
show/110/
19 Porozumienie to zwane jest też od nazwisk ówczesnych ministrów spraw zagranicznych, którzy
podpisali porozumienie, Baker/Szewardnadze, http://en.wikipedia.org/wiki/USSR%E2%80%93USA_Maritime_Boundary_Agreement.
20 Artykuł 2 porozumienia przewiduje, że na południe od równoleżnika 65o30’ na Morzu Beringa
w kierunku Oceanu Spokojnego granica ta jest wyznaczona przez 87 punktów.
21 Jak twierdzi Donald Lynch, profesor Uniwersytetu na Alasce w Fairbanks, mapy te przedstawiały
wytyczoną granicę, lecz zostały zagubione. D. Lynch, Fish Settle Border Dispute, Arctic Science Journeys,
Radio Script, 1997.
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
17
powinna być linią prostą, jednak nie udawało się osiągnąć zgody co do dwóch metod
(Mercator czy stożkowa) odwzorcowania tej granicy.
Przyjęta w 1990 r. linia okazała się bardziej korzystna dla USA niż linia równych odległości. Porozumienie tworzy po obu stronach rozgraniczenia specjalne strefy,
w których oba państwa mogą wykonywać swoje prawa suwerenne. Uświadomienie
korzyści dla USA wynikających z przyjętych rozwiązań, doprowadziło do szybkiego wyrażenia zgody na ratyfikowanie tego porozumienia przez senat amerykański
16 września 1991 r. W Związku Radzieckim nie udało się doprowadzić do ratyfikacji
przed jego upadkiem. W Rosji porozumienie zostało poddane krytyce, jako godzące
w interesy zwłaszcza rybołówcze. W marcu 1997 r. Duma ogromną większością głosów wypowiedziała się przeciwko ratyfikacji, domagając się odpowiedniej kompensaty.
Podjęte próby negocjacji w sprawie kompensaty dla Rosji w postaci zwiększonych
kwot połowowych mintaja nie przyniosły rezultatu22. Mimo braku ratyfikacji Rosja
nie wystąpiła z formalną propozycją renegocjacji tego porozumienia. W zgłoszeniu
do Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego z 2001 r. zostało ono uwzględnione przez
Rosję. Z kolei Stany Zjednoczone wymuszają na rybakach rosyjskich respektowanie
linii rozgraniczenia, co ma być dowodem wiążącej praktyki państwowej, czyli ukształtowania się granicy de facto i powstania, w wyniku ponad dwudziestoletniej praktyki,
normy zwyczajowej. Dość wątpliwym jest, by w tej sytuacji Rosja zdecydowała się
na próbę ponownego otwarcia sporu i renegocjowania tego porozumienia.
3. Spory dotyczące zewnętrznej granicy szelfu
kontynentalnego i roszczeń do Bieguna Północnego
3.1. Przedstawienie przez Rosję zgłoszenia dotyczącego zewnętrznej
granicy szelfu kontynentalnego wychodzącego poza 200 mil
Zgodnie z artykułem 76 Konwencji o prawie morza: „1. Szelf kontynentalny państwa
nadbrzeżnego obejmuje dno morskie i podziemie obszarów podmorskich, które rozciągają się poza jego morzem terytorialnym na całej długości naturalnego przedłużenia jego terytorium lądowego aż do zewnętrznej krawędzi obrzeża kontynentalnego
albo na odległość 200 mil morskich od linii podstawowych, od których mierzy się
szerokość morza terytorialnego, jeżeli zewnętrzna krawędź obrzeża kontynentalnego
nie sięga tej odległości”23.
22 Summary of Giveaway of 8 American Alaskan Islands to the Russian Government, http://www.statedepartmentwatch.org/GiveawaySummary.htm
23 Koncepcja szelfu kontynentalnego przeszła daleko idącą ewolucję od jednostronnych roszczeń przez
regulacje IV Konwencji genewskiej z 1958 r. do obecnie obowiązujących postanowień Konwencji o prawie morza z 1982 r. Dla jej wykształcenia zasadnicze znaczenie miała proklamacja prezydenta Harry’ego
18
Janusz Symonides
Państwo nadbrzeżne określa zewnętrzną krawędź obrzeża kontynentalnego wszędzie tam, gdzie obrzeże rozciąga się poza 200 mil morskich od linii podstawowych.
Odległość, do jakiej sięgać może szelf kontynentalny, jest określona w punkcie 5 artykułu 76. Zgodnie z nim punkty tworzące linie zewnętrznych granic szelfu kontynentalnego na dnie morskim mogą się znajdować: „albo w odległości nieprzekraczającej 350 mil morskich od linii podstawowych”, albo „w odległości nieprzekraczającej
350 mil morskich od izobaty 2.500 metrów, która jest sumą łączącą punkty leżące na
głębokości 2.500 metrów”.
Państwo nadbrzeżne wytycza zewnętrzne granice swojego szelfu kontynentalnego tam, gdzie rozciąga się on poza 200 mil od linii podstawowych, łącząc liniami
prostymi o długości nieprzekraczającej 60 mil morskich stałe punkty określone za
pomocą współrzędnych szerokości i długości geograficznej. Postanowienia te, dotyczące rozciągającego się poza 200 milami morskimi szelfu kontynentalnego, są
wiążące dla państw arktycznych, które zobowiązane są do przedstawienia zgłoszenia (informacji, submission) o granicach szelfu rozciągającego się poza 200 mil do
Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego24. Komisja wydaje zalecenia (rekomendacje)
Trumana dotycząca dna morskiego z 1945 r. Stany Zjednoczone ogłosiły w niej, że zasoby naturalne dna
morskiego szelfu kontynentalnego znajdującego się poza morzem otwartym, lecz przylegającym do ich wybrzeży, należą do Stanów Zjednoczonych oraz podlegają ich jurysdykcji i kontroli. Przyjęta na I konferencji
prawa morza w 1958 r. IV konwencja wprowadziła do prawa międzynarodowego uzgodnioną koncepcję
szelfu kontynentalnego. Szelf kontynentalny został w niej zdefiniowany jako „dno morskie i podziemie obszarów morskich przylegających do wybrzeża, lecz znajdujących się poza obszarem morza terytorialnego
do głębokości 200 metrów lub poza tę granicę, jeżeli głębokość znajdujących się nad nim wód pozwala
na eksploatację zasobów naturalnych wymienionych obszarów”. Kryterium możliwości eksploatacyjnych
było krytykowane jako nieprecyzyjne i podlegające różnym interpretacjom. Jej przyjęcie otworzyło drogę
nowym roszczeniom, gdyż w latach 70. XX wieku przestały istnieć jakiekolwiek granice możliwości eksploatacyjnych nie tylko szelfu, ale i głębokiego dna morskiego. Dyskusja dotycząca nowej koncepcji szelfu
kontynentalnego na III konferencji prawa morza przedstawiona jest przez Janusza Symonidesa (Nowe prawo
morza, Warszawa 1986, s. 181–206; Le plateau continental, w: M. Bedjaoui (red.), Droit international. Bilan
et perspectives, t. 2, Paris 1991, s. 931–945).
24 Aneks II do Konwencji o prawie morza określa sposób powołania do życia, skład i zadania Komisji.
Składa się ona z 21 członków niezależnych od państw, będących ekspertami w dziedzinie geologii, geofizyki
lub hydrografii, wybieranymi na konferencji państw stron konwencji z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia sprawiedliwej reprezentacji geograficznej. Członkowie wybierani są na 5 lat. Zadaniem Komisji jest:
(a) rozpatrywanie danych i innych materiałów przedstawionych przez państwa nadbrzeżne, dotyczących
zewnętrznych granic szelfu na tych obszarach, gdzie wychodzą one poza 200 mil, oraz wydawanie zaleceń;
(b) udzielanie konsultacji naukowych i technicznych, na wniosek zainteresowanego państwa nadbrzeżnego.
W ramach Komisji działają dwie podkomisje złożone z 7 członków. Zalecenia podkomisji są zatwierdzane
przez Komisję większością 2/3 głosów. Są one przedstawiane w formie pisemnej państwu nadbrzeżnemu,
które dokonało zgłoszenia, i Sekretarzowi Generalnemu ONZ. Jeżeli państwo nadbrzeżne nie zgadza się
z zaleceniami Komisji, dokonuje zmienionego lub nowego zgłoszenia do Komisji. Istotne znaczenie ma
artykuł 9 aneksu, zgodnie z którym „czynności Komisji pozostają bez uszczerbku dla kwestii dotyczących
definicji granic między państwami, których wybrzeża leżą naprzeciw siebie lub sąsiadują ze sobą”. Innymi
słowy, problemy rozgraniczenia szelfu są wyłączone spod jej kompetencji. Z kolei aneks I do Zasad Procedury Komisji w artykule 5 (a) stwierdza, że w przypadkach, gdy istnieje spór lądowy czy morski, Komisja
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
19
państwom nadbrzeżnym w sprawach dotyczących ustanowienia zewnętrznych granic
ich szelfu kontynentalnego. Granice szelfu ustanowione przez państwo nadbrzeżne na
podstawie tych zaleceń są ostateczne i wiążące.
Rosja była nie tylko pierwszym państwem arktycznym, ale w ogóle pierwszym
państwem, które skorzystało z możliwości przewidzianych w konwencji i przedstawiło
20 grudnia 2001 r. zgłoszenie do komisji dotyczące granic szelfu poza 200 milami25.
Dotyczyło ono czterech obszarów: Morza Barentsa, Morza Beringa, Morza Ochockiego i Oceanu Arktycznego. Propozycja rosyjska przedstawiała roszczenie do włączenia do jej szelfu obszaru 1,2 miliona km2 dna obejmującego także Biegun Północny,
ale w granicach rosyjskiego sektora. Zgodnie z procedurą Sekretarz Generalny ONZ
przesłał to zgłoszenie do wszystkich członków ONZ. Pięć państw przedstawiło swoje
komentarze. Kanada i Dania stwierdziły, że bez uzyskania dalszych danych, nie są
w stanie stwierdzić, czy się zgadzają ze zgłoszeniem, czy nie. Norwegia podkreślała,
że ma nierozwiązany spór delimitacyjny z Rosją na Morzu Barentsa. Japonia podnosiła kwestię Wysp Kurylskich. Najbardziej zdecydowane stanowisko zajęły Stany
Zjednoczone, które podkreśliły, iż zgłoszenie rosyjskie ma poważne wady. W szczególności zakwestionowały one tezę, że Wzgórza Łomonosowa i Mendelejewa są naturalnym przedłużeniem i komponentem szelfu kontynentalnego Rosji.
Komisja rozpatrywała zgłoszenie na swojej dziesiątej oraz jedenastej sesji i po
serii debat oraz konsultacji prowadzonych także w podkomisji, przyjęła zalecenia26.
Komisja ani nie odrzuciła, ani nie zaakceptowała propozycji rosyjskich. W odniesieniu
do Morza Barentsa i Beringa, zalecenia wskazują, że po osiągnięciu delimitacji z Norwegią na Morzu Barentsa i Stanami Zjednoczonymi na Morzu Beringa, Rosja powinna
przekazać komisji mapy i koordynaty linii rozgraniczenia, które będą wyznaczały
zewnętrzną granicę szelfu kontynentalnego. Odnośnie do Morza Ochockiego, rekomendacje wskazują na konieczność przedstawienia dobrze udokumentowanego częściowo
zgłoszenia dotyczącego granicy zewnętrznej szelfu w północnej części tego morza.
W kwestii obszaru Oceanu Arktycznego komisja rekomendowała przygotowanie przez
Rosję zrewidowanego zgłoszenia uwzględniającego ustalenia zawarte w zaleceniach.
3.2. Spór o Biegun Północny
Zgłoszenie rosyjskie i stanowisko komisji spowodowało, że osią sporów dotyczących
granic zewnętrznych szelfu kontynentalnego stała się nie tylko kwestia, czy Wzgórza
nie będzie rozpatrywać i kwalifikować zgłoszenia któregokolwiek z państw zaangażowanych w spór. Rules
of Procedure of the Commission, U.N. Doc. CLCS/40/Rev.1, April 17, 2008. To ograniczenie może być
ominięte w przypadku zgody państw uczestniczących w sporze na rozpatrywanie zgłoszenia.
25 Commission on the Limits of the Continental Shelf, Submission by the Russian Federation, U.N.
Doc. CLCS, December 20, 2001.
26 Sprawozdanie Sekretarza Generalnego przedstawione Zgromadzeniu Ogólnemu, U.N. Doc. A/57/57,
March 7, 2002.
20
Janusz Symonides
Łomonosowa są naturalnym przedłużeniem któregoś z szelfów kontynentalnych, lecz
również to, czy należy je traktować jako podmorskie grzbiety, czy jako naturalne
składniki (płaskowyże, progi, wierzchołki, ławice i odnogi) obrzeża kontynentalnego.
W pierwszym przypadku zewnętrzna granica szelfu kontynentalnego nie może przekraczać 350 mil, a w drugim ograniczenie to nie ma zastosowania.
Stanowisko komisji wskazujące na konieczność zebrania przez Rosję pełniejszych
danych naukowych dotyczących szelfu kontynentalnego w obszarze Oceanu Arktycznego przyczyniło się do ogromnego zintensyfikowania prac badawczych także przez
Danię, Kanadę, Stany Zjednoczone i Norwegię. Stanowisko, że Wzgórza Łomonosowa
są przedłużeniem szelfu euroatlantyckiego (syberyjskiego) i dają prawa do Bieguna
Północnego Rosji, spotkało się ze sprzeciwem Danii i Kanady, które zbierają dane, by
potwierdzić swoją tezę, iż wzgórza te są przedłużeniem szelfu grenlandzkiego i szelfu
kanadyjskiej wyspy Ellsmere. Można przyjąć jako pewnik, że teza ta zostanie przedstawiona w duńskich i kanadyjskich zgłoszeniach do komisji przewidzianych na lata
2013–201427.
Po ratyfikacji Konwencji o prawie morza przez Danię w 2004 r., ministerstwo
nauki, technologii i innowacji zainaugurowało duński projekt dotyczący szelfu kontynentalnego. W tym samym roku Kanada oznajmiła, że rezultaty prowadzonych
z Danią prac badawczych dowodzą, że Wzgórza Łomonosowa przylegają do szelfu
północno-amerykańskiego i grenlandzkiego28. W 2005 r. Kanada i Dania podpisały
porozumienie o wspólnym badaniu obszarów na północ od wyspy Ellsmere oraz Grenlandii29. W kwietniu i maju 2006 r. wspólna ekspedycja kanadyjsko-duńska (Lorita)
podjęła w tym regionie sejsmiczne badania geologiczne. Rok później (sierpień – wrzesień) badania te znalazły się w programie Lomrog w ramach Międzynarodowego Roku
Polarnego.
Rzeczą zasługującą na uwagę jest fakt, że badania dna arktycznego prowadzone
są we współpracy wszystkich państw zgłaszających roszczenia do szelfu arktycznego
poza 200-milową granicę. Rosja i Kanada wymieniają między sobą dane naukowe
dotyczące szelfu. W 2003 r. Rosja zorganizowała konferencję międzynarodową dotyczącą kwestii wzgórz podmorskich, a w czasie międzynarodowego spotkania w 2007 r.
udostępniła naukowcom z Kanady i Danii poufne materiały związane z jej zgłoszeniem z 2001 r.30 W 2007 r. w czasie badań naukowych szelfu kontynentalnego
27 Jak wynika z materiałów uzyskanych przez prasę duńską, Dania ma zamiar w swoim zgłoszeniu do
komisji przewidzianym na 2014 rok, przedstawić roszczenia w sprawie włączenia w obręb swojego rozszerzonego szelfu kontynentalnego Bieguna Północnego. Denmark plans to claim North Pole, The Boston
Globe, 18 May 2011, http://articles.boston.com/2011-05-18.
28 T.L. McDorman, The Continental Shelf Beyond 200 NM: Law and Politics in the Arctic Ocean,
„Journal of Transnational Law & Policy” 2009, t. 18, nr 2, s. 183.
29 Canada and Denmark Agree in Joint Survey, „News Releases” z 14 lipca 2004 r.
30 B. Baker, Law, Science and the Continental Shelf: The Russian Federation and the Promise of Arctic
Cooperation, „American University International Law Review” 2010, t. 25, s. 269–270.
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
21
Oceanu Arktycznego, prowadzonych przez Danię we współpracy ze Szwecją, uczestniczył rosyjski lodołamacz o napędzie nuklearnym.
W latach 2007–2008 Rosja realizowała bogaty program badań szelfu arktycznego.
W czerwcu 2007 r. ekspedycja badaczy rosyjskich na statku „Rossija” wróciła z informacją, że Wzgórza Łomonosowa, jak dowiodły jej badania, są powiązane z terytorium rosyjskim. Wiele też komentarzy sprowokowała rosyjska ekspedycja statku
badawczego „Akademik Fiodorow” w początkach sierpnia 2007 r., kiedy dwa batyskafy „Mir 1” i „Mir 2” pobrały próbki z dna w ramach badań, mających uzasadnić
tezę o powiązaniu Wzgórz Łomonosowa z szelfem syberyjskim, a pierwszy z nich,
jak wcześniej zostało to odnotowane, umieścił na głębokości 4.261 m tytanową flagę
rosyjską. Choć celem ekspedycji było udowodnienie praw Rosji do Bieguna Północnego zgodnie z artykułem 76 konwencji, to uwaga została skoncentrowana na zatknięciu flagi i rzekomych roszczeniach związanych z tym faktem.
W badaniu dna Arktyki uczestniczą też Stany Zjednoczone, które w sierpniu
2007 r. skierowały na Ocean Arktyczny lodołamacz w celu sporządzenia mapy dna
Alaski i ustalenia granic amerykańskiego szelfu kontynentalnego na północ od Alaski. Od 2008 r. USA ściśle współpracują z Kanadą, organizując badania, które mają
prowadzić m.in. do zebrania danych dotyczących zewnętrznej krawędzi szelfu kontynentalnego. W badaniach tych uczestniczy kanadyjski lodołamacz CCGS „Louis S.
St-Laurent” i lodołamacz amerykański USGGC „Healy”. Dane te są istotne dla zgłoszenia kanadyjskiego do Komisji Granic Szelfu i ewentualnego uzasadnienia roszczenia do Bieguna Północnego.
3.3. Zgłoszenie norweskie
Drugim, po Rosji, państwem arktycznym, które przedstawiło zgłoszenie dotyczące
zewnętrznej granicy szelfu kontynentalnego wychodzącej poza 200 mil była Norwegia. W listopadzie 2006 r. przedstawiła ona Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego
zgłoszenie odnośnie do proponowanych granic w trzech obszarach: na Morzu Barentsa
(Loop Hole), na Oceanie Arktycznym (Zachodni Basen Norweski) i na Morzu Norweskim (Banana Hole)31. Rozpatrzenie zawiadomienia norweskiego zostało wpisane
do porządku dziennego wiosennej, dziewiętnastej sesji w 2007 r. Zgodnie z przyjętą
procedurą, Sekretarz Generalny przesłał wszystkim członkom ONZ notyfikację zawierającą streszczenie zgłoszenia ze wszystkimi mapami i koordynatami, wskazującymi
przebieg proponowanej zewnętrznej granicy norweskiego szelfu kontynentalnego.
31 Oceans and Law of the Sea, Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, Commission on
the Limits of the Continental Shelf (CLCS). Outer limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles
from the baselines: Subcommission to the Commission: submission by Norway, http://www.un.org/Depts/
los/clcs_new/submissions_files/submission_nor.htm. Norwegia zapowiedziała też możliwość zgłoszenia
propozycji w sprawie innych obszarów.
22
Janusz Symonides
Cztery kraje – Dania, Islandia, Rosja i Hiszpania – przedstawiły komentarze. Ponieważ obszar Banana Hole jest fragmentem kontynentalnego szelfu nie tylko Norwegii,
ale również Islandii oraz Wysp Faroe i Grenlandii, będącymi autonomicznymi częściami Danii, wcześniej, bo we wrześniu 2006 r., te trzy państwa uzgodniły, że granice
między nimi zostaną ustanowione w drodze porozumień dwustronnych. Zgodnie z tym
zarówno Islandia, jak i Dania w komentarzach stwierdziły, że nie mają zastrzeżeń do
rozpatrywania zgłoszenia przez komisję. Również Rosja nie zgłosiła zastrzeżeń, choć
podkreśliła, że ustalenia komisji nie będą miały wpływu na interpretację jej praw
wynikających z traktatu dotyczącego Spitsbergenu. Identyczne zastrzeżenia zgłosiła
też Hiszpania32.
Zgłoszenie norweskie zostało przedstawione komisji w kwietniu 2007 r.33,
a następnie przekazane podkomisji, która rozpatrywała je na trzech sesjach. Rekomendacje podkomisji zostały przekazane komisji, która jednomyślnie przyjęła je 27 marca
2009 r.34 Komisja zaakceptowała proponowany przebieg zewnętrznej granicy szelfu
norweskiego poza 200 milami z małymi tylko poprawkami. W części dotyczącej
Banana Hole, komisja zajęła stanowisko, że niewielki jej północny fragment wielkości 13.000 km2, między terytorium lądowym a Jan Mayen, powinien być objęty kontynentalnym szelfem Wysp Faroe. Komisja potwierdziła prawa Norwegii do poszerzenia jej szelfu o 235.000 km2. O takim pozytywnym rezultacie zadecydowało bardzo
staranne zebranie danych naukowych w ścisłej współpracy z instytucjami naukowymi
wielu państw oraz brak komentarzy, kwestionujących przedstawione dane czy wskazujących konieczność ich uzupełnienia. Istotne jest również to, że propozycje Norwegii
nie wychodziły poza 350 mil. Tym zgłoszenie norweskie różniło się od wcześniejszego
zgłoszenia rosyjskiego.
3.4. Perspektywy rozwiązania sporów dotyczących granicy
szelfu poza 200 milami i roszczeń do Bieguna Północnego
Jakie są możliwości ostatecznego ustalenia w Arktyce zewnętrznych granic szelfu kontynentalnego poza 200 milami oraz rozstrzygnięcia roszczeń do Bieguna Północnego?
Raczej odległe. Trzy spośród państw nadbrzeżnych otaczających Ocean Arktyczny
W odpowiedzi na te zastrzeżenia Norwegia stwierdziła, że istniejące różnice co do interpretacji niektórych postanowień traktatu z 1920 r. nie mają żadnego wpływu na ustalenie zewnętrznej granicy szelfu
i na prace Komisji.
33 Statement by the Chairman of the Commission on the Limits of the Continental Shelf on the Progress
of Work in the Commission, paras. 41, 50-52, U. N. Doc. CLCS/54, April 27, 2007. Zostało ono zaprezentowane przez R. Fife, dyrektora generalnego Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych
Norwegii.
34 Szerzej na ten temat V. Jares, The Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles: The Work of the
Commission on the Limits of the Continental Shelf and the Arctic, „Vanderbilt Journal of Transnational Law”
t. 42, s. 1292–1298; Ø. Jensen, Norway’s Outer Continental Shelf Limits in the Arctic, The Norwegian Atlantic Committee, Security Brief, 4 – 2010.
32 Arktyka – region współpracy czy konfliktów
23
nie przedstawiły jeszcze zgłoszeń do komisji. Przewidziany, dziesięcioletni okres od
ratyfikacji konwencji na jego złożenie upływa dla Kanady w grudniu 2013 r., a dla
Danii w grudniu 2014 r. Stany Zjednoczone niebędące stroną konwencji, w ogóle nie
mają wiążącego je terminu na przedstawienie zgłoszenia. Z kolei Rosja ma przedstawić poprawioną wersję zgłoszenia. Rozpatrzenie pięćdziesięciu jeden przedstawionych
już zgłoszeń do komisji dotyczących różnych części Oceanu Światowego, wymusza
konieczność zmiany zasad jej funkcjonowania, gdyż bez tego cały proces może trwać
aż do 2030 r. Komisja nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie, kiedy będzie mogła
rozpatrzyć i przyjąć rekomendacje w odniesieniu do napływających zgłoszeń35 .
Dodatkowym problemem staje się sytuacja, w której trzy państwa: Rosja, Dania
i Kanada będą pozostawać w sporze dotyczącym Wzgórz Łomonosowa i będą dowodzić, że są one częścią odpowiednio ich szelfów. Kwestia ta prawdopodobnie będzie
angażować również Organizację Dna Morskiego i państwa spoza regionu, zainteresowane tym, by obszar wokół Bieguna Północnego pozostał nadal częścią wspólnego
dziedzictwa ludzkości. Stąd też w komentarzach dotyczących zgłoszeń i zawartych
w nich zastrzeżeń do Bieguna Północnego „dowody” państw nadbrzeżnych i roszczenia wychodzące poza 350 mil prawdopodobnie będą kwestionowane. Istnienie sporu
i ewentualny sprzeciw państw wobec rozpatrywania przedstawionych zgłoszeń przez
komisję oznaczać będzie pozbawienie jej możliwości przyjmowania jakichkolwiek
rekomendacji. Dlatego też postulat, by obszar Bieguna Północnego poza granicami
350 mil pozostał nadal obszarem międzynarodowym – wspólnym dziedzictwem ludzkości – wydaje się dodatkowo uzasadniony.
W sytuacji, gdy nie ma możliwości, ze względu na stanowisko zainteresowanych
państw (wyłączyły one taką możliwość), przekazania sporów do rozstrzygnięcia przez
Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości czy Międzynarodowy Trybunał Prawa
Morza, jedyną drogą do poszukiwania możliwego do przyjęcia rozwiązania pozostaje
międzynarodowa współpraca naukowa, zebranie przekonujących danych naukowych
oraz oparcie się na ścisłej interpretacji artykułu 76 Konwencji o prawie morza. Takie
jest, wielokrotnie formułowane, stanowisko wszystkich państw arktycznych36.
4. Czy Arktyce grozi wyścig zbrojeń?
Militarne wykorzystanie Arktyki sięga okresu sprzed II wojny światowej, kiedy to
Związek Radziecki w latach 30. XX wieku utworzył flotę bałtycką. Otwarty w 1933 r.
35 Presentation of the CLCS to the Informal Working Group of the Meeting of States Parties, UN Headquarters, N.Y., 14 April 2010. Obłożenie Komisji dramatycznie wzrasta, gdyż złożenie czterdziestu czterech
zgłoszeń zostało zapowiedziane w informacjach przesłanych już do Sekretarza Generalnego ONZ.
36 Przyjęta w maju 2008 r. w Ilulissat (Grenlandia) deklaracja, podkreśla ścisłą współpracę pięciu
państw arktycznych w gromadzeniu danych naukowych dotyczących szelfu kontynentalnego oraz ich zdecydowanie do wzmocnienia tej współpracy.
24
Janusz Symonides
i zbudowany morderczą pracą więźniów Kanał Białomorski37 miał zapewnić możliwości przemieszczenia okrętów wojennych z Morza Bałtyckiego na Morze Białe, a stąd
w razie potrzeby północną drogą morską na Pacyfik. Jednak nie przyniósł on zaplanowanych rezultatów, gdyż okazał się zbyt płytki. Przy 3,5 m głębokości nie mógł
zapewnić przepływu okrętów wojennych o większym zanurzeniu. W 1936 r., kiedy
możliwość konfliktu zbrojnego z Japonią stała się realną, część floty bałtyckiej została
przerzucona na Pacyfik38.
W okresie II wojny światowej Arktyka była istotnym teatrem wojny aliantów
z Niemcami, tak na morzu, jak i w powietrzu. Została ona podzielona na strefy kontroli. I tak, Brytyjczycy strzegli wyspy Jan Mayen i archipelagu Spitsbergen, Amerykanie wraz z Duńczykami – Grenlandii, a Rosjanie – Ziemi Franciszka Józefa. Arktyka,
a zwłaszcza północna droga morska, stała się też w czasie II wojny światowej ważnym
szlakiem zaopatrzenia i dostawy uzbrojenia przez aliantów do Związku Radzieckiego.
„Zimna wojna” przyniosła militaryzację Arktyki, co stało się możliwe i było napędzane postępem technologicznym, z jednej strony wprowadzeniem do arsenałów bombowców dalekiego zasięgu wyposażonych w broń jądrową i postępującym rozwojem
technologii rakietowej, a zwłaszcza rakiet balistycznych, z drugiej zaś – wejściem na
uzbrojenie Stanów Zjednoczonych i Związku Radzieckiego łodzi podwodnych o napędzie nuklearnym, swobodnie przemieszczających się pod pokrywą lodową Oceanu
Arktycznego39. Arktyka odgrywała podwójną rolę w czasie „zimnej wojny”, nie tylko
jako bardzo ważny obszar dla zaatakowania drugiej strony znajdującymi się w niej
systemami broni nuklearnej, lecz również jako ważki element „powstrzymywania”40.
Koniec „zimnej wojny”, a zwłaszcza rozpad Związku Radzieckiego doprowadził
do drastycznego zmniejszenia rosyjskiej obecności w Arktyce. Rosyjskie siły zbrojne
znalazły się w stanie niemal likwidacji. Wiele baz wojskowych na wyspach w rosyjskiej części Arktyki ze względu na brak środków na ich utrzymanie zostało zlikwidowanych. Poważnej redukcji uległa rosyjska flota okrętów podwodnych. Znaczna ich
37 Kanał Białomorsko-Bałtycki, Wikipedia. W czasie budowy kanału, jak się podaje w literaturze, mogło zginąć około 100 tysięcy więźniów.
38 Wiosną 1940 r. w okresie współpracy wojskowej między Moskwą a Berlinem, niemiecki krążownik
„Komet” przepłynął pod eskortą lodołamaczy radzieckich północną drogą morską na Pacyfik i w ten sposób
uniknął możliwości zatopienia przez flotę brytyjską.
39 O.R. Young, The Age of Arctic, „Foreign Policy” 1985, t. 86, nr 61, s. 160 inne. „Zimna wojna” i rozmieszczenie systemów jądrowych doprowadziło po stronie Zachodu do ścisłej współpracy między Stanami
Zjednoczonymi a Kanadą oraz Danią i Norwegią w ramach NATO.
40 Sytuacja, w której łodzie podwodne wyposażone w rakiety z głowicami nuklearnymi znajdowały
się w ciągłym ruchu pod lodami arktycznymi, co mimo doskonalenia systemów lokalizacji i nasłuchu, uniemożliwiało ich niezawodną lokalizację. Oznaczało to, że w przypadku pierwszego ataku jądrowego jednej
ze stron, zniszczenie wszystkich łodzi podwodnych w Arktyce byłoby niemożliwe. Zawsze druga dysponowałaby arsenałem wystarczającym do zadania uderzenia odwetowego. Tak więc region ten miał swój
udział w utrzymaniu równowagi strategicznej i wykluczeniu możliwości zadania skutecznego pierwszego
uderzenia nuklearnego.
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
25
część została wycofana i złomowana. Zaprzestano regularnego patrolowania i lotów
zwiadowczych wzdłuż wybrzeży kanadyjskich i amerykańskich. W atmosferze odprężenia i współpracy w latach 90. XX wieku także Kanada, Norwegia i Dania istotnie zmniejszyły swoje potencjały i zaangażowanie militarne. Zredukowane zostały
siły morskie, zaprzestano manewrów i ćwiczeń. Jedynym krajem, który utrzymał
swój wojskowy (z okresu „zimnej wojny”) potencjał były Stany Zjednoczone. Nie
doszło do znaczącej redukcji liczby amerykańskich łodzi podwodnych i bombowców strategicznych. Wycofano ze służby tylko starsze typy okrętów podwodnych
o napędzie nuklearnym. Stany Zjednoczone w początkach XXI wieku umieściły,
w ramach rozbudowywanej tarczy antyrakietowej, w Fort Greely na Alasce, jedną
ze swoich trzech instalacji przeciwrakietowych, mających przechwytywać rakiety
wystrzeliwane z Korei Północnej. Tak więc Arktyka utrzymała swoją wysoką pozycję
strategiczną dla USA41.
Sytuacja zaczęła się zmieniać w drugiej połowie pierwszej dekady XXI wieku,
a zwłaszcza od 2007 r. Wszystkie państwa arktyczne wróciły do polityki umacniania
swoich potencjałów wojskowych, przede wszystkim sił morskich i powietrznych. Co
o tym zadecydowało? Jak się wydaje przyczyn jest wiele. Za najważniejszą należy
jednak uznać sytuację, w której stało się oczywiste, że szybkie topnienie lodów w Arktyce stało się zjawiskiem trwałym, że państwa arktyczne posiadające wybrzeża wokół
Oceanu Arktycznego, staną wobec wielorakich konsekwencji tego faktu i związanym
z tym powiększającym się dostępem do zasobów mineralnych i zasobów żywych,
wykorzystaniem do żeglugi międzynarodowej szlaków morskich, takich jak: północnowschodnie przejście u wybrzeży kanadyjskich i północna droga morska u wybrzeży
syberyjskich. Niektóre jak Kanada i Rosja mają ponadto świadomość, że ich ograniczenia swobody żeglugi mogą być kwestionowane. Poszerzające się akweny morskie wolne od lodów stwarzają konieczność patrolowania i prowadzenia działań
zapobiegających przestępczości na morzu42. Nie wydaje się jednak, by ta zauważalna, ale w istocie umiarkowana rozbudowa sił morskich, mogła być konsekwencją
i dowodem na powrót do „zimnej wojny”. Atmosfera współpracy i współdziałania
z lat 90. XX wieku nie została przekreślona.
Czy rozmiary realizowanych i planowanych działań umacniających zdolności wojskowe w Arktyce państw nadbrzeżnych uzasadniają tezę o istnieniu wyścigu
zbrojeń? Nie wydaje się. Zgodnie z przyjętą w 2008 r. pierwszą kanadyjską strategią
defensywną, w budowie znajduje się 6–8 okrętów patrolowych, do 2017 r. ma być
zbudowany lodołamacz, wzmacniane są siły powietrzne, m.in. przez zakup myśliwców CC-177 i CC-130. Na wyposażenie weszło 13 helikopterów. Powiększona jest
41 R. Huebert, The Newly Emerging Arctic Security Environment, „Canadian Defense & Foreign Affairs
Institute”, z marca 2010 r., s. 20.
42 W literaturze wysuwa się tezę, że od umieszczenia flagi rosyjskiej w sierpniu 2007 r. na głębokości
4.200 m na dnie pod Biegunem Północnym, rozpoczął się ostatni proces zawłaszczania obszarów morskich,
choć Rosja wielokrotnie wyjaśniała, że chce i postępuje zgodnie z prawem międzynarodowym.
26
Janusz Symonides
jednostka północna sił piechoty Rangers z 4 tysięcy do 5 tysięcy. Kanada od 2002 r.
prowadzi manewry z udziałem jednostek nawodnych, podwodnych i sił powietrznych. Nie jest jednak oczywiste, czy planowane zakupy i budowa przewidzianych
jednostek zostanie wykonana zgodnie z planem43. Siły zbrojne Danii powiększają się
o 2 samoloty oraz 4 okręty patrolowe klasy lodowej. Przewidziana jest budowa 4 okrętów patrolowych klasy lodowej. Myśliwce F-16 zostaną rozlokowane na Grenlandii.
Utworzono Dowództwo Arktyczne.
Flota norweska powiększyła się o 5 nowych fregat oraz 6 statków patrolowych.
Powiększono też liczbę statków straży granicznej. Realizowany jest kontrakt ze Stanami Zjednoczonymi na zakup 48 myśliwców F-35. Norwegia organizuje od 2006 r.
ćwiczenia Cold Response, w których obok norweskich – uczestniczą też jednostki
NATO z 14 krajów. Operacyjne dowództwo zostało przesunięte do Arktyki44. Rosja,
w przyjętych w 2008 r. podstawach polityki Rosyjskiej Federacji w Arktyce na okres
do 2020 r. i w dalszej perspektywie45, przewiduje stworzenie specjalnych sił zbrojnych
dla Arktyki. W przyjętym programie przezbrajania i unowocześniania sił zbrojnych
na lata 2007–2015 przewidziana jest budowa 8–10 okrętów podwodnych i modernizacja starych. W 2007 r. Rosja ponownie rozpoczęła patrolowanie w Arktyce przez
bombowce dalekiego zasięgu, a od 2008 r. także wznowiła nawodne patrole morskie.
W Arktyce pojawiły się dwa okręty nawodne: „Severomosk” i „Marsal Ustinov”.
Stany Zjednoczone wprowadziły do Arktyki dwa okręty podwodne: „Los Angeles”
i „Sea Wolf”, a w 2009 r. dołączył do nich „USS Texas”. Nadto w tym regionie bazują
22 samoloty F-15 i jednostka AWACS.
Zwiększona obecność wojskowa w regionie Arktyki prowadzi do incydentów, głównie między Rosją a państwami NATO. I tak, od 2007 r. ma miejsce, zdaniem Kanady, naruszenie przestrzeni powietrznej przez rosyjskie bombowce dalekiego zasięgu – TU-95. Jest to związane z podjęciem przez Rosję lotów patrolowych wzdłuż wybrzeży amerykańskich i kanadyjskich. W sierpniu 2010 r. dwa
TU-95 znalazły się w odległości tylko 30 mil od granicy kanadyjskiej. Zostały one
przechwycone i „odprowadzone” przez kanadyjskie myśliwce F-1846. Rosja twierdziła jednak, że bombowce znajdowały się w obszarze międzynarodowym, z kolei
Kanada zarzucała brak wcześniejszego powiadomienia o lotach w kierunku jej granic. We wrześniu 2010 r. rosyjski samolot przeznaczony do zwalczania łodzi podwodnych przeleciał w odległości kilkudziesięciu metrów od fregaty amerykańskiej,
„USS Taylor”, znajdującej się na wodach międzynarodowych Morza Barentsa.
D. Proussalidis, Canada Lags In Arctic Arms Race, Parliamentary Bureau, z 4 lipca 2011 r.
Norway News, Operational Command moves to the Arctic, z 2 czerwca 2009 r.
45 Zasady dostępne w Internecie: http://www.scfr.gov.ru/documents/98.htm/
46 A.W. Dowd, Trying Times With Moscow, „Fraser Forum” z listopada/grudnia 2010 r., www.fraseramerica.org; A. Deslongchamps, Canada Jets Turn Back Russian Aircrafts in the Arctic, „Blomberg News”
z 25 sierpnia 2010 r.; R. Gillies, Canada Intercepts Two Russians Bombers, Associated Press z 25 sierpnia
2010 r.
43 44 Arktyka – region współpracy czy konfliktów
27
Sprawa tego incydentu została podniesiona podczas spotkania między szefem
­operacji morskich, admirałem amerykańskim, Garym Rougheadem a jego rosyjskim
odpowiednikiem47.
Czy te incydenty mogą być interpretowane jako powrót do praktyki typowej dla
okresu „zimnej wojny”? Nie wydaje się, by można tak to oceniać. Przeczy temu
choćby to, że każdy z tych, w istocie drobnych, incydentów był wyjaśniany przez
zainteresowane strony i żaden z nich nie miał negatywnych konsekwencji dla stosunków wzajemnych. Loty patrolowe rosyjskich wybrzeży Ameryki Północnej są obecnie
odnotowywane głównie ze względu na to, że są one raczej sporadyczne. W okresie
„zimnej wojny” były tak regularne i częste, że nie zwracano na nie uwagi, nie były
bowiem żadnym wydarzeniem, a raczej codziennością.
Znacznie więcej jest jednak przykładów współpracy wojskowej oraz środków
i dowodów na próby budowania zaufania wzajemnego w regionie Arktyki. Od 1996 r.
trwa ścisła współpraca między Rosją a Stanami Zjednoczonymi, w której uczestniczą
z państw arktycznych także Norwegia i Szwecja, a z państw spoza regionu – Wielka
Brytania, w celu zabezpieczenia materiałów i składów paliwa nuklearnego oraz utylizacji instalacji jądrowych złomowanych lodołamaczy i łodzi podwodnych48. Rozwijają się kontakty i współdziałanie dotyczące poszukiwań i ratownictwa w Arktyce.
Istotną rolę odgrywa w niej marynarka i lotnictwo wszystkich krajów arktycznych.
Wspomniana wcześniej amerykańska fregata „USS Taylor” złożyła historyczną wizytę
z okazji obchodów zakończenia II wojny światowej w Murmańsku. Dowodem daleko
idącej współpracy jest też przeprowadzana wspólnie przez USA, Rosją i Kanadę operacja Vigilant Eagle, testująca możliwości współdziałania lotnictwa wojskowego tych
państw w przypadku porywania czy piractwa w przestrzeni powietrznej nad wodami
międzynarodowymi49.
Czy zachodzący w Arktyce proces wzmacniania sił morskich i powietrznych może
być kwalifikowany alarmistycznie jako jej manifestacja czy wręcz wyścig zbrojeń
ze względu na przewidywane konflikty międzypaństwowe w tym regionie? Debata
na ten temat toczy się wśród specjalistów i szczególnie dobitnie teza o trwającym
wyścigu zbrojeń wyrażana jest przez kanadyjskiego specjalistę, Roba Hueberta.
Jego zdaniem, mimo zapewnień wyrażanych w oficjalnych oświadczeniach i przyjętych strategiach przez państwa arktyczne o ich zdecydowaniu prowadzenia polityki
współpracy i przekształceniu Arktyki w strefę pokoju i bezpieczeństwa, przystąpiły
one do powiększania swego potencjału militarnego, co może oznaczać rozpoczęcie
wyścigu zbrojeń. Tak więc, państwa arktyczne mówią o współpracy, lecz w istocie
47 A Osborn, Russian Jets Buzz US Navy Frigate in Arctic in Cold War-Style Show of Force, „Telegraf”
z 20 września 2010 r.
48 Por. M. O’Brien, MPC&A Activities with Russian Icebreaker Fleet, 38th Annual Conference, Phoenix, Ar., z 20–24 lipca 1997 r.; A. Shuvalova, UK – Russian Global Partnership Cooperation, „Jadiernyj
Kontrol” 2004, nr 3, s. 125–144.
49 M. Humphreys, Vigilant Eagle Tests Norad. Russian Response, „Public Affairs” z 10 sierpnia 2010 r.
28
Janusz Symonides
przygotowują się na wypadek konfliktu50. Ten punkt widzenia jest kwestionowany
przez innych specjalistów kanadyjskich. Michael Byers stwierdza, że nie widzi żadnego wyścigu zbrojeń, a poziom współpracy między państwami arktycznymi uznaje za
dobry. To co dostrzega, kwalifikuje jako całkowicie logiczną odpowiedź na konieczność zwiększenia funkcji policyjnych w stosunku do nowo otwartych, uwolnionych od
lodów, obszarów morskich51. W prawdopodobieństwo konfliktu w Arktyce nie wierzy
także premier Kanady, Stephen Harper, który, jak wynika z ujawnionych przez Wikileaks korespondencji, na spotkaniu w 2010 r. z ówczesnym sekretarzem generalnym
NATO, Andersem F. Rasmussenem, stwierdził, że NATO nie ma żadnej roli do odegrania w Arktyce, Kanada ma dobre stosunki z Rosją, a obecność NATO w tym regionie
mogłaby tylko doprowadzić do powstania napięć52.
Jest dość znamienne, że wyżsi dowódcy wojskowi widzą dla sił morskich w Arktyce przede wszystkim funkcje policyjne, ochrony granic i szlaków morskich oraz
działań państw nadbrzeżnych w strefach ekonomicznych i na szelfie. Amerykański
admirał, Gary Roughead podkreślił na konferencji w Ottawie w 2010 r., że patrolowanie szlaków morskich jest tradycyjną funkcją, gwarantującą bezpieczeństwo obrotu
międzynarodowego. Zwrócił on uwagę, że łodzie podwodne w sytuacji, gdy rozpoczyna się wydobycie zasobów naturalnych z szelfu arktycznego mają w tym względzie
istotne i wzrastające zadania53. Również admirał James G. Stavridis, głównodowodzący sił NATO w Europie, we wstępie do publikacji brytyjskiego Instytutu Studiów
Obronnych i Bezpieczeństwa stwierdził, że jak dotąd spory na północy były rozwiązywane pokojowo, a siły morskie, zwłaszcza związane ze służbą ochrony granic, mają
ważną rolę do odegrania w ramach międzynarodowej koordynacji w tym obszarze,
głównie poprzez wspieranie oraz ochronę handlowych i innych interesów54.
Topnienie lodów w Arktyce, nowe możliwości i trasy żeglugowe, poszerzenie
akwenów wolnych od lodów, stwarza z wojskowego punktu widzenia możliwości
szybszego przerzucania sił z Arktyki na Pacyfik, pozwala na wprowadzanie na Ocean
Arktyczny większej liczby okrętów nawodnych oraz także (nie było tej możliwości
wcześniej) umożliwia projekcję i demonstrację siły. Czy i na ile państwa arktyczne
będą korzystać z tej możliwości zależy od wielu czynników, wśród których istotne
znaczenie ma ogólny stan relacji między Stanami Zjednoczonymi (czy szerzej NATO)
z Rosją i to w układzie globalnym. Zależą one bardziej od napięć związanych z realizacją przez USA planów tarczy antyrakietowej niż od sytuacji w Arktyce. Z tego
50 R. Huebert, The Newly Emerging Arctic Security Environment, Prepared for the Canadian Defense
7& Foreign Affairs Institute, Calgary, March 2010. Executive Summary.
51 M. Byers, Arctic sees military buildup, Canadian Press z 25 marca 2010 r., http://www.arcticsecurity.
org/?p=287, s. 2.
52 Podane za: J. Torobin, Military plans a show of force in High Seas, „Globe and Mail” z 3 lipca 2011 r.
53 P. Mc Leary, Adm. Roughead on Subs.; Canadian on the Arctic Arms Race, http://www.aviationweek.com/aw/blogs/defense/index.jsp?plckcontroller=Blog&plck
54 J. Stavridis w: „Whitehall Papers” 2010, t. 75, nr 1, s. VIII–XIII.
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
29
punktu widzenia nie wydaje się, by stosunki między USA a Rosją w Arktyce uzasadniały nieuchronność wyścigu zbrojeń i konfrontacji militarnej między nimi55.
Czy wzrost obecności marynarki wojennej w Arktyce jest uzasadniony z punktu
widzenia ochrony interesów państw nadbrzeżnych? Z pewnością. Siły morskie
i powietrzne mają prawo pościgu, przysługuje im prawo wizyty i rewizji. Mogą zatrzymywać statki rybackie prowadzące nielegalne, nieudokumentowane i nieuregulowane
połowy, mogą uczestniczyć w ochronie środowiska morskiego przed zanieczyszczeniem, mogą zapobiegać nielegalnemu zatapianiu szkodliwych substancji i odpadów,
mogą uczestniczyć w akcjach ratunkowych, wreszcie mogą chronić i zapobiegać piractwu i terroryzmowi w tym akwenie. Z tego punktu widzenia umiarkowane, jak się
wydaje, wzmocnienie floty i sił powietrznych Danii, Kanady czy Norwegii uznać
można za uzasadnione. Zadania związane z utrzymaniem ładu na Oceanie Arktycznym mają też do spełnienia amerykańskie oraz rosyjskie siły morskie i powietrzne.
Można zastanawiać się czy rozbudowa sił rakietowych jest uzasadniona, ale potencjał
wojskowy obu tych państw w Arktyce jest funkcją interesów i potrzeb wykraczających
poza ten region. Tak więc, uzasadniona jest teza, że wprawdzie w Arktyce mamy do
czynienia z rozbudową sił morskich i powietrznych, jednak można ją uznać za przewidywalną, w znacznej mierze uzasadnioną i nieprzekraczającą poziomu pozwalającego
na wysuwanie argumentów o rozpoczynającym się wyścigu zbrojeń w tym regionie.
5. Dokąd zmierza Arktyka?
Nie ma wątpliwości, Arktyka zmierza w kierunku pokojowej współpracy. Współpraca
arktyczna ma zresztą długą tradycję. Można odnotować wieloletnie, efektywne kontakty i współdziałanie międzynarodowe w prowadzeniu badań naukowych, nieograniczone zresztą tylko do tego regionu. Od dziesiątków lat trwa współpraca dotycząca
ochrony środowiska naturalnego. Ochrona fok, niedźwiedzi polarnych, karibu, wielorybów czy wielu gatunków ryb była rozwijana przeze cały XX wiek. Te kierunki
współpracy są z powodzeniem kontynuowane w XXI wieku. Wzmocnieniu ulegają
też instytucje i organizacje rozwijające tę współpracę, by wymienić choćby Radę Arktyczną, tworzącą ostatni stały sekretariat.
Przyjęty we wrześniu 2010 r. przez Norwegię i Rosję, Traktat o delimitacji
i współpracy na Morzu Barentsa i Oceanie Arktycznym, potwierdza tylko, że spory
dotyczące rozgraniczenia obszarów morskich, czy roszczenia do szelfu kontynental55 Jest rzeczą dość znamienną, że w sympozjum zorganizowanym w 2001 r. przez marynarkę amerykańską Naval Operations in an Ice-Free Arctic, rozpatrywano możliwości konfrontacji między Rosją a Chinami. Na sympozjum w 2007 r. „Impact on an Ice-Diminishing Arctic on Naval and Maritime Operation”
wyrażano opinie, że regulacje dotyczące żeglugi na północnej drodze morskiej, wprowadzone przez Rosję,
naruszają swobodę żeglugi i mogą prowadzić do konfliktu. Podane za RearAdmiral K. Akimoto, Power
Games In the Arctic Ocean, „Arctic Ocean Quarterely Bulletin” nr 1 z sierpnia 2009 r., s. 4–6.
30
Janusz Symonides
nego mogą być rozwiązane zgodnie z prawem morza; „lodowej” zimnej wojny czy
niekontrolowanego wyścigu zbrojeń do Bieguna Północnego, jak to formułowały niektóre media, nie ma. Nowym, istotnym dowodem pokojowej współpracy jest także
przyjęcie 12 maja 2011 r. porozumienia o współpracy w poszukiwaniu i ratownictwie
w Arktyce. Sygnatariusze, osiem państw arktycznych, ustaliły granice i obszary odpowiedzialności każdej ze stron, zastrzegając się tylko, że ustalenia te nie będą wpływać
na rozwiązanie problemów delimitacji obszarów podlegających ich suwerenności, prawom suwerennym i jurysdykcji.
Zwolennicy stanowiska akcentującego „zawłaszczanie” Arktyki mówią o walce
państw arktycznych. Nie dostrzegają istotnego faktu, że proces powiększania mórz
terytorialnych z 3 do 12 mil oraz ustanawianie stref ekonomicznych i stref rybołówstwa, które weszły w skład stref ekonomicznych, zakończył się dawno temu, bo
już w latach 70. XX wieku. Miało to miejsce jeszcze w czasie III konferencji prawa
morza. Ustanowienie tych stref zostało potwierdzone przez Konwencję o prawie
morza z 1982 r., która weszła w życie w 1994 r. Obecnie państwa są w trakcie określenia tylko granicy zewnętrznej szelfu kontynentalnego, czyli praw suwerennych do
dna morskiego poza 200 milami. Tak więc, roszczenie do Bieguna Północnego nie
jest roszczeniem do ustanawiania wyłącznej strefy ekonomicznej, nie obejmuje wód
z ich „zawartością”, te pozostają bowiem obszarem morza otwartego. Dla oceny ekonomicznego znaczenia tych roszczeń należy zauważyć, że gaz ziemny i ropa naftowa
znajdują się w obrębie ustanowionych już wcześniej wyłącznych stref ekonomicznych.
Służby geologiczne oceniają, że występują one do głębokości 500 m. W okolicach
Bieguna Północnego głębokości są znacznie większe, około 4.000 m.
Tak więc ewentualne uznanie prawa do włączenia w obręb swojego szelfu Bieguna Północnego przez jednego z trzech pretendentów: Rosję, Kanadę, Danię, nie
będzie miało istotniejszego znaczenia ekonomicznego. Zresztą nie jest w tej chwili
oczywiste, czy Komisja Granic Szelfu uzna dowody naukowe przedstawione przez
którąkolwiek ze stron za wystarczające i przekonujące. Nie można wykluczyć scenariusza pozostawienia obecnego statusu dna Bieguna Północnego, czyli potwierdzenia,
że jest on położony w obszarze niepodlegającym prawom suwerennym jakiegokolwiek państwa, i że obszar ten pozostaje nadal wspólnym dziedzictwem ludzkości, którym zarządza Organizacja Dna Morskiego. Nie ma między państwami arktycznymi,
wymieniającymi ewentualne roszczenia do Bieguna, bezpardonowej walki. Przeciwnie, państwa te ściśle ze sobą współpracują w gromadzeniu i wymianie danych
naukowych odnośnie do Wzgórz Łomonosowa, co dowodzi, że ich rywalizacja ma
pokojowy charakter.
Jak wynika z wcześniejszych rozważań, obecnie w Arktyce mamy tylko dwa
spory delimitacyjne: na Morzu Beringa między Stanami Zjednoczonymi a Kanadą
i spór o wyspę Hans między Kanadą a Danią. W obu tych sporach trwają negocjacje
i istnieje szansa na ich rozwiązanie, być może przez odwołanie się do rozwiązania
przyjętego przez Norwegię i Rosję. W każdym razie, są to spory między państwami
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
31
sojusznikami należącymi do NATO i perspektywa przekształcenia ich w otwarty i ostry
konflikt, grożący użyciem siły militarnej, jest mało prawdopodobna. Z kolei Rosja,
poza roszczeniem do Bieguna Północnego, nie ma obecnie żadnego delimitacyjnego
sporu z sąsiadami. Z Norwegią spór został rozstrzygnięty w 2010 r., a z USA w 1990 r.
Tak więc zdecydowana większość sporów, jaka istniała w latach 80. i 90. XX wieku,
została rozwiązana56. W tej sytuacji można uznać region Arktyki za region świata
o wyjątkowo małej liczbie i intensywności sporów delimitacyjnych. Wystarczy, dla
porównania wskazać, że na Morzu Wschodnio- i Południowochińskim Chiny mają
spory delimitacyjne z Brunei, Filipinami, Japonią, Malezją, Tajwanem i Wietnamem.
Czy kierowanie się przez państwa arktyczne prawem morza oznacza, że nie zdarzają się incydenty, zatrzymania statków rybackich czy włączanie do ich ochrony statków straży granicznej i okrętów wojennych? Sporadycznie zatrzymywane są statki
państw unijnych i Rosji na łowiskach wokół Spitsbergenu. Źródłem napięć mogą się
stać także, w dłuższej perspektywie, kwestie ograniczania swobody żeglugi na północnozachodnim przejściu przez Kanadę i na północnej drodze morskiej przez Rosję,
jak też ograniczenie swobody żeglugi przez wyłączne strefy ekonomiczne, związane
z rozszerzającą interpretacją artykułu 234 konwencji, dającą prawo do podjęcia kroków w celu ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniem ze statków na
obszarach pokrytych lodem. W sprawach związanych z wolnością żeglugi prawdopodobne jest powstanie sporów dotyczących interpretacji Konwencji o prawie morza
między niektórymi państwami arktycznymi a resztą „społeczności międzynarodowej”,
zwłaszcza państwami Unii Europejskiej a także Chinami, Koreą czy Japonią57. Ostatnie wydarzenia wskazują, że przedmiotem sporów staje się kwestia interpretacji Traktatu paryskiego z 1920 r. dotyczącego Spitsbergenu, jak również loty patrolowe bombowców rosyjskich w pobliżu wybrzeża Ameryki Północnej. Należy również zauważyć, że wbrew temu, co niekiedy sugerują media, spory w Arktyce nie występują
tylko między Rosją a resztą państw arktycznych, lecz mają one miejsce także między
sojuszniczymi państwami arktycznymi oraz między państwami arktycznymi a resztą
„społeczności międzynarodowej”. W przypadku sporów interpretacyjnych dotyczących Spitsbergenu, należy pamiętać, że stronami traktatu z 1920 r. jest aż 40 państw.
Współpraca międzynarodowa dotycząca Arktyki rozwija się na kilku poziomach:
bilateralnym, subregionalnym, regionalnym oraz globalnym. Ten ostatni poziom zasługuje
56 Granice szelfu kontynentalnego zostały ustalone między Kanadą a Danią w 1973 r. Islandia i Norwegia ustaliły granice stref rybołówstwa i szelfu w 1980/1981 r. Dania i Islandia uzgodniły granice szelfu i stref
rybołówstwa w 1997 r. Dania i Norwegia rozwiązały swoje problemy graniczne dotyczące Grenlandii i Jan
Mayen zgodnie z orzeczeniem Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w 1995 r. Dania, Islandia
i Norwegia zawarły trójstronne porozumienie w 1997 r. Dania i Islandia uzgodniły granice szelfu kontynentalnego i stref rybołówczych w 2006 r.
57 Kwestie wolności żeglugi wymagają poświęcenia znacznie większej uwagi niż pozwalają na to ramy
tego artykułu. Częściowo są one przedstawione w J. Symonides, Północna Droga Morska w Arktyce, „Stosunki Międzynarodowe/International Relations” 2011, t. 43, nr 1–2, s. 39–59.
32
Janusz Symonides
na większe uwzględnienie. Współpraca i zarządzanie tylko subregionalne czy regionalne, bez udziału Narodów Zjednoczonych i jej systemu, bez udziału organizacji integracyjnych, zwłaszcza Unii Europejskiej i ASEAN, nie może być w dobie globalizacji
w pełni efektywne. Wśród podmiotów zarządzania globalnego Arktyką są obecnie nie
tylko państwa i organizacje międzynarodowe, ale i różne regiony arktyczne, ludność
tubylcza, a należy także pamiętać o korporacjach i biznesie. W XXI wieku głównie
korporacje, a nie państwa prowadzą eksploatację zasobów naturalnych, co oznacza, że
ich postępowanie i warunki prowadzonej działalności wydobywczej musi być przedmiotem regulacji międzynarodowych58.
Gwarantem współpracy w Arktyce są przede wszystkim interesy ekonomiczne.
Prowadzenie na dużą skalę działalności wydobywczej na skomplikowanych technologicznie i wymagających klimatycznie, podwodnych złożach jest możliwe tylko
w warunkach pokoju i stabilności. Wymaga ono też współpracy i korzystania, jak
w przypadku Rosji, ze współpracy z bardziej zaawansowanymi technologicznie firmami i korporacjami z innych krajów. Państwa arktyczne mają też świadomość, że większość problemów występujących w tym regionie, łącznie ze zmianami
klimatycznymi i ochroną środowiska to problemy, które nie mogą być rozwiązane
tylko poprzez działania jednostronne, lecz wymagają współpracy dwustronnej, regionalnej i globalnej.
Na pytanie zawarte w tytule należy odpowiedzieć, że Arktyka jest regionem pokojowej współpracy i wiele przemawia za tym, że również pozostanie nim w przyszłości.
Arctic – a region of cooperation or conflicts
Summary
In recent years the international community’s attention has turned to the Arctic region. Policymakers, academics and the media have paid increased attention to this region. The Arctic is
warming nearly twice as rapidly as the rest of the world. Reduction in sea-ice opens the area to
marine transport. Transarctic shipping, during summer months, becoming reality. The reduced
ice is facilitating access to biological and mineral resources in the region, in particular oil and
gas. The United Nations Convention on the Law of the Sea of 1982 provides Arctic States with
a legal framework for the activities in the Arctic Ocean. If a coastal State wishes to delimitate its
continental shelf beyond 200 nautical miles, it has to submit relevant data and information to
the Commission on the Limits of the Continental Shelf. The Commission issues recommenda58 Niebezpieczeństwem dla współpracy arktycznej może się stać próba budowania nieprawdziwych
i groźnych w swoich następstwach percepcji, przedstawiania w fałszywym świetle intencji i postępowania
państw arktycznych. Dotyczy to zwłaszcza tezy o narastającym zagrożeniu militarnym w Arktyce i rozpoczęciu związanego z tym wyścigu zbrojeń. Jak daleko w tych kwestiach idą manipulacje, świadczy próba
przedstawienia rozbudowy floty lodołamaczy i budowa infrastruktury portowej jako dowód militaryzacji
tego regionu.
Arktyka – region współpracy czy konfliktów
33
tions, and the limits based on these recommendations are final and binding. In the Arctic region
only two coastal States so far have made submission to the Commission: the Russian Federation
and Norway. The Commission accepted the Norwegian submission and recommended that the
Russian Federation make a revised submissions. Canada, Denmark and the United States have
yet to make their submissions.
As regards the seafloor of the Arctic Ocean, the alleged “scramble”, “ice cold war” and “conflicts” amongst the States have been over-hyped. This become particularly evident from August
2007, when planting of a Russian flag on the North Pole sea bed resulted in a frenzy of international attention, much focused on growing potential for violent conflict in the region. In fact all
Arctic States are closely cooperating and acting in line with the existing legal and political framework. The recent example of such cooperation is given by Norway and Russia. On 15 September
2010, they signed the treaty on maritime delimitation and cooperation in the Barents Sea and the
Arctic Ocean. Under the provisions of the treaty, Norway and Russia will receive approximately
equal parts of the disputed sea area. The treaty is a clear indication that two countries respect
international rules. It provides additional confirmation the Arctic is a region in which the coastal
States resolve their differences through peaceful means and in accordance with international law.
The necessity of peaceful cooperation between Arctic States is obvious as none of them could
resolve unilaterally problems and challenges the Arctic is concerned with. Rather than pointing
towards conflict the prospect of increasing economic activity in the Arctic Ocean will by itself
present strong incentives for Arctic cooperation. Large-scale exploitation costly and technologically challenging is only possible under conditions of peace and stability in this region.
Therefore, most of the frightening scenarios for the Arctic lack real grounds. Though there
is an increase of military potentials in Arctic, it is rather linked with new constabulary functions of military force therefore it cannot be qualified as beginning of an arms race. The existing issues including those related to the extended continental shelves delimitation, freedom of
navigation, fisheries or resulting from different interpretations of the Paris treaty concerning
Spitsbergen, can be resolved in a spirit of partnership through negotiations and on the basis of
existing international law.
S t o s uwewnętrzne
n k i M i ęi międzynarodowe
d z y n a r o d o w,,arabskiej
e – I n wiosny’’
ternational Relations
Aspekty
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Stanisław Parzymies
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe
,,arabskiej wiosny’’
1. Tło wydarzeń w świecie arabskim
W połowie grudnia 2010 r. w niewielkim tunezyjskim mieście Sidi Buzid samobójcza śmierć w wyniku samospalenia młodego człowieka, pozbawionego środków do
życia, stała się iskrą, która wznieciła płomień rewolty, obejmujący początkowo tylko
ten zacofany region tunezyjski, następnie stopniowo całą Tunezję, by na zasadzie
efektu domina rozszerzyć się na wszystkie kraje arabskie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. To, że samobójstwo Mohammeda Buaziziego spowodowało taki
efekt dowodzi, iż ludzie byli gotowi do konfrontacji i że ich niezadowolenie narastało
latami. Ich sprzeciw był spontaniczny, autentyczny i masowy. Nie był z góry zaplanowany i odgórnie kierowany.
Ta rewolta o podłożu socjalnym dokonała się, a można nawet powiedzieć, że się
jeszcze dokonuje po raz pierwszy na tak wielką skalę w świecie arabskim. Narody
arabskie były w awangardzie procesu dekolonizacji, obalały też u siebie monarchie,
jak w: Egipcie w 1952 r., Tunezji w 1957 r., Iraku w 1958 r., Libii w 1969 r. i w Jemenie w 1970 r., ale nigdy nie zdobyły się na rewolucję społeczną, ani nie zbudowały
demokracji. Jest rzeczą interesującą, że rewolta młodzieży arabskiej, ponieważ ten
generacyjny aspekt tej rewolty zasługuje na podkreślenie, rozpoczęła się w Tunezji, od
lat najbardziej otwartym na świat i wpływy zachodnie kraju muzułmańskim. W następstwie fali społecznego sprzeciwu region Morza Śródziemnego, będący tradycyjnie
obszarem napięć i konfliktów międzynarodowych, stał się po raz kolejny centralnym
elementem łuku kryzysowego, rozpiętego między Oceanem Atlantyckim i Oceanem
Indyjskim, tym razem z przyczyn wewnętrznych. Świat z tym większą uwagą obserwuje wszelkie napięcia i konflikty w tym regionie, ponieważ to stąd pochodzi 36%
światowej produkcji ropy naftowej1.
1 ,,Le Monde’’ z 26 lutego 2011 r.
36
Stanisław Parzymies
Czy rewolta arabska była zaskoczeniem dla świata? Minister spraw zagranicznych Francji, Alain Juppé, definiując w swoim przemówieniu, wygłoszonym
16 kwietnia 2011 r. na konferencji w Instytucie Świata Arabskiego w Paryżu, strategię Francji wobec zmian zachodzących w krajach arabskich Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, stwierdził, że ,,żaden ośrodek badawczy, żadna kancelaria rządowa, żaden specjalista, nie byli w stanie przewidzieć ani rozległości, ani momentu
(wybuchu) tej «wiosny arabskiej», nawet jeśli istniały jakieś zwiastuny’’2. Podobne
opinie, że ,,demonstracje i powstania zaskoczyły Europejczyków i Amerykanów’’,
ukazały się również w niektórych publikacjach osób, zajmujących się problematyką
arabską w Polsce3.
Rzeczywistość była jednak inna. To prawda, precyzyjnych prognoz co do czasu
rewolty nie było, mogła zaskoczyć również jej skala, ale były oceny narastającego niezadowolenia. Zresztą różnego rodzaju protesty nie są czymś nowym w świecie arabskim4. Ostrzeżenia, związane z wybuchową sytuacją społeczną w krajach Afryki Północnej, płynęły zarówno ze źródeł europejskich, jak i arabskich. Sekretarz generalny
Unii Maghrebu Arabskiego, Habib Ben Yahia, za istotny i konieczny warunek pozytywnego rozwoju sytuacji w krajach arabskich uznał w 2009 r. w swoim wystąpieniu
na konferencji w Hammamecie, poświęconej geopolityce w regionie Morza Śródziemnego, ,,deradykalizację’’ młodzieży arabskiej5. Autorzy opublikowanej w czerwcu
2008 r. francuskiej Białej Księgi dotyczącej obrony i bezpieczeństwa pisali, że jeśli
w Maghrebie utrzymają się negatywne tendencje, to za 10 lub 15 lat sytuacja stanie
się niepokojąca dla państw Unii Europejskiej. Nie wydaje się, aby doszło do konfliktów międzypaństwowych o wysokiej intensywności, chociaż i w tym względzie czujność „społeczności międzynarodowej” jest wskazana. Można natomiast spodziewać
się napięć wewnętrznych w krajach Maghrebu, związanych z sukcesją u steru państw,
radykalizacją ruchów społecznych, bezrobociem i terroryzmem. Aby temu zapobiec
powinny być podjęte przez Unię Europejską stosowne działania w dziedzinie gospodarczej i edukacyjnej, społecznej i bezpieczeństwa6. Ponadto, z inicjatywy Agencji
ONZ do spraw rozwoju (UNDP), pojawiły się w latach 2002–2005 raporty, opracowane przez arabskich intelektualistów, w których sygnalizowano, że kraje arabskie
są w przededniu zasadniczych przemian7. Sygnały te zostały zignorowane. Obecnie
Intervention d’Alain Juppé au colloque ,,Printemps arabe’’, Reseau Voltaire/ Paris France/le 16 avril
2011, http:/www.voltairenet.org.Intervention-d-Alain Juppe au colloque ,,Printemps arabe.
3 Zob. np.: A. Balcer, Jaśminowa demokracja (Policy Paper), http://Waldek-myst.blog.onet.pl/2,ID422159931,index.html, s. 1; A. El-Maaytah, O mitach i legendach ,,Orientu’’, ,,Stosunki Międzynarodowe’’ 2011, nr 71–72, s. 5.
4 Por. A. Dzisiów-Szuszkiewicz, „Arabska wiosna” – przyczyny, przebieg, prognoza, ,,Bezpieczeństwo Narodowe’’ II-2011, nr 18, s. 41.
5 ,,Réalités’’ 2009, nr 1218, s. 50.
6 Défense et sécurité nationale. Le Livre blanc, Paris 2008, s. 48 i 72.
7 UNDP: Arab Human Development Report, z 24 grudnia 2004 r.
2 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
37
wiemy, że autorzy tych raportów mieli rację. Gdyby wprowadzono wówczas zmiany
polityczne i gospodarcze w krajach arabskich wychodzące naprzeciw oczekiwaniom
społecznym, wspierające transformację na rzecz budowy społeczeństwa obywatelskiego, może nie musiałoby dojść do wielotygodniowych, czy nawet wielomiesięcznych demonstracji ulicznych, starć z policją, a w niektórych krajach również z wojskiem, liczonych w setkach lub w tysiącach ofiar.
Stało się tak dlatego, że wielkie mocarstwa, mające możliwość wpływania na
rozwój sytuacji w krajach arabskich, świadomie tego nie czyniły. Znacznie wygodniej
było im utrzymywać stosunki z reżimami od wielu lat dzierżącymi ster rządów, nawet
jeśli były one autorytarne i despotyczne, które gwarantowały im stabilność w regionie, zabezpieczały przed fundamentalistami, zapewniały bezpieczne warunki inwestowania. Wielkie mocarstwa nie dostrzegały dla siebie interesu w tym, aby inicjować
i wspierać przemiany, których finału nie mogły przewidzieć. Przywódcy europejscy
i amerykańscy utrzymywali z niedemokratycznymi reżimami bliskie i intensywne kontakty, przyjmowali u siebie z honorami arabskich dyktatorów, dekorowali odznaczeniami, jak uczynił to np. prezydent RP Lech Kaczyński w przypadku Hosni Mubaraka.
Muammar Kaddafi rozbijał swój wielki namiot w ogrodach pałaców wielu europejskich szefów państw i rządów od Moskwy po Paryż i Rzym. Libia była doskonałym
nabywcą europejskiego uzbrojenia, a jednocześnie hamowała napływ na obszar UE
nielegalnych imigrantów, oczyszczając równocześnie swoje terytorium z elementów
Al-Kaidy. Dlatego też podczas spotkania na szczycie przedstawicieli Unii Europejskiej
i Afryki, które odbyło się 29–30 listopada 2010 r. w Trypolisie, a więc na kilkanaście
dni przed wybuchem arabskiej rebelii, zgodnie stwierdzono w końcowej deklaracji,
że ,,2010 jest rokiem pokoju i bezpieczeństwa w Afryce’’8.
Ten stan rzeczy najlepiej scharakteryzował prezydent Francji Nicolas Sarkozy,
który zresztą sam był w dobrych stosunkach z Kaddafim i Ben Alim. W wystąpieniu
telewizyjnym 27 lutego 2011 r. stwierdził: ,,Wszystkie rządy francuskie od zakończenia kolonizacji utrzymywały stosunki (z tymi reżimami), pomimo ich autorytarnego
charakteru, gdyż wydawały się być w oczach wszystkich jako ochrona przed religijnym ekstremizmem, fundamentalizmem i terroryzmem’’9. Dodajmy, że nie tylko rządy
francuskie, ale rządy większości krajów członkowskich Unii Europejskiej, Rosji i rząd
Stanów Zjednoczonych postępowały identycznie.
Tymczasem autorytarne rządy krajów południowego brzegu Morza Śródziemnego doceniały pomoc finansową udzielaną im w ramach Procesu Barcelońskiego
przez Unię Europejską, ale przeciwne były uzależnianiu tej pomocy od jakichkolwiek
warunków, np. dotyczących przestrzegania praw człowieka. Tym aspektem działalności UE w regionie Morza Śródziemnego nie były zainteresowane. W tych ­krajach
8 Déclaration de Tripoli après le 3ème sommet Afrique-UE, 29/30 Novembre 2010, s. 2, http://www.
africa-eu-partnership.org/fr/node/1683 (01.12.2010).
9 ,,Le Monde’’ z 1 marca 2011 r.
38
Stanisław Parzymies
decyzjom władz, dotyczącym marginalizacji ruchów islamistycznych, towarzyszyły
decyzje marginalizujące również ruchy nieislamistyczne, domagające się reform
demokratycznych i swobód obywatelskich.
,,Wiosna arabska’’, tak nazywa się w publicystyce międzynarodowej, ale również
często w wystąpieniach polityków rewoltę arabską, jest według hiszpańskiego pisarza Juana Goytisolo, mieszkającego od lat w Maroku, najważniejszym wydarzeniem
w historii świata arabskiego od czasów Ibn Chalduna, historyka i socjologa arabskiego, żyjącego w XIV wieku10. Miała ona w krajach arabskich podobne przyczyny,
chociaż zróżnicowany przebieg w każdym z nich, tak jak różne są, w zależności od
kraju, konsekwencje tego społecznego zrywu11. Z jednym typem rewolty mieliśmy do
czynienia w Tunezji i Egipcie, z innym w Libii, Syrii, Jemenie i Bahrajnie, z jeszcze
innym w Algierii i Maroku. Podobieństwa były takie, że w państwach o ustroju republikańskim, czyli w Tunezji, Egipcie, Libii, Syrii, Jemenie i Algierii ludzie domagali
się odsunięcia od władzy dożywotnich prezydentów. W monarchiach, a więc w Jordanii, Maroku, Bahrajnie, Arabii Saudyjskiej i Omanie domagano się większego wpływu
obywateli na rządzenie oraz zmian gospodarczych. W Libanie żądano położenia kresu
konfesjonalizmowi. Natomiast Palestyńczycy wyrażali zdecydowany sprzeciw wobec
podziałów między Fatahem i Hamasem12.
Ale arabska rewolta była przede wszystkim protestem przeciwko: nierównościom
społecznym, biedzie, drożyźnie, bezrobociu, biurokracji, korupcji, nepotyzmowi, brakowi swobód gospodarczych, naruszaniu praw człowieka. Była również w pewnym
stopniu wyrazem oczekiwań jakiejś formy demokracji, powodowanych niskim poziomem reprezentacji społeczeństwa we władzach państwa, chociaż to ostatnie żądanie nie we wszystkich krajach było z równą intensywnością eksponowane. Do tego
dodajmy konsekwencje galopującego przyrostu naturalnego. W krajach arabskich
Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu jest on dzisiaj rzędu 2%, ale w latach 80.
XX wieku przyrost naturalny wynosił 3,2%. Dlatego też to dwudziestolatkowie, którzy
stanowią połowę ludności arabskiej, i trzydziestolatkowie byli siłą sprawczą rewolty.
Ani politycznie, ani gospodarczo kraje arabskie nie były przygotowane do zaspokojenia oczekiwań, potrzeb i aspiracji wchodzących w dorosłe życie, już lepiej wykształconych obywateli, co wcześniej, czy później musiało zaowocować wybuchem społecznym13.
J. Goytisolo, Les ,,indignés’’ du Maroc, ,,Le Nouvel Observateur’’ z 7 lipca 2011 r.
Por. The Arab awakening. Revolution spinning in the wind, ,,The Economist’’ z 16 lipca 2011 r.
12 Zob. Z. Hesová, Arabské dny hněvu, ,,Mezinárodni politika” 2011, nr 6, s. 4.
13 K. Kubiak, Źródła ludowego gniewu, ,,Raport. Wojsko. Technika. Obronność’’ 2011, nr 2, s. 56–57.
10 11 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
39
2. Konsekwencje ludowej rewolty w Tunezji i Egipcie
W Tunezji i Egipcie, dwóch najbardziej reprezentatywnych dla rewolty arabskiej krajach, wynikiem ulicznych protestów było odsunięcie od władzy prezydentów i związanych z nimi klanów rodzinnych, elit biznesowych, głównych przedstawicieli biurokracji państwowej oraz służb bezpieczeństwa. Podstawowe struktury obu reżimów
pozostały jednak w dużej mierze nienaruszone, gdyż wojskowa i państwowa biurokracja nadal kontroluje sytuację w obu krajach i jest w stanie dyktować tempo
zmian w najbliższych miesiącach. Ci, którzy rozpoczęli rewoltę nie są praktycznie
reprezentowani w tymczasowych władzach. Przebywająca w Polsce we wrześniu
2011 r. opozycjonistka tunezyjska Omezzin Chalifa stwierdziła, że społeczeństwo jej
kraju jest rozczarowane, że nie zdążono rozliczyć ludzi dawnego reżimu, niewiele
zmieniło się w państwowych mediach, wszystko to powoduje spadek zaufania do
przejściowego rządu14.
Pozostaje wielką niewiadomą, co stanie się dalej w obu krajach, jakkolwiek na
jesieni przewidziane są wybory parlamentarne. Przejście od dyktatury do demokracji w tych dwóch, jak się podkreśla modelowych dla ,,wiosny arabskiej’’, krajach
nie będzie łatwe, a w każdym razie wymagać będzie czasu. Demokracja rodzi się
w wyniku ewolucji, a nie rewolucji, nie może być zadekretowana, zakorzenia się
powoli. W procesie dochodzenia do demokracji w Egipcie i Tunezji mamy do czynienia z wydarzeniami niepokojącymi. W Egipcie nie tylko wielokrotnie pojawiali
się demonstranci na placu Tahrir, przypominający wojskowej władzy o swoich żądaniach, ale także dochodziło do starć muzułmanów z chrześcijanami, czyli mniejszością koptyjską, która stanowi w tym kraju 10% ludności. W Tunezji tymczasowy rząd
musiał przywrócić godzinę policyjną po tym, jak doszło do demonstracji antyrządowych ludzi zniecierpliwionych powolnością zmian, którym towarzyszyło niszczenie
mienia w centrum i na przedmieściach Tunisu oraz masowe ucieczki z więzień.
W obu krajach nie odnotowuje się wzrostu gospodarczego, do czego przyczynia
się brak dochodów z turystyki, rośnie wśród młodzieży bezrobocie, bieda staje się
coraz bardziej powszechna, tworząc sprzyjające warunki dla wszelkiej maści ekstremizmu politycznego15. W Tunezji i Egipcie w obalaniu dyktatur uczestniczyli przede
wszystkim liberałowie. Teraz liberałowie obawiają się, że to islamiści wygrają pierwsze demokratyczne wybory, przejmą władzę i nigdy już tej władzy nie oddadzą.
W Tunezji ruch ludowego protestu wziął początek w małych ośrodkach, gdzie
przeciw władzy wystąpiła zdesperowana biedota, sprowokowana brakiem perspektyw, brakiem pracy i wzrostem cen żywności. Gospodarka Tunezji kontrolowana była
przez bliższą i dalszą rodzinę prezydenta Zine El Abidine Ben Alego. Szacuje się, że
do klanu prezydenta Ben Alego i klanu jego żony Trabelsi, należało 20% całej gospo14 15 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 12 września 2011 r.
Por. Premiers oranges sur le ,,printemps arabe’’, ,,Le Monde’’ z 10 maja 2011 r.
40
Stanisław Parzymies
darki kraju16. Bliscy prezydenta Ben Alego posiadali domy w Paryżu, w Alpach i na
Riwierze Francuskiej. Ben Ali, który uciekł z rodziną do Arabii Saudyjskiej, skazany
został zaocznie na karę 35 lat więzienia.
Wybory w Tunezji do liczącej 217 deputowanych Konstytuanty miały się odbyć
24 lipca, ale je przełożono na 23 października 2011 r. Kwestia wyborów budziła wielkie emocje. Problemem była mentalność i słaba orientacja mieszkańców prowincji
w regułach demokracji. Komisja wyborcza informowała, że wielu obywateli nie rejestruje się na listach wyborczych. Na początku sierpnia 2011 r. tylko 1,8 mln z 7,9 mln
wyborców wyrażało chęć udziału w wyborach. Natomiast zarejestrowało się już ponad
100 partii17. Uważa się, że 50% tych partii utworzyli członkowie zdelegalizowanego
Zgromadzenia Demokratyczno-Konstytucyjnego (RCD), partii upadłego dyktatora.
Sondaże największe szanse (35–40%) dawały zdelegalizowanej przed rewoltą partii islamskiej Ennahda (Odrodzenie), która utworzyła swoje komitety wyborcze we
wszystkich 27 istniejących w Tunezji okręgach wyborczych18. Pojawiły się opinie,
których źródłem był m.in. minister spraw wewnętrznych w byłym rządzie, że jeśli
Ennahda wygra wybory, to wojsko nie dopuści jej do władzy, tak jak w 1992 r. wojsko uczyniło to w Algierii z FIS (Islamskim Frontem Ocalenia)19. W wyborach, które
odbyły się w Tunezji 23 października 2011 r. partia Ennahda uzyskała 90 mandatów
w Konstytuancie, czyli 41,47%.
Bardziej radykalni niż zwolennicy Ennahdy są salafici, islamiści, domagający
się odrodzenia islamu poprzez powrot do jego źródeł, którzy żądają wprowadzenia
w Tunezji zasad szariatu, chociaż ich wpływy są niewielkie. Umiarkowani islamiści,
świadomi obaw dotyczących ich ewentualnych przyszłych rządów, zapewniają, że
pragną jedynie przywrócenia religii w życiu społecznym, zgodnie z oczekiwaniem
ludności, i wskazują na przykład Turcji, gdzie islamistyczna Partia Sprawiedliwości
i Dobrobytu (AKP) dowodzi, że islam i demokracja dadzą się ze sobą pogodzić.
W Egipcie rewolta kosztowała życie 846 osób na terenie całego kraju, w tym
około 400 w samym Kairze. W tym kraju nadal rządzi wojsko, które ciągle korzysta z amerykańskiej pomocy. W ten sposób Amerykanie starają się kontrolować rozwój sytuacji w Egipcie. Jak pisała w amerykańskim miesięczniku ,,Foreign Affairs’’ z maja–czerwca 2011 r. Dina Shehata z kairskiego Centrum Studiów Strategicznych, ,,Wysoka Rada Sił Zbrojnych rządzi Egiptem. Biurokracja państwowa,
licząca około sześć milionów ludzi, pozostaje na miejscu z ministerstwami i agendami w dużym stopniu nie zmienionymi i ciągle odpowiedzialnymi za prowadzenie
bieżących spraw’’20.
,,Time’’ z 18 lipca 2011 r.; ,,Gazeta Wyborcza’’ z 8 sierpnia 2011 r.
,,Gazeta Wyborcza’’ z 8 sierpnia 2011 r.
18 ,, Le Monde’’ z 10 czerwca 2011 r.
19 Post-revolutionary Tunisia. Moving ahead, „The Economist” z 16 lipca 2011 r.
20 D. Shehata, The Fall of the Pharaoh. How Hojni Mubarak’s Reign Came to an End, „Foreign Affairs’” z maja–czerwca 2011 r., s. 32.
16 17 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
41
W Egipcie rewolta rozpoczęła się 25 stycznia 2011 r., a już 11 lutego prezydent
Hosni Mubarak zrezygnował z władzy pod naciskiem demonstrantów. Armia, która
sprawuje rządy po obaleniu prezydenta Mubaraka, ogłosiła 13 lipca 2011 r. przesunięcie
terminu pierwszych wolnych wyborów z września na październik lub listopad.
W wyborach zamierza wziąć udział kilkadziesiąt partii, komitetów i ugrupowań.
Dopiero po wyborach parlamentarnych ma być opracowana nowa konstytucja i przeprowadzone wybory prezydenckie. Jednakże demonstranci, którzy ciągle gromadzą
się na placu Tahrir, domagają się przyjęcia nowej konstytucji jeszcze przed wyborami.
Najwyższa Rada Sił Zbrojnych zapowiedziała jednak powołanie przed wyborami jedynie stuosobowej komisji, mającej opracować projekt nowej konstytucji. Wiele świeckich partii postulowało opóźnienie wyborów, aby mieć więcej czasu na przygotowanie.
Premier tymczasowego rządu Essam Szaraf uważa, że przesunięcie wyborów umożliwi „rozwój większej liczby partii politycznych”.
Dla części opozycji, która z przesunięcia wyborów jest niezadowolona, priorytetem jest jak najszybsza zmiana rządu na cywilny. Wcześniejszym terminem wyborów bardzo zainteresowane jest Bractwo Muzułmańskie, od lat najbardziej zorganizowana siła opozycyjna w Egipcie, które powołało partię polityczną pod nazwą Wolność
i Sprawiedliwość. Bractwo Muzułmańskie nie utożsamia się z radykałami, podkreślając, że wzorem dla niego jest umiarkowana partia AKP, rządząca w Turcji. Uważa się,
że Bractwo Muzułmańskie, które nie może już uważać się za ofiarę represji reżimu,
najlepiej wykorzystało politycznie rewoltę. Aktywizują się też grupy salafickie finansowane przez Arabię Saudyjską, których celem jest zniszczenie efektów ,,wiosny arabskiej’’. Salafici stawiają na rewoltę religijną i stosowanie twardych zasad szariatu.
W Egipcie uzyskania znaczącej pozycji w przyszłym parlamencie przez partie religijne obawiają się zwłaszcza Koptowie. Armia nie zamierza jednak dopuścić islamistów do pełni władzy. Ambicją Najwyższej Rady Sił Zbrojnych jest doprowadzenie do
kontrolowanej demokracji pod nadzorem armii. Celem Arabii Saudyjskiej jest natomiast niedopuszczenie do tego, aby rewolucja egipska zmieniła model rządów dominujący dotąd w świecie arabskim, gdzie dożywotnio pozostają u władzy monarchowie
lub prezydenci21.
Ustanowienia rządów cywilnych i ukarania winnych śmierci kilkuset uczestników
rewolty domaga się jednak reprezentująca demonstrantów Rewolucyjna Koalicja Młodych. Wychodząc naprzeciw tym żądaniom, armia zamierza usunąć około 4 tysięcy
funkcjonariuszy ze służb podległych MSW, sprawców rozlewu krwi osądzić, a członków poprzednich władz objąć zakazem uczestnictwa w życiu publicznym. Zgodnie
z obietnicą armii, 3 sierpnia rozpoczął się proces byłego prezydenta Mubaraka i jego
dwóch synów, oskarżonych o spowodowanie śmierci demonstrantów oraz o nielegalne wzbogacenie się. Brytyjski dziennik ,,Guardian’’ ocenił fortunę Mubaraka na
21 ,,Le Nouvel Observateur’’ z 7 lipca 2011 r.
42
Stanisław Parzymies
40 do 70 milardów USD, obejmującą również domy w Beverly Hills, na Manhattanie
i w londyńskiej dzielnicy Belgravia22.
Generalnie uważa się, że jesienne wybory w Egipcie niewiele zmienią w układzie
sił wewnętrznych. Pewnym wskaźnikiem co do stopnia mobilizacji społeczeństwa na
rzecz zmian była słaba frekwencja w referendum 19 marca 2011 r. na temat poprawek
do konstytucji, w którym wzięło udział tylko 18 milionów z 45 milionów osób uprawnionych. Według analityków z Centrum Woodrow Wilsona w Waszyngtonie, Egipt
nie jest demokracją i szybko nią nie będzie. W USA istnieją obawy, że wolne wybory
mogą przynieść zwycięstwo Bractwu Muzułmańskiemu, głównej partii opozycyjnej,
która za Zachodem nie przepada. Ale prezydent Barack Obama stwierdził w maju
2011 r. w swojej mowie do Arabów, że USA będą rozmawiać ze wszystkimi, którzy
popierają demokrację, nawet jeśli się z nami nie zgadzają. Dla Amerykanów kluczowa
dla całego regionu jest stabilizacja sytuacji w Egipcie. Obawiają się, że gdyby rozwój
gospodarczy Egiptu został zagrożony, do czego USA i UE nie powinny dopuścić, to
do głosu dojdą ruchy ekstremistyczne. Byłoby katastrofą dla regionu, gdyby w Egipcie
doszło do wojny domowej w walce o władzę między armią i islamistami.
Od czasu obalenia Mubaraka, na placu Tahrir w Kairze ciągle jeszcze dochodzi
do demonstracji ludzi, którzy uważają, że nic się w Egipcie nie zmieniło. Demonstracje odbywają się również w innych miastach, chociaż nie tak masowe, jak wcześniej.
W porównaniu z demonstracjami z początku roku, późniejsze demonstracje w Egipcie
różnią się tym, że biorą w nich udział przedstawiciele wszystkich partii politycznych,
łącznie z Bractwem Muzułmańskim, które długo demonstracjom było przeciwne23. Na
transparentach widnieją napisy ,,Nasza rewolucja będzie trwać’’. Demonstranci domagają się oczyszczenia instytucji państwowych z ludzi byłego reżimu, ukarania oficerów
odpowiedzialnych za represje i przywrócenia władzy cywilnej. ,,Mieliśmy Mubaraka,
teraz mamy marszałka Tantawiego’’, ,,Precz z juntą’’ – takie okrzyki wznosi tłum
podczas demonstracji. To, że armia postawiła przed sądem, zresztą bez specjalnego
pospiechu, byłych funkcjonariuszy, nie zadowala młodych Egipcjan.
Protesty demonstrantów na placu Tahrir zintensyfikowały się po przemówieniu
23 lipca 2011 r. marszałka Mohammeda Husejna Tantawiego, przewodniczącego Najwyższej Rady Sił Zbrojnych, z okazji 59. rocznicy zamachu stanu, ustanawiającego
w Egipcie republikę. Przypomina się, że po obaleniu monarchii pułkownik Gamal
Abdel Naser po przejęciu władzy nie ogłosił wyborów w obawie przed wygraną Bractwa Muzułmańskiego. Istniejące partie polityczne i parlament rozwiązano, wolności
obywatelskie zostały zawieszone, a Egipt na blisko 60 lat stał się dyktaturą wojskową.
Dzisiejsi demonstranci na placu Tahrir boją się powtórki z historii, mimo że marszałek Tantawi obiecał im budowę państwa demokratycznego. Armia zapowiada, że po
planowanych na jesieni wyborach usunie się od władzy, ale pojawia się coraz więcej
22 23 ,,Guardian’’ z 4 lutego 2011 r.
„Le Monde” z 10 lipca 2011 r.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
43
sygnałów, że tak się nie stanie. Armia dąży do umocnienia swojej władzy w Egipcie w charakterze apolitycznego strażnika narodowej suwerenności i swojego rodzaju
superrządu, który bronił będzie Egipt przed islamistami. Taki rozwój sytuacji w Egipcie wydaje się odpowiadać Stanom Zjednoczonym i Unii Europejskiej, zainteresowanych stabilizacją w tym kraju i tym samym w całym regionie.
Niewielu w Egipcie wierzy więc, że o biegu wydarzeń decydują demonstranci
z placu Tahrir, a nie armia, nawet jeśli wojskowi po każdej większej demonstracji
czynią koncesje na rzecz demonstrantów. Rządzącej armii sprzyja fakt, że większość Egipcjan nie popiera już demonstrantów, nazywając ich ,,bandą niepoprawnych
wichrzycieli (kontestatorów)’’. Gospodarka egipska dotknięta jest kryzysem. Jeśli
w 2010 r. odnotowała wzrost 6%, to obecnie wzrost nie osiąga nawet 1%. W liczącym
84,4 milionów mieszkańców Egipcie stopa bezrobocia wynosi blisko 12%, a według
innych źródeł ponad 20% i nadal rośnie. Około 20% mieszkańców Egiptu żyje za
mniej niż 2 USD dziennie24. Wynikiem protestów było podniesienie płacy minimalnej
z 400 funtów egipskich przed rewoltą, czyli 67 USD, do 700 funtów, czyli 117 USD
w lipcu 2011 r. Egipt odwiedza znacznie mniej turystów, a wpływy z turystyki były
przed rewoltą pierwszym źródłem dochodów kraju. Inwestorzy zagraniczni stracili
zainteresowanie Egiptem, gdyż ich egipscy partnerzy, ministrowie i biznesmeni są na
ogół w więzieniach lub w aresztach domowych, ich awuary są zamrożone w bankach
egipskich, co powoduje, że żadne projekty inwestycyjne nie są realizowane. Wielu
Egipcjan zadaje sobie pytanie, czy nie było lepiej za poprzedniej władzy. Większość
jest zdania, że jedynie armia jest w stanie zagwarantować jedność kraju.
W Maroku, gdzie na ogół nie podważa się legalności monarchii, dochodziło również do demonstracji i walk z policją. 20 lutego 2011 r. wyszło na ulice 100 tysięcy
osób z żądaniem zmian, zachęconych sukcesami rewolt ulicznych w Tunezji i Egipcie.
Maroko, podobnie jak inne kraje arabskie, przeżywa trudności gospodarcze, będące
pokłosiem kryzysu światowego. Wzrost cen na podstawowe artykuły żywnościowe,
wysokie bezrobocie wśród młodzieży oraz spadek dochodów z turystyki po zamachu terrorystycznym na kawiarnię Argana w Marrakeszu w końcu kwietnia 2011 r.,
były źródłem napięć społecznych w kraju. Król świadom radykalizacji społeczeństwa,
czego wyrazem jest Ruch 20 lutego, przeprowadził 1 lipca 2011 r. referendum nad
projektem nowej konstytucji, przewidującej ustanowienie ,,monarchii konstytucyjnej,
demokratycznej, parlamentarnej i socjalnej’’.
Konstytucja przyjęta została większością 98% głosów przy udziale w referendum
72,5% uprawnionych. Król zrzekł się statusu świętego i będzie tylko nietykalnym.
Część władzy oddał w ręce premiera i parlamentu, wzmocnił niezawisłość sądów,
zagwarantował wolność słowa i równość płci, przyspieszył walkę z korupcją. Nie
zmieniło to jednak stanowiska młodzieży marokańskiej, która – podobnie jak w innych
krajach arabskich – oczekuje w dalszym ciągu demokracji i swobód. Partie polityczne
24 ,,Le Nouvel Observateur’’ z 7 lipca 2011 r.; ,,Polityka’’ z 13–19 lipca 2011 r.
44
Stanisław Parzymies
wyraziły zadowolenie z oferty króla, natomiast Ruch 20 lutego, który domaga się ustanowienia monarchii parlamentarnej w Maroku i żądał bojkotu referendum, nie ukrywał
rozczarowania, zwłaszcza że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż wyniki sfałszowano. W każdym razie tak oceniło te wyniki islamskie bractwo Butsziszja (Sprawiedliwość i Dobroczynność), przeciwne demokratycznym zmianom.
Zachód akceptuje reformy podejmowane w Maroku. Francuski minister spraw
zagranicznych Alain Juppé już w kwietniu 2011 r. odniósł się pozytywnie do działań
reformatorskich króla Maroka, a po referendum uczyniły to rząd USA i rządy wielu
państw UE. Reforma konstytucyjna była działaniem wyprzedzającym ze strony króla
Mohammeda VI, mającym nie dopuścić do eskalacji demonstracji i protestów25. Ale
to nie referendum konstytucyjne, lecz październikowe wybory parlamentarne powinny
ukazać rzeczywisty stan marokańskiej demokracji.
Ahmed Ounaïes, były tunezyjski dyplomata, pełniący przez krótki czas funkcję ministra spraw zagranicznych w tymczasowym rządzie Tunezji, ocenił w kwietniowym numerze z 2011 r. francuskiego miesięcznika ,,Revue Defense Nationale’’
szanse arabskiego ,,aggiornamento’’. Pisząc o Tunezji zwracał uwagę, że dorobek
rewolty jest jednak skromny, gdyż ,,państwo jest osłabione zakresem żądań społecznych i ryzykiem związanym ze zmianami’’. Był zdania, że zwycięstwo sił demokratycznych będzie możliwe pod warunkiem, że uniwersalistyczne zasady demokracji
według modelu zachodniego zostaną wpisane do konstytucji i wdrożone, zwłaszcza
jeśli chodzi o stworzenie warunków dla swobodnej działalności partii politycznych.
Autor uważa, że proces demokratyzacji społeczeństw arabskich zależeć będzie od
sytuacji wewnętrznej każdego kraju. Ocenia, że w krajach zaangażowanych w proces
zmian zwycięstwo jest kruche i przepaść, która je dzieli od państw demokratycznych,
nie zostanie zasypana w wyniku pierwszych wyborów. Konieczne będą trzy lub cztery
kadencje parlamentarne zanim zostaną utworzone, na podstawach demokratycznych,
stabilne i przewidywalne rządy.
Ahmed Ounaïes przypomniał, że kraje arabskie, zwłaszcza te, które były i są
objęte rewoltą, nie mają żadnych tradycji demokratycznych, mniejszą lub większą rolę odgrywają w nich partie islamskie, sunnici lub szyici, w niektórych nadal
dominują struktury plemienne jako podstawa władzy i ciągle ważne są nieformalne,
sprzyjające korupcji, układy. Demokratyzacji nie będzie ułatwiać wrogie arabskie
sąsiedztwo, często agresywne, oraz siły wewnętrzne, wprawdzie domagające się swobód i demokracji, ale łatwo ustępujące presji populistycznej ulicy. Wybory, jakby
wolne i pewne nie były, nie gwarantują wcale równowagi politycznej, zapewniającej stabilność, czego najlepszym przykładem są irackie wybory z 7 marca 2010 r.
Zdaniem tunezyjskiego polityka, nie minęło niebezpieczeństwo fundamentalizmu
islamskiego w krajach, które obaliły autorytarną władzę. Walka o nowoczesność
nie jest jeszcze całkowicie wygrana, gdyż fala islamistyczna, obecna w społeczeń25 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 4 lipca 2011 r.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
45
stwach arabskich, może zmienić kierunek transformacji niezgodnie z oczekiwaniami
społecznymi26.
W sytuacji, gdy w Egipcie, Libii i Tunezji prezydenci władzę utracili, a w Jemenie i Syrii walczą o przetrwanie, monarchie arabskie lepiej niż republiki radzą sobie
z protestami ulicznymi. W Bahrajnie, Jordanii i Maroku, mimo protestów ulicznych,
rządzący utrzymali się przy władzy. Istnieje również grupa krajów arabskich, w których nie ma demokracji, gdzie dochodzi do różnego rodzaju napięć społecznych lub
religijnych, ale które są względnie stabilne i trudno się w nich spodziewać w najbliższym czasie zmian. Chodzi tu o Arabię Saudyjską, Kuwejt, Katar, Oman, Emiraty Arabskie. Arabia Saudyjska jest przykładem kraju muzułmańskiego, gdzie religia
i dyktatura wspierają się wzajemnie.
3. Libia i Syria: różne reakcje świata
na represje dyktatorów
Libia i Syria to dwa kraje arabskie, rządzone od lat przez dyktatorów, którzy mimo
masowych protestów społecznych postanowili utrzymać się przy władzy za wszelką
cenę, używając siły zbrojnej, policji i wojska przeciwko protestującym, nie licząc
się z ofiarami. Na tym kończą się podobieństwa, jeśli chodzi o sytuację w obu krajach. Różnice polegają na tym, że w Libii powstała alternatywna władza wobec rządu
w Trypolisie, libijska Tymczasowa Rada Narodowa z siedzibą w Benghazi, wspierana
czynnie, w formie interwencji zbrojnej, przez NATO za przyzwoleniem Rady Bezpieczeństwa ONZ, z czym w przypadku Syrii, zarówno jeśli chodzi o alternatywną
władzę, jak i o interwencję NATO, nie mamy do czynienia. Ponadto Libia dostarczała
przed konfliktem 2,2% światowej produkcji ropy naftowej. Posiada 3,3% światowych
zasobów ropy naftowej oraz 0,8% światowych zasobów gazu ziemnego27. Tymczasem
Syria jest w znacznie mniejszym stopniu zasobna w ropę naftową i m.in. stąd zainteresowanie świata sytuacją w tym kraju jest znacznie mniejsze. O ile w Libii przed
rewoltą wydobywano 1,8 milionów baryłek ropy naftowej dziennie, o tyle w Syrii
wydobycie tego surowca wynosiło 380 tysiecy baryłek dziennie28. Zarówno Libia Kaddafiego, jak i Syria El. Assada eksportowały od 85 do 90% swojej produkcji paliw do
Unii Europejskiej.
W Libii, gdzie jest około 30 plemion, bunt wobec rządzącego od 42 lat dyktatora
miał podłoże plemienne, a nie socjalne. System polityczny Libii opierał się przed rewoltą
na współpracy trzech wielkich plemion: Kaddhafa, Warfallah i Makarha. Kaddafi
A. Ounaïes, Le grand chantier de l’aggiornamento arabe, ,,Revue Défense Nationale’’ z kwietnia
2011 r., s. 5–11.
27 ,,Le Monde’’ z 26 lutego 2011 r.
28 Polska Agencja Prasowa, 30 sierpnia 2011 r.
26 46
Stanisław Parzymies
pochodził z plemienia Kaddhafa, najmniej licznego (125 tysięcy osób), ale najlepiej
uzbrojonego, skoncentrowanego w regionie Libii centralnej. Zachodnią Libię zamieszkuje plemię Makarha, również dobrze uzbrojone, które zachowało neutralność w konflikcie w Libii. Plemię Warfallah zamieszkujące Libię wschodnią w okolicach Benghazi, liczy 1 milion osób i z niego rekrutowali się głównie powstańcy, przeciwnicy
­Kaddafiego29. Problemem opozycji libijskiej w Benghazi było to, że Siły Zbrojne
Rewolucji 17 lutego istniały tylko z nazwy, gdyż brakowało zawodowych wojskowych, którzy mogliby te siły zorganizować. Opozycja liczyła na masowe dezercje oficerów i żołnierzy z armii Kaddafiego i ich przyłączenie się do rebeliantów, ale przez
długi czas, poza jednostkowymi przypadkami, tak się nie stało30. Dopiero interwencja
wojskowa NATO zmieniła sytuację rebeliantów. Lotnictwo NATO niszczyło przez
siedem miesięcy siły zbrojne i obiekty wojskowe reżimu Kaddafiego. Wbrew postanowieniom rezolucji RB ONZ, libijska Tymczasowa Rada Narodowa (TRN) otrzymywała dyskretnie pieniądze i broń zarówno z krajów NATO, jak i z krajów Zatoki.
Rebelianci nie byli zdolni stworzyć armii z minimum dyscypliny i skuteczności, aby
myśleć o samodzielnym pokonaniu wojsk Kaddafiego31.
Siły lotnicze NATO i niektórych państw arabskich, przeciwników dyktatora, za
zgodą Rady Bezpieczeństwa ONZ, działającej na podstawie zasady odpowiedzialności za ochronę i za zgodą Ligi Państw Arabskich, wspomagały z powietrza powstańców. Formalną podstawę interwencji stanowiła rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ
nr 1973 z 17 marca 2011 r. Tekst rezolucji, przyjęty przez Radę Bezpieczeństwa przy
wstrzymaniu się od głosu Rosji i Chin jako jej stałych członków oraz Niemiec32, Brazylii i Indii jako jej niestałych członków, przewidywał lotnicze działania militarne,
mające na celu ustanowienie strefy zakazu lotów, w celu ochrony ludności cywilnej,
wykluczające akcję lądową. Rezolucja nie wspominała o zmianie władzy w Libii, ani
o utrzymaniu przy władzy lub odsunięciu od władzy pułkownika Kaddafiego. Rezolucja wzywała do wstrzymania ognia w konflikcie libijskim i pozostawiała Libijczykom
do rozstrzygnięcia sprawę przyszłości politycznej kraju. Zawierała również stwierdzenie, że ataki na ludność cywilną mogą stanowić zbrodnię przeciwko ludzkości33.
Wcześniej, 26 lutego 2011 r., Rada Bezpieczeństwa jednomyślnie przyjęła rezolucję
nr 1970, w której potępiono użycie siły przez rząd Libii, zakazano dostaw broni do
Libii, zdecydowano o zamrożeniu znajdujących się za granicą środków finansowych
i zasobów gospodarczych osób związanych z reżimem libijskim, a także przewidziano
restrykcje wjazdowe dla tych osób do krajów członkowskich ONZ.
S. El-Fikri, Le système politique lybien, za: ,,Les Echos’’ z 25–26 lutego 2011 r.
,,Le Monde’’ z 25 marca 2011 r.
31 ,,Le Figaro’’ z 28 czerwca 2011 r.
32 Na temat przyczyn wstrzymania się Niemiec od głosu w Radzie Bezpieczeństwa ONZ w głosowaniu nad rezolucja nr 1973 zob. D. Göler, M. Jopp, L’Allemagne, la Libye et l’Union européenne, ,,Politique
étrangère’’ 2011, nr 2, s. 417–428.
33 Security Council, Resolution 1973 (2011), S/Res/1973; „Le Monde’’ z 24 marca 2011 r.
29 30 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
47
Zasadne jest przypomnienie, że porozumienie zawarte przez USA, Francję
i Wielką Brytanię w sprawie roli, jaką należy powierzyć NATO w realizacji rezolucji
Rady Bezpieczeństwa nr 1973 nie zyskało na posiedzeniu 23 marca 2011 r. aprobaty
wszystkich 28 państw członkowskich NATO. Przedstawiciel Turcji ,,odmówił wzięcia
odpowiedzialności za operację, uważaną przez niektórych za wyprawę krzyżową’’.
Przeciwko interwencji zbrojnej w Libii wypowiadała się również Polska i Niemcy.
Francja z kolei nie chciała, aby operacja miała przesadnie natowski charakter. Dążyła
więc do tego, aby w politycznym procesie podejmowania decyzji zminimalizować
rolę Stanów Zjednoczonych, a na pierwszy plan wysunąć siebie34. Zresztą Stany Zjednoczone po początkowym pełnym zaangażowaniu w operację, wycofały się z misji
bojowej, ograniczając się do zadań wspomagających. Warto przypomnieć, że o ile
parlament francuski znaczącą większością poparł udział Francji w interwencji NATO
w Libii, o tyle amerykański Kongres czynił zarzuty prezydentowi Obamie, że zaangażował USA w interwencję, bez konsultacji z parlamentem35. W niedługim czasie
po rozpoczęciu interwencji, 13 kwietnia 2011 r., odbywający się w chińskim kurorcie
Sanya trzeci szczyt BRIC z udziałem prezydentów Rosji, Chin, Brazylii, RPA i premiera Indii wypowiedział się we wspólnej deklaracji przeciwko użyciu siły w Libii36.
Formalnie interwencja NATO, w której uczestniczyło 19 krajów sojuszniczych
i partnerskich, miała się zakończyć 27 czerwca 2011 r., ale 1 czerwca została przedłużona decyzją stałych przedstawicieli państw członkowskich w Radzie Północnoatlantyckiej o kolejne 90 dni. Komentując tę decyzję Rady Północnoatlantyckiej, francuski dziennik ,,Le Monde’’ napisał, że dla małych państw, takich jak Belgia, Dania
czy Norwegia udział w operacji libijskiej jest ogromnym wysiłkiem. Również ,,dla
wielkich krajów, zmagających się z restrykcjami budżetowymi – pisał dziennik – operacja jest ciężarem, gdyż jest dodatkiem do innych już istniejących ciężkich zobowiązań, zwłaszcza w Afganistanie. Koniec lata jest granicą (operacji) dla wszystkich’’37.
Tak się też stało i z końcem sierpnia 2011 r. przestał istnieć w Libii reżim pułkownika ­Kaddafiego. Podczas sześciomiesięcznej rewolty przeciwko reżimowi Kaddafiego
miało zginąć w Libii od 30 tysięcy do 50 tysięcy osób. Jakkolwiek formalną przyczyną
interwencji sił NATO w Libii były względy humanitarne, dochodziło tam do zbrodni
wojennych w świetle IV konwencji genewskiej z 1949 r. o ochronie cywilnych ofiar
wojny, których sprawcami były nie tylko siły Kaddafiego i siły rebeliantów, co stwierdziła komisja śledcza utworzona przez Radę Praw Człowieka ONZ, ale także wojska NATO, które przyznawały się do pomyłek przy niszczeniu celów z powietrza38.
,,Le Monde’’ z 25 marca 2011 r.
,,Le Monde’’ z 24 marca 2011 r.
36 Państwa BRIC przeciwko interwencji NATO w Libii, http:/mercurius.myslpolska.pl/2011/04/państwa=bric-przeciw-interwencji-natow-libii/.
37 ,,Le Monde’’ z 3 czerwca 2011 r.
38 ,,Le Figaro’’ z 26 czerwca 2011 r. W sprawie Konwencji zob. R. Bierzanek, Wojna a prawo międzynarodowe, Warszawa 1982, s. 189–192.
34 35 48
Stanisław Parzymies
Interwencja NATO w Libii była kolejną próbą, po Iraku i Afganistanie, „eksportu
demokracji” do świata muzułmańskiego, podjętą przez Zachód drogą zbrojną.
Interwencja NATO okazała się dla jej uczestników zbyt skomplikowana i zbyt
długa. Francuski prezydent Nicolas Sarkozy, który był inicjatorem interwencji, zamierzał
ogłosić jej zwycięskie zakończenie w dniu święta narodowego Francji 14 lipca 2011 r.
Tymczasem musiał prosić Zgromadzenie Narodowe o zgodę na przedłużenie interwencji i taką zgodę otrzymał. Francja oczekiwała zbrojnego zaangażowania kolejnych
państw NATO, w tym Polski i Niemiec, w operację libijską. Jednakże Polska i Niemcy
były interwencji zbrojnej przeciwne, natomiast oba kraje znalazły się obok Francji,
Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Portugalii i Hiszpanii w grupie dziesięciu
państw, które jeszcze w czasie trwania konfliktu uznały libijską Tymczasową Radę
Narodową za jedynego przedstawiciela narodu libijskiego w stosunkach międzynarodowych39. Po upadku reżimu Kaddafiego, a ściślej biorąc po opuszczeniu przez dyktatora Trypolisu, uczyniło to wiele innych państw, w tym Federacja Rosyjska i Chińska
Republika Ludowa.
Zdecydowanie za uregulowaniem kryzysu libijskiego w drodze negocjacji między walczącymi stronami opowiadała się w czasie jego trwania, mimo wewnętrznych
podziałów, Unia Afrykańska (UA). Jacob Zuma, prezydent RPA, członek grupy pięciu szefów państw afrykańskich upoważnionych przez UA do prowadzenia mediacji
w Libii, spotkał się 5 lipca 2011 r. z prezydentem Rosji, Dmitrijem Miedwiediewem
i obaj zaapelowali do libijskiej Tymczasowej Rady Narodowej o ,,podjęcie jak najszybciej negocjacji’’. O konieczności politycznego rozwiązania libijskiego kryzysu
mówiono również na spotkaniu Rady NATO–Rosja, które odbyło się na początku
lipca 2011 r. w Soczi40. Prezydent J. Zuma uzyskał poparcie Rosji dla planu działania
przyjętego przez Unię Afrykańską 30 czerwca 2011 r. w Malabo (Gwinea Równikowa), który wzywał obie strony do natychmiastowego rozpoczęcia negocjacji. Celem
negocjacji miało być ,,natychmiastowe zawieszenie walk, humanitarny rozejm, całkowite przerwanie ognia, pojednanie narodowe, tymczasowe porozumienie i ustalenie
planu transformacji demokratycznej’’. Proces transformacji demokratycznej miałby
się odbywać pod nadzorem wielonarodowych sił pokojowych ONZ. Ten plan, którego
zarysy znane były już od kwietnia 2011 r., odrzucony został przez libijską TRN, gdyż
nie przewidywał odsunięcia od władzy Kaddafiego. Należy dodać, że wśród państw
członkowskich UA i w łonie libijskiej TRN były poważne różnice zdań na ten temat41.
Ważnym wydarzeniem w czasie konfliktu, jaki toczył się w Libii, była śmierć
Abdula Fataha Janisa, szefa sztabu wojsk rebelianckich, do 22 lutego 2011 r. ministra spraw wewnętrznych w rządzie Kaddafiego, który został zastrzelony 28 lipca
2011 r., razem z dwoma towarzyszącymi mu oficerami, przez bojówkę islamistów.
,,Gazeta Wyborcza’’ z 5 i 17 lipca 2011 r.
IAR z 4 lipca 2011 r.
41 ,,Le Monde’’ z 7 lipca 2011 r.
39 40 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
49
Libijska TRN wprawdzie wydała nakaz aresztowania generała Janisa za brak sukcesów na froncie, podejrzewając go o działanie na dwie strony, ale nie jego likwidacji.
Otoczenie Kaddafiego uznało, że sprawcą zabójstwa była Al-Kaida, która w ten sposób chciała zaznaczyć swoją obecność i wpływy we wschodniej Libii. Od początku
konfliktu w Libii, Kaddafi przekonywał, że rewoltę przeciwko jego rządom zorganizowała Al-Kaida, co zachodni eksperci uważali za twierdzenie bezpodstawne, gdyż, ich
zdaniem, Al-Kaida była zaskoczona powstaniem w Libii. Rzeczywistość była taka, że
kierownictwo Al-Kaidy popierało powstańców w Libii, podobnie jak w Syrii i Jemenie za to, że ,,odważnie rzucili wzywanie skorumpowanym reżimom’’, jednocześnie
nazywało zdrajcami władze powstańcze z Benghazi za korzystanie z pomocy Zachodu.
Dodajmy, że libijska TRN odwołuje się w swoim programie do radykalnego islamu.
W artykule 1. tymczasowej libijskiej Karty Narodowej, przyjętej przez TRN i traktowanej jako projekt przyszłej konstytucji libijskiej, stwierdza się, że Libia jest państwem,
którego ,,religią jest islam, a zasady szariatu islamskiego są źródłem jego praw’’42.
Obecność islamistów wśród libijskiej opozycji nie była zaskoczeniem. Zwalczani
przez Kaddafiego jedni przebywali na emigracji, skąd po wybuchu powstania wrócili
do kraju, inni wyszli z więzień, kolejni wracali do Libii z Pakistanu i Iraku, gdzie
uczestniczyli w bojówkach terrorystycznych. Jak napisał w brytyjskim ,,The Times’’
analityk Noman Benotman, ,,dzihadyzm stłumiony żelazną pięścią przez płk. Kaddafiego staje się poważnym problemem na wyzwolonych terenach’’. Analityk uważał,
że libijska TRN skazana jest na walkę z dzihadystami o przetrwanie i powinna ich
jak najszybciej rozbroić, gdyż po obaleniu Kaddafiego będzie na to za późno43. Nie
ma wątpliwości, że Al-Kaida w muzułmańskim Maghrebie (AQMI) zaopatrzyła się
w broń z arsenałów wojsk Kaddafiego. Uzyskała m.in. dostęp do rakiet przeciwlotniczych, czym dotąd nie dysponowała, stając się w ten sposób większym niż dotychczas zagrożeniem dla regionu44. Przypomnijmy, że komentator francuskiego dziennika
,,Le Figaro’’ Renaud Girard, apelując w końcu czerwca 2011 r. o zakończenie działań
wojennych w Libii i przejście do działań dyplomatycznych, pisał: ,,Jeśli na jesieni
w Libii zapanuje chaos, jeśli Al-Kaida skorzysta z sytuacji i wniknie w społeczeństwo, Francja obciążona zostanie za to odpowiedzialnością przez cały świat, gdyż to
Paryż był u źródeł tej nowej wojny Zachodu na ziemi islamu’’45. Aktywność Al-Kaidy
może bardzo skomplikować sytuację polityczną w regionie śródziemnomorskim, gdyż
Al-Kaida w muzułmańskim Maghrebie (AQMI), jak z powyższego widać, już zasygnalizowała swoją obecność w konflikcie libijskim46.
Za: E. Denécé (dyrektor Francuskiego Centrum Badań nad Wywiadem): Les problèmes ne font que
commencer, 29.08.2011, http://www.lemonde.fr./idees/ .
43 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 1 sierpnia 2001 r.; ,,Le Monde’’ z 2 sierpnia 2011 r.
44 Zob. E. Denécé, op. cit.
45 ,,Le Figaro’’ z 28 czerwca 2011 r.
46 Zob. ,,Les Echos’’ z 25–26 lutego 2011 r.; Al. Qaida Au Maghreb islamique. La tentation saharienne,
,,RAMSES 2011’’, IFRI, Paris, 2010, s. 166–169.
42 50
Stanisław Parzymies
Z ramienia ONZ sytuacją w Libii zajmowała się Grupa Kontaktowa, zrzeszająca
30 państw, w tym USA i inne państwa zachodnie, Polskę oraz niektóre państwa arabskie. Rosja i Chiny odmówiły udziału w grupie. Zdaniem Rosji, jedynym ciałem kompetentnym w sprawie rozwiązania konfliktu w Libii była Rada Bezpieczeństwa ONZ.
Międzynarodowa Grupa Kontaktowa ds. Libii, uznała powstańczą TRN za legalnego
reprezentanta kraju, w ślad za kilkoma państwami uczestniczącymi w jej składzie.
Pozwoliło to na odblokowanie dla potrzeb TRN przez kraje zachodnie zamrożonych
w ich bankach funduszy rządu Kaddafiego, co w sytuacji, gdy powstańcy skarżyli
się, że ich kasa jest pusta, miało ogromne znaczenie dla powodzenia walki z siłami
­Kaddafiego. W lipcu 2011 r. libijska TRN oceniała swoje potrzeby finansowe do końca
roku na 3 do 5 miliardów USD47. Jeśli chodzi o zasoby finansowe Kaddafiego, to Farhat Bengdara, gubernator Banku Centralnego Libii, który w marcu 2011 r. uciekł za
granicę, informował, że Kaddafi posiadał w Trypolisie w gotówce 500 milionów USD
oraz 155 ton złota w sztabach wartości 7,5 miliardów USD48.
Przewodniczący Grupy Kontaktowej ds. Libii, Abdullah al.-Chatib, jeszcze w czasie trwania walk z siłami Kaddafiego, zaproponował libijskiej TRN utworzenie w Trypolisie rządu przejściowego, złożonego po połowie z powstańców i ludzi reżimu,
ale bez Kaddafiego. Nie zakładał jednak natychmiastowego ustąpienia dyktatora.
Powstańcy odrzucali każdy plan negocjacji z rządem w Trypolisie, który nie zawierał
warunku wstępnego w postaci ustąpienia Kaddafiego, i żądali, aby Kaddafi po ustąpieniu pozostał w kraju pod nadzorem TRN49. Tymczasem jeszcze w lipcu 2011 r.
oceniano, że wbrew oczekiwaniom NATO, pięć miesięcy bombardowań nie osłabiło
Kaddafiego, jak się tego spodziewano. Przedstawiciel Stolicy Apostolskiej w Trypolisie biskup Giovanni Martinelli poinformował w końcu lipca 2011 r. Watykan, że ,,Kaddafi wydaje się nadal silny’’ i że ,,bomby nie pomogą go złamać’’50. Francuski minister
obrony Gerard Longuet zaapelował do kilku krajów członkowskich Unii Europejskiej,
Niemiec, Hiszpanii, krajów Europy Północnej i Polski, aby zaangażowały się w operację wojskową w Libii51. Wcześniej, ponieważ jeszcze 10 czerwca 2011 r., amerykański sekretarz obrony, Robert Gates, skrytykował niektóre kraje członkowskie NATO,
w tym Polskę, za brak uczestnictwa w operacji libijskiej52.
Jednakże sekretarz generalny NATO, Anders Fogh Rasmussen, był optymistą,
wyrażając w rozmowie z dziennikiem ,,Le Monde’’ z 20 lipca 2011 r. opinię, że Kaddafi
jest coraz bardziej izolowany, opuszczają go ministrowie i generałowie, co powinno
doprowadzić do jego upadku i jest to tylko kwestią czasu. Sekretarz generalny NATO
przypomniał, że również prezydent Rosji, Dmitrij Miedwiediew dołączył do apelu
,,Gazeta Wyborcza’’ z 16–17 lipca 2011 r.
,,Time” z 18 lipca 2011 r.
49 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 27 lipca 2011 r.
50 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 30–31 lipca 2011 r.
51 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 2 sierpnia 2011 r.
52 „Le Nouvel Observateur” z 7 lipca 2011 r.
47 48 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
51
wzywającego Kaddafiego do odejścia53. Prasa, zwłaszcza francuska, regularnie informowała o nieuchronnym i bliskim upadku Kaddafiego54. Natomiast brytyjski ,,The Economist’’
pisał w tym samym czasie, że rysuje się scenariusz wydarzeń w Libii, który nie gwarantuje szybkiego zwycięstwa sił interwencyjnych nad Kaddafim55. Spodziewano się,
że Libia stanie się terenem długotrwałych walk międzyplemiennych56. Można było
przypuszczać, że w tych walkach chodzić będzie nie tylko o władzę, czy demokrację,
ale też o pieniądze i ropę. W tej sytuacji, szanse na rokowania między przeciwnymi
libijskimi stronami konfliktu stawały się coraz mniejsze. Rokowania nie leżały zwłaszcza w interesie NATO i Unii Europejskiej. Obie organizacje zmierzały do odsunięcia od władzy Kaddafiego uznając, że inne rozwiązanie konfliktu byłoby z wielkim
uszczerbkiem dla prestiżu Zachodu.
W doprowadzeniu do interwencji NATO w Libii kluczową rolę odegrała Francja.
Gdy 17 marca 2011 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ, w obecności francuskiego ministra
spraw zagranicznych, przyjęła rezolucję nr 1973, stanowiącą podstawę dla ustanowienia wyłączonej strefy powietrznej nad obszarem Libii i upoważniającą do użycia
,,wszelkich niezbędnych środków’’ dla ochrony libijskiej ludności cywilnej, dwa dni
później loty nad Libią rozpoczęły samoloty francuskie, brytyjskie i amerykańskie.
Miały one trwać kilka dni lub co najwyżej kilka tygodni, jak zapewniał ówczesny
francuski minister obrony Alain Juppé. Przekonanie to opierano na zapewnieniach
wywiadu francuskiego, że żołnierze Kaddafiego będą masowo dezerterować, rebelianci
będą szybko maszerować na Trypolis, a Kaddafi po prostu ucieknie. To się jednak tak
szybko nie stało, jak zakładano. Przyczynę tego stanu rzeczy upatrywano we Francji
w błędach wywiadu, który niewłaściwie informował o nastrojach w Libii. Zignorowano
fakt, że Kaddafi od 42 lat przygotowywał się do obrony przed interwencją zewnętrzną
i że jego arsenały nie zawierały przestarzałego uzbrojenia, jak mylnie sądzono57.
Dziwne, że Francuzi o tym nie wiedzieli, gdyż Francja obok Rosji była głównym
dostawcą broni do Libii dla reżimu Kaddafiego. Francja zajmuje trzecie miejsce w świecie, jeśli chodzi o handel bronią, a w Afryce Północnej szczególnie dwa państwa, Libia
i Algieria były do końca 2010 r. w sferze zainteresowania Francji w tej dziedzinie.
W latach 2006– 2008, według ,,The Military Balance 2009’’, Francja zawarła z Libią kontrakty w sprawie zwiększenia dostaw broni, w tym sprzętu do nadzoru granic do wykorzystania na Saharze, gdzie grupy związane z Al-Kaidą założyły obozy treningowe58.
,,Le Monde’’ z 20 lipca 2011 r.
N. Guibert, Les signes de l’étouffement du régime de Kadhafi. Le guide libyen ne tient que par la
terreur. Le spectre de la partition s’éloigne, ,,Le Monde’’ z 18 czerwca 2011 r.
55 War in Libya. Closing in on Tripoli, ,,The Economist’’z 16 lipca 2011 r.
56 Zob. M. Ouannès, Le sort du pays est aux mains des tribus, ,,Le Figaro’’ z 26–27 lutego 2011 r.
57 ,,Le Nouvel Observateur’’ z 7 lipca 011 r.
58 Muzułmańscy radykałowie w Libii byli jedną z najsilniejszych frakcji Al-Kaidy w krajach muzułmańskich, ale w lipcu 2009 r. odłączyli się od tej struktury i podjęli rozmowy z emisariuszami Kaddafiego.
Zob. ,,Gazeta Wyborcza’’ z 11–12 lipca 2009 r.
53 54 52
Stanisław Parzymies
Podczas interwencji w Libii pod flagą NATO operowały głównie samoloty i helikoptery francuskie i brytyjskie, chociaż cele w 80% wskazywały im radary amerykańskie. Według francuskiego tygodnika ,,Le Nouvel Observateur’’, wojna
w Libii była okazją dla armii francuskiej do przetestowania najnowszych
osiągnięć produkcji wojskowej, samolotów Rafle 3, rakiet AASM, helikopterów
Tygrys59. Ponadto, jak informował francuski dziennik ,,Liberation’’, cytowany następnie przez liczne francuskie środki przekazu, już w pierwszych dniach kwietnia 2011 r.,
czyli na samym początku interwencji NATO w Libii, Francja uzyskała zapewnienie
od libijskiej TRN, że jeśli uzna jej legalność, to po obaleniu Kaddafiego będzie mogła
importować 35% wydobywanej w Libii ropy naftowej. Tekst porozumienia, sporządzonego w języku arabskim, miał być zdeponowany u sekretarza generalnego Ligi
Państw Arabskich i w rządzie Kataru, który patronował tej transakcji. Zarówno rząd
Francji, jak i libijska TRN zdementowały tę informację60.
Odsunięcie dyktatora i uzurpatora Kaddafiego od władzy przez naród libijski było
świętym prawem tego narodu. Pytanie, jaka była w tym rola mocarstw zewnętrznych
i czy działały one zgodnie z upoważnieniem Rady Bezpieczeństwa ONZ, zawartym
w rezolucjach nr 1970 i 1973, opartym na zasadzie odpowiedzialności za ochronę.
Okazuje się, że dążąc do obalenia Kaddafiego, Francja w sposób rozszerzający interpretowała rezolucje Rady Bezpieczeństwa nr 1970 i 1973. O ile nawet Wielka Brytania stała na stanowisku, że rezolucje zakazują dostaw broni rebeliantom, o tyle
według francuskiego dziennika ,,Le Figaro’’, Francja już od początku czerwca 2011 r.
dostarczała broń siłom powstańczym61. Wywołało to protesty m.in. Unii Afrykańskiej,
a także Rosji, której zdaniem zaopatrywanie w broń walczących w Libii powstańców
stanowiło naruszenie rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1970 i 197362. Również
wbrew tym rezolucjom Rady Bezpieczeństwa ONZ, Francja i Wielka Brytania wprowadziły do Libii, pod pretekstem ,,pomocy humanitarnej’’, swoje siły specjalne, co
przyspieszyło sukces rebeliantów. Pisały o tym media francuskie, brytyjskie i amerykańskie. Polski „Tygodnik BBN” na początku lipca 2011 r. pisał w sprawie interpretacji rezolucji RB ONZ nr 1970 i 1973, nie kwestionując konieczności zmuszenia Kaddafiego do ustąpienia, jako warunku uzyskania trwałego pokoju w Libii, że ,,wybiórcze stosowanie embarga czy strefy zakazu lotów podważa wizerunek i legitymizację
działań państw zachodnich’’ i ostrzegał przy tym, że może to ,,zostać w przyszłości
wykorzystane np. przez Rosję lub Chiny w kontekście innych kwestii poruszanych
na forum RB ONZ’’63.
Biorąc pod uwagę zaangażowanie Francji w konflikt libijski, nie było rzeczą przypadku, że to w Paryżu odbyła się 1 września 2011 r. Międzynarodowa Konferencja
Ibidem, s. 9.
,,La Tribune’’ z 2 września 2011 r.
61 ,,Le Figaro’’ z 29 czerwca 2011 r.
62 RIA Novosti z 30 czerwca 2011 r., Reuters z 30 czerwca 2011 r.
63 ,,Tygodnik BBN’’ 2011, nr 40.
59 60 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
53
Poparcia dla Nowej Libii, w której uczestniczyli najwyżsi przedstawiciele 63 państw
tzw. przyjaciół Libii, którzy debatowali nad tym, jak zapewnić rozwój Libii po odsunięciu od władzy Kaddafiego, a więc w sprawie uznania libijskiej TRN i jej przeniesienia
z Benghazi do Trypolisu, a także odblokowania funduszy na odbudowę Libii64. TRN
ze swojej strony zapowiedziała zwołanie w ciągu ośmiu miesięcy Konstytuanty,
a następnie zorganizowanie na podstawie nowej konstytucji w ciągu 20 miesięcy
wyborów parlamentarnych i prezydenckich pod nadzorem ONZ. Normalizacja sytuacji w Libii wymagać będzie więc czasu, zwłaszcza że podczas rewolty opuściło ten
kraj 750 tysięcy cudzoziemców, którzy w dużej części zatrudnieni byli jako doradcy
lub wręcz pracownicy w różnych działach gospodarki i administracji kraju i nie będzie
kim ich zastąpić. Zdawał sobie z tego sprawę Mahmud Dżibril, „numer dwa” w libijskiej TRN, który przemawiając w Trypolisie 8 września 2011 r. stwierdził, że zwycięstwo nad Kaddafim nie jest jeszcze całkowite, gdyż niektóre miasta, zwłaszcza na
południu kraju, podobnie jak Syrta, znajdują się w rękach jego zwolenników65.
Cytowany wyżej dyrektor prywatnego Francuskiego Centrum Badań nad Wywiadem, Eric Denécé, oceniał po opuszczeniu Trypolisu przez Kaddafiego, że libijska
TRN nie jest reprezentatywna dla narodu libijskiego. Jest to struktura heterogeniczna,
słaba, niezdolna samodzielnie zapewnić Libii pokojowy rozwój w przyszłości. Według
niego po zamordowaniu przez islamskich radykałów generała Janisa, libijska TRN
praktycznie się rozpadła. Wtedy, 8 sierpnia 2011 r., doradcy z krajów NATO oraz
z Egiptu, Kataru i innych krajów arabskich, wzięli w swoje ręce kierowanie operacjami i doprowadzili do zajęcia przez rebeliantów Trypolisu. Sześciomiesięczny
konflikt pozostawił po sobie nie tylko wielkie szkody materialne, ale ukazał podziały
kraju, całkowity brak kontroli stolicy nad sytuacją w terenie, nasycenie kraju bronią
z opróżnionych arsenałów rządu Kaddafiego. Wszystko to sprzyja wzrostowi tendencji
separatystycznych, zagrożeń terrorystycznych, przestępczości zorganizowanej. Są to
czynniki, które destabilizować będą nie tylko Libię, ale cały region śródziemnomorski. Zdaniem francuskiego analityka, dwa główne niebezpieczeństwa zagrażają Libii:
podział na część wschodnią i zachodnią oraz zainstalowanie się tam na trwałe terrorystycznego ośrodka dzihadistów66. W tej sytuacji przed Unią Europejską stoi poważne
zadanie, aby w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, podejmując operację cywilną, a w razie potrzeby cywilno-wojskową, zapewnić Libii pokojowy proces
przechodzenia do demokracji i stabilizacji wewnętrznej.
Demonstracje antyrządowe w Syrii rozpoczęły się 15 marca 2011 r. W Syrii rządy
sprawuje licząca 14% ludności kraju mniejszość alawicka, stanowiąca część szyickiego skrzydła islamu, przy pomocy jedynej partii Baas, ale władza ma niewielkie
,,La Tribune’’ z 2 września 2011 r.
Libie. Le CNT juge que la bataille contre le régime Kadafi n’a pas encore été gagné, ,,Le Monde’’
z 10 września 2011 r.
66 E. Denécé, op. cit.
64 65 54
Stanisław Parzymies
poparcie społeczne nawet wśród alawitów. Większość liczącej 22,5 milionów ludności stanowią sunnici. Od 1963 r. w kraju obowiązuje stan wyjątkowy, który – pod
naciskiem demonstrantów – prezydent postanowił znieść. Stosując represje wobec
własnego społeczeństwa, rząd syryjski zapewnia, że prowadzi walkę z terroryzmem.
W czasie, gdy po raz pierwszy Rada Bezpieczeństwa ONZ debatowała, zresztą bez
powodzenia, ze względu na sprzeciw Chin i Rosji, nad rezolucją potępiającą rząd
syryjski, minister spraw zagranicznych Syrii Walid Moallem zwrócił się do ONZ
o pomoc w walce z terroryzmem. Rząd stosuje taktykę „kija i marchewki”, czego
przejawem było z jednej strony zniesienie stanu wyjątkowego, a z drugiej wzmożenie
represji. „Społeczność międzynarodową” prezydent Syrii Baszar El. Assad szantażuje
natomiast tym, że jego odejście spowoduje destabilizację na granicy syryjsko-izraelskiej na Wzgórzach Golan67. Prezydent w pełni kontroluje resorty siłowe i gospodarkę.
Nie grozi mu interwencja z zewnątrz. Inaczej niż w Egipcie nie odwracają się od niego
generałowie. Nie daje szans na powstanie w kraju liberalnej demokracji i twierdzi, że
alternatywą dla jego rządów w Syrii mogą być rządy islamistów, a świeckość Syrii
może gwarantować tylko armia.
Od czasu rozpoczęcia rewolty w Syrii ludzie ciągle wychodzą na ulicę, aby domagać się ustąpienia prezydenta. Prezydent Baszar El. Assad krwawo rozprawia się
z buntem większości sunnickiej, co kosztowało już, według organizacji obrony praw
człowieka, około 2.600 ofiar. W lipcu 2011 r. symbolem oporu przeciwko reżimowi
stało się miasto Hama, czwarte pod względem liczby mieszkańców w Syrii, położone
210 km na północ od Damaszku. Rozpoczęte 1 lipca demonstracje na ogromną skalę
zgromadziły w tym liczącym 800 tysięcy mieszkańców mieście 150 tysięcy demonstrantów, którzy 4 i 5 lipca stali się celem ataku sił bezpieczeństwa. Stany Zjednoczone i Francja, aby podkreślić swoje poparcie dla demonstrantów, poleciły swoim
ambasadorom, aby udali się do Hamy i na miejscu ocenili sytuację. Rzecznik ambasady USA oświadczył, że wizyta ambasadora w Hamie świadczy ,,o poparciu Stanów
Zjednoczonych dla pokojowych demonstracji’’ i że ,,Waszyngton domaga się otwarcia
kraju dla międzynarodowych obserwatorów’’. Syryjski minister spraw wewnętrznych
uznał wizytę ambasadora USA w Hamie za sprzeczną z normami dyplomatycznymi
i za zachętę do kontynuowania przemocy ze strony demonstrantów. Oficjalna syryjska agencja prasowa SANA określiła wizytę jako ,,ingerencję w sprawy wewnętrzne
Syrii’’. Wizyta w Hamie ambasadora Francji nie wywołała reakcji władz syryjskich,
chociaż Quai d’Orsay stwierdziło, że wyrażała ona ,,zaangażowanie Francji u boku
ofiar ludności cywilnej’’68.
W lipcu 2011 r. 350 syryjskich opozycjonistów uczestniczyło w Kongresie Ocalenia Narodowego w Stambule. Zebrali się głównie wiekowi działacze emigracyjni,
67 2011 r.
68 Gilles Paris: Syrie: la vaine quête d’un ennemi idéal par Bachar Al-Assad, ,,Le Monde’’ 18 czerwca
,,Le Monde’’ z 10 lipca 2011 r.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
55
gdyż dysydentom z samej Syrii nie udało się dotrzeć na spotkanie. Nie było konsensusu w sprawie powołania gabinetu cieni. Wyłoniono dwudziestopięcioosobową radę,
której powierzono przygotowanie kolejnego kongresu, na którym podejmie się próbę
powołania rządu na uchodźstwie. Kongres w Stambule ujawnił ogromne podziały
wśród jego uczestników, przeciwników prezydenta Baszara El.-Assada. Podobne różnice występują również wśród demonstrujących w samej Syrii, gdzie obok studentów,
robotników i prozachodnich liberałów, występują islamiści, sunnici i szyici, których
łączy jedynie pragnienie odsunięcia od władzy, rządzącej od 41 lat w Syrii, rodziny
Assadów. W sytuacji, gdy Rada Bezpieczeństwa ONZ nie jest w stanie podjąć decyzji
o interwencji zbrojnej w Syrii, Baszar El. Assad czuje się bezkarny i coraz ostrzejszymi
środkami rozprawia się z przeciwnikami. Opozycja nie chce jednak dialogu z prezydentem. Na murach pojawiają się graffiti: ,,Nie ma dialogu z zabójcą dzieci’’69. Opozycja przygotowuje się do kampanii nieposłuszeństwa obywatelskiego, ,,aby przydusić reżim gospodarczo i sparaliżować państwo”. Już z powodu niepokojów ulicznych
aktywność gospodarcza państwa spadła o połowę, a bezrobocie wzrosło do 20%70.
Opozycja syryjska, która odmawia dialogu z władzą, odrzuciła inicjatywę prezydenta
Baszara El. Assada odbycia „okrągłego stołu”, który miał się rozpocząć 11 lipca 2011 r.
Sytuacja w Syrii, mimo podobieństwa z początkową fazą wydarzeń w Libii, nie
wywołała stosownej reakcji „społeczności międzynarodowej” na podstawie przyjętej
przez ONZ zasady odpowiedzialności za ochronę. Sekretarz generalny NATO Anders
Fogh Rasmussen oświadczył, że nie ma warunków do przeprowadzenia interwencji
militarnej przeciwko rządowi Syrii. W przeciwieństwie do Libii, w przypadku Syrii
nie ma mandatu Rady Bezpieczeństwa ONZ, któremu sprzeciwia się Rosja oraz nie
ma poparcia dla takiej interwencji ze strony państw regionu71. Poza Rosją i Chinami
ostrzejszemu potępieniu Syrii przez Radę Bezpieczeństwa ONZ sprzeciwiały się jeszcze także Brazylia, Indie, Liban i RPA.
Ze względu na stanowisko Rosji, nie ma szans na uchwalenie przez Radę Bezpieczeństwa ONZ sankcji wobec Syrii. Natomiast Unia Europejska nałożyła początkowo
sankcje na reżim w Damaszku, przewidujące jedynie zakaz podróży na obszar Unii
kilku przedstawicieli tego reżimu72. Kiedy jednak Stany Zjednoczone obłożyły embargiem dostawy syryjskiej ropy naftowej i zakazały kontaktów handlowych z syryjskimi
firmami sektora energetycznego, w ślad za nimi uczyniła to samo Unia Europejska.
Natomiast Szwajcaria zamroziła 32 miliardy USD, znajdujących się na kontach prominentnych przedstawicieli reżimu. Amnesty International ogłosiła raport, w którym
oskarża reżim syryjski o ,,zakrojone na szeroką skalę i systematyczne ataki przeciwko ludności cywilnej’’, co może stanowić zbrodnię przeciwko ludzkości i podstawę
Por. ,,The Economist” z 16 lipca 2011 r.
,,Gazeta Wyborcza’’ z 18 lipca 2011 r.
71 ,,Midi Libre’’ z 1 sierpnia 2011 r.
72 ,, Gazeta Wyborcza’’ z 3 sierpnia 2011 r.; ,,Le Monde’’ z 2 sierpnia 2011 r.
69 70 56
Stanisław Parzymies
do wniesienia oskarżenia przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym73. Tymczasem Grupa G-8, z powodu stanowiska Rosji, ograniczyła się jedynie do apelu do
prezydenta El. Assada, aby wszedł na ścieżkę dialogu oraz reform z opozycją i zagroziła
dalszymi konsekwencjami, jeśli syryjskie siły bezpieczeństwa nie przestaną zabijać
uczestników protestu.
Poza potępieniem syryjskiego reżimu, świat zachodni niewiele może zrobić
w sprawie Syrii. Jeśli chodzi o ewentualną interwencję zbrojną przeciwko Syrii, to
„społeczność międzynarodowa” jest jeszcze bardziej podzielona niż była w przypadku
Libii. Poza tym interwencji przeciwna jest opozycja syryjska. Nieskuteczne okazują
się dotychczasowe sankcje i naciski dyplomatyczne na Damaszek. Represje reżimu
syryjskiego wobec własnego narodu potępiają również kraje arabskie. Na początku
sierpnia 2011 r. Liga Państw Arabskich wezwała władze syryjskie do ,,natychmiastowego przerwania przemocy i kampanii sił bezpieczeństwa przeciw cywilom’’. Arabia Saudyjska, Bahrajn, Kuwejt i Katar odwołały z Damaszku swoich ambasadorów.
Natomiast 4 sierpnia 2011 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ czternastoma głosami, w tym
wszystkich stałych członków, i tylko przy sprzeciwie Libanu, gdzie Syria ma wielkie
wpływy, przyjęła tekst rezolucji, w którym potępiła powszechne łamanie praw człowieka w Syrii i użycie siły przeciwko cywilom. Rezolucja wzywa wszystkie strony
do zachowania umiaru oraz unikania represji. Sekretarz generalny ONZ Ban Ki-moon
w rozmowie telefonicznej z prezydentem Baszarem El. Assadem domagał się wstrzymania ataków na ludność cywilną. O poszanowanie prawdy i praw człowieka w Syrii
zaapelował także papież Benedykt XVI74.
Po przyjęciu rezolucji przez Radę Bezpieczeństwa ONZ, potępiającej rząd syryjski za represje wobec własnego narodu, prezydent Baszar El. Assad podpisał dekret,
zezwalający na działalność partii politycznych, co było jednym z żądań opozycji.
Według dekretu, przewodnią siłą polityczną w państwie pozostaje jednak partia Baas,
a nowe partie powinny przestrzegać Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, nie
mogą też mieć charakteru religijnego bądź plemiennego, nie mogą mieć powiązań
z organizacjami zagranicznymi, ani utrzymywać formacji paramilitarnych75.
Coraz bardziej krytyczna wobec syryjskiego reżimu jest sąsiednia Turcja, która
miała niegdyś bardzo bliskie stosunki z rządem syryjskim. Turcja chciałaby jednak pozostania El. Assada na stanowisku prezydenta po utworzeniu rządu z udziałem
opozycji. Za utrzymaniem El. Assada u władzy opowiadają się również Izrael, Chiny
i Rosja, które umiarkowanie krytykują reżim syryjski, a Rosja nie ukrywa nawet,
że dalej sprzedaje mu broń. Syryjski prezydent cieszy się poparciem Iranu, który za
pośrednictwem Syrii realizuje swoje cele na Bliskim Wschodzie, zwłaszcza w Libanie.
Niemniej jednak również prezydent tego kraju Mahmud Ahmadinedżad, popierający
,,Gazeta Wyborcza’’ z 7 lipca 2011 r.
,,Gazeta Wyborcza’’ z 8 sierpnia 2011 r.
75 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 5 sierpnia 2011 r.
73 74 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
57
wcześniej represyjne działania reżimu syryjskiego, wezwał na początku września
2011 r. El. Assada do zaprzestania represji i podjęcia rozmów i dialogu z opozycją
stwierdzając, że ,,rozwiązanie wojskowe nie jest dobrym rozwiązaniem’’76.
W Jemenie demonstracje i zamieszki trwają od stycznia 2011 r. W tym kraju,
gdzie 40% ludności żyje w nędzy, a połowa dzieci cierpi na niedożywienie i któremu
grozi ponowny rozpad, prezydent Ali Abdullah Saleh, rządzący od 32 lat, pomimo
opozycji, głównie o charakterze plemiennym, domagającej się jego ustąpienia, przy
pomocy wszelkich środków stara się utrzymać przy władzy77. W tym celu „potrząsa”
straszakiem Al-Kaidy. Siatka Al-Kaidy w Jemenie uznawana jest dzisiaj za najbardziej niebezpieczną komórkę tej terrorystycznej organizacji78. Amerykanie u wybrzeży
Jemenu budują tajną bazę, która ma im służyć do zwalczania Al-Kaidy w regionie.
Amerykański prezydent B. Obama wezwał w maju 2011 r. prezydenta Jemenu do dialogu z opozycją. Z apelem o podjęcie dialogu przez strony konfliktu wystąpiła również
Rosja. Prezydent Saleh stał na stanowisku, że powinien dokończyć obecną kadencje
swojej prezydentury, która upływa w 2013 r.
W maju 2011 r. Rada Współpracy Zatoki przedstawiła prezydentowi Jemenu
plan wyjścia z kryzysu, który przewidywał jego ustąpienie. Prezydent Saleh odrzucił
takie rozwiązanie, a kiedy na początku czerwca 2011 r. został ranny, podczas szturmu
demonstrantów na pałac prezydencki, opuścił Jemen i udał się na leczenie do Arabii
Saudyjskiej. Saudyjczycy utrudniali mu nawet powrót do Jemenu, starając się w ten
sposób wpływać na bieg wydarzeń w tym kraju79. Przeciwnych powrotowi prezydenta
do kraju było również stu wpływowych jemeńskich przywódców religijnych i plemiennych. Użycie przemocy w Jemenie potępiła Grupa G-8, która wezwała również
prezydenta Saleha do ustąpienia i przekazania władzy. Na początku sierpnia 2011 r.
kwestia pogorszenia się sytuacji gospodarczej i humanitarnej w Jemenie była przedmiotem konsultacji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Rada Bezpieczeństwa wyraziła
zaniepokojenie aktywnością Al-Kaidy na Półwyspie Arabskim. Zaapelowała o znalezienie rozwiązania kryzysu w Jemenie z poszanowaniem dążeń narodu jemeńskiego
do zmian80. W tej sytuacji Saleh ogłosił 29 sierpnia 2011 r. zamiar szybkiego przeprowadzenia wyborów nowego prezydenta.
W Algierii władza wojskowa jak dotąd radzi sobie z wszelkimi odruchami sprzeciwu, a prezydent Abdelaziz Buteflika myśli o zwycięstwie w kolejnych wyborach,
które odbędą się w 2014 r. Algieria jest jedynym krajem muzułmańskim, gdzie dyktatura i religia pozostają od 20 lat w ostrym konflikcie, który kosztował kraj 160 tysięcy
ofiar. Wojsko udaremniło na początku 1992 r. drugą turę wyborów parlamentarnych,
,,Le Monde’’ z 10 września 2011 r.
O. Beránek, Jemen – odcházení tanečnika na hlavách hadů, ,,Mezinárodni Politika” 2011, nr 6, s. 7.
78 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 8 lipca 2011 r.
79 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 9–10 lipca 2011 r.
80 Le Conseil de securité préoccupé par la détériration de la situation au Yémen, ,,Centre d’actualité de
l’ONU’’, http://wwwupdate.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=26037 (14.09.2011).
76 77 58
Stanisław Parzymies
w których w pierwszej turze zwyciężył Islamski Front Ocalenia. Od 1992 r. nie odbyły
się w Algierii demokratyczne wybory. Naród, mający za sobą krwawe doświadczenia
z lat 90. XX wieku, nie zdecydował się na otwartą konfrontację z władzą, którą uważa
za nielegalną i opresyjną.
W Królestwie Bahrajnu rządząca mniejszość sunnicka, wspierana przez Arabię
Saudyjską, jest kontestowana przez większość szyicką (65%), wspieraną przez Iran.
Opozycja w Bahrajnie była zainteresowana powtórzeniem scenariusza tunezyjsko-egipskiego. Zapobiegła temu interwencja zbrojna Arabii Saudyjskiej. Decyzję w sprawie interwencji podjęła 14 marca 2011 r. Rada Współpracy Państw Zatoki, zrzeszająca
Arabię Saudyjską, Kuwejt, Oman, Katar, Bahrajn i Zjednoczone Emiraty Arabskie.
Protest o socjalnym początkowo charakterze, stał się elementem stałej rywalizacji
w Zatoce między Iranem i Arabią Saudyjską. Interwencja saudyjska odbyła się za
wiedzą, a zapewne również aprobatą Stanów Zjednoczonych, które na terytorium królestwa Bahrajnu mają swoją bazę wojskową dla V Floty, czuwającej nad bezpieczeństwem w strategicznym rejonie Zatoki81. Prezydent Obama wezwał w maju 2011 r.
władców Bahrajnu do dialogu z opozycją, a kiedy dialog nawiązano na początku lipca,
wyraził zadowolenie z rozwoju sytuacji. Pomimo trwania represji, na dialog z władzą
zgodziła się reprezentująca szyitów główna partia opozycyjna Narodowe Stowarzyszenie Islamskie AL Wiak. Jej głównym żądaniem jest zmiana konstytucji w kierunku
zapewnienia wyboru całego parlamentu w wolnych wyborach (obecnie król mianuje
izbę wyższą) oraz powoływania szefa rządu spośród większości parlamentarnej, a nie
arbitralnego mianowania przez króla. Obecny premier Bahrajnu jest wujem monarchy
i kieruje rządem od 40 lat. Za gesty pojednawcze władzy wobec opozycji uznaje się
zniesienie przez króla stanu wyjątkowego oraz powołanie niezależnej komisji, która
ma zbadać do października 2011 r. przebieg protestów w Bahrajnie, do których doszło
w lutym i marcu tego roku82.
Irak, mimo przeprowadzonych tam demokratycznych wyborów w marcu 2010 r.,
jest ciągle terenem napięć i aktów terrorystycznych, powodowanych rywalizacją między będącymi przy władzy sunnitami i wspieranymi przez Iran szyitami. Partyzantka
szyicka, według wojskowych amerykańskich, szkolona i uzbrajana przez Iran, atakuje
siły amerykańskie. Szyici domagają się całkowitego wycofania Amerykanów z Iraku.
Na początku września 2011 r. przywódca radykalnych szyitów w Iraku Muktada
as-Sadr nakazał wstrzymanie wszelkich ataków na siły amerykańskie aż do końca ich
wycofywania, przewidzianego na koniec tego roku. Amerykanie chcieliby pozostawić
na dłużej w Iraku co najmniej 10 tysięcy żołnierzy z 46 tysięcy tam obecnie stacjonujących, mimo wygasającej 31 grudnia 2011 r. umowy z rządem Iraku z 2008 r. o stacjonowaniu wojsk amerykańskich. Taka liczba żołnierzy miałaby pozwolić Amerykanom
81 Zob. K. Kubiak, Starcia – Bahrajn, ,,Raport. Wojsko. Technika. Obronność’’ z kwietnia 2011 r.,
s. 50–57.
82 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 4 lipca 2011 r.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
59
na kontynuowanie pomocy irackim siłom bezpieczeństwa w walce ze zbrojną rebelią. Amerykanie obawiają się, że do opuszczonego przez nich Iraku może wrócić
Al-Kaida, a także, że może dojść do wzrostu wpływów wrogiego im Iranu. Wobec
tego, że większość Irakijczyków domaga się opuszczenia Iraku przez wojska amerykańskie, rząd iracki zainteresowany utrzymaniem obecności tych wojsk, odkłada
podjęcie decyzji w tej sprawie. Szef irackich sił zbrojnych generał Babakir Zebari nie
ukrywa, że armia iracka nie będzie w stanie nawet do 2020 r. samodzielnie kontrolować kraju. Istnieje obawa, że opuszczenie Iraku przez wojska amerykańskie spowoduje walkę o wpływy w tym kraju państw ościennych83.
4. Unia Europejska wobec „arabskiej wiosny”
Trudno przewidzieć, jakie będą ostateczne konsekwencje rewolty społecznej w krajach arabskich, zarówno dla tych krajów, jak też dla interesów Unii Europejskiej
i NATO oraz dla ich państw członkowskich. Kraje arabskie, poza Libanem, nigdy
w historii nie doświadczyły ustroju demokratycznego. Nie można wykluczyć, że
wolne wybory doprowadzą do objęcia władzy w tych krajach przez radykalne partie islamskie związane z Al-Kaidą, co stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa
UE84. Nawet jednak, jeśli rozpoczęty zostanie proces demokratyzacji tych państw,
to przewidywalnych i demokratycznych rządów nie można tam oczekiwać przed
upływem 10–15 lat.
Dotychczas Zachód w stosunkach z krajami arabskimi kierował się zasadą, że
dyktator, jeśli nie stwarzał problemów, był lepszy niż fundamentalistyczne zagrożenie.
W Unii Europejskiej i w niektórych państwach członkowskich istniała pokusa, aby
w stosunkach ze śródziemnomorskimi krajami arabskimi zrezygnować z instrumentów demokratycznych Procesu Barcelońskiego. Chodziło o to, aby odstąpić, ,,w imię
Realpolitik, od relatywizmu kulturalnego i trosk o charakterze handlowym’’, od uzależniania wszelkiej pomocy dla tych krajów od wdrożenia przez nie reform demokratycznych85. Budziło to sprzeciw niektórych państw członkowskich Unii, gdyż oznaczało zakwestionowanie idei eurośródziemnomorskiej wspólnoty państw demokratycznych, jakiej budowę Unia zaproponowała w ramach Procesu Barcelońskiego, co
było przedsięwzięciem ze wszech miar słusznym, chociaż długotrwałym i trudnym
do realizacji. W ramach tak budowanej wspólnoty, przewidywano reformy, których
powodzenie w dużej mierze zależało od ścisłej współpracy społeczeństw obywatelskich krajów obu brzegów Morza Śródziemnego. Chodzi o to, że współpraca taka na
,,Gazeta Wyborcza’’ z 2 sierpnia 2011 r.
Zob. G. Steinberg, Al. Qaida, 2011, ,,Politique étrangère’’ 2011, nr 2, s. 267–279.
85 R. Aliboni i in., Union pour la Méditerranée. Le Potentiel de l’acquis de Barcelone, ISS Rapport,
Novembre 2008, nr 3, s. 11 i 17.
83 84 60
Stanisław Parzymies
szerszą skalę była praktycznie niemożliwa, gdyż w krajach arabskich nie było społeczeństwa obywatelskiego.
Co dzisiaj Unia Europejska może zaoferować krajom arabskim, będącym w procesie przemian?
W połowie maja 2011 r. francuski dziennik ,,Le Monde’’ pisał o ,,żałosnym’’ stanowisku Unii Europejskiej wobec rebelii arabskiej, podkreślając, że Unia ,,nie ma jednolitej wizji stosunków z sąsiadami z południowego brzegu Morza Śródziemnego, ani
wspólnej linii postępowania wobec Libii’’86. Są trzy ważne problemy, od rozwiązania
których zależeć będzie ustabilizowanie sytuacji w regionie Morza Śródziemnego po
rewolcie ludowej w arabskich krajach tego regionu i w czym Unia Europejska może
przyjść tym krajom z pomocą. Pierwszym problemem jest utrwalenie procesu przemian i reform demokratycznych, drugim jest stabilizacja gospodarki, a trzecim uregulowanie konfliktów w regionie, przede wszystkim konfliktu izraelsko-palestyńskiego,
który destabilizuje region. W swojej polityce wspierania demokracji u południowych
sąsiadów, UE powinna sięgać przede wszystkim do takich ,,miękkich’’ środków, jak:
dyplomacja, handel, kontakty między społeczeństwami obywatelskimi, które w krajach arabskich się tworzą, transfer technologii i budowanie instytucji. Są to w istocie
cele Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Nie można też wykluczyć konieczności podjęcia przez UE operacji cywilnych lub cywilno-wojskowych. Byłoby jednak ze szkodą
dla wizerunku UE, gdyby zdecydowała się ona na podejmowanie, w razie potrzeby,
operacji wojskowych w regionie śródziemnomorskim w ramach Wspólnej Polityki
Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO), wyręczając w tym NATO.
Unia Europejska nie ma obecnie innej propozycji współpracy dla partnerów
śródziemnomorskich poza Procesem Barcelońskim, którego kontynuacją jest Unia
dla Śródziemnomorza. Może jedynie dostosować reguły tej współpracy do wymogów nowej sytuacji, powstałej w śródziemnomorskich krajach partnerskich. Prezydent Francji Nicolas Sarkozy przyznał w wystąpieniu telewizyjnym 27 lutego 2011 r.,
że ,,ruchy arabskie mogą równie dobrze zatopić się w przemocy i przekształcić się
w dyktatury gorsze jeszcze niż poprzednie’’. Wzywał więc do mobilizacji pomocy ze
strony Europy i próby ,,przebudowy’’ Unii dla Śródziemnomorza87.
Co więc UE powinna zmienić w swojej polityce wobec krajów arabskich regionu
Morza Śródziemnego? Jakie powinno być postępowanie krajów członkowskich UE,
aby zmiany w regionie, przyspieszone przez proces globalizacji, sprostały oczekiwaniom obywateli krajów arabskich, a rządy tych krajów znalazły w UE solidnych partnerów współpracy?
Przede wszystkim konieczna jest pomoc ze strony UE dla nienaftowych krajów
arabskich. Jeśli pozostawione zostaną same sobie z ich biedą i bezrobociem, to demokracja i wolność nie będą miały tam szans. Cytowany już tunezyjski polityk Ahmed
86 87 En Europe, la triste réalité du chacun pour soi, ,,Le Monde’’ z 14 maja 2011 r.
,,Le Monde’’ z 1 marca 2011 r.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
61
Ounaïes uważa, że zmiany w świecie arabskim wymagają od UE nowej polityki,
która powinna być dostosowana do ich potrzeb w taki sposób, aby kraje podejmujące
demokratyczną transformację otrzymały poparcie i zabezpieczenie przed ryzykiem
regresu i przed ,,zboczeniem w kierunku islamistycznym’’88.
Kluczową rolę w regionie Morza Śródziemnego spośród państw członkowskich
Unii Europejskiej odgrywa Francja, która w swojej doktrynie bezpieczeństwa określa
basen Morza Śródziemnego oraz Bliski Wschód jako mające szczególne znaczenie dla
jej bezpieczeństwa. Z punktu widzenia Francji, region śródziemnomorski, a zwłaszcza Maghreb, stanowią dla niej obszar priorytetowy. W konkluzjach Białej Księgi
nt. Obrony i Bezpieczeństwa narodowego z 2008 r. przewiduje się, w zakresie zdolności zapobiegania konfliktom i interwencji, ,,koncentrację na priorytetowej osi geograficznej, ciągnącej się od Atlantyku poprzez region Morza Śródziemnego, Zatokę
Arabo-Perską do Oceanu Indyjskiego’’. Podkreśla się również, że ryzyko dla interesów
strategicznych Francji i Unii Europejskiej jest tam najwyższe89. Francja jest zainteresowana intensyfikacją stosunków Unii Europejskiej z sąsiadami, nadania im bardziej
ambitnej i skutecznej treści, uważając, że w regionie śródziemnomorskim należy to
uczynić za pośrednictwem Unii dla Śródziemnomorza90. Należy się spodziewać, że
to Francja w dużej mierze wychodzić będzie z inicjatywami dotyczącymi polityki
UE w regionie Morza Śródziemnego, co nie oznacza, że inne kraje członkowskie UE
mogą pozwolić sobie na brak zainteresowania tym obszarem.
Założenia francuskiej polityki zagranicznej wobec zmian w świecie arabskim
oraz oczekiwania Francji co do aktywności Unii Europejskiej w tej kwestii określił
po raz pierwszy francuski minister spraw zagranicznych Alain Juppé w wystąpieniu
16 kwietnia 2011 r. na zakończenie konferencji na temat ,,wiosny arabskiej’’ w Instytucie Świata Arabskiego w Paryżu91. Minister stwierdził, że ,,wiosna arabska’’ jest
ogromnym wyzwaniem politycznym dla Unii Europejskiej, która powinna zagwarantować krajom arabskim przejście do demokracji, utworzenie państwa prawa, szanującego prawa człowieka i obywatela, zbudowanego na hierarchii norm, które wszyscy muszą respektować, posiadającego rządy wybrane w demokratycznych wyborach.
Alain Juppé przestrzegał przed uleganiem, jak czyniono to dotąd, szantażowi, że poddanie się rygorom demokracji w krajach arabskich spowoduje wzrost zagrożenia ze
strony fundamentalistów islamskich. Apelował o ostrą reakcję na wszelkie odstępstwa
od tych zasad, wykorzystując całą gamę środków, nie wykluczając w skrajnych przypadkach sankcji, podejmowanych za zgodą Rady Bezpieczeństwa ONZ. Podkreślał,
że nie chodzi o to, aby ingerować w sprawy wewnętrzne tych państw, czego zakazuje
artykuł 2 ust. 7 Karty NZ, ale w skrajnych przypadkach łamania praw człowieka,
A. Ounaïes, op. cit.
Défense et sécurité nationale. Livre blanc, op. cit., s. 315.
90 A. Juppé, L. Schweitzer, La France et l’Europe dans le monde. Livre blanc sur la politique étrangère
et européenne de la France. 2008–2020, Paris 2008, s. 67 i 87.
91 Intervention d’Alain Juppé au colloque ,,Printemps arabe’’, op. cit.
88 89 62
Stanisław Parzymies
jeśli władze kraju nie będą się czuły odpowiedzialne za ochronę własnych obywateli,
reagować zgodnie z uchwaloną jednomyślnie przez ONZ w 2005 r. zasadą odpowiedzialności za ochronę, tak jak w przypadku Libii.
Według francuskiego ministra spraw zagranicznych, należy pomóc krajom arabskim w procesie transformacji demokratycznej bez dawania im gotowych recept, gdyż
mają one swoją własną specyfikę. Można natomiast podzielić się z nimi doświadczeniem, służyć ekspertyzą w dziedzinie prawa konstytucyjnego, systemu politycznego,
swobód publicznych, wolności słowa, w tym prasy. W tym celu niezbędne jest lepsze
wzajemne poznanie się, świadomość problemów i oczekiwań społeczeństw krajów
arabskich, przede wszystkim dzięki kontaktom między wolnymi, niezależnymi od władzy politycznej społeczeństwami obywatelskimi, które powinny powstać w krajach
arabskich.
Warunkiem zaufania między UE i krajami arabskimi, których narody zbuntowały się, jest rozwiązanie ważnych kwestii, głównie uregulowanie konfliktów, które
kładły się i będą się kładły cieniem na wzajemnych stosunkach, niezależnie od tego,
kto będzie sprawował rządy w krajach arabskich. Przede wszystkim chodzi o konflikt izraelsko-palestyński i zaspokojenie słusznych aspiracji do własnej państwowości Palestyńczyków, z którymi solidaryzują się wszyscy Arabowie oraz zapewnienie
bezpiecznego istnienia Państwa Izraela. Alain Juppé dodał, że na Bliskim Wschodzie
chodzi również o zagwarantowanie stabilnego i suwerennego bytu Libanowi, a także
o spowodowanie, aby Iran rozwiązał swoje problemy dotyczące demokracji i broni
jądrowej, zgodnie z oczekiwaniami „społeczności międzynarodowej”, i nie prowokował napięć wewnątrz krajów arabskich.
Wielkim wyzwaniem dla UE jest, według francuskiego ministra spraw zagranicznych, sprawa pomocy gospodarczej, jakiej oczekują po rewolucjach ludowych
państwa arabskie, przede wszystkim Egipt i Tunezja, Maroko i Liban, a w dalszej
przyszłości Jemen i Syria. Nie są to kraje bogate w ropę naftową czy gaz ziemny
i trzeba im pomóc, aby procesowi demokratyzacji towarzyszył proces rozwiązywania
narosłych problemów ekonomicznych i społecznych, zwiększających szansę pracy,
edukacji, rozwoju przede wszystkim młodzieży arabskiej, ale także tych wszystkich,
którzy w poprzednim okresie drastycznie pomijani byli w podziale dochodu narodowego. Jeśli ci, którzy dokonali tej rewolucji w krótkim czasie nie odczują korzystnych
dla siebie zmian, będą łatwym celem dla organizacji fundamentalistycznych. Przede
wszystkim chodzi o stworzenie nowych miejsc pracy w krajach arabskich, co jest
wyzwaniem niezwykle trudnym w sytuacji kryzysu ekonomicznego i finansowego,
jaki dotknął kraje UE, ale jest to jedyny sposób, aby ograniczyć emigrację do Unii.
Francja postanowiła np. zwiększyć do 20% w najbliższych latach tę część swojej państwowej pomocy rozwojowej, którą przeznaczy dla krajów arabskich.
Według francuskiego ministra, Unia Europejska będzie przekazywać, jak dotychczas, dwie trzecie środków przeznaczonych na Europejską Politykę Sąsiedztwa dla południowego wymiaru tej polityki. Z EPS, która dotyczy pomocy UE dla poszczególnych
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
63
krajów partnerskich, wiąże się polityka warunkowości. Francuski minister zaproponował, aby była to warunkowość inteligentna, tzn. nie powinna uzależniać pomocy
UE od natychmiastowego wdrożenia standardów demokratycznych przez poszczególne rządy arabskie, ale od gotowości i politycznej woli osiągnięcia tego celu, czyli
od generalnej orientacji, przy założeniu, że wszelkie odstępstwo od tej zasady będzie
penalizowane. EPS ma być ważnym instrumentem polityki UE wobec śródziemnomorskich partnerów92.
W reakcji na ,,arabską wiosnę’’, sama Unia Europejska podjęła wiele działań
w rodzaju zamrożenia aktywów i środków finansowych 48 osób z otoczenia tunezyjskiego prezydenta Ben Alego, zaoferowała tymczasowym władzom w Tunezji niewielką pomoc finansową, podjęła próbę zarządzania falą imigrantów, napływających
do Europy z Afryki Północnej, wprowadziła embargo na dostawy uzbrojenia do Libii,
zamroziła zgromadzone w państwach Unii środki finansowe firm libijskich, zakazała wjazdu na teren Unii osób związanych z reżimem Kaddafiego oraz wprowadziła
embargo na import ropy i gazu libijskiego93. Unia Europejska zapewniła też w imieniu krajów członkowskich o gotowości ścisłego przestrzegania zasady warunkowości w polityce wobec krajów sąsiedzkich. ,,Więcej pieniędzy za więcej reform’’ to,
zdaniem Catherine Ashton, wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych
i polityki bezpieczeństwa, powinna być naczelną zasadą EPS, zwłaszcza wobec południowych sąsiadów.
Na spotkaniu 27 państw członkowskich UE 25 maja 2011 r., poprzedzającym
szczyt G-8, Catherine Ashton i komisarz ds. EPS Štefan Füle zaproponowali, aby uzależnić pomoc UE dla krajów arabskich od następujących warunków: cykliczne odbywanie wolnych wyborów, swoboda stowarzyszeń, wolność słowa i prasy, walka z korupcją, niezależność sądów, reforma policji i armii. Krajom odmawiającym wdrożenia
tych reform, UE zmniejszałaby pomoc. W krajach łamiących prawa człowieka pomoc
byłaby jednak kontynuowana i zwiększana, ale tylko dla społeczeństwa obywatelskiego. UE będzie chodzić o to, aby mieszkańcom Afryki Północnej stworzyć warunki
dla rozwoju własnych krajów i pozostania w tych krajach bez potrzeby emigracji. Jednocześnie Komisja Europejska obiecała przeznaczyć na EPS 1,2 miliarda euro do 2013
r. Kolejne kilka miliardów, w formie pożyczek, przeznaczyć ma na ten cel, za zgodą
krajów członkowskich UE, Europejski Bank Inwestycyjny. Natomiast Europejski Bank
Odbudowy i Rozwoju zapowiedział zwiększenie do 2013 r. inwestycji w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie do 2,5 miliarda euro94. Należy się liczyć z tym i takie
tendencje w UE już się pojawiły, że wydatki na pomoc dla krajów Afryki Północnej powiększać się będą kosztem zmniejszenia wydatków na Partnerstwo Wschodnie.
Intervention d’Alain Juppé au colloque “Printemps arabe”, op. cit.
Zob. D. Jankowski, Po ,,arabskiej wiośnie’’ – „zima” dla europejskiej obrony?, ,,Bezpieczeństwo
Narodowe’’, II-2011, nr 18, s. 57–60.
94 Les Vingt-Sept adapter leur politique de voisinage, ,,Le Monde’’ z 27 maja 2011 r.
92 93 64
Stanisław Parzymies
Z kolei szczyt G-8, który odbywał się 26 maja 2011 r. w Deauville, zadeklarował
w obecności premierów Egiptu i Tunezji, poparcie finansowe dla gospodarek obu tych
krajów w wysokości 72 miliardów USD przez okres trzech lat. Potrzeby wszystkich
arabskich krajów nienaftowych, a więc Egiptu, Jordanii, Libanu, Maroka, Syrii i Tunezji przez okres trzech lat szczyt ocenił na 160 miliardów USD. Największym wyzwaniem dla tych krajów będzie obniżenie wysokiego bezrobocia, co wymagać będzie
utworzenia przez najbliższe 10 lat od 50 do 70 milionów nowych miejsc pracy95.
Trudnym problemem dla UE będzie wypracowanie zadowalającego kraje arabskie stanowiska w sprawie emigracji z tych krajów na obszar Unii. Należy się liczyć w najbliższym czasie ze zwiększoną presją imigracyjną z regionu Morza Śródziemnego do
Europy, która może również dotknąć Polskę.
Istotnym problemem w stosunkach UE z krajami arabskimi była i pozostaje kwestia bliskowschodnia, a ściślej biorąc kwestia uznania państwa palestyńskiego. Palestyńczycy i pozostali Arabowie oczekują, że Unia Europejska poprze stanowisko palestyńskie w tej sprawie. Od tego w dużym stopniu zależeć będzie zakres i skuteczność
wpływu UE na proces demokratyzacji świata arabskiego. ,,Państwa, które zamierzają
popierać aspiracje narodów arabskich do postępu i demokracji, a które popierają
izraelską politykę dyskryminacji i bezkarności, nie mogą dłużej utrzymywać takiej
sprzeczności’’ – pisał w kwietniu 2011 r. Ahmed Ounaïes96.
Unia Europejska od dawna podejmowała poza Procesem Barcelońskim próby,
w ramach działalności dyplomatycznej, włączenia się w bliskowschodni proces pokojowy. Czyniła to poprzez deklaracje poparcia dla tego procesu oraz działania wspierające powstanie struktur państwa palestyńskiego, takie jak: wysłanie misji policyjnej
(Eupol Copps, Eubam Rafah), ustanawianie specjalnych przedstawicieli ds. procesu
pokojowego (dawniej Miguel A. Moratinos, później Marc Otte, obecnie Fernando
Gentelini), czy też udział w tzw. kwartecie bliskowschodnim obok USA, Rosji i ONZ.
Nie udało się jednak UE uzyskać akceptacji stron konfliktu dla roli samodzielnego
mediatora w konflikcie bliskowschodnim. Ten brak sukcesu w działaniach Unii Europejskiej w odniesieniu do konfliktu bliskowschodniego wynika przede wszystkim
z braku zainteresowania Izraela mediacją ze strony UE. Jeśli w ogóle Izrael akceptuje
jakąkolwiek mediację, to preferuje w roli mediatora Stany Zjednoczone. Poza tym,
jak napisał Martin Ortega i trzeba się z tym zgodzić, pokój na Bliskim Wschodzie leży
przede wszystkim w rękach obu stron konfliktu97.
Tymczasem Palestyńczycy zabiegali o to, aby państwa uczestniczące w 66. sesji
Zgromadzenia Ogólnego ONZ, rozpoczętej w połowie września 2011 r., uznały
i przyjęły do ONZ państwo palestyńskie, w którego skład wchodziłaby Strefa Gazy
95 Le G-8 lance un partenariat pour soutenir l’élan démocratique dans les pays arabes, ,,Le Monde’’
z 28 maja 2011 r.
96 Ibidem.
97 M. Ortega, Conclusions: peace lies in their hands, w: M. Ortega (red.), The European Union and the
Crisis in the Middle East, ,,Chaillot Paper’’ 62, Paris 2011, s. 52.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
65
i Zachodni Brzeg zajęty przez Izrael w czasie wojny sześciodniowej w czerwcu 1967 r.
Stolicą tego nowego państwa miałaby być Jerozolima wschodnia. Wniosek dotyczący
uznania państwa palestyńskiego i przyjęcia go do ONZ złożył 20 września 2011 r. na
ręce sekretarza generalnego ONZ prezydent Autonomii Palestyńskiej Mahmud Abbas.
Zdecydowanie sprzeciwiał się temu Izrael, zainteresowany uregulowaniem konfliktu
z Palestyńczykami, wyłącznie w rozmowach dwustronnych z nimi. Weto w tej sprawie zamierzały zgłosić w Radzie Bezpieczeństwa ONZ wspierające Izrael Stany Zjednoczone. Sekretarz generalny ONZ Ban Ki-moon uważał, że do głosowania w ONZ
w sprawie uznania państwa palestyńskiego nie powinno dojść. Podkreślał przy tym, że
jeśli do głosowania dojdzie, to będzie to jedynie działanie o charakterze politycznym,
bez konsekwencji w postaci przyjęcia Palestyny do ONZ98. Państwa członkowskie
UE nie miały na ten temat wspólnego stanowiska. List do szefowej dyplomacji unijnej Catherine Ashton skierowało 11 lipca 2011 r. w tej sprawie 106 deputowanych do
Parlamentu Europejskiego, w tym 16 z Polski, sprzeciwiając się uznaniu przez ONZ
w jednostronnej deklaracji niepodległości Palestyny i apelując o wznowienie dwustronnych negocjacji między Izraelem i Palestyńczykami99.
Przedstawiciele Izraela, począwszy od premiera Benjamina Netanjahu, zabiegali
u rządów 120 państw członkowskich ONZ, w tym należących do UE, popierających
ideę powstania państwa palestyńskiego, o rezygnację z uznania tego państwa podczas
najbliższej sesji Zgromadzenia Ogólnego NZ. Premier Netanjahu zaproponował nawet,
wprawdzie nieoficjalnie, powrót do negocjacji z Palestyńczykami, w sprawie utworzenia państwa palestyńskiego na bazie granic z 1967 r., czyli na Zachodnim Brzegu Jordanu, w Strefie Gazy i w Jerozolimie Wschodniej, byleby Palestyńczycy zrezygnowali
z dążenia do wcześniejszego uznania ich państwa przez ONZ. Palestyńczycy zażądali,
aby premier Netanjahu ogłosił swoją ofertę publicznie i oficjalnie, czego dotąd nie
uczynił. Dodajmy, że ta nieoficjalna propozycja Netanjahu była nawiązaniem do tzw.
planu Obamy z maja 2011 r., który wówczas izraelski premier odrzucił twierdząc, że
granice z 1967 r. byłyby dla Izraela nie do obrony. Ale Obama nie proponował ścisłego
powrotu do granic z 1967 r., zdając sobie sprawę, że od wojny z 1967 r. zaszły po obu
stronach granicy pewne zmiany, które powinny być w rokowaniach uwzględnione.
Obama mówił ponadto jeszcze o demilitaryzacji państwa palestyńskiego i o uznaniu
Izraela za ojczyznę narodu żydowskiego100.
Domagając się niewpisywania do agendy 66. sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ
sprawy jednostronnego uznania państwa palestyńskiego i wznowienia rokowań z Palestyńczykami jeszcze przed sesją ZO ONZ, Izrael liczył przede wszystkim na poparcie USA oraz UE. Jak twierdził Gerson Baskin, dyrektor Izraelsko-Palestyńskiego
­Centrum Studiów i Informacji, sprzeciw Izraela wobec uznania przez ONZ państwa
palestyńskiego wynikał z obawy, że po uznaniu niemożliwe będą jakiekolwiek dwu,,Le Monde’’ z 28 maja 2011 r.
http://w.w.w. michaeltheurer.eu/Press/MEP Letter.
100 Zob. ,,Polityka” 2011, nr 34.
98 99 66
Stanisław Parzymies
stronne negocjacje z Palestyńczykami na temat granic z 1967 r. oraz że państwo palestyńskie zacznie ścigać Izrael przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym i Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości. Palestyńczycy z kolei domagali się głosowania w ONZ nad uznaniem swojej państwowości, gdyż obawiali się dwustronnych
negocjacji z Netanjahu, uważanym przez nich za „jastrzębia”. Ponadto, bezpośrednim
rokowaniom z Izraelem sprzeciwiał się radykalny Hamas, rządzący w Strefie Gazy,
a zapowiadane w maju 2011 r., po podpisaniu w Kairze przez Fatah i Hamas porozumienia o pojednaniu, powstanie palestyńskiego rządu jedności nie doszło dotąd do
skutku. Izrael liczył, że w sprawie głosowania w ONZ nad uznaniem państwa palestyńskiego bliskowschodni „kwartet” zaproponuje projekt rezolucji, który będzie do
zaakceptowania przez Izrael i Palestyńczyków101.
Ale Izrael był nie tylko zaniepokojony wniesieniem pod obrady ONZ kwestii
uznania państwa palestyńskiego. Niepokoił go również wzrost przemytu broni na terytoria palestyńskie, co jest ubocznym skutkiem rewolty arabskiej. Przemyt dokonuje się
przede wszystkim na granicy Strefy Gazy z Egiptem, słabo kontrolowanej przez wojskowe władze egipskie. Zresztą broń pochodzi nie tylko z Egiptu, ale również z magazynów broni utraconych przez reżim Kaddafiego102. Napad rozgniewanego tłumu
9 września 2011 r. na ambasadę Izraela w Kairze, przy bierności egipskich sił porządkowych, świadczy o tym, że Egipt po rewolcie, niezależnie od istniejącego z Izraelem
od 1979 r. traktatu pokojowego, może stać się dla Izraela kłopotliwym sąsiadem,
zwłaszcza że Bractwo Muzułmańskie domaga się rewizji stosunków egipsko-izraelskich. Dzieje się to wszystko w sytuacji, gdy rośnie również napięcie w stosunkach
Izraela z Turcją, co w sumie może doprowadzić do dalszej izolacji Izraela w regionie.
Kiedy mowa o polityce UE wobec rewolty arabskiej nasuwa się pytanie, czy
polska prezydencja w Radzie UE, odbywająca się w drugim półroczu 2011 r., może
wnieść wkład do tej polityki? Czy ,,arabska wiosna’’ może skorzystać z doświadczeń
,,jesieni ludów’’ w Europie Środkowej sprzed ponad 20 lat, w której Polacy odegrali
kluczową rolę?
Podobieństwo leży w motywach, czyli w dążeniu do obalenia dyktatorów, uzyskania wolności, lepszych warunków życia, wolności słowa, prasy, pozbycia się archaicz­
nego systemu rządzenia. Zasadnicza różnica dotyczy kierownictwa tego ruchu protestu. W Polsce masowym protestem kierowała zorganizowana struktura, jaką była
,,Solidarność’’, natomiast z niczym podobnym nie mieliśmy do czynienia w krajach
arabskich, gdzie bunt był spontaniczny i niekontrolowany. ,,Solidarność’’ przy „okrągłym stole” potrafiła przedstawić postulaty, a następnie wystąpić w wyborach i zadbać
o realizację tych postulatów. Kto ma usiąść przy „okrągłym stole” w Tunezji czy Egipcie? Kto reprezentuje tych, którzy na Avenue Bourguiba w Tunisie i na Placu Tahrir
w Kairze doprowadzili do obalenia autorytarnych reżimów? Takiej reprezentacji nie
101 102 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 3 sierpnia 2011 r.
,,Gazeta Wyborcza’’ z 19 lipca 2011 r. i z 27 lipca 2011 r.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
67
ma. Opozycyjne Bractwo Muzułmańskie w Egipcie i Ennahda w Tunezji nie odegrały żadnej roli w czasie rewolty w obu krajach i dopiero przed zapowiedzianymi
wyborami rozwinęły aktywność. Ponadto, w Polsce dążenie do demokracji umacniało
przekonanie, że gwarancją demokratycznego rozwoju i bezpieczeństwa kraju będzie
przynależność do Rady Europy, Wspólnot Europejskich, NATO, a więc do struktur
skupiających państwa demokratyczne.
Kraje arabskie takiej perspektywy nie mają, co najwyżej mogą liczyć na wsparcie tych europejskich struktur w procesie demokratyzacji. Mają natomiast coś, czego
Europa Środkowa nie miała, a mianowicie wieloletnie związki formalne z krajami
zachodnimi, znajomość ich systemu politycznego, uzyskaną przez elity polityczne
tych krajów na zachodnich uniwersytetach. Elitom intelektualnym w Tunezji i Egipcie
i w innych krajach arabskich nie brakowało wiedzy na temat zasad demokracji liberalnej czy praw człowieka, brakowało im natomiast politycznej woli, aby je wprowadzać w życie w swoich krajach, gdyż łatwiej im było rządzić przy pomocy policyjnych
metod. Dlatego też nie dopuszczały one do uformowania się społeczeństwa obywatelskiego świadomego swoich praw. Trzeba było czekać kilka dziesięcioleci, aby masy
egipskie i tunezyjskie uświadomiły sobie swoje prawa i postanowiły domagać się ich
realizacji. Świat zachodni z zainteresowaniem i sympatią oczekuje, deklarując pomoc,
jakie będą wyniki ich rewolty, kiedy będzie można powiedzieć, że wyniki ,,arabskiej
wiosny’’ dorównały wynikom środkowoeuropejskiej ,,jesieni ludów’’.
Kraje arabskie w procesie przechodzenia od dyktatury do demokracji potrzebują
zarówno politycznego wzorca, jak i środków finansowych. Pierwszym, Polska może
służyć i podjęła nawet próby w tym kierunku, wysyłając do Tunisu, Kairu i Benghazi
swoich przedstawicieli. Natomiast jeśli chodzi o środki finansowe, to Polska nie jest
najlepszym adresatem apeli o pomoc. Może co najwyżej, z racji sprawowanej prezydencji w Radzie UE, sugerować rozwiązania z udziałem całej Unii. Komisja Europejska poparła np. zgłoszony przez Polskę projekt powołania Europejskiej Fundacji na
rzecz Demokracji. Fundacja, obok zabiegania o środki na rzecz sfinansowania ewentualnego tzw. planu Marshalla dla krajów arabskich, powinna wspierać budowę politycznej infrastruktury transformacji, czyli służyć pomocą w tworzeniu instytucji państwa
prawa, trójpodziału władz, społeczeństwa obywatelskiego, nowych partii politycznych,
wolnych związków zawodowych, organizacji pozarządowych oraz niezależnej prasy,
bez której nie ma szans demokracja. Jeśli chodzi o gospodarkę rynkową, to jej zręby
od dawna istniały w niektórych państwach arabskich, np. w Tunezji, Maroku, Egipcie,
czy Libanie oraz w krajach Zatoki. Na oficjalne poparcie ze strony polskiej prezydencji w UE zasługuje również koncepcja utworzenia funkcji Specjalnego Przedstawiciela
UE ds. reform w świecie arabskim103.
Polska jako członek Unii Europejskiej i Sojuszu Północnoatlantyckiego, dwóch
głównych struktur żywotnie zainteresowanych rozwojem sytuacji w regionie śród103 Zob. M. Ostrowski, P. Świeboda, My, prezydenci, ,,Polityka’’ z 15–20 czerwca 2011 r.
68
Stanisław Parzymies
ziemnomorskim, stara się wnieść swój wkład, na miarę swoich możliwości, w proces budowy demokracji i bezpieczeństwa na tym obszarze. Stąd wspomniane wyżej
wizyty w trzech krajach arabskich Afryki Północnej. Temu służyło zaproszenie we
wrześniu 2011 r. do Gdańska przez ,,Solidarność’’ 17 działaczy z Egiptu i Tunezji, którzy wzięli udział w obchodach 30. rocznicy pierwszego zjazdu ,,Solidarności’’, a także
w dwóch debatach na tematy ,,Czy Kair i Tunis to drugi Gdańsk? Fale demokracji na
świecie’’ oraz ,,Wolne media, wolni obywatele. Rola mediów w rozwoju demokracji
w Polsce i świecie’’. Jeśli chodzi o Syrię, to polski MSZ wezwał rząd w Damaszku
do natychmiastowego przerwania agresywnych działań, w tym wojskowych, wobec
własnego społeczeństwa i rozpoczęcia rzeczywistego dialogu z przedstawicielami opozycji. Naruszenie praw człowieka i agresję wobec własnego narodu Polska uznała za
zasługujące na najwyższe potępienie. Polska zaapelowała również do Rady Bezpieczeństwa ONZ o położenie kresu rozlewowi krwi w Syrii i jako kraj przewodniczący
Unii Europejskiej wyraziła swoją solidarność ze społeczeństwem syryjskim104.
Tunezyjczycy są zainteresowani polskimi doświadczeniami w procesie przechodzenia od totalitaryzmu do demokracji. Chcieliby skorzystać z polskiego przykładu
w budowie samorządów, niezależnych sądów i decentralizacji państwa. Wszystko
po to, aby sprostać wyzwaniom, przed jakimi stoi Tunezja, a mianowicie: wyrównywaniu różnic, walce z bezrobociem, stymulacji wzrostu gospodarczego, budowie
demokracji lokalnej. W końcu lipca 2011 r. przebywał z wizytą w Polsce Abderrazak Zouari, od marca 2011 r. minister rozwoju regionalnego w tymczasowym rządzie tunezyjskim, profesor ekonomii, wykładający dotychczas głównie we Francji.
Jego zdaniem, tunezyjska rewolucja udała się dzięki dobrze wykształconej młodzieży
i kobietom, które od 1956 r. mają takie same prawa, jak mężczyźni. Według tunezyjskiego ministra, plan transformacji w Tunezji opiera się na trzech filarach: demokratyzacji życia politycznego, rozwoju gospodarczym i likwidacji różnic rozwojowych
między regionami kraju.
Na realizację tych zamierzeń, zwłaszcza w sferze gospodarczej, Tunezja potrzebuje 25 miliardów USD przez okres najbliższych pięciu lat. O sfinansowanie tych
wydatków, przewidzianych w ramach tunezyjskiego planu gospodarczego, zwrócił
się do uczestników szczytu G-8 w Deauville tymczasowy premier Tunezji, 85-letni
Bedji-Caid Essebi. Nie określając wysokości pomocy dla Tunezji, szczyt G-8 postawił warunek jej przyznania: Tunezja musi być modelem udanej ,,arabskiej wiosny’’.
Tunezja oczekuje również włączenia się Polski i innych krajów Europy Środkowej do
programu międzynarodowej pomocy na rzecz jej rozwoju105.
Działając na rzecz rozwoju demokracji i bezpieczeństwa w regionie Morza
Śródziemnego, czemu proces transformacji demokratycznej w świecie arabskim
104 MSZ RP: Oświadczenie w sprawie wydarzeń w Syrii, 2011.07.31, www.msz.gov.pl/index.php?document=44592
105 ,,Gazeta Wyborcza’’ z 28 lipca 2011 r.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
69
wybitnie służy, Polska powinna jednocześnie pamiętać o Partnerstwie Wschodnim.
Polsko-szwedzka inicjatywa, akceptowana już przez całą Unię Europejską, dowodzi, że bezpieczeństwo i współpraca Unii Europejskiej z jej sąsiadami na wschód
od obecnych granic Unii są równie dla niej ważne, jak wymiar południowy polityki
sąsiedztwa. Aktywność krajów członkowskich UE z Europy Środkowej w Partnerstwie Eurośródziemnomorskim powinna utwierdzić w przekonaniu śródziemnomorskich partnerów UE, że dwa kierunki Europejskiej Polityki Sąsiedztwa nie są ze sobą
konkurencyjne, lecz wzajemnie się uzupełniają.
***
Brytyjski ,,The Economist’’, publikując w połowie lipca 2011 r. ocenę ,,arabskiego
przebudzenia’’, po sześciu miesiącach jego trwania, napisał, że największe nadzieje
na pozytywny rozwój w kierunku demokracji budzi sytuacja w Tunezji i Egipcie, najmniejsze w Libii i Syrii. Tygodnik zamieścił też zdanie, mając na myśli prezydentów
Libii i Syrii, że ,,upadek dwóch najgorszych w świecie arabskim dyktatorów dałby
potężny impuls dla regionu’’, a ,,arabska wiosna stałaby się latem’’. W przypadku
Kaddafiego już to się stało, los El. Assada nie jest jeszcze przesądzony. Ale, trzymając
się tej przenośni, do ,,arabskiego lata’’ jeszcze daleko. Brytyjski tygodnik przyznawał
jednocześnie, że jest mało prawdopodobne, aby Arabowie w najbliższym czasie stali
się w pełni demokratami, niemniej jednak kierunek zmian w świecie arabskim uznał
za nieodwracalny106. Ocena ta była zgodna z powszechnymi odczuciami analityków
w połowie 2011 r., co do przebiegu i szans rewolty arabskiej.
Wyrażane były jednocześnie obawy, że zwycięstwo partii islamskich w demokratycznych wyborach w Tunezji i Egipcie, a później może w innych krajach arabskich objętych rewoltą, oznaczać będzie wzrost zagrożenia przemocą i terroryzmem.
Najbardziej liczące się partie o podłożu religijnym, Bractwo Muzułmańskie w Egipcie, Ennahda w Tunezji, czy Islamski Front Akcji w Jordanii, nie stawiały sobie za
cel w propagandzie przedwyborczej stworzenia państwa konfesyjnego. Inaczej do tej
kwestii podchodzi libijska TRN. Nieznane są jednak w świecie arabskim, jeśli nie
liczyć Hamasu w Strefie Gazy, przykłady zwycięstwa w wyborach partii islamskich,
które następnie sprawowałyby władzę, po tym, jak armia uniemożliwiła to w 1992 r.
Islamskiemu Frontowi Ocalenia w Algierii. Trudno więc ocenić, jakie będą konsekwencje objęcia władzy przez partie islamskie, jeśli do tego dojdzie. Obawy przed
tworzeniem państwa konfesyjnego jednak istnieją. Intensyfikuje je fakt, że w rewolcie
arabskiej swój udział w mniejszym lub większym stopniu zaznaczyła, w zależności od
kraju, Al-Kaida. Należy liczyć się z tym, że Al-Kaida starać się będzie zyskać nowych
zwolenników, a także wpływy w nowo tworzonych po ludowej rewolcie strukturach
władzy w krajach arabskich.
106 ,,The Economist’’ z 16 lipca 2011 r.
70
Stanisław Parzymies
Zmiany polityczne na południowym i wschodnim brzegu Morza Śródziemnego,
wywołane przez ludowe rewolucje w krajach arabskich, będą miały poważne konsekwencje geopolityczne, których zasięgu jeszcze nie znamy. Unia Europejska i NATO
nie potrafiły dotychczas rozwiązać problemów bezpieczeństwa na obszarze śródziemnomorskim. Znacznie trudniejsza niż uprzednio stała się sytuacja Izraela w radykalizującym się otoczeniu arabskim. Sytuacja w tym regionie jest dynamiczna i nie można
przewidzieć ostatecznego wyniku jej ewolucji. Stanowić będzie ona w najbliższych
latach ogromne wyzwanie dla NATO i UE i ich państw członkowskich, zarówno
w dziedzinie gospodarczej, jak też w dziedzinie bezpieczeństwa. Obie organizacje
będą musiały również w szerszym zakresie niż dotychczas wyjść naprzeciw oczekiwaniom społeczeństw krajów arabskich, jeśli tylko te oczekiwania będą mogły być
swobodnie wyrażane. Będzie to wymagać rewizji ich polityki wobec regionu.
Odrzucenie autorytarnego systemu rządzenia w krajach arabskich dokonało się
dzięki rewolcie ludowej, ale zasadnicze znaczenie miało pośrednie lub bezpośrednie wsparcie armii. Rewolty udały się dzięki połączeniu czynnika ludowego i wojskowego. Ważną rolę w mobilizacji protestujących odegrały stacje telewizyjne, sieci
internetowe i telefony komórkowe, definiując nową generację rewolucji postmodernistycznych.
Internal and international aspects of the „Arab Spring”
Summary
The folk revolt, which broke out in Tunisia in December 2011, subsequently engulfed also all
Arab countries of North Africa and the Middle East by the domino effect. The Arab revolt is
first of all a protest against social inequalities, poverty, high prices, unemployment, bureaucracy,
corruption, nepotism, lack of economic and political liberties, violation of human rights. Before
the revolt broke out, it had been convenient for superpowers to cooperate with authoritarian
regimes, which guaranteed stability in the region, secured against fundamentalists, ensured
favourable investing conditions.
In Tunisia and Egypt the presidents were deposed but the basic structures of both the
regimes have remained intact to a significant extent. Libya and Syria, in turn, are countries
where the dictators decided to stay in power at all costs, by force. The crucial role in bringing
the regime to the collapse in Libya was played by the NATO intervention. In Syria the president El. Assad has been still imposing repressive measures against the opposition despite being
condemned by the “international community”.
In its current conditionality policy the EU demands that the Arab countries periodically
hold free elections, and respect freedom of association, freedom of speech and press, court independence, reforms of police and army, as well as combat corruption. The issue of recognising
Palestine as a state is a significant problem in the EU relations with Arab countries. The Polish presidency in the EU makes efforts to ensure that the “Arab Spring” takes advantage of the
experience of the “Autumn of Nations” which took place in Central Europe over 20 years ago.
Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe ,,arabskiej wiosny’’
71
It is rather unlikely that Arab countries become fully democratic within the next several
years, although the direction of the changes seems to be irreversible. However, it cannot be
excluded that Islamic parties will win the democratic elections in Tunisia and Egypt and subsequently in other Arab countries, which may mean the increase of the threat of violence and
terrorism in the region where Al-Qaida remains active. The political changes in Arab countries
will have major geopolitical consequences, the scope and significance of which are difficult to
foresee for these countries and for the EU and NATO interests.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Leonard Łukaszuk
Współpraca i rywalizacja
na morzach azjatyckich
a bezpieczeństwo żeglugi
Dynamicznie rozwijające się gospodarki państw Azji i Pacyfiku są uzależnione od
pozyskiwania surowców energetycznych i innych z wykorzystywaniem węzłowych
szlaków morskich, usytuowanych na obszarach zagrożonych nasiloną, zorganizowaną
przestępczością1. Utrudnia to międzynarodową wymianę handlową, odbywającą się
w warunkach politycznej i gospodarczej rywalizacji, ale jednocześnie jest czynnikiem wymuszającym nawiązywanie i rozwijanie współpracy międzynarodowej w celu
zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa handlowemu transportowi morskiemu.
Wiąże się to również z zaangażowaniem odpowiednich potencjałów militarno-morskich, zarówno państw nadbrzeżnych w zagrożonych akwenach, jak też sił morskich
innych państw, zainteresowanych ochroną własnych interesów gospodarczych i handlowych, uzależnionych od stanu bezpieczeństwa na morzach. W działania ochronne
angażują się wyspecjalizowane organizacje międzynarodowe, a zwłaszcza należąca do
systemu ONZ Międzynarodowa Organizacja Morska (IMO), oraz regionalne organizacje integracyjne, a wśród nich zwłaszcza ASEAN.
Zapewnieniu bezpieczeństwa międzynarodowemu obrotowi handlowemu, odbywającemu się w zdecydowanej większości drogą morską, ze względu na jego coraz
większą masowość i dużą liczebność niezbędnych wyspecjalizowanych środków transportu morskiego, służą także podejmowane przez „społeczność międzynarodową”,
okresowo dostosowywane do rodzajów występujących zagrożeń przestępczych, regulacje prawne. Są one jednak niekiedy mało skuteczne i nieadekwatne.
Z perspektywy prawnomiędzynarodowej, problem piractwa występujący na
morzach Azji i Pacyfiku, można postrzegać w kilku wybranych aspektach. Wypada
Zob. także: L. Łukaszuk, Piractwo – stałym zagrożeniem dla bezpieczeństwa żeglugi międzynarodowej, w: J. Symonides (red.), Świat wobec współczesnych wyzwań i zagrożeń, Warszawa 2010, s. 569–586;
idem, Społeczność międzynarodowa wobec problemu piractwa morskiego – wybrane aspekty prawne, „Prawo Morskie” 2009, t. XXV, s. 133–148.
1 74
Leonard Łukaszuk
zasygnalizować niektóre kwestie związane ze statusem prawnym akwenów morskich, na których obszarze najczęściej występują akty piractwa, a zwłaszcza cieśniny
i wody archipelagowe państw archipelagowych; z polityką traktatową państw tamtego
regionu, tj. stopniem ich związania z powszechnymi konwencjami i standardami określanymi przez właściwe organizacje międzynarodowe; zawieranymi porozumieniami
regionalnymi – wielostronnymi i dwustronnymi oraz własnymi aktami jednostronnymi
z zakresu bezpieczeństwa morskiego.
Można również podjąć próbę scharakteryzowania typologii działań bezprawnych
na morzach i zakwalifikowania ich jako aktów tzw. klasycznego piractwa morskiego,
czy też akcji o cechach specyficznych – w postaci zwykłego rabunku, bandytyzmu
z rozbojem zbrojnym, czy też mających także cechy terroryzmu politycznego, podejmowanego przez ugrupowania separatystyczne, bądź też jako tzw. piractwo ekonomiczne (handlowe).
Konieczne jest zasygnalizowanie głównych uwarunkowań sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej państw regionu Azji i Pacyfiku – jako swoistego tła dla ukazania
znaczenia problemów zapobiegania aktom piractwa i terroryzmu morskiego w interesie tych państw i całej „społeczności międzynarodowej”. W takim kontekście, godne
ukazania mogą być podejmowane działania praktyczne, także te o charakterze militarnym, mające znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa na morzach tego regionu.
Dotychczas w piśmiennictwie wyróżniane są zwłaszcza takie działania USA i Chin
oraz Australii, Indii, Japonii i państw ASEAN.
W charakterystykach scenariuszy geograficznych i geopolitycznych istniejących
i potencjalnych największych zagrożeń piractwem i innymi aktami przestępczości na
morzach Azji i Pacyfiku są wymieniane: Ocean Indyjski, Cieśniny Malakka i Singapurska, wody archipelagowe Indonezji oraz Morze Południowochińskie. Wiążą się
z tym określone stany faktyczne i prawne oraz wydarzenia i różne działania, podejmowane z udziałem podmiotów zarówno publicznych, jak i prywatnych.
Daje się zauważyć, zwłaszcza na kluczowych dla bezpieczeństwa żeglugi obszarach Oceanu Indyjskiego, rywalizację strategiczną i budowanie dogodnych przyczółków w imię bezpieczeństwa własnych interesów militarnych i handlowych –
zarówno ze strony Chin, jak i USA. Istotną rolę odgrywają tam również siły morskie
Indii i Australii. Natomiast na obszarach Morza Południowochińskiego istotne jest
oddziaływanie i współpraca państw należących do ASEAN. Region północny Oceanu Indyjskiego ma duże znaczenie strategiczne i musi być odpowiednio chroniony
przez marynarkę wojenną Indii we współdziałaniu z marynarką wojenną Australii –
nie tylko przed zagrożeniami „tradycyjnym” piractwem. Blisko połowa handlu światowego przemieszcza się wodami Oceanu Indyjskiego, zmierzając głównie w stronę
cieśniny Malakka i Singapuru oraz przejść archipelagowych Indonezji. Ponad połowa
wszystkich aktów piractwa w skali światowej występuje w Cieśninie Malakka, przez
którą przepływa rocznie znaczny wolumen światowego ruchu statków jako tranzyt
międzynarodowy.
Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
75
W piśmiennictwie zauważa się2, że tzw. morski terroryzm jest mylony z piractwem, które jest oceniane jako kategoria bardziej niebezpieczna, przybierająca formę
przestępczości zorganizowanej o cechach transnarodowych i transgranicznych. Statki
są dość często zawłaszczane i przerejestrowywane w innych państwach.
1. Sytuacja geopolityczna i ekonomiczna
regionu Azji i Pacyfiku a problem bezpieczeństwa
transportu morskiego
Regiony Azji i Pacyfiku objęte atakami przestępczymi typu pirackiego są związane ze
wzrostem znaczenia transportu głównymi szlakami żeglugowymi surowców energetycznych i innych, niezbędnych do rozwoju gospodarek Chin, Japonii, Korei Południowej i Tajwanu. Badania polityki morskiej w tym zakresie obejmują m.in. algorytmy
strumieni sezonowych dostaw różnych surowców i ich opłacalności, związanej z optymalizacją transportu morskiego floty handlowej, zarówno krajowej, jak i międzynarodowej pod obcymi tzw. tanimi banderami. Dotyczy to również zapewnienia odpowiednich gwarancji w procesie zaopatrywania, jak i ubezpieczeń. Badania w tym zakresie
są prowadzone przez specjalistyczne uniwersytety w Hongkongu i Singapurze3.
Według ocen jednego z ekspertów USA4, istnieje obawa, że Chiny mogą zdominować główne szlaki żeglugowe przewozu surowców mineralnych i ropy naftowej w regionie Azji i Pacyfiku. ChRL rozpoczęła negocjacje oddzielnie z każdym
z krajów należącym do ASEAN o utworzenie stref wolnego handlu. Ale państwa
tego regionu, dążąc – według oceny Roberta D. Kaplana – do przeciwstawiania się
takiej polityce Chin o cechach ekspansji i do podziału ASEAN, zacieśniają swoją
współpracę wzajemną m.in. w walce przeciw piractwu morskiemu. Chiny modernizują
swoją flotę niszczycieli i budują dwa lotniskowce. Już zdominowały wybrzeża Azji
Wschodniej i Pacyfiku oraz pogranicze Oceanu Indyjskiego. Zawarły porozumienia
z Birmą i Pakistanem. USA zamierzają rozwinąć swoją „obecność” morską i lotniczą
w akwenach południowych Azji i Pacyfiku w pobliżu głównych szlaków żeglugowych Eurazji i patrolowanie obszarów wokół Tajwanu. Tak zwany plan Gurreta przewiduje: ekspansję marynarki wojennej USA na Oceanie Indyjskim, poszerzenie baz
na wyspach, zawarcie „porozumień obronnych” z Brunei, Malezją i Singapurem, aby
P. Das, India’s Security Concerns and Emerging Challenges for the Navy, w: A. Forbes (red.), Sea
Power: Challenges Old and New. Proceedings of the Royal Australian Navy Sea Power Conference 2006,
The Sea Power Centre, Sydney 2007, s. 279–286.
3 Zob. A. Lim, B. Rodrigues, Z. Xu, Transportation Procurement with Seasonally Varying Shipper
Demand and Volume Guarantees, „Operation Research” 2008, t. 56, nr 3, s. 758–771.
4 R.D. Kaplan, The Geography of Chinese Power. How Can Beijing Reach on Land and at Sea?, „Foreign Affairs” 2010, nr 3, s. 22–41.
2 76
Leonard Łukaszuk
zapewnić swobodę żeglugi i przepływu surowców energetycznych w region Eurazji.
Wspomniane porozumienia Chin i USA są także pośrednio wymierzone w piractwo
i inne bezprawne akty, zagrażające żegludze morskiej.
Największa liczba incydentów, klasyfikowanych jako różnego rodzaju akty piractwa
w regionie Azji i Pacyfiku, występuje:
– u wybrzeży Azji Południowo-Wschodniej, tj. w Cieśninie Malakka, u wybrzeży
Indonezji i na Morzu Południowochińskim;
– u północnych wybrzeży Oceanu Indyjskiego, w akwenach podejściowych do
portów Bangladeszu, Cejlonu i Birmy (Myanmar).
W Cieśninie Malakka (937 km długości i od 464 do 16 km szerokości) na kilkuset
niezamieszkałych wysepkach istnieją naturalne warunki dla kryjówek piratów. Rocznie
przepływa przez nią z małą prędkością – z powodu licznych przeszkód nawigacyjnych, około 70 tysięcy statków, transportujących jedną piątą światowych przewozów
handlowych i jedną trzecią wolumenu ropy naftowej przesyłanej drogą morską – przeważnie do Chin, Japonii i Korei Południowej.
Kryzys ekonomiczny, jaki dotknął gospodarkę państw azjatyckich w 1998 r.,
wpłynął na szybki rozwój już w 2000 r. piractwa morskiego w tej cieśninie (75 ataków) i na wodach Indonezji (119 ataków). Zwiększenie patroli w tej cieśninie przez
Indonezję, Singapur i Malezję oraz realizowanie Regionalnego Projektu Współpracy
(Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery Against Ships in Asia – ReCAAP) spowodowało znaczne zmniejszenie liczby napadów
pirackich w tej cieśninie od 2009 r., ale jednocześnie przyczyniło się do wzrostu ich
najwyższego, notowanego od pięciu lat, nasilenia – na Morzu Południowochińskim5.
Szlaki żeglugowe usytuowane na Morzu Południowochińskim i u wybrzeży Indonezji są obecnie nadal narażone na akty piractwa. Od początku 2009 r. zaatakowano
tam kilkadziesiąt jednostek handlowych, a wśród nich zwłaszcza tankowce i duże kontenerowce. Na akwenach tych główne strategiczne trasy żeglugowe łączą kraje Azji
Północno-Wschodniej i Azji Wschodniej z Oceanem Indyjskim i Bliskim Wschodem.
Służą japońskiemu (w około 39%) i chińskiemu (w około 27%) obrotowi w handlu
zagranicznym. Rocznie tymi trasami przepływa około 41 tysięcy statków handlowych,
tj. dwukrotnie więcej niż Kanałem Sueskim – i trzykrotnie więcej niż Kanałem Panamskim. Szlakami komunikacyjnymi Morza Południowochińskiego przemieszczane są
towary około 15% handlu światowego, a w tym 50% transportu kontenerowego.
Z perspektywy ChRL zapewnienie bezpieczeństwa dostaw ropy naftowej z Zatoki
Perskiej wiąże się także z rozszerzeniem strefy bezpośrednich interesów Chin na
obszary wybrzeża Oceanu Indyjskiego. W 2006 r. Chiny uczestniczyły w 40% światowego wzrostu zapotrzebowania na ropę naftową, a obecnie 80% sprowadzanej ropy
transportują przez Cieśninę Malakka. Zdobycie przez Chiny dogodnych przyczółków
5 Zob. M. Janikowski, S. Zarychta, Piractwo morskie – ogólnoświatowy problem, „Rocznik Bezpieczeństwa Morskiego” 2009, r. III, s. 33–35, 37–38.
Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
77
na Oceanie Indyjskim ma sprzyjać ochronie i monitoringowi morskich szlaków
zaopatrzenia, czego wyrazem są porozumienia Chin, zawarte z Pakistanem i Birmą
(Myanmarem). W przypadku Pakistanu – dotyczy to budowy dużego portu przeładunkowego, w strategicznie położonym Gwadar (wybrzeże Beludżystanu) i przyszłej współpracy marynarek wojennych obydwu państw. Monitorowaniu żeglugi we
wschodniej części Oceanu Indyjskiego przy pomocy budowanych stacji radarowych
mają służyć wydzierżawione przez Chiny od Birmy Wyspy Kokosowe oraz Hianggyi
– w pobliżu Cieśniny Malakka. Może to wpłynąć na ochronę żeglugi w tym regionie
przed aktami piractwa.
Historia piractwa na wodach chińskich jest dość bogata. Chociaż nastąpił
„zmierzch” tradycyjnego procederu pirackiego, organizacje pirackie działają nadal na
tamtych akwenach przybrzeżnych, zwłaszcza w rejonie Hongkongu. Są to tzw. mafijne
triady. Zagrożona jest również Cieśnina Tajwańska, gdzie działają także organizacje
przestępcze. ChRL dzięki dość licznej flocie morskiej stara się chronić swoje najważniejsze szlaki handlowe i utrzymywać zgrupowania okrętów w znacznej odległości
od swoich granic morskich. Może to jednak ograniczać działania floty indyjskiej na
Morzu Południowochińskim6, która chroni tam swoje statki przed stałym zagrożeniem
ze strony piratów. Ponadto walkę z piractwem w tamtym regionie komplikuje obecny
status Tajwanu, chociaż jego relacje handlowe z ChRL stale się rozwijają, zarówno
drogą lotniczą, jak i morską.
Na podstawie umów dwustronnych, od września 2006 r. obszary Zatoki Tonkińskiej patrolują wspólne oddziały policji morskiej Chin i Wietnamu7. Wietnam, w okresie przewodniczenia w latach 2000–2001 Komitetowi Stałemu ASEAN i Regionalnemu Forum ASEAN, popierał koordynację działania przeciwko przemytowi narkotyków i współpracę w zwalczaniu piractwa na wodach Morza Południowochińskiego.
Wielostronną „Deklarację zasad postępowania stron na Morzu Południowochińskim”
w 2002 r. – oprócz państw ASEAN, podpisały także Chiny8.
Morze Południowochińskie może służyć jako przykład sytuacji geopolitycznej,
utrudniającej współpracę międzynarodową w zwalczaniu piractwa9. Istotą i źródłem
niepowodzeń jest sytuacja sporna obszarów morskich, do których zgłaszają roszczenia nie tylko Chiny, uzurpujące sobie prawa historyczne do całego obszaru archipelagów wysp Paraceli i Spratly, ale także w różnym zakresie Wietnam, Filipiny, Malezja,
Indonezja, Brunei i Tajwan.
Wiąże się z tym:
– strategiczne położenie szlaku żeglugowego z Pacyfiku na Ocean Indyjski i interesy ekonomiczne wielu państw, związane z zapewnieniem bezpieczeństwa
Zob. India Challenges China in South China Sea, „Asia Times Online” z 26 kwietnia 2000 r.
Zob. M. Karwowski, Polityka zagraniczna Wietnamu, Warszawa 2010, s. 153.
8 Ibidem, s. 148.
9 Zob. S. Wu, Joint Development: An ad hoc Solution to the China Sea Dispute, w: A. Forbes (red.),
Sea Power: Challenges Old and New, op. cit., s. 111–118.
6 7 78
Leonard Łukaszuk
tranzytu żywotnych dla ich gospodarek cennych surowców energetycznych
i innych;
– oczekiwana perspektywa pozyskiwania surowców z obszarów Morza Chińskiego z usytuowanych tam, stale badanych złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, ocenianych w przybliżeniu na 23,5 miliarda ton ropy i duże złoża gazu,
także w postaci skroplonej;
– nawiązywanie do dawnych inwazji kolonialnych i zaszłości historycznych
z czasowym, niekiedy symbolicznym tylko demonstrowaniem użytkowania
niektórych wysp i wysepek. Nie bez wpływu na wysuwane roszczenia terytorialne są interpretacje rozwiązań przyjętych w Konwencji NZ o prawie morza
(UNCLOS – 1982). Brak jest przy tym klarownego modelu dla uregulowania
kwestii spornych dotyczących zwłaszcza wysp Paraceli i Spratly.
Jako główne przyczyny występujących nadal trudności w rozwiązaniu tego sporu
są wymieniane:
– trudności natury geopolitycznej, z powodu sprzecznych interesów państw
uczestniczących w sporze;
– zaangażowanie wielu zewnętrznych sił politycznych i militarnych zwiększa
stopień skomplikowania tego umiędzynarodowionego sporu;
– nakładające się roszczenia o suwerenne prawa nad wyspami i wyłączną strefę
ekonomiczną (EEZ) wokół nich;
– zaangażowanie ponad 200 towarzystw wydobywczych ropy i gazu, w większości m.in. z: USA, Holandii, Japonii, Francji, Kanady, Australii, Rosji, Indii,
Norwegii i Korei Południowej.
W listopadzie 2002 r. rząd Chin i rządy państw ASEAN przyjęły Declaration
on the conduct of parties in the South China Sea10 – jako polityczną podstawę rozwoju handlu i pokojowej współpracy. Konieczna jest zwłaszcza współpraca w organizowaniu transportu morskiego dla zapewnienia jego bezpieczeństwa przed aktami
przestępczości międzynarodowej, piractwa, zbrojnych rabunków i innych aktów przemocy oraz nielegalnego handlu narkotykami i bronią na morzu, zgodnie z ustaleniami wymienionej deklaracji. Nawiązano w niej do powszechnie uznanych zasad
Karty Narodów Zjednoczonych i zasad prawa międzynarodowego, regulujących stosunki między państwami, oraz do Pięciu Zasad Pokojowego Współistnienia, a także
do Konwencji NZ o prawie morza. W preambule odwołano się do zasad partnerstwa,
dobrosąsiedztwa i wzajemnego zaufania, a także do potrzeby kształtowania pokojowego, przyjaznego i harmonijnego środowiska na Morzu Południowochińskim między
ASEAN i Chinami, w celu osiągnięcia pokoju, bezpieczeństwa, stabilności i rozwoju
ekonomicznego w tym regionie. Nawiązano również do zasad i celów przyjętych
w 1997 r. we Wspólnych ustaleniach na spotkaniu szefów państw i rządów członków
10 Zob. V. Lowe, S. Talmon (red.), The Legal Order of the Oceans. Basic Documents on Law of the Sea,
Oxford–Portland, Oregon 2009, s. 771–772.
Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
79
ASEAN i prezydenta Chińskiej Republiki Ludowej. Potwierdzono uznanie zasad: wolności żeglugi morskiej i powietrznej, rozwiązywania sporów terytorialnych i jurysdykcyjnych środkami pokojowymi. Strony zadeklarowały powstrzymywanie się od
działań, które mogłyby komplikować bądź eskalować spory naruszające pokój i stabilność w relacjach wzajemnych. Dotyczy to akcji zasiedlania obecnie niezamieszkałych wysp, raf, ławic, wysepek z piasku i koralu. Zaleca się prowadzenie dialogu
i wymiany poglądów także między urzędnikami i wojskowymi w sprawach spornych.
Państwa archipelagowe Azji i Pacyfiku, takie jak Indonezja i Malezja, spotykają
się z wieloma wyzwaniami, związanymi z bezpieczeństwem żeglugi i zwalczaniem
„intruzów” wkraczających na wody, pozostające pod ich suwerenną jurysdykcją11.
We wschodniej części Cieśniny Singapurskiej w kierunku Morza Południowochińskiego brak jest delimitacji morza terytorialnego, zarówno między Indonezją
i Singapurem, jak też między Indonezją i Malezją. Zgodnie z Konwencją NZ o prawie morza, suwerenność Indonezji nad podległymi jej obszarami morskimi wynosi
3 miliony km2 i nie jest ona w stanie chronić tych obszarów i egzekwować prawo.
Indonezja nie ma dotychczas ustalonych granic wyłącznej strefy ekonomicznej z państwami partnerskimi w ramach ASEAN, ani też z Tajlandią, Malezją i w północnej
części cieśniny Malakka; z Malezją i Wietnamem na Morzu Południowochińskim, czy
też z Malezją i Filipinami na Morzu Sulawesi. Powoduje to również zagrożenia dla
bezpieczeństwa na morzu, sprzyja rozwojowi procederu piractwa i nielegalnego rybołówstwa, także z udziałem cudzoziemców. Sytuację komplikuje pozostawanie wielu
obszarów morskich graniczących z państwami sąsiedzkimi, w administracji okręgów
i autonomicznych prowincjonalnych stref morskich. Na obszary morskie Indonezji
z łatwością docierają zagraniczni przestępcy. Państwo to ma ograniczone możliwości
ekonomiczne, finansowe i militarno-policyjne sprawowania skutecznej kontroli nad
strategicznymi dla żeglugi morskiej cieśninami. Od ponad 25 lat Indonezja współpracuje z Malezją i Singapurem w Cieśninach Malakka i Singapurskiej w celu zapewnienia w nich bezpieczeństwa żeglugi i ochrony środowiska morskiego.
Brak pełnych regulacji rozgraniczenia obszarów wód archipelagowych między
państwami utrudnia zapewnienie odpowiednich warunków bezpieczeństwa handlowego transportu morskiego. Dotyczy to również częściowo granic morskich Indonezji,
ich regulacja i zarządzanie nimi nastąpiło na zasadzie dewolucji, tj. przekazania władzom rządów lokalnych, a także okręgom i strefom prowincjonalnym. Granice wód
archipelagowych zostały jednak ustalone, promulgowane w postaci aktów prawnych
i zarejestrowane w ONZ.
Indonezja ratyfikowała Konwencję NZ o prawie morza ustawą nr 17/985,
a ustawę o granicach archipelagowych z 1960 r. zastąpiono ustawą nr 6/1996 według
zasad ustalonych w UNCLOS. Nowe koordynaty archipelagowych linii podstawowych
11 Zob. H. Djalal, Challenges of Maritime Resource and Shipping Security that Face Archipelagic
States, w: A. Forbes (red.), Sea Power: Challenges Old and New, op. cit., s. 95–110.
80
Leonard Łukaszuk
przedstawiono w rozporządzeniu rządowym nr 38/2002 i nr 61/1998 dla Cieśniny
Karimata i Morza Południowochińskiego.
Uregulowano również archipelagowe przejścia dla żeglugi (rozporządzenie
nr 37/2002). Granice szelfu kontynentalnego Indonezja uregulowała z niektórymi państwami sąsiedzkimi, tj. z Indiami, Tajlandią, i Malezją (w północnej części Cieśniny
Malakka), Wietnamem, Papuą-Nową Gwineą oraz z Australią. Brak natomiast porozumienia z Malezją i Filipinami na Morzu Celebes oraz między Indonezją i Wschodnim
Timorem na Morzu Timor.
2. Aspekty prawne ochrony żeglugi w akwenach
Azji i Pacyfiku przed aktami piractwa w świetle
wybranych konwencji i innych aktów oraz praktyki
ich stosowania
W świetle Konwencji NZ o prawie morza, akty pirackie są kwalifikowane jako akty
zaistniałe na morzu pełnym, bądź w wyłącznej strefie ekonomicznej. Wynika stąd obowiązek współdziałania wszystkich państw „w możliwie najszerszym zakresie w zwalczaniu piractwa na morzu pełnym lub jakimkolwiek innym miejscu niepodlegającym
jurysdykcji żadnego państwa” (artykuł 100).
Natomiast zaistniałe na innych akwenach akty o cechach pirackich są określane
jako zbrojny atak rabunkowy na statek, a nie jako akt piracki. Stąd też specjalne
przepisy prawa odnoszące się do piractwa nie mają tu zastosowania. Akty te bowiem
nastąpiły na wodach podlegających terytorialnej suwerenności państw, a nie na morzu
pełnym. Dlatego też chociaż Cieśnina Malakka i Cieśnina Singapurska są określane
potocznie jako te akweny, gdzie statki handlowe są narażone na „ataki pirackie”, większość z tych aktów w świetle artykułu 100 UNCLOS nie ma tak pojętego pirackiego
charakteru w sensie ściśle prawnym. Południowa połowa Cieśniny Malakka i cała
Cieśnina Singapurska znajdują się w obszarze morza terytorialnego państw nadbrzeżnych. Dlatego też ataki na statki przechodzące tranzytem przez obszary owych cieśnin
muszą być kwalifikowane jako zbrojny rabunek, wymierzony przeciw statkom. Tak
więc żadne z innych państw, oprócz tych nadbrzeżnych, położonych nad tymi cieśninami, nie może zająć statków i aresztować „piratów” w razie ich ujęcia na wodach
terytorialnych.
Cieśnina Malakka i Cieśnina Singapurska jako cieśniny przejścia tranzytowego nie
zostały objęte przez Indonezję i Malezję umowami regulującymi w sposób szczególny
status tych cieśnin. Jednak dla zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi przez te cieśniny
Międzynarodowa Organizacja Morska przyjęła miejscowe przepisy żeglugowe oraz najdłuższy w świecie system rozgraniczenia ruchu, liczący 240 mil morskich. Dla niektórych kategorii statków, w tym z ładunkami niebezpiecznymi, wprowadzono w 1998 r.
Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
81
obowiązkowy system meldunkowy. W odniesieniu do żeglugi w tych cieśninach ma
także zastosowanie tzw. klauzula singapurska (artykuł 38 ust. 2 zd. 2 ­UNCLOS),
zgodnie z którą, ze względu na ich długość i warunki żeglugowe tam występujące,
przejście przez nie nie narusza wymogu „nieprzerwanego i szybkiego tranzytu”.
Większość państw Azji Południowo-Wschodniej walce z piractwem nie nadaje
priorytetu w regionalnej polityce bezpieczeństwa. Problem mogłaby rozwiązać
poprawa ekonomicznych warunków życia ludzi w tych krajach, co sprzyjałoby odciągnięciu części tej ludności od angażowania się w działania o charakterze pirackim.
Działania podejmowane przez Australię we współpracy z państwami regionu w dziedzinie wspierania akwakultury mogą służyć temu celowi.
Z danych raportu Komitetu Bezpieczeństwa Morskiego IMO z marca 2000 r.
wynika, że w 1999 r. w skali globalnej odnotowano 903 akty piractwa morskiego
przez zorganizowane grupy przestępcze, zwłaszcza na Morzu Południowochińskim,
Jawajskim i w Zatoce Bengalskiej. W około 65% zostały one dokonane na wodach
terytorialnych, pozostających pod jurysdykcją określonych państw, w 23% na obszarach portów, a tylko w 12% na wodach międzynarodowych, tj. morza pełnego.
Tak zwane piractwo handlowe (comercial piracy) występuje w skali masowej,
zwłaszcza na morzach Azji Południowo-Wschodniej12. Z danych regionalnych Centrum ds. Piractwa w Kuala Lumpur wynika, że w latach 1991–1998 zarejestrowano
w skali światowej 1.243 przypadki tego rodzaju przestępczości, z czego: 579 w Azji
Południowo-Wschodniej, 216 na Dalekim Wschodzie, 116 w Azji Południowej i na
Pacyfiku13. Akty piractwa są związane przeważnie z krótkotrwałym zaborem jednostek
pływających, zdarzają się też przejęcia długotrwałe i permanentne.
Ograniczeniem prawnym w zwalczaniu procederu piractwa jest zawężona kwalifikacja takich aktów (artykuł 101 UNCLOS) jako bezprawnych aktów gwałtu, zatrzymania lub grabieży, popełnionych dla celów osobistych (tj. prywatnych), przez załogę
lub pasażerów prywatnego statku, a nie, np. w celu wspierania ruchów separatystycznych, występujących w Indonezji, Malezji i na Filipinach (Moro National Liberation
Front, Moro Islamic Liberation Front, Abu Sayeef Group). Uzbrojone grupy „piractwa
terrorystycznego” dokonywały niekiedy zamachów na członków rządu i ich ochronę
(w 1993 r., Cieśnina Malakka). Pirackie środowiska przestępcze mają kontakty z ugrupowaniami separatystycznymi i terrorystycznymi w regionach niestabilnych politycznie. Są to m.in. powiązania piratów azjatyckich z takimi ruchami w Indonezji i na
Filipinach. U wybrzeża Sumatry separatyści pirackimi metodami pobierają „podatek
rewolucyjny” od statków przepływających przez Cieśninę Malakka. Zwykli piraci
i kręgi przestępcze, z których się wywodzą, uczestniczą m.in. w dostawach broni i pieniędzy dla takich sił, ale także wynajmują się do porwań dla okupu, jak np. w 2000 r.,
12 Zob. N. Renwick, J. Abbot, Piratical Violence and Maritime Security in Southeast Asia, „Security
Dialogue” 1999, t. 30, nr 2.
13 Dane za: Piracy and Armed Robbery Against Ships: Annual Report, London 1998, s. 3.
82
Leonard Łukaszuk
gdy na zlecenie rebeliantów z muzułmańskiego ugrupowania Abu Sajef na Filipinach,
uprowadzili u wybrzeży Malezji 21 cudzoziemców.
W Konwencji SUA (z 1988 r.) – International Convention for the Suppression of
Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation – rozszerzono zakres terytorialny ścigania przestępczości na morzach. Ma ona również zastosowanie na obszarach
morza terytorialnego i wód archipelagowych, pozostających w suwerennym władztwie państw nadbrzeżnych. Stąd też obejmuje także takie akty zaistniałe w Cieśninie
Malakka i w Cieśninie Singapurskiej, jak i wobec aktów przemocy, popełnionych
przeciwko osobom znajdującym się na statkach.
Po 11 września 2001 r. wzrosło znaczenie SUA (według stanu prawnego na
30 listopada 2006 r. należały do niej 142 państwa). W Azji Południowej należały do
SUA cztery państwa: Bangladesz, Indie, Pakistan i Sri Lanka. Nie przystąpiły Malediwy. W Azji Północnej zaś przystąpiły: Chiny, Japonia, Mongolia, Korea Południowa,
a nie należy Korea Północna. Utrudnia to zwalczanie piractwa.
Z państw członkowskich ASEAN do SUA przystąpiło sześć państw: Brunei, Kambodża, Myanmar, Filipiny, Singapur i Wietnam, ale nie są jej stronami: Indonezja,
Laos, Malezja i Tajlandia, a więc trzy główne państwa z zagrożonej najbardziej „piractwem” Cieśniny Malakka. Do systemu przymusowego regulowania sporów w zakresie
SUA (artykuł 16/2) nie przystąpiły: Chiny, Indie, Myanmar i Wietnam.
Tak więc dość zróżnicowane relacje państw regionu Azji i Pacyfiku wobec konwencji SUA, a także i innych regulacji, utrudniały rozwiązywanie sporów, jakie zaistniały w związku z incydentami o cechach pirackich u wybrzeży Malezji i w Cieśninie
Malakka.
W 1998 r. malezyjski tankowiec „Petro Ranger” został zaatakowany i zawłaszczony przez „piratów” indonezyjskich u wybrzeży Malezji. Po przeładowaniu cargo
na inny statek i przebanderowaniu oraz po zmianie jego nazwy na „Willy”, porwany
statek został uprowadzony do Chin, gdzie sprawcy zostali aresztowani na kilka miesięcy. Jednak sytuację skomplikował fakt, że oprócz Chin, Malezja i Indonezja nie są
stronami SUA. Chiny z kolei nie akceptowały artykułu 16/2/ SUA o przymusowym
regulowaniu sporów.
Inny incydent „piracki” z japońskim statkiem handlowym „Alondra Rainbow”
(pod banderą Panamy) zaistniał w Cieśninie Malakka. Indie po otrzymaniu informacji z IMO zajęły uprowadzony przez Indonezyjczyków statek i aresztowały sprawców
w wyłącznej strefie ekonomicznej Indii. Ale Indie, podobnie jak Indonezja, w czasie
zaistnienia tego incydentu nie należały do SUA. Władze Indii działały jednak zgodnie
z prawem międzynarodowym, bowiem statek był zakwalifikowany jako piracki, bez
bandery – i został zatrzymany w indyjskiej EEZ.
Problemem zwalczania piractwa morskiego zajmował się Sąd Apelacyjny USA,
który podjął próbę zdefiniowania prawnego istoty jego zjawiska14. Sąd ten wydał
Zob. „American Journal of International Law” 2009, t. 103, nr 4, s. 734–740.
14
Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
83
w 2008 r. opinię o piractwie jako o przestępstwie podlegającym powszechnej jurysdykcji międzynarodowej oraz o stosowaniu Konwencji rzymskiej SUA (z 1988 r.)
w sprawie ścigania bezprawnych aktów przeciwko bezpieczeństwu żeglugi morskiej.
Była to sprawa: USA przeciwko Shi, obywatelowi chińskiemu, oskarżonemu
o popełnienie aktów przemocy na pokładzie statku należącego do Tajwanu, podnoszącego banderę Seszeli, z załogą chińską, znajdującego się na wodach środkowej
części Oceanu Spokojnego. Shi, młody kucharz trawlera rybackiego „Full Means”,
na jego pokładzie zamordował nożami kuchennymi kapitana statku i pierwszego oficera oraz zażądał od załogi, aby skierowała statek do Chin, ponieważ chce wracać do
domu. W dwa dni później załoga obezwładniła sprawcę mordu i umieściła w pomieszczeniu zamkniętym, do czasu zbliżenia się statku do archipelagu Hawajów i oddania
go w ręce US Coast Guard. Statek zaś, podlegający jurysdykcji Seszeli, wpłynął do
jednego z portów. W 2003 r. sąd okręgowy USA podjął działania jurysdykcyjne, ale
dopiero w 2005 r. uznał Shi winnym i skazał na 36 lat więzienia (w wyniku procedury
odwoławczej, wyrok uznano za zasadny).
Stany Zjednoczone implementowały do swojego ustawodawstwa konwencję SUA
(18 U.S.C. §2280) i po raz pierwszy od niemal 200 lat sąd USA powołał się na doktrynę o powszechnej jurysdykcji w sprawie piractwa, co należy do rzadkości, aby
sądy USA powoływały się na jurysdykcję powszechną w sprawach przestępczości
międzynarodowej.
Sąd apelacyjny zajął stanowisko, że Konwencja SUA, której celem jest zwalczanie terroryzmu międzynarodowego, może być także stosowana do zwalczania przestępstw pospolitych. Sprawa przeciwko Shi, według Eugene Kontorovicha, autora
komentarza do wyroku tego sądu15, zachowuje nadal aktualność i wskazuje na elastyczność związaną z obowiązywaniem traktatu SUA, w czasie, kiedy „epidemia
piractwa” czyni takie podejście szczególnie ważnym.
Ironią może napawać fakt, że rząd USA nie odniósł się do oskarżenia w tej sprawie w aspekcie zbrodni w znaczeniu współczesnym naruszenia praw człowieka, co
jest najbardziej związane z jurysdykcją powszechną, a postrzegał ten zbrodniczy akt
jako czyn piracki dokonany w starym stylu, gdyż sprawca posłużył się nożem, podobnie jak to czynili dawni piraci. Ale, zdaniem Kontorovicha, nie wyczerpuje to znamion przestępstwa pirackiego według prawa międzynarodowego. W USA trwa nadal
dyskusja dotycząca relacji między piractwem a nowoczesną, powszechną jurysdykcją
w sprawie piractwa.
Stany Zjednoczone, podobnie jak inne państwa oraz organizacje międzynarodowe,
zwłaszcza regionalne, uczestniczą aktywnie w zwalczaniu piractwa morskiego także
u wybrzeży Somalii16. USA – jako członek Rady Bezpieczeństwa NZ – poparły rezolucję nr 1816 Rady Bezpieczeństwa z czerwca 2008 r. W rezolucji tej upoważniono
15 16 Ibidem.
Zob. „American Journal of International Law” 2009, t. 103, nr 4, s. 750–755.
84
Leonard Łukaszuk
państwa do udziału w operacjach antypirackich, a Transnational Federal Government
of Somalia (TFG) notyfikował Sekretarzowi Generalnemu NZ możliwość wykorzystywania wód terytorialnych Somalii, a także obszaru morza pełnego do celów zwalczania piractwa i stosowania do tego „wszelkich niezbędnych środków” na wodach
terytorialnych Somalii. Rada Bezpieczeństwa, wydając rezolucję nr 1816 powołała się
na swoje kompetencje, wynikające z rozdziału VI Karty NZ.
W trzech następnych rezolucjach Rada Bezpieczeństwa określiła dalsze działania
w sprawach piractwa morskiego u brzegów Somalii:
– w rezolucji nr 1838 wezwała zainteresowane państwa, aby wysłały swoje
okręty wojenne i samoloty wojskowe do zwalczania piractwa na wodach morza
pełnego Somalii i użyły „wszelkich niezbędnych środków zgodnie z prawem
międzynarodowym” do ścigania piractwa;
– w grudniu 2008 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję nr 1846 rozszerzającą postanowienia rezolucji nr 1816, upoważniając do ścigania piratów
na wodach terytorialnych Somalii na okres 12 miesięcy. Wezwała też państwa
i regionalne organizacje międzynarodowe, takie jak NATO i Unia Europejska
do „chwytania” – przejmowania statków i broni pirackiej;
– w grudniu 2008 r. Rada Bezpieczeństwa NZ przyjęła rezolucję nr 1851, zawierającą kontrowersyjne upoważnienie dla państw do prowadzenia operacji antypirackich, włączając ataki na lądzie i z powietrza na obszarze Somalii, jeśli
będzie to aprobowane przez TFG. W rezolucji tej wzywano także państwa
do utworzenia międzynarodowych mechanizmów koordynacji działań między
państwami i organizacjami międzynarodowymi, zaangażowanymi w zwalczanie piractwa i do zawierania w tym celu „porozumień uzupełniających umowy
żeglugowe”. Porozumienia te wprowadzałyby dla armatorów statków państw
zaangażowanych w operacje antyterrorystyczne obowiązek angażowania do
spraw egzekwowania prawa żeglugowego urzędników pochodzących z krajów
przygotowujących oskarżenia wobec ujętych piratów.
W styczniu 2009 r. w Nowym Jorku odbyło się pierwsze spotkanie Grupy Kontaktowej ds. Piractwa na Wybrzeżu Somalii17. W maju 2009 r. do nowej „Deklaracji
17 Okręty US Navy uczestniczą w operacjach antypirackich u brzegów Somalii. Są to US Navy i Coast
Guard Operations – jako część Combined Task Force 151 /CFT – 151/ – według regularnych rotacji. Od
sierpnia 2008 r. siły USA zniszczyły 40 statków pirackich i przekazały różnym państwom 235 osób podejrzanych o piractwo. Skonfiskowano wiele sztuk broni lekkiej oraz wyrzutnie rakiet przenośnych. USA deklarują i uczestniczą w ściganiu sprawców przestępstw pirackich. Jednego z pojmanych piratów somalijskich
pociągnięto w USA do odpowiedzialności sądowej. USA zawarły porozumienie z Kenią Memorandum of
Understanding w sprawie transferu do Kenii piratów w celu ich osądzenia przez tamtejsze sądy. W marcu
2009 r. US Navy przekazała Kenii siedmiu Somalijczyków podejrzanych o piractwo, schwytanych w lutym
2009 r. przez USS Vella Gulf – towarzyszący krążownikowi rakietowemu. Kenia zawarła podobne porozumienia z Unią Europejską i Zjednoczonym Królestwem. USA oskarżyły jedną osobę o akt piracki, wymierzony przeciw statkowi USA. US Navy Seals ostrzelał i zabił trzech Somalijczyków, którzy uprowadzili
ich kapitana. Czwarty młody człowiek został schwytany i przekazany do Nowego Jorku, gdzie oskarżono
Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
85
Nowojorskiej” – jako niewiążącego aktu – przystąpiły Bahamy, Liberia, Wyspy Marshalla i Panama, będące czterema głównymi państwami „taniej bandery”, prowadzącymi rejestr statków także z innych państw. Następnie, we wrześniu 2009 r., również USA, Cypr, Japonia, Singapur i Zjednoczone Królestwo podpisały tę deklarację.
Departament Stanu USA określił tę deklarację jako niewiążący dokument polityczny,
skłaniający państwa prowadzące rejestr statków do publikowania urzędowego promulgowania uznanych w skali międzynarodowej najlepszych praktyk ochrony ich statków
przed aktami piractwa. Praktyki takie uwzględniają m.in. nasilenie obserwacji i przygotowywanie pomp gaśniczych do usuwania intruzów z pokładu statków. Międzynarodowo uznane za najlepsze stosowane praktyki, to unikanie, zapobieganie i uniemożliwianie ataków pirackich, tj. stosowanie różnych form „samoobrony” przez załogi
statków. Państwa prowadzące rejestracje statków publikują takie, uznane za najlepsze,
praktyki ochrony swoich statków.
Obowiązuje natomiast International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code.
Państwa sygnatariusze tego „Kodeksu” podejmują zgodnie z nim środki ochrony statków przed atakami pirackimi. Opracowują i stosują Ship Security Plans, jako pewną
część ISPS Code.
3. Kształtowanie form prawnych i organizacyjnych
współpracy państw Azji i Pacyfiku w zwalczaniu
przestępczości na morzach
W Konwencji NZ o prawie morza nie przewidziano, czy i jakie środki może i powinno
podjąć państwo nadbrzeżne w celu zapewnienia bezpieczeństwa przepływu przez jego
wody terytorialne, co powinno obejmować nie tylko zwykłe wymogi związane z bezpieczeństwem nawigacji w sensie technicznym.
Na początku lat 90. XX wieku Indonezja, Malezja i Singapur zwróciły się do Międzynarodowej Organizacji Morskiej o współpracę, m.in. w celu wprowadzenia patroli
w obszarach cieśnin. Wspólna inicjatywa tych państw z 1992 r. dokładnego kontrolowania cieśnin już wówczas przyniosła pozytywne rezultaty. IMO w 1993 r. utworzyła
Grupę Roboczą do badania problemu piractwa i rabunków w Cieśninie Malakka.
Zagrożenie dla bezpieczeństwa żeglugi przed aktami piractwa stwarza także
akwen Morza Południowochińskiego. Nieuregulowany status prawny spornych obszarów, zwłaszcza Wysp Paracelskich i Spratly, sprzyja tworzeniu na tamtych obszarach
go o akt piractwa według prawa międzynarodowego. Zarzut obejmował zamiar nielegalnego, podstępnego
zajęcia statku, nielegalnego skrytego aktu wrogiego oraz dwukrotne użycie broni palnej podczas popełnienia
przestępstwa. Według the US Piracy Statute 18 U.S.C. §1651, „ktokolwiek na morzach pełnych popełnia
zbrodnię piractwa określonego przez prawo narodów, a następnie jest doprowadzony albo wykryty w Stanach Zjednoczonych, może być uwięziony dożywotnio”.
86
Leonard Łukaszuk
baz pirackich, wysoce zorganizowanych, uzbrojonych i wyposażonych w nowoczesny
sprzęt gangów przestępczych.
Znacznej poprawie uległo bezpieczeństwo w akwenach Azji Południowej i w Cieśninie Malakka w wyniku rozpoczęcia w 2004 r., z udziałem flotylli siedemnastu
okrętów Indonezji, Malezji i Singapuru, operacji MALSINDO, która została przekształcona w operacje stałych patroli w Cieśninie Malakka (The Malacca Straits
Patrols – MSP). W 2008 r. przyłączyła się do tych działań Malezja. Aktualnie funkcjonują w tamtym regionie trzy komplementarnie zespolone elementy operacji antypirackich: patrole morskie, patrole lotnicze (The Ayes in the Sky od 2005 r.) oraz
działająca od 2006 r. Grupa Wymiany Informacji Rozpoznawczych (Intelligence
Exchange Group). Przyjęte uregulowania prawne umożliwiają pościg za piratami
w sytuacji ich przebywania na wodach terytorialnych państwa innego niż jednostka
prowadząca pościg.
Ponadto, system patroli MSP jest wspierany przez amerykańską Regional Maritime Security Initiative (RMSI) oraz przez Five Power Defense Arrangement (FPDA),
w którym uczestniczą: Malezja, Singapur, Australia, Nowa Zelandia i Wielka Brytania.
Istotna rola w walce z piractwem przypada państwom należącym do ASEAN.
Ochronę szlaków handlowej żeglugi międzynarodowej w rejonie Azji i Pacyfiku
przed aktami piractwa i zwalczanie tego procederu należy postrzegać w szerszym
kontekście międzynarodowej współpracy regionalnej w zakresie bezpieczeństwa morskiego, także w aspekcie militarnym. Możliwość takiej współpracy wynika z Karty
NZ, jak również z UNCLOS, SUA i innych konwencji dotyczących problematyki
bezpieczeństwa międzynarodowego oraz zwalczania różnych form przestępczości zorganizowanej.
Państwa ASEAN prowadzą znaczącą dla bezpieczeństwa morskiego współpracę
obronną. Dotyczy to m.in. włączenia do Deklaracji z 2003 r. Porozumienia II ASEAN
– inspirowanej przez Indonezję inicjatywy utworzenia ASEAN Security Community
do 2020 r.
ASEAN wspiera współpracę wielostronną marynarek wojennych, co sprowadza
się do spotkań jej szefów dwa razy w roku oraz do corocznych konferencji w sprawie
współdziałania tych marynarek. Od 2004 r. współpraca dwustronna marynarek wojennych państw ASEAN prowadzona jest w postaci ćwiczeń w dość wąskim zakresie
(patchy matrix), a nie jednolicie – w formie połączonych ćwiczeń i patroli. Singapur
ma rozwiniętą sieć powiązań z marynarką wojenną wewnątrz ASEAN, będąc zaangażowany we współpracę z Brunei, Indonezją, Malezją i Tajlandią.
Kompleksowe działania ASEAN z zaangażowaniem sił morskich mogą być
inspirującą zachętą do zastosowania rozwiązań o znacznej skuteczności praktycznej,
także w innych regionach, na co wskazują działania podejmowane w rejonie Cieśniny
Malakka i w innych obszarach Azji Południowo-Wschodniej.
USA popierają strategie współpracy państw i ich sektora morskiego w zapobieganiu atakom pirackim m.in. w akwenach Azji i Pacyfiku. Według danych publikowa-
87
Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
nych w „Armed Forces Journal”18 z okresu pierwszych dziewięciu miesięcy 2008 r.,
w następujących regionach i krajach odnotowano:
Zaistniałe ataki pirackie:
Zatoka Aden
19
Indonezja
Udaremnione próby ataków:
32
21
2
Indie
9
1
Bangladesz
9
–
Wietnam
7
1
Malezja
7
–
Filipiny
5
1
Cieśnina Malakka
–
2
Sri Lanka
–
1
Seszele
1
–
Uwidacznia to zarówno skalę występujących zagrożeń, jak i stopień skuteczności
działań państw nadbrzeżnych regionu.
Według ocen ekspertów USA19, zwalczanie piractwa na morzu pełnym ma swoje
podstawy prawne wynikające z:
● postanowień UNCLOS, tj. nie tylko z artykułów 100–107, ale także z artykułu 92 (określony status statków i zakaz zmiany bandery podczas podróży)
oraz z artykułu 94 – nakładającego na państwo bandery obowiązki w zakresie
bezpieczeństwa żeglugi i wykonywania właściwej jurysdykcji oraz kontroli
wobec statku (ust. 6), a także odpowiedniego reagowania „w sprawie każdego wypadku w żegludze morskiej lub innego zdarzenia na morzu pełnym”
(ust. 7) oraz z postanowień dotyczących prawa wizyty na statku (artykuł 110
ust. l, lit. a);
● z postanowień artykułu 51 Karty NZ, tj. wykonywania prawa do samoobrony
indywidualnej i zbiorowej. Zwalczania piractwa dotyczą więc nie tylko przepisy UNCLOS bezpośrednio odnoszące się do tego procederu (artykuły 100-107 i artykuł 110).
Tworzone są nowe możliwości prawne stosowania środków niezbędnych do zwalczania piractwa, zapoczątkowane zwłaszcza przez IMO, będącą organizacją wyspecjalizowaną NZ, do której należy l67 państw. W zwalczaniu piractwa uczestniczy także Rada
Bezpieczeństwa NZ, która podjęła stosowne rezolucje dotyczące akwenów Somalii,
18 J. Kraska, B. Wilson, Fighting Piracy. International Coordination Is the Key to Countering Modernday Freebooters, „Armed Forces Journal” z lutego 2009 r., s. 12.
19 Ibidem, s. 10–17.
88
Leonard Łukaszuk
ale wcześniej działań takich nie stosowała i nadal nie stosuje, wobec znacznie bardziej
nasilonych aktów piractwa na morzach Azji i Pacyfiku. Podjęte przez ONZ i IMO
kroki rozszerzonego stosowania dostępnych środków prawnych w zwalczaniu piractwa
wymagają większej efektywności w ich wprowadzaniu. Istnieją bowiem już stworzone
odpowiednie modele dla zapewnienia lepszej współpracy międzynarodowej w zakresie
bezpieczeństwa na morzach. Na przykład zawarto blisko 30 porozumień dotyczących
środków prawnych, służących przeciwdziałaniu przemytowi narkotyków drogą morską.
IMO skupia uwagę na prowadzeniu działań antypirackich, tworząc regionalne
centra i grupy robocze, m.in. w Dżakarcie (2001–2002) i Singapurze. IMO opracowała
również projekt regionalnego porozumienia o współpracy w celu zapobiegania i zwalczania aktów piractwa i rabunków wobec statków. Ma to być rozwiązanie modelowe
do wykorzystania przez zainteresowane państwa.
Współpraca regionalna wspomaga osiąganie większej zdolności państw do zwalczania piractwa, co wpłynęło np. na zmniejszenie zagrożeń takimi aktami w Cieśninach Malakka i Singapurskiej.
Problemy bezpieczeństwa żeglugi, zwłaszcza w Cieśninie Malakka, skłaniały do
nawiązywania bliższej współpracy międzynarodowej20. Zagrożenie w tej cieśninie
wymuszało niejako potrzebę skoordynowanych działań patroli ze strony Indonezji
i Malezji, a w 2005 r. utworzono specjalną, wspólną grupę zadaniową MALSINDO
(Malezja, Singapur, Indonezja). Działania te, w świetle Karty NZ były motywowane
jako prawo do samoobrony w sytuacji zbrojnej napaści (artykuł 51), a także treścią
artykułu 52 tejże Karty, dopuszczającego zawieranie układów regionalnych w celu
utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.
Godne odnotowania są również niektóre cechy działania Malezji w zakresie polityki bezpieczeństwa żeglugi. Gdy w 2004 r. USA zaproponowały podjęcie Regional
Maritime Security Initiative (RMSI) w odniesieniu do Cieśniny Malakka, inicjatywę
tę poparł tylko Singapur, a Indonezja i Malezja sprzeciwiły się. Malezja opowiedziała
się za stosowaniem środków prewencyjnych i przyjęła do stosowania kilka spójnych
strategii w trzech obszarach operacyjnych, obejmujących system nadzoru (obserwacji
morza), system ruchu statków, system meldunkowy oraz radary, wideo i inne środki
identyfikowania statków pirackich. Przewidziano także użycie marynarki i patroli lotnictwa morskiego oraz efektywne dowodzenie i zarządzanie nowoczesną flotą.
W 2004 r. z inicjatywy Japonii 16 państw podpisało Regional Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery, (ReCAAP), przeciw statkom w Azji, będące pierwZob. H.J. Sutarji, The Royal Malaysian Navy: Adapting to Nontraditional Security Challenges, w:
A. Forbes (red.), Sea Power: Challenges Old and New, op. cit., s. 271–277. W Cieśninie Malakka w 2002 r.
było zarejestrowanych 12.497 statków rybackich i zatrudniano tam 33.463 rybaków. 1.250 statków operowało po stronie malezyjskiej wybrzeża cieśniny. W cieśninie tej zaistniała duża liczba rabunków zbrojnych
w portach i na redach. Operowały grupy „piratów” w grupach dziesięcioosobowych, głównie po stronie
indonezyjskiej tej cieśniny. Zaobserwowano również obecność organizacji zbrojnych w tym regionie, co
sugeruje, że mogli to być terroryści porywający statki, przewożące niebezpieczny ładunek.
20 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
89
szym tego rodzaju regionalnym porozumieniem międzynarodowym przeciwko piractwu. Weszło w życie w 2006 r. W Singapurze utworzono Information Sharing Centre,
gromadzące i dystrybuujące informacje o piractwie.
W 2006 r. USA i Indie podpisały porozumienie o współpracy dwustronnej w zwalczaniu piractwa i rabunku statków. Flota handlowa Indii jest jedną z największych
w świecie, a jej statki są często zagrożone piractwem w zachodniej części Oceanu
Indyjskiego.
USA doceniają znaczenie Konwencji SUA z Protokołem dodatkowym z 2005 r. we
współpracy regionalnej w zwalczaniu piractwa, m.in. system całodobowej wymiany
informacji i koordynacji działań przeciw piractwu.
Ocenia się, że środki prawnomiędzynarodowe oraz regionalne, stają się bardziej
efektywne w zwiększeniu bezpieczeństwa morskiego. Jednocześnie w piśmiennictwie
zauważa się21, że analiza problemów prawnych, związanych z represjonowaniem piractwa i zbrojnych rabunków na morzach skłania do oceny, czy obecny reżim prawny
jest nadal adekwatny do potrzeb skutecznego przeciwdziałania piractwu XXI wieku.
Należy odnotować znaczącą rolę Australii – w sensie podejmowanych inicjatyw
badawczych, jak też działań operacyjnych w przyczynianiu się do zwiększenia bezpieczeństwa na morzach Azji i Pacyfiku22. Jest to zarówno obecność bandery Australii na wielu akwenach, jak i udział w operacjach koalicyjnych marynarek wojennych.
Operacje na rzecz bezpieczeństwa morskiego to:
– ochrona żeglugi, szlaków żeglugowych i komunikacyjnych;
– działania antypirackie, przeciw przemytowi broni i zwalczanie innych form
zorganizowanej przestępczości na morzu;
– inne działania na rzecz zapewnienia przestrzegania prawa międzynarodowego
na morzach.
W regionie Azji Południowo-Wschodniej i Pacyfiku brak organizacji międzynarodowej, a także innego zinstytucjonalizowanego systemu bezpieczeństwa, zajmującego się bezpieczeństwem morskim państw regionu i ochroną międzynarodowej żeglugi morskiej. Działa tam jednak Forum Regionalne ASEAN – jako pewna
forma współdziałania w umacnianiu wzajemnego zaufania i pokojowego regulowania sporów. Należy do tego forum 26 państw, zarówno z regionu Azji i Pacyfiku
(m.in.: Australia, Chiny, Indie, Indonezja, Malezja, Singapur i Nowa Zelandia), jak też:
USA, Kanada i Unia Europejska. W czasie regularnie odbywanych spotkań ministerialnych w dwóch grupach roboczych omawiane są zagadnienia bezpieczeństwa regionalnego, militarnego oraz bezpieczeństwa morskiego i prawa morza, a także dotyczące
tzw. dyplomacji prewencyjnej.
Zob. R. Geiss, Piracy and Armed Robbery at Sea. The Legal Framework for Counter-piracy Operations in Somalia and the Gulf of Aden, Oxford 2011.
22 Zob. L. Willett, Old Roles and New Capabilities for Maritime Coalitions in the New World Order,
w: A. Forbes (red.), Sea Power: Challenges Old and New, op. cit., s. 43–72.
21 90
Leonard Łukaszuk
Australia zamierzała w 2005 r. utworzyć wokół swoich granic morskich nową,
szeroką (1.000 mil morskich) strefę bezpieczeństwa, co spotkało się z krytyką ze
strony MSZ Indonezji, bowiem proponowana strefa wkraczała daleko w obszar wód
terytorialnych Indonezji, co naruszałoby jej suwerenne prawa. Australijskie Ministerstwo Obrony argumentowało, że strefa ta dotyczyłaby raczej bezpieczeństwa żeglugi
statków z zapewnieniem łączności z nimi w tym obszarze. Jednak brak bliższego,
szczegółowego określenia założeń i praktycznego działania takiego projektu budził
wiele kontrowersji. Australia jest stroną Konwencji NZ o prawie morza, Konwencji
SUA (wraz z protokołem), Konwencji INMARSAT (International Maritime Satellite)
oraz wielu innych konwencji, związanych z bezpieczeństwem morskim. Dysponuje
200-milową wyłączną strefą ekonomiczną, trzecią co do wielkości po USA i Francji.
***
Aspekty prawnomiędzynarodowe i prakseologiczne ochrony bezpieczeństwa
żeglugi na morzach Azji i Pacyfiku przed przestępczością powinny być rozpatrywane
z uwzględnieniem skuteczności rozwiązań głównych elementów struktury normatywnej i funkcji stosowanych w praktyce regulacji. Takimi aktami są zarówno: Konwencja NZ o prawie morza, Konwencja rzymska SUA z 1988 r. uzupełniona protokołem
dodatkowym z 1995 r., porozumienia regionalne, regulacje podejmowane z inicjatywy
IMO i ASEAN – jak Porozumienie ReCAAP (z 2004 r.) – oraz porozumienia o charakterze strategicznym i handlowym, zawierane m.in. przez USA oraz przez Chiny, będące
niejako pochodną i następstwem szerszej międzynarodowej polityki morskiej państw.
Istotne znaczenie dla współpracy regionalnej wokół Morza Południowochińskiego
w zapewnieniu bezpieczeństwa żeglugi i w zwalczaniu „transnarodowej przestępczości” w szerokim zakresie ma także Deklaracja ASEAN–Chiny podpisana w Phnom
Penh w 2002 r. Zawiera bowiem kumulatywnie ujęty katalog przesłań i zasad – w pewnym sensie w kształcie rozwiązań modelowych – także dla regulowania sporów, jakie
mogą wyniknąć w różnych dziedzinach międzynarodowej współpracy morskiej, nie
tylko w tamtym rejonie.
Zapewnieniu tzw. biernej ochrony przewożonych towarów drogą morską przed
różnymi bezprawnymi aktami typu pirackiego mogą służyć podejmowane przez armatorów i załogi statków handlowych środki, wynikające z postanowień wielu umów
międzynarodowych, dotyczących warunków zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi
i transportu morskiego, a także z regulacji ubezpieczeniowych.
Uwarunkowania geopolityczne i prawne, w jakich odbywa się żegluga morska
w specyficznie usytuowanych akwenach morskich regionu Azji i Pacyfiku, tj. głównie
w cieśninach, przejściach w obszarach archipelagowych, czy wśród raf koralowych,
sprzyjają zagrożeniom atakami typu pirackiego. Nadal więc aktualny jest problem,
czy i w jakim stopniu państwa nadbrzeżne i archipelagowe są zobowiązane i mogą
skutecznie zapewnić bezpieczeństwo przejścia tranzytowego obcym jednostkom
Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi
91
żeglugowym; czy obowiązujące w tamtych akwenach reżimy prawne i procedury dotyczące bezpieczeństwa żeglugi, stosowane w warunkach „normalnych”, wynikające
z uregulowań międzynarodowych dotyczących żeglugi morskiej, mogą być uznane za
adekwatne i pomocne w zapobieganiu i zwalczaniu piractwa i innych form przestępczości. Dotyczy to zwłaszcza obszarów archipelagowych, państw usytuowanych nad
cieśninami morskimi, a zwłaszcza tymi szczególnie zagrożonymi piractwem.
Istnieją możliwości wykorzystywania do zwalczania piractwa i związanej z nim
przestępczości morskiej m.in. lotnictwa (także bezpilotowego), oraz technik satelitarnych, co jest stosowane przez USA w systemie ochrony bezpieczeństwa wybrzeża
i podejść do portów.
Zjawisko piractwa w Azji Południowo-Wschodniej charakteryzuje się szczególnie
złożoną pod względem geograficznym i społeczno-ekonomicznym specyfiką. Liczne
wyspy i linia brzegowa umożliwiające działanie z zaskoczenia, szybkie ukrycie, jak
też kamuflaż pod pozorem uprawiania rybołówstwa i akwakultury, utrudniają identyfikowanie sprawców i pościg.
Uprawianiu piractwa wobec cięższych, dużych jednostek handlowych sprzyjają
trudne dla takich jednostek warunki żeglugowe przez cieśniny i przejścia archipelagowe; zróżnicowany status akwenów i reżimy prawne zarządzania akwenami zagrożonymi piractwem; niejednolity status i relacje państw nadbrzeżnych wobec regulacji
prawnomiędzynarodowych, a zwłaszcza SUA. Zjawisku piractwa sprzyjają również
trudne warunki materialne ludności; działania wysoce zorganizowanych gangów przestępczych, sprzeczności wewnętrzne występujące w krajach nadbrzeżnych, które przeważnie nie dysponują odpowiednimi siłami i środkami do kontrolowania własnych
obszarów morskich.
Cooperation and competition on Asian seas and sailing safety
Summary
The author presents the major indicators of the geopolitical and economic situation in the Asia
and the Pacific region, which is marked with the elements of the developing regional cooperation as well as competition on the economic and military plane. What arises from that is
the problems resulting from the needs to ensure proper safety of transporting a large quantity
of raw materials and other goods via the sea in the face of the threat of piracy acts and other
forms of organised crime which bears crossborder attributes, particularly in straits, archipelago
passages and in the area of high seas. The object of the analysis is both the considerations of
the international law as to navigation protection in the waters of Asia and the Pacific against
piracy acts and armed robbery in the light of the evaluation of the effectiveness of applying the
primary regulations in the form of selected conventions (UNCLOS-1982, SUA – 1988) and the
development of the legal and treaty as well as organisational forms of the fairly broad regional
and subregional cooperation – also with the participation of the International Maritime Organisation and ASEAN.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Bogusława Skulska
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
Szerokie spektrum czynników przemawia przeciwko postępowi regionalizmu w Azji
Wschodniej. Przede wszystkim jest to prawdopodobnie najsilniej zróżnicowany region
świata, tak ze względu na asymetrię poziomu rozwoju gospodarczego, jak i mieszankę
systemów politycznych, tradycji społeczno-religijnych i ogólną specyfikę. Co więcej,
region pełen jest historycznych animozji pomiędzy rywalizującymi narodami, w szczególności terytoriami o ugruntowanej i względnie nowej państwowości, niejednokrotnie
czerpiącymi z idei nacjonalizmu. Azja Wschodnia zmuszona jest tym samym mierzyć
się z szerokim spektrum wyzwań w procesie budowy wspólnoty regionalnej.
Wbrew powyższym przeszkodom Azja Wschodnia jako podmiot regionalny
wydaje się notować postępy w obszarze integracji i spójności. Powyższego dowodzą rosnąca skala regionalnej wymiany gospodarczej (handel, inwestycje, przepływy
finansowe), aktywność biznesu międzynarodowego1, transgraniczne powiązania infrastrukturalne, współpraca i koordynacja polityki międzynarodowej (włączając rozwój
organizacji regionalnych), ruchy społeczne, rozwój kultury popularnej, rozmaite procesy socjalizacji w gronie społeczeństw wschodnioazjatyckich. Ostatnimi czasy nasiliły się wewnątrzregionalne kontakty państw Azji Wschodniej, co stanowi pochodną
rozwoju sieci przemysłowych, transportowych i technologii komunikacyjnych, turystyki, migracji, mediów masowych2.
Do dwóch głównych procesów zachodzących w Azji Wschodniej, czyli zinstytucjonalizowanej integracji regionalnej i globalizacji, dołączyły na przełomie stuleci
powiązane poniekąd z nimi, aczkolwiek odmienne typy związków między podmiotami. W końcu XX stulecia popularny zaczął być tzw. nowy regionalizm, który jest
przedmiotem rozważań w niniejszym artykule.
* Artykuł został przygotowany w ramach projektu sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum
Nauki, przyznanych na podstawie umowy 3802/B/H03/2011/40.
1 B. Skulska (red.), Biznes międzynarodowy w regionie Azji i Pacyfiku, Toruń 2009.
2 S.C. Cohen, Mapping Asian Integration: Transnational Transactions in the Pacific Rim, „American
Asian Review” 2002, nr 3, s. 1–29.
94
Bogusława Skulska
1. Wokół pojęcia „regionalizmu”
Procesy globalizacji obserwowane we współczesnym świecie można opisywać za
pomocą triady pojęć: „globalizacja”, „regionalizm” i „integracja”. Każde z tych pojęć
jest wieloznaczne i może być kojarzone z wieloma dziedzinami. Zależności między
każdym z trzech procesów są silne i wielorakie. Badając zjawisko regionalizmu,
należy przede wszystkim zauważyć, że jest ono przełożeniem tendencji globalizacyjnych i integracyjnych na poziom regionalny, gdzie region definiowany jest jako „ograniczona liczba państw, połączonych geograficzną bliskością i pewnym stopniem wzajemnej współzależności”3. Dyskusyjne pozostaje oczywiście określenie natury regionalizmu w odniesieniu do tych szerszych procesów. Regionalizm może być traktowany
jako etap globalizacji rozumianej jako ogólnoświatowa integracja nie tylko ekonomiczna, ale można go przeciwstawiać globalnej unifikacji i eksponować jego istotną
rolę w budowaniu światowej konkurencyjności regionu. Jak twierdzi Björn Hettne,
regionalizm i globalizacja są blisko powiązanymi zjawiskami obserwowanymi we
współczesnym świecie4. Studia regionalizmu czerpią zwykle z dynamicznego rozwoju
organizacji i innego rodzaju struktur regionalnych w skali całego świata, co dowodzić
ma globalnego zasięgu zjawiska.
W najprostszym ujęciu pod pojęciem „regionalizmu” rozumie się współpracę
kilku państw, które łączy przede wszystkim bliskość geograficzna. Ale sąsiedztwo
nie jest tu wystarczającym kryterium. Regionalizm można interpretować jako wieloaspektowy proces, obejmujący rozmaite powiązane, wielowymiarowe uwarunkowania ekonomiczne, społeczne, polityczne i kulturowe. Szerzej można go definiować
jako „struktury, procesy i porozumienia funkcjonujące na rzecz zwiększenia spójności
w obrębie konkretnego międzynarodowego regionu, m.in. w wymiarze ekonomicznym, politycznym, bezpieczeństwa i społeczno-kulturowym”5. Edward Haliżak6 przedstawia proces rodzenia się współpracy regionalnej w czterech etapach:
(1) pojawienie się świadomości regionalnej wśród elit i warstw społecznych;
(2) ujawnienie wspólnoty potrzeb i interesów społeczeństw zamieszkujących dany
region;
(3) ilościowy i jakościowy wzrost pozytywnych interakcji między państwami
i społeczeństwami regionu prowadzący do ich regulacji na poziomie instytucjonalnym;
(4) integracja państw regionu związana z przeniesieniem części kompetencji
decyzyjnych na poziom regionalny.
3 J.S. Nye, International Regionalism: Readings, Boston 1968, za: E. Cziomer, L. Zyblikiewicz, Zarys
współczesnych stosunków międzynarodowych, Warszawa 2005.
4 B. Hettne, Beyond the New Regionalism, „New Political Economy” 2005, nr 4, s. 543–571.
5 Ch.M. Dent, East Asian Regionalism, London 2008, s. 7.
6 E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), Stosunki międzynarodowe. Geneza, struktura, dynamika, Warszawa
2006, s. 269–272.
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
95
Można się zastanawiać, na ile pierwsze dwa etapy są niezbędne do zaistnienia
dwóch ostatnich, ale powyższe ujęcie pokazuje koncentrację współpracy regionalnej
wokół określonego celu i jej rozwój instytucjonalny. Eksponowany jest tu również sam
proces tworzenia się systemu regionalnego, czyli regionalizacja.
Dla Józefa Misali regionalizacja to zwiększone natężenie procesów internacjonalizacji (i globalizacji) w danym regionie. „Chodzi o bezpośrednie i pośrednie
efekty pogłębiania się i rozszerzania się podziału pracy, a zatem rosnącego przenikania się i scalania się odpowiednich rynków, jednych w większym stopniu, innych
zaś w mniejszym. Z natury rzeczy musi temu towarzyszyć przestrzenna reorganizacja”7. Nieco inaczej do kwestii powiązań pomiędzy krajami danego regionu podchodzi
Robert Boyer8. Wskazuje on na dwa aspekty regionalizmu:
(1) rosnącą współzależność państw, która staje się coraz silniejsza i wieloaspektowa;
(2) przeplatanie się poziomów regulacji, co sprowadza się do występowania całej
drabiny centrów decyzyjnych, począwszy od samorządów lokalnych, przez
poziom państwa, różne ugrupowania regionalne (mniej lub bardziej zinstytucjonalizowane), aż po organizacje międzynarodowe.
Przedstawione ujęcie stawia jako kluczową kwestię podejmowania decyzji, co
sprowadza się do politycznych i instytucjonalnych aspektów regionalizacji. W literaturze przedmiotu prezentowane są zazwyczaj dwa równouprawnione wzorce integracji regionalnej: stymulowanej czynnikami politycznymi (politically driven integration) oraz napędzanej czynnikami ekonomicznymi (economically driven integration)9.
Podział ten prowadzi do nadania bardziej szczegółowego znaczenia pojęciom:
– regionalizmu, odnoszącego się do inicjatyw rządowych dotyczących regionu;
– regionalizacji, rozumianej jako integracja przebiegająca za pośrednictwem
mechanizmów rynkowych10.
Wiele jest sporów dotyczących tego, czy instytucjonalizacja współpracy regionalnej jest niezbędna i jak dużo władzy powinny przekazywać państwa do regionalnego
centrum decyzyjnego. Większość autorów jest jednak zgodna, że sfera ekonomiczna
i polityczna tak silnie się przeplatają, że coraz trudniej je rozdzielać. Polityczne działania służą osiąganiu konkretnych celów, które mogą być m.in. gospodarcze. Dlatego
E. Haliżak definiuje regionalizm „jako działania na rzecz tworzenia sprzyjającego
realizacji własnych interesów środowiska międzynarodowego w regionie przez instytucjonalizację powiązań lokalnych według wzorów i preferowanych wartości, przez
J. Misala, Wymiana międzynarodowa i gospodarka światowa. Teoria i mechanizmy funkcjonowania,
Warszawa 2005, s. 432.
8 R. Boyer, European and Asian Integration Processes Compared, Centre pour la recherché economique
et ses applications, Paris 2003.
9 J. Misala, op. cit., s. 435.
10 F. Lu, Free Trade Area: Awakening Regionalism in East Asia, China Center for Economic Research
Working Paper Series, nr E2003010, Pekin 2003.
7 96
Bogusława Skulska
tworzenie funkcjonalnego względem własnych potrzeb i interesów regionalnego ładu
międzynarodowego w postaci ugrupowań integracyjnych, sojuszy i stref wpływów”11.
W przedstawionej definicji najistotniejsze jest przekształcanie celów polityki krajowej (wewnętrznej i zagranicznej) w cele regionalne. Regionalizm wymaga pewnej
wspólnoty interesów, ale w praktyce jest przestrzenią realizacji interesów narodowych. Ulrich Beck pisze: „Na początku trzeciego tysiąclecia maksymę narodowego
realizmu politycznego – »Interesów narodowych trzeba bronić w sposób narodowy«
– musi zastąpić maksyma kosmopolitycznego realizmu politycznego: »Nasza polityka jest tym bardziej narodowa i skuteczna, im bardziej jest kosmopolityczna«”12.
Forum regionalne może być często najefektywniejszą drogą osiągania określonych
celów krajowych.
2. Nowy regionalizm w stosunkach międzynarodowych
W latach 90. XX wieku dostrzeżono zasadniczy wzrost regionalnej, zinstytucjonalizowanej współpracy między państwami – i to do tego stopnia, że obserwatorzy nazwali
to zjawisko nowym regionalizmem13.
Generalną przesłanką rozwoju tego zjawiska były dynamiczne związki między
wydarzeniami w różnych częściach świata. Istotnym zdarzeniem, które miało wpływ
na to zjawisko, było zakończenie „zimnej wojny”, które w konsekwencji przyniosło
nowe możliwości współpracy regionalnej w zakresie handlu, przepływów kapitałowych i w sferze bezpieczeństwa. Kolejnym impulsem były przemiany w łonie Unii
Europejskiej, które doprowadziły do zwiększenia poziomu konkurencyjności wspólnego rynku i tym samym wzbudziły obawy w innych regionach świata, a w tym m.in.
w Azji Południowo-Wschodniej. Skłoniło to kraje tego regionu, zarówno państwa
ASEAN, jak i Japonię, Chiny i Koreę Południową do poszukiwania mechanizmów,
które umożliwią zwiększenie konkurencyjności ich gospodarek, a w konsekwencji
całego regionu Azji Wschodniej.
W kontekście globalizującej się gospodarki światowej, zakończenia „zimnej
wojny” i częstego braku gospodarczej i politycznej stabilności istnieje potrzeba i silne
bodźce dla krajów o zróżnicowanych strukturach gospodarek i poziomie rozwoju do
współpracy gospodarczej. Są to zazwyczaj kraje sąsiadujące, między którymi istnieją
już związki handlowe. Można stwierdzić, iż działa wówczas efekt domina. Kiedy
kraje w jednym regionie zrzeszają się w celu realizowania wspólnych interesów
E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), op. cit., s. 273.
U. Beck, Władza i przeciwwładza w epoce globalnej. Nowa ekonomia polityki światowej, Warszawa
2005, s. 15.
13 B. Hettne, A. Inotai, O. Sunkel (red.), Globalization and the New Regionalism, Basingstoke 1999, za:
J. Baylis, S. Smith (red.), Globalizacja polityki światowej. Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych,
Kraków 2005, s. 729–734.
11 12 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
97
ekonomicznych, wtedy inne regiony odczuwają konieczność (obowiązek) naśladowania i realizowania takich samych procesów. Taka dynamika wynika przede wszystkim
z możliwości reprezentowania i obrony interesów krajów danego regionu w negocjacjach i światowych pertraktacjach handlowych na forum WTO.
Jak widać z powyższych rozważań, od początku lat 90. XX wieku procesy związane z nowym regionalizmem stanowiły z jednej strony nieodłączną część globalizacji i występowały między nimi podobieństwa w różnych regionach świata. Z drugiej
jednak strony procesy integracji gospodarczej obserwowane w Ameryce Północnej,
Azji Wschodniej czy Afryce różnią się między sobą zasadniczo, a także mają wiele
cech charakterystycznych.
Dynamika procesów integracyjnych obserwowana w regionie Azji Wschodniej,
jak również jego rosnące znaczenie polityczne i ekonomiczne we współczesnych stosunkach międzynarodowych, skłoniły autorkę do głębszego zbadania zjawiska nowego
regionalizmu azjatyckiego.
3. Ewolucja regionalizmu w Azji Wschodniej
Na przełomie XX i XXI wieku w gospodarce światowej dominują dwa procesy: globalizacja i integracja regionalna. Dynamiczny rozwój powiązań integracyjnych przypada na drugą połowę XX wieku. Można de facto mówić o trzech falach integracji
w krajach rozwijających się. Trzeba jednak podkreślić, że w ramach drugiej i trzeciej
fali następuje pewna interferencja – nakładają się one na siebie.
Pierwsza fala integracji wśród krajów rozwijających się, w tym krajów Azji
Wschodniej, trwała w latach 60. i 70. XX wieku. Dominującą teorią integracji gospodarczej była ta tradycyjna, oparta na bazie doskonałej konkurencji, co wynikało
z doświadczeń krajów wysoko rozwiniętych.
Druga fala integracji gospodarczej to lata 80. i 90. XX wieku. Towarzyszyło jej
pojawienie się nowych tendencji. Nowa ekonomika integracji rynków kładzie nacisk
na korzyści skali, dynamiczny efekt z nich uzyskany oraz efekt konkurencji zwiększonej w wyniku integracji na rynku o konkurencji niedoskonałej. Fala ta nałożyła się
na wzrost napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych do krajów rozwijających
się. Był to okres przechodzenia od produkcji antyimportowej i ograniczeń w przyjmowaniu BIZ do proeksportowej industrializacji korzystającej z BIZ, co można było
obserwować w strategiach rozwoju, realizowanych w nowych krajach uprzemysłowionych Azji Wschodniej pierwszej i drugiej generacji14. W przypadku drugiej fali
integracji obie koncepcje: globalizacja i regionalizacja postrzegane były jako kompatybilne i wzajemnie się napędzające. Regionalna integracja (druga fala) to dla krajów
14 Nowo uprzemysłowionymi krajami Azji Wschodniej pierwszej generacji określano: Hongkong, Koreę Południową, Singapur, Tajwan, a do drugiej generacji zaliczono: Filipiny, Indonezję, Malezję i Tajlandię.
98
Bogusława Skulska
rozwijających się możliwość przystosowania się do globalizmu. Jej głównym celem
było umocnienie międzynarodowej konkurencyjności swoich gospodarek, by sprostać
konkurencji na globalnym rynku15. Z kolei doświadczenia kryzysu azjatyckiego z lat
1997–1998 stały się bodźcem do ożywienia na początku XXI wieku koncepcji nowego
regionalizmu azjatyckiego, co można określić trzecią falą integracji w Azji.
4. Charakter nowego regionalizmu w regionie
Azji Wschodniej
Naoko Munakata16 wskazuje trzy główne przyczyny wzrostu zainteresowania współpracą regionalną w Azji. Pierwsza, to traktowanie regionalizmu jako szansy na obronę
przed negatywnymi, zewnętrznymi w stosunku do regionu zjawiskami, napięciami
i szokami (defensive regionalism). Kryzys azjatycki 1997 r. wyraźnie przyspieszył
działania w zakresie tworzenia bazy skutecznej kooperacji (głównie finansowej i walutowej) w regionie. Druga przyczyna, to rosnąca współzależność gospodarek azjatyckich, wymuszająca redukcję kosztów transakcyjnych, związanych z barierami handlowymi. Intensywna międzynarodowa kooperacja gospodarcza na poziomie rynkowym,
oddolnie zmusza decydentów politycznych do stworzenia mechanizmów przezwyciężania problemów, jakie mogą stać na jej drodze. Trzeci, wymieniany impuls do
regionalizacji, to silna konkurencyjność w ramach regionu. Poszczególne kraje konkurują ze sobą o te same rynki zbytu oraz o przyciągnięcie inwestycji zagranicznych.
Integracja może uczynić region bardziej atrakcyjnym dla inwestorów i stworzyć bazę
dla zsynchronizowanej liberalizacji handlowej, ułatwiającej dostęp do zagranicznych
rynków zbytu. Na potrzeby rozważań dotyczących regionalizmu wschodnioazjatyckiego przyjęto, że przedmiotem analizy będą polityczne inicjatywy publiczne szczebla
makro (angażujące kraje jako całość), tj. porozumienia o wolnym handlu czy rządowe
projekty współpracy gospodarczej i integracji, będące emanacją kontaktów dyplomatycznych na szczeblu międzyrządowym.
W literaturze przedmiotu rozważania na temat charakteru (i przyszłości) regionalizmu w rejonie Azji Wschodniej koncentrują się wokół czterech głównych kwestii:
(1) usuwania barier handlowych poprzez bilateralne porozumienia o wolnym handlu (free trade agreements – FTA) i partnerstwie ekonomicznym (economic
partnership agrements – EPA) oraz poprzez utworzenie regionalnej strefy
wolnego handlu (regional trade agrement – RTA);
15 Ch. Oman, Globalisation and Regionalisation: Challenge for Developing Countries, Paris 1994, za:
E. Oziewicz, Nowy regionalizm azjatycki z perspektywy ASEAN, w: B. Drelich-Skulska, Procesy integracyjne w regionie Azji i Pacyfiku, Wrocław 2008, s. 55–56.
16 N. Munakata, Regionalization and Regionalism: The Process of Mutual Interaction, RIETI Discussion Paper Series, nr 04-E-006/2004.
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
99
(2) dominującej roli międzynarodowych łańcuchów produkcji w regionie;
(3) koncepcji regionalnej współpracy dotyczącej rynków finansowych (integracji
monetarnej, unii walutowej), będącej odpowiedzią na kryzys 1997 r. i próbą
zapewnienia stabilności sektora finansowego w regionie;
(4) przebiegu, perspektyw i zakresu procesu instytucjonalizacji współpracy regionalnej.
Jednym z podstawowych źródeł nieprawdopodobnego rozwoju gospodarek Azji
Wschodniej i Południowo-Wschodniej w ostatnich kilku dziesięcioleciach była niewątpliwie liberalizacja handlu zagranicznego i przepływów kapitałowych (głównie
w zakresie inwestycji zagranicznych) w ramach ustaleń GATT/WTO oraz APEC17.
Proces usuwania barier handlowych w regionie nie został zahamowany i przebiega
obecnie wyjątkowo dynamicznie, choć żywo dyskutowane są kwestie dotyczące ostatecznej formy instytucjonalnej porozumień handlowych. Lu Feng18 zauważa, że proces
ten przybiera postać dwuetapową: aktualnie powstaje w regionie sieć bilateralnych
porozumień o wolnym handlu (FTA), a z czasem poszczególne porozumienia indywidualne zostaną prawdopodobnie włączone w szerszą konstrukcję o charakterze regionalnym (strefa wolnego handlu).
4.1. Rozwój porozumień wolnohandlowych
Rozwój porozumień wolnohandlowych w Azji Wschodniej w XXI wieku jest wynikiem splotu szeregu okoliczności. Po pierwsze, największe gospodarki regionu – Chińska Republika Ludowa, Japonia i Republika Korei – przewodzą wysiłkom na rzecz
wykorzystania FTA jako instrumentu realizacji regionalnych i globalnych strategii
handlowych. Jednocześnie, państwa członkowskie ASEAN aktywnie angażują się
w porozumienia wolnohandlowe stanowiące mechanizm rozwoju handlu i wzrostu
uczestnictwa w azjatyckich zaawansowanych sieciach produkcyjnych19. Po drugie,
impas negocjacji handlowych w ramach rundy Doha oznacza, że umowy typu FTA są
postrzegane jako instrument politycznego wsparcia dla pogłębiających się sieci produkcyjnych i łańcuchów dostaw na bazie liberalizacji obrotów handlowych i inwestycyjnych. Wreszcie, nawet pomyślne zakończenie rundy Doha w 2011 r. nie oznacza
kresu zaangażowania w porozumienia wolnohandlowe, wychodzące dalej niż agenda
WTO, bo uwzględniające, choćby kwestie singapurskie (problematykę inwestycji,
konkurencji, własności intelektualnej czy zakupów rządowych). W konsekwencji,
17 M. Kawai, Regional Economic Integration and Cooperation in East Asia, Impact and Coherence of
OECD Country Policies on Asian Developing Economies, Policy Research Institute of the Japanese Ministry
of Finance / OECD, Tokyo 2004.
18 F. Lu, op. cit.
19 Szerzej na temat porozumień wolnohandlowych Chin: B. Skulska, Proces integracji gospodarczej
Chin z krajami ASEAN, „Studia Ekonomiczne” 2010, nr 4.
100
Bogusława Skulska
środowisko biznesowe zmuszone jest wpisać działalność eksportową w ramy regionalnego reżimu handlowego opartego na sieci FTA. Obecnie najważniejszym zadaniem
rządów przy zawieraniu kolejnych umów jest minimalizacja kosztów azjatyckich porozumień wolnohandlowych (w tym kosztów transakcyjnych i administracyjnych) przy
maksymalizacji korzyści (takich jak: preferencyjne stawki celne, większa dostępność
rynków, czy nowe szanse biznesowe)20.
W XXI wieku w Azji bardzo aktywnie wykorzystuje się FTA jako instrument polityki handlowej, co czyni region globalnym liderem w dziedzinie tego rodzaju współpracy21. Baza danych dotyczących FTA prowadzona przez Azjatycki Banku Rozwoju
(Asian Development Bank – ADB) ukazuje liczbę zawartych FTA w Azji w okresie
2000–2010 (do sierpnia 2010 r. włącznie). Generalnie, liczba zawartych porozumień
wolnohandlowych w Azji wzrosła w tym czasie z ledwie 3 do 61, z czego 47 FTA
efektywnie funkcjonuje. Dalszy rozwój sieci FTA w Azji jest prawdopodobny: kolejne
79 umów pozostaje w fazie propozycji bądź negocjacji. Obecna analiza wszystkich
porozumień handlowych w Azji wskazuje, że w regionie preferuje się umowy bilateralne
w miejsce bardziej złożonych umów wielostronnych, przede wszystkim ze względu na
skalę skomplikowania procesu negocjacyjnego. Bilateralne porozumienia wolnohandlowe stanowią 77% zawartych FTA, podczas gdy wielostronne – odpowiednio 23%.
Schemat 1. Wzrost liczby porozumień o wolnym handlu (FTA) w Azji Wschodniej (liczba porozumień/kraj)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie ADB’s FTA Database, www.aric.adb.org (październik 2010 r.).
20 M. Kawai, G. Wignaraja, Asian FTAs: Trends, Prospects, and Challenges, ADB Economics Working
Paper Series, nr 226, ADB, Manila 2010, s. 3–4.
21 R.V. Fior, J. Crawford, C. Toqueboeuf, The Landscape of Regional Trade Agreements and WTO Surveillance, w: R. Baldwin, P. Low (red.), Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading
System, Cambridge 2009.
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
101
Singapur – obok dwóch największych gospodarek Azji Wschodniej, czyli Chin
(12 porozumień) i Japonii (11 porozumień) – jest najaktywniejszą azjatycką gospodarką, zarówno w kwestii liczby zawartych porozumień wolnohandlowych, jak i ich
zasięgu geograficznego. W latach 2000–2010 zawarł on 20 umów. Strategiczna lokalizacja, najwyższy w regionie stopień otwarcia gospodarki, jeden z największych na
świecie portów morskich, specjalizujący się w obsłudze kontenerów, czynią z Singapuru atrakcyjne miejsce dla centrali wielu silnych korporacji transnarodowych (KTN).
Jest państwem założycielskim Strefy Wolnego Handlu ASEAN (AFTA), zawarł
ponadto bilateralne porozumienia z największymi gospodarkami azjatyckimi – ChRL,
Indiami, Japonią i Republiką Korei oraz partnerami spoza regionu, włączając Stany
Zjednoczone i Australię. Porozumienie wolnohandlowe USA – Singapur, obowiązujące od 2004 r., było pierwszą tego rodzaju umową, zawartą przez USA z partnerem
azjatyckim, a przez to modelową22.
Najuboższe gospodarki ASEAN – Kambodża, Laos, Myanmar i Wietnam – nie
zawierają tak wielu porozumień wolnohandlowych, co może świadczyć o ograniczonym potencjale instytucjonalnym, niedoborach zasobów ludzkich i technicznych, czy
wreszcie braku wystarczających motywów do podejmowania takich działań na dużą
skalę. Rozwój powiązań handlowych i inwestycyjnych tych krajów odbywa się przede
wszystkim poprzez ASEAN23.
Geograficzna orientacja FTA w Azji Wschodniej widoczna jest zwłaszcza w gronie silniejszych gospodarek regionu, czyli Chin i Singapuru. Wiele wewnątrzregionalnych porozumień wolnohandlowych pozostaje w fazie dyskusji, relatywnie mniej
– w fazie formalnych negocjacji. Wydaje się, że Azja istotnie preferuje otwarte relacje
handlowe z resztą świata względem tendencji dośrodkowych24.
Ograniczenia badawcze nie pozwalają na wieloaspektową analizę wszystkich
kwestii związanych z funkcjonowaniem FTA w Azji Wschodniej, lecz poza pozytywnymi aspektami tego zjawiska należy wskazać na jego mankamenty i ograniczenia dla
angażujących się krajów. Analiza literatury przedmiotu wskazuje, że można wyróżnić pięć kluczowych wyzwań związanych z azjatyckimi porozumieniami o wolnym
handlu:
(1) poprawę wykorzystania umów typu FTA na szczeblu mikro (przedsiębiorstw),
(2) rozwiązanie problemu efektu spaghetti,
(3) objęcie regułami wolnohandlowymi produktów rolnych,
(4) przyrost komponentów WTO-plus,
(5) utworzenie ogólnoregionalnego porozumienia o wolnym handlu.
22 T.C. Koh, L. Lin, (red.), The United States – Singapore Free Trade Agreement: Highlights and Insights, Institute of Policy Studies and World Scientific Publishing Co. Ltd., Singapore 2004.
23 M. Kawai, G. Wignaraja, op. cit., s. 10.
24 M. Kawai, East Asian Economic Regionalism: Progress and Challenges, „Journal of Asian Econo­
mics” 2005, nr 1, s. 29–55.
102
Bogusława Skulska
Schemat 2. Geograficzna orientacja i udział zawartych porozumień o wolnym handlu w Azji – FTA
o zasięgu kontynentalnym i regionalnym (liczba porozumień/kraj)
Źródło: ADB’s FTA Database, www.aric.adb.org (październik 2010 r.).
Dobrze skonstruowane i kompleksowe FTA dostarczają wielu korzyści, włączając preferencje celne, dostęp do rynku, czy tworząc nowe formy kooperacji gospodarczej. Można przyjąć, że firmy będą zainteresowane czerpaniem tego rodzaju korzyści,
wynikających z FTA. Dotychczasowe studia krajowe i sektorowe dowiodły jednak,
że stopień wykorzystania preferencji wolnohandlowych – według kryterium wartości
udziału eksportu preferencyjnego – pozostaje niski w krajach azjatyckich, co wskazuje
na marginalne wykorzystanie FTA25.
W latach 2007–2008 Azjatycki Bank Rozwoju, przy współpracy ośrodków naukowych z ChRL, Japonii, Republiki Korei, Filipin, Singapuru i Tajlandii, przeprowadził
sześć kompleksowych analiz firm realizujących eksport, co naświetliło problem wykorzystania preferencji wolnohandlowych w regionie26. Badania ankietowe, w których
uzyskano odpowiedzi 841 azjatyckich respondentów, pokazały, że około 28% z nich
korzystało z preferencji wolnohandlowych zapisanych w FTA, a 53% wszystkich azjatyckich firm korzystało bądź planuje korzystać z przywilejów FTA. Najaktywniejsze
były przedsiębiorstwa z Chin i Japonii, a pozostałe wykazywały relatywnie niższą
aktywność w tym zakresie. Mimo obiecujących perspektyw, należy wprowadzić wiele
25 R. Baldwin, Multilateralizing Regionalism: Spaghetti Bowls as Building Blocks on the Path to Global Free Trade, „World Economy” 2006, nr 29, s. 1451–1518; Trade Issues in East Asia: Preferential Rules
of Origin, Policy Research Report, East Asia and Pacific Region (Poverty Reduction and Economic Management), World Bank, Washington, DC 2007.
26 M. Kawai, G. Wignaraja, Asia’s Free Trade Agreements: How Is Business Responding?, Cheltenham
2011.
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
103
usprawnień w dziedzinie korzystania z preferencji, oferowanych przez umowy typu
FTA przez azjatycki sektor przedsiębiorstw. Na podstawie tych samych badań ADB
pozyskał również informacje od 551 ankietowanych przedsiębiorstw na temat przyczyn niekorzystania z preferencji wolnohandlowych. Głównym argumentem wskazanym przez respondentów był brak informacji na temat FTA (35% wskazań), a na
kolejnych miejscach znalazły się: ograniczony zakres preferencji (17%), opóźnienia
i koszty administracyjne związane z regułami pochodzenia (15%). Natomiast wśród
innych argumentów wskazano stosowanie przez kraje partnerskie instrumentów pozataryfowych ograniczających eksport (6%).
Porozumienia wolnohandlowe angażujące państwa regionu, w szczególności zaś
umowy bilateralne, tworzą coraz to gęstszą, przeplatającą się sieć postanowień, regulacji i kryteriów, określoną przez japońskiego ekonomistę N. Munakatę mianem efektu
spaghetti27. Zjawisko to utożsamia się m.in. z:
– zagęszczeniem sieci ustaleń dotyczących reguł pochodzenia towarów28, standardów technicznych i innych wymogów dostosowawczych;
– wzrostem kosztów transakcyjnych i administracyjnych;
– przeszkodą na drodze ku konwergencji w regionie29.
Interesujące jest zatem poznanie opinii przedsiębiorstw na temat oddziaływania
sieci reguł pochodzenia na przyrost kosztów działalności gospodarczej30. Z analiz przeprowadzonych przez ADB wśród azjatyckich przedsiębiorstw wynika, że przy obecnej skali obowiązujących porozumień o wolnym handlu w regionie, nagromadzenie
reguł pochodzenia stanowi ograniczoną w swoim zakresie barierę dla firm operujących
w Azji. Z 688 ankietowanych firm, 138 podmiotów (20%) twierdziło, że zróżnicowanie reguł pochodzenia istotnie zwiększa koszty prowadzenia działalności eksportowej, a znacząca grupa badanych firm nie identyfikowała jakichkolwiek problemów.
Odmiennie wyniki kształtowały się wśród respondentów pochodzących z różnych
krajów. Przedsiębiorstwa z Singapuru wyrażały się najbardziej negatywnie w kwestii
zróżnicowania reguł pochodzenia (38%), podczas gdy podmioty z Chin wykazywały
relatywnie najniższy poziom krytyki (6% opinii negatywnych). Natomiast, gdy odpowiedzi respondentów pogrupowano według kryterium wielkości przedsiębiorstwa,
27 Pojęcia spaghetti bowl effect użył pierwszy raz w swoim artykule J.N. Bhagwati w 1995 r. US Trade
Policy: The Infatuation with FTAs. „Discussion Paper Series” 726, Columbia University, New York.
28
Są to instrumenty służące określeniu, które towary objęte są preferencyjnymi stawkami celnymi dla
zapobieżenia niepożądanym fluktuacjom wymiany handlowej między partnerami FTA. W przypadku dóbr
przemysłowych wyróżniamy trzy kategorie RP: reguła zmiany klasyfikacji celnej definiowanej na podstawie zharmonizowanego systemu; reguła wartości lokalnego (czy regionalnego) wkładu, implikująca konieczność nadania minimalnej wymaganej wartości dodatkowej (lokalnej lub regionalnej) w kraju (czy też
regionie) FTA; oraz reguła specyficznych operacji, stawiająca wymóg zastosowania specyficznego procesu
produkcyjnego.
29 C.S. Yue, Regional and Bilateral FTAs in Southeast Asia, Singapore Institute of International Affairs;
www.pecc.org/PECC2003Brunei/papers/trade-workshop/session-2/chia-r.pdf.
30 M. Kawai, G. Wignaraja, Asian FTAs: Trends, Prospects, and Challenges…, op. cit., s. 14–16.
104
Bogusława Skulska
analiza wskazała, że większe firmy operujące w Azji częściej traktują nagromadzenie
reguł pochodzenia jako barierę handlową, niż przedstawiciele sektora MŚP, co może
zaskakiwać. Może to wynikać z faktu, iż duże przedsiębiorstwa prowadzą jednocześnie działalność na większej liczbie rynków, a podmioty z sektora MŚP kierują zazwyczaj swój eksport na jeden rynek docelowy.
Kolejnym wyzwaniem w kontekście azjatyckich porozumień wolnohandlowych jest
zakres pokrycia zawartymi umowami obrotu towarowego. Badania prowadzone w tym
zakresie wskazały, że w obrębie poszczególnych porozumień wolnohandlowych, obowiązujących na kontynencie azjatyckim, produkty rolne są bardzo często wyłączone ze
stosowania reguł preferencyjnych. Jest to wynik presji wpływowych lobby i uwarunkowań społecznych sektora rolnego, a zwłaszcza biedy charakterystycznej dla tego sektora
gospodarki w państwach rozwijających31. W konsekwencji, poziom liberalizacji handlu
produktami rolnymi nie realizuje zapisów artykułu XXIV GATT, który przewiduje
zwolnienie z klauzuli najwyższego uprzywilejowania WTO i działań dyskryminujących.
Mając na uwadze wskazane zagrożenia generowane przez efekt spaghetti warto
odpowiedzieć sobie na pytanie, do jakiego stopnia funkcjonujące w regionie FTA spełniają wytyczne WTO. W tabeli 1 zaprezentowano wyniki oceny dziewięciu bilateralnych porozumień handlowych z regionu Azji ze względu na 9 kryteriów. W efekcie
przyjętych założeń każda z umów została zakwalifikowana do jednej z pięciu kategorii:
Tabela 1. Ocena wybranych bilateralnych umów handlowych w regionie Azji Wschodniej
Umowa
T
U
RP
ZR
K
I
OPWI MRS TBH
Singapur – Nowa Zelandia
A
B
A-
B+
A
A
A
A
A
Japonia – Singapur
A
A
C
A
B
A
A
A
B
USA – Singapur
A
A
C
A
A
A
A
A
A
Australia – Singapur
A
A
C
A
A
A
A
A
A
Republika Korei – Chile
B
B
C
A
A
A
A
A
A
Japonia – Meksyk
A
B
C
A
A
A
A
A
A
Tajlandia – Australia
A
B
C
B-
A
A
A
A
A
Indie – Singapur
B
B
C
C
C
B+
C
A
A
Republika Korei – Singapur
B
B+
C
A
A
A
A
A
A
T – obrót towarami, U – obrót usługami, RP – reguły pochodzenia, ZR – zakupy rządowe, K – konkurencja, I – inwestycje, OPWI
– ochrona praw własności intelektualnej, MRS – monitorowanie, rozstrzyganie sporów, TBH – techniczne bariery handlu.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M.G. Plummer, Toward Win – Win Regionalism in Asia: Issues and Challenges
in Forming Efficient Trade Agreements, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration, nr 5 z października
2006 r., s. 45–46.
31 T. Feridhanusetyawan, Preferential Trade Agreements in the Asia-Pacific Region, IMF Working Paper WP/05/149, International Monetary Fund, Washington, DC 2005.
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
105
A – umowa promuje wysokie standardy, a także jest zgodna z wytycznymi WTO,
B – umowa realizuje dobre praktyki, pozostawia pole do udoskonaleń,
C – umowa posiada wiele luk i mankamentów, może generować problemy,
D–umowa wymyka się normom i regułom zewnętrznym, może oddziaływać
destrukcyjnie na handel międzynarodowy,
I –dany obszar nie był objęty umową.
Przytoczone badania Azjatyckiego Banku Rozwoju pozwalają dokonać konkluzji,
że bilateralne porozumienia handlowe w wielu obszarach są zgodne z wytycznymi
WTO. Sprzyjają nie tylko rozwojowi handlu intraregionalnego, ale także liberalizacji
globalnego systemu handlu. Zatem, mogą być postrzegane jako pożądane i pożyteczne
z perspektywy tak regionalnej, jak i globalnej.
Dokonując analizy efektywności regionalnych umów handlowych, Azjatycki
Bank Rozwoju wyciągnął następujące wnioski:
– większość zawieranych umów sprzyja rozwojowi wolnego handlu w regionie;
– szereg porozumień ma charakter nowoczesnych, bliskich standardom zachodniego świata form kooperacji, obejmujących szeroki zakres działalności, sektorów, mechanizmów integracyjnych oraz polityk ponadnarodowych;
– porozumienia, w szczególności te zawierane pomiędzy Singapurem a krajami
rozwiniętymi regionu (Japonią, USA), są liberalne, z wyjątkiem regulacji dotyczących reguł pochodzenia; ten problematyczny obszar stanowi jedno z niewielu uchybień regionalnych umów względem standardów WTO;
– wyniki gospodarcze osiągane przez regionalnych sygnatariuszy porozumień
handlowych dają szanse na stopniową minimalizację kosztów związanych
z występowaniem efektu spaghetti32;
– porozumienia między krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się i gospodarkami wschodzącymi wykorzystują generalnie format „WTO plus”, a jako przykład można wskazać porozumienia o wolnym handlu: ASEAN – Japonia, Stany
Zjednoczone – Singapur, Stany Zjednoczone – Republika Korei;
– obserwuje się przyrost komponentów „WTO plus” w azjatyckich porozumieniach wolnohandlowych, co pozwala wnioskować, że regionalna aktywność
umów typu FTA będzie się nasilać, o ile runda Doha zostanie sfinalizowana
w 2011 r.
Włączenie komponentów „WTO plus”, w szczególności czterech kwestii singapurskich, mogłoby być korzystne w przypadku wszystkich negocjowanych obecnie
azjatyckich FTA. Przykładowo, polityka konkurencji i zezwolenia inwestycyjne stanowią integralne składowe polityki promowania napływu BIZ i rozwoju sieci produk32 M.G. Plummer, Toward Win – Win Regionalism in Asia: Issues and Challenges in Forming Efficient
Trade Agreements, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration No. 5, October 2006,
s. 51.
106
Bogusława Skulska
cyjnych. Włączenie elementów ułatwień handlowych i rozwoju logistyki sprzyjałoby
obniżeniu kosztów transakcyjnych handlu. Wsparcie kooperacji – w myśl zapisów
agendy współpracy gospodarczej i technicznej APEC (ECOTECH)33 – stymulowałoby
transfer technologii i wzrost konkurencyjności przemysłowej.
Wydaje się zatem, że dla osiągnięcia korzyści z dotychczas podpisanych umów
handlowych w regionie Azji Wschodniej należałoby dołożyć wszelkich starań, by
wypracowane porozumienia implementować w praktyce i na tej drodze udoskonalać, by na dalszym etapie, jak stwierdził Robert Baldwin, „pokonać krótki dystans od
układanki bilateralnych umów pseudowolnohandlowych do w pełni wolnego handlu,
dokonać multilateralizacji porozumień handlowych”34. Trudno bowiem zaprzeczyć,
że w badanym regionie uczyniono bardzo wiele w zakresie liberalizacji wymiany
handlowej, zaś efekt spaghetti powstał na określonym etapie rozwoju wzajemnych
stosunków gospodarczych.
Zawarcia ogólnoregionalnego porozumienia o wolnym handlu jako instrumentu
konsolidacji nagromadzonych umów bilateralnych i wielostronnych przyniosłoby
wiele korzyści ekonomicznych, a mianowicie:
– zwiększenie dostępności rynku dla dóbr, usług, umiejętności i technologii;
– wzrost rozmiarów rynku, co z kolei implikowałoby możliwość specjalizacji
i generowania korzyści skali;
– sprzyjanie przepływom BIZ i transferowi technologii za sprawą aktywności KTN;
– uproszczenie planów taryfowych, reguł i standardów35.
4.2. Tworzenie regionalnych łańcuchów dostaw
Kolejnym istotnym trendem w regionalizmie azjatyckim jest dezintegracja procesów
produkcyjnych w skali regionu, określana również jako tworzenie międzynarodowej
sieci produkcji36. Postępująca liberalizacja handlowa i ułatwienia dotyczące bezpośrednich inwestycji zagranicznych (FDI) spowodowały, że korporacje międzynarodowe
zaczęły dzielić proces produkcyjny na podprocesy i lokować je w różnych krajach
regionu, z uwzględnieniem wymaganych proporcji zasobów i możliwości technicznych. Tym samym kilka krajów regionu uczestniczy w różnych fazach i aspektach
produkcji określonego produktu finalnego. Oczywistym jest, że takie rozbicie łańcucha
tworzenia wartości pogłębia znacznie procesy integracyjne, zachodzące pomiędzy krajami współuczestniczącymi w produkcji. Z jednej strony poszczególne kraje zmuszone
Program ma na celu zwiększenie potencjału i zdolności gospodarek członkowskich APEC dla pełniejszego uczestnictwa w gospodarce regionalnej i procesach liberalizacji.
34 R.E. Baldwin, The Path to Global Free Trade: Spaghetti Bowls as Building Blocks, World Economy
Annual Lecture, Nottingham, 22nd June 2006.
35 S.Y. Chia, Regional Trade Policy Cooperation and Architecture in East Asia, ADBI Working Paper
Series, nr 191, Asian Development Bank Institute, Tokyo 2010.
36 F. Lu, op. cit.
33 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
107
są konkurować ze sobą w celu przyciągnięcia FDI, a z drugiej strony rynek wymusza
usuwanie barier, utrudniających funkcjonowanie międzynarodowego łańcucha produkcji. Przebiegająca w ten sposób regionalizacja azjatycka powoduje powstanie sieci
gospodarek funkcjonujących wspólnie jako „fabryka świata”37.
Tworzenie międzynarodowych sieci produkcji sprzyja również powiększaniu
liczby uczestników procesów integracyjnych. Kraje na różnym poziomie rozwoju
gospodarczego charakteryzują się różnymi kosztami i różną dostępnością poszczególnych czynników produkcji. Zdają sobie z tego sprawę przedsiębiorcy, lokując
poszczególne ogniwa łańcucha produkcji w różnych miejscach (także poza obszarem
bloku integracyjnego) i wykorzystując lokalną przewagę komparatywną. Ponieważ
konieczne jest jednak połączenie poszczególnych etapów produkcji w jedną całość,
dochodzi do wzrostu współzależności między gospodarkami integrującymi się i tymi
znajdującymi się do tej pory z boku. Mechanizm tego procesu zbliżony jest do popularnej w Azji Wschodniej koncepcji „klucza gęsi” (flying geese model)38.
W XXI wieku obserwuje się w Azji Wschodniej realokację wybranych procesów przemysłowych z bardziej zaawansowanych gospodarek azjatyckich (m.in. Chiny,
Malezja), do sąsiednich słabiej rozwiniętych krajów, co sprzyja tworzeniu regionalnych sieci produkcyjnych. Rośnie również zaangażowanie tych krajów, tzn. Kambodży, Laosu i Myanmaru, w procesie przyciągania bezpośrednich inwestycji zagranicznych z regionu, którego kluczowymi źródłami są właśnie Chiny, ale także Malezja,
Indonezja, Republika Korei i Tajlandia.
Sekwencyjny rozwój dotyczy wybranych gałęzi przemysłu, co jest szczególnie
widoczne w branży elektronicznej, w przypadku której wzrasta asortyment zaawansowanych technologicznie produktów, co z kolei sprzyja specjalizacji. Przykład stanowią Chiny, czerpiące korzyści ze specjalizacji w asortymencie high-tech, związanej
z napływem BIZ. Inwestycje chińskiego Huawei sprzyjają rozwojowi potencjału sektora telekomunikacyjnego w Indiach. Poza elektroniką zaobserwowano rozwój regionalnych sieci produkcyjnych w branży stalowej i motoryzacyjnej (w Wietnamie), chiński przemysł natomiast dokonuje realokacji sektora tekstylnego i motoryzacyjnego do
krajów ASEAN, w tym Kambodży, Indonezji i Tajlandii. Wraz z rozwojem wewnątrzregionalnych przepływów BIZ w przemyśle postępuje regionalizacja działalności usługowej, ze wskazaniem na infrastrukturę i finanse. Chiński ICBC zakupił m.in. tajski
ACL Bank i indonezyjski Halim Bank w celu obsługi chińskich inwestorów zagranicznych, a także południowokoreański Taekwang Industrial, inwestujący 4,5 miliarda
USD w elektrownię w Wietnamie39.
37 N. Munakata, Regionalization and Regionalism: The Process of Mutual Interaction, RIETI Discussion Paper Series nr 04-E-006/2004.
38 C. Ljungwall, O. Sjöberg, The Economic Impact of Globalization in Asia-Pacific: The Case of the
Flying Geese, China Center for Economic Research Working Paper Series, nr E2005007, 2005.
39 World Investment Report 2010. Investing in a Low-Carbon Economy, UNCTAD, New York and
Geneva. 2010, s. 41–42.
108
Bogusława Skulska
Rząd Chin wspiera bezpośrednie inwestycje zagraniczne rodzimych przedsiębiorstw w czterech obszarach, a mianowicie:
– zabezpieczenia dostaw surowców naturalnych, które są niezbędne dla utrzymania wewnętrznego wzrostu ekonomicznego;
– tworzenia filii chińskich przedsiębiorstw produkcyjnych oraz realizacji projektów infrastrukturalnych, w których wykorzystywane są technologia, produkcja,
sprzęt oraz siła robocza eksportowane z Chin;
– zaangażowania chińskich przedsiębiorstw w projekty badawczo-rozwojowe,
które wymagają rozwoju zaawansowanych technologii, wiedzy menedżerskiej
oraz profesjonalnych umiejętności;
– fuzji i przejęć dokonywanych przez przedsiębiorstwa z Chin, co umożliwia
zwiększenie konkurencyjności rodzimych podmiotów i wzrost ich udziału
w globalnym rynku.
Warto zwrócić uwagę, że w 2009 r. przedsiębiorstwa pochodzące z Chin utworzyły 12 tysięcy filii w 177 krajach. Natomiast w 2010 r. na liście Fortune Global
500 wskazano 54 chińskie korporacje transnarodowe, gdy w 2004 r. było ich tylko
16. Raport opublikowany przez PriceWaterhoseCoopers wskazuje, iż w latach 2005-2009 najwięcej nowych KTN powstało właśnie w Chinach, a ich liczba w przywołanym okresie wzrosła z 54 do 141. Chińskie KTN działają w bardzo zróżnicowanych sektorach od gałęzi pracochłonnych do zaawansowanych technologicznie, takich
jak: produkcja sprzętu telekomunikacyjnego, energetyka czy produkcja zielonej energii40. Prowadzona działalność wywołuje niepokój wśród ich partnerów handlowych
z Zachodu, którzy obawiają się utraty swoich dotychczasowych rynków w strategicznych sektorach przemysłu, nie tylko w Azji, lecz również w innych regionach świata.
4.3. Regionalna współpraca finansowa
Rynek kapitałowy państw azjatyckich kształtował się dynamicznie wraz z włączaniem się gospodarek państw regionu do międzynarodowego podziału pracy. Można
w tej dziedzinie wskazać wyraźne etapy tej współpracy. Pierwszy z nich to lata 70.
XX wieku, kiedy miało miejsce odejście w 1971 r. USA od parytetu w złocie, co
przyspieszyło międzynarodowe transfery kapitału. Proces ten został zintensyfikowany
dodatkowo po 1973 r., po tzw. kryzysie energetycznym, który miał wpływ na konkurencyjność produkcji przemysłowej w tzw. starych państwach uprzemysłowionych
i przyspieszył proces industrializacji w tzw. NIC (państwach nowo uprzemysłowionych). Trzeci etap można wyznaczyć na 1997 r., kiedy większość banków centralnych
państw Azji, reagując na kryzys finansowy, była zmuszona przejść na płynny kurs
40 G. Heiduk, A. McCaleb, Does China Switch from it’s “Invite-In-Go-Out” Strategy toward a “BlockAnd-Attack” Strategy?, referat wygłoszony na III Międzynarodowej Konferencji Naukowej pt. Asia-Europe.
Partnership or Rivalry?, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, 22 listopada 2010 r.
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
109
oraz zreformować swoje systemy rachunkowości, bankowości i rynku kapitałowego.
Etap ten trwał do 2008 r., co obejmowało zaawansowanie współpracy finansowej od
2002 r., po deklarację o tworzeniu rynku wewnętrznego państw Azji. Czwarty etap
można łączyć z kryzysem finansowym 2008/2009, kiedy to państwa azjatyckie zaczęły
intensywnie reformować swoje rynki kapitałowe i bankowe pod kątem kontroli zawieranych transakcji, wielkości rezerw i intensyfikacji współpracy finansowej w regionie,
która może zgrupowane tu państwa ustrzec przed konsekwencjami słabnącego kursu
USD, czemu równocześnie towarzyszy słabnięcie wszystkich walut w regionie. Wyjątkiem od tej reguły była lekka poprawa kursu renminbi/yuana ChRL (0,3%), dolara
hongkongskiego (0,6%) oraz jena japońskiego (7,2%) w okresie od 1 lipca 2008 r. do
31 marca 2009 r. Reszta walut w tym okresie zdeprecjonowała się między – 27,6%
(dolar australijski) a 6,9% (peso filipińskie)41.
Na obecny kształt współpracy finansowej w Azji istotny wpływ miał kryzys
z 1997 r. Wówczas kraje regionu podjęły wiele inicjatyw zmierzających do zbudowania wspólnej struktury finansowej. Znalazły się wśród nich zarówno działania, które
zakończyły się fiaskiem, począwszy od niezrealizowanej propozycji powołania Azjatyckiego Funduszu Walutowego (Asian Monetary Fund), który miał być alternatywą
dla krytykowanego w regionie Międzynarodowego Funduszu Walutowego, jak i takie,
które skutecznie funkcjonują do dziś. Należy wymienić udaną New Miyazawa Initiative, która zaangażowała Japonię w proces stabilizowania sytuacji po kryzysie oraz
zainicjowaną przez USA Asian Growth and Recovery Initiative, która nie przyniosła
widocznych rezultatów. Natomiast na szczególne podkreślenie zasługuje Chiang Mai
Initiative (CMI) powołana w 2000 r., która rozszerzyła zakres funkcjonowania ASEAN
Swap Agreement (ASA) i stanowiła bazę bilateralnych porozumień walutowych między poszczególnymi krajami ASEAN+3 (bilateral swap agreements – BSA)42.
W ramach CMI każdy kraj członkowski mający problemy z płynnością mógł zażądać natychmiastowego wsparcia krótkoterminowego w celu obrony przed spekulacyjnym atakiem walutowym. Wsparcie miało postać pożyczki (zazwyczaj w USD), która
była wykorzystywana na zakup własnej waluty i stabilizację kursu walutowego. Pomoc
nieprzekraczająca 10% poziomu określonego w BSA udzielana była bezwarunkowo,
natomiast większe wsparcie było częścią programu podlegającego MFW. Stworzony
w ramach CMI system dwustronnych porozumień walutowych umożliwiał poszczególnym krajom wykorzystywanie w celach kredytowych części rezerw walutowych, które
w niektórych przypadkach gwałtownie wzrastały przez cały okres po roku 199743.
Na szczycie ADB w maju 2008 r. w Madrycie, a następnie w październiku
2008 r. w Pekinie podczas szczytu ASEM, kraje ASEAN+3 porozumiały się co do
41 K. Żukrowska, Współpraca państw w Azji w zakresie polityki monetarnej, w: B. Skulska (red.), Integracja Azji Wschodniej. Mit czy rzeczywistość?, Wrocław 2009, s. 96–97.
42 B. Drelich-Skulska (red.), Azja–Pacyfik. Obraz gospodarczy regionu, Wrocław 2007, s. 56–57.
43 Bulletin on Asia-Pacific Perspectives 2002/03, United Nations Economic and Social Commission for
Asia and the Pacific, s. 90–93.
110
Bogusława Skulska
wydatkowania 80 miliardów USD rezerw finansowych poprzez wielostronne otwarcie
Inicjatywy Chiang Mai. Natomiast w lutym 2009 r. podjęto decyzję o podwyższeniu
poziomu tych rezerw do 120 miliardów USD44. Było to istotne posunięcie zważywszy, że funkcjonujące bilateralne porozumienia swap miały tworzyć jeden fundusz,
a środki z niego pochodzące miały być przeznaczane na wsparcie monetarne gospodarek dotkniętych ograniczeniem płynności. Usprawnienie mechanizmów monitoringu
makroekonomicznego i finansowego, wykorzystującego systemy wczesnego ostrzegania i inne narzędzia analityczne, jest kluczowe dla szybkiego rozpoznania źródeł
wrażliwości finansowej i wypracowania adekwatnych rozwiązań w obliczu globalnego
kryzysu gospodarczego45.
Wykres 3. Rozwój współpracy walutowej w Azji Wschodniej w latach 1997–2010
Źródło: Opracowanie własne.
Kolejnym posunięciem, które wzmocniło azjatycką kooperację finansową, było
zawarcie porozumienia między ministrami finansów i prezesami banków centralnych
państw członkowskich ASEAN oraz Chin, Japonii i Republiki Korei (ASEAN+3), a także
władzami monetarnymi Hongkongu, dotyczącego multilateralizacji Inicjatywy Chiang
Mai (Chiang Mai Initiative Multilateralization – CMIM), co nastąpiło 24 marca 2010 r.46
The Global Economic Crisis Challenges for Development Asia and ADB’s Response, ADB, April
2009, s. 11, www.adb.org
45 B. Skulska, Środowisko biznesu międzynarodowego w regionie Azji i Pacyfiku w warunkach globalnego kryzysu gospodarczego, w: J. Marszałek-Kawa (red.), Militarne i gospodarcze determinanty państwowości azjatyckiej, Toruń 2009, s. 158–159.
46 Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM) Comes Into Effect, ASEAN+3 Joint Press Release
24 marca 2010 r., http://www.boj.or.jp/en/type/release/adhoc10/un1003e.htm
44 111
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
CMIM stanowić ma źródło wsparcia finansowego dla transakcji walutowych
swap, realizowanych między stronami porozumienia w okresie niedoborów płynności, a także uzupełniać międzynarodowe porozumienia finansowe. Każdy sygnatariusz CMIM uprawniony jest, zgodnie z procedurami i warunkami porozumienia,
do wymiany swojej waluty lokalnej na dolara amerykańskiego do poziomu wkładu
skorygowanego o mnożnik (tabela 2). Całkowita wartość CMIM opiewa na kwotę
120 miliardów USD.
CMIM, czyli multilateralny kontrakt walutowy swap, obejmujący wszystkie państwa członkowskie ASEAN+3, stanowi efekt ewolucji funkcjonującej dotychczas sieci
bilateralnych porozumień, nakierowanych na usprawnienie równolegle prowadzonych
transakcji walutowych, oparty na wspólnym mechanizmie decyzyjnym jednego kontraktu (wykres 3).
Tabela 2. Udziały członków ASEAN+3 w porozumieniu Chiang Mai Initiative
Multilateralization (CMIM)
WKŁAD FINANSOWY
KRAJ Chiny
w mld USD
38.40
Chiny (bez
Hongkongu) 34.20
Hongkong
MNOŻNIK
w %
4.20
32.00
28.50
0.5
3.50
2.5
Japonia
38.40
32.00
0.5
Korea Płd.
19.20
16.00
1
Grupa +3
96.00
80.00
–
Indonezja
4.77
3.97
2.5
Tajlandia
4.77
3.97
2.5
Malezja
4.77
3.97
2.5
Singapur
4.77
3.97
2.5
Filipiny
3.68
3.07
2.5
Wietnam
1.00
0.83
5
Kambodża
0.12
0.10
5
Myanmar
0.06
0.05
5
Brunei
0.03
0.02
5
Lao PDR
0.03
0.02
5
24.00
20.00
–
120.00
100.00
–
ASEAN
Suma
Źródło: Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM) Comes Into Effect, ASEAN+3 Joint Press Release 24 marzec
2010 r., http://www.boj.or.jp/en/type/release/adhoc10/un1003e.htm
112
Bogusława Skulska
Kolejną inicjatywą, którą podjęto w 2003 r., było uruchomienie Azjatyckiej
Inicjatywy Rynku Obligacji (Asian Bond Markets Initiative – ABMI). Współpraca
została podjęta w celu wprowadzenia rozwiązań sprzyjających lepszemu wykorzystaniu znacznych zasobów oszczędności na długofalowe inwestycje, przyspieszających
wzrost i rozwój w regionie. Działalność ABMI koncentruje się w dwóch obszarach:
ułatwiania dostępu do rynku poprzez większą różnorodność emitentów oraz zachęcania infrastruktury rynkowej do rozwijania rynków obligacji w Azji47. Od tego czasu
państwa ASEAN przeprowadziły reformy własnych rynków obligacji, ujednolicając
zasady wypuszczania obligacji rządowych oraz upraszczając procedury w tym zakresie
dla korporacji i procedur sekurytyzacji. Ograniczono również bariery dla przepływu
obligacji w skali międzynarodowej.
Powyżej wskazano najważniejsze i najbardziej kompleksowe inicjatywy dotyczące współpracy w zakresie polityki monetarnej i fiskalnej w Azji, lecz trzeba mieć
świadomość, że jest ich znacznie więcej i obejmują swoim zasięgiem kraje w regionie
w dość różnych konfiguracjach. Ta wielość inicjatyw może być podobnie oceniana,
jak w przypadku umów dotyczących liberalizacji wymiany handlowej. I w tym przypadku tworzone są struktury wzajemnie na siebie nachodzące, a więc posiadające
elementy (rynki), uczestniczące w większej lub mniejszej liczbie inicjatyw, co można
uznać z jednej strony za proces pozwalający każdemu państwu wybrać model rozwiązań pasujący do jego poziomu rozwoju oraz poparcia społecznego dla zastosowanych
rozwiązań. Można wszak przewidywać, że łączne zbiory będą w przyszłości stanowiły
rozwiązanie dopingujące, jeśli nie wręcz przyspieszające inicjatywy w państwach zbyt
opieszale wprowadzających zmiany i liberalizację.
4.4. Proces instytucjonalizacji współpracy w Azji Wschodniej
Zagadnienie procesu instytucjonalizacji w odniesieniu do krajów regionu Azji Wschodniej było i wciąż pozostaje kwestią otwartą i dyskusyjną. Należy pamiętać bowiem
o specyfice regionu i tworzących go państw, które – jak zaznaczono we wstępie –
są bardzo zróżnicowane pod względem gospodarczym, politycznym i społecznym.
Mając zatem na względzie poziom demokratyzacji poszczególnych państw, otwartość
ich gospodarek, panujące religie, kulturę, obyczaje i systemy wartości można wnioskować, że bez wątpienia procesy instytucjonalizacji i integracji zachodzące w tym
regionie napotykają szereg barier i trudności.
W procesie instytucjonalizacji w Azji Wschodniej główną rolę w XXI wieku
odgrywają następujące struktury:
– Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN), które może
stać się istotnym aktorem ponadnarodowym, a którego rola będzie rosła wraz
47 E. Oziewicz, Dylematy rozwoju gospodarczego krajów Azji Południowo-Wschodniej na tle procesów
globalizacyjnych, Gdańsk 2007, s. 135.
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
113
ze wzrostem stopnia integracji; obecnie warto zwrócić szczególną uwagę na
rolę ASEAN w kreowaniu wartości, a także jego pozycję w tworzących się
organizacjach regionalnych (np. AFTA, ASEAN+3, EAS, ARF);
– Forum Współpracy Azji i Pacyfiku (Asia Pacific Economic Cooperation –
APEC), którego koncepcja od początku istnienia oscyluje między tworzeniem zinstytucjonalizowanej, silnie sformalizowanej struktury gospodarczo-politycznej, strefy wolnego handlu, na wzór europejski i amerykański, bądź
też kształtowaniem w miarę elastycznej konstrukcji stowarzyszenia państw,
ukierunkowanego na standaryzację procedur i wzajemną kooperację na rzecz
regionalnego wzrostu. Sfera gospodarcza pozostaje obszarem szczególnego
zainteresowania tej organizacji; koncepcja regionalnej liberalizacji łączy się
w przypadku APEC ściśle z poszanowaniem regulacji i zasad WTO, dotyczących m.in. rozstrzygania sporów, polityki konkurencji, czy inwestycji;
– Szczyt Azji Wschodniej (East Asian Summit – EAS), który ma być – jak napisano w deklaracji przyjętej podczas pierwszego spotkania w Kuala Lumpur
w styczniu 2005 r. – forum dla wielostronnych konsultacji w kwestiach strategicznych, politycznych i gospodarczych, pozostających w obszarze wspólnego
zainteresowania i wyzwań, zorientowanym na promowanie pokoju, stabilności
i dobrobytu gospodarczego w Azji Wschodniej.
Przedstawione problemy uwidaczniają się wyraźnie w dyskusjach, jakie toczone
są w regionie Azji Wschodniej na temat integracji i globalizacji. Mamy tam do czynienia z rozdarciem zarówno na płaszczyźnie regionalizm – globalizacja, jak i na płaszczyźnie integracja ekonomiczna – instytucjonalizacja. Z jednej strony jest ASEAN
– z wizją regionalizacji opartej na konsensusie, wrażliwości na partykularne interesy poszczególnych członków oraz dystansie do ich wewnętrznych problemów (tzw.
ASEAN Way). Z drugiej strony mamy APEC promujący otwarty regionalizm, czyli nic
innego, jak kooperację regionalną (w szerokim tego słowa znaczeniu, geograficznie
od Rosji po Chile), połączoną z liberalizacją zewnętrzną, która ma zapobiegać dyskryminowaniu w stosunkach handlowych krajów trzecich w stosunku do członków
ugrupowania (zgodnie z zaleceniami WTO w tym zakresie). Obie struktury oceniane
są jednak jako mało efektywne i bardziej porównywalne do klubu dyskusyjnego niż
do silnie zintegrowanej instytucjonalnie Unii Europejskiej.
Wszystkie przedstawione do tej pory inicjatywy (handlowe, finansowe, monetarne), charakteryzujące regionalizm azjatycki, wymagają stworzenia, choćby minimalnej nadbudowy instytucjonalnej, niezbędnej do ich wdrożenia, realizacji i kontroli.
Kraje Azji Wschodniej nie wykazują jednak zdecydowanej chęci tworzenia silnych
ponadnarodowych instytucji. Koordynację polityczną regionalizmu w omawianym
rejonie Helge Hveem opisuje jako „międzyrządowy styl podejmowania decyzji” (intergovernmental decision-making style)48.
48 T.M. Shaw, F. Soderbaum (red.), Theories of New Regionalizm, London 2003, s. 92–93.
114
Bogusława Skulska
Przyczyn niechęci tworzenia regionalnych instytucji politycznych można się
doszukiwać w uwarunkowaniach historycznych, wielkiej różnorodności krajów
regionu, specyficznej kulturze politycznej, a nawet w niedostatecznym poziomie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. W kwestii instytucjonalizacji integracji ekonomicznej można wymienić bardziej szczegółowe przeszkody: brak motywacji i woli
politycznej, różny poziom rozwoju gospodarczego poszczególnych państw, różne
koncepcje współpracy (multilateralizm vs. regionalizm) i niespójne cele49. Dwie największe funkcjonujące w regionie organizacje – APEC i ASEAN – oceniane są jako
nieefektywne fora wymiany poglądów i na dodatek prezentują konkurencyjne wizje
rozwoju regionalizmu.
Wyraźnie widoczny jest brak silnego przywództwa50 i porozumienia między
największymi siłami (ekonomicznymi i politycznymi) regionu. Szczególnie dużo
oczekuje się pod tym względem od Japonii i Chin, jako potencjalnego jądra pełnej integracji polityczno-ekonomicznej. Tym bardziej że nie chodzi tylko o kwestie współpracy gospodarczej, a również o kwestie bezpieczeństwa militarnego. Jest
wiele spraw wymagających rozwiązań systemowych na szczeblu regionalnym (program nuklearny Korei Północnej jest tego najwyraźniejszym przykładem). Niestety,
„wzajemne stosunki między głównymi krajami Azji odznaczają się licznymi cechami
dziewiętnastowiecznego europejskiego systemu równowagi sił” – pisze Henry Kissinger51. Oznacza to, że w rejonie Azji i Pacyfiku ścierają się ze sobą wpływy kilku
mocarstw (USA, Japonia, Chiny) i grup mniejszych krajów – „państwa Azji nie myślą
w kategoriach wspólnoty” – diagnozuje dalej Kissinger52 – „Nie życzą sobie żadnych instytucjonalnych ram, które mogłyby dać potencjalnym azjatyckim supermocarstwom – czy nawet Stanom Zjednoczonym – decydujący głos w ich sprawach.
[…] Żywią […] zbyt wiele podejrzeń wobec silnych sąsiadów, a do pewnego stopnia także wobec Stanów Zjednoczonych, by godzić się na formalne, obejmujące cały
Pacyfik, instytucje”.
Kolejne inicjatywy integracyjne, wiążące się z tworzeniem coraz ściślej współpracujących zespołów, formacji czy ugrupowań tworzonych przez coraz szerszą liczbę
państw regionu Azji i Pacyfiku, działających w ramach mniej lub bardziej oficjalnych statutów i struktur, angażujących przedstawicieli coraz wyższego szczebla władzy, wskazują z jednej strony na coraz powszechniej rozumianą potrzebę integracji w ramach określonych ram instytucjonalnych, z drugiej zaś – pokazują jak silne
i trudne do przezwyciężenia są bariery różnicujące poszczególne kraje.
49 Xu Mingqi, East Asian Economic Integration: China’s Perspective and Policy, Pacific Economic
Papers, nr 341, Australia – Japan Research Centre 2003.
50 F. Lu, op. cit.
51 H. Kissinger, Dyplomacja, Warszawa 2002, s. 909.
52 Ibidem, s. 911.
115
Nowy regionalizm w Azji Wschodniej*
***
Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że kraje regionu
Azji Wschodniej dopiero szukają własnej drogi integracji. Choć regionalizm nie jest
zjawiskiem nowym, procesy integracyjne na omawianym obszarze są dopiero we
wczesnym stadium rozwoju. Różnią się znacząco od podobnych procesów zachodzących w Europie, czy Ameryce Północnej, a przede wszystkim zachodzą w zupełnie innym otoczeniu i pod dużą presją globalizacyjną. Uniemożliwia to bezpośrednie wykorzystywanie znanych i dobrze zbadanych wzorców, a perspektywy rozwoju
nowego regionalizmu – procesu mierzonego w dziesięciolecia – czyni wielką niewiadomą.
New regionalism in Eastern Asia
Summary
The research of new regionalism in Eastern Asia reveals that it is the experience of the Asian
crisis of the period 1997-1998 and poor progress in the negotiations within the Doha Round
that have become the stimuli for its development. They contributed to the creation of an efficient, mainly financial and currency, cooperation base, and at the same time they accelerated
the removal of trade barriers through bilateral free trade and economic partnership agreements,
which are concluded between countries at a different level of development. They also accelerated the establishment and sector-based relocation of international production networks, which
facilitates lowering production costs by using the local comparative advantages of Asian countries, transfer and diffusion of technologies and knowledge among them, and at the same time
increases their competitiveness in attracting direct foreign investments.
New regionalism emphasises the cooperation between countries on the forum of the integration institutions which have been gradually established. Voluntary agreements between individual countries also play a significant role here and mutual trust is the basis for all cooperation.
However, it is worth emphasising that in the region of Eastern Asia there is a conflict
of influence of superpowers and groups of smaller states, which are afraid of the dominance of
both China and Japan. Thus, it is highly probable that they will strive for the development
of new regionalism around the ASEAN or EAS Community.
S t o s u n kźródła
i M inauki
ę d z o stosunkach
y n a r o d o wmiędzynarodowych
e – International Relations
Anglosaskie
•
n r 3 – 4 ( t . 4 4 ) 2 0 1117
1
Tomasz Pawłuszko
Anglosaskie źródła nauki
o stosunkach międzynarodowych
Większość autorów popularnych podręczników z zakresu stosunków międzynarodowych wywodzi tradycję ich badania od myślicieli starożytnych (Tukidydes, Polibiusz) oraz nowożytnych (jak Niccolò Machiavelli, Thomas Hobbes, Hugo Grotius,
Jean-Jacques Rousseau, Immanuel Kant). Studia nad historią dyscypliny stoją jednak w obliczu wielu kontrowersji i trudności, gdyż autorzy z dawnych epok nie byli
stricte badaczami stosunków międzynarodowych, ponieważ ich twórczość poświęcona tej problematyce miała charakter marginalny względem całości ich zainteresowań poznawczych1.
Na słabość „rezultatów” teoretyzowania z zakresu stosunków międzynarodowych
zwracali uwagę już w latach 50. i 60. XX wieku m.in. Amerykanin Stanley Hoffman oraz brytyjski badacz Martin Wight. O ile jednak Hoffman wskazywał na rozproszenie badań (jego znane określenie: „pchli targ idei”) i niemożność stworzenia
spójnego obrazu dyscypliny2, o tyle Wight wykazał, że nie istnieje żadna rozpoznawalna wielowiekowa „tradycja spekulowania o społeczności państw”, jak nazywał
przedmiot badań stosunków międzynarodowych3. Podczas gdy Hoffman poszukiwał
miejsca dla nowej dyscypliny w projekcie wielkiej syntezy w ramach filozofii oraz
nauk politycznych, Wight opowiadał się za rozumieniem stosunków międzynarodowych przede wszystkim jako studiów nad dyplomacją i jej historią. Spekulacje teorii/
filozofii politycznej Brytyjczyk uznawał za mało przydatne dla rzetelnych studiów
międzynarodowych. Z tego punktu widzenia odwoływanie się do prac z XIX wieku
oraz do wcześniejszych uznawał za bezprzedmiotowe. Hoffman przeciwnie, przyjął,
1 Ciekawe punkty odniesienia dla tej kwestii zawierają prace umieszczone w części II pracy zbiorowej:
A. Antoszewski, A. Dumała, B. Krauz-Mozer, K Radzik (red.), Teoretyczne i metodologiczne wyzwania
badań politologicznych w Polsce, Lublin 2009, s. 263–379.
2 S. Hoffman, International Relations: The Long Road to Theory, „World Politics” 1959, nr 3, s. 346–347.
3 M. Wight, Why is There No International Theory?, w: H. Butterfield, M. Wight (red.), Diplomatic
Investigations: Essays in the Theory of International Politics, London 1967, s. 17–34.
118
Tomasz Pawłuszko
iż badania nad stosunkami międzynarodowymi wymagają wielkiej teoretyczno-politycznej syntezy nauk prawniczych, politycznych oraz historycznych. Uznając sugestie
Wighta, można określić współczesne próby zrekonstruowania historii dyscypliny mianem poszukiwania tzw. tradycji analitycznej, czyli subiektywnego dążenia do znalezienia w przeszłości wybranych wzorców myślenia, na których mogłaby się oprzeć
spekulacja współczesna. Konsensus w przedmiocie istnienia tak zakreślonej „tradycji
analitycznej” pozwala teoretykom stosunków międzynarodowych na uznanie teorii
politycznej za „budulec” współczesnej tożsamości dyscypliny.
1. Instytucjonalizacja dyscypliny
Mimo że powstanie dyscypliny „stosunki międzynarodowe” wiąże się na ogół z powołaniem pierwszej katedry uniwersyteckiej stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Walijskim w Aberystwyth w 1919 r., twierdzenie takie nie odpowiada w rzeczywistości na pytanie o obecność studiów międzynarodowych w życiu intelektualnym Zachodu4. Jak wskazuje raport Carnegie Endowment for International Peace
z kwietnia 1913 r., jeszcze przed wybuchem I wojny światowej na uczelniach amerykańskich oferowano kilkaset kursów poświęconych problematyce międzynarodowej: w tym 249 z nich dotyczyło przede wszystkim problemów prawa międzynarodowego, 85 zaś historii dyplomacji5. Fundacja Carnegie była również patronem
pierwszego historycznego zjazdu badaczy, tworzącej się dyscypliny w 1914 r.: Carnegie Endowment Conference of Teachers of International Law and Related Subjects. Zdaniem badacza teorii tamtego okresu Ronalda Rogowskiego, ówcześni badacze interesowali się przede wszystkim normatywnymi aspektami relacji międzypaństwowych6. Poza prawem międzynarodowym prawnicy nie odnosili się szerzej do
zjawiska relacji międzypaństwowych, względnie w stopniu, w jakim mogło być to
dla nich przydatne podczas innych badań. Podejścia teoretyczne wynikały zatem
z przekonań filozoficznych, moralnych, wiedzy historycznej czy stosunku do ówczesnych wojen. Pacyfiści, wskazując na argumentację przedstawioną w książce Normana
Angella The Great Illusion, mówili o problemach ekonomii międzynarodowej oraz
stratach, jakie powodują wojny w globalnym handlu7. Inni teoretycy prawa międzynarodowego, badający zagadnienie kolonializmu i imperializmu, spierali się o charakter porządku międzynarodowego i pojęcie „równowagi sił”. „Równowaga sił” może
Por. J. Kukułka, Teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa 2000, s. 57–93.
Report on the Teaching of International Law in the Educational Institutions of the United States,
za: R. Rogowski, International Politics: The Past as Science, „International Studies Quarterly” 1968, nr 4,
s. 398–399.
6 R. Rogowski, op. cit., s. 399.
7 N. Angell, The Great Illusion. A Study of the Relation of Military Power in Nations to Their Economic
and Social Advantage, New York–London 1910.
4 5 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
119
zostać uznana za pierwszą oś programu badawczego XX-wiecznych studiów międzynarodowych. Część badaczy widziała w niej odpowiednik „niewidzialnej ręki rynku”,
znanej z liberalnych koncepcji ekonomicznych XIX wieku, inni postrzegali ją jako
zasadę polityki zagranicznej, przyjmowaną przez decydentów w rezultacie rywalizacji państw o różnego rodzaju zasoby i wpływy. Wydaje się bezsporne, że już na
początku minionego stulecia równowaga sił była podstawową i dość szeroko uznawaną
kategorią teoretyczną8.
Mimo że korzenie dyscypliny stosunków międzynarodowych związane były
początkowo z dyscypliną prawa międzynarodowego, to już w pierwszych dziesięcioleciach XX wieku historycy i badacze polityki uzyskali relatywnie większy wpływ na
tę dyscyplinę, niż sami prawnicy. Filozofowie, politolodzy czy historycy od początku
swego wkładu w rozwój dyscypliny starali się wykorzystywać wiele metod badawczych, a także włączać w dociekania teoretyczne jak najwięcej zjawisk, podczas gdy
prawnicy najczęściej redukowali stosunki międzynarodowe do formalnych relacji międzypaństwowych9. Mimo tego znaczącego rozdźwięku, zakres przedmiotu stosunków
międzynarodowych pozostał na długie lata w swojej istocie zgodny z pierwotną koncepcją prawniczą (prymat państwa nad pozostałymi podmiotami stosunków międzynarodowych). Interesującym i godnym podkreślenia faktem jest to, że w zasadzie do
dziś przedmiot badań tej dyscypliny to przede wszystkim oficjalne relacje międzypaństwowe. Steve Smith i John Baylis zaznaczają w poczytnym podręczniku, iż termin „stosunki międzynarodowe”, w odróżnieniu od szerszego w ich opinii pojęcia
„polityka światowa”, opisuje „jedynie” relacje między państwami – co stanowi nadal
rdzeń dyscypliny10.
I wojna światowa zdyskredytowała koncepcje teoretyków prawa międzynarodowego. Mocarstwa „nie stosowały się” bowiem wcale do „zaleceń” prawniczych
idealistów. Pierwsza powojenna konferencja poświęcona prawu międzynarodowemu
o skali porównywalnej ze wspomnianą konferencją z 1914 r., odbyła się dopiero
w 1923 r. Według dostępnych źródeł, tematyka obrad znacząco odbiegała od problemów podejmowanych na konferencji przedwojennej, poszczególne panele poświęcone były przede wszystkim problemom ruchów społecznych (powszechny pobór do
wojska uczynił wojnę zjawiskiem o ogólnonarodowej skali w ramach demokratycznego państwa), grupach nacisku oraz problematyce traktatów i sojuszy międzypaństwowych. Pisarze, badający naturę pokoju, pacyfiści czy idealiści, zyskali większy
wpływ na wydarzenia polityczne, w stosunkach międzynarodowych wzrastała rola
organizacji międzynarodowych. W krajach Zachodu zaczęto powoływać instytucje
8 Zob. szerzej: S. Bieleń, O pojmowaniu równowagi sił w stosunkach międzynarodowych, w: S. Sulowski (red.), Polska–Niemcy. Nadzieja i zaufanie. Księga Jubileuszowa na 80-lecie Urodzin Profesora Mieczysława Tomali, Warszawa 2002, s. 109–126.
9 R. Rogowski, op. cit., s. 400.
10 J. Baylis, S. Smith (red.), Globalizacja polityki światowej, Kraków 2009, s. 3.
120
Tomasz Pawłuszko
zajmujące się stricte problemami „polityki międzynarodowej”. W Wielkiej Brytanii
powołano Institute of International Affairs11, a w Stanach Zjednoczonych Council on
Foreign Relations. Większość spośród oferowanych w Ameryce kursów, poświęconych problemom międzynarodowym, zyskało nazwę International Relations. Był to
postulat konferencji z 1923 r. Również i wydawany od 1906 r. periodyk „American
Political Science Review” zmienił tytuł działu „International Law and Diplomacy” na
„International Relations”. W miejsce wydawanego wcześniej „Journal of Race Development” powstał periodyk „Foreign Affairs”, obecnie uznawany za najbardziej wpływowe pismo na świecie. W Wielkiej Brytanii w 1926 r. powołano natomiast periodyk
„International Affairs”.
Kształtowanie się nowej dyscypliny – zajmującej się nie tylko problemami prawa
międzynarodowego – musiało wiązać się z wyborem określonego program badawczego. Do zainteresowań badawczych tamtego okresu należy zaliczyć: rozbrojenie
międzynarodowe dla pokoju, idee zawarte w traktatach międzynarodowych, edukację
niższych szczebli w zakresie wiedzy o świecie12. Na podstawie ówczesnych studiów
możemy wnioskować, że po zakończeniu I wojny światowej istniało silne przekonanie, iż nadeszła epoka końca wojen. Oznaczało to – w sytuacji braku wiary w przystawalność zasady „niewidzialnej ręki” do spraw międzynarodowych – że nowy ład
na świecie można zaprojektować, zbudować i świadomie kształtować. Była to duża
szansa zarówno dla myślicieli, zakładających altruizm w stosunkach międzynarodowych, jak i dla zwolenników zasady równowagi sił przyjmujących, że wszelkie
działania polityczne poprzedza racjonalna i egoistyczna kalkulacja. Był to zarazem
wstęp do międzywojennego sporu teoretycznego, nazywanego dotąd w literaturze
przedmiotu „pierwszą debatą”. Warto wspomnieć, że fundamentalne dla nowej dyscypliny spory intelektualne lat 20. XX wieku pozostają często przemilczane w literaturze z zakresu stosunków międzynarodowych. Główna linia sporu przebiegała
wówczas między zwolennikami prawa międzynarodowego a historykami dyplomacji, którzy postrzegali porządek międzynarodowy jako efekt działania równowagi
sił. Ogólne założenia filozoficzne obu orientacji teoretycznych można zestawić najprościej w niniejszym układzie: jedna orientacja przyjmowała wiarę w naturalny
porządek rzeczy (platońskiego rodowodu lub innego), druga orientacja utrzymywała, że porządek rzeczy można kreować przy pomocy wolnej ludzkiej woli, którą
poprzedza zrozumienie.
Omawiany spór widoczny był w latach 1923–1928 na obradach kolejnych konferencji przedmiotowych pod patronatem Fundacji Carnegie. Mimo wzrastających
wpływów badaczy z innych dziedzin, na dorocznych zjazdach znawców prawa międzynarodowego nowo definiowany przedmiot „stosunki międzynarodowe” był wciąż
traktowany jako „dziedzina dodatkowa” (ang. related subject) w odniesieniu do
11 12 W połowie lat 20. XX wieku nazwę zmieniono na Royal Institute of International Affairs.
R. Rogowski, op. cit., s. 401–402.
Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
121
dyscyplin prawniczych. Zmiany w „układzie sił” między prawnikami a przedstawicielami innych dyscyplin dały o sobie znać na czwartej i piątej konferencji, odbywających się w latach 1929 i 1933. Za „interdyscyplinarnością” studiów międzynarodowych opowiedzieli się wówczas profesor Edwin Borchard z Yale oraz Manley Hudson
z Harwardzkiej Szkoły Prawa, który jeszcze w 1928 r. dowodził, że życie międzynarodowe musi być studiowane w wielu aspektach, przyznając przy tym otwarcie, iż aspekt
prawniczy jest tylko jednym z nich. Borchard wtórował Hudsonowi głosząc, że trzeba
otworzyć się na szerzej pojęte dziedziny dodatkowe13. Powyższe podejście napotkało
na silny opór prawników – tradycjonalistów. Jesse Reeves z Uniwersytetu w Michigan
krytykował podejście swoich przedmówców dowodząc, iż stosunki międzynarodowe
i prawo międzynarodowe to dwa terminy, odnoszące się do opisu tego samego zjawiska, gdyż badaniu stosunków międzynarodowych towarzyszyła dotąd analiza zagadnień prawa międzynarodowego, regulującego konkretne obszary stosunków między
państwami. Jak skonkludował Reeves, prawo międzynarodowe to obowiązki i prawa
w społeczności państw, stosunki międzynarodowe to realizacja tych praw w praktyce.
Tradycjonalistom nie podobał się „eklektyzm” paneli metodologicznych, do udziału
w których prowadzący Nicholas Spykman zaprosił – obok prawników – również filozofów, politologów i historyków.
Po odejściu Borcharda ze stanowiska przewodniczącego obrad w 1933 r. nastąpił
spadek zainteresowania przedmiotem sporu. W 1938 r. na kolejny zjazd przybyło zaledwie 46% uczestników wcześniejszej konferencji z 1933 r. (wcześniej wskaźnik ten
wynosił około 70%). Podczas obrad usunięto kontrowersyjne panele metodologiczne
Spykmana oraz pokrewne. Inercja środowiska prawniczego nie mogła jednak wpłynąć na fakt, że po 1930 r. liczba kursów akademickich poświęconych International
Relations przewyższyła liczbę kursów z International Law14. Również sama konferencja, afiliowana od 1914 r. przy prawniczym American Society of International Law,
w 1933 r. uzyskała afiliację przy politologicznym American Political Science Association. W ten sposób dyscyplina stosunków międzynarodowych zyskała wyraźnie
politologiczny charakter, poszerzając zarazem swoje pole badawcze. Coraz częściej
stosowaną nazwą na określenie nowego ruchu naukowego było też szersze określenie International Studies (studia międzynarodowe), co wskazywało zarówno na bardzo ogólne pole badawcze, jak i na wielodyscyplinarny charakter badań podejmowanych z punktu widzenia różnych dziedzin nauk społecznych. Sprowadzanie stosunków
międzynarodowych do politologicznych subdziedzin, takich jak: studia porównawcze
(comparative political studies) czy studia regionalne (area studies) okazało się wówczas nie do pogodzenia z wielością stosowanych już na tym polu podejść badawczych. Stosunki międzynarodowe od połowy lat 20. XX wieku traktowano już raczej
jako wielowymiarowy program badawczy, uważano za „laboratorium nowoczesnego
13 14 Ibidem, s. 403–404.
Ibidem, s. 404–405.
122
Tomasz Pawłuszko
świata”, nawet jeśli ówczesny status i potencjał rozwojowy dyscypliny pozostawał
niepewny czy trudny do sklasyfikowania15.
Pod koniec lat 30. XX wieku liczba kursów poświęconych stosunkom międzynarodowym na uczelniach w USA, jak wykazał Norman Palmer, wyniosła około 3700
na semestr. Popularyzacja tej dyscypliny rosła poprzez aktywizację ośrodków akademickich, powstawały bowiem masowo:
– szkoły studiów międzynarodowych, fundowane przy uniwersytetach, lub wyodrębnione i posiadające niezależne siedziby i kierunki studiów;
– ośrodki studiów międzynarodowych powoływane na kampusach uniwer­
syteckich;
– kursy magisterskie tworzone przy innych wydziałach, jako kursy dodatkowe,
sklecone z różnych dziedzin16.
Szybki rozwój dyscypliny, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych, stał się możliwy dzięki rozlicznym stypendiom, patronującym badaniom pokoju czy rozbrojenia, udzielanym przez fundacje Forda, Rockeffelera, Stanleya czy Johnsona. Bardzo
szybko, zwłaszcza w okresie II wojny światowej, wzrosła liczba tytułów inspirowanych i finansowanych przez rząd Stanów Zjednoczonych, a po wojnie również przez
Organizację Narodów Zjednoczonych. Mimo że w ostatnich dwóch dekadach pojawiło
się wiele studiów, w których określano stosunki międzynarodowe mianem „amerykańskiej nauki społecznej”, należy pamiętać, iż większość dyskusji nad problemami
międzynarodowymi w okresie międzywojennym odbywała się w Europie (Londyn,
Paryż i in.), a pierwsza prawdziwie międzynarodowa konferencja poświęcona badaniom stosunków międzynarodowych odbyła się w ramach XI sesji International Studies Conference w Pradze w 1938 r., gdzie pośród pięćdziesięciu pięciu uczestników,
Amerykanów było zaledwie czterech17. Prymat i popularność badaczy amerykańskich,
również zdaniem Amerykanów, stały się możliwe w okresie powojennym także dzięki
znaczącej emigracji uczonych europejskich na uczelnie amerykańskie w latach 30.
i 40. XX wieku.
Podczas gdy zwolennicy konstruowania nowego ładu światowego badali kwestie
reformy państwa jako instytucji, podejmując tematy negocjacji międzynarodowych,
światowej opinii publicznej, relacji między polityką a ekonomią jako płaszczyznami
15 N. Palmer, The Study of International Relations in the United States: Perspectives of Half a Century,
„International Studies Quarterly” 1980, nr 3, s. 345.
16 Zakres zainteresowań przedmiotowych dyscypliny do połowy XX wieku pozostawał niedookreślony. Tuż przed wybuchem II wojny światowej Alfred Zimmern przyznawał, że studiowanie stosunków międzynarodowych to badanie rzeczywistości z wykorzystaniem wiedzy wielu nauk, zarówno przyrodniczych,
jak i wchodzących w skład „głębokiej” humanistyki, do której zaliczał np. filozofię moralną. Szerokie ujęcie
Zimmerna wynikało z przekonania, iż nie można traktować stosunków międzynarodowych jako skategoryzowanych i zamkniętych, a przez to łatwych do opisania systemów zjawisk. Wiedza o świecie zdobywana na
takich studiach musiała mieć więc według tego autora charakter interdyscyplinarny. A. Zimmern, The Study
of International Relations, Oxford 1934, s. 15.
17 N. Palmer, op. cit., s. 347.
Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
123
kooperacji, inni badacze koncentrowali swoje wysiłki wokół analizy pojęcia „równowagi sił”18. Można wnioskować, że wynikłe w rezultacie spory teoretyczne przyczyniły się do zogniskowania zainteresowań studiów międzynarodowych wokół problemu
konfliktu międzypaństwowego i zagadnienia suwerenności państwa. Jeden z najchętniej cytowanych do dziś autorów międzywojennych, Brytyjczyk Edward H. Carr skupił się na badaniu pojęcia „siły politycznej” jako podstawowej kategorii analitycznej
stosunków międzynarodowych19. Chociaż więc w latach 1940–1960 istotną pozycję
zyskały badania relacji międzypaństwowych, wielu teoretyków traktowało stosunki
międzynarodowe jako studia przede wszystkim nad historią myśli politycznej, z pominięciem specjalistycznych studiów nad konkretnymi aspektami stosunków dwustronnych czy wielostronnych. Od początku lat 40. XX wieku zainteresowanie budziły
kwestie tzw. high politics, tj. konflikty dyplomatyczne i zbrojne czy problematyka
ładu globalnego. Działo się to kosztem badań nad handlem, gospodarką i rozwojem
społecznym (zaliczanymi do tzw. low politics), które na kilka dziesięcioleci znalazły
się na marginesie „zimnowojennego” programu badawczego stosunków międzynarodowych20. Skupienie na problemach wojny i pokoju oraz problematyce ładu międzynarodowego stało się jedną z najbardziej charakterystycznych cech nauki o stosunkach
międzynarodowych okresu „zimnej wojny”21. Zdaniem Steve Smitha, dzięki zawężeniu programu badawczego studiów międzynarodowych możliwe stały się próby przedstawiania stosunków międzynarodowych jako odrębnej dziedziny wiedzy, dysponującej własną metodologią, niezależną od dorobku teoretycznego politologii czy historii22.
Charakterystyczne natomiast dla wielu współczesnych rozumienie relacji międzynarodowych jako przede wszystkim interakcji aktorów społecznych pojawiło się
dopiero pod koniec lat 70. XX wieku23. Podobnie stało się z problemami gospodarczymi oraz zauważanymi w okresie międzywojnia związkami polityki i ekonomii,
zyskały one bowiem uwagę szerszego grona badaczy dopiero w drugiej połowie lat 70.
XX wieku, po opublikowaniu przez Josepha S. Nye’a i Roberta Keohane wpływowej
książki Power and Interdependence, zachęcającej do włączania w analizę mocarstwowości i konstruowanie modeli relacji międzypaństwowych kwestii ekonomicznych24.
W tym kontekście warto zaznaczyć, że na nieodzowność znajomości podstaw ekono18 Zob. M. Kaplan, Review: Toward a Theory of International Politics: Quincy Wright’s Study of
International Relations and Some Recent Development, „The Journal of Conflict Resolution” 1958, nr 4,
s. 335–347.
19 N. Palmer, op. cit., s. 352.
20 S. Smith, The United States and the Discipline of International Relations: Hegemonic Country, Hegemonic Discipline, „International Studies Review” 2002, nr 4, s. 67–85.
21 E. Haliżak, Ujęcie roli państwa w ekonomii politycznej stosunków międzynarodowych, w: J. Symonides, M. Sułek (red.), Państwo w teorii i praktyce stosunków międzynarodowych, Warszawa 2009, s. 25–27.
22 S. Smith, The Discipline of International Relations: Still an American Social Science?, „British
Journal of Politics and International Relations” 2000, nr 3, s. 374–402.
23 H. Bull, A View From Abroad: Consistency Under Pressure, „Foreign Affairs” 1979, nr 57, s. 460.
24 R. Keohane, J.S. Nye, Power and Interdependence, World Politics in Transition, Boston 1977.
124
Tomasz Pawłuszko
mii u studentów i badaczy stosunków międzynarodowych zwracał uwagę Klaus Knorr
już w 1947 r.25 Problemy ekonomiczne przyciągnęły uwagę teoretyków stosunków
międzynarodowych, skupionych odtąd wokół subdyscypliny ekonomii politycznej stosunków międzynarodowych.
2. „Mit założycielski” dyscypliny
Według podejścia posługującego się funkcjonalną definicją teorii jako „narzędzia analizy”, studia międzynarodowe stają się teorią normatywną26. W rezultacie większość
ustaleń teoretycznych, powstających na gruncie takiej wizji dyscypliny, stanowią
wnioski, wynikające z deklarowanych przez badaczy wartości, pełniących rolę założeń normatywnych (np. realizm polityczny akcentuje wartość bezpieczeństwa w relacjach między państwami, liberalizm podkreśla znaczenie postępu, a podejścia marksistowskie/neomarksistowskie skupiają się na pojęciu „konfliktu społecznego” – żaden
z nurtów nie porusza wprost fundamentalnych dla nauki kwestii ontologicznych)27.
Wzorem dla wielu współczesnych teoretyków pozostaje Hedley Bull (1932–1985),
który to myśliciel w wielu publikacjach przyjmował, że tak naprawdę jedynie irracjonalna ludzka intuicja osądza prawdziwość każdej z hipotez badawczych. W dyskusji,
zarejestrowanej w 1968 r. w Colorado University, poparcia Bullowi udzielił profesor
Edward Weisband, stwierdzając, że z punktu widzenia fenomenologii ludzkie akty są
nieprzewidziane. W rezultacie tak przyjętych relatywistycznych założeń powstaje konkluzja, że tzw. fakty społeczne powstają w wyniku subiektywnej refleksji podmiotu
poznającego. Oznacza to, że kryterium prawdy może być osiągnięte tylko poprzez
potwierdzenie zgodności obserwowanych zjawisk z doświadczeniem wewnętrznym
badacza, czego z kolei nie sposób zweryfikować w języku pozytywistycznej metody
naukowej28. W praktyce zatem „teorie” stosunków międzynarodowych przez większość XX wieku pozostały w wielu przypadkach teoriami filozoficzno-politycznymi,
zajmującymi się przede wszystkim moralną oceną polityki międzynarodowej. Według
podziału Stanleya Hoffmana z 1959 r., teorie stosunków międzynarodowych można
podzielić na: teorie normatywne, teorie empiryczne oraz teorie-programy działań politycznych. Większość dyskutowanych współcześnie teorii stosunków międzynarodowych nadal można sklasyfikować w obrębie teorii pierwszego bądź trzeciego typu29.
25 K. Knorr, Economics and International Relations – Problems in Teaching, „Political Science Quarterly” 1947, nr 4, s. 552–555.
26 R. Jackson, G. Sørensen, Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych. Teorie i kierunki badawcze, Kraków 2006.
27 Ibidem, s. 2–6.
28 F. Sonderman, Methodology in International Studies: A Critique, „International Studies Quarterly”
1968, nr 1, s. 119–121.
29 S. Hoffman, International Relations: The Long Road to Theory, „World Politics” 1959, nr 3, s. 348.
Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
125
Większość podręczników przedstawiających historię dyscypliny przyjmuje, że
rozwój jej programu badawczego następował w wyniku tzw. wielkich debat teoretycznych, które miały polegać na publicznym ścieraniu się poglądów kilku grup teoretyków o odmiennych orientacjach badawczych (publikacje, periodyki, konferencje).
Periodyzację tego typu przyjmują liczne, często cytowane, prace anglojęzyczne30.
O „debatach teoretycznych” mówią również polskie podręczniki poświęcone teorii
stosunków międzynarodowych31.
W wyniku popularyzacji historii rozwoju dyscypliny pojawiły się liczne uproszczenia. Jednym z tychże, na co zwraca uwagę m.in. Steve Smith, jest tzw. mit założycielski dyscypliny. Według niego, wyrosła ona w rezultacie sporu teoretyków związanych z realizmem politycznym i liberalizmem/idealizmem. Efekt tej debaty miał
wskazywać na błędne założenia koncepcji liberalnych – w konfrontacji z „rzeczywistymi” zasadami stosunków międzynarodowych, które są dziedziną politycznej rywalizacji i przemocy (jak z kolei mieli uważać realiści). Wybuch II wojny światowej
miał przypieczętować „zwycięstwo” zwolenników realizmu (Edward H. Carr, Hans
Morgenthau), co wpłynęło na powojenny kierunek rozwoju dyscypliny – w stronę
badań wojny i pokoju32.
Większość prac poświęconych teoretycznym podstawom stosunków międzynarodowych odwołuje się do wyników kilkudziesięcioletniej debaty realistów z idealistami. Mają one wszak charakter niejednoznaczny. Hans Morgenthau, jeden z założycieli dyscypliny, wspominał o debacie między izolacjonistami a zwolennikami
kosmopolityzmu w latach 20. XX wieku, a także o debatach między zwolennikami
zaangażowania w budowę ładu międzynarodowego oraz sceptyków wobec tego
podejścia33. W latach 30. XX wieku Frank Russell pisał o sporze między zwolennikami rozwoju organizacji międzynarodowych oraz nacjonalistów i izolacjonistów.
O debacie zwolenników realizmu i idealizmu nie można było przeczytać w żadnym
przedwojennym numerze „International Affairs”, ani w żadnym z numerów „Political
Publikacje omawiające ,,pierwszą debatę”: J.E. Dougherty, R.L. Pfaltzgraff, Contending Theories of
International Relations: A Comprehensive Survey, New York 1990; M. Banks, The Inter-Paradigm Debate,
w: M. Light, A.J.R. Groom (red.), International Relations: A Handbook of Current Theory, London 1985;
J.A. Tickner, Hans Morgenthau’s Principles of Political Realism: A Feminist Reformulation, „Millennium:
Journal of International Studies” 1988, nr 3; S. Smith, Paradigm Dominance in International, Relations:
The Development of International Relations as a Social Science, „Millennium: Journal of International Studies” 2000, nr 2; S. Smith, The Self-Images of a Discipline: A Genealogy of International Relations Theory,
w: K. Booth, S. Smith (red.), International Relations Theory Today, Oxford 1995; J. Der Derian, Introduction: Critical Investigations, w: J. Der Derian (red.), International Theory: Critical Investigations, Houndmills 1995; Ch. Brown, Understanding International Relations, Houndsmills 1997.
31 J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2006;
T. Łoś-Nowak, Stosunki międzynarodowe. Teorie–systemy–uczestnicy, Wrocław 2000, 2006.
32 J. Czaputowicz, op. cit., s. 71–81.
33 H.J. Morgenthau, Another „Great Debate”: The National Interest of the United States, „American
Political Science Review” 1952, nr 4.
30 126
Tomasz Pawłuszko
Quarterly” czy „Journal of Politics”, wydawanych w latach 30. i 40. XX wieku. Żadnych doniesień o debacie między realistami a idealistami nie przynosi również wpływowy swojego czasu „Political Science Quarterly”, ani liczące się publikacje książkowe, np. książka Power Politics George’a Schwarzenberga czy książka wspominanego już Nicholasa Spykmana pt. American Strategy in World Politics34. Również
podręcznik Theories of International Relations autorstwa Franka Russella, wydany
w 1936 r. nie wspomina w żadnym miejscu ani o realistach, ani o idealistach35. Podział
na te dwie grupy teoretyków był także obcy zaliczanemu do realistów Edwardowi H.
Carrowi36. Podobnie i w trakcie trwania II wojny światowej żaden z liczących się pisarzy, zwolenników interesu narodowego czy równowagi sił, nie nazywał siebie „zwolennikiem realizmu”. Jak ustalił Lucian Ashworth, przed wybuchem wojny o poglądach „realistycznych” bądź „idealistycznych” nie dyskutowano na żadnej z międzynarodowych sesji International Studies Conference. Identyfikowano podówczas co
najwyżej spór między zwolennikami rządu światowego i organizacji międzynarodowych a zwolennikami suwerenności i interesu państwowego, jakkolwiek poglądy tych
drugich bardziej przypominają teorię darwinizmu społecznego Herberta Spencera, niż
przedstawiane obecnie opinie na temat „ówczesnych teoretyków stosunków międzynarodowych”. Ashworth, podsumowując swój krytyczny stosunek do mitu założycielskiego dyscypliny, dowodzi, że głównymi tematami dyskutowanymi w otoczeniu
pierwszych badaczy stosunków międzynarodowych były bieżące problemy ekonomiczno-polityczne tamtej epoki37: czy kapitalizm prowadzi do wojny, czy izolacjonizm
jest szansą na uzdrowienie gospodarki, czy równowaga sił powinna zostać wzmocniona międzypaństwowym systemem bezpieczeństwa zbiorowego?
Według cytowanego autora, w okresie międzywojennym mieliśmy zatem do
czynienia nie z jedną, lecz z co najmniej trzema debatami, poświęconymi głównym
problemom polityki zagranicznej mocarstw. Jeszcze w latach 50. XX wieku Quincy
­Wright przyznawał, że określanie mianem „realizmu” i „idealizmu” nadaje aspirującym do naukowości i obiektywizmu „teoriom” stosunków międzynarodowych mylny
sens. Wright podał prosty przykład: żaden z badaczy nie chciałby, aby jego teoria
uznawana była za nierealistyczną, każda z teorii chciałaby bowiem uchodzić za właściwie interpretującą realia polityki międzynarodowej.
34 L. Ashworth, Did the Realist-Idealist Great Debate Really Happen? A Revisionist History of International Relations, „International Relations” 2002, nr 1, s. 43–46.
35 F.M. Russell, Theories of International Relations, New York 1936.
36 E.H. Carr, Twenty Years’ Crisis 1919–1939: An Introduction to the Study of International Relations,
London 1939.
37 L. Ashworth, op. cit. s. 33–35.
Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
127
3. „Ojcowie-założyciele” dyscypliny
Współczesne komentarze na temat realizmu politycznego utożsamia się najczęściej
z pismami Edwarda H. Carra i Hansa Morgenthau38. Niektórzy sytuują obok nich
jeszcze protestanckiego teologa Reinholda Niebuhra, autora prac o skażonym charakterze natury ludzkiej, w których uzasadniał on niemożność prowadzenia moralnej
polityki39. Wszyscy trzej wraz z dyplomatą Georgem Kennanem są traktowani jako
współtwórcy realizmu politycznego, nawiązującego do jednej z najstarszych tradycji
myślenia o stosunkach międzynarodowych. Realizm polityczny przedstawia się jako
nurt refleksji intelektualnej, postulujący prowadzenie amoralnej i skutecznej polityki
zagranicznej, której celem jest realizacja interesu narodowego i utrzymanie suwerenności państwa. Stosunki międzynarodowe mieli postrzegać realiści jako sferę anarchii,
gdzie dominuje prawo silniejszego.
Koncepcje idealistów przedstawia się natomiast jako obiekt krytyki „zwycięskiego realizmu”, który po II wojnie światowej, na mocy trafnych przewidywań i analizy polityki zagranicznej mocarstw, zyskał legitymację do reprezentowania International Relations w ramach szeroko pojętych nauk społecznych40.
Zdaniem Edwarda H. Carra, ludzka wiedza jest zbyt „zainfekowana” codziennymi problemami, by wznosić doskonałe – idealne konstrukcje porządku społecznego,
zwłaszcza w obszarze stosunków międzynarodowych41. Pozostawał więc sceptyczny
wobec prób tworzenia projektów „wiecznego pokoju” na miarę Immanuela Kanta.
W swojej książce Carr najczęściej odnosi się krytycznie do pism Normana Angella
i Alfreda Zimmerna, stawiając ich w jednym rzędzie, np. z pozytywistą Augustem
Comte, jako pisarzy przeceniających rolę ludzkiego rozumu w porządkowaniu rzeczywistości. Carr krytykował u Zimmerna głównie ideę o możliwości zgodnej współpracy wszystkich ludzi. Brytyjczyk zakładał, że różnice między ludźmi i państwami
oznaczają konieczność konfliktu interesów. Sceptycyzm Carra nie wynikał jednak
z przekonania, że jego własne idee zawierały przesłanie uniwersalne, choć przez apologetów zostały obiektywizująco nazwane poglądami „realistycznymi”. Należy mieć
na uwadze, że Carr, skupiając się na ideach Angella z lat sprzed I wojny światowej
(książka The Great Illusion pochodzi z 1910 r.), często pomijał późniejsze pisma
Angella, w których zaszły znaczne zmiany. Po 1918 r. Angell podkreślał bowiem
zdecydowanie nieracjonalność ludzkich idei i zachowań, jak też postulował w tym
38 W przypadku Hansa Morgenthau’a mowa oczywiście o Politics Among Nations: the Struggle for
Power and Peace, New York 1948. Wydanie polskie skrócone i zredagowane przez Kennetha W. Thompsona
ukazało się w 2010 r., H.J. Morgenthau, Polityka między narodami. Walka o potęgę i pokój, Warszawa 2010.
39 R. Niebuhr, The Nature and Destiny of Man. Christian Interpretation of History, New York 1943;
R. Good, The National Interest and Political Realism: Niebuhr’s Debate with Morgenthau and Kennan, „The
Journal of Politics” 1960, nr 4, s. 597–619.
40 R. Jackson, G. Sørensen, op. cit., s. 42–45.
41 L. Ashworth, op. cit., s. 35–36.
128
Tomasz Pawłuszko
duchu istotne reformy systemu międzynarodowego42. Inne publikacje liberalne również zostały pominięte przez „ojców realizmu”. Zarówno Norman Angell, Leonard
Woolf, jak i Richard Coventry czy Alfred Zimmern wielokrotnie odpierali krytykę
spod znaku „realizmu”, mimo to ich prace nie są uwzględniane w „mitologii” dyscypliny, ani w większości spośród wspomnianych w tym studium podręczników
poświęconych teorii stosunków międzynarodowych. Należy również wspomnieć, że
w napisanej w 1945 r. książce Nationalism and After Carr zajął się odwołaniem części swoich wcześniejszych tez, a w kontekście interpretacji ładu międzynarodowego
przeszedł nawet na pozycje funkcjonalistyczne43. O ile więc przed wojną postulował
Carr powołanie regionalnego systemu bezpieczeństwa oraz opowiadał się za anarchistyczną naturą stosunków międzynarodowych jako obszaru rywalizacji między państwami, o tyle w trakcie wojny i po niej formułował inne poglądy: powołanie ogólnoeuropejskiej władzy zwierzchniej (tzw. European Planning Authority), powołanie
europejskiego banku centralnego oraz europejskiego funduszu walutowego, w 1946 r.
posunął się nawet do postulatu likwidacji państwa jako anachronizmu politycznego44.
Poglądy Carra, w których postulował powołanie organizacji międzynarodowych o profilu militarnym i gospodarczym, zbliżyły się więc do idei krytykowanych przez niego
jeszcze kilka lat wcześniej za brak poczucia realizmu.
Drugim z wpływowych badaczy stosunków międzynarodowych z nurtu realizmu
politycznego był Hans Morgenthau45. Również i on na przekór przekonaniom „utopistów” uważał, że względne różnice w potencjałach państw sprawiają, iż pokój między nimi może zaprowadzić tylko polityka prowadzona zgodnie z zasadą równowagi
sił. Tym samym przyznawał, że nie istnieje „rozumna” harmonia interesów, nawet
między państwami o ustrojach liberalno-demokratycznych. Jego zdaniem, pokój jest
uzależniony od równowagi sił. Utrzymywał, że wiara w to, iż każde państwo kieruje
się tymi samymi interesami jest próżna, ponieważ każde z nich ma odmienne interesy
narodowe, będące rezultatem odmiennej siły relatywnej. Dla Morgenthau’a równowaga sił pozostaje najlepszym systemem bezpieczeństwa zbiorowego, które to pojęcia próbował wcześniej oddzielić m.in. Angell. Równowaga sił jest dla Morgenthau’a
Ibidem, s. 38
E. Carr, Nationalism and After, London 1945.
44 L. Ashworth, op. cit., s. 39; S. Molloy, Realism. A Problematic Paradigm, „Security Dialogue” 2003,
nr 34, s. 71–85.
45 „Morgenthau wywarł największy wpływ na całe pokolenia teoretyków i praktyków stosunków międzynarodowych, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych. W ogłoszonej w 1948 r. pracy pt. Politics Among
Nations charakteryzuje on historię myśli politycznej jako „nieprzerwaną walkę między dwoma nurtami stosunków międzynarodowych: realizmem i idealizmem, które inaczej postrzegają naturę człowieka, społeczeństwa oraz istotę polityki”. Morgenthau wprowadził myślenie teoretyczne do polityki międzynarodowej
poprzez „określenie istoty i ram tej dyscypliny naukowej”. Dostarczył nowego paradygmatu – „paradygmatu
realistycznego – który zastąpił dotychczas dominujący paradygmat idealistyczny. […] Ogłoszenie Politics
Among Nations zakończyło okres nauki nadzwyczajnej i rozpoczęło okres nauki normalnej w rozumieniu
Thomasa Kuhna”. J. Czaputowicz, op. cit., s. 77 i 81.
42 43 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
129
zjawiskiem z natury anarchicznym, amoralnym, nie poddawanym wartościowaniu46.
W swojej opinii różnił się więc on od Carra, który uważał, że równowaga sił wcale nie
gwarantuje pokoju między państwami i przyjmował, iż sojusze międzynarodowe mogą
powstać jedynie wtedy, kiedy ich istnienie posłuży interesom najważniejszych państw.
Podejście realistyczne wynika z koncepcji natury ludzkiej, która podlega dwóm
prawom: konieczności i cykliczności. Człowiek jest istotą egoistyczną, dążącą do przewagi, kierując się żądzą władzy (animus dominandi). Nawiązując do koncepcji natury
ludzkiej, realiści niewiele różnili się od swoich adwersarzy spod znaku idealizmu.
Sami bowiem również przyjmowali metafizyczne i trudno weryfikowalne założenia
badawcze. O ile liberalizm zdaje się przeceniać rolę rozumu i idei racjonalności, o tyle
realiści przyjmujący punkt widzenia Morgenthau’a przeceniają znaczenie agresywnych
instynktów ludzkich. Obie strony nie mogą się więc ustrzec ryzyka błędów, wynikających z idealistycznych, uniwersalizujących przesłanek47.
Mimo że Carr i Morgenthau są zaliczani do tego samego nurtu teoretycznego,
ich poglądy na rozumienie stosunków międzynarodowych są różne. Morgenthau stał
bowiem na stanowisku rozdziału polityki i moralności, jak też autonomii polityki
względem ekonomii. Oba te twierdzenia były dla Carra nie do przyjęcia. Brytyjczyk
przyjmował bowiem, iż moralność jest nierozłącznie związana z działaniem politycznym i interpretacją zdarzeń, podczas gdy Morgenthau uważał, iż polityka jako
sfera autonomiczna musi być niezależna od osądów moralnych, ponieważ w konfliktowej sytuacji politycznej harmonia między etycznymi standardami a działaniem
ludzkim jest niemożliwa48. Podczas gdy Carr utrzymywał, że sfery polityki i gospodarki przenikają się i rządzą jednakowymi prawami, jako że potencjał ekonomiczny
jest instrumentem siły politycznej, Morgenthau w zgodzie z liberalną (!) koncepcją ekonomii klasycznej uważał, że sprawy gospodarcze powinny być jak najbardziej niezależne od polityki49. Pomimo iż obaj myśliciele postulowali rozdział między twierdzeniami empirycznymi a normatywnymi, żaden z nich nie ustrzegł się ideologizacji na podstawie wiary w jednostronną koncepcję natury ludzkiej. Zdaniem
Luciana Ashwortha, podejście takie powoduje rozliczne trudności, ponieważ to, co
realiści rozpatrywali na poziomie jednostkowym, zdecydowanie nie nadawało się
do opisu zachowań państw w stosunkach międzynarodowych. Morgenthau początkowo przyjął interpretację o istnieniu tzw. praw historii, których – nawet dzięki
ludzkiej zdolności uczenia się – człowiek nie jest w stanie ominąć. Realizm, chwytając się determinizmu, de facto ograniczył możliwości postrzegania i interpretacji procesów politycznych. Na paradoks równoczesnego występowania determinizmu i nie-determinizmu w teorii Morgenthau’a zwrócił w 1959 r. uwagę Kenneth
L. Ashworth, op. cit., s. 38.
S. Molloy, op. cit., s. 80–81.
48 G. Algosaibi, Morgenthau and His Critics, „Background” 1965, nr 4, s. 221–256.
49 J. Czaputowicz, op. cit., s. 79.
46 47 130
Tomasz Pawłuszko
N. Waltz50. Wiara w cykliczny charakter historii to wszak przejaw idealizmu. Ostatecznie Carr i Morgenthau, dostrzegając pewne trudności wynikające ze swojego podejścia
(np. ze względu na możliwość uczenia się ludzi i niekumulatywny charakter wiedzy
z zakresu nauk społecznych) przyznawali, że zmiany systemu międzynarodowego są
możliwe, ale mogą zachodzić jedynie w ramach ustalonych przez „ludzką naturę”51.
Problem zmiany w stosunkach międzynarodowych niepokoi nurt realistyczny do dnia
dzisiejszego52.
Kolejną kwestią, różnicującą podejścia obu omawianych badaczy, jest interpretacja pojęcia „potęga”. Podczas gdy zaliczany do liberałów Norman Angell opowiadał
się za stanowiskiem, że najważniejszy jest nie materialny potencjał państwa, lecz idee,
które sprawiają, że z tego potencjału czyniony jest odpowiedni użytek, realiści zajmowali się badaniem przede wszystkim samych zasobów materialnych państwa53. Dla
realistów potęga jest esencją polityki. Potęga jest zarówno mierzalnym potencjałem,
jak i hipotetyczną zdolnością do narzucania innym swojej woli (czyli władzą). Dla
Morgenthau’a potęga jest zagadnieniem kluczowym w teorii stosunków międzynarodowych. „Potęga”54, to pojęcie mające opisywać zjawisko wyróżniające odmienność
polityki od innych sfer działalności człowieka – to właśnie dzięki specyfice stosunków
władzy polityka może być według Morgenthau’a dziedziną autonomiczną i amoralną.
Władza jest w relacjach politycznych celem samym w sobie55. W stosunkach międzynarodowych władza/potęga odpowiadają za zapewnienie bezpieczeństwa i stabilność
organizmu politycznego, jakim jest państwo. Omawiana teoria zakłada, że specyfika
stosunków międzynarodowych zdecydowanie odróżnia sferę międzynarodową od
wewnątrzpaństwowych relacji władzy. Porządek wewnątrzpaństwowy pozwala społeczeństwu na hierarchiczne uporządkowanie relacji, sprzyja tworzeniu homogeniczności oraz utrzymaniu stabilności prawa. W stosunkach międzynarodowych w wyniku
kilkusetletniej tradycji obowiązywania zasad suwerennej równości państw oraz równowagi sił nie istnieje – według realistów politycznych – żadna władza zwierzchnia, decydująca za państwo, jaką politykę powinno ono prowadzić56. Każde działanie państwa w obszarze high politics związane jest z partykularnym pojmowaniem
potęgi. Uznanie jej za cel nadrzędny działań organów państwa prowadzi do interpretacji, iż każde działanie polityczne zmierza do: utrzymania władzy, wzrostu potęgi
K.N. Waltz, Review: Dilemmas of Politics, „The American Political Science Review” 1959, nr 53,
s. 529–532.
51 L. Ashworth, op. cit.
52 Szczególnie kłopotliwym problemem dla realistów okazała się konieczność wyjaśnienia przyczyn
upadku Związku Radzieckiego po 1991 r.
53 L. Ashworth, op. cit., s. 41.
54 Angielski rzeczownik power oznacza w języku polskim zarówno siłę, jak i potęgę lub władzę. Zob.
szerzej: A. Wojciuk, Dylemat potęgi. Praktyczna teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa 2010.
55 G. Algosaibi, op. cit., s. 229.
56 Ibidem, s. 230.
50 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
131
lub służy demonstracji siły. Dopiero w tym kontekście wyraźnie zauważalny staje się
związek pojęcia „potęga” z uniwersalizującą koncepcją ludzkiej natury. Pojęcie to
pozostaje u Hansa Morgenthau’a uniwersalnym abstraktem, którego podstawowymi
cechami są (podobnie jak w przypadku koncepcji natury ludzkiej) ponadczasowość
i brak podatności na zmianę. Skoro żądza władzy jest naturalnym ludzkim popędem,
wówczas występuje ona w każdej sytuacji międzyludzkiej, jakkolwiek Morgenthau
starał się zdefiniować dążenie do potęgi właściwe jedynie dla stosunków międzynarodowych. Morton Kaplan pytał retorycznie w 1957 r., czy zasady promowane przez
szkołę realistów w odniesieniu do relacji politycznych mają odniesienie np. do relacji rodzinnych57. Nieporęczne i uniwersalistyczne zarazem sformułowanie koncepcji
potęgi (Stanley Hoffman określił omawiane podejście mianem „monizmu potęgi”58)
pozostawało słabością realizmu, czyniąc z niego mało elastyczne narzędzie do badania
zmienności stosunków międzynarodowych.
Krytyczną i sumaryczną ocenę realizmu politycznego w studiach międzynarodowych przedstawił wspomniany Stanley Hoffman, którego zdaniem koncepcja potęgi
w stosunkach międzynarodowych przedstawiona przez Morgenthau’a jest zbyt rozmyta, by mogła mieć wartość poznawczą. Potęga odnosi się bowiem do wielu kontekstów badania polityki. W koncepcjach realizmu politycznego brakowało też odniesienia do celów działań politycznych. Zdaniem Hoffmana, nie można było zobiektywizować wzorców konkretnych zachowań politycznych na podstawie zbyt ogólnych idei.
Realizm polityczny jest przesycony XVIII–XIX-wiecznym moralizmem, skąd wynika
też przekonanie o wszechogarniającej funkcji potęgi politycznej. Również realistyczna
koncepcja interesu narodowego – poza modelowym ujęciem, przedstawiającym świat
państw postępujących według tych samych reguł – nie ma większego sensu. Inny problem, to często przyjmowane założenie o racjonalności polityki zagranicznej, które –
zdaniem Hoffmana – jest nieprawdziwe. Aby lepiej wyrazić swoje wątpliwości, Hoff­
man przedstawia je w formie pytania: jak odróżnić racjonalność od irracjonalności,
czy każde postępowanie „realistyczne” musi zawsze prowadzić do sukcesu danej inicjatywy politycznej, a co się stanie, jeśli działanie polityczne w duchu realizmu okaże
się porażką – czy wówczas nie jest już realizmem, a staje się utopizmem?59
Podczas lektury prac Hansa Morgenthau’a dowiadujemy się wiele o różnych
aspektach potęgi w stosunkach międzynarodowych, tj. o różnych „siłach”, ale nie
wiemy „czym one są” i „co robią”. Ponadto, traktowanie polityki siły jako esencji stosunków międzynarodowych i zarazem autotelicznego celu każdego działania politycznego prowadzi do problemów teoretycznych, w sytuacji, gdy zmieni
się charakter instytucji zawiadujących polityką. Dwuznaczność dotycząca problemu
zmiany w stosunkach międzynarodowych jest także głębszej natury: czy powinniśmy
M. Kaplan, System and Process in International Politics, New York 1957.
Trudny do oddania w języku polskim zwrot: power monism, zob. S. Hoffman, op. cit., s. 350.
59 S. Hoffman, op. cit., s. 353.
57 58 132
Tomasz Pawłuszko
badać zmianę w ramach wybranej teorii empirycznej, czy też winniśmy uwzględnić normatywny postulat zawarty w pracach realistów: czy obecny system powinien
trwać czy nie?
Zwracając uwagę na normatywny aspekt teorii stosunków międzynarodowych,
powstałych w pierwszej połowie XX wieku, powracamy do sporu między realistami
a idealistami. W większości publikacji poświęconych problemom teoretycznym stosunków międzynarodowych przyjmuje się, że realizm lepiej niż idealizm objaśniał rzeczywistość międzynarodową. Wydaje się jednak, iż to podejście liberalne, akcentujące
rolę idei sprawujących władzę nad zasobami materialnymi państwa/społeczeństwa,
lepiej tłumaczy ówczesne dojście do władzy partii faszystowskich. Mimo iż realizm
uważany był za podejście krytykujące politykę appeasement i uległość wobec agresywnych państw Osi, należy pamiętać, że Edward H. Carr był aktywnie zaangażowany
w poparcie dla polityki appeasement, a Hans Morgenthau unikał w swoich pracach
krytyki nazizmu60. Największe emocje budzą z kolei ówczesne wypowiedzi George’a Kennana, który nawoływał polityków i wojsko krajów pokonanych przez III Rzeszę do podporządkowania się hitlerowcom61. Zarówno Carr, jak i Kennan apelowali
o uznanie potęgi Niemiec przez słabsze państwa, a także wskazywali na konieczność
podporządkowania się oraz współpracy (z punktu widzenia słabszych państw: kolaboracji) ze zwycięskimi Niemcami. Kennan dziwił się np. oddziałom wojsk czechosłowackich uczestniczącym w bitwie o Anglię, iż nie walczą one po stronie Niemiec.
Opór zbrojny ze strony krajów słabszych wspomniani realiści odrzucali z pragmatycznego (realistycznego?) punktu widzenia. Walka partyzancka z wojskiem niemieckim
była według opinii realistów daremna i nieracjonalna, ocierała się – ich zdaniem –
o mitomanię i idealizm. W ten sposób przeciwnicy appeasement z lat 30. XX wieku
stali się w dość kompromitujący sposób jego zwolennikami w latach 40. ubiegłego
stulecia, głosząc idee koniecznej ochrony systemu równowagi sił w anarchicznym
porządku międzynarodowym, a także w myśl zachowania reguły tzw. prawa silniejszego. Oznaczało to poparcie dla utrzymania imperium III Rzeszy w Europie. Odnosząc w praktyce tę postawę przedstawicieli realizmu politycznego do tytułu książki
Carra – możemy wnioskować, iż realiści, podobnie jak krytykowani przez nich idealiści, również nie znaleźli recepty na „kryzys dwudziestolecia”.
Tymczasem myśliciele liberalni (np. Norman Angell) oskarżali kraje Zachodu
o milczenie w przypadku wojny o Mandżurię oraz ostrzegali przed tolerowaniem
reżimów totalitarnych, stanowiących wyzwanie dla projektu pokojowego świata, zarysowanego m.in. przez prezydenta USA Thomasa Woodrowa Wilsona. Przykładowo,
Alfred Zimmern, komentując bezprawny z punktu widzenia Ligi Narodów i prawa
międzynarodowego atak faszystowskich Włoch na Etiopię, wskazywał na brak solidarności międzynarodowej, przypuszczając zarazem, iż brak silnej „władzy między60 61 L. Ashworth, op. cit., s. 43–44.
Ibidem.
Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
133
narodowej” będzie zachęcać kraje autorytarne do łamania prawa międzynarodowego
i innych zasad obowiązujących w stosunkach międzynarodowych. Podobne opinie
wygłaszali inni teoretycy związani ze szkołą idealizmu, tacy jak Leonard Woolf czy
David Mitrany62.
4. Spory wokół specyfiki dyscypliny stosunków
międzynarodowych
Próby sformułowania programu badawczego nowoczesnej nauki o stosunkach międzynarodowych w pierwszej połowie XX stulecia, mimo sporów i niepewności, wciąż nie
potrafiły objąć przedmiotu badań w sposób satysfakcjonujący. Z pewną dezaprobatą
odnotowywał to Stanley Hoffman, stwierdzając wprost w 1959 r., iż stosunki międzynarodowe można uznać za najsłabiej rozwiniętą dyscyplinę z nauk społecznych63.
Wtórowali mu Klaus Knorr i Sidney Verba, którzy sceptycznie odnosili się do jakości programu badawczego dyscypliny, opartego na dotychczasowych teoriach. Knorr
i Verba uznali, iż model naukowości oparty na postulacie stworzenia ogólnej teorii
stosunków międzynarodowych nie znalazł wystarczająco wielu zwolenników, aby dyscyplina uzyskała rzeczywistą autonomię w zakresie metod badawczych. Poszukiwanie
„teorii ogólnej” uznawali za działalność z góry skazaną na niepowodzenie, dopóki nie
zostanie określony sposób budowania teorii i jej zakres przedmiotowy64. Po 15 latach
od zakończenia II wojny światowej i ogłoszenia „zwycięstwa realizmu” w rywalizacji o prymat na „rynku” teorii stosunków międzynarodowych, badacze potrzebowali
nowych koncepcji. Jako, że zmiany w naukach społecznych są generowane przede
wszystkim przez wydarzenia historyczne lub przełomowe odkrycia intelektualne, wątpliwość była dwojakiej natury.
Po pierwsze, kluczowa kategoria analityczna stosowana przez realistów politycznych – równowaga sił – przestała odpowiadać dynamice przemian porządku międzynarodowego okresu „zimnej wojny”. Rywalizacja dwóch supermocarstw, czyli USA
i ZSRR, doprowadziła do globalnego kryzysu politycznego. Kwestia rozpatrywana
jako „praktyczna anomalia” powojenna trwała zbyt długo, by teoretycy ze szkoły
Hansa Morgenthau’a byli w stanie uzasadniać ją za pomocą stosowanych dotąd narzędzi. Kwestie suwerenności i zmienności układu sił musiały więc być przedyskutowane
na nowo.
Druga wątpliwość odnosiła się do deklarowanej wielodyscyplinarności badań, co
uniemożliwiało sformułowanie teorii ogólnej, precyzującej założenia i pole badawcze stosunków międzynarodowych. Obie uwagi wprowadzają w temat sporu między
Ibidem.
S. Hoffman, op. cit., s. 346.
64 K. Knorr, S. Verba, The International System: Theoretical Essays, „World Politics” 1961, nr 1, s. 1–5.
62 63 134
Tomasz Pawłuszko
tradycjonalistami a zwolennikami behawioryzmu, która to debata trwała od końca lat
50. do końca lat 60. ubiegłego stulecia65.
Spór tradycjonalistów i behawiorystów (nazywanych też modernistami lub zwolennikami teorii systemowej) uważany jest przeważnie w literaturze przedmiotu za
tzw. drugą debatę. Podczas gdy przez minione półwiecze teoretycy nowej dyscypliny
zastanawiali się nad tym: co badać? – temat nowego sporu skupił się wokół problemu
poznania – jak badać? Główne różnice między obu podejściami wynikały z odmiennych odpowiedzi na pytania o kwestie epistemologiczne.
Podejście tradycjonalistyczne, którego znanymi przedstawicielami byli m.in.
Hedley Bull i Stanley Hoffman, przez swoich apologetów nazywane było klasycznym ze względu na chęć podtrzymania ciągłości ze studiami, prowadzonymi przez
poprzednie generacje badaczy. W znanym eseju z 1966 r. H. Bull utrzymywał, iż definiując tradycję klasyczną ma na myśli przede wszystkim podejście oparte na sądach
ukształtowanych dzięki długoletnim studiom wielodyscyplinarnym, erudycji, intuicji
i syntezie wiedzy historycznej, prawniczej czy filozoficznej66. Tradycjonalistów łączyła
interdyscyplinarność, poprzez doświadczenie wykorzystania wiedzy z wielu dziedzin
uważali, że poznanie może być modyfikowane przez różne nieporównywalne wpływy.
Nie rezygnowali z żadnego poziomu badania, niemniej jednak cel ich wysiłków pozostawał ten sam: stworzenie teorii ogólnej opartej na węzłowym pojęciu – takim jak
„potęga” Hansa Morgenthau’a. Zwolennicy behawioryzmu, jak: Morton Kaplan, Bruce
Russet czy Karl Deutsch, inspirowani przez teorie systemowe, przeniesione z nauk
przyrodniczych i spopularyzowane na gruncie nauk społecznych przez m.in. Talcotta
Parsonsa czy Davida Eastona, przyjęli dwie cechy za warunek konieczny dla skutecznego wprowadzenia swoich teorii w życie: wykorzystanie metod matematycznych oraz
zastosowanie ścisłych reguł weryfikacji twierdzeń. Badacz musiał określić zmienne
i skupić się na określonym poziomie analizy. Celem teorii w metodzie naukowej behawiorystów jest odkrywanie uniwersalnych praw rządzących relacjami między państwami. Zgoda co do przedmiotu badania, jakim były stosunki międzypaństwowe, była
jednym z niewielu punktów, gdzie zwolennicy obu podejść potrafili się porozumieć.
Stanley Hoffman, jako zwolennik tradycjonalizmu uważał, iż droga w kierunku
teorii empirycznej jest krokiem w dobrą stronę, jakkolwiek wybór teorii systemowej
jako środka do tego celu uznawał za błąd, który może przyczynić się do naruszenia
fundamentów dyscypliny, a mianowicie jej „humanistycznego charakteru”67. Z kolei
Hedley Bull zauważył, że odrzucanie przez teoretyków „naukowości” ustaleń innych
podejść prowadzi do zawężenia debaty i bezpłodnego odrzucania wielu wniosków,
co może skutkować zastojem dyscypliny. Wiedza z zakresu współczesnej polityki
65 66 s. 361.
67 S. Smith, The Self Images…, op. cit., s. 14.
H. Bull, International Theory: The Case for a Classical Approach, „World Politics” 1966, nr 3,
S. Hoffman, op. cit., s. 356–359.
Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
135
­ iędzynarodowej – jak każda wiedza dotycząca relacji społecznych – nie ma cham
rakteru kumulatywnego (co miałoby wynikać ze zmienności procesów społecznych),
więc nie może być stricte „naukowa”. Bruce Russett z Yale odrzucił argumentację
Bulla jakoby kumulatywny charakter wiedzy był jedynym warunkiem naukowości.
Aby uniknąć sprowadzenia sporu do kolejnej debaty wokół ontologii stosunków międzynarodowych przytoczył fakty, uzyskane na podstawie badań ilościowych, z których wynikało, że 30% tekstów z 13 amerykańskich periodyków z 1966 r. zawierało
istotne zapożyczenia z nauk przyrodniczych, a więc kalkulacje i szacunki matematyczne oparte na wyodrębnionych za pomocą hipotezy danych ilościowych68.
Najważniejszą książką, stanowiącą swojego rodzaju manifest zwolenników behawioryzmu, stała się publikacja System and Process in International Politics autorstwa
Mortona Kaplana z 1957 r. Kaplan starał się wybrać kluczowe zmienne i zbadać ich
relacje w tworzeniu systemu międzynarodowego (łącznie zaproponował wyodrębnienie sześciu rodzajów porządku międzynarodowego – dwa opisujące istniejące i cztery
hipotetyczne). Dla każdego opracowanego systemu Kaplan sprecyzował reguły,
umożliwiające systemowi trwanie oraz reguły zmienności – opisujące, w jaki sposób
zmiany poszczególnych parametrów wpływają na system69. Bull jako tradycjonalista
był w stanie osiągnąć podobną „elegancję” za pomocą obserwacji i generalizacji na
podstawie dotychczasowej wiedzy z historii dyplomacji. Kaplan uczynił jednak prawdopodobnie coś więcej niż Bull, gdyż próbował zaprezentować przesłanki dla dedukcji i dalszych badań. Tradycjonaliści przyjęli koncepcję i styl Kaplana raczej chłodno.
Książka Kaplana jest – przyznawał Bull – bardzo precyzyjna i spójna, ale – dodawał
zaraz – nie da się jej czytać70. Kaplan jest oryginalny, odchodzi jednakże od klasyków
historii, „nie posiada talentu” wcześniejszych pisarzy politycznych. „Klasycy” dziwili
się behawiorystycznej „scholastyce”, opartej na „ucieczce” ze świata polityki w świat
intelektualnych konstrukcji. Co ważne, nowy styl pisania o polityce międzynarodowej
czynił – zdaniem Bulla i jego zwolenników – z analityków reprezentujących podejście „naukowe”, osoby łatwo poddawane manipulacjom politycznym. Matematyzacja
wzorca naukowości nauk społecznych uzależnia uczonych od konieczności przedstawiania konkretnych „naukowo opracowanych i potwierdzonych” recept dla decydentów. W przeciwieństwie np. do cywilnych teoretyków strategii, badacze stosunków
międzynarodowych obawiali się pracy eksperckiej na zlecenie71.
Bull uważał, że podejście behawiorystów wniosło niewiele do teorii stosunków
międzynarodowych. Swoje zastrzeżenia sprowadził do zarzutu, że redukując działania
do operacji matematyczno-logicznych behawioryści pomijają „istotę” studiów międzyF. Sonderman, op. cit., s. 119–121.
R. Rogowski, op. cit., s. 413.
70 H. Bull, op. cit., s. 363–366.
71 Ciekawe studia nad XX-wieczną teorią strategii i zaangażowaniem jej przedstawicieli ukazał
M. Trachtenberg, Strategic Thought in America 1952–1966, „Political Science Quarterly” 1989, nr 2,
s. 301–334.
68 69 136
Tomasz Pawłuszko
narodowych. Przedstawiając jego linię argumentacji można przede wszystkim zwrócić
uwagę na to, iż wiele pytań formułowanych w stosunkach międzynarodowych ma czysto „moralny wymiar”, trudno je sklasyfikować, sformułować i odpowiedzieć na nie
w sposób „techniczny” i jednowymiarowy. Zdaniem klasyków, sądy behawiorystów
były sprzeczne, bowiem subiektywne opinie miały świadczyć o obiektywnej wartości
zjawisk. Bull sformułował dla celów polemicznych kilka pytań, na które, jego zdaniem, nie można odpowiedzieć przy użyciu „jednorazowej teorii”, np., jaka jest rola
wojny w „społeczności międzynarodowej”. Z punktu widzenia tradycjonalistów, zwolennicy behawioryzmu nie wnoszą niczego do teorii stosunków międzynarodowych,
gdyż nie potrafią odpowiedzieć na jedno z podstawowych pytań tej dyscypliny. Materiał badawczy w studiach międzynarodowych podlega ciągłej zmianie jakościowej.
Wiara w możliwość obiektywnej teorii jest naiwnością. Zdaniem Bulla, przyszłością
teorii będzie raczej nieustanna filozoficzna dyskusja o fundamentach72. Badacze stosunków międzynarodowych są dla niego raczej myślicielami niż analitykami. Z tego
powodu Bull odnosił się krytycznie również do teoretyków strategii73.
Odnosząc się do krytyki Stanleya Hoffmana, Morton Kaplan w obronie swojej
książki starał się przytoczyć różnorodne argumenty. Jego zdaniem, nauki społeczne
powinny wzorować się na naukach przyrodniczych, które odniosły sukces, pozwalając ludziom lepiej zrozumieć otaczający ich świat. Protestując przeciw niejasnym
kryteriom formułowania teorii stwierdził, że teoria naukowa nie powinna opierać się
na intuicyjnych domysłach. W porównaniu do teorii formułowanych na gruncie nauk
humanistycznych, skuteczność np. teorii fizyki polega na tym, że formułują jasno
problem i dążą do opisania go według jak najprostszej procedury74. Zdaniem Kaplana
i jego zwolenników, również w badaniach polityki jesteśmy w stanie wyodrębnić
zmienne niezależne od historycznego kontekstu. Karl Deutsch już w 1952 r. przedstawił zalety wykorzystania analizy modelowej w badaniach nauk społecznych75.
Przykładem kwestii badanej niezależnie od historycznego kontekstu jest dla Kaplana
np. zasada równowagi sił. Behawioryzm nie postuluje porzucenia dorobku wcześniejszych badaczy, proponuje jednak nadać tym studiom nową, „naukową” formę.
Odpierając zarzut o zbyt wybiórczym charakterze prac inspirowanych behawioryzmem, Kaplan przyznawał, że branie pod uwagę wszystkich psychologicznych,
gospodarczych czy politycznych zmiennych uniemożliwia stworzenie wiarygodnego
modelu. Podzielał tym samym sceptycyzm tradycjonalistów, takich jak Martin Wight
czy Raymond Aron, iż nie jest możliwym stworzenie teorii ogólnej stosunków międzynarodowych. Wskazywał również, że badacze powinni się skupić na podejściach
Ibidem, s. 366–370.
H. Bull, Strategic Studies…, op. cit., s. 593–600.
74 M. Kaplan, Problems of Theory Building and Theory Confirmation in International Politics, „World
Politics” 1961, nr 1, s. 6–24.
75 K. Deutsch, On Communication Models in the Social Sciences, „The Public Opinion Quarterly”
1952, nr 3, s. 356–380.
72 73 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
137
cząstkowych, precyzyjnie dochodząc do twierdzeń ogólnych za pomocą ustaleń mniejszej wagi. W twierdzeniu tym zawiera się zastrzeżenie, że jeśli użyjemy zbyt wielu
zmiennych, uczynimy naszą generalizację nieczytelną i niewiarygodną. Wzorcowym
modus vivendi między potrzebą ogólnej teorii a ujęciami szczegółowymi pozostawała
dla Kaplana teoria ekonomii, zawierająca stosunkowo nieliczne założenia na temat
charakteru społeczeństwa, wspierająca się na generalizacjach o wysokim stopniu abstrakcji. Teoria ekonomii nie zajmuje się bowiem bieżącymi, konkretnymi działaniami
podmiotów na rynku gospodarczym, finansowym itd. Bada raczej sytuacje abstrakcyjne – modelowe, idealne, możliwe do wyobrażenia w dowolnym miejscu i czasie;
skąd czerpana jest żywotność i uniwersalizm tego typu teorii. Podobnie jak w ekonomii, tak i w stosunkach międzynarodowych mamy faktycznie do czynienia z niewielką
liczbą kluczowych podmiotów o wybranych parametrach, które dobrze ilustrują ich
potencjały i definiują potencjalny charakter ich zachowań. Powyższe parametry można
wykorzystać np. do ukazania, jakie czynniki wpływają na wzrost potęgi. Behawioryści, podobnie jak bullowscy „klasycy”, również zauważali różnice między odmiennym
charakterem polityki międzynarodowej i wewnętrznej. System międzynarodowy różni
się od wewnętrznego tym, że jego aktorzy są niezależni, mają odmienne potencjały,
zdolności, możliwości i metody działania. Behawioryści raczej abstrahują od ogólnej
spekulacji na temat hierarchii i stosunków władzy wewnętrznej.
Wykorzystanie precyzyjnych szacunków bardzo przydaje się w analizie strategicznej. Można tutaj przytoczyć typową dla prac Kaplana analizę pt. The Calculus of
Nuclear Deterrence z 1958 r., będąca przykładem wykorzystania metod badawczych
nauk przyrodniczych w naukach społecznych76. Artykuł ten – zawierający wyodrębnione aksjomaty, teorematy i szacunki oparte na rachunku prawdopodobieństwa – był
przykładem na to, że badacze stosunków międzynarodowych są w stanie przedstawiać
dobrze udokumentowane ekspertyzy na temat szczegółowych problemów politycznych świata. Ponadto, analiza strategiczna pozwala rozpatrywać warianty możliwych
zachowań w stosunkach międzynarodowych, właśnie dzięki zdolności wyodrębniania
zmiennych, które można wykorzystać w symulacji. Zdolność do przewidywania zmian
w polityce międzynarodowej otwierała przed jej badaczami dużo większe możliwości.
Jakkolwiek zwolennicy behawioryzmu nie przeciwstawiając się formułowaniu teorii
ogólnej, przyznawali, że nie można jej zastosować do konkretnych problemów nauki
o stosunkach międzynarodowych. Mimo wiary w postęp możliwości eksplanacyjnych
w nauce, teoretycy ze szkoły behawioryzmu nie wierzyli w istnienie czegoś takiego,
jak status quo stosunków międzynarodowych, w związku z tym ogólna teoria stosunków międzynarodowych – tak jak teoria ekonomii – powinna zajmować się raczej
opisem idealnych modeli rzeczywistości. W codziennej pracy teoretyka za najważniejszy uznawano sposób wyodrębniania szczegółowych zmiennych i ich zależności.
Odwołując się do wcześniejszych prac np. Klausa Knorra, Kaplan zauważał, że choć
76 M. Kaplan, The Calculus of Nuclear Deterrence, „World Politics” 1958, nr 1, s. 20–43.
138
Tomasz Pawłuszko
amerykański student nauk politycznych nie ma wielkiej wiedzy w zakresie ekonomii
ani polityki porównawczej, w jego branży nie potrzeba wielu zmiennych, gdyż teoria
powinna maksymalnie upraszczać rzeczywistość, w celu jej wyjaśnienia. Zastosowanie
zbyt wielu zmiennych sprawia, że naukowe badanie zjawisk polityki nie nadąża za jej
rzeczywistością. Porównania zmiennych winny być szybkie i klarowne.
Po zdefiniowaniu swojej postawy względem teorii, Kaplan przeszedł do polemiki
z koncepcjami tradycjonalistów, odpowiadając na zarzuty Hedleya Bulla, co doprowadziło do wymiany zdań w kilku artykułach naukowych w najbardziej poczytnych amerykańskich periodykach77. Zdaniem Kaplana, tradycjonalista, nie mając restrykcyjnej
koncepcji ani metody naukowej, może łatwo pomylić fakty naukowe z celami czy interesami politycznymi. Według behawiorystów mocne opowiedzenie się za konkretną
koncepcją naukowości pozwoli uniezależnić się od nacisków politycznych, częstych
w przypadku nauk społecznych. Swoją opinię na temat rozdziału nauki od innych
form wiedzy uzasadnia Kaplan, odwołując się do poglądów Arystotelesa, który podobnie odróżniał naukę od sztuki78. Nauka ma być precyzyjna, jasna i wiarygodna oraz
przydatna. Tradycjonaliści mają wprawdzie rację, gdy mówią o odmienności ludzkich
systemów społecznych od innych systemów występujących w przyrodzie, nie oznacza
to jednak niemożności zastosowania analizy systemowej do badania społeczeństwa –
tym bardziej, jeśli istnieje w nim wiele regularności, dostrzegalnych i bez naukowej
weryfikacji. Koncepcje systemowe pozwalają łączyć często odległe fakty i zauważać
związki między zjawiskami79. Naukowe badanie stosunków międzynarodowych jest
możliwe tym bardziej, gdyż jest to dziedzina pełna planowania, szacowania i spekulacji. Nauka może więc pozwolić na skuteczną interpretację działań politycznych i być
bliżej społeczeństwa niż ogólne spekulacje historiozoficzne.
Kaplan poczuł się dotknięty tym, że Bull wrzucił wszystkich badaczy teorii systemowej „do jednego worka”, podczas gdy w rzeczywistości zajmowali się oni różnymi problemami teoretycznymi, np. Karl Deutsch zajmował się wówczas problemem indukcji w badaniach teoretycznych nauk społecznych. Jeszcze innej techniki
badawczej używał Bruce Russett. Wszyscy zwolennicy teorii systemowej uważali
wszakże, że podsumowanie ich dorobku jako marginalnego w rozwoju teorii ogólnej
jest niesprawiedliwe. Wśród zarzutów pod adresem tradycjonalistów Kaplan podawał m.in. niezdolność do modernizacji swoich koncepcji teoretycznych, niechęć do
dialogu między zwolennikami odmiennych podejść. Zwracał też uwagę na fakt, że
mimo, iż wielu zwolenników tradycjonalizmu potwierdza swoimi ustaleniami badania teoretyków systemów, nie potrafi się do tego przyznać80. Zarzucał też teoretykom
77 Spór Bulla i Kaplana toczony był głównie na łamach „World Politics”, skąd też pochodzi większość
tekstów tych autorów, wykorzystanych do badań na potrzeby niniejszego studium.
78 M. Kaplan, The New Great Debate: Traditionalism vs. Science in International Relations, „World
Politics” 1966, nr 1, s. 1–20.
79 T. Łoś-Nowak, op. cit., s. 90–101.
80 M. Kaplan, The New…, op. cit., s. 16–20.
Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych
139
tradycjonalizmu stosowanie nienaukowych, domyślnych i ukrytych założeń, niezdolność do wyodrębnienia zmiennych i zakreślenia granic teorii. Ogólna teoria stosunków
międzynarodowych była dla behawiorystów nienaukowym mitem. Niemniej jednak
Ronald Rogowski, podsumowując powyższą debatę, stwierdził, iż po kilkudziesięciu
latach sporów nadal nie jesteśmy przyzwyczajeni do myślenia o stosunkach międzynarodowych w sposób systemowy. W przypadku spraw społecznych badacze muszą
brać pod uwagę, iż nie są w stanie zbadać czystych „faktów” społecznych. Percepcja
wszakże jest „skażona” tym, że „fakty” nie mają niezależnego bytu od ludzkich kategorii poznawczych, które służą do ich porządkowania81. Problem ten, z którym filozofia nauki boryka się od dziesięcioleci, wystąpił bardzo wyraźnie podczas prac nad
tworzeniem założeń nauki o stosunkach międzynarodowych, gdzie odległość badacza
od jego (zmiennego przecież) przedmiotu badań pozostaje bardzo duża.
Spór tradycjonalistów i behawiorystów wpłynął w sposób istotny na proces
powstawania nauki o stosunkach międzynarodowych, a wielu badaczy uczestniczących w tym sporze pozostaje nadal autorytetami na gruncie tej nauki. Wiele kwestii
dyskutowanych w latach 50. i 60. XX wieku pozostaje wciąż aktualnych, a wnioski
wynikające ze sporu epistemologicznego do dziś budzą zainteresowanie i kontrowersje. Przekrojowy charakter dyskusji toczonej wokół powstającej nauki o stosunkach
międzynarodowych stanowi świetne wprowadzenie w specyfikę tej dziedziny wiedzy,
co zachęca do postawienia własnych pytań i poszukiwania odpowiedzi. Każdy teoretyk stosunków międzynarodowych powinien rozważyć kwestie poruszane przez założycieli dyscypliny, spór o specyfikę stosunków międzynarodowych stał się punktem
wyjścia do wszystkich ważnych podejść, dyskutowanych wciąż na łamach periodyków
naukowych. Warto nadmienić, że właśnie w okresie schyłkowym debaty między tradycjonalistami a behawiorystami pojawiło się wiele periodyków poświęconych szeroko
pojętym studiom międzynarodowym i ich teorii82.
Anglo-Saxon sources of the discipline of International Relations
Summary
The discipline called International Relations was developed in the United States from the study
of international law, which attracted researchers from political science and historical studies, in
the general context of the classic political philosophy. The basic aim of the author is to examine
the effect of this development in its historical context of the interwar period as well as the postwar period. The starting point of the analysis is the idea of the current understanding of the
theory of international relations and its historical roots. Mainstream theories treat the past of the
R. Rogowski, op. cit., s. 414–415.
Najpopularniejsze periodyki w dziedzinie stosunków międzynarodowych powstałe w latach 70.
XX wieku, to np. amerykański „International Security”, brytyjskie „Review of International Studies” czy
„Millenium. Journal of International Studies”.
81 82 140
Tomasz Pawłuszko
international theory as a chain of methodological and theoretical debates concerning the scope
of the discipline and its mission. The problem of the identity of International Relations lies
in the argument over the today’s vision of the discipline’s history. The so-called Great Debate
between realists and idealists is an arguable phenomenon as well as the identity of political realists’ vision of the international order and its rules, especially the international balance of power.
The study tries to show the determinants of the theory of international relations before the era
of positivism. It is a fascinating period of the emergence of this „laboratory of the world”. The
analysis reveals the opinion of several American, British and Australian authors on the identity
of international studies from the perspective of political science.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
opracowania i materia£y
Miron Lakomy
Cyberwojna jako rzeczywistość
XXI wieku
Rozwój Internetu na przełomie XX i XXI wieku stanowi z pewnością jeden z najbardziej doniosłych przełomów technologicznych w historii ludzkości. Internet, początkowo wykorzystywany głównie do badań naukowych, stał się pod koniec lat 90.
XX wieku nieodłącznym elementem funkcjonowania jednostek, społeczeństw, państw
i ich organizacji. Łącząc technologie informatyczne z telekomunikacyjnymi, Internet
otworzył nową erę globalnego komunikowania. Rewolucja sieciowa lat 90. XX wieku
doprowadziła w końcu do sytuacji, w której coraz więcej dziedzin życia opiera się na
wykorzystaniu technologii informatycznych. W 1995 r. na świecie dostęp do Internetu
miało jedynie 16 milionów użytkowników. Pięć lat później, było ich już 361 milionów,
w grudniu 2005 r. 1,018 miliarda, a w czerwcu 2010 r. niemal 2 miliardy1. Komputeryzacja2 i informatyzacja3, niosące ze sobą zasadnicze zmiany w niemal wszystkich dziedzinach życia, rodziły jednak od początku nowe wyzwania dla bezpieczeństwa państw.
Zasadniczą wątpliwość może budzić sama natura Internetu, w którym takie kategorie, jak granice państwowe czy podział na sferę publiczną i prywatną rozmywają się.
Poważnym wyzwaniem jest również anonimowość i względna łatwość ukrycia swoich działań w sieci, co powoduje, iż tradycyjne metody reagowania na zagrożenia dla
bezpieczeństwa tracą sens. Już w 1996 r. w raporcie amerykańskiego ośrodka eksperckiego RAND, wymieniono najważniejsze powody rosnącego znaczenia sieci teleinformatycznych dla bezpieczeństwa państw. Według RAND, są to: niskie koszty działalności, brak tradycyjnych granic, zwiększona możliwość prowadzenia działalności
Internet Growth Statistics, Internet Growth and Stats, http://www.allaboutmarketresearch.com
(22.01.2011).
2 Polega na zastępowaniu tradycyjnych metod funkcjonowania urzędów państwowych systemami
komputerowymi, m.in. przez wprowadzanie elektronicznych baz danych, formularzy internetowych czy listów e-mail jako podstawowych metod komunikacji.
3 Polega na wykorzystaniu systemów informatycznych do analizy i przetwarzania wprowadzonych
danych.
1 142
Miron Lakomy
propagandowej, brak wywiadu strategicznego, brak systemów ostrzegania oraz oceny
prawdopodobieństwa ataków, trudności związane z formowaniem koalicji międzynarodowych oraz wrażliwość na atak na terytorium USA4. Skomplikowana natura sieci
komputerowych tworzących tzw. cyberprzestrzeń5 sprawiła, że już niemal od początku
ich powstania wykorzystywane były do działań w sferze bezpieczeństwa i obronności.
Coraz częściej zarówno w mediach, jak i literaturze naukowej, dla opisania tego zjawiska, używa się terminu „cyberwojna”6. Warto więc zadać pytanie, czy cyberwojna,
będąca początkowo wizją science-fiction, stanie się w XXI wieku rzeczywistością?
1. Cyberprzestrzeń jako nowy wymiar
polityki bezpieczeństwa
Sieci informatyczne już od momentu powstania były polem pierwszych, jeszcze niezbyt
spójnych, prób ich wykorzystania do celów politycznych bądź militarnych. Chronologicznie pierwszą była prawdopodobnie operacja przeprowadzona przez amerykańską
CIA w 1982 r. W kanadyjskim programie przemysłowym, skradzionym przez radzieckich szpiegów amerykańskim agentom, udało się umieścić tzw. bombę logiczną. Po
zainstalowaniu skradzionego oprogramowania w systemie zarządzającym radzieckimi
rurociągami, bomba ta doprowadziła do przeciążenia i potężnego wybuchu na Syberii7.
Wydarzenie to stało się pierwszym wykorzystaniem cyberprzestrzeni do działań sabotażowych. Inny przykład pochodzi z 1987 r., kiedy grupa niemieckich hakerów, tzw.
VAXBusters, dokonała serii włamań do amerykańskich serwerów, m.in. bazy w Rammstein i NASA. Warto również wspomnieć o zmodyfikowanym programie PROMIS,
który był wykorzystywany przez NATO do włamywania się do sieci informatycznych
krajów Układu Warszawskiego. W latach 80. XX wieku również kraje bloku komunistycznego zapoznały się z możliwościami działań w cyberprzestrzeni, czego przejawem było wynajęcie niemieckiego hakera Markusa Hessa, który złamał zabezpieczenia
wielu amerykańskich instytucji naukowych i wojskowych (m.in. Pentagonu oraz MIT)8.
Strategic War… in Cyberspace, „Rand Research Brief” ze stycznia 1996 r.
Termin ten został po raz pierwszy wykorzystany przez Williama Gibsona w powieści Neuromancer,
gdzie oznaczał on świat cyfrowych sieci, stanowiący pole, na którym ścierały się interesy państw i korporacji. Natomiast według jednej z naukowych definicji, sformułowanych przez Pierre’a Delvy’ego, cyberprzestrzeń oznacza „przestrzeń otwartego komunikowania za pośrednictwem połączonych komputerów
i pamięci informatycznych, pracujących na całym świecie”. Za M. Lakomy, Znaczenie cyberprzestrzeni dla
bezpieczeństwa państw na początku XXI wieku, „Stosunki Międzynarodowe – International Relations” 2010,
nr 3–4, s. 55–56.
6 Zob. Virtual Criminology Report, McAfee Corporation, 2009.
7 War in the fifth domain, „The Economist” z 1 lipca 2010 r.
8 T. Formicki, Komandosi cyberprzestrzeni, „Stosunki Międzynarodowe” z 7 listopada 2007 r., www.
stosunki.pl (22.01.2011).
4 5 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
143
Znaczenie cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw zaczęło rosnąć w latach 90.
XX wieku, gdy komputery i Internet rozprzestrzeniały się w coraz szybszym tempie.
Upowszechnienie dostępu do sieci otworzyło nowe możliwości, ale i zagrożenia przed
państwami, jak i aktorami niepaństwowymi. Coraz większym problemem o zasięgu
globalnym stawały się m.in. wirusy komputerowe. Przykładowo, już w 1992 r. globalną akcję prewencyjną wywołał wirus Michelangelo, który miał, według przewidywań, zainfekować aż 5 milionów komputerów. Dzięki ostrzeżeniom mediów, liczba
aktywowanych wirusów w rzeczywistości sięgnęła kilku tysięcy. Kolejną światową
akcję wywołał wirus Boza, o którym ostrzegały m.in. media oraz Microsoft9. W 1999
r. wirus Melissa, wykorzystując Internet, rozprzestrzenił się na całym świecie, powodując straty w wysokości około 1 miliarda USD. O rosnącym zagrożeniu złośliwym
oprogramowaniem na przełomie wieków, świadczył także wirus I love you, który,
wykorzystując proste mechanizmy inżynierii społecznej, zaraził 10% wszystkich komputerów, mających dostęp do sieci i spowodował straty szacowane od 5,5 do 8,7 miliardów USD10. Należy jednak zauważyć, że wówczas za tworzenie tego typu programów odpowiedzialni byli z reguły pojedynczy programiści, którzy pisali je bardziej
dla udowodnienia swoich umiejętności, niż chęci spowodowania konkretnych strat.
Obok stale rozprzestrzeniającego się szkodliwego oprogramowania, w drugiej
połowie lat 90. XX wieku doszło także do wzrostu liczby aktów terroryzmu i szpiegostwa przy wykorzystaniu sieci teleinformatycznych. Już w 1998 r., w związku z wydarzeniami w Timorze Wschodnim, hakerzy zagrozili paraliżem indonezyjskiego systemu
bankowego. Inny przykład może stanowić Malezja, gdzie w latach 1999–2000 doszło
do ponad 100 ataków na serwery i witryny internetowe instytucji rządowych. Najpoważniejsza w skutkach była jednak afera Moonlight Maze, która rozpoczęła się w marcu
1998 r. i trwała dwa lata. W tym okresie rosyjscy hakerzy dokonali serii skoordynowanych ataków w cyberprzestrzeni na serwery wielu amerykańskich instytucji rządowych i prywatnych, w tym m.in. Pentagonu, NASA, Departamentu Energii, uniwersytetów oraz instytutów badawczych. Dzięki nim uzyskali oni przykładowo informacje
dotyczące systemów kierowania rakietami USA. Wydarzenia te częściowo otworzyły
oczy amerykańskiej opinii publicznej na zagrożenia płynące z cyberprzestrzeni, dzięki
czemu pojawiły się pierwsze projekty legislacji regulującej ten wymiar bezpieczeństwa.
Warto również wspomnieć o pierwszym, choć mało istotnym, wykorzystaniu cyberprzestrzeni w ramach konfliktu zbrojnego. W marcu 1999 r., podczas operacji NATO
w Kosowie, informatycy Sojuszu dokonali wielu ataków w cyberprzestrzeni, których
celem było zablokowanie infrastruktury teleinformatycznej Serbii. W odwecie, serbscy
hakerzy podjęli wiele prób zablokowania serwerów Paktu Północnoatlantyckiego11.
http://poradnik.2lo.elblag.pl/800/wirusy-pd/1.html (24.01.2011).
G. Garza, Top 10 Worst Computer Viruses, Catalogs.com, http://www.catalogs.com (24.01.2011).
11 S. Moćkun, Terroryzm cybernetyczny – zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego i działania
amerykańskiej administracji, „Raport Biura Bezpieczeństwa Narodowego”, Warszawa, lipiec 2009 r., s. 2;
M. Łapczyński, Zagrożenie cyberterroryzmem a polska strategia obrony przed tym zjawiskiem, „Pulaski
9 10 144
Miron Lakomy
Co prawda, operacja ta ochrzczona terminem Matrix nie miała większego znaczenia
dla operacji NATO, jednak stanowiła historycznie pierwszy przykład wykorzystania
cyberprzestrzeni, równolegle z konfliktem zbrojnym. Mimo raczej niewielkiej wagi
opisanych wyżej wydarzeń, przykłady wykorzystania cyberprzestrzeni w latach 80.
i 90. XX wieku pozwalały przewidywać, że znaczenie tego wymiaru bezpieczeństwa
miało w kolejnych latach dynamicznie rosnąć.
Dynamiczny rozwój Internetu i powszechna komputeryzacja na początku
XXI wieku sprzyjały wykorzystaniu cyberprzestrzeni do działań naruszających bezpieczeństwo państw. Do krajów, które jako pierwsze zaczęły stosować zorganizowane
formy cyberataków dla realizacji własnych celów politycznych, wywiadowczych czy
militarnych, należy zaliczyć przede wszystkim Stany Zjednoczone, Rosję oraz Chiny.
Rosja na przełomie wieków stała się głównym producentem tzw. malware, nie tylko
wirusów, lecz także „trojanów” czy „robaków”. Podobną rolę zaczęły również odgrywać
Chiny, które na przełomie wieków zdecydowanie zwiększyły swoją aktywność w Internecie. Dowodem na to była afera Titan Rain z 2003 r., kiedy doszło do serii skoordynowanych ataków chińskich hakerów na amerykańskie serwery rządowe i korporacyjne.
Dzięki nim wyciekły poufne informacje, pochodzące m.in. z NASA, Lockheed-Martin
czy Redstone Arsenal, m.in. na temat programu F-35 Joint Strike Fighter12. Obiektem
ataków coraz częściej stawały się również serwery w Europie Zachodniej. Ich celem
było uzyskanie przez chińskich i rosyjskich hakerów nowych technologii. Nowością,
świadczącą o postępie w tej dziedzinie, było wykorzystanie przez ChRL Internetu do
infiltrowania tybetańskiej opozycji. W ramach tych działań, włamano się m.in. do komputera Dalajlamy. W sieci zaktywizowały się również organizacje terrorystyczne, czego
symbolem stało się powstanie w sierpniu 2006 r. Global Islamic Media Front. Ponadto,
takie grupy, jak Al-Kaida czy Hezbollah zaczęły wykorzystywać Internet nie tylko do
ataków na zachodnie witryny internetowe, ale przede wszystkim do rekrutacji nowych
członków i propagowania wyznawanej przez siebie ekstremistycznej ideologii13.
Mimo opisanych wyżej procesów, świadomość zagrożeń pojawiających się
w cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw nadal była w tym okresie niewielka.
Przełomowym momentem okazała się druga połowa pierwszej dekady XXI wieku.
W 2006 r. Izrael w czasie operacji militarnej przeciwko Hezbollahowi został wielokrotnie zaatakowany w cyberprzestrzeni przez hakerów, pochodzących z państw Bliskiego Wschodu. Sprawiło to, że rząd w Tel Awiwie zaczął przywiązywać zdecydowanie większą wagę do tego wymiaru bezpieczeństwa. Pozwoliło mu to w krótkim czasie osiągnąć niebywały postęp w tej dziedzinie14. Symbolicznym zwrotem
Policy Papers” 2009, nr 7, s. 1; P. Sienkiewicz, Wizje i modele wojny informacyjnej, w: L.H. Haber (red.),
Społeczeństwo informacyjne – wizja czy rzeczywistość?, Kraków 2003, s. 376–377.
12 B. Graham, Hackers Attack Via Chinese Web Sites, „Washington Post” z 28 sierpnia 2005 r.
13 M. Lakomy, op. cit., s. 60–61.
14 D. Eshel, Israel Adds Cyber-Attack to IDF, Military.com, 10 lutego 2010 r., http://www.military.com
(24.01.2011).
Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
145
w debacie na ten temat stała się jednak tzw. pierwsza cyberwojna, czyli wydarzenia
z Estonii z kwietnia 2007 r. W związku z ostrym kryzysem politycznym na linii Tallin–Moskwa, dotyczącym planów usunięcia pomnika „Brązowego Żołnierza”, rosyjscy hakerzy dokonali bezprecedensowego, zmasowanego ataku na estońskie serwery
i serwisy internetowe, zarówno sektora publicznego jak i prywatnego. Zablokowano
witryny www, m.in.: prezydenta Estonii, rządu, części ministerstw, parlamentu, partii
politycznych, koncernów medialnych oraz największych banków. Estońscy politycy
oskarżyli o atak Rosjan, choć – jak stwierdził minister obrony Jaak Aaviksoo – nie
było dowodu na bezpośrednie zaangażowanie Kremla15. Wiele dowodów wskazywało
jednak na udział w ataku służb specjalnych Federacji Rosyjskiej. Oceniając te wydarzenia, warto przytoczyć opinię Linnara Viika, estońskiego eksperta komputerowego,
według którego głównym celem ataków były serwery o krytycznym znaczniu dla
funkcjonowania państwa, w tym m.in. obsługujące połączenia telefoniczne16. Inny ekspert, James Hendler, porównał wydarzenia z Estonii bardziej do „cyberzamieszek” niż
precyzyjnie wymierzonych ataków17. Natomiast premier Estonii Andrus Ansip przyrównał blokowanie serwisów komputerowych do zabronionych przez prawo międzynarodowe blokad portów i lotnisk, wzywając jednocześnie „społeczność międzynarodową” do podjęcia działań, zmierzających do przeciwdziałania płynącym z cyberprzestrzeni zagrożeniom18. Podczas „pierwszej cyberwojny” szczególnie groźne okazały się
ataki na system bankowy, który jest w tym kraju bardzo zaawansowany. Ze względu
na fakt, iż około 90% transakcji bankowych odbywało się tam za pomocą Internetu,
system ten został w zasadzie sparaliżowany. Do ataku wykorzystano metodę DDoS
(Distributed Denial of Service), polegającą na zablokowaniu systemów komputerowych, poprzez zajęcie wszystkich wolnych zasobów, wykorzystując do tego jednocześnie wiele komputerów19. Przyjęcie tego sposobu ataku było możliwe dzięki rozbudowanej sieci botnet, czyli grupy komputerów20 zainfekowanych złośliwym oprogramowaniem i kontrolowanych z ukrycia przez zarządzających daną siecią hakerów21.
Szacuje się, że rosyjski botnet wykorzystany w Estonii był jednym z największych
funkcjonujących na świecie, o czym świadczyła bezprecedensowa skala ataków22. Był
Estonia Has no Evidence of Kremlin Involvement in Cyber Attacks, RIA „Novosti”, 6 września
2007 r., http://en.rian.ru/world (24.01.2011).
16 Cyberwarfare: Newly Nasty, „The Economist” z 24 maja 2007 r.
17 S. Waterman, Who Cyber Smacked Estonia, Spacewar.com, 11 czerwca 2007 r., http://www.spacewar.com/reports (25.01.2011).
18 M. Lakomy, op. cit., s. 61.
19 T. Grabowski, Użytkowniku, broń się sam, Obfusc.at, 16 grudnia 2002 r., http://obfusc.at/ed
(25.01.2011).
20 Mogącej liczyć nawet setki tysięcy bądź miliony jednostek.
21 B. Łącki, Botnet od podszewki, „Heise Security” z 13 czerwca 2007 r., http://www.heise-online.pl/
security/features (25.01.2011).
22 I. Thompson, Russia „Hired Botnets” for Estonia Cyber-War, V3.co.uk, 31 maja 2007 r., http://
www.v3.co.uk/vnunet (25.01.2011).
15 146
Miron Lakomy
to pierwszy przypadek w historii, kiedy za pomocą ataku cybernetycznego obcemu
państwu udało się sparaliżować na pewien czas funkcjonowanie ważnych instytucji
państwowych i prywatnych. Wydarzenia te udowodniły więc, że zagrożenia płynące
z cyberprzestrzeni są jak najbardziej realne i posiadając odpowiedni potencjał można
zablokować funkcjonowanie infrastruktury krytycznej państwa za pomocą ataków
w sieciach teleinformatycznych.
„Pierwsza cyberwojna”, jak określono przypadek Estonii, nie była jedynym przejawem wzrostu znaczenia cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw. 6 września
2007 r. izraelskie lotnictwo w ramach operacji Orchard dokonało bombardowania
syryjskiego ośrodka wojskowego, w którym prowadzono prace nad bronią atomową23.
Według informacji podanych przez amerykańskich ekspertów, aby uniknąć wykrycia
samolotów IDF przez syryjską obronę powietrzną, wykorzystano wirus komputerowy
Suter, opracowany przez BAE Systems. Program ten został zaprojektowany tak, aby
mógł atakować sieci komputerowe i telekomunikacyjne przeciwnika, jednocześnie
pozwalając na monitorowanie i przejmowanie kontroli m.in. nad systemami radarowymi obrony powietrznej. Jego wykorzystanie pozwoliło izraelskiemu lotnictwu
dolecieć do celu, nie alarmując syryjskich sił powietrznych24. Izrael udowodnił więc,
że działania w cyberprzestrzeni mogą skutecznie zakłócić funkcjonowanie podstawowych systemów obronnych państwa.
Do końca 2007 r. doszło jeszcze do kilku innych incydentów świadczących
o rosnącej rywalizacji państw w cyberprzestrzeni. We wrześniu 2007 r. amerykańscy
eksperci ujawnili informacje, które wskazywały, iż w samych tylko Stanach Zjednoczonych chińscy hakerzy, dokonujący regularnych ataków na instytucje USA, kontrolują około 750 tysięcy komputerów w ramach własnej sieci botnet. Były doradca
Pentagonu, Paul Strassman, określił tego typu sieć komputerów jako najtańszą broń
ofensywną, jaką każdy kraj sobie może zapewnić25. O rosnącym zagrożeniu USA
świadczyły także informacje podane przez Jima Lewisa, dyrektora Center for Strategic and International Studies. Według niego, w 2007 r. doszło do „elektronicznego
Pearl Harbor” w Stanach Zjednoczonych, kiedy w serii skoordynowanych ataków,
włamano się do serwerów Departamentów Obrony, Stanu, Handlu i Energii, gdzie
uzyskano m.in. dostęp do informacji dotyczących funkcjonowania sieci elektroenergetycznej USA. W ich wyniku, niektóre amerykańskie serwery rządowe pozostały
nieczynne nawet przez tydzień. Dane te świadczyły o tym, że skala zagrożeń, pojawiających się w cyberprzestrzeni, wzrosła na tyle, iż rozwijany od lat amerykański
potencjał w tym wymiarze przestaje sobie z nimi radzić. Wydarzeniami o ogromnym
znaczeniu były również ataki hakerów w Brazylii w 2005 i 2007 r., w wyniku których
D. Ephron, The Whispers of War, „Newsweek” z 1 października 2007 r.
D.A. Fulgham, Why Syria’s Air Defense Failed to Detect Israelis, „Aviation Week and Space Technology” z 3 października 2007 r.
25 S. Waterman, China has .75M Zombie Computers in U.S., UPI.COM, 17 września 2007 r., http://
www.upi.com/Top_News (25.01.2011).
23 24 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
147
doszło do poważnych awarii dostaw prądu. Tylko w jednym z nich na dwa dni prąd
straciło około 3 milionów ludzi26. Wydarzenia te potwierdziły podatność krytycznej
infrastruktury państwa na ataki w cyberprzestrzeni.
Kolejnym przełomowym momentem w debacie na ten temat był sierpień 2008 r.,
kiedy doszło do tzw. drugiej cyberwojny, toczącej się równolegle z konfliktem w Osetii
Południowej. Już trzy dni przed jego wybuchem, 5 sierpnia, gruzińscy hakerzy dokonali dwóch ataków na strony osetyńskiej agencji informacyjnej oraz radia rządowego
w Cchinwali. W ich wyniku media te zaczęły nadawać informacje podawane przez
Alania TV, gruzińską stację telewizyjną skierowaną do Osetyńczyków27. 7 sierpnia, gdy
wojska gruzińskie dokonały ataku na Osetię Południową, reakcja Federacji Rosyjskiej
objęła kilka teatrów działań. Oprócz wykorzystania sił zbrojnych na lądzie, w wodzie
i powietrzu, w konflikt ten włączyli się również rosyjscy hakerzy. Dokonali oni serii
ataków na strony internetowe najważniejszych instytucji państwowych Gruzji, w tym
na witrynę prezydenta Micheila Saakaszwiliego, rządu, ministra spraw zagranicznych
oraz ministra obrony. Za pomocą metody DDoS, zablokowano również dostęp do serwerów naukowych i komercyjnych, przy czym szczególny nacisk położono na strony
internetowe o charakterze informacyjnym. Zmasowany atak na gruziński Internet sprawił, że Tbilisi zostało w dużej mierze pozbawione możliwości prezentowania swojego stanowiska międzynarodowej opinii publicznej. Przykładowo, ministerstwo spraw
zagranicznych Gruzji do publikowania oświadczeń było zmuszone wykorzystywać
blog internetowy Google. Innym przykładem sposobów działania rosyjskich hakerów było zastąpienie witryny internetowej prezydenta Gruzji zdjęciem Adolfa Hitlera.
W pomoc Gruzji zaangażowały się m.in. Polska, Ukraina i Estonia, które udostępniły
rządowi w Tbilisi własne serwery. Warto dodać, że zdaniem analityków korporacji
Greylogic, za atakami w Gruzji stały zorganizowane struktury hakerów kontrolowane
przez rosyjskie służby specjalne – GRU i FSB28. Podobnie jak w przypadku Estonii, rosyjskim hakerom udało się więc w znaczącym stopniu utrudnić funkcjonowanie nie tylko instytucji państwowych, ale także sektora prywatnego. W odróżnieniu
jednak od wydarzeń z 2007 r., tym razem największe znaczenie miało zablokowanie Gruzinom możliwości informowania światowej opinii publicznej o wydarzeniach
w Osetii. Spore znaczenie miało również wykorzystanie cyberprzestrzeni do działalności propagandowej, przede wszystkim przez przejęte gruzińskie witryny rządowe.
Oprócz „drugiej cyberwojny” w 2008 r. doszło również do poważnego włamania
do amerykańskich sieci wojskowych na Bliskim Wschodzie. Za pomocą pamięci USB
do sieci wojskowych zostało przeniesione złośliwe oprogramowanie, które błyskawicznie rozprzestrzeniło się m.in. na komputery Pentagonu. Umożliwiło to hakerom
26 G. Messick, Cyber War: Sabotaging the System, CBSNews.com, 8 listopada 2009 r., http://www.
cbsnews.com/stories/2009 (25.11.2011).
27 S. Ossetian News Sites Hacked, Civil.ge, 5 sierpnia 2008 r., http://www.civil.ge/eng (25.01.2011).
28 J. Leyden, Russian Spy Agencies Linked to Georgian Cyber-Attacks, „The Register” z 23 marca
2009 r., http://www.theregister.co.uk/2009 (25.01.2011); M. Lakomy, op. cit., s. 61.
148
Miron Lakomy
m.in. transfer tajnych danych wojskowych poza zabezpieczone serwery. Atak przez
długi czas pozostał niewykryty i stanowił największe w historii włamanie do sieci
militarnych USA. O jego powadze świadczy fakt, że w ramach operacji Buckshot
Yankee amerykańskim informatykom usunięcie malware ze wszystkich serwerów US
Army zajęło aż 14 miesięcy. Według słów przedstawicieli amerykańskiego wywiadu
po dwóch latach dochodzenia uznano, że prawdopodobnie za włamaniem stały służby
wywiadowcze Rosji, której hakerzy już wcześniej stosowali podobny kod29.
Do kolejnych ważnych wydarzeń doszło na początku 2009 r. W styczniu nastąpił
bowiem trzeci w historii zmasowany cyberatak Rosji – tym razem na Kirgistan. Przy
wykorzystaniu jednej z najpotężniejszych sieci botnet, rosyjscy hakerzy ponownie
metodą DDoS zablokowali funkcjonowanie trzech z czterech dostawców usług internetowych Kirgistanu, co spowodowało de facto paraliż całego krajowego Internetu.
Według analityków Cyber Intelligence, atak był motywowany politycznie i wiązał
się z dyskusją w tym kraju na temat dalszej przyszłości bazy wojsk amerykańskich,
biorących udział w misji w Afganistanie30. W marcu 2009 r. natomiast chińska grupa
cyberszpiegowska, ochrzczona mianem Ghostnet, dokonała włamań do 1.295 komputerów należących do instytucji państwowych, polityków, korporacji czy instytucji
badawczych w 103 krajach. Według informacji podanych przez Information Warfare
Monitor, Ghostnet był w stanie przez długi okres kontrolować komputery należące
do ministerstw spraw zagranicznych, m.in.: Iranu, Bhutanu, Indonezji, Bangladeszu,
Filipin, Brunei, Barbadosu, czy Łotwy. Włamano się również do serwerów ambasad
Pakistanu, Korei Południowej, Niemiec, Cypru, Tajlandii oraz Indii. Ponadto, chińskim
hakerom udało się uzyskać dostęp do komputerów osobistych tybetańskich opozycjonistów, w tym sekretariatu Dalajlamy. Co ciekawe, członkowie Ghostnet byli w stanie
nie tylko ściągać z zarażonych serwerów zastrzeżone dane, ale wręcz wykorzystywać
funkcjonujące w systemach kamery i mikrofony do monitorowania sytuacji w pomieszczeniach, gdzie znajdowały się komputery31. Była to największa operacja wywiadowcza
przeprowadzona za pomocą Internetu w historii, biorąc pod uwagę liczbę zaatakowanych państw. O ataki została oskarżona Chińska Republika Ludowa, która kategorycznie zdementowała jakikolwiek związek z Ghostnet32. O zaangażowaniu ChRL świadczą
jednak cele ataku, przede wszystkim państwa azjatyckie oraz chińscy opozycjoniści.
W.J. Lynn III, Defending a New Domain, „Foreign Affairs”, wrzesień/październik 2010 r.;
N. Schachtman, Insiders Doubt 2008 Pentagon Hack Was Foreign Spy Attack (Updated), Wired.com,
25 sierpnia 2010 r., http://www.wired.com/dangerroom/2010 ( 30.01.2011).
30 K. Coleman, Russia Now 3 and 0 in Cyber Warfare, DefenseTech, 30 stycznia 2009 r., http://defensetech.org (05.02.2011).
31 S. Adair, R. Deibert, G. Walton, Shadows in the Cloud: Investigating Cyber Espionage 2.0, „Information Warfare Monitor” z 6 kwietnia 2010 r.
32 Foreign Ministry Spokesperson Qin Gang’s Remarks on the So-called Chinese Cyber-spy Ring Invading Computers in Countries, Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China, 1 kwietnia
2009 r.
29 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
149
O coraz agresywniejszej postawie ChRL w cyberprzestrzeni świadczyła także tzw.
operacja Aurora, przeprowadzona przez chińskich hakerów przeciwko ponad 20 korporacjom amerykańskim w drugiej połowie 2009 r. Wśród zaatakowanych znalazły
się m.in.: Google, Adobe Systems, Northrop Grumman, Yahoo i Symantec. Celem
ataku było uzyskanie nowoczesnych technologii oraz specjalistycznego oprogramowania używanego przez te firmy. Co ciekawe, seria włamań była tak poważna, że
wywołała reakcję amerykańskiej sekretarz stanu Hillary Clinton, która zażądała od
rządu chińskiego wyjaśnień na ten temat33. O lawinowym wzroście zagrożeń, pojawiających się w cyberprzestrzeni, świadczył także fakt, iż tylko w 2009 r. pojawiło się
aż 2,8 milionów odmian szkodliwego oprogramowania, co stanowiło wzrost o 71%
w stosunku do 2008 r.34
W 2010 r. doszło do kolejnych wydarzeń, świadczących o rosnącej rywalizacji
państw w cyberprzestrzeni. Przede wszystkim, od maja do grudnia trwał konflikt między indyjskimi i pakistańskimi hakerami, w ramach którego obie strony włamały się
na tysiące stron internetowych swojego sąsiada. Zaatakowane witryny należały m.in.
do wojska, służb bezpieczeństwa, wyższych uczelni, mediów, korporacji oraz organizacji pozarządowych35.
Za kolejny przełom w tej dziedzinie uznaje się wykorzystanie, prawdopodobnie
przez izraelski wywiad, wirusa Stuxnet do zablokowania irańskiego programu atomowego. Wirus ten, zaprojektowany specjalnie w celu zatrzymania prac wirówek wzbogacania uranu, został przeniesiony do systemów elektrowni atomowych w Natanz
i Bushehr za pomocą pamięci USB. Przeznaczono go do przeprogramowania systemów
SCADA (Supervisory Control and Data Acquisition) używanych do kontrolowania procesów przemysłowych. Wyjątkową zdolnością Stuxnet była możliwość ukrywania nie
tylko własnej obecności, ale także efektów przeprogramowania systemów w elektrowniach atomowych, m.in. poprzez zakłócanie działalności sensorów. Cechą wyróżniającą go od innych programów tego typu jest również fakt, iż został on zaprojektowany
do ataku na trzy różne systemy komputerowe. Mimo braku bezpośrednich dowodów,
wskazujących na zaangażowanie wywiadów Izraela i Stanów Zjednoczonych, uznaje
się, iż w związku z fiaskiem międzynarodowych prób zatrzymania irańskiego programu
atomowego środkami politycznymi, oba państwa zdecydowały się na wykorzystanie
do tego cyberprzestrzeni. O zaangażowaniu izraelskiego wywiadu elektronicznego
świadczyły także odniesienia w kodzie wirusa do Biblii. Jak stwierdził Ralf Langner,
niemiecki naukowiec badający ten wirus, program ten zawiera łacińskie słowo myrtus
H. Clinton, Statement on Google Operations in China, U.S. Department of State, 12 stycznia 2010 r.;
K. Jackson Higgins, ‘Aurora’ Attacks Still Under Way, Investigators Closing in on Malware Creators, Darkreading, 10 lutego 2010 r., http://www.darkreading.com (30.01.2011).
34 Annual Report PandaLabs 2010, Panda Security, s. 6; P. Reszczyński, Cyberwojna to nie fikcja,
„Dziennik Internautów” z 8 grudnia 2010 r., http://di.com.pl (09.02.2011).
35 Pak Cyber Army Hacks 270 Indian Websites, Including that of CBI, „Karachi News” z 4 grudnia
2010 r., http://www.karachinews.net (31.01.2011).
33 150
Miron Lakomy
(mirt), które w wersji hebrajskiej – Hadassah – było jednym z imion Estery, Żydówki,
będącej żoną króla Persji36. Zdanie to potwierdził również raport Kaspersky Labs,
który stwierdził, że zaprojektowanie tak wysoce skomplikowanego programu byłoby
możliwe tylko dzięki działaniu o zasięgu państwowym37. Według pojawiających się
informacji, wirus ten skutecznie zahamował postępy tego projektu, mimo zaprzeczeń
formułowanych przez Teheran. Efektem rozprzestrzenienia się wirusa stało się trzymiesięczne opóźnienie otwarcia elektrowni w Bushehr. Co prawda, irańscy politycy
zdementowali informacje, że Stuxnet doprowadził do komplikacji w rozwoju programu atomowego, jednak o powadze sytuacji świadczyła m.in. wypowiedź ministra
przemysłu Mahmuda Liaii, który stwiedził, że Iran znalazł się w stanie wojny elektronicznej38. Co ciekawe, wirus rozprzestrzenił się prawdopodobnie za pomocą rosyjskich firm podwykonawczych, pracujących przy budowie elektrowni. Stuxnet pojawił
się bowiem m.in. w Indiach i Indonezji, gdzie pracowały te same firmy, co w Iranie.
Wirus pojawił się również w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii czy Malezji, ale jednak najbardziej rozprzestrzenił się w Iranie, gdzie zainfekowanych zostało
około 63 tysięcy komputerów. Według niektórych informacji, atak Stuxnetu nadal trwa,
w związku ze stale pojawiającymi się nowymi jego wersjami39. Zdaniem ekspertów,
wirus ten jest najbardziej zaawansowanym złośliwym programem, jaki kiedykolwiek
stworzono, stanowiącym zarazem wejście w nową erę cyberwojny i cyberprzestrzennego wyścigu zbrojeń. Według Davida Gerwitza, użycie Stuxnetu ma dla bezpieczeństwa międzynarodowego znaczenie podobne, jak zrzucenie bomb atomowych na Hiroszimę i Nagasaki. W jego opinii, tego typu oprogramowanie jest w cyberprzestrzeni
podobnym zagrożeniem jak broń atomowa w konwencjonalnym konflikcie zbrojnym.
Natomiast zdaniem Elizabeth Katiny, gdyby wirus ten dostał się w ręce grup terrorystycznych, mógłby posłużyć do ataków na infrastrukturę krytyczną Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, m.in. sieć elektroenergetyczną czy inne usługi komunalne40.
Warto również wspomnieć o informacjach, które pojawiły się na początku 2011 r.
na temat wynalezienia „ostatecznej” broni w Internecie. Naukowcom z University of
Minnesota udało się opracować metodę ataku w cyberprzestrzeni, której skutkiem
byłoby sparaliżowanie Internetu na całym świecie. Nowy sposób polega na ataku na
węzły sieci – routery – za pomocą bardzo dużej sieci botnet, liczącej około 250 tysięcy
36 A. Matrosov, E. Rodionov, D. Harley, J. Malcho, Stuxnet Under the Microscope, Revision 1.31,
ESET Report, 2010; Annual Report PandaLabs 2010, Panda Security, s. 4; Stuxnet został stworzony przez
izraelski wywiad?, „Dziennik Internautów” z 1 października 2010 r., www.di.com.pl (31.01.2011).
37 W. Maclean, Iran „First Victim of Cyberwar”, News.scotsman.com, 25 września 2010 r., http://
news.scotsman.com/world (01.02.2011).
38 A. Aneja, Under Cyber-Attack, Iran Says, „The Hindu” z 26 września 2010 r.
39 Stuxnet Worm Rampaging Through Iran: IT Official, Webicite.com: http://www.webcitation.org
(01.02.2011).
40 Stuxnet Heralds Age of Cyber Weapons, Virtual Arms Race, „Homeland Security Newswire”
z 27 stycznia 2011 r., http://homelandsecuritynewswire.com (01.02.2011); To był izraelski cyber-atak na
Iran, Dziennik.pl, 1 października 2010 r., http://wiadomosci.dziennik.pl (01.02.2011).
Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
151
komputerów. Według specjalistów, obecna struktura Internetu nie pozwala na obronę
przed taką metodą ataku, jednak jest on mało prawdopodobny. Sposób ten mógłby
jednak posłużyć jako „broń ostateczna” w cyberwojnie41.
2. Cyberwojna a cyberprzestępczość
Opisane powyżej przejawy wykorzystania cyberprzestrzeni w polityce bezpieczeństwa
państw można podzielić na trzy grupy:
● cyberterroryzm – polegający na politycznie motywowanych atakach na komputery, systemy i sieci informatyczne w celu osiągnięcia określonych korzyści;
● działalność wywiadowczą – polegającą na próbie uzyskania niejawnych informacji z serwerów, należących do osób prywatnych, instytucji rządowych lub
prywatnych42;
● wykorzystanie cyberprzestrzeni do prowadzenia działań zbrojnych w ramach
kolejnego teatru wojny.
W tym kontekście powstaje pytanie, jak się ma ta klasyfikacja do coraz częściej
wykorzystywanego terminu cyberwojny? Definicje wojny nieodłącznie dotyczą użycia
siły, przemocy, dla osiągnięcia określonych korzyści politycznych. Ponadto, sam akt
rozpoczęcia wojny, podjęcia działań zbrojnych jest wydarzeniem o ogromnym znaczeniu dla stosunków międzynarodowych. Wykorzystanie tej tradycyjnej perspektywy
w przypadku cyberwojny wydaje się jednak znacząco utrudnione, nie tylko ze względu
na odmienny charakter cyberprzestrzeni, ale także na różnice między motywowaną
państwowo cyberwojną a coraz powszechniej występującą cyberprzestępczością. Eksperci od kilku lat spierają się nad przyjęciem jednej definicji, która oddawałaby charakter tego, czym w zasadzie jest cyberwojna. Jeszcze w 2009 r. Eugene Spafford
stwierdził, że dotychczasowe wydarzenia nie dawały podstaw do wykorzystania tego
terminu. Innego zdania jest były zastępca dyrektora National Security Agency William Cromwell, który uważał, że w ciągu następnych 20–30 lat cyberataki staną się
pełnoprawnym elementem wojny43. Cyberwojnę często utożsamia się jedynie z wykorzystaniem cyberprzestrzeni do prowadzenia działań zbrojnych w ramach kolejnego,
piątego już teatru wojny. Prekursorem takiego podejścia był John A. Warden, który już
w 1995 r. stwierdził, iż cyberprzestrzeń jest obok lądu, morza, powietrza i przestrzeni
kosmicznej, piątym wymiarem walki zbrojnej44. Według Pawła Sienkiewicza, do cech
wojny cybernetycznej należy zaliczyć:
41 The Cyberweapon That Could Take Down the Internet, „Financial News Now!” z 14 lutego 2011 r.,
http://finance.morenewsnow.com (20.02.2011).
42 Zob. M. Lakomy, op. cit., s. 56.
43 Zob. Virtual Criminology Report, McAfee Corporation, 2009, s. 8–12.
44 J.A. Warden, Enemy as a System, „Airpower Journal” 1995, nr 9, s. 40–55. Zob. także: R. Fry, Fighting Wars in Cyberspace, „The Wall Street Journal” z 21 lipca 2010 r.
152
Miron Lakomy
– uzyskanie przewagi informacyjnej,
– niewidzialność przeciwnika,
– teren działania jest cyberprzestrzeń,
– a czynnikiem krytycznym jest czas45.
Wydaje się, że najpełniejszą definicję cyberwojny sformułował Richard A. Clarke.
Jego zdaniem, jest ona „działalnością państw, mającą na celu penetrację systemów
i sieci komputerowych innych podmiotów międzynarodowych dla dokonania określonych zniszczeń lub zakłóceń”46. Co za tym idzie, za „cyberwojnę” czy też wojnę
w cyberprzestrzeni można uznać nie tylko wykorzystanie sieci w ramach konfliktu
zbrojnego, ale także w celach szpiegowskich lub terrorystycznych. Podstawową
różnicą, oddzielającą pojęcie „cyberwojny” od cyberprzestępczości, byłoby w tym
wypadku zaangażowanie państw dążących do realizacji określonych interesów politycznych, gospodarczych bądź militarnych oraz zdecydowanie większa skala ataków.
3. Cyberwojna – wyzwania
Omówione wyżej przykłady pozwalają ustalić zakres i charakter zagrożeń płynących z cyberprzestrzeni, a więc z wymiaru, na którym toczy się cyberwojna. Jak
wspomniano wcześniej, działalność tę można podzielić na trzy zasadnicze kategorie.
Pierwszą z nich jest szpiegostwo w sieciach teleinformatycznych, które w XXI wieku
w coraz większym stopniu zastępuje działalność tradycyjnych służb wywiadowczych.
Przytoczone wyżej przykłady jasno udowadniają, że coraz więcej państw docenia
korzystanie z cyberprzestrzeni dla uzyskania informacji niejawnych, których zdobycie
tradycyjnymi metodami byłoby niemożliwe bądź niezwykle trudne. Szczególną rolę
pełnią tu Federacja Rosyjska i Chińska Republika Ludowa, które już w latach 90. XX
wieku podjęły pierwsze próby uzyskania istotnych dla siebie informacji poprzez penetrację cyberprzestrzeni. Można je podzielić na kilka grup: polityczne, gospodarcze,
militarne oraz technologiczne. W pierwszym przypadku, zarówno Rosja jak i Chiny
wielokrotnie infiltrowały m.in. komputery osobiste polityków, jak i serwery instytucji państwowych, w celu uzyskania informacji możliwych do wykorzystania w sporach politycznych. Doskonałym przykładem były włamania do komputerów tybetańskich opozycjonistów oraz serwerów ambasad. Informacje gospodarcze są z reguły
pozyskiwane za pomocą niemal już regularnych w XXI wieku ataków na komputery firm i korporacji międzynarodowych. W przypadku informacji militarnych sytuacja jest nieco bardziej skomplikowana, głównie z powodu niedostępności i wysokich
P. Sienkiewicz, Wizje i modele wojny informacyjnej, w: L.H. Haber (red.), Społeczeństwo informacyjne – wizja czy rzeczywistość?, Kraków 2003, s. 376–377.
46 Zob. R.A. Clarke, R. Knake, Cyberwar: The Next Threat to National Security and What to Do About
It, Ecco Press, 2010.
45 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
153
zabezpieczeń sieci wojskowych. Mimo to coraz częściej dochodzi do sytuacji, w których nawet do najlepiej chronionych sieci dostają się nieuprawnieni użytkownicy.
Natomiast w atakach, mających na celu uzyskanie nowych technologii, specjalizują
się już nie tylko państwa, ale także niezależne grupy hakerów. Realne zagrożenie
wyciekami tego typu danych potwierdziło wyprowadzenie z amerykańskich serwerów
informacji dotyczących programu Joint Strike Fighter47.
Nieco inaczej wygląda działalność cyberterrorystyczna, której głównym celem
jest osiągnięcie określonych celów politycznych48. Ataki te z reguły są skoordynowane tylko w niewielkim stopniu i charakteryzują się niskim stopniem wyrafinowania technologicznego. Najpopularniejszym środkiem jest tu metoda DDoS, wsparta
kontrolowanymi przez hakerów sieciami botnet. Symboliczna stała się „pierwsza cyberwojna”, kiedy podczas sporu politycznego na linii Tallin–Moskwa, rosyjscy programiści zablokowali wiele istotnych dla funkcjonowania Estonii serwisów
i witryn internetowych. Co prawda, wydarzenia te nie stanowiły jeszcze poważnego
zagrożenia dla infrastruktury krytycznej państwa, jednak udowodniły, iż odpowiednie wykorzystanie cyberprzestrzeni w trakcie sporu politycznego, może przynieść
znaczne korzyści49.
Tradycyjne akty cyberterroryzmu są jednak coraz częściej zastępowane nowymi,
bardziej zaawansowanymi sposobami ataku. Dowodem na to stał się wirus Stuxnet.
Potwierdził on, że wizje włamań paraliżujących funkcjonowanie infrastruktury krytycznej państwa stały się rzeczywistością. Po raz pierwszy bowiem zaprojektowano
narzędzie, które potrafi zakłócić wysoce wyspecjalizowane procesy przemysłowe, jednocześnie stale się rozprzestrzeniając i ukrywając swoje istnienie. Tego typu instrumenty, zdaniem ekspertów, byłyby w stanie sabotować wykonywanie najważniejszych
funkcji państwowych, w tym m.in.: sieć gazową, elektroenergetyczną, ciepłowniczą,
telekomunikacyjną, wodociągową czy transportową, system produkcji i dystrybucji
żywności i paliw, system opieki zdrowotnej oraz system bezpieczeństwa narodowego.
Wykorzystanie podobnej broni w cyberprzestrzeni może być katastrofalne w skutkach
dla zaatakowanego państwa. Potencjalnie atak za pomocą wirusa bazującego na rozwiązaniach Stuxnet, mógłby doprowadzić do katastrofy humanitarnej w zasadzie bez
jednego wystrzału. Widać więc wyraźnie, że sieci teleinformatyczne w dobie komputeryzacji dają coraz szersze pole do popisu dla działalności cyberterrorystycznej.
O możliwości wystąpienia „elektronicznego Pearl Harbor” pisała m.in. ekspert CSO
47 Szerzej na temat cyberszpiegostwa: Shadows in the Cloud: Investigating Cyber Espionage 2.0, Joint
Report: Information Warfare Monitor and Shadowserver Foundation, 4 czerwca 2010 r.
48 Wykorzystanie cyberprzestrzeni do dokonywania aktów terrorystycznych zapowiadała m.in. Al-Kaida. Zob. S. Moćkun,Terroryzm cybernetyczny – zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego i działania
amerykańskiej administracji, „Raport Biura Bezpieczeństwa Narodowego”, lipiec 2009 r. M. Chudziński, Al-Kaida zapowiada cyber-dżihad, „Dziennik Internautów” z 2 listopada 2007 r., http://di.com.pl (10.02.2011).
49 Warto dodać, iż w wyniku kryminalnej działalności w cyberprzestrzeni, Stany Zjednoczone tylko
w 2009 r. straciły około 1 biliona USD. Zob. War in the Fifth Domain, „The Economist” z 1 lipca 2010 r.
154
Miron Lakomy
Ira Winkler, zdaniem której istnieje coraz większe ryzyko skoordynowanego ataku na
sieć elektroenergetyczną Stanów Zjednoczonych50.
Na początku XXI wieku można zauważyć również poszerzenie możliwości wykorzystania cyberprzestrzeni podczas konfliktu zbrojnego. Najbardziej udanym połączeniem akcji militarnej i ataku w cyberprzestrzeni może się pochwalić Izrael. Zbombardowanie syryjskiej elektrowni atomowej zostało przeprowadzone przy wykorzystaniu
złośliwego oprogramowania, wprowadzonego do systemów obrony przeciwlotniczej.
Dzięki temu samoloty F-16, które brały udział w misji, nie zostały w porę wykryte
przez radary. Udowodniło to, że również w tej dziedzinie, połączenie działalności
w cyberprzestrzeni z operacjami militarnymi, może przynieść korzyści niemożliwe do
uzyskania tradycyjnymi środkami. Ponadto, biorąc pod uwagę opisane wyżej potencjalne efekty ataków terrorystycznych, warto zastanowić się nad ich skutkami podczas
konfliktu zbrojnego. W przypadku działań w cyberprzestrzeni, siły zbrojne nie musiałyby dokonywać niszczących bombardowań celów w trakcie kampanii – wystarczyłby
atak za pomocą sieci, który zatrzymałby funkcjonowanie kluczowych systemów kontrolujących infrastrukturę krytyczną. W efekcie mogłoby to doprowadzić do odcięcia dostaw prądu, wody pitnej czy gazu. Biorąc pod uwagę wyjątkową podatność na
cyberataki systemu finansowego, realnym scenariuszem byłoby wywołanie kryzysu
finansowego, który de facto mógłby oznaczać zwycięstwo w konflikcie bez jednego
wystrzału. Odnosząc się do podobnych prognoz, Mike McConnell, były szef amerykańskiego wywiadu, przyrównał efekty pełnej wojny w cyberprzestrzeni do wykorzystania broni atomowej w tradycyjnym konflikcie zbrojnym51.
4. Dylematy prawno-polityczne zjawiska cyberwojny
Narastające zagrożenie cyberwojną prowadzi do poważnych dylematów prawno-politycznych. Jak wskazano wyżej, cechami charakterystycznymi wyzwań powstających
w cyberprzestrzeni są m.in.: niskie koszty działalności, brak tradycyjnych granic, brak
wywiadu strategiczngo, czy dość łatwa do osiągnięcia anonimowość52. Niskie koszty
działalności sprawiają, że poważne cyberataki może przygotować stosunkowo niewielka grupa osób, niedysponująca wsparciem państwa. Co za tym idzie, problemem
staje się samo rozgraniczenie między działalnością kryminalną a państwową. Ponadto,
rządy niedysponujące odpowiednim potencjałem mogą wynająć do tego zorganizowane grupy hakerów. Brak tradycyjnych granic ma tu dwojakie znaczenie. Z jednej
50 I. Winkler, Will There Be an Electronic Pearl Harbor?, „Computer Solutions” z 1 grudnia 2009 r.
Szerzej na temat cyberbezpieczeństwa przemysłowych systemów sterowania w: M.J. Borysiewicz,
J.S. Michalik, Cyberbezpieczeństwo przemysłowych systemów sterowania, „Bezpieczeństwo Pracy” 2007,
nr 7, s. 8–11.
51 War in the Fifth Domain, op. cit.
52 Strategic War… in Cyberspace, „Rand Research Brief”, styczeń 1996 r.
Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
155
strony, oznacza to trudność w rozgraniczeniu akcji inicjowanych przez państwa, organizacje kryminalne, korporacje czy pojedynczych hakerów. Z drugiej, w cyberprzestrzeni nie istnieją również granice w sensie terytorialnym, przez co wiele zapisów
prawa międzynarodowego traci swój sens. Elementem utrudniającym wypracowanie
rozwiązań polityczno-prawnych jest także stosunkowo łatwa do osiągnięcia anonimowość, przez co trudno jednoznacznie odpowiedzieć, kto może być odpowiedzialny za
dany incydent. Co za tym idzie, problematyczne byłoby również określenie ewentualnego celu odwetu. Jak wskazuje wielu badaczy, w cyberprzestrzeni nie istnieje więc
odpowiednik systemu MAD (Mutually Assured Destruction)53.
Na tej podstawie warto się zastanowić, jakie dylematy polityczno-prawne niesie
ze sobą zjawisko cyberwojny oraz jak prawidłowo oceniać charakter cyberataków.
Tradycyjnie w prawie międzynarodowym wojnę określa się mianem „stanu walki
orężnej między państwami”. W konwencjach genewskich z 1949 r. stwierdzono, że
mają one moc obowiązującą „w razie wypowiedzenia wojny lub powstania jakiegokolwiek innego konfliktu zbrojnego między dwiema lub więcej umawiającymi się
stronami”. W artykule 1 protokołu dodatkowego I do konwencji genewskich z 1974 r.,
międzynarodowy konflikt zbrojny określono natomiast jako „konflikt zbrojny, w którym narody walczą przeciwko panowaniu kolonialnemu i obcej okupacji oraz przeciwko reżimom rasistowskim w wykonaniu prawa narodów do samostanowienia”.
Wreszcie w Karcie Narodów Zjednoczonych stwierdzono, że „Wszyscy członkowie
powstrzymują się w swych stosunkach międzynarodowych od groźby użycia siły lub
użycia jej przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości politycznej któregokolwiek państwa, bądź w jakikolwiek inny sposób niezgodny z celami Organizacji
Narodów Zjednoczonych”. W prawie międzynarodowym funkcjonuje także pojęcie
szersze niż wojna – jest nim „użycie siły”. Obejmuje ono nie tylko konflikty zbrojne,
ale także użycie siły, które nie napotyka oporu drugiej strony54. Warto również przytoczyć definicje wojny, pojawiające się w literaturze przedmiotu. Julian Kaczmarek
uznał, że konflikt zbrojny ma miejsce wówczas, gdy cele klasy politycznej są ograniczone, walka zbrojna toczy się na niewielkim obszarze, odbywa się w krótkim czasie i nie wymaga angażowania gospodarki kraju będącego w konflikcie55. Natomiast
według Bolesława Balcerowicza, wojna jest kontynuacją polityki środkami przemocy,
w której głównym przejawem jest walka zbrojna56. Mimo że trudno jednoznacznie
zdefiniować ten termin, należy zauważyć, iż istnieje zasadnicza różnica między specyfiką działań w cyberprzestrzeni a tradycyjnym rozumieniem wojny, pojawiającym
się zarówno w oficjalnych dokumentach regulujących prawo międzynarodowe, jak
i w literaturze specjalistycznej. W związku z tym powstaje pytanie, czy cyberwojnę
53 T. Shimeall Countering Cyber War, „NATO Review” 2001, t. 49, nr 4, s. 16–18; War in the Fifth
Domain, op. cit.
54 R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005, s. 379–383.
55 J. Kaczmarek, Bitwa o przetrwanie, Warszawa 1988, s. 26.
56 B. Balcerowicz, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 1996, s. 101.
156
Miron Lakomy
można uznać za „stan walki orężnej”. Odniósł się do tego problemu Bryan W. Ellis,
według którego wojna w cyberprzestrzeni jest wyzwaniem dla prawa międzynarodowego z trzech powodów. Po pierwsze, jego zdaniem, ataki za pomocą sieci teleinformatycznych mogą poczynić szkody o zupełnie innym charakterze niż tradycyjne działania zbrojne. Wykorzystanie tradycyjnych narzędzi wojennych powoduje zniszczenia
o charakterze fizycznym, które są stosunkowo łatwe do oceny. W przeciwieństwie do
tego, paraliż systemów teleinformatycznych bądź manipulacja danymi może powodować szkody niematerialne. Po drugie, według B.W. Ellisa, sygnał elektroniczny przekraczający granice państw jest wyzwaniem dla pojęcia granic, suwerenności czy integralności terytorialnej. Dzięki temu nie tylko państwa, ale także jednostki i ich grupy
mogą dokonywać ataków, wpływających na działania systemów na całym świecie,
niepodlegając przy tym porządkowi prawnemu zaatakowanego kraju. Po trzecie wreszcie, problematyczne jest nie tylko uznanie cyberataku za akt wojny, ale także określenie, w którym momencie cele tych ataków mają charakter wojskowy – czyli dozwolony przez prawo międzynarodowe – a kiedy cywilny – więc zabroniony. Wynika to
z faktu, że włamania za pomocą sieci teleinformatycznych nie muszą prowadzić do
szkód dla ludności cywilnej, które przewiduje prawo humanitarne57.
Obok problemów dostrzeżonych przez Bryana W. Ellisa, można sformułować
i inne. Według tradycyjnej definicji wojny przyjmuje się, że obejmuje ona działania
na lądzie, morzu, w powietrzu i przestrzeni kosmicznej. W takim wypadku, ataki
w cyberprzestrzeni nie powinny być uznawane za wojnę, bowiem nie obejmowałyby
jej zapisy Karty NZ oraz konwencji genewskich. Jednak, jak wspomniano wcześniej,
John A. Warden już w 1995 r. uznał sieci teleinformatyczne za piąty wymiar walki
zbrojnej58. W tym wypadku, ataki za pomocą cyberprzestrzeni powinny oznaczać wejście w stan wojny między państwami. Powstaje jednak przy tym wiele wątpliwości. Po
pierwsze, jak wskazano wcześniej, niekoniecznie atak przeprowadzony z terytorium
jednego państwa musiałby być inspirowany przez jego rząd. Biorąc pod uwagę funkcjonujące sieci botnet, istnieje także możliwość przeprowadzenia ataku z terytorium
innego państwa, niż byłoby to w rzeczywistości59. Ponadto, niezwykle trudno udowodnić, że za atakiem stał rząd danego kraju, a nie działające niezależnie grupy hakerów,
funkcjonujące nawet w takich krajach, jak Pakistan, Indie czy Iran. Tak więc brak
jasno wyznaczonych granic oraz anonimowość są czynnikiem zdecydowanie utrudniającym takie podejście. Po drugie, biorąc pod uwagę złożoność sieci teleinformatycznych oraz stale rosnącą liczbę ataków w tym wymiarze, powstaje pytanie, w którym
B.W. Ellis, The International Legal Implications and Limitations of Information Warfare: What Are
Our Options?, U.S. Army War College, s. 3. Zob. także: J. Kulesza, New Technologies and the Need of
a Uniform Legal System, Social Science Research Network – Working Paper Series, 12 listopada 2007 r.
58 J.A. Warden, op. cit., s. 40–55.
59 Przykładowo, chińscy hakerzy mogliby do ataku na serwery amerykańskie wykorzystać amerykańskie komputery podłączone do sieci botnet. Zob. N. Sahrawat, Chinese Botnet-for-Hire Uncovered,
TheCTOForum, 22 września 2010 r., http://www.thectoforum.com (06.02.2011).
57 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
157
momencie i jak atak byłby uznany za akt wojny. Jak wspomniano wcześniej, włamania na serwery pojedynczych instytucji rządowych tylko w USA liczy się w milionach incydentów dziennie. Analiza każdego z nich oraz reakcja na zasadach prawa
międzynarodowego wydaje się być niemożliwa. Jednym z rozwiązań w tym wypadku
mogłoby być branie pod uwagę jedynie najpoważniejszych incydentów, takich jak
wydarzenia z Estonii czy Gruzji. Jednak i w tym przypadku powstaje problem braku
„twardych” dowodów zaangażowania czynników państwowych. Po trzecie wreszcie,
rodzi się wątpliwość czy wszystkie incydenty w cyberprzestrzeni mogą być uznane
za działania zbrojne. Z pewnością ataki na infrastrukturę krytyczną lub wykorzystanie
cyberprzestrzeni przeciwko siłom zbrojnym innego kraju można by tak zdefiniować.
Natomiast powstaje pytanie, czy tego typu perspektywa byłaby adekwatna w przypadku np. działalności szpiegowskiej60.
Cyberwojna stanowi poważne wyzwanie dla polityki bezpieczeństwa państw.
W sytuacji, w której niemal codziennie dochodzi do ataków w cyberprzestrzeni na
serwery i witryny zarówno sektora państwowego, jak i prywatnego, najistotniejsza
wydaje się reakcja na poziomie rządowym. Jak wskazano powyżej, na przełomie
pierwszej i drugiej dekady XXI wieku większość poważnych graczy na arenie międzynarodowej pracuje nad rozwojem swoich zdolności w dziedzinie cyberbezpieczeństwa.
W przypadku ataków na niewielką skalę, państwa ograniczają się z reguły do polepszenia swoich standardów bezpieczeństwa w sieciach teleinformatycznych, oraz o ile
to możliwe, zaangażowania służb policyjnych w celu odnalezienia odpowiedzialnych
za nie osób61. W tym kontekście, istotne jest, jak rządy państw powinny zareagować
na ataki cyberprzestrzenne, zagrażające infrastrukturze krytycznej bądź informacjom
niejawnym, co ma wpływ na sytuację bezpieczeństwa kraju. Większość strategii bezpieczeńtwa państw bądź nie przewiduje tak poważnych incydentów, bądź nie traktuje
ich na równi z incydentami zbrojnymi. Najbardziej zaawansowana dyskusja na ten
temat trwa w Stanach Zjednoczonych. Dyrektor Narodowej Agencji Bezpieczeństwa
gen. Keith Alexander stwierdził w kwietniu 2010 r., iż USA powinny odpowiadać na
cyberataki za pomocą podobnych środków, nawet wówczas, gdy nie są znane osoby
stojące za zamachami. Zaznaczył, że odpowiedź na cyberatak powinna być zgodna
z prawem międzynarodowym, oraz proporcjonalna do wyrządzonej szkody. Zwrócił przy tym uwagę, iż podstawą tego typu działań jest prawo wszystkich państw
do samoobrony62. Ten sam generał podkreślił również potrzebę jak najszybszego
60 Szerzej: B.W. Ellis, The International Legal Implications and Limitations of Information Warfare:
What are the Options?, USAWC Strategy Research Project, U.S. Army War College, 10 kwietnia 2011 r.;
M.K. Kuschner, Legal and Practical Constraints on Information Warfare, „Air & Space Power Journal”,
http://www.airpower.maxwell.af.mil (12.02.2011).
61 Zob. np. A. Moscaritolo, AT&T iPad Hackers Arrested, Facing Federal Charges, „SC Magazine”
z 18 stycznia 2011 r.
62 U.S. Military Asserts Right to Counter Cyber Attacks, „Fox News” z 14 kwietnia 2010 r., http://www.
foxnews.com (07.02.2011).
158
Miron Lakomy
rozpoczęcia globalnej debaty na temat cyberbezpieczeństwa, która prowadziłaby
do ustanowienia nowych norm prawa międzynarodowego w tej dziedzinie63. Nieco
dalej posunął się James Miller, zastępca podsekretarza obrony USA, który stwierdził
w maju 2010 r., że Stany Zjednoczone poważnie zastanawiają się nad możliwością
militarnej odpowiedzi na cyberataki. Jego zdaniem, miliony ataków dziennie na sieci
rządowe, sponsorowane przez ponad 100 siatek wywiadowczych, przewyższają amerykańskie zdolności do obrony. Niewystarczający potencjał do ochrony amerykańskich sieci teleinformatycznych, zdaniem J. Millera, sprawia, że Pentagon od dłuższego czasu zastanawia się nad możliwością militarnej odpowiedzi na najpoważniejsze
przejawy cyberwojny64. Podjęcia takich kroków nie wykluczył także gen. Kevin P.
Chilton, według którego w takim wypadku powinno obowiązywać prawo konfliktów
zbrojnych65. Powstaje jednak wątpliwość, czy na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań, odpowiedź militarna na zmasowane ataki w cyberprzestrzeni byłaby zgodna
z prawem międzynarodowym. Ponadto, innym dyskutowanym rozwiązaniem w wielu
krajach jest uzyskanie przez rządy państw zdolności do „wyłączenia” lub izolowania
Internetu w całym kraju w momentach szczególnego zagrożenia. Dyskusja ta jest
szczególnie zaawansowana w Stanach Zjednoczonych, gdzie wielokrotnie pojawiał się
już pomysł nadania prezydentowi specjalnych uprawnień w tej materii, w wypadku
zmasowanego ataku na amerykańskie sieci teleinformatyczne66.
Ponadto, warto zwrócić uwagę na dylematy polityczne związane z interpretacją
obecnie funkcjonujących umów międzypaństwowych czy traktatów sojuszniczych. Za
dobry przykład może służyć Traktat Waszyngtoński. Podstawą gwarancji sojuszniczych NATO jest artykuł 5 traktatu, który stwierdza: „Strony zgadzają się, że zbrojna
napaść na jedną lub więcej z nich w Europie lub Ameryce Północnej będzie uznana za
napaść przeciwko nim wszystkim i dlatego zgadzają się, że jeżeli taka zbrojna napaść
nastąpi, to każda z nich, w ramach wykonywania prawa do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony, uznanego na mocy artykułu 51 Karty Narodów Zjednoczonych,
udzieli pomocy Stronie lub Stronom napadniętym, podejmując niezwłocznie, samodzielnie jak i w porozumieniu z innymi Stronami, działania, jakie uzna za konieczne,
łącznie z użyciem siły zbrojnej, w celu przywrócenia i utrzymania bezpieczeństwa
obszaru północnoatlantyckiego. O każdej takiej zbrojnej napaści i o wszystkich podjętych w jej wyniku środkach zostanie bezzwłocznie powiadomiona Rada Bezpieczeństwa. Środki takie zostaną zaniechane, gdy tylko Rada Bezpieczeństwa podejmie działania konieczne do przywrócenia i utrzymania międzynarodowego pokoju
Cyberwar. The Threat from the Internet, „The Economist” z 1 lipca 2010 r.
I. Tulyakov, USA Threatens China with Military Blows in Response to Cyber Attacks, Pravda.ru,
14 maja 2010 r., http://english.pravda.ru (07.02.2011).
65 M. Chudziński, Odwet militarny za cyberatak?, „Dziennik Internautów” z 9 maja 2009 r., http://
di.com.pl (10.02.2011).
66 K. Coleman, To Kill the Kill Switch or Not, DefenseTech, 7 stycznia 2011 r., http://defensetech.org
(08.02.2011).
63 64 159
Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
i bezpieczeństwa”67. Powstaje pytanie, jak w przypadku ataków w cyberprzestrzeni
mają się zachować państwa członkowskie Sojuszu, kiedy podstawą do jego wykorzystania jest „zbrojna napaść”. W 2007 r. podczas pierwszej cyberwojny w Estonii, Sojusz Północnoatlantycki nie wykorzystał artykułu 5, uruchamiając jednak inne
programy pomocowe dla Tallina. Pytanie to jest nadal aktualne, gdyż w przyszłości
cyberataki na państwa NATO mogą przybrać zdecydowanie poważniejszy charakter.
Podobne dylematy przeżywają również inne organizacje międzynarodowe, których
prawno-polityczne fundamenty funkcjonowania nie przewidują sytuacji ataków za
pomocą sieci teleinformatycznych.
***
Ataki dokonywane za pomocą cyberprzestrzeni stają się od lat 90. XX wieku coraz
większym wyzwaniem dla bezpieczeństwa państw. Proces ten trafnie określił Graham
Cluley, według którego: „Haking i pisanie wirusów zaistniały najpierw jako hobby,
[…] aby programista mógł sprawdzić swoje umiejętności, niż wyrządzić poważne
szkody […] Później proceder ten ewoluował w kierunku zorganizowanej działalności
przestępczej, motywowanej głównie znacznymi korzyściami finansowymi […] i teraz,
w 2010 r., można stwierdzić, że trzecim motywem jest wykorzystanie malware i Internetu w celu uzyskania komercyjnych, politycznych i militarnych korzyści”68. Rozwój technologii teleinformatycznych doprowadził do sytuacji, w której coraz więcej
rządów zainteresowało się działalnością w cyberprzestrzeni. Światowymi liderami
w tej dziedzinie stały się nie tylko Stany Zjednoczone, ale także Federacja Rosyjska
i Chińska Republika Ludowa. Państwa te najwcześniej zauważyły potencjał działalności w cyberprzestrzeni, czego przejawem jest nie tylko produkcja zaawansowanych
wirusów komputerowych, ale wykorzystanie sieci teleinformatycznych do osiągnięcia określonych korzyści politycznych, militarnych, gospodarczych czy technologicznych. Przełom w dyskusji nad cyberbezpieczeństwem na początku XXI wieku wiązał
się z pierwszym przejawem cyberwojny. Ataki na Estonię w 2007 r., mimo że miały
bardziej charakter „internetowych zamieszek”, udowodniły, iż cyberprzestrzeń może
stanowić idealny środek nacisku politycznego, bez groźby jakichkolwiek konsekwencji
prawnych czy militarnych. Już niedługo po tym Izrael i Rosja ponownie potwierdziły,
że cyberprzestrzeń można również z powodzeniem wykorzystać w warunkach konfliktu zbrojnego. W pierwszym przypadku, Tel Awiw po raz pierwszy w historii wykorzystał wirus komputerowy do sabotowania systemów wojskowych innego państwa
przy realizowaniu operacji militarnej. Pełen sukces bombardowania syryjskich instalacji atomowych osiągnięto właśnie dzięki wykorzystaniu złośliwego oprogramowania.
Traktat Waszyngtoński, Dz.U. 2000, nr 87, poz. 970.
Zob. Security Threat Report Mid-year 2010, Sophos 2010; Sophos: Cyberwojny zyskują coraz większą akceptację internautów, „Dziennik Internautów” z 3 sierpnia 2010 r., http://di.com.pl (09.02.2011).
67 68 160
Miron Lakomy
Rok później, Federacja Rosyjska udowodniła, że wykorzystanie sieci teleinformatycznych w warunkach konfliktu zbrojnego może nie tylko zablokować możliwość
komunikacji danego państwa ze światem, ale także może przynieść znaczne korzyści
propagandowe. Za kolejnym przełomem w tej dziedzinie stał ponownie Izrael, który
za pomocą wirusa Stuxnet, przynajmniej częściowo zahamował prace nad irańską
bronią atomową. Możliwość ta dotychczas była rozpatrywana tylko w kategoriach
interwencji zbrojnej. Co jednak najważniejsze, wirus Stuxnet stał się zwiastunem najpoważniejszego typu zagrożeń, płynących z cyberprzestrzeni – programów zdolnych
sabotować funkcjonowanie procesów przemysłowych, a co za tym idzie krytycznej
infrastruktury państwa. Odcięcie dostaw prądu, wody pitnej czy gazu w całym kraju
za pomocą precyzyjnego cyberataku jeszcze niedawno wydawało się nierealne. Otworzenie nowego etapu w rozwoju złośliwego oprogramowania przez Stuxnet sprawiło,
iż scenariusz stał się możliwy do urzeczywistnienia. Zastosowanie nowych narzędzi
w cyberprzestrzeni może w perspektywie pozwolić na zwycięstwo w konflikcie zbrojnym bez jednego wystrzału. Pozwoli także wpływać na sytuację gospodarczą państw
czy regionów dzięki sabotowaniu np. prac giełd papierów wartościowych czy systemów finansowych.
Potwierdził to dokument Virtual Criminology Report, według którego światowy
wyścig cyberzbrojeń stał się już rzeczywistością, a nowe zagrożenia stwarzane są nie
przez broń nuklearną, a przez wirtualną69. Odpowiednia reakcja państw i organizacji
na wskazane wyżej wyzwania jest trudna, gdyż za dynamicznym rozwojem technologii informatycznych od dawna nie nadążają odpowiednie rozwiązania prawne i polityczne. Obecne zapisy prawa międzynarodowego publicznego nie dają jasnej odpowiedzi na pytanie, jakie środki mogą podjąć państwa w celu ich zwalczania. Podobnie
wyglądają obecne rozwiązania polityczne. Od lat rządy państw zastanawiają się nad
odpowiednimi rozwiązaniami politycznymi, które stanowiłyby właściwą odpowiedź
na wyzwania pojawiające się w cyberprzestrzeni. Najbardziej zagrożone z nich, takie
jak Stany Zjednoczone, nie wykluczają nawet reakcji militarnej. W tym wypadku,
pojawia się jednak wiele wątpliwości dotyczących m.in. powszechnej niemal anonimowości ataków czy trudności z określeniem właściwego celu odwetu. Z podobnymi problemami borykają się również organizacje międzynarodowe. Przykładowo,
Sojusz Północnoatlantycki, który wykształcił już podstawowe mechanizmy zwalczania
cyberzagrożeń, nie uznaje ataków za pomocą sieci teleinformatycznych za podstawę
do wykorzystania artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Podejście to w przyszłości
może się okazać trudne do utrzymania.
Reasumując, cyberwojna, zgodnie z przewidywaniami autorów sci-fi, staje się
stopniowo rzeczywistością. Co prawda, nie doszło jeszcze do „gorącego” konfliktu
międzypaństwowego w tym wymiarze, jednak dotychczasowe wydarzenia wskazują,
iż można mówić już nie tylko o „zimnej wojnie w cyberprzestrzeni” czy wyścigu
69 Virtual Criminology Report. Virtually Here: The Age of Cyber Warfare, McAfee Corporation, 2009.
Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku
161
zbrojeń, lecz o regularnych starciach między poszczególnymi aktorami na arenie międzynarodowej70. Jej przejawami nie są już jedynie włamania na witryny internetowe
czy serwery, ale zorganizowane, masowe ataki przeprowadzone na zlecenie rządów,
które mogą potencjalnie zagrozić funkcjonowaniu krytycznej infrastruktury państw.
Wykorzystanie cyberprzestrzeni do realizacji interesów narodowych jest na początku
nowego wieku tym łatwiejsze, iż dziedziny tej nie obejmują zapisy tak prawa międzynarodowego, jak i większości państwowych strategii bezpieczeństwa. Dynamika
wydarzeń w cyberprzestrzeni udowodniła, iż cyberwojna może być w przyszłości
zjawiskiem powszechnym. Co za tym idzie, państwa i organizacje międzynarodowe
powinny dołożyć wszelkich starań, aby rozwiązania prawno-polityczne dotrzymały
kroku rozwojowi zagrożeń w tej dziedzinie. Odpowiednia reakcja na te wyzwania
pozwoli nie tylko na zniwelowanie znacznej części z nich, ale także w pewnym stopniu będzie determinować status i pozycję państwa na arenie międzynarodowej.
70 Zob. Virtual Criminology Report, McAfee Corporation, 2009; D. Gardham, Hackers recruited to
fight ‘new cold war’, „The Telegraph” z 26 czerwca 2009 r.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Stanisław Musiał
Współczesne rozumienie
pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych
Geopolityka i związane z nią kategorie używane są w ostatnich kilkunastu latach
zarówno w światowej, jak i w polskiej nauce o stosunkach międzynarodowych coraz
częściej. Można nawet powiedzieć, że korzystanie z nich stało się swojego rodzaju
modą. W konsekwencji weszły one do języka tej nauki i stosowane są obok istniejącej do tej pory siatki pojęciowej. Brak określenia wzajemnych relacji i zależności
między nimi powoduje jednak chaos pojęciowy, szkodzący obrazowi współczesnej
nauki o stosunkach międzynarodowych. Dla realizacji tych postulatów powinniśmy
przede wszystkim objaśnić genezę, ewolucję, przyczyny odrodzenia się oraz rozumienie geopolityki.
1. Geneza, ewolucja oraz przyczyny
odrodzenia się geopolityki
Nie rozwijając szerzej zagadnień początków geopolityki możemy powiedzieć, że –
zrodzona na przełomie XIX i XX wieku – doznała spektakularnego upadku wraz
z końcem II wojny światowej. Kojarzona z imperializmem i niemiecką ekspansją terytorialną geopolityka miała odejść w zapomnienie. Opinia ta znalazła nawet instytucjonalny wymiar na wspólnej konferencji historyków i geografów francuskich i niemieckich, którzy na Sorbonie w 1950 r. zadecydowali o usunięciu geopolityki z nauczania
uniwersyteckiego. Zainteresowanie geopolityką powraca pod koniec lat 70. i w latach
80. XX wieku, a wiąże się to z następującymi przyczynami:
(a) Osłabieniem „zimnej wojny” i pojawieniem się sprzeczności w ramach dwóch
bloków ideologicznych:
– w bloku zachodnim wyłom uczynił jeszcze w latach 60. XX wieku prezydent Francji, gen. Charles de Gaulle, opierając politykę zagraniczną na własnej
myśli geopolitycznej, negującej logikę bloków ideologicznych i polityczno-
164
Stanisław Musiał
-wojskowych. Jej wyrazem stało się hasło „Europy od Atlantyku do Uralu”,
a także konkretne polityczne decyzje, takie jak: akceptacja terytorialnego status quo w Europie, uznanie Chińskiej Republiki Ludowej w 1964 r., wyjście
V Republiki ze struktur wojskowych NATO w 1966 r., czy też zapoczątkowanie nowej polityki wschodniej;
– innym sygnałem politycznego usamodzielniania się państw w bloku zachodnim
było rozpoczęcie na przełomie lat 60. i 70. XX wieku niemieckiej Ostpolitik,
czyli otwarcia dialogu i w efekcie tego podpisanie układów z ZSRR, Polską,
Czechosłowacją oraz uregulowanie statusu Berlina Zachodniego;
– w ideologicznym bloku komunistycznym sygnałem do jego dekompozycji była
narastająca od początku lat 60. XX wieku wrogość między ZSRR a Chinami
na tle dominacji w Azji i Trzecim Świecie, zaś wydarzeniem, które spowodowało powrót pojęcia „geopolityki” do języka mediów masowych był w latach
1978–1979 konflikt wietnamsko-kambodżański. Wówczas po raz pierwszy spór
terytorialny (kontrola nad częścią delty Mekongu) przeważył nad ideologiczną
spójnością obozu komunistycznego;
– budzenie się świadomości tożsamości politycznej narodów i państw (rewolucja
islamska w 1979 r. oraz powstanie w Polsce „Solidarności”);
– nabierają znaczenia pojęcia „przestrzeni” oraz „terytorium”, będące centralnymi kategoriami geografii.
(b) Końcem świata dwubiegunowego:
– niewydolność komunistycznego systemu gospodarczego, niemożność utrzymania zbrojeń na poziomie równoważącym zbrojenia amerykańskie, porażki
w wojnie w Afganistanie spowodowały w połowie lat 80. XX wieku próby
reform w ZSRR (pieriestrojka i głasnost’). Coraz większą samodzielność polityczną uzyskiwały państwa bloku radzieckiego;
– przełomowym dla „reanimacji” pojęcia „geopolityki” był 1989 r.1, który zaowocował takimi wydarzeniami, jak: powstanie pierwszego w bloku komunistycznym rządu niekomunistycznego Tadeusza Mazowieckiego oraz zburzenie muru
berlińskiego. W konsekwencji tych wydarzeń w 1991 r. nastąpił rozpad ZSRR,
powstało nowe państwo rosyjskie oraz usamodzielniły się narody i państwa
podległe do tej pory Moskwie;
– nabrały znaczenia, „zamrożone” do tej pory przez układ dwubiegunowy konflikty terytorialne, etniczne, religijne i cywilizacyjne, powodujące zjawisko bałkanizacji świata;
– wojna w Zatoce Perskiej ukazała wagę polityczną tego regionu;
– postępujący proces globalizacji ekonomicznej i kulturowej postawił problem
napięcia między homogenizacją a heterogenizacją systemu międzynarodowego.
1 Aymeric Chauprade nazywa nawet 1989 r. „rokiem geopolitycznym”. A. Chauprade, Constantes et
changements dans l’histoire, Paris 2001, s. 90.
Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych
165
(c) Rewolucją informatyczną, czego skutkiem jest łatwość komunikowania się i w konsekwencji wzrost świadomości własnej pozycji geopolitycznej społeczeństw.
2. Stan badań nad geopolityką
Dla przybliżenia stanu badań nad geopolityką przedstawimy opracowania skupione na
badaniu tej problematyki. Jest to niezwykle trudne, nawet gdy ograniczymy perspektywę badawczą do okresu pozimnowojennego. Trudność ta wynika z inflacji prac na
ten temat, które traktują to pojęcie niejednokrotnie w dość egzotycznych znaczeniach2.
Tematykę tych prac można podzielić na kilka grup.
Pierwszą grupę, najliczniejszą, stanowią prace, w których autorzy skupiają się na
prezentacji określonych obszarów geograficznych, charakteryzując je poprzez wskazanie i analizę czynników, będących – ich zdaniem – elementami tejże „geopolityki”. Różnice pomiędzy pracami tej grupy polegają głównie na skali przedstawianego
obszaru geograficznego. Przy zastosowaniu tego kryterium wyróżnić możemy prace,
których przedmiotem są: cały glob w kontekście identyfikowania ośrodków siły3, międzypaństwowy region geograficzny4, a także określone regiony państwa, czy nawet
poszczególne miasta5. Do tej grupy możemy zaliczyć także, pojawiające się od niedawna, opracowania, których autorzy próbują zastosować podejście geopolityczne do
przestrzeni kosmicznej6.Cechą charakterystyczną większości prac tej grupy jest brak
2 Na przykład we francuskim wydawnictwie uniwersyteckim ukazała się pozycja zatytułowana Geopolityka smaku (Géopolitique du goût: la guerre culinaire, Paris 2004), zaś w Hiszpanii Geopolityka estetyki
(La estetica geopolitica: cine y espacio en el sistema mundial, Barcelona 2003).
3 Dla zobrazowania tych tendencji ograniczamy się do przykładów najnowszych: G. Cimek, Znaczenie
geopolityki w warunkach procesu globalizacji, „Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej” 2009,
nr 3; S.B. Cohen, Geopolitics of the World System, New York 2002; P. Gentelle, Géopolitique du monde contemporaine: Etats, continents, puissances, Paris 2008; И.А. Василенко, Геополитика современного мира,
Москва 2005; F. Buck, Geopolityk heute: Weltordnung im Wandel (Gebundene Ausgabe), Stuttgart 1996.
4 Tej tematyce poświęconych jest najwięcej prac geopolitycznych. Zob. np.: F.J. Rosenberg, The AvantGarde and Geopolitics in Latin America, Pittsburg 2006; R. Lim, Geopolitics of East Asia. The Search for
Equilibrium, New York 2005; P. Deger, R. Hettlage (red.), Der europäische Raum, Wiesbaden 2007; P. Verluise, Géopolitique de l’Europe: l’Union européenne élargie a-t-elle les moyens de la puissance?, Paris
2005; S. Kahn, Géopolitique de l’Union europeéenne, Paris 2007; К.С. Гаджиев, Геополитика Кавказа:
Монография, Москва 2001.
5 Ten typ twórczości nazywa się często „mikrogeopolityką”. Zob. np.: Y. Lacoste, Géopolitique des
régions française, Paris 1986; B. Giblin-Delwallet, Nouvelle géopolitique des régions française, Paris 2005;
J. Olimpio, Geopolitica do Brasil, Rio de Janeiro 1967; S. Graham (red.), Cities, War, and Terrorism: Toward an Urban Geopolitics (Studies in Urban and Social Change), Oxford 2004; F. Encel, Géopolitique de
Jeruzalem, Paris 2008; S. Barber (red.), The Geo-Politics of the City, London 2007; F. Hulbert, L’Espace
politique de la ville: plaidoyer pour une géopolitique urbaine, „L’Espace Politique” 2009, nr 8, http://espacepolitique.revues.org/index1330.html (26.07.2011).
6 Zob. np. E.C. Dolman, Astropolitik. Clasical Geopolitics in the Space Age, London 2002 (frapujący
jest tytuł rozdziału II: Foundations: From Geopolitics to Astropolitics); J.M. Collins, Military Space
166
Stanisław Musiał
uzasadnienia, dlaczego autorzy piszą o „geopolityce”, a nie – jak do niedawna – o stosunkach międzynarodowych, czy też o geografii politycznej7.
Drugą grupę stanowią prace analizujące pozycję, rolę i strategię polityczno-obronną danego państwa w środowisku międzynarodowym oraz zmienność tejże
pozycji, roli i strategii w czasie i przestrzeni. Najczęściej autorzy tych prac czynią to
w odniesieniu do znaczących państw w stosunkach międzynarodowych8, lecz spotyka
się także opracowania dotyczące państw mających mniejsze znaczenie. Na gruncie
polskim charakterystyczna jest tu praca Marcina Gawryckiego, która, choć w tytule
ma geopolitykę całego obszaru Ameryki Łacińskiej, to skupia się na poszczególnych
państwowych geopolitycznych uwarunkowaniach polityki krajów tego obszaru9. W tej
grupie często utożsamiane jest pojęcie „polityki zagranicznej i obronnej państwa”
z geopolityką, czy też geostrategią. Autorzy tej grupy prac charakteryzują się największą dyscypliną metodologiczną w podejściu geopolitycznym.
Trzecią grupę stanowią prace traktujące o określonej dziedzinie życia międzynarodowego, stosujące przy tym podejście geopolityczne. Tematyka tych prac jest bardzo zróżnicowana. W ostatnich latach największe zainteresowanie wśród autorów tej
grupy budzi rosnąca rola surowców, zwłaszcza surowców energetycznych10. Spośród
innych zagadnień życia międzynarodowego traktowanych jako przedmiot analiz geopolitycznych wymienić można: problemy demograficzne11, kulturowe12, problematykę
Forces. The Next 50 Years, New York 1989, rozdział Halford J. Mackinder’s Heartland Theory Applied
to Space.
7 Pod tym względem symboliczną jest praca Saula Cohena, Geopolitics: The Geography of International Relations, New York 2008.
8 Zob. np.: Z. Brzeziński, Wielka szachownica. Główne cele polityki amerykańskiej, Warszawa 1998;
Ch. Kupchan, The End of American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century, New York 2003 (szczególnie geopolityczne podejście prezentuje autor w rozdziale II zatytułowanym
America’s New Map of the World); A. Дугин, Основы геополитики. Геополитическое будущее России,
Москва 1997; P. Marchand, Géopolitique de la Russie, Paris 2007; K. Broesgaard, China’s Place in Global
Geopolitics: Domestic, Regional and Internation Affairs, London 2002; L. Vairon, Défis chinois: Introduction à une géopolitique de la Chine, Paris 2006.
9 Zob. M.F. Gawrycki, Geopolityka w myśli i praktyce politycznej Ameryki Łacińskiej, Warszawa 2003.
Autor ten analizuje zarówno myśl geopolityczną, jak i praktykę polityczną, m.in.: Brazylii, Argentyny, Chile,
Peru, Ekwadoru, Boliwii, Kolumbii.
10 Zob. m.in.: E. Wyciszkiewicz (red.), Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim, Warszawa 2008; P. Le Billon, The Geopolitics of Resource Wars (Cass Studies in Geopolitics), New York 2005; M.T. Klare, Rising Powers, Shrinking Planet:
The New Geopolitics of Energy, New York 2008; S. Furfari, Le monde et l’énergie – Enjeux géopolitiques,
Paris 2007.
11 Zob. np. G.-F. Dumont, Démographie politique: Les lois de la géopolitique de populations, Paris
2007.
12 Zob. np. S. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, New York
1996 (wydanie polskie: Zderzenie cywilizacji i kształtowanie nowego ładu światowego, Warszawa 2005);
I. Wallerstein, Geopolitics and Geoculture: Essays on the Changing World-System, Cambridge 1991;
S. Chautard, Géopolitique des religions, Paris 2008; F. Thual, Géopolitique du chiisme, Paris 1995;
Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych
167
głodu, czy też handlu narkotykami13. W ramach prac tej grupy osobne miejsce należy
się opracowaniom poświęconym czynnikowi ekonomicznemu. Część autorów tego
nurtu przypisuje na tyle istotną rolę ekonomii w podejściu geopolitycznym, że buduje
nową autonomiczną dyscyplinę – geoekonomikę14. Podobna tendencja występuje
w dziedzinie polityczno-wojskowej. W tym przypadku autonomizuje się geostrategia15.
Ostatnia grupa prac, stosunkowo najmniej liczna, to opracowania książkowe,
encyklopedyczne i kartograficzne traktujące o historii geopolityki, jej ontologicznych, epistemologicznych i teoretycznych problemach. Zakres tych prac oraz głębokość refleksji jest bardzo zróżnicowana. Przy czym wyróżnić tu możemy dwa podstawowe stanowiska, a mianowicie: część z autorów uznaje naukowy status geopolityki
i tworzy jej główne kategorie i podstawy metodologiczne, natomiast inni skupiają
się na krytyce tejże naukowości, uważając geopolitykę za pseudonaukę. Jeśli chodzi
o ilościowy i jakościowy udział w tej dyskusji, to przoduje w niej szkoła francuska.
Wewnętrzna dyskusja w jej ramach doprowadziła nawet do wyróżnienia we francuskiej myśli geopolitycznej kilku nurtów16. W ostatnich kilkunastu latach zaobserwować
można także wzrost zainteresowań teoretycznymi problemami geopolityki w Rosji,
a zwłaszcza przestrzenią euroazjatycką17. Publikowane tam prace w dużej części inspirowane są twórczością najwybitniejszego obecnie rosyjskiego geopolityka, Aleksandra
Dugina18. W mniejszym stopniu zainteresowani są badaniem wspomnianych aspektów geopolityki współcześni autorzy anglosascy i niemieccy, skupieni przede wszystkim na praktycznych aspektach myśli geopolitycznej19. W tej grupie prac trudno nie
В.А. Дергачев, Цивилизационная геополитика (Геофилософия), Москва 2004; С.А. Модестов,
Геополитика ислама, Москва 2003.
13 Zob. np. The Geopolitics of Hunger, 2000–001: Hunger and Power: Action Against Hunger, Boulder
2001; S. Brunel (red.), Géopolitique de la faim, Paris 1999, 2000, 2001; idem, Famines et politique, Paris 2002.
14 Zob. np. A. Labrousse, M. Koutouzis, Géopolitique et Géostratégies des Drogues, Paris 1996.
15 Pojęcie „geoekonomiki” wprowadził do współczesnej geopolityki E.N. Luttwak w artykule From
Geopolitics to Geoeconomics. Logic of Conflict, Grammar of Commerce, ,,The National Interest”, Summer
1990. Zob. także: P. Lorot (red.), Introduction à la géoéconomie, Paris 1999; В. Дергачев, Геоэкономика
(Современная геополитика), Москва 2002; „Géoéconomie”, Paris, kwartalnik.
16 Szerzej na ten temat zob. S. Musiał, Ewolucja i stan francuskiej nauki o stosunkach międzynarodowych, „Stosunki Międzynarodowe–Intenational Relations” 2003, t. 28, nr 3–4, s. 107–112.
17 Zob.: Д. Каррер, Э. Анкос, Евразийская империя, Москва 2007.
18 Zob. A. Dugin, op. cit.; idem, Гелополитика постмодернизма. Времена новых империй. Очерки
геополитики XXI века, Москва 2007. Przegląd poglądów rosyjskich autorów na status naukowy geopolityki zob.: Д.В. Жмуров, Проблемы научного статуса геополитики, http://www.npocmo.info/evr7/
evr7_index.html (26.07.2001). Ostatnio koncepcja „przestrzeni euroazjatyckiej” stała się inspiracją dla geopolityków niemieckich. Zob. W. Schneider-Deters, P.W. Schulze, H. Zimmermann (red.), Die Europäische
Union, Russland und Euroasien: Die Rückkehr der Geopolityk, Berlin 2008.
19 Zob. m.in.: G. Parker, Geopolitics. Past, Present and Future, London 1998; P.J. Taylor, C. Flint, Political Geography. World-Economy, Nation-State & Locality, London 2000; C. Flint, Wstęp do geopolityki,
­Warszawa 2008; G. O’Tuathail, Critical Geopolitics, New York 1997; idem, The Geopolitics Reader, New
York 2003; A.K. Riemer,Geopolitik und Strategie am Beginn des 21. Jahrhuderts: Theoretische Überlegungen,
Frankfurt 2006.
168
Stanisław Musiał
odnotować dorobku przedstawicieli współczesnej polskiej szkoły geopolityki. Szczególnym bodźcem dla jej aktualnego rozwoju stała się wydana w 1999 r. praca Leszka
Moczulskiego Geopolityka. Potęga w czasie i przestrzeni20, ale także wcześniejszy
dorobek polskiej szkoły geopolitycznej21. Obecnie prężnym polskim ośrodkiem myśli
geopolitycznej, mającym ambicje całościowego teoretyczno-metodologicznego ujęcia
tego zagadnienia, staje się założony w 2007 r. w Częstochowie Instytut Geopolityczny22.
Przegląd prac traktujących o geopolityce ilustruje dużą różnorodność spojrzenia ich autorów na zasadnicze zagadnienia dotyczące przedmiotu, odrębności i metod
geopolityki. Stąd też zasadne jest postawienie pytania, czy istnieje jakaś podstawowa,
kluczowa właściwość łącząca te opracowania. Aby odpowiedzieć na to pytanie, sięgniemy do definicji i genezy współczesnych ujęć geopolityki.
Pierwszą, podstawową cechą definicji geopolityki jest jej różnorodność, połączona z brakiem precyzji i bałaganem myślowym. Ta przypadłość dotyka nawet tych,
którzy traktują geopolitykę jako naukę. Twórca pojęcia „geopolityki”, Rudolf Kjellen, definiował ją jako „naukę o państwie jako organizmie geograficznym, takim,
w jaki sposób przejawia się ono w przestrzeni. Państwie jako kraju, jako terytorium
lub w bardziej znaczący sposób jako imperium”23. Zaś twórca niemieckiej geopolityki, Karl Haushofer, uważał ją za naukę, której przedmiotem jest „działalność polityczna w naturalnej przestrzeni”24. Z definicji tej można wysnuć wniosek, że może
istnieć jeszcze jakaś inna działalność polityczna, która odbywa się poza tą przestrzenią. Spośród klasyków geopolityki stosunkowo najbardziej precyzyjną definicję
zaproponował Nicholas Spykman, według którego „polem szczególnego działania
geopolityki byłaby polityka zagraniczna państwa. Poprzez metody analizy jej właściwe (tzn. geopolityce) może ona wykorzystywać dane geografii – rozumianej w najszerszym jej sensie – dla określania zachowania politycznego, pozwalającego osiągnąć pewne uzasadnione cele”25. Spykman nie wyjaśnia jednak, co rozumie on przez
„uzasadnione cele”.
Współcześni zwolennicy geopolityki jeszcze bardziej komplikują definicję przedmiotu swoich badań. Polski autor, Leszek Moczulski, definiuje ją jako samodzielną
Zob. L. Moczulski, Geopolityka. Potęga w czasie i przestrzeni, Warszawa 1999.
Zob. P. Eberhardt, Twórcy polskiej geopolityki, Kraków 2006.
22 Instytut ten jest ośrodkiem analitycznym. Z jego inicjatywy powstało w 2008 r. Polskie Towarzystwo
Geopolityczne. Organizuje on coroczne zjazdy geopolityków. Prowadzi też działalność wydawniczą, na którą składają się zarówno czasopismo „Przegląd Geopolityczny”, jak też pozycje książkowe, np. kluczowa dla
teoretyczno-metodologicznego dorobku Instytutu praca: Z. Lach, J. Wendt (red.), Geopolityka. Elementy
teorii, wybrane metody i badania, Częstochowa 2010.
23 R. Kjellen, Der Staat als Lebenform, Leipzig 1917, s. 46; por. M. Korinman, Quand l’Allemagne
pensait le monde. Grandeur et décadence d’une géopolitique, Paris 1990, s. 152.
24 Za: M. Korinman, op. cit., s. 155.
25 N.J. Spykman, The Geography of Peace, New York 1944; wyd. II, 1969, s. 5. Na dowód, że sam
Spykman nie miał pełnej jasności co do zakresu pojęcia „geopolityki”, trzeba dodać, iż wymienia on jeszcze
trzy różne znaczenia tego pojęcia (ibidem).
20 21 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych
169
dyscyplinę, korzystającą z wielu pokrewnych nauk, charakteryzującą się tym, ,,że na
plan pierwszy wysuwa kategorie przestrzenne”, zaś „zajmuje się zmiennymi układami
sił na niezmiennej przestrzeni”26. Czołowy francuski geopolityk, Aymeric Chauprade,
uważa geopolitykę za naukę empiryczną, której przedmiotem jest badanie relacji człowieka i geografii – fizycznej i ludzkiej – w odniesieniu do konsekwencji, jakie niesie
ta relacja dla stosunków politycznych między społecznościami ludzkimi27. Jeszcze
dalej w zakreślaniu przedmiotu badań geopolityki idzie nestor francuskich geopolityków, Yves Lacoste. Określa on geopolitykę jako „rywalizację między władzami
politycznymi wszelkiego rodzaju – nie tylko między państwami, lecz także między
ruchami politycznymi lub ugrupowaniami zbrojnymi, bardziej lub mniej jawnymi –
rywalizację o kontrolę lub dominację terytoriów, o dużej lub małej wielkości. Postępowanie geopolityczne pomaga lepiej zrozumieć przyczyny danego konfliktu, wewnątrz
określonego kraju lub między państwami. Pozwala także przewidzieć, jakie mogą
być […] konsekwencje tych walk dla krajów bardziej lub mniej oddalonych, a nawet
często leżących w innych partiach świata”28. Lacoste nie uważa jeszcze geopolityki
za naukę, lecz za postępowanie naukowe. Zjawisko ściśle geopolityczne to – według
niego – nie każda rywalizacja władz na danym terytorium, lecz tylko taka, której
wizerunek, bardziej lub mniej antagonistyczny, jest szeroko rozpowszechniony przez
media i wywołuje wśród obywateli debaty polityczne. Kluczowe w jego koncepcji
pojęcie „wizerunku” określa on jako zestaw idei odzwierciedlających, jak dana grupa
społeczna, przede wszystkim naród, postrzega porządek polityczny, religijny czy inny
i jak widzi swoje w nim miejsce29. Idąc śladem swojego mistrza, Lacoste’a, typowe
ostatnio we francuskiej geopolityce szerokie widzenie jej przedmiotu przedstawia
Stéphane Rosière. Otóż geopolityka, jego zdaniem, „interesuje się aktorami, stawkami motywującymi ich rywalizację oraz dynamiką przestrzenną, będącą wynikiem
tejże rywalizacji”30. Geopolityczna przestrzeń w interpretacji francuskiego badacza ma
trzy wymiary: światowy, regionalny i lokalny. Tak więc – w tym ujęciu – przedmiotem
zainteresowania geopolityki miałaby być zarówno, z jednej strony, dynamika stosunków międzycywilizacyjnych, jak też, z drugiej, walka gangów o „władzę” w dzielnicy
miasta. Stanowisko to w dużej części odzwierciedla poglądy autorów z kręgu tzw.
mikrogeopolityki. Tę ostatnią przeciwstawiają oni geopolityce klasycznej, skupionej na
państwie, budowaniu jego potęgi i wojnach. Natomiast przedmiotem mikrogeopolityki
w pracach tych badaczy są: regiony, miasta, przedsiębiorstwa, związki zawodowe,
mafie itd., a to dlatego, że – jak piszą – „każdy aktor ma jakąś geopolitykę. UmiejL. Moczulski, op. cit., s. 70, 73.
A. Chauprade, Géopolitique. Constantes et changements dans l’histoire, Paris 2001, s. 13.
28 Y. Lacoste, Géopolitique. La longue histoire d’aujourd’hui, Paris 2006, s. 8.
29 Idem, Dictionnaire de géopolitique, Paris 1995, s. 5. Zob. także: idem, Vive la nation, Destin d’une
idée géopolitique, Paris 1997.
30 S. Rosière, Géographie politique et géopolitique. Une grammaire de l’espace politique, Paris 2003,
s. 21.
26 27 170
Stanisław Musiał
scowiony w przestrzeni i czasie, każdy, jednostka czy grupa, jest świadomy swojej
pozycji, wyprowadza z niej jedną lub wiele opcji i stawia czoła innym postępowaniom
geopolitycznym”31. Stąd też „wszystko jest geopolityką”32.
Podobnie szerokie pole badań geopolityki widzi czołowy rosyjski geopolityk,
Aleksandr Dugin. Jego zdaniem, jest ona „spojrzeniem na świat i stąd lepiej porównywać ją nie z nauką, lecz z systemami nauk. Znajduje się ona (tzn. geopolityka) na
tym samym poziomie co marksizm, liberalizm itd., tzn. systemy interpretacji społeczeństwa i historii, wyróżniające jako podstawową zasadę określone jedno kryterium
i sprowadza do niego wszystkie pozostałe niezliczone aspekty człowieka i przyrody
[…]. Geografia i przestrzeń pełnią tę samą rolę w geopolityce, jak pieniądz i stosunki
produkcji w marksizmie i liberalizmie […], służą one jako podstawowa metoda interpretacji przeszłości, są one głównymi czynnikami ludzkiego bytu, grupującymi wokół
siebie wszystkie pozostałe strony egzystencji. Podobnie jak w przypadku ideologii
ekonomicznych, geopolityka oparta jest na przybliżeniu, na redukcjonizmie, sprowadzeniu różnorodnych przejawów życia do kilku parametrów […], udowadnia ona
swój pożytek w objaśnianiu przeszłości, efektywność w organizacji teraźniejszości
i projektowaniu przyszłości”33. W innym zaś miejscu krótko stwierdza, że geopolityka „to spojrzenie władzy na świat, nauka o władzy i dla władzy”34. Ta ostatnia definicja wyznacza główny nurt rosyjskiej geopolityki, skupionej na analizie stosunków
międzypaństwowych, przede wszystkim ośrodków siły w tych stosunkach. Podejście
takie widoczne jest zwłaszcza w rosyjskich podręcznikach akademickich do geopolityki, w których tę ostatnią traktuje się jako naukę o współdziałaniu i przeciwdziałaniu mocarstw w walce o nowy podział świata oraz zarządzanie globalnymi procesami
i przepływami żywotnych dla państw zasobów35. Przy czym szczególną rolę przypisuje
się analizowaniu miejsca Rosji w przestrzeni euroazjatyckiej36.
To ostatnie ujęcie przedmiotu geopolityki zbliża Rosjan do anglosaskiej szkoły
geopolitycznej, w której przeważa klasyczne, Nicholasa Spykmana, widzenie geopolityki. W okresie „zimnej wojny” pole badania geopolityki autorzy z tej szkoły sprowadzali do badania, jak pisze Peter Taylor, „rywalizacji między supermocarstwami
(układ Wschód – Zachód) o dominację nad strefami peryferyjnymi (układ Północ
– Południe)”37. Podobną definicję proponuje inny czołowy amerykański geopolityk,
Ph. Moreau Defarges, Dictionnaire de géopolitique, Paris 2002, s. 139.
Ibidem.
33 A. Дугин, Гелополитика постмодернизма. Времена ..., op. cit., s. 12.
34 Ibidem, s. 13.
35 Zob. В. Дергачев, Геополитика. Учебник, Москва 2004. Od kiedy, na początku lat 90. ubiegłego
wieku geopolityka stała się w Rosji dyscypliną akademicką, podręczników takich powstało – zwłaszcza po
2000 r. – kilkadziesiąt.
36 Zob. А. Дугин, Гелополитика постмодернизма. Времена ..., op. cit.; Д. Каррер, Э. Анкос, op.
cit.; К.С. Гаджиев, Геополитические горизонты России. Контуры нового миропорядка, Москва 2007.
37 P.J. Taylor, Political Geography of the Twentieth Century: A Global Analysis, London 1993, s. 52;
por L. Moczulski, op. cit., s. 72.
31 32 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych
171
Saul Cohen, który pisze, iż „istotą analizy geopolitycznej jest badanie relacji istniejącej między mocarstwową polityką międzynarodową a odpowiadającymi jej charakterystycznymi cechami geograficznymi”38. Zbliżony sposób pojmowania geopolityki proponuje francuski teoretyk, ale także i praktyk stosunków międzynarodowych
(współtworzył francuską force de frappe), Pierre-Marie Gallois. Geopolityka jest, jego
zdaniem, „badaniem relacji istniejących między prowadzeniem w stosunkach międzynarodowych polityki mocarstwowej a tłem geograficznym, w którym polityka ta jest
prowadzona”39. Bardziej szczegółowo definiuje przedmiot geopolityki Colin S. Gray,
pisząc, że „być może geopolityka wyszła z mody [pisze to w 1977 r.], lecz interpretacje polityczne globalnej rzeczywistości geograficznej […] grają podstawową rolę,
często nieuchwytną, w sposobie, w jakim definiujemy problemy polityki”40. Gray jednoznacznie wskazuje na państwowocentryczne postrzeganie geopolityki w stwierdzeniu, iż „nie można analizować polityki zagranicznej i polityki obronnej bez wpisywania ich w ramy geopolityki”41. Rolę geopolityki w polityce państwa podkreśla także
Roman Kuźniar, który, aczkolwiek neguje jej odrębność jako nauki, to widzi jej przydatność w „interpretacji przestrzeni geograficznej jako przedmiotu pożądania (kontroli,
podboju, ekspansji itp.) polityki państwowej; reszta jest czynnikiem geograficznym
w polityce lub geografią polityczną”42. Podobnie odmawia geopolityce statusu samodzielnej nauki oraz jeszcze bardziej podkreśla konfliktowy charakter przedmiotu jej
badań Pascal Lorot. Definiuje on geopolitykę jako „szczególną metodę, pozwalającą
wykrywać, identyfikować i analizować zjawiska konfliktowe, strategie ofensywne lub
defensywne nakierowane na posiadanie określonego terytorium”43. Metoda ta polegałaby na spojrzeniu na przedmiot badań pod kątem trzech elementów: po pierwsze,
wpływu środowiska geograficznego, zarówno fizycznego, jak i społecznego, następnie
argumentów politycznych protagonistów konfliktu i w końcu, pod kątem podstawowych tendencji i ciągłości w historii44.
Poruszony problem wzajemnych związków między geopolityką a geografią polityczną sprawia trudności prawie wszystkim geopolitykom. Jest to o tyle trudne, że
nie tylko – jak ukazaliśmy powyżej – przedmiot geopolityki jest różnie rozumiany,
ale także – pisze w najpopularniejszym polskim podręczniku akademickim geografii
politycznej Stanisław Otok – „nie ma dotychczas jednej ogólnie akceptowanej definicji geografii jako nauki, tym samym nie istnieje też jednoznaczne określenie geografii politycznej […]. Wszyscy jednak uważają proces polityczny i przestrzeń za
S.B. Cohen, Geography and Politics in a World Divided, New York 1973, s. 24.
P.M. Gallois, Géopolitique. Les voies de la puissance, Lausanne 2000, s. 37.
40 C.S. Gray, The Geopolitics of the Nuclear Era, New York 1977, s. 21.
41 Ibidem, s. 19.
42 R. Kuźniar, Globalizacja, geopolityka i polityka zagraniczna, „Sprawy Międzynarodowe” 2000,
nr 1, s. 17.
43 P. Lorot, Histoire de la Géopolitique, Paris 1995, s. 71. 44 Ibidem.
38 39 172
Stanisław Musiał
podstawowe atrybuty geografii politycznej”45. Tenże autor nie podaje jednak zakresu
geografii politycznej oraz istoty jej różnicy z geopolityką. Jest to znamienne, gdyż
– jak pisze inny polski autor – „we współczesnej geopolityce można zaobserwować
zacieranie się podziałów między geopolityką a geografią polityczną”46. Szczególnie
podkreślają to geopolitycy, którzy karierę naukową rozpoczęli od geografii. Niejednokrotnie traktują oni geopolitykę jako gałąź geografii. Czyni tak np. Colin Flint. Umiejscawia on geopolitykę w ramach geografii humanistycznej, która – jak twierdzi – nie
ma właściwego dla siebie przedmiotu badań, lecz oferuje szczególną dla geografii,
przestrzenną, całościową perspektywę widzenia zjawisk społecznych. Bez niej, jego
zdaniem, nie jest możliwe zrozumienie tychże zjawisk47. Prosty związek między tymi
dwoma pojęciami widzi Robert Harkavy, pisząc, iż „geopolityka jest kartograficznym
wizerunkiem stosunków pomiędzy konkurencyjnymi ze sobą narodami”48. Podobnie
uważa angielski autor, Klaus Dodds, według którego geopolityka jest wizualizacją
świata. Dostarcza ona – poprzez mapy, tabele, fotografie – nowych sposobów widzenia
tegoż świata, a także skutecznie objaśnia używane w polityce geograficzne pojęcia,
takie jak: „Trzeci Świat”, „żelazna kurtyna”, „oś zła”49. We Francji od kilkunastu lat
istnieje grupa badaczy, specjalizujących się w opracowywaniu atlasów geopolitycznych. Atlasy te nie tylko opisują rzeczywistość międzynarodową, lecz mają ambicję
jej interpretowania. Poprzez szerokie wykorzystanie technik komputerowych, jak też
własnych kompetencji naukowych, autorzy ci – szczególną rolę odgrywa tu Gérard
Chaliand – odnoszą znaczne sukcesy badawcze i przyczyniają się do propagowania
geograficznego nurtu we francuskiej nauce o stosunkach międzynarodowych50.
Granicę między geopolityką a geografią polityczną próbuje znaleźć Stéphane
Rosière. Cechą kreującą geopolitykę i różnicującą ją od geografii politycznej jest to –
pisze tenże autor – iż w geopolityce przestrzeń staje się stawką w rywalizacji aktorów,
S. Otok, Geografia polityczna. Geopolityka – ekopolityka – globalistyka, Warszawa 2006, s. 7.
Z. Rykiel, Podstawy geografii politycznej, Warszawa 2006, s. 33.
47 Zob. C. Flint, Introduction to Geopolitics: Tensions, Conflicts and Resolutions, New York 2006,
s. 1–2; zob. także: P. Taylor, C. Flint, op. cit.
48 R.H. Harkavy, Great Power Competition for Overseas Bases. The Geopolitics of Access Diplomacy,
New York 1982, s. 272; por. P.M. Gallois, op. cit., s. 33.
49 Zob.: K. Dodds, Geopolitics: A Very Short Introduction, Oxford 2007, s. 4–5; zob. także: idem,
Geopolitics in a Changing World (Insights Into Human Geography), London 1999; M.R. Polelle, Raising
Cartographic Consciousness: The Social and Foreign Policy Vision of Geopolitics in the Twentieth Century,
Lanham 1999; E.W. Anderson, International Boundaries: A Geopolitical Atlas, Norwich 2003; J. Agnew,
Geopolitics: Re-visioning World Politics, New York 2003. Wizualizacja zagadnień geopolitycznych nie jest
mocną stroną geopolityki anglosaskiej. Z reguły ukazują się tam francuskie opracowania kartograficzne.
50 Zob. m.in.: G. Chaliand, J.-P. Rageau, Atlas des diasporas, Paris 1991; Atlas des empires, Paris
1993; Atlas stratégique. Géopolitique des rapports de force dans le monde, Paris 1991; G. Chaliand,
J.-P. Rageau, C. Petit, Atlas stratégique, Paris 2008; J. Guellec, Atlas de l’espace mondial, Paris 1999;
J.-Ch. Victor, V. Raisson, F. Tétart, F. Lernoud, Le Dessous des Cartes: Atlas géopolitique, Paris 2006; Le
Dessous des Cartes: tome 2, Atlas d’un monde qui change, Paris 2007.
45 46 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych
173
natomiast w geografii politycznej jest ona tylko „tłem politycznym”51. Właśnie opis
i badanie tego tła na wszystkich poziomach (światowym, regionalnym i lokalnym) jest
zadaniem geografii politycznej52.
Jeszcze większe trudności sprawia geopolitykom ukazanie wzajemnych związków między geopolityką a nauką o stosunkach międzynarodowych. Tym bardziej że
ta ostatnia nie jest powszechnie uznana za samodzielną dyscyplinę. Znani z pragmatyzmu Anglosasi nie poświęcają tej problematyce dużo miejsca. Autorzy dominującego
nurtu Geopolitics umieszczają ją w ramach badania stosunków międzynarodowych
(International Relations)53. Podobnie czynią to przedstawiciele głównych narodowych
odmian geopolityki w Europie. Wyjątkiem jest przeważająca grupa francuskich badaczy. Jednak tylko niewielu z nich próbuje wskazać na różnice zainteresowań badawczych geopolityki i nauki o stosunkach międzynarodowych. Próbę taką podejmuje
Aymeric Chauprade. Jego zdaniem, badanie stosunków międzynarodowych skupia się
głównie na zdarzeniach, kryzysach i załamaniach, zaś geopolityka „podkreśla dynamikę ciągłości. Źródłem tej ciągłości, nierozłącznie związanej z nauką geopolityczną,
jest – jak pisze – trwały charakter cech geograficznych”54.
Brak jasno określonego przedmiotu badań geopolityki nie przeszkadza usamodzielnianiu się niektórych dziedzin uznawanych przez większość geopolityków za
jej elementy. Przykładem takiego procesu jest konstytuowanie się od początku lat
90. ubiegłego wieku geoekonomiki jako odrębnej dyscypliny, zajmującej się analizą strategii państw, nakierowanej na ochronę gospodarki narodowej, opanowywaniem kluczowych technologii, zdobywaniem takich segmentów rynku światowego,
które wzmacniałyby siłę państwa i jego międzynarodową pozycję. Ten proces autonomizacji geoekonomiki, według części autorów na czele z jednym z jej twórców
– Edwardem Luttwakiem55, miałby nawet doprowadzić do zastąpienia przez nią geopolityki56. Nie jest to pogląd powszechny, gdyż – jak pisze Pascal Lorot – pojawienie się geoekonomii nie oznacza, że nastąpił koniec konfliktów i rewindykacji terytorialnych, którymi zajmuje się geopolityka. Stąd też – kontynuuje francuski teoretyk
– geopolityka jako metoda interpretacji tych zjawisk „ma jeszcze przed sobą piękne
dni”57. Uważa on, że geoekonomia, podobnie jak geopolityka, jest metodą analizy
i interpretacji stosunków sił w życiu międzynarodowym. Jednakże istnieją – jego zdaS. Rosière, op. cit., s. 19.
Ibidem, s. 20.
53 Ilustracją tej tendencji może być praca Saula Cohena, Geopolitics: The Geography of International
Relations, Lanham 2008.
54 A. Chauprade, op. cit., s. 98.
55 Zob. E. Luttwak, op. cit.; idem, The Endangered American Dream, New York 1993.
56 Zob. rozdział 8 zatytułowany Globalization and the End of Geopolitics?, w: B. Blouet, B.W. Blouet, Geopolitics and Globalization in the Twentieth Century, London 2001; В. Дергачев, Геозкономика
(Современная геополитика), Мосkва 2002.
57 P. Lorot, La nouvelle grammaire des rivalités internationales, w: P. Lorot (red.), Introduction ...,
op. cit., s. 18; P. Lorot (red.), Dictionnaire de la mondialisation, Paris 2001, s. 206–207.
51 52 174
Stanisław Musiał
niem – dwie podstawowe różnice między tymi pojęciami. Pierwsza różnica wypływa
z faktu, że geoekonomia skupia się na badaniu aktywności państw i wielkich przedsiębiorstw o strategii światowej. Natomiast polem badania geopolityki są strategie
zdobywania terytoriów przez nie tylko państwa i wspomniane przedsiębiorstwa, lecz
także przez „grupy ludzkie, politycznie ukonstytuowane lub nie, odwołujące się do
wizerunków sięgających daleko wstecz”58. Druga różnica, według Lorot podstawowa,
polega na tym, że ostatecznym celem praktyki geoekonomicznej nie jest kontrola terytoriów, lecz zdobycie przez państwo przewagi technologicznej i handlowej59.
Jeszcze trudniej uchwycić różnicę między geopolityką a geostrategią w pracach
autorów zajmujących się tą problematyką. Wynika to w dużej części z ewolucji, jaką
przeszły one w XX wieku. Obecnie pojęcie „geostrategii” stosuje się wymiennie
z takimi terminami, jak: polistrategia, strategia globalna, strategia integralna, strategia państwowa, wielka strategia, czy też podejście strategiczne60. Pojęcie „geostrategii” pojawiło się w 1846 r., zaś jej autorem był generał włoski Giacomo Durando61,
który zaproponował dwa sposoby jego rozumienia. W pierwszym znaczeniu oznaczało
wpływ czynników geograficznych na tworzenie grup ludzkich, natomiast w drugim
było badaniem wpływu geografii na prowadzenie wojen. Jednak do lat 20. XX wieku
strategia i geostrategia kojarzone były jednoznacznie jako część ogólnej strategii wojskowej, nakierowanej na operacje prowadzone w skali makrogeograficznej62. W latach
20. XX wieku pojęcie to rozwinął jeden z twórców nowoczesnej strategii, Brytyjczyk,
Basil Liddell Hart. Wprowadził on, używany do dziś – zwłaszcza w nauce anglosaskiej – wspomniany wcześniej termin „wielkiej strategii”, na oznaczenie działań,
zmierzających do koordynacji i wykorzystania wszystkich możliwych zasobów narodu
oraz koalicji dla osiągnięcia politycznych celów wojny. Dalsza ewolucja pojmowania
geostrategii coraz bardziej oddalała ją od „strategii wojskowej” i traktowania jej jako
młodszej siostry geopolityki. W końcu proces ten doprowadził do sytuacji, że wielu
autorów – szczególnie amerykańskich – utożsamia pojęcia „geopolityki” i „geostrategii”. Czyni tak Zbigniew Brzeziński63, traktując tę ostatnią jako produkt fuzji rozważań strategicznych i geopolitycznych, nie znajdując jednak różnic między geostrategią
a współczesną geopolityką. Idąc śladem politologa amerykańskiego, Roman Kuźniar
proponuje definicję geostrategii, która z powodzeniem mogłaby być charakterystyką
Ibidem.
Ibidem.
60 Samo pojęcie „strategii” pochodzi od greckiego słowa „strategos” – dowódca armii, zaś czasownik
„strategein” oznacza dowodzić armią. Inne z pochodnych pojęć greckich to „strategema” – manewr wojenny. Stąd też łacińskie „stratogema” – podstęp wojenny.
61 G. Durando, Della nazionalita italiana: saggio politico-militare, Lausanne 1846.
62 Obecnie są także autorzy stosujący zawężone do militarnego pojmowanie geostrategii. Na przykład
Thierry de Montbrial pisze, iż „geostrategia jest częścią strategii wojskowej, zajmującą się sytuacjami, gdzie
geografia odgrywa podstawową rolę”. Th. de Montbrial, L’action et le système du monde, Paris 2002, s. 77.
63 Zob. Z. Brzeziński, Plan gry: USA–ZSRR, Warszawa 1990.
58 59 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych
175
podejścia geopolitycznego. Otóż „wielka strategia” – jak ją nazywa – jest złożoną
kombinacją kilku cech i elementów:
– ma całościowy charakter (w sensie przestrzennym i funkcjonalnym);
– jest długofalowa, ale z jasno określoną perspektywą czasową;
– opiera się na starannej analizie środowiska, w którym działa podmiot, biorąc
szczególnie pod uwagę okoliczności oraz czynniki sprzyjające i przeciwdziałające realizacji „wielkiej strategii”;
– jest uporządkowaną hierarchicznie strukturą celów, przy budowie której podmiot działający winien brać pod uwagę zasoby, instrumenty i metody osiągania
tych celów, a także możliwości pozyskiwania środków w trakcie realizacji tejże
strategii;
– jest określana i realizowana przez możliwie jednolity, zintegrowany podmiot64.
W definicji tej, tak jak i w pojmowaniu przez tego autora geopolityki, widoczny
jest całościowy i prakseologiczny aspekt geostrategii. Współcześnie stanowisko to
jest dość rozpowszechnione, co prowadzi do zacierania różnic między tą ostatnią
a geopolityką.
Różnicę między tymi pojęciami próbuje znaleźć Pascal Claval. Jego zdaniem,
geopolityka bierze pod uwagę wszystkie dziedziny, którymi zajmują się politycy,
dyplomaci, wojskowi, organizacje pozarządowe lub opinia publiczna. Bada także kalkulacje stron konfliktu oraz motywacje ich działania. Interesuje się celami współpracy,
użyciem siły, czy grą podstępu. Dalej, uczulona jest na to, co kształtuje protagonistów,
a także odzwierciedla heterogeniczność przestrzeni: warunki naturalne, historię, religię, różnorodność etniczną. Geostrategia, według niego, ma bardziej ograniczone pole
działania. Jest ona nakierowana na badanie stosunku sił i „logikę armii”. Przestrzeń,
na której się skupia, to bardziej odległości i logistyka, niż problematyka „zakorzenienia i pragnień”. Zajmuje się tym, co jest korzystne lub utrudniające manewr militarny i działania logistyczne, które z danej geostrategii wynikają. Przy czym autor ten
uważa, że zarówno geopolityka, jak i geostrategia są dziedzinami praktycznymi, i nie
mogą być przedmiotami kształcenia typu szkolnego, czy też akademickiego. Zastrzeżone są one dla ścisłych elit przywódczych65.
Podobnie jak Paul Claval pojmuje geostrategię, tak badacz włoski, Carlo Jean,
definiuje geopolitykę. Jego zdaniem, ta ostatnia nie jest niczym innym, jak „geografią
władcy”66. Odmawia on jej waloru naukowości. „Nie istnieją – jak pisze – obiektywne
»zasady« ani też »prawa geopolityczne«. Istnieją one tylko subiektywnie w narodowej myśli geopolitycznej i służą do tworzenia hipotez, teorii, przedstawień i scenariuszy politycznych. Te z kolei są zależne od interesów, posiadanej technologii oraz
64 Zob. R. Kuźniar, Geostrategiczne uwarunkowania bezpieczeństwa Polski, „Sprawy Międzynarodowe” 1993, nr 1, s. 24.
65 Zob. P. Claval, Géopolitique et géostratégie. La pensée politique, l’espace et le territoire au XXe
siècle, Paris 1996, s.7–8.
66 C. Jean, Geopolityka, Wrocław 2003, s. 39.
176
Stanisław Musiał
od systemu wartości kulturalnych właściwych temu, kto je opracowuje”67. Stąd też
definiuje on geopolitykę jako „szczególne podejście do polityki, zbiór zasad i metod,
które nadają kształt teoriom i hipotezom geopolitycznym, jest szczególną refleksją,
nie jedyną i wyłączną, poprzedzającą decyzję polityczną”68 i – dodajmy – działanie polityczne. Nie może ona polegać na statycznym opisie określonego rozłożenia
geograficznego potęgi politycznej, strategicznej, czy ekonomicznej w danym okresie historycznym. To robi geografia polityczna. Natomiast geopolityka – jak twierdzi
C. Jean – winna umożliwiać wyodrębnienie interesów i celów konkretnego podmiotu
politycznego, a także służyć wyborowi jego właściwej polityki i strategii.
Dla C. Jeana istotne miejsce w definiowaniu geopolityki zajmują hipotezy geopolityczne. Są to w jego ujęciu „scenariusze możliwego jutra i alternatywnych rozwiązań
jego kształtowania zgodnie z naszymi celami, zasadami i wartościami”69. Pisze on,
że mają one subiektywny oraz sztuczny charakter i w żadnym razie nie są neutralne,
gdyż zależne są od przyjętych systemów wartości, inspirujących postrzeganie własnych interesów podmiotu budującego hipotezę, jego postrzeganie środowiska, własnego przeznaczenia i przyszłości systemu międzynarodowego. Przy budowie takiej
hipotezy C. Jean wyróżnia trzy zawsze występujące elementy. Pierwszy, to konieczność przeprowadzenia w sposób jak najbardziej możliwy analizy „wielkich tendencji
środowiskowych”. Następnie należałoby określić własne interesy oraz zweryfikować
obrane cele i polityki pod kątem możliwości ich osiągnięcia oraz związanych z tym
kosztów i korzyści. Trzeci element to konieczność przeprowadzenia akcji informacyjnej i propagandowej w celu uzyskania lub wzmocnienia poparcia wewnętrznego i międzynarodowego70. Postępowanie takie ma umożliwić budowanie całościowych hipotez
geopolitycznych, tzn. takich, w których czynnik geograficzny jest stale obecny, lecz
nie jest samodzielnym elementem analiz, a jednym z wielu. Takie widzenie tej problematyki włoski teoretyk uzasadnia nawet etymologią pojęcia „geopolityka”, z której
to wnioskować można, iż drugi człon tego pojęcia, „polityka”, przeważa nad pierwszym – „geo”. Wywód ten prowadzi C. Jeana do wniosku, iż trudno mówić o jakiejś
jednej geopolityce, a raczej o geopolitykach związanych z pojedynczymi państwami71.
Trudno nie zgodzić się z takim rozumieniem geopolityki, gdyż to właśnie
odzyskiwanie przez coraz większą liczbę państw możliwości podejmowania suwerennych decyzji politycznych oraz – wskutek postępu technicznego – skrócenie
dystansu geograficznego między nimi, powodowały wzrost znaczenia podejścia geopolitycznego do życia międzynarodowego. Wynika to ze szczególnych właściwości państwa jako jednostki geopolitycznej. Właściwości te można ująć w czterech
następujących punktach:
Ibidem, s. 40.
Ibidem, s. 41.
69 Ibidem.
70 Ibidem, s. 41–42.
71 Ibidem, s. 38–39.
67 68 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych
177
– są one podstawowymi jednostkami politycznymi, posiadającymi jednocześnie
trzy atrybuty: terytorium, ludność i władzę suwerenną, których to atrybutów
łącznie nie posiada żadna inna jednostka polityczna;
– przynależność państwowa ma charakter absolutny i – poza wyjątkami – nie
wynika z wyboru; dla obywateli, a także całych grup społecznych państwa są
instytucjonalnym wyrazem ich udziału w stosunkach międzynarodowych oraz
pośrednikiem w artykulacji i realizacji ich interesów w środowisku międzynarodowym;
– państwa są najważniejszymi podmiotami i regulatorami stosunków międzynarodowych z racji swojego zorganizowania, dynamiki i wpływów;
– relacje międzypaństwowe stanowią istotę stosunków międzynarodowych,
mając prymat nad stosunkami między pozostałymi uczestnikami życia międzynarodowego; to, że państwa są jedynymi suwerennymi podmiotami stosunków
międzynarodowych powoduje, iż to one określają uwarunkowania normatywne
i rzeczowe wszystkich innych dziedzin życia międzynarodowego72.
Te szczególne właściwości powodują, że to przede wszystkim państwa mają możliwość formułowania i realizowania określonej wizji geopolitycznej. Wynika to również z samej istoty sfery polityki, która jest domeną państw. Natomiast pojęcie „geopolityki” (podobnie jak pojęcie „polityki międzynarodowej”) zakłada istnienie jakiegoś formalnego, czy też nieformalnego, centralnego światowego ośrodka dyspozycji
politycznych na wzór władzy państwowej. Oczywiście, jest to założenie fałszywe.
Pomimo swojej potęgi nawet jedyne dzisiaj supermocarstwo, Stany Zjednoczone,
nie mają takiej mocy, czy to z punktu widzenia prawnego, czy też pozaprawnego,
ażeby uznać to państwo za „sternika” wszelkich procesów politycznych w świecie.
Stąd też z punktu widzenia ontologicznego trudno uznać geopolitykę za naukę. Natomiast podejście geopolityczne, posiadające wskazane wcześniej właściwości i przede
wszystkim wychodzące z perspektywy postrzegania stosunków międzynarodowych
przez określone państwo, jest pożądanym i przydatnym narzędziem badawczym.
72 Zob. J. Kukułka, Wstęp do nauki o stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2003, s. 104–105.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Adam Szymański
Wpływ położenia geopolitycznego
na politykę zagraniczną Turcji
Istnieje kilka podstawowych czynników warunkujących politykę zagraniczną Turcji. Pierwszym z nich są doświadczenia historyczne z okresu Imperium Osmańskiego, które w dużej mierze zostały odziedziczone przez republikę, wbrew regule
zrywania z wszystkim, co pochodziło z czasów imperium. Można wskazać na elementy konstruktywne: tradycję funkcjonowania silnego państwa oraz związanych
z nim elit cywilnych i wojskowych, mających do niedawna zasadniczy wpływ na
turecką politykę zagraniczną, proces westernizacji (obecność Turcji w Europie
i Europy w Turcji począwszy od XIV wieku), którego kulminacją były reformy Atatürka i włączanie się w struktury euroatlantyckie po II wojnie światowej oraz realistyczne podejście w polityce zagranicznej1. Negatywne uwarunkowania historyczne,
dotyczą z kolei złych doświadczeń w kontaktach z sąsiadami i innymi podmiotami
zewnętrznymi, wpływające obecnie na problemy w relacjach z Armenią czy Grecją oraz na nieufność do Rosji, ukształtowaną przez stulecia wojen. Tworzą one do
dziś syndrom zagrożenia bezpieczeństwa państwa ze strony podmiotów zewnętrznych, które dążą do rozpadu państwa tureckiego czy utraty przez nie suwerenności
(tzw. syndrom Sèvres)2.
1 Podejście realistyczne objawiało się w różny sposób w różnych okresach historycznych. Imperium
najpierw prowadziło ofensywną Realpolitik, polegającą na maksymalizacji siły poprzez zdobywanie nowych terytoriów, u schyłku zaś wypracowało defensywną wersję, polegającą na utrzymaniu słabego państwa
(status quo) poprzez wykorzystywanie różnic między krajami europejskimi. Wtedy też naczelną zasadą stała
się równowaga sił. W okresie republiki realistyczne podejście wyrażało się w braku ambicji Atatürka do
ekspansji terytorialnej i dążeniu do stworzenia silnego państwa narodowego na ograniczonym obszarze.
2 Syndrom Sèvres związany jest z podpisaniem Traktatu z Sèvres, bardzo niekorzystnego dla Turcji, oraz z późniejszymi wydarzeniami, głównie wojną wyzwoleńczą, prowadzoną przez Turków na czele
z Mustafą Kemalem w latach 1919–1923, jak również wcześniejsze wydarzenia i procesy, np. ingerencja
mocarstw europejskich w politykę turecką wobec mniejszości religijnych, tworzących tzw. millety, czy też
kontrola finansowa imperium sprawowana przez te mocarstwa.
180
Adam Szymański
Kolejnym ważnym uwarunkowaniem polityki zagranicznej Turcji jest jej położenie geopolityczne. Leży ona między Zachodem a Wschodem, w Europie i Azji
oraz blisko Afryki, w sąsiedztwie takich regionów, jak Bałkany, Bliski Wschód,
Kaukaz Południowy i Azja Środkowa. Ten czynnik jest silnie związany z poprzednim, gdyż położenie geopolityczne determinowało wydarzenia i procesy historyczne
dotyczące Turcji.
Czynnikiem wpływającym tradycyjnie na kształt polityki zagranicznej Turcji są
też kwestie ideologiczno-kulturowe. Z jednej strony chodzi tu o ideologię kemalizmu, ukształtowaną w latach 30. XX wieku, przede wszystkim zasadę nacjonalizmu
(milliyet­çilik), związaną z nadawaniem kluczowego znaczenia bezpieczeństwu, niepodległości i integralności państwa, wpływającą szczególnie na relacje z sąsiadami.
Z drugiej strony w grę wchodzi islam, mający duże znaczenie dla relacji Turcji z krajami i organizacjami muzułmańskimi, mimo obowiązywania innej zasady kemalizmu
i porządku konstytucyjnego, tj. laicyzmu (laiklik).
Do pozostałych uwarunkowań polityki zagranicznej Turcji należą: klasyczny
czynnik, czyli potencjał Turcji – ludnościowy, gospodarczy czy militarny – imponujący zwłaszcza w ostatnich latach (państwo, mające ponad siedemdziesięciotrzymilionową ludność, kilkunastoprocentowy wzrost gospodarczy i członkostwo w G20 oraz
drugą pod względem liczebności armię w NATO), jak również wrażliwość w pewnych
kwestiach (np. rzeź Ormian, kwestia cypryjska czy problem kurdyjski) i zmiany systemowe, regionalne i wewnętrzne w danym czasie3.
Artykuł koncentruje się na drugim z wymienionych uwarunkowań, czyli położeniu geopolitycznym Turcji. Autor, analizując politykę zagraniczną Turcji po II wojnie światowej i zwracając uwagę szczególnie na pierwszą dekadę XXI wieku, pragnie odnieść się do kategorycznych opinii na temat tego kluczowego uwarunkowania, kształtującego tureckie stosunki zewnętrzne. Z jednej strony pojawia się bowiem
często twierdzenie, że położenie geopolityczne Turcji jest dla niej „błogosławieństwem”, pozwalającym aspirować do roli mocarstwa regionalnego oraz pośrednika
między szeroko pojmowanym Zachodem i Wschodem na płaszczyznach politycznej,
gospodarczej czy kulturowej4. Z drugiej strony istnieje punkt widzenia, że to położenie geopolityczne jest dla państwa tureckiego „przekleństwem”, przede wszystkim ze
względu na niestabilne otoczenie zewnętrzne, stanowiące zagrożenie dla Turcji oraz
problemy z tożsamością, również międzynarodową, poprzez znajdowanie się między
Zachodem i Wschodem, jednak bez przynależności do nich. Tę opinię widać szczególnie w okresach niestabilnej sytuacji międzynarodowej, jak ta z 2011 r., kiedy państwa
3 Szerzej o uwarunkowaniach tureckiej polityki zagranicznej zob. M. Aydın, The Determinants
of Turkish Foreign Policy, and Turkey’s European Vocation, w: G. Nonneman (red.), Analyzing Middle East
Foreign Policies and the Relationship with Europe, London, New York 2005, s. 197–216.
4 Szerzej zob. A. Szymański, Turcja jako „pomost” między Wschodem a Zachodem? Krytyczny punkt
widzenia, w: A.R. Bartnicki, E. Kużelewska (red.), Wschód w globalnej i regionalnej polityce międzynarodowej, Toruń 2009, s. 57–70.
Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji
181
sąsiadujące z Turcją albo mają złą sytuację gospodarczą (Grecja), albo niestabilną
sytuację polityczną (Syria)5.
Kwestia geopolitycznego położenia Turcji obejmuje więc wiele problemów na
różnych płaszczyznach. Autor chce spojrzeć na tę kwestię z punktu widzenia strategii polityki zagranicznej, odchodząc od dominującego ostatnio w debacie medialnej,
ale również dyskursie naukowym zagadnienia, czy Turcja zmienia podstawowy wektor polityki zagranicznej z „zachodniego” na „wschodni”6. Stawia tezę, że stanowcze
stwierdzenie o „błogosławieństwie” czy „przekleństwie” jest źle postawionym problemem. Geopolityczne położenie stanowi stałe uwarunkowanie polityki zagranicznej Turcji i to, czy okaże się ono „błogosławieństwem” czy „przekleństwem” zależy od tego,
jak Turcja potrafi wykorzystać tę pozycję w powiązaniu z innymi wskazanymi powyżej
uwarunkowaniami tureckiej polityki zagranicznej. W gruncie rzeczy chodzi o realizowaną doktrynę polityki zagranicznej i jej dostosowanie do sytuacji międzynarodowej.
1. Polityka zagraniczna Turcji – perspektywa
historyczna
Państwo tureckie, dzięki swojemu położeniu geopolitycznemu miało strategiczne
znaczenie dla Zachodu w okresie „zimnej wojny”. Jak pisze Meltem Müftüler-Bac,
Europa i Stany Zjednoczone „zdefiniowały rolę Turcji w zachodnim sojuszu w kategorii strategicznej pozycji vis-a-vis Związku Radzieckiego”7. Turcja została włączona
w euroatlantycki system bezpieczeństwa, stanowiąc bardzo istotną południową flankę
NATO, do której państwo to przystąpiło w lutym 1952 r. W tym okresie położenie geopolityczne Turcji było „błogosławieństwem” w takim sensie, że pozwoliło w związku
z innym uwarunkowaniem, tj. obecnością w zachodnim bloku, na pogłębienie integracji Turcji ze strukturami europejskimi. Trzeba przypomnieć, że przed akcesją do
NATO, w kwietniu 1948 r., państwo to zostało członkiem założycielem Organizacji
Europejskiej Współpracy Gospodarczej, a w sierpniu 1949 r. przystąpiło do Rady
Europy. We wrześniu 1959 r. Turcja złożyła wniosek o stowarzyszenie z Europejską Wspólnotą Gospodarczą. Układ o Stowarzyszeniu z EWG, który wszedł w życie
1 grudnia 1964 r., podpisała 12 września 1963 r., a 23 listopada 1970 r. – protokół
5 Opinie o niekorzystnym wpływie położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji wyrażają
nawet polscy publicyści, rzadko podejmujący tematykę turecką. Zob. np. N. Chudzyńska-Stępień, Tureckie
turbulencje, „Forbes” z 12 lipca 2011 r.
6 Debata o zmianie głównego wektora w tureckiej polityce zagranicznej jest szczególnie rozwinięta
wśród naukowców tureckich, zarówno w literaturze turecko-, jak i anglojęzycznej. Zob. np. K.B. Kanat,
AK Party’s Foreign Policy: Is Turkey Turning Away from the West?, „Insight Turkey” 2010, t. 12, nr 1,
s. 205–225; E. Efegil, Türk Dış Politikasında Eksen Kayması Sorunsalı: Batı-Yöneliminden Anadolu Merkezli Anlayışa Geçiş mi?, w: M. Ercan (red.), Değişen Dünyada Türk Dış Politikası, Ankara 2011, s. 405–430.
7 M. Müftüler-Bac, Turkey’s Relations with a Changing Europe, Manchester, New York 1997, s. 3.
182
Adam Szymański
dodatkowy (obowiązujący od 1 stycznia 1973 r.). W tym przypadku położenie geopolityczne Turcji stanowiło uwarunkowanie, które współgrało też z innymi ważnymi
czynnikami, kształtującymi turecką politykę zagraniczną. Potencjał militarny tylko
wzmacniał pozycję tego państwa w oczach partnerów zachodnich, a elity tureckie
(w tym przede wszystkim wojskowi) popierały integrację ze strukturami zachodnimi,
gdyż to oznaczało zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz stanowiło ukoronowanie
procesu westernizacji, stanowiącego istotę ideologii kemalizmu.
Można jednak postawić pytanie, czy położenie geopolityczne Turcji nie stanowiło też czynnika wpływającego negatywnie na turecką politykę zagraniczną w okresie „zimnej wojny”, ze względu na ograniczoną możliwość samodzielnego działania
i rozwijania kontaktów z państwami znajdującymi się w bloku wschodnim czy też
raczej będącymi w dobrych stosunkach z tym blokiem. Chodzi tu przede wszystkim
o sąsiadów bliskowschodnich. W okresie „zimnej wojny” Turcja i państwa arabskie
(w tym tureccy sąsiedzi) znajdowały się w przeciwnych obozach, co odbijało się negatywnie na ich kontaktach. Jednak korzyści związane z obecnością w bloku zachodnim rekompensowały to ograniczenie w tureckich relacjach zewnętrznych. Kluczowym pojęciem, którego można użyć dla określenia tych korzyści była modernizacja
militarna – dzięki członkostwu w NATO i polityczna (związana z demokratyzacją) –
w związku z obecnością w takich organizacjach, jak Rada Europy oraz gospodarcza
– wynikająca z integracji z EWG.
Poza tym brak rozwoju kontaktów z takim państwami, jak sąsiedzi bliskowschodni miał miejsce tylko do pewnego momentu. Od lat 70. XX wieku zaczęły się
bowiem intensyfikować kontakty gospodarcze, np. z państwami arabskimi, będące
w interesie obu stron. Zostały one wzmocnione w latach 80. XX wieku za rządów Turguta Özala, który zajął neutralne stanowisko wobec wojny iracko-irańskiej i prowadził
politykę gospodarczą sprzyjającą rozwojowi kontaktów nie tylko z Zachodem. Jednocześnie wiele aspektów wskazywało na to, że Turcja przestawała postępować zawsze
zgodnie z wolą Amerykanów. Pokazało to np. poparcie apelu ONZ o wycofanie wojsk
izraelskich z terytoriów palestyńskich, uznanie OWP w 1976 r., odmowa pomocy dla
USA w uratowaniu zakładników w Iranie w 1980 r. i zaangażowania w amerykańskie
siły szybkiego reagowania na Bliskim Wschodzie8.
Podstawowe zasady ówczesnej polityki zagranicznej Turcji, czyli: utrzymywanie
dominacji zachodniej orientacji, realizm, dążenie do zachowania status quo, opieranie się w działaniach zewnętrznych głównie na środkach z kategorii hard power oraz
dominująca rola elit władzy w kształtowaniu stosunków zewnętrznych tego państwa
stanowiły więc optymalny wybór w zimnowojennych warunkach9.
G.E. Fuller, The New Turkish Republic. Turkey as a Pivotal State in the Muslim World, Washington
2008, s. 33–39.
9 M. Özcan, Harmonizing Foreign Policy. Turkey, the EU and the Middle East, Hampshire, Burlington
2008, s. 82.
8 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji
183
Inaczej sytuacja zaczęła wyglądać po zakończeniu „zimnej wojny”. Państwo
tureckie, jak wiele innych krajów, musiało na nowo zdefiniować swoją tożsamość
międzynarodową. Zachowało istotne znaczenie geostrategiczne dla zachodnich uczestników stosunków międzynarodowych. Przede wszystkim nadal odgrywało dużą rolę
w polityce USA i NATO w regionach sąsiadujących z Turcją – szczególnie na Bliskim Wschodzie. Stany Zjednoczone i Sojusz mogły wykorzystywać bliskość terytorialną i wieloletnie kontakty państwa tureckiego z sąsiadami do realizacji swoich
celów w regionie.
Turcja mogła kontynuować przemiany w polityce zagranicznej, zapoczątkowane
za rządów Özala, zwłaszcza że po zakończeniu „zimnej wojny” zniknął istotny czynnik podziału na dwa przeciwstawne bloki. Premier, a u schyłku życia prezydent Turcji, spowodował bowiem aktywizację tego państwa na arenie międzynarodowej, m.in.
dzięki ekspansji gospodarczej w regionach sąsiadujących z Turcją. Miało to miejsce
na kierunku „zachodnim” (w 1987 r. Turcja złożyła wniosek o członkostwo w EWG),
lecz nie tylko – to wtedy podjęto pierwsze kroki w celu realizacji projektu współpracy
czarnomorskiej, a państwo tureckie zaczęło przedstawiać pewne propozycje dotyczące
bliskowschodniego procesu pokojowego10.
Turcja znalazła się w latach 90. XX wieku w nowej sytuacji państwa sąsiadującego z regionami niestabilnymi przez konflikty (Bałkany, Bliski Wschód, Kaukaz
Południowy) i posiadającego dodatkowo problemy wewnętrzne w sferze bezpieczeństwa związane z działalnością PKK (oraz radykalnych ugrupowań islamistycznych,
jak turecki Hizbullah). Pozostawanie w niestabilnym sąsiedztwie nie musiało samo
w sobie oznaczać, że położenie geopolityczne Turcji stawało się dla niej problemem.
Jednak tak się po trosze stało w związku z tym, że sytuacja pozimnowojenna nie spowodowała koniecznych przewartościowań w doktrynie polityki zagranicznej Turcji.
Stała się ona w nowej sytuacji międzynarodowej „pozimnowojennym wojownikiem”
czy też „mocarstwem regionalnym, nastawionym na konflikt” (ang. coercive regional power), charakteryzującym się kilkoma cechami. Państwo to nadal prowadziło
politykę zagraniczną poprzez wąskie elity państwowe (z bardzo istotnym wpływem
armii i Rady Bezpieczeństwa Narodowego), które za nadrzędną wartość uznawały
bezpieczeństwo narodowe. Wpływ zasady kemalizmu – nacjonalizmu – powodował,
że bezpieczeństwo to stawało się wręcz dogmatem. W związku z tym elity postrzegały niestabilne otoczenie zewnętrzne jako zagrożenie, przy jednoczesnym poczuciu
opuszczenia przez Zachód. Realizm nadal odgrywał więc w działaniach zewnętrznych
Turcji kluczową rolę. Była to polityka reaktywna, mająca na celu zachowanie status
quo. Opierała się w dużej mierze na środkach hard power, co wiązało się z uwzględnianiem możliwości groźby użycia siły lub jej użycia w kontaktach z sąsiadującymi regionami. Turcja mogła więc stać się źródłem destabilizacji i zagrożeniem dla
10 K. Kirişçi, Turkey’s Foreign Policy in Turbulent Times, „Chaillot Paper” 2006, nr 92, www.iss-eu.
org/chaillot/chai92.pdf (17.07.2011), s. 11–12.
184
Adam Szymański
bezpieczeństwa sąsiednich regionów. Nie była skłonna włączać się w rozwiązywanie
konfliktów regionalnych, stając często po jednej z ich stron. Działaniami zewnętrznymi
tego państwa kierowała logika „wygrana jednej ze stron – przegrana drugiej strony”11.
Realizacja tych zasad polityki zagranicznej w praktyce nie prowadziła więc do
zacieśniania kontaktów z regionami sąsiadującymi z Turcją, do czego predestynowało
ją geopolityczne położenie, ale do sporów i napiętych relacji z bliższymi i dalszymi
sąsiadami. Kwestia kurdyjska i walka z PKK były przyczyną interwencji Turcji w północnym Iraku oraz napiętych relacji z Iranem, Syrią (w 1998 r. niewiele brakowało,
aby Turcja podjęła działania militarne wobec tego państwa) oraz Rosją. Połowa lat 90.
XX wieku to także okres złych stosunków z Grecją – w związku z trwającymi do dziś
sporami o szelf kontynentalny oraz wody terytorialne i przestrzeń powietrzną (Turcja
w 1996 r. była blisko wojny z Grecją o kilka wysepek na Morzy Egejskim), a także
brakiem elastyczności Turcji w kwestii cypryjskiej (to w związku z nią państwo tureckie groziło atakiem na rosyjskie rakiety S-300, które miały być rozmieszczone w południowej części Cypru). Zacieśnianie relacji turecko-izraelskich oraz dodatkowo spory
turecko-iracki i turecko-syryjski o dostęp do wód Tygrysu i Eufratu prowadziły do
pogarszania kontaktów Turcji ze światem arabskim, co znalazło wyraz w krytyce tego
państwa na szczycie Organizacji Konferencji Islamskiej pod koniec 1997 r., opuszczonym przedwcześnie przez prezydenta Süleymana Demirela. Taka sytuacja wzmacniała przekonanie Turcji o otoczeniu przez sojusz Grecji, Rosji, Syrii, Iranu i Armenii
(w związku z konfliktem w Górskim Karabachu). Ponadto, w latach 1997–1998 ochłodzeniu uległy relacje z Unią Europejską, po tym, jak na szczycie Rady Europejskiej
w Luksemburgu w grudniu 1997 r. Turcja nie znalazła się na liście kandydatów do
członkostwa w UE. Zawieszono wtedy dialog polityczny między UE a Turcją (również w przypadku partnera unijnego ważnym czynnikiem był problem kurdyjski)12.
Ponadto, nawet jeśli Turcja próbowała rozwijać kontakty z sąsiadami, to czyniła to
z pozycji państwa, które chce narzucić swoją politykę innym krajom. Miało to np.
miejsce na początku lat 90. XX wieku w byłych republikach radzieckich, powiązanych
etnicznie z Turcją. Próby narzucania wzorców ustrojowych i relacji na bazie związków
kulturowych spotkały się z negatywną reakcją ze strony choćby państw kaukaskich,
które nie chciały kolejnego „wielkiego brata”, dyktującego im sposób postępowania.
Jak wynika z tego krótkiego zarysu, uwarunkowanie polityki zagranicznej Turcji,
jakim jest jej położenie geopolityczne, przestało współgrać w latach 90. XX wieku
z innymi czynnikami determinującymi relacje zewnętrzne tego państwa. Właściwemu
wykorzystywaniu pozycji geopolitycznej przez rząd turecki po zlikwidowaniu podziału
na dwa przeciwstawne bloki państw nie sprzyjał wzrastający wpływ w tym czasie
11 Ibidem, s. 12–14; por. Z. Öniş, Turkey and the Middle East after September 11, „Turkish Policy
Quarterly” 2003, nr 4, s. 84–85.
12 K. Kirişçi, Turkey’s Foreign Policy…, op. cit., s. 13–18. O specyfice polityki zagranicznej Turcji
zaraz po zakończeniu „zimnej wojny” szerzej zob. F. Aksu, Türk Dış Politikasında Zorlayıcı Diplomasi,
Ankara 2008, s. 194–287.
Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji
185
­ roblematycznych uwarunkowań historycznych oraz czynnik ideologiczny. Nie pomap
gał ponadto nieco osłabiony potencjał Turcji – związany nie tylko z wewnętrznymi
problemami bezpieczeństwa państwa, ale i słabymi oraz często zmieniającymi się rządami. Geopolityczne położenie Turcji wiązało się w latach 90. XX wieku z dylematem wzmacnianym przez fakt, że państwo to nie było wystarczająco europejskie dla
Europy i zbyt europejskie (czy też zachodnie) dla „Wschodu”.
2. Geograficzny wymiar doktryny „strategicznej głębi”
Przewartościowanie polityki zagranicznej Turcji nastąpiło dopiero pod koniec lat
90. XX wieku, kiedy zaczęła być ona bardziej aktywna na arenie międzynarodowej,
w różnych wymiarach i obszarach geograficznych. Ten początek nowej polityki zagranicznej Turcji wiązał się z osobą jej ministra spraw zagranicznych İsmaila Cema i rządami premiera Bülenta Ecevita (lata 1999–2002)13. Polityka zagraniczna Turcji wyraźnej zmianie uległa po objęciu rządów przez Partię Sprawiedliwości i Rozwoju (Adalet
ve Kalkınma Partisi – AKP) w listopadzie 2002 r. Zaczęła być kształtowana przede
wszystkim przez doktrynę „strategicznej głębi” (tur. stratejik derinlik), wypracowaną
przez Ahmeta Davutoğlu, doradcę premiera Recepa Tayyipa Erdoğana, a od maja
2009 r. ministra spraw zagranicznych Turcji14.
Według Davutoğlu, owa „strategiczna głębia” ma w przypadku każdego państwa
dwa wymiary: historyczny oraz geograficzny. Pierwszy wymiar wiąże się ze znajdowaniem się w „epicentrum historycznych wydarzeń”. „Historyczna głębia” oznacza
więc posiadanie przez dane państwo historycznej spuścizny, która kształtuje jego działania na arenie międzynarodowej. Polityka zagraniczna Turcji powinna być warunkowana, według Davutoğlu, przez spuściznę Imperium Osmańskiego. Ze względu na nią
kraj nad Bosforem odznacza się również „geograficzną głębią”, która umiejscawia to
państwo „w centrum wielu wpływów geopolitycznych”.
„Geograficzna głębia” dotyczy więc położenia geopolitycznego danego państwa. Nowa doktryna polityki zagranicznej Turcji szczególnie akcentuje to uwarunkowanie obok nierozerwalnie z nim związanych doświadczeń historycznych. Istotą
doktryny „strategicznej głębi” jest wykorzystywanie położenia do prowadzenia wielowektorowej polityki zagranicznej. Oznacza to, że państwo tureckie nie powinno
koncentrować się na jednym regionie lub państwie oraz być od nich zależnym, ale
powinno równą wagę przywiązywać do wszystkich najważniejszych kierunków
i prowadzić niezależną politykę zagraniczną. Nie może dbać o rozwój stosunków
z Zachodem – Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi, nie zacieśniając ich jednocześnie z regionami Bałkanów, Kaukazu Południowego i Bliskiego Wschodu oraz
13 14 N. Uslu, Turkish Foreign Policy in the Post-Cold War Period, New York 2004, s. 10–11 i 17.
A. Davutoğlu, Stratejik Derinlik, Türkiye’nin Uluslararası Konumu, İstanbul 2009.
186
Adam Szymański
z państwami w basenach Morza Czarnego, Śródziemnomorskiego (wschodnia część)
czy Kaspijskiego15. To wyklucza „amerykocentryzm” czy „europocentryzm” w polityce zagranicznej Turcji, o który do pewnego stopnia można było posądzać Turcję
w okresie „zimnej wojny”. Trzeba raczej mówić o „ankarocentryzmie”16. Warto zaznaczyć, że wynika on tak naprawdę nie tylko z „historycznej i geograficznej głębi”, lecz
także z procesu globalizacji i wzrostu znaczenia podmiotów znajdujących się poza
Europą i USA.
Odkrycie na nowo „historycznej i geograficznej tożsamości” Turcji oraz powiązane z tym zrównoważone podejście do wszystkich głównych regionalnych czy globalnych aktorów umożliwia, według Davutoğlu, prowadzenie przez państwo tureckie aktywnej polityki w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Położenie geopolityczne
jest w tym sensie „błogosławieństwem” – szansą na odgrywanie roli mocarstwa
regionalnego17.
Wykorzystywanie położenia geopolitycznego nie ma jednak polegać na wzmacnianiu roli Turcji jako „pomostu” między Wschodem a Zachodem. Termin ten jest
odrzucany przez Turków, m.in. przez samego Davutoğlu, gdyż pomost nie należy
tak naprawdę ani do jednego, ani drugiego brzegu, podczas gdy państwo tureckie
jest mocno zakorzenione pod wieloma względami zarówno w Europie, jak i Azji.
Zgodnie z obecną doktryną polityki zagranicznej mówi się raczej o Turcji jako „państwie centralnym”, tj. aktorze znajdującym się w centrum najważniejszych procesów rozgrywających się na arenie międzynarodowej i mającym wpływ na te procesy
(tur. merkez ülke)18. Rola międzynarodowa Turcji nie ma się więc ograniczać do bycia
wielowymiarowym pośrednikiem, a jej aspiracje wykraczają poza aspekt regionalny,
obejmując też poziom globalny.
Realizacja doktryny „strategicznej głębi”, w tym nacisk na wykorzystywanie
położenia geopolitycznego, oprócz wielowektorowości i wielowymiarowego aktywizmu pociąga za sobą stosowanie również innych zasad w polityce zagranicznej. Jest
ona prowadzona przez znacznie szersze grono osób niż elity państwowe (widać wyraźnie udział społeczeństwa obywatelskiego), co zwiększa potencjał Turcji i możliwość
zacieśniania kontaktów z wieloma podmiotami w różnych dziedzinach. Dla realizacji nowej doktryny niezbędne jest też: dbanie o dobre relacje z sąsiadami (zgodnie
z mottem „zero problemów z sąsiadami”), aby stabilizować najbliższe sąsiedztwo,
preferowanie stosowania pokojowych środków działania (narzędzi soft power), jak
np. przedsięwzięcia gospodarcze czy dyplomacja – uprawiana w wymiarach dwustronnym i wielostronnym, który umożliwia wzrost znaczenia Turcji w organizacjach
15 A. Murinson, The Strategic Depth Doctrine of Turkish Foreign Policy, „Middle Eastern Studies”
2006, t. 42, nr 6, s. 951–953.
16 G.E. Fuller, The New Turkish Republic…, op. cit., s. 165–171.
17 A. Murinson, The Strategic Depth Doctrine…, op. cit., s. 953.
18 A. Davutoğlu, Turkey’s Foreign Policy Vision: An Assessment of 2007, „Insight Turkey” 2008, t. 10,
nr 1, s. 79–84.
Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji
187
międzynarodowych, elastyczne podejście do kategorii bezpieczeństwa państwowego
oraz filozofia obustronnej wygranej19.
Te zasady polityki zagranicznej są wcielane w życie od 2002 r., z lepszym lub
gorszym skutkiem20. Turcja rozwija stosunki ze wszystkimi regionami sąsiadującymi
z tym państwem, dążąc jednocześnie do rozwiązywania sporów z państwami z najbliższego otoczenia zewnętrznego. Najlepszym przykładem są kontakty z państwami
bliskowschodnimi – na poziomie bilateralnym i w ramach organizacji międzynarodowych, szczególnie Organizacji Konferencji Islamskiej, której sekretarzem generalnym
jest od 2005 r. przedstawiciel Turcji – Ekmeleddin İhsanoğlu. Państwu temu udało się
zacieśnić relacje z takimi sąsiadami, jak Syria, Iran czy Irak (również z kurdyjskimi
władzami regionalnymi w północnym Iraku), rozwiązując wiele kwestii spornych za
pomocą środków dyplomatycznych (np. w przypadku Syrii spory o prowincję Hatay,
wody Eufratu i Tygrysu czy o kwestie zwalczania PKK)21. To samo dotyczy Rosji
(w przypadku której kluczowa jest współpraca w sektorze energetycznym) czy, szczególnie w ostatnich latach, Bałkanów, w tym trudnego partnera, jakim jest Serbia22.
Nie zawsze inicjatywy kończą się sukcesem, co pokazuje przykład Armenii, z którą
Turcja, co prawda, podpisała w 2009 r. dwa protokoły o nawiązaniu i rozwoju stosunków dyplomatycznych, ale nie weszły one w życie23. Kaukaz Południowy jest zresztą
regionem, w którym realizacja doktryny „strategicznej głębi” napotyka najwięcej trudności, m.in. ze względu na rolę Rosji. Również stosunki z Grecją nadal obarczone są
wieloma problemami, jednak po 1999 r. uległy one wyraźnej poprawie24.
W wielu przypadkach Turcji udaje się zacieśniać stosunki w wymiarze politycznym, podnosząc je do poziomu zbliżonego do „strategicznych partnerstw”. Objawia
się to rozwojem instytucji konsultacyjnych i zwiększaniem częstotliwości regularnych
spotkań, również na najwyższym szczeblu. Jednak głównym obszarem zacieśniania
kontaktów jest gospodarka. Przede wszystkim relacje Turcji z regionami z nią sąsiadującymi charakteryzuje dynamicznie rozwijający się handel. Posługując się ponownie
19 Ibidem, s. 79–84; B. Duran, JDP and Foreign Policy as an Agent of Transformation, w: M. H. Yavuz
(red.), The Emergence of a New Turkey. Democracy and the AK Parti, Salt Lake City 2006, s. 290–294.
20 O tureckiej polityce zagranicznej za rządów AKP szerzej zob. A. Szymański, Polityka zagraniczna Turcji w latach 2007–2009: kontynuacja czy zmiana?, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2009, nr 2,
s. 45–80.
21 A. Ayata, Türkiye’nin Orta Doğu Politikası, w: M. Ercan (red.), Değişen Dünyada Türk Dış
Politikası, op. cit., s. 180–188.
22 Szerzej zob. M. Ercan, Türk Dış Politikasında Rusya, w: M. Ercan (red.), Değişen Dünyada Türk Dış
Politikası, op. cit., s. 125–145; T. Żornaczuk, Polityka Turcji wobec Bałkanów Zachodnich i jej znaczenie dla
relacji z Unią Europejską, w: A. Szymański (red.), Turcja i Europa – wyzwania i szanse, Warszawa 2011,
s. 201–226.
23 Szerzej zob. T. Sikorski, A. Szymański, Porozumienie armeńsko-tureckie o normalizacji stosunków,
„Biuletyn” (PISM), nr 57, 15 października 2009 r., www.pism.pl/files/?id_plik=764 (18.07.2011).
24 Szerzej zob. A. Evin, The Future of Greek-Turkish Relations, „South European and Black Sea Studies” 2005, t. 5, nr 3, s. 395–404.
188
Adam Szymański
przykładem Bliskiego Wschodu, warto wskazać, że w 2007 r. eksport turecki do
państw tego regionu (w języku angielskim kategoria Near and Middle East) wynosił około 15 miliardów USD, a w 2010 r. – już ponad 25 miliardów USD. Import
z regionu to około 12 miliardów USD w 2007 r. i 16 miliardów USD w 2010 r.25
Wzrost obrotów handlowych dotyczy też innych regionów, podobnie jak dążenie do
ustanowienia stref wolnego handlu oraz znoszenie obowiązku wizowego w kontaktach z poszczególnymi państwami. Trzeba jednak podkreślić, iż choć jednocześnie
zmniejsza się udział handlu z UE w całkowitych obrotach Turcji, to jednak nadal
Unia zajmuje pierwsze miejsce wśród tureckich partnerów handlowych. Handel staje
się głównym narzędziem działań zewnętrznych Turcji, co powoduje, że zyskuje ona
miano „państwa handlowego” (ang. trading state), czyli takiego, „którego polityka
zagraniczna jest w coraz większym stopniu kształtowana przez gospodarkę i którego
handel zagraniczny zajmuje coraz ważniejszą pozycję w PNB”26.
Z punktu widzenia położenia geopolitycznego ważne jest podkreślenie rozwoju kontaktów Turcji w sektorze energetycznym. Szczególne znaczenie ma odgrywanie przez
państwo tureckie roli korytarza tranzytowego dla surowców energetycznych do Europy
z Bliskiego Wschodu, Kaukazu Południowego oraz Azji Środkowej. Jest to korzystne
dla UE ze względu na dążenie państw europejskich do dywersyfikacji źródeł przesyłu
energii oraz ich szlaków. Jednak ambicje Turcji wykraczają poza tę rolę. Podjęła ona starania o zdobycie pozycji energetycznego węzła tranzytowego, przeładunkowego i dystrybucyjnego27. Takie aspiracje Turcji wpisują się w koncepcję „państwa centralnego”
Davutoğlu – Turcja dzięki osiągnięciu roli węzła energetycznego będzie mieć duży
wpływ na politykę energetyczną w skali regionalnej, a do pewnego stopnia nawet globalnej oraz na zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego poszczególnym państwom.
Jeśli mówić o roli Turcji jako pośrednika w sferze politycznej, wykorzystującego swoje geopolityczne położenie, to nie będzie to pośrednictwo w przekazywaniu
rozwiązań ustrojowych, tzw. tureckiego modelu – utrudniają to bowiem odmienne
doświadczenia historyczne Turcji, jej systemowe problemy wewnętrzne oraz często
niechętna postawa państw mogących czerpać tureckie wzorce28. Będzie to raczej rola
państwa włączającego się w rozwiązywanie konfliktów regionalnych dzięki odgrywaniu roli mediatora. Chodzi tu w dużej mierze o wąski zakres działań mediacyjnych
Dane za: Foreign Trade by Country Groups, Turkish Statistical Office, www.turkstat.gov.tr/VeriBilgi.do?tb_id=12&ust_id=4 (19.05.2011).
26 K. Kirişçi, Turkey’s “Demonstrative Effect” and the Transformation of the Middle East, „Insight
Turkey” 2011, t. 13, nr 1, s. 37. Szerzej zob. idem, The Transformation of Turkish Foreign Policy: The Rise
of the Trading State, „New Perspectives on Turkey” 2009, nr 40, s. 29–57.
27 Szerzej zob. np. J. Roberts, Turkey as a Regional Energy Hub, „Insight Turkey” 2010, t. 12, nr 3,
s. 39–48; E. Wyciszkiewicz, Polityka energetyczna Turcji. Implikacje dla Unii Europejskiej, w: A. Szymański (red.), Turcja i Europa…, op. cit., s. 271–294.
28 Por. A. Balcer, Turecki model, „Policy Paper” marzec 2011 r., demosEuropa, www. Demoseuropa.eu/
index.php?option=com_content&view=article&id=7978&Itemid=155 (19.07.2011).
25 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji
189
przez stosowanie strategii „komunikacyjno-wspomagającej”, aby ułatwić komunikację i porozumienie między spornymi stronami29. W ostatnich kilkunastu latach Turcja z większym lub mniejszym powodzeniem dążyła do ułatwienia porozumienia
w następujących konfliktach oraz sporach międzypaństwowych i wewnątrzpaństwowych (szczególnie na Bliskim Wschodzie): izraelsko-palestyńskim, izraelsko-syryjskim, iracko-syryjskim, między Fatahem i Hamasem w Autonomii Palestyńskiej, szyitami i sunnitami w Iraku oraz Bahrajnie, między rządem a opozycją w krajach Afryki
Północnej (np. w Libii), między „społecznością międzynarodową” a Iranem w kwestii irańskiego programu nuklearnego oraz między Pakistanem i Afganistanem, Rosją
i Gruzją, jak również między Serbią a Bośnią i Hercegowiną oraz Serbią i Kosowem.
W związku z tureckimi działaniami mediacyjnymi można określić Turcję mianem
„państwa negocjującego” (ang. negotiating state)30.
Położenie Turcji między „Wschodem” a „Zachodem” predestynuje ją do odgrywania roli promotora dialogu między „światem zachodnim” a „światem islamu” oraz
inicjatora działań, mających rozładowywać napięcia na tle kulturowym. W 2002 r. rząd
turecki zorganizował Forum Stambulskie z udziałem państw Organizacji Konferencji
Islamskiej, UE oraz krajów kandydujących do Unii, którego celem było promowanie
harmonii i zrozumienia między cywilizacjami. Turcja razem z Hiszpanią odgrywa
kluczową rolę w inicjatywie ONZ „Sojusz cywilizacji”. Realizację przedsięwzięcia
rozpoczęto w 2005 r. Wpisywał się w nie list premiera Erdoğana oraz szefa rządu hiszpańskiego José Luisa Rodrigueza Zapatero, opublikowany w „International Herald Tribune”, w którym obaj politycy podkreślili konieczność znalezienia równowagi między
wolnością słowa a respektowaniem uczuć religijnych. Było to nawiązanie do opublikowania karykatur Mahometa przez jedną z duńskich gazet – „Jyllands-Posten” we wrześniu 2005 r. Na kolejnych spotkaniach Sojuszu Turcja proponowała konkretne rozwiązania na rzecz dialogu cywilizacji, minimalizujące jednocześnie problem karykatur,
np. nadawanie audycji w telewizji satelitarnej, przedstawiających poszczególne cywilizacje, włączanie podręczników o historii cywilizacji do programów nauczania w państwach skupionych w ONZ i poparcie wolności prasy. Niezależnie od słabości Sojuszu
(niechęć wielu państw do aktywnego uczestnictwa, rozbieżność celów Turcji i Hiszpanii, kontrowersyjna nazwa przedsięwzięcia oraz brak objęcia nim innych cywilizacji
niż zachodnia i islamska), aktywność Turcji w tej inicjatywie stanowi kolejny przykład
wykorzystywania jej położenia geopolitycznego do prowadzenia polityki zagranicznej31.
29 Szerzej zob. A. Szymański, Turkey’s Role in the Resolution of the Middle East Conflicts, „International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs” 2011, t. 20, nr 2, s. 71–84.
30 Pojęcie „państwa negocjującego” pojawiało się w dyskusjach w czasie konferencji pt. „21. Yüzyılda
Türkiye. Yeni Bir Dış Politika” („Turcja w XXI wieku. Nowa polityka zagraniczna”), w Stambule, 12 maja
2011 r., w której brał udział autor niniejszego artykułu.
31 Szerzej zob. Alliance of Civilizations, www.unaoc.org (27.06.2009); A. Balcı, N. Miş, Turkey’s Role
in the Alliance of Civilizations: A New Perspective in Turkish Foreign Policy?, „Turkish Studies” 2008, t. 9,
nr 3, s. 392–396.
190
Adam Szymański
To wszystko powoduje, że znaczenie strategiczne Turcji jest jednym z największym jej atutów w stosunkach zewnętrznych. Nawet państwa będące oponentami jej
członkostwa w UE uznają ten atut, choć nie stanowi on argumentu, mogącego zmienić stanowisko tych państw w kwestii tureckiej akcesji. Położenie geopolityczne jest
więc szansą dla Turcji, którą potrafi wykorzystywać. Nie oznacza to jednak, że to
uwarunkowanie będzie dla Turcji „błogosławieństwem” na zawsze – wszystko zależy
od tego, czy uda się jej zidentyfikować i usunąć słabe punkty związane z realizacją
doktryny polityki zagranicznej.
3. Słabości doktryny „strategicznej głębi”
Do realizacji nowej tureckiej polityki zagranicznej, związanej z wykorzystywaniem
położenia geopolitycznego, można mieć pewne zastrzeżenia. Warto wskazać na takie
kwestie, jak nadmierna ambicja i asertywność oraz zbyt idealistyczne podejście do
relacji zewnętrznych, nadmierna pewność siebie i samodzielność związana ze skłonnością do podejmowania różnych przedsięwzięć międzynarodowych w pojedynkę,
problem spójności i klarowności tureckiej polityki zagranicznej (i w związku z tym
wiarygodności Turcji) oraz koncentracja na krótkookresowych korzyściach wewnętrznych i regionalnych przy podejmowaniu działań zewnętrznych.
Turcja dąży do rozwijania działań zewnętrznych we wszystkich możliwych kierunkach. Chce wykazywać się inicjatywą w jak największej liczbie przedsięwzięć na
różnych płaszczyznach w regionach sąsiadujących bezpośrednio z tym państwem.
Dąży do działań mediacyjnych, gdzie tylko pojawia się spór czy istnieje konflikt.
Warto zwrócić uwagę na to, że aktywny rozwój stosunków Turcji dotyczy, zgodnie
z globalnymi ambicjami, nie tylko najbliższego sąsiedztwa, ale też państw, które są
położone nieco dalej w danych regionach (np. w odniesieniu do Bliskiego Wschodu
dotyczy to państw Zatoki Perskiej) lub znajdują się w odległych częściach świata, na
innych kontynentach (np. Afryka, Ameryka Południowa). Turcja jest ponadto aktywna
w różnych gremiach międzynarodowych.
Trzeba jednak zadać pytanie, czy nie są to zbyt wygórowane ambicje i zbyt
nadmierna asertywność. Jak wspomniano we wstępie, Turcja ma duży potencjał
ludnościowy i gospodarczy, który współgra z korzystnym położeniem geopolitycznym. Jednak możliwości tego państwa są ograniczone – wewnętrznie i zewnętrznie. Dobrym przykładem są działania mediacyjne państwa tureckiego. Nie zawsze
jego zasoby ekonomiczne czy ludzkie są wystarczające, aby skłonić strony konfliktów bliskowschodnich do kontaktu i rozmów. Rząd turecki nie miał np. odpowiednich środków do przekonania Hamasu do zajęcia bardziej koncyliacyjnego
stanowiska, więc jego działania ograniczyły się do zabiegów retorycznych oraz
słownych porad pod adresem lidera tego palestyńskiego ugrupowania Chalida
Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji
191
Miszala32. Ponadto, Turcja nie jest jedynym państwem aspirującym do roli pośrednika
między zwaśnionymi stronami konfliktów w różnych regionach. Tę rolę chcą odgrywać
i niejednokrotnie z powodzeniem odgrywają inne państwa regionalne, np. Egipt, który
tradycyjnie pełni funkcję mediatora na Bliskim Wschodzie, oraz główni rozgrywający
– USA, Rosja (zwłaszcza na Kaukazie Południowym), czy poszczególne państwa UE.
Turcja ma prawo prowadzić jako suwerenne państwo samodzielną politykę zagraniczną. Jednak nadmierna samodzielność może być czasem niekorzystna dla interesów tego państwa. Ten problem pojawia się np. przy kwestii irańskiego programu
nuklearnego. Turcja, chcąc wykazać swoją aktywność i zaakcentować samodzielność
podpisała trójstronną umowę z Iranem i Brazylią, jak również głosowała przeciwko
sankcjom w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Taka polityka, nieuwzględniająca pewnych
zobowiązań międzynarodowych, w dłuższej perspektywie może prowadzić do izolacji
w stosunkach zewnętrznych33.
Kolejny słaby punkt tureckiej polityki zagranicznej dotyczy jej spójności i jasności, a co za tym idzie, wiarygodności państwa na zewnątrz. Turcja, wykorzystując
swoje położenie geopolityczne, chce wpływać na przemiany w państwach sąsiednich
regionów – rozwiązywanie konfliktów czy demokratyzację i stabilizację gospodarczą. Jednak zauważalny jest często brak spójności między stawianymi celami a ich
realizacją lub brak konsekwencji we wcielaniu w życie danej zasady. Turcja chce być
mediatorem między stronami regionalnych konfliktów, a przy strategii „komunikacyjno-wspomagającej” potrzebna jest do tego bezstronność. Tymczasem w konflikcie
izraelsko-palestyńskim Turcja nie ukrywa swojego poparcia dla Autonomii Palestyńskiej, również w związku z pogorszeniem się stosunków z Izraelem po 2008 r. Od
tego czasu strategia „komunikacyjno-wspomagająca” jest zastępowana przez niezbyt
efektywną rolę państwa opowiadającego się wyraźnie po jednej stronie, ujawniającego
własne interesy i używającego środki perswazji i przymusu na pograniczu narzędzi
hard power (ang. principle power mediator). Rola Turcji, opowiadającej się wyraźnie po stronie arabskiej, ogranicza się więc do wysiłków w celu przekonania Hamasu
do zajęcia bardziej koncyliacyjnego stanowiska i wyjaśniania mu „optyki zachodniej” oraz do wysyłania negatywnych sygnałów Izraelowi34. Taka strategia pokazuje
brak spójności i konsekwencji w polityce zagranicznej Turcji, która w założeniu ma
być neutralnym mediatorem, stosującym środki soft power, ale nie zawsze stosuje te
zasady. Podobny dylemat neutralności występuje w przypadku konfliktu w Górskim
Karabachu na Kaukazie Południowym, w przypadku którego Turcja opowiada się
wyraźnie po stronie Azerbejdżanu.
M.B. Altunışık, E. Cuhadar, Turkey’s Search for a Third Party Role in Arab-Israeli Conflicts: A Neutral Facilitator or a Principal Power Mediator?, „Mediterranean Politics” 2010, t. 15, nr 3, s. 385.
33 Z. Öniş, Multiple Faces of the ‘New’ Turkish Foreign Policy: Underlying Dynamics and a Critique,
„Insight Turkey” 2011, t. 13, nr 1, s. 61.
34 M.B. Altunışık, E. Cuhadar, Turkey’s Search for a Third Party Role, op. cit., s. 385–388.
32 192
Adam Szymański
Jeśli chodzi o dążenie do stabilizacji politycznej i gospodarczej bliższych i dalszych sąsiadów, to problemy spójności oraz jasności tureckiej polityki zagranicznej
oraz wiarygodności jako partnera, kierującego się pewnymi stałymi zasadami w polityce zagranicznej, pojawiły się w czasie zaangażowania w Afryce Północnej w 2011 r.
Dobre stosunki z dyktatorami z państw regionu, szczególnie w sferze gospodarczej,
utrudniały Turcji zajęcie jasnego stanowiska, np. w Libii. Brak przez długi czas stanowczej negatywnej postawy wobec Muammara Kaddafiego oraz wyraźnego poparcia
dla przemian demokratycznych (co nastąpiło dopiero na początku lata 2011 r. w trakcie wizyty Davutoğlu w głównym mieście opozycji, zamknięcie ambasady w Trypolisie oraz zamrożenie kont bankowych libijskich dygnitarzy35) podważył zaufanie opozycji w Benghazi wobec Turcji jako wiarygodnego partnera, wspierającego demokrację w regionach z nią sąsiadujących. Nie jedyny to przykład takiej postawy tureckiej
– wystarczy spojrzeć na poparcie Turcji udzielane irańskiemu prezydentowi Mahmudowi Ahmadineżadowi czy sudańskiemu przywódcy Omarowi Al-Basziremu. Z tego
samego powodu trudno będzie rozmawiać tureckim dyplomatom z opozycją syryjską,
pomimo takich gestów, jak goszczenie w Antalyi jej przedstawicieli (jednak nie ze
wszystkich głównych sił opozycyjnych)36.
Słaby punkt tureckiej polityki zagranicznej stanowi jej częsta krótkowzroczność.
Najlepiej pokazuje ją kwestia coraz bardziej napiętych stosunków turecko-izraelskich.
W związku z takimi wydarzeniami, jak np. konflikt w Strefie Gazy na przełomie 2008
i 2009 r., czy przede wszystkim atak izraelskich komandosów na statek „Mavi Marmara” w maju 2010 r., Turcja zajmuje twarde stanowisko wobec Izraela i obniżyła
rangę kontaktów poprzez wycofanie ze swojej placówki dyplomatycznej ambasadora
(kierują nią chargé d’affaires). Widoczna jest też emocjonalna retoryka, szczególnie
autorstwa premiera Erdoğana, czego najlepszym przykładem był szczyt ekonomiczny
w Davos w styczniu 2009 r. W czasie jego trwania miała miejsce ostra wymiana zdań
między premierem Erdoğanem i prezydentem Izraela Szymonem Peresem oraz opuszczenie przed czasem panelu konferencji przez tego pierwszego polityka37. Takie działania przynoszą pożądane rezultaty w krótkiej perspektywie czasowej – wzrasta poparcie
dla tureckiego premiera w kraju oraz popularność Turcji w regionie bliskowschodnim.
Jednak trzeba też brać pod uwagę długoterminowe cele i interesy państwa – wśród
nich znajduje się zaś utrzymywanie poprawnych relacji z Izraelem.
35 F. Özerkan, Davutoğlu delights Libyans in Benghazi’s Tahrir Square, „Hurriyet Daily News” z 4
lipca 2011 r., www.hurriyetdailynews.com/n.php?n=davutoglu-delights-libyans-in-benghazi8217s-tahrirsquare-2011-07-04 (04.07.2011).
36 S. Küçükkoşum, Syrian opposition gather in Antalya to set up ‘transitional council, „Hürriyet Daily
News” z 30 maja 2011 r., www.hurriyetdailynews.com/n.php?n=syrian-opposition-gather-in-antalya-to-setup-a-8220transitional-council8221-2011-05-30 (20.07.2011).
37 Z.Y. Bölükbaşı, Türkiye-İsrail İlişkileri, w: M. Ercan (red.), Değişen Dünyada Türk Dış Politikası,
op. cit., s. 230–237.
Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji
193
* * *
Turecka polityka zagraniczna w XXI wieku kładzie nacisk na położenie geopolityczne, które przyczynia się do odgrywania przez Turcję roli mocarstwa regionalnego.
To uwarunkowanie jest więc szansą, którą potrafi wykorzystywać dla realizacji swoich aspiracji międzynarodowych. Doktryna „strategicznej głębi” ma pewne słabości.
Jednak Turcja może je niwelować, a tym samym jeszcze lepiej wykorzystywać „geograficzną głębię”.
Klucz stanowi polityka bardziej powściągliwa, ostrożna oraz realistyczna, czyli
biorąca pod uwagę istniejące realia wewnętrzne i zewnętrzne. Nie chodzi w tym
przypadku o powrót do polityki zagranicznej Atatürka, która wynikała z konkretnych
uwarunkowań historycznych, odmiennych od obecnej sytuacji międzynarodowej. Jednak, po pierwsze, przydatne może okazać się zdefiniowanie pewnych priorytetowych
kierunków tureckiej polityki zagranicznej, pomimo jej wielowektorowości. Byłoby
to korzystne dla uporządkowania działań zewnętrznych Turcji oraz dla ich jasności
dla partnerów zagranicznych, szczególnie zachodnich. Po drugie, przy podejmowaniu takich przedsięwzięć, jak mediacja między stronami konfliktów regionalnych, ich
efektywność wzrosłaby dzięki dokonywaniu pewnej selekcji. Włączanie się z działaniami mediacyjnymi we wszystkie możliwe spory i konflikty może wpływać negatywnie na skuteczność działań tureckich. Pomocna byłaby odpowiedź na pytanie, gdzie
działania mediacyjne Turcji mogą przynieść najlepsze rezultaty, a gdzie warto z nich
zrezygnować na rzecz innych inicjatyw, np. pomocy humanitarnej czy wsparcia wojskowego (poza udziałem w działaniach zbrojnych, na które Turcja się nie zgadza –
zresztą zgodnie z doktryną polityki zagranicznej). Po trzecie, ta selektywność wiąże
się z koniecznością realnej oceny potencjału państwa tureckiego.
Ta ostatnia kwestia dotyka kolejne zagadnienie. Zachowując samodzielność
w polityce zagranicznej, warto jednocześnie uwzględniać, że nie zawsze działanie
w pojedynkę przynosi pożądane skutki i lepiej działać we współpracy z innymi podmiotami. Dzięki temu następuje kumulacja potencjałów. Położenie geopolityczne Turcji w połączeniu z jej zasobami ludzkimi może być wtedy komplementarne, np. wobec
unijnych środków finansowych. Można przypuszczać, że połączone potencjały Turcji i UE mogłyby decydować o stabilizacji politycznej i gospodarczej sąsiadującego
z nimi regionu38, a w przypadku sporów i konfliktów do przekonania stron do porozumienia. Również konkretne propozycje, przyczyniające się do rozwiązania danego
konfliktu, lepiej przedstawiać we współpracy z partnerami, aby uniknąć takich sytuacji, jak porażka tureckiej propozycji zawieszenia broni w czasie wojny w Gazie na
przełomie 2008 i 2009 r.
38 Współpraca między Turcją a UE ma miejsce w pewnym sensie w odniesieniu do Bałkanów Zachodnich – w wyniku działań wspierających europejskie aspiracje państw tego regionu. Zob. T. Żornaczuk,
Polityka Turcji wobec Bałkanów Zachodnich…, op. cit., s. 225.
194
Adam Szymański
Poza tym Turcja ma pewne zobowiązania międzynarodowe, wynikające z członkostwa w organizacjach lub z zawieranych umów. Wiąże się z tym, przy zachowaniu samodzielności, przysługującej suwerennemu podmiotowi międzynarodowemu,
konieczność uwzględniania interesów i priorytetów państw NATO czy UE, np. w działaniach dotyczących irańskiego programu nuklearnego czy w polityce wizowej wobec
sąsiadów. Pomocna byłaby odpowiedź na pytanie, jak daleko można odchodzić od
podstawowych zasad warunkujących poprawną współpracę w ramach wspólnoty euroatlantyckiej. Ta kwestia wydaje się truizmem, ale ma duże znaczenie dla zachowania przez Turcję wiarygodności, choćby w kontekście zastanawiania się nad możliwościami współpracy z UE w polityce zagranicznej. Współpraca Turcji w ramach
NATO w kwestii ewentualnej „tarczy antyrakietowej” (po uzgodnieniu warunków tej
współpracy uwzględniających tureckie interesy) czy też w czasie interwencji w Libii
pokazuje, że Turcja wyciąga wnioski ze wskazanych powyżej nieefektywnych działań
w dziedzinie irańskiego programu nuklearnego39.
Turcja nie zawsze może prowadzić konsekwentne działania zewnętrzne, pozostające w zgodzie z zasadami nowej polityki zagranicznej. Przykładem jest region
Kaukazu Południowego, w którym znaczenie Rosji ogranicza tureckie możliwości.
Wtedy jednak z pomocą przychodzą narzędzia dyplomacji publicznej i prowadzenie
polityki informacyjnej do wyjaśniania przedsięwzięć Turcji, odchodzących od założeń
doktryny, aby były one zrozumiałe dla partnerów zewnętrznych. Jednak, jeśli możliwe jest spójne stosowanie założeń „strategicznej głębi”, niezbędna jest umiejętność
podejmowania strategicznych decyzji dzięki analizie bieżących uwarunkowań i określeniu, co jest ważniejsze dla rządu tureckiego ze względu na długofalowe interesy40.
Ponownie pojawia się tu potrzeba ustalenia priorytetów oraz bilansu zysków i strat.
W tym miejscu należy podnieść ostatnią ważną kwestię. W pewnych okresach
zauważalna jest krótkowzroczność polityki Turcji, polegająca na dążeniu do uzyskania poparcia w kraju i w regionie, oraz emocjonalna retoryka (szczególnie wobec
Izraela). Dla realizacji doktryny „strategicznej głębi” niekorzystna byłaby przewaga
tych aspektów nad racjonalnymi działaniami, opartymi na analizie kosztów i zysków,
Szerzej zob. Turkey accedes to a missile defense plan, „Hurriyet Daily News” z 22 listopada 2010 r.,
www.hurriyetdailynews.com/n.php?n=turkey-accedes-to-a-missile-defense-plan-2010-11-22 (21.07.2011);
F. Özerkan, Turkish base to be center of NATO operations in Libya, „Hurriyet Daily News” z 25 marca
2011 r., www.hurriyetdailynews.com/n.php?n=from-opposition-to-assuming-critical-role-in-libya-mission-2011-03-25 (21.07.2011).
40 Jeśli chodzi o przytaczany powyżej przykład Libii, w grę wchodzi odpowiedź na pytanie, czy w okresie trwania interwencji NATO i słabnięcia pozycji Kaddafiego, warto było interesy gospodarcze przedkładać
nad relacje z państwami zachodnimi oraz wiarygodność jako państwa wspierającego demokrację – nie tylko
na Zachodzie i w krajach bliskowschodnich objętych zmianami, ale i w samej Turcji, w której rządząca Partia Sprawiedliwości i Rozwoju i bez tego miała problemy z utrzymaniem wizerunku prodemokratycznego
ugrupowania. W przypadku Libii Turcja już odpowiedziała sobie na to pytanie, jednak w odniesieniu do
Syrii jest to o wiele trudniejsze zadanie, ze względu na interesy polityczne i gospodarcze, łączące państwo
tureckie z bliskowschodnim sąsiadem.
39 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji
195
uwzględniającymi długoterminowe priorytety i strategiczne cele – do jakich należą
np. poprawne relacje z Izraelem (i związane z nimi stosunki z USA). Wydarzenia
z czerwca 2011 r. pozwalają jednak na stwierdzenie, że państwo to ma tego świadomość i zaczyna postępować zgodnie ze swoimi długofalowymi interesami. Nowy
rząd turecki, na którego działania nie wpływa już sprawa wyborów parlamentarnych
(odbyły się one 12 czerwca 2011 r.), podjął inicjatywy, mające na celu poprawę stosunków z Izraelem. Przykładowo, pod wpływem władz Turcji z kolejnej flotylli, mającej płynąć do Gazy, wycofały się tureckie statki. To spotkało się z pozytywną reakcją
władz izraelskich i wpłynęło na gesty pojednawcze z ich strony – np. premier Benjamin
Netanyahu oraz Kneset pogratulowali w specjalnych listach premierowi Erdoğanowi
zwycięstwa wyborczego. Choć niezbyt przychylna retoryka jest nadal widoczna (głównie w wypowiedziach Erdoğana oraz ministra spraw zagranicznych Izraela Avigdora
Liebermana), to powyższe gesty świadczą o tym, że realizm w postrzeganiu sytuacji
międzynarodowej spycha na dalszy plan zauważalne wcześniej elementy idealistyczne
(emocjonalne). Turcja jest świadoma znaczenia stosunków z Izraelem; podobna świadomość występuje też po stronie izraelskiej41.
41 S. İdiz, Turkey reaches out to the New Middle East, „Hurriyet Daily News” z 4 lipca 2011 r., www.
hurriyetdailynews.com/n.php?n=turkey-reaches-out-to-the-new-middle-east-2011-07-04 (21.07.2011).
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Agata W. Ziętek
Kategoria sekurytyzacji
w bezpieczeństwie kulturowym
Pojęcie sekurytyzacji do terminologii stosunków międzynarodowych zostało wprowadzone przez kopenhaską szkołę stosunków międzynarodowych w połowie lat 90.
XX wieku1. Ole Wæver posłużył się nim do opisu dynamiki bezpieczeństwa w Europie. Sekurytyzacja pokazuje, że polityka bezpieczeństwa nie zawsze jest wynikiem
uwarunkowań obiektywnych, a często jest skutkiem dokonywanego przez polityków
subiektywnego wyboru. Oznacza to, że obiektywne zmiany w środowisku stają się
przesłanką sekurytyzacji. Kieruje uwagę na to, dlaczego dany problem staje się istotny
lub nie w programie politycznym. Kategoria ta wydaje się być szczególnie przydatna
w analizie kulturowego wymiaru bezpieczeństwa, które jest elementem ogólnej dynamiki bezpieczeństwa i sekurytyzacji jego wymiarów niewojskowych.
1. Dynamika zakresu bezpieczeństwa
Pojęcie „bezpieczeństwa”, będąc podstawową kategorią w stosunkach międzynarodowych, nadal nastręcza problemy definicyjne. Są one wynikiem jego dynamiki.
W zależności od perspektywy, może być ono pojmowane, jako: stan, proces, zjawisko,
sytuacja, problem, potrzeba lub cel w polityce państwa i w stosunkach międzynarodowych2. Marek Pietraś określa bezpieczeństwo jako dynamiczny proces w „trójkącie”:
1 Szkoła kopenhaska – rozwijana była w ramach tzw. Copenhagen Peace Research Institute (COPRI),
działającego w latach 1985–2004, utworzonego przez parlament duński jako niezależna wielodyscyplinarna
jednostka badawcza, zajmująca się badaniami w zakresie bezpieczeństwa i pokoju. W 2004 r. COPRI został
włączony do Duńskiego Instytutu Studiów Międzynarodowych. Z Instytutem związane były takie nazwiska,
jak: Barry Buzan, Ole Wœver, Jaap de Wielde, Morten Kelstrup, Pierre Lamaitre, Egbert Jahn i inni. Termin
Szkoła kopenhaska po raz pierwszy został użyty przez Billa McSweeneya.
2 Szeroki przegląd literatury dotyczącej istoty i zakresu bezpieczeństwa przedstawił M. Pietraś w swojej książce Bezpieczeństwo ekologiczne w Europie. Studium politologiczne, Lublin 2000, s. 13–43; zob. też
198
Agata W. Ziętek
zagrożenia i wyzwania – wizje i koncepcje – podejmowane działania. W tę dynamikę
wkomponowuje się kategoria sekurytyzacji. Wpływając na to, w jaki sposób definiujemy sytuację i jakie na jej podstawie podejmujemy działania.
W bezpieczeństwie istotne jest udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
czym jest, kogo i czego dotyczy i jak je osiągnąć3. Ponadto, czy bezpieczeństwo traktujemy w kategoriach obiektywnego stanu braku zagrożeń, czy naszego przekonania
o ich braku4? Niejednokrotnie podkreśla się subiektywny wymiar bezpieczeństwa.
Czyni tak Adrian Hyde-Price, przywołując słowa wiersza Lewisa Carrolla, Jabberwocky (Dziaberliada5), z książki Po drugiej stronie lustra. Dla A. Hydea-Price’a jest to
najlepsza metafora, adekwatna do opisu istoty współczesnego bezpieczeństwa, gdzie
zagrożenia są trudne do zdefiniowania, mogą być nawet wymyślone6. Już w latach
70. XX wieku Daniel Frei zaproponował model, który okazał się bardzo przydatny
dla ukazania istoty bezpieczeństwa, przez analizę jego obiektywnego i subiektywnego
wymiaru7. Wyróżnił w nim cztery sytuacje: (1) stan braku bezpieczeństwa, charakteryzujący się równoczesnym występowaniem dużych zagrożeń zewnętrznych, jak
również wewnętrznych, przy równoczesnej świadomości ich występowania, czyli
prawidłowym postrzeganiem tych zagrożeń przez decydentów; (2) stan obsesji, charakteryzujący się tym, że przy braku rzeczywistych zagrożeń, istnieją one w świadomości decydentów; (3) stan fałszywego bezpieczeństwa, jest przeciwieństwem
poprzedniego, tzn. wiąże się z mispercepcją zagrożeń, brakiem ich uświadomienia przez decydentów, przy ich jednoczesnym występowaniu; (4) stan bezpieczeństwa, zagrożenia są nieznaczne lub jest ich brak i taka sama jest świadomość tego
stanu (rysunek 1).
idem, Bezpieczeństwo międzynarodowe, w: M. Pietraś (red.), Międzynarodowe stosunki polityczne, Lublin
2006; R. Kuźniar (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe czasu przemian: zagrożenia, koncepcje, instytucje, Warszawa 2003; W. Malendowski, Pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe, w: W. Malendowski,
Cz. Mojsiewicz (red.), Międzynarodowe stosunki polityczne, Poznań 1997; J. Symonides, Problemy pokoju
i bezpieczeństwa międzynarodowego we współczesnym świecie, w: Wychowanie dla pokoju, Wrocław 1983;
W. Multan, Bezpieczeństwo międzynarodowe ery nuklearnej, Warszawa 1991; A.D. Rotfeld, Europejski system bezpieczeństwa in statu nascendi, Warszawa 1990; J. Stefanowicz, Stary nowy świat. Ciągłość i zmiana
w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 1978.
3 P.D. Williams, Security Studies. An Introduction, w: P.D. Williams (red.), Security Studies. An Introduction, London–New York 2008, s. 5.
4 Zob. M. Pietraś, Bezpieczeństwo międzynarodowe..., op. cit., s. 325; R. Zięba, Kategoria bezpieczeństwa w nauce o stosunkach międzynarodowych, w: D.B. Bobrow, E. Haliżak, R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo
narodowe i międzynarodowe u schyłku XX wieku, Warszawa 1997, s. 4; B. Buzan, Societal Security, State
Security and Internationalization, w: O, Wæver, B. Buzan, M. Kelstrup, P. Lemaitre (red.), Identity, Migration and the New Security Agenda, London 1993, s. 43.
5 E. Lear, L. Carroll, i in., 44 opowiastki wierszem, tłum. S. Barańczak, Kraków 1998.
6 A. Hyde-Price, “Beware the Jabberwock!”: Security Studies in the Twenty-First Century, w: H. Gärtner, A. Hyde-Price, E. Reiter, L. Rienner (red.), Europe’s New Security Challenge, Boulder, CO. 2001, s. 27.
7 D. Frei, Sicherheit. Grundfragen der Weltpolitik, Stuttgart 1977, s. 17–21, za: R. Zięba, Kategoria
bezpieczeństwa..., op. cit., s. 4–5.
199
Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym
Rysunek 1. Wymiary bezpieczeństwa
wymiar obiektywny bezpieczeństwa
zagrożenia są
zagrożeń brak
obawy
brak
bezpieczeństwa
stan obsesji
fałszywe
bezpieczeństwo
bezpieczeństwo
wymiar subiektywny
bezpieczeństwa
brak obaw
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: D. Frei, Sicherheit. Grundfragen der Weltpolitik, Stuttgart 1977.
Dynamika bezpieczeństwa wymaga również, aby w analizie uwzględnić zmianę
jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego. Pociąga to za sobą dwa rodzaje skutków. Po pierwsze, zmianie ulega katalog chronionych wartości. Po drugie, w polityce bezpieczeństwa uwzględnia się bezpieczeństwo nie tylko państwa, ale również
bezpieczeństwo podmiotów niepaństwowych, w tym jednostek ludzkich. Wartością,
podlegającą ochronie, staje się zatem tożsamość narodu, grupy społecznej, jednostki
(rysunek 2). Wskazuje się również na istotność innych wartości, takich jak: samostanowienie, autonomia, pomyślność, dobrobyt, możliwość swobodnej realizacji własnego rozwoju i postępu czy jakość życia.
Bezpieczeństwo kulturowe jest traktowane jako jeden z wymiarów bezpieczeństwa międzynarodowego. Jego podmiotami są zarówno państwa, które dążą do ochrony
swojej kultury materialnej i niematerialnej, zarówno przez regulacje wewnętrzne, jak
również przez uczestnictwo w reżimach ochrony dóbr kultury i dziedzictwa kulturowego, oraz podmioty niepaństwowe, takie jak grupy społeczne, czy nawet jednostki.
Dla nich najważniejsza jest ochrona własnej tożsamości kulturowej, gwarancja jej ekspresji czy przeciwdziałanie wszelkim formom dyskryminacji. Według Ole Wævera,
we współczesnym świecie bezpieczeństwo kulturowe wiąże się ze zdolnością społeczeństwa do zachowania jego podstawowych cech w zmiennych warunkach wobec
teraźniejszych, jak i prawdopodobnych, zagrożeń8. Podmioty niepaństwowe odgrywają
tu ważną rolę polityczną. Gdyż grupy społeczne mogą wykazywać lojalność
8 O. Wœver, Societal Security: the Concept, w: O. Wæver, B. Buzan, M. Kelstrup, P. Lemaire, Identity,
Migration and the New Security Agenda in Europe, London 1993, s. 23.
200
Agata W. Ziętek
Rysunek 2. Klepsydryczny model bezpieczeństwa
Dynamika międzynarodowa
centrum
zainteresowania:
tożsamość
Poziom kolektywnej wspólnoty
centrum
zainteresowania:
suwerenność
Dynamika poziomu jednostek
społeczeństwo
państwo
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: O. Wæver: Societal Security: the Concept, w: O. Wæver, B. Buzan, M. Kelstrup,
P. Lamaitre, Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe, op. cit., s. 25.
właśnie w stosunku do nich, a nie wobec państwa, które może być postrzegane jako
opresyjne lub niebędące w stanie zagwarantować im bezpieczeństwa9. Dla przykładu,
z badań przeprowadzonych we Francji, Niemczech i Wielkiej Brytanii, w państwach,
gdzie mieszka największa liczebnie populacja muzułmanów w Europie, wynika, że
wyznawcy islamu bardziej identyfikują się ze swoją religią niż z państwem, w którym mieszkają10. Bezpieczeństwo kulturowe należy wiązać również z modelem państwa, jego koncepcjami ideologicznymi, wyrażanymi w wewnętrznej, jak i zewnętrznej polityce kulturalnej, oraz z potrzebami społecznymi, np. dążeniem do zachowania
tożsamości11. To w zależności od tego modelu mieszkańcy państwa mogą czuć się
kulturowo bezpieczni lub nie. Bezpieczeństwo kulturowe ma zatem wymiar zarówno
wewnętrzny, jak i zewnętrzny (działania) oraz obiektywny i subiektywny (zagrożenia).
2. Istota sekurytyzacji
Odwołując się do modelu Frei’a można stwierdzić, że kategoria sekurytyzacji wiąże
się z subiektywnym wymiarem bezpieczeństwa w stosunku do stanu obiektywnego
występowania lub niewystępowania zagrożeń. Odnosi się zatem do dwóch sytuacji:
P. Roe, Ethnic Violence and the Societal Security Dilemma, New York 2005, s. 43.
Fears of Eurabia, „Der Spiegel” z grudnia 2010 r., http://www.spiegel.de/international/europe/0,1518,666448-2,00.html; „Forum” 2010, nr 12; International Religious Freedom Report 2010, http://
www.cfr.org/publication/22024/international_religious_freedom_report_2010.html (20.01.2011).
11 G. Michałowska, Bezpieczeństwo kulturowe w warunkach globalizacji procesów społecznych,
w: D.B. Bobrow, E. Haliżak, R. Zięba (red.), op. cit., s. 133.
9 10 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym
201
braku bezpieczeństwa i stanu obsesji. Czyli wtedy, kiedy podmioty bezpieczeństwa
mają świadomość występowania zagrożeń istniejących obiektywnie, albo zagrożenia
są wyłącznie skutkiem ich wyobrażeń o ich występowaniu. W obu przypadkach, konsekwencją sekurytyzacji jest podejmowanie działań, których celem jest zmiana sytuacji
z niepożądanej w pożądaną.
Sekurytyzacja wkomponowuje się w dynamikę bezpieczeństwa nie tylko ze
względu na zmianę jego charakteru, ale również przez zmiany w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Ma istotny wpływ na definiowanie przez podmioty bezpieczeństwa zagrożeń, jak również na działania, jakie zostaną podjęte w celu ich
przezwyciężenia. O. Wæver definiował sekurytyzację, jako „akt mowy” (speech act),
który pozycjonuje konkretne zagadnienie w kategoriach zagrożeń egzystencjalnych12.
Coś, co narusza podstawową wartość, jaką jest istnienie, które wiąże się z zachowaniem egzystencji, niepodległości, suwerenności, równości, rozwoju, zawierania umów,
migracji13. W zapożyczonej od Johna L. Austina koncepcji aktu mowy wyróżnione
zostały jego trzy elementy: lokucyjny – polegający na tworzeniu i artykułowaniu wypowiedzi, illokucyjny – odnoszący się do intencjonalności wypowiedzi, co jest obecne
np. w obietnicach, ostrzeżeniach, prośbach i perlokucyjny – polegający na dodatkowym, wtórnym oddziaływaniu na odbiorcę, obecny wtedy, gdy wypowiedź wywołuje
u odbiorcy jakiś efekt, np. reakcję emocjonalną, czy podjęcie jakiś działań. Zatem akt
mowy nie będzie się tylko wiązał z prostym przekazem, ale istotne jest również to,
czemu wypowiedź ma służyć oraz to, w jaki sposób zostanie ona przedstawiona i do
kogo skierowana. O. Wæver podkreśla, że nie są ważne uwarunkowania prawdy, ale
uwarunkowania trafności (felicity conditions)14. W związku z tym, nie jest istotne to,
czy coś istnieje faktycznie i czy jest to prawdą lub nie, ale to, w jaki sposób zostanie
to przedstawione, jakie zostaną użyte argumenty i przez kogo. Istotą aktu mowy jest
zatem wypowiadanie się w kwestiach bezpieczeństwa, którego celem jest uzyskanie
akceptacji dla łamania pewnych zasad w celu zagwarantowania bezpieczeństwa określonym podmiotom, które w „normalnych” sytuacjach byłyby przestrzegane. Analiza
sekurytyzacji w szkole kopenhaskiej opiera się na trzech elementach. Co jest przedmiotem (referent object) i kto jest podmiotem sekurytyzacji (securitizing actor) oraz
czyje działania mają istotny wpływ na percepcję bezpieczeństwa (functional actors)15.
Sekurytyzacja traktowana jako „akt mowy”; została zapożyczona od Johna L. Austina (językoznawca i filozof języka). Wśród zadań języka naturalnego wyodrębnił on takie, których nie da się ocenić pod
względem prawdziwości, a jedynie skuteczności. Teoria aktów mowy opiera się na spostrzeżeniu, że za
pomocą języka można nie tylko przekazywać informacje, ale tworzyć fakty społeczne. W szczególności
istnieją kategorie wypowiedzi, które nie opisują w ogóle świata, ale tworzą go i w związku z tym nie mogą
podlegać ocenie prawdziwości klasycznej logiki. T. Balzacq, The Three Faces of Securitization: Political
Agency, Audience and Context, „European Journal of International Relations” 2005, nr 11.
13 Cz. Maj, Wartości polityczne w stosunkach międzynarodowych, Lublin 1992, s. 67.
14 O. Wœver, Societal Security…, op. cit., s. 23.
15 B. Buzan, O. Wæver, J. de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder 1998, s. 36.
12 202
Agata W. Ziętek
Według Thierry’ego Balzacqa, koncepcja aktu mowy nie do końca jednak oddaje
specyfikę procesu sekurytyzacji. W zamian proponuje zintegrowaną koncepcję, którą
określił on „aktem pragmatycznym”16. Wyróżnił w nim dwa poziomy analizy: podmiotowy i działań. Na pierwszym poziomie istotne są trzy kwestie. Po pierwsze, pozycja
i tożsamość tych, którzy kreują bezpieczeństwo (podmioty bezpieczeństwa). Po drugie, ich uwarunkowania społeczne, które mogą zarówno ograniczać, jak i umożliwiać
określone zachowania. Po trzecie, specyfika audytorium celowego (odbiorców), jak
również specyfika głównych oponentów lub głosów alternatywnych, zarówno indywidualnych, jak i zintegrowanych, ad hoc lub zinstytucjonalizowanych17. Na poziomie
działań analizie podlega ich charakter, będący konsekwencją stosowanego języka. Jak
również kontekst, który może być wykorzystywany w celu mobilizacji audytorium
przez stosowanie analogii, metafor, stereotypów18. W związku z powyższym, można
wyodrębnić trzy główne założenia, dzięki którym akt pragmatyczny sekurytyzacji
służy poprawie konstrukcji aktu mowy. Po pierwsze, efektywna sekurytyzacja jest
zależna od kontekstu, który warunkuje koncepcję bezpieczeństwa. Po drugie, skuteczność sekurytyzacji zależy od specyfiki i charakteru audytorium. Po trzecie, dynamika
sekurytyzacji jest obciążona władzą (power-laden)19. Istotne jest zatem to, jak, kiedy
i przez kogo dana sytuacja jest przedstawiana. Kontekst w procesie sekurytyzacji jest
warunkowany zarówno sytuacją wewnętrzną państwa, jak i zewnętrzną, międzynarodową. Czy rosyjska mniejszość narodowa postrzegana byłaby jako zagrożenie na
Łotwie, gdyby nie stanowiła prawie 30% populacji, a jej obecność nie byłaby warunkowana niedawną przeszłością? Ważne jest również, aby podmiot sekurytyzacji trafił
ze swoim przesłaniem w oczekiwania audytorium i zyskał jego akceptację zarówno
formalną, jak i moralną. To zaś w dużej mierze wiąże się z jego pozycją.
Podobnie uważa Holger Stritzel20. Według niego, definiowanie sekurytyzacji tylko
jako aktu mowy jest nieadekwatne do opisu rzeczywistości, jest zbyt statyczne i nie
opisuje dynamiki bezpieczeństwa. Podobnie jak Thierry Balzacq, zwraca uwagę na
kontekst, w którym ma miejsce definiowanie zagadnienia, jako zagrożenia lub nie.
Podkreśla, że dany temat może być postrzegany jako zagrożenie w pewnym określonym momencie, przy uwzględnieniu określonych uwarunkowań. W konsekwencji, jeżeli zdefiniujemy sytuację jako zagrożenie, tym samym usprawiedliwimy określone działania, nawet wyjątkowe. Zatem sekurytyzacja to nie tylko wypowiedź, prosty akt mowy, ale również działanie, będące jego konsekwencją. Może to w efekcie
powodować powstawanie dylematów bezpieczeństwa. Bowiem określone działania,
podejmowane przez podmioty bezpieczeństwa (aktorów), mogą kreować poczucie
T. Balzacq, The Three Faces of Securitizatization…, op. cit., s. 178.
Ibidem.
18 Ibidem.
19 Ibidem.
20 H. Stritzel, Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, „European Journal of
International Relations” 2007, t. 13, nr 3, s. 368.
16 17 203
Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym
zagrożenia u innych. Podmioty bezpieczeństwa działają zawsze w określonym kontekście strukturalnym, który je konstytuuje, określa ramy oraz stwarza możliwości
i warunki ich działania. Pomocni w definiowaniu sytuacji i kontekstu są tzw. agenci,
którzy wyjaśniają atrybuty podmiotów w zmiennej i dynamicznej sytuacji21. Holger
Stritzel wyróżnił dwa wymiary działań sekurytyzacyjnych: socjo-lingwistyczny i socjo-polityczny (rysunek 3.). W pierwszym, istotne jest zrozumienie przekazu. Podmiot coś
mówi (dobiera określone argumenty), a odbiorca je interpretuje. Możemy to odnieść
do modelu społecznego obiegu informacji, zaproponowanego przez Michała Szulczewskiego i rozwiniętego przez Ziemowita J. Pietrasia22. Najpierw powstaje ewentualność podjęcia decyzji, czyli pojawiają się jakieś doniesienia czy informacje, które
powodują zwrócenie uwagi na problem, jak również pojawiają się propozycje możliwych rozwiązań. Następnie podmioty bezpieczeństwa informują określone audytorium, że problem został dostrzeżony i proponują wstępne rozwiązania, przy uwzględnieniu reakcji odbiorców. Potem zostaje podjęta decyzja, która jest przedstawiana
i uzasadnia konkretne wymagane działanie. W ostatniej fazie ma miejsce realizacja,
której następstwem jest ocena decyzji i działań.
Rysunek 3. Schemat sekurytyzacji według Holgera Stritzela
Poziomy
(Layers)
Siły
(Forces)
Tekst
siła performatywna
Umiejscowienie
(embedded)
Dyskurs/Kontekst
siła dyskursywna
Umiejscowienie
(embedded)
Podmiot
siła pozycjonalna (różne podmioty mają różną pozycję,
która wpływa na ich oddziaływania)
Źródło: H. Stritzel, Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, „European Journal of International
­Relations” 2007, t. 13, nr 3.
21 22 Ibidem
Z.J. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa–Kraków 1998, s. 124.
204
Agata W. Ziętek
W wymiarze socjo-politycznym istotne jest usytuowanie podmiotu sekurytyzacji
w określonej strukturze/przestrzeni społecznej lub politycznej. Gwarantuje to możliwość wywierania wpływu na dyskurs i na to, w jaki sposób dany problem zostanie
zinterpretowany. H. Stritzel proponuje zatem wkomponowanie sekurytyzacji w dynamiczny trzypoziomowy trójkąt: tekst, siła performatywna, kontekst oraz podmiot, siła
pozycjonalna, kontekst. Jak widać, na powyższym schemacie sekurytyzacji, wyróżnione zostały trzy główne poziomy (tekst, kontekst i podmiot) i siły sekurytyzacji (siła
performatywna, dyskursywna, pozycjonalna). Autor zwraca uwagę na wykorzystanie
siły performatywnej przy artykułowaniu zagrożeń. Wiąże się ona z wypowiedzią (tekstem tej wypowiedzi) i może stwarzać określone realne skutki, np. sugerować, że coś
jest prawdą lub nie. Tematy są umieszczane w określonym kontekście, który wpływa
na ich definicję. Dyskurs ma wpływ na interpretację i na znaczenie wypowiedzi. Pozycjonalna siła podmiotów działań wpływa zaś na proces definiowania problemu oraz
na ich siłę dyskursywną.
Zatem sekurytyzacja nie jest tylko prostym aktem mowy (sekurytyzacja retoryczna), ale procesem, w którym istotne są również działania będące jego następstwem
– sekurytyzacja aktywna. Działania, które powodują przeniesienie zagadnienia z problemów normalnych do katalogu tych, które wymagają nadzwyczajnych przedsięwzięć.
Ralf Emmers zwraca uwagę, że ta sama kwestia może być równocześnie traktowana jako nieupolityczniona (non-politicized), upolityczniona (politicized) i sekurytyzowana (rysunek 4)23. Pierwsza sytuacja ma miejsce wówczas, gdy zagadnienie nie
jest obiektem zainteresowania państwa, nie jest wówczas obecne w debacie publicznej.
Może być to wynikiem faktycznego braku zagrożeń, albo fałszywego bezpieczeństwa,
czyli mispercepcji. Z upolitycznieniem mamy do czynienia wtedy, gdy zagadnienie
staje się częścią polityki, ze względu na stan faktyczny lub ze względu na takie jego
przedstawienie. Wymaga wówczas podejmowania decyzji, alokacji zasobów, czy też
innych działań. Natomiast przy sekurytyzacji dochodzi do interpretacji zjawiska czy
problemu jako wymagającego nadzwyczajnych działań, które wykraczają poza standardowe polityczne procedury. Nie chodzi tu nawet o prawdziwość, faktyczne istnienie zagrożeń, ale o trafność, czyli to, w jaki sposób będzie to przedstawione, jak również przez kogo. Akt mowy jest rozumiany jako bodziec i zlokalizowany pomiędzy
upolitycznieniem a sekurytyzacją. Zatem efektem finalnym sekurytyzacji są podejmowane działania, których celem jest przeciwdziałanie zdefiniowanym i zaakceptowanym zagrożeniom. W procesie sekurytyzacji dochodzi zatem do jakościowego przesunięcia zagadnienia z obszaru debaty publicznej do działań.
T. Balzacq i H. Stritzel zwrócili uwagę, że istotne w procesie sekurytuzacji są:
kontekst, sytuacja, przedmiot i podmiot. Mamy jednak do czynienia z procesem dynamicznym, gdzie zarówno sytuacja, jak i kontekst ulegają zmianom. Trudno często jest
wskazać, kto jest podmiotem sekurytyzacji, a przedmiot zmienia się w zależności od
23 R. Emmers, Securitization, w: A. Colins, Contemporary Security Studies, Oxford 2007, s. 112–114.
205
Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym
Rysunek 4. Model procesu sekurytyzacji
Nieupolitycznienie
Państwa nie zajmują się problemem
Kwestia nie jest elementem
debaty publicznej
Sekurytyzacja
Problem przedstawiany
jako zagadnienie związane
z bezpieczeństwem
Sytuacja jest interpretowana
jako wymagająca
nadzwyczajnych działań
Upolitycznienie
Problem staje się częścią
procesu politycznego
Wymaga podejmowania decyzji
Alokacji zasobów
Źródło: Opracowanie własne na podstawie R. Emmers, Securitization, w: A. Colins, Contemporary Security Studies, op. cit.
kontekstu. Konkretne zagadnienie jako zagrożenie egzystencjalne może być zatem
przedstawione zarówno przez decydentów państwowych, jak również przywódców
partii politycznych, organizacji społecznych czy podmioty pozapaństwowe. Również
nie wszystkie te podmioty podobnie postrzegają to samo zagadnienie. Jedne mogą je
klasyfikować jako nieupolitycznione, inne jako upolitycznione, a jeszcze inne oczekują
podejmowania nadzwyczajnych działań. Należy jednak podkreślić, że na proces sekurytyzacji będzie wpływała siła oddziaływania i pozycja tych podmiotów, które będą
w stanie przekonać o swojej słuszności innych, a tym samym uzyskać legitymizację
dla określonych działań. Ich siłę będzie zaś wzmacniał kontekst.
Z.J. Pietraś podkreślał, że decydenci reagują na bodźce napływające ze środowiska, chociaż w odpowiedzi na ten sam czy taki sam bodziec polityczny nie reagują tak
samo. Jest to funkcją makrostruktur społecznych, z którymi decydent jest związany,
wynika to również ze struktury i funkcjonowania organizacji politycznych, stanowiących ramy jego działalności, jest zależne od sposobu rozumienia pojęcia „działanie
racjonalne” w ogóle i konkretnej sytuacji decyzyjnej, a także stanowi funkcję osobowości polityka oraz jego emocji24. Zatem podmiot decyzyjny/sekurytyzacji, ocenia
sytuację, definiuje ją na podstawie określonych zmiennych, a następnie stara się przekonać o swojej słuszności innych. O skuteczności zaś decyduje to, na ile jest w stanie
przekonać o istniejącym zagrożeniu otoczenie – opinię publiczną, innych polityków,
media. Dopiero uzyskanie takiej akceptacji legitymizuje podejmowanie działań nadzwyczajnych. Sekurytyzacja ma zatem wymiar zarówno wyobrażony, jak i intersubiektywny. Określony temat zaczyna być postrzegany jako zagrożenie i wymaga podjęcia
24 Z.J. Pietraś, Decydowanie…, op. cit., s. 361.
206
Agata W. Ziętek
wyjątkowych działań przez pryzmat tego, w jaki sposób zostanie przekazany i odebrany, czyli gdy uzyska akceptację określonego audytorium.
Są również takie sytuacje, kiedy znaczenie audytorium jest marginalizowane lub
wręcz pomijane, jak w sytuacji instytucjonalizacji sekurytyzacji25. Ma to miejsce we
wszelkiego rodzaju działaniach o charakterze militarnym, gdzie informacje nie są
w pełni jawne lub nie są upubliczniane ze względu na tzw. interes bezpieczeństwa
państwa. Paul Roe formułuje wręcz tezę, że dane audytorium może zarówno zgadzać
się z podmiotem sekurytyzacji na usekurytyzowanie (securityness) danej kwestii/problemu, ale również to samo audytorium może nie wyrażać zgody do podejmowania
działań nadzwyczajnych26. Może również dochodzić do sekurytyzacji post factum.
Sekurytyzacja następuje już po podjętych decyzjach czy nawet działaniach, do których
chce się przekonać określone audytorium. Należy podkreślić, że nawet w przypadku
instytucjonalizacji sekurytyzacji, w państwach demokratycznych rząd będzie jednak
oczekiwał poparcia ze strony społeczeństwa, albo wyrażanego w sposób bezpośredni,
albo pośredni przez parlament i akceptacji zarówno dla identyfikacji zagrożeń, jak
również działań, jakie zostaną podjęte, aby im sprostać.
Przykładem sekurytyzacji może być polityka Francji w odniesieniu do kwestii
migracji Romów z obszarów Bułgarii i Rumunii. Rząd Nicolasa Sarkozy’ego, wykorzystując ksenofobiczne hasła, wprowadzające równość między imigracją, przestępczością a Romami, uzyskał legitymizację do takich działań, jak deportacje.
3. Sekurytyzacja bezpieczeństwa kultowego
Istnieje powszechna zgoda co do wielowymiarowego charakteru bezpieczeństwa (comprehensive security). Wynika ona z przekonania, że zagrożenia militarne, choć nadal
istotne, nie są jedyne. Stąd konieczność poszerzenia przedmiotowego zakresu treści bezpieczeństwa. Kultura, która od zawsze wpływała na życie człowieka, będąc
czynnikiem determinującym percepcję otaczającego świata, stała się jednym z jego
wymiarów. Specyfika zjawisk kulturowych, oddziałuje na charakter bezpieczeństwa
kulturowego w tym wymiarze. Według Grażyny Michałowskiej, istotą bezpieczeństwa
kulturowego jest to, że subiektywne przekonanie o występowaniu zagrożeń nie jest
jednoznaczne z ich obiektywnym występowaniem27. O tym, które zjawiska są traktowane jako zagrożenia dla bezpieczeństwa kulturowego, decydują w dużej mierze
subiektywne odczucia określonych grup społecznych. Tym samym stają się przedmiotem sekurytyzacji.
P. Roe, Actor, Audience(s) and Emergency Measures: Securitization and the UK’s Decision to Invade
Iraq, „Security Dialog” 2008, t. 39, nr 6, s. 618.
26 Ibidem, s. 616.
27 G. Michałowska, Bezpieczeństwo kulturowe w warunkach..., op. cit., s. 131.
25 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym
207
Barry Buzan, Ole Wœver i Jaap de Wielde wyróżnili trzy uzupełniające się grupy
zagrożeń dla bezpieczeństwa kulturowego. Zaliczyli do nich: migracje oraz proces wertykalnej i horyzontalnej rywalizacji pomiędzy tożsamościami28. W przypadku migracji
zmianie ulegać może struktura społeczna i tożsamościowa w państwie przyjmującym.
Wertykalna rywalizacja wiąże się zarówno z procesem integracji, jak również dezintegracji (secesjonizmem). Natomiast horyzontalna rywalizacja jest skutkiem procesów
globalizacji w obszarze kultury. Zagrożenia te mogą mieć zatem zarówno charakter
wewnętrzny, jak i zewnętrzny. Monika Nizioł, uwzględniając kryterium przestrzenne,
wyodrębniła zagrożenia o charakterze wewnętrznym, zewnętrznym oraz transnarodowym29. Do pierwszej grupy można zaliczyć wszelkie działania władz państwowych,
które polegają na wspieraniu jednej grupy etnicznej, religijnej, przy jednoczesnym
zwalczaniu czy dyskryminowaniu innej grupy. Do zagrożeń zewnętrznych zaliczyć
można te, których źródłem jest horyzontalna rywalizacja z innymi ośrodkami kulturowymi (np. koncepcja zderzenia cywilizacji), oraz zjawiska związane z migracją, które
skutkują zmianą w strukturze społecznej, a tym samym mogą stanowić zagrożenie dla
tożsamości. Trzecia grupa zagrożeń jest skutkiem procesów globalizacji.
Podmiotami sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym mogą być zarówno
państwa, narody, mniejszości narodowe czy grupy etniczne, grupy wyznaniowe czy
religijne, partie polityczne czy media.
Uwagę w Europie przykuwa obecnie zagadnienie migracji. Stało się ono bardzo
ważnym elementem w dyskusji nad bezpieczeństwem, szczególnie w odniesieniu do
państw i społeczeństw dobrobytu. Konsekwencją dyskusji może być sekurytyzacja
tego problemu. Przytaczana powyżej sytuacja we Francji jest przykładem szerszego
zjawiska.
Will Kymlicka i Keith Banting uważają, że kwestie imigracji wywołują bardzo
sprzeczne odczucia30, co może być skutecznie wykorzystywane w procesie sekurytyzacji. To ambiwalentne podejście wynika z faktu, że zagadnienia bezpieczeństwa i migracji odnoszą się do dwóch wymiarów: tożsamości i dobrobytu. Jak podkreśla Nuray
Ibryamova, w podejściu, które można określić jako szowinistyczne, imigranci nie są
traktowani jako część danej społeczności, a zatem nie powinni korzystać z dobrodziejstw państwa dobrobytu, które przysługują jedynie jej członkom. Innymi słowy,
idea solidarności społecznej i dystrybucji w państwie dobrobytu wiąże się z pojęciami
„narodowości” i „obywatelstwa”. W związku z tym, jeżeli imigranci czy uchodźcy
nie są obywatelami danego państwa, nie mogą cieszyć się takimi samymi prawami
w ramach rynku wewnętrznego, jak swoboda przemieszczania się, czy korzyści
28 B. Buzan, O. Waever, J. De Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder, Co. 1998,
s. 121; B. Buzan, Societal Security..., op. cit., s. 43
29 M. Nizioł, Bezpieczeństwo kulturowe na przykładzie państw arabskich, w: K. Stachurska, A. Ziętek
(red.), Adaptacja wartości europejskich w państwach islamu, Lublin 2004, s. 57–58.
30 W. Kymlicka, K. Banting, Immigration, Multiculturalism, and the Welfare State, „Ethics & International Affairs” 2006, t. 20, nr 3, http://www.questia.com (20.07.2008).
208
Agata W. Ziętek
płynące z państwa dobrobytu31. Jednocześnie bardziej lub mniej świadomie społeczeństwo przyjmujące wie, że imigranci mogą być źródłem dobrobytu dla ich państwa. Uczestniczą przecież w znaczący sposób w tworzeniu PKB, tworząc potencjał ekonomiczny państwa. W efekcie pojawiają się dylematy, gdyż z jednej strony
imigracja ma pozytywny wpływ na dynamikę gospodarczą państwa, może również
przyczyniać się do rozwiązania problemów związanych z systemami emerytalnymi,
które stają się nieefektywne przy starzejącym się społeczeństwie. Z drugiej strony
wiąże się z koniecznością zwiększenia w przyszłości wydatków socjalnych, gdyż imigranci mogą w przyszłości stracić pracę, powiększając tym samym liczbę bezrobotnych, co ma negatywne konsekwencje dla systemu finansów publicznych. W tej dialektyce inkluzji i ekskluzji podnoszone są wówczas kwestie tożsamości kulturowej.
Według W. Kymlicki i K. Bantinga, wzrost zróżnicowania etnicznego może wpływać na funkcjonowanie państwa dobrobytu. Stawiają oni tezę, że państwo dobrobytu,
które zobowiązuje się przekazywać znaczne zasoby na opiekę medyczną i pomoc
społeczną, zależy od zachowania wysokiego poziomu solidarności społecznej, która
wynika z poczucia wspólnotowości pomiędzy obywatelami. Zatem wzrost zróżnicowania etnicznego, będącego wynikiem imigracji, jest postrzegany jako zagrożenie
dla państwa dobrobytu. Swoją tezę autorzy uzasadniają następująco. Po pierwsze,
różnorodność etniczna powoduje trudności w utrzymywaniu ekspansywnych, dzięki
podatkom i transferom, programów społecznych i utrzymania znaczącej redystrybucji
między potrzebującymi. Wynika to z faktu, że trudno generować poczucie solidarności
narodowej i zaufania między liniami podziałów etnicznych. Formułują hipotezę, że
im większy odsetek populacji w danym państwie stanowią mniejszości etniczne, tym
trudniej jest utrzymać stabilne państwo dobrobytu. Po drugie, polityka wielokulturowości, której celem jest uznawanie i stworzenie dobrych warunków różnym grupom
etnicznym, w przyszłości może podważać narodową solidarność i zaufanie. Druga
hipoteza mówi, że im bardziej państwo odwołuje się do polityki uznania, polityki
wielokulturowości, tym trudniej jest zachować politykę ekonomicznej redystrybucji.
Według autorów, jeżeli któraś z tych hipotez się sprawdzi, staniemy przed wieloma
istotnymi problemami. Po pierwsze, trudno oczekiwać, aby zmniejszyły się w przyszłości proporcje w odniesieniu do imigrantów (co jest warunkowane wysokim przyrostem naturalnym właśnie w obrębie tych grup, jak również ciągłym napływem ludności), po drugie, trudno oczekiwać, aby grupy te odeszły od swoich oczekiwań, w tym
socjalnych, względem państwa przyjmującego lub je w przyszłości zmniejszyły, co
w efekcie będzie generowało koszty, a także inne problemy społeczne.
Jeff Huysman podkreśla, że w momencie, gdy kwestia imigracji zaczyna być
postrzegana jako problem bezpieczeństwa i podlega procesowi sekurytyzacji, imigrant
31 N. Ibryamova, Migration from Central and Eastern Europe and Societal Security in the European
Union, Jean Monet/Robert Schuman Paper Series, August 2002, t. 1, nr 2, www.alde.eu/fileadmin/files/
Downland/migration-p (20.07.2008).
Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym
209
zaczyna być postrzegany jako ktoś, kto może zburzyć naszą harmonię przez samo
swoje pojawienie się32. J. Huysman podkreśla, że w momencie, gdy imigracja staje się
przedmiotem bezpieczeństwa, mamy do czynienia z dialektyką w podejściu do „my”
i „oni”, z dialektyką inkluzji i ekskluzji, przedstawianą jako kwestia związana z przetrwaniem33. Jako taka może zatem usprawiedliwiać podejmowanie nadzwyczajnych
działań, jak miało to miejsce w przypadku Francji.
Możemy również obserwować, jak w Europie hasła antyimigracyjne są wykorzystywane przez polityków, którzy dzięki nim budują swój wizerunek i pozycję. N. Sarkozy uczynił walkę z imigracją jednym ze swoich priorytetów. Zagwarantowało mu
to sukces wyborczy.
O tym, że zagadnienia imigracji są postrzegane w kategoriach bezpieczeństwa
świadczy również przykład Szwecji. W 2010 r. do parlamentu szwedzkiego weszła
partia prawicowo-nacjonalistyczna Szwedzcy Demokraci, która buduje swój polityczny potencjał na nastrojach antyimigracyjnych i antyislamskich. Przekroczenie
progu wyborczego przez to ugrupowanie świadczy o tym, że poglądy przez nią głoszone zyskują coraz większą akceptację społeczną.
Proces sekurytyzacji dotyka również islamu. Ze względu na fakt, że w Europie
większość muzułmanów stanowią imigranci, w świadomości Europejczyków istnieje
silny związek między tymi kategoriami. Muzułmanie mieszkający w Europie pochodzą
z trzech regionów świata. Największą grupę etniczną stanowią Arabowie, drugą Turcy
a trzecią mieszkańcy Azji Południowej. W opinii publicznej są oni często postrzegani
jako „inni”, „obcy”, dlatego akceptuje się fakt, że przysługują im mniejsze przywileje
prawne i społeczne. We Francji w 2001 r. w prawie dotyczącym codziennego bezpieczeństwa przyznano szerokie uprawnienia policji, które pozwalały m.in. na: zatrzymywanie pojazdów, przeszukiwanie pomieszczeń, czy monitoring lub nagrywanie transakcji elektronicznych bez powiadomienia. W 2003 r. nowe prawo imigracyjne ułatwiło
procedury wydalenia osób, które „popełniły przestępstwa kryminalne” lub które są
„groźne dla porządku publicznego”, jak również usankcjonowało zwiększenie kar dla
nielegalnych imigrantów, czy wprowadziło ograniczenia dotyczące łączenia rodzin.
Podobne obostrzenia zostały zastosowane w Niemczech i Wielkiej Brytanii. W Hiszpanii prawo imigracyjne wprowadziło restrykcje dotyczące wjazdu osób „niepożądanych”, a także ograniczono podstawowe prawa przysługujące cudzoziemcom. Włosi
również ściśle kontrolują wjazd i czas pobytu imigrantów. Obawy związane z dużą
liczba imigrantów o korzeniach muzułmańskich są wykorzystywane przez ruchy populistyczne i skrajną prawicę. Niektóre partie mają skrajnie antymuzułmański charakter, takie jak: Francuski Front Narodowy, włoska Liga Północna, czy holenderska
Lista Pima Fortuyna. Starają się one uzyskać wsparcie różnych części społeczeństwa,
32 J. Huysmans, Migrants as a Security Problem, w: D. Thränhardt, R. Miles (red.), Migration and
European Integration. The Dynamics of Inclusion and Exclusion, Teaneck 1995, s. 59.
33 Ibidem.
210
Agata W. Ziętek
głównie przez odwołanie się do zakorzenionych przesądów i lęków34. W Holandii
coraz większą popularnością cieszy się Partia Wolności, której założycielem jest Geert
Wilders, znany przede wszystkim z krytyki islamu. W wyniku wyborów w 2010 r.
partia ta stała się trzecią siłą w parlamencie holenderskim. W swoim programie politycznym podnosiła m.in. takie kwestie, jak: rejestracja etniczna, repatriacja przestępców o obcym obywatelstwie i holenderskich obywateli pochodzących z Antyli Holenderskich, eliminacja islamu. Jako główny cel polityki zagranicznej w Holandii stawia
stosowanie ograniczeń w pracy dla imigrantów z nowych państw członkowskich UE
i z państw muzułmańskich, ochronę konstytucyjną dominacji kultury judeochrześcijańskiej i idei humanizmu w Holandii35. W swoim programie odwołuje się zatem do
kwestii tożsamości kulturowej i religijnej oraz wskazuje na zależności między zagrożeniem tej tożsamości a napływem imigrantów.
Innym znamiennym przykładem było referendum zorganizowane w Szwajcarii
w 2009 r. w sprawie zakazu budowy minaretów, w którym aż 57,5% obywateli opowiedziało się „za”. Zastanawiająca jest ta radykalizacja zachowań, która rodzi podstawowe pytanie, co tak naprawdę jest jej powodem. Biorąc bowiem pod uwagę liczby,
w Unii Europejskiej mieszka szacunkowo około 15 milionów muzułmanów, co stanowi zaledwie około 3% populacji. Jednak obawy społeczności europejskiej związane
z możliwością utraty tożsamości kulturowej, wzmacniane przez uwarunkowania ekonomiczne, szczególnie istotne w obliczu kryzysu ekonomicznego, skutkują sekurytyzacją problemu i legitymizacją działań, nie do końca zgodnych lub wręcz sprzecznych
z wartościami europejskimi. Takie zachowania wywołują wszak poczucie zagrożenia
wśród grup społecznych, które są przedmiotem sekurytyzacji. Skutkiem jest nakręcanie spirali zagrożeń oraz powstawanie dylematów bezpieczeństwa.
Czy w związku z tym są możliwe działania zmierzające w kierunku przeciwnym,
których celem byłby proces odwrotny? Paul Roe formułuje tezę, że jeżeli dana kwestia
traktowana jest jako zagrożenie wymagające nadzwyczajnych działań, to może mieć
również miejsce proces odwrotny, czyli desekurytyzacja36.
4. Desekurytyzacja bezpieczeństwa kulturowego
Desekurytyzacja jest definiowana w opozycji do sekurytyzacji, jako powrót zagadnienia z katalogu rzeczy, wymagających natychmiastowych i nadzwyczajnych działań do
J. Cesari, The Securitisation of Islam in Europe, „Challenge Research Paper” 2009, nr 15, s. 4–5; J.
Jupp, Immigration, Asylum and Extremist Politics – Europe and Australia, „National Europe Centre Paper”,
nr 70, s. 7, www.anu.edu.au/NEC/jupp.paper.pdf (20.07. 2010).
35 De agenda van hoop en optimism. Een tijd om te kiezen: PVV 2010-2015, http://www.pvv.nl/images/
stories/Webversie_VerkiezingsProgrammaPVV.pdf (20.07.2010).
36 P. Roe, Securitization and Minority Rights: Condition of Desecuritization, „Security Dialog” 2004,
t. 35, nr 3, s. 282.
34 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym
211
problemów, czy też kwestii tzw. normalnej polityki. Ten odwrotny proces jest szczególnie istotny, gdy zagrożenia nie są skutkiem obiektywnego stanu, lecz wynikiem
ich subiektywnego postrzegania, czyli gdy mamy do czynienia z sytuacją obsesyjną.
Rodzi ona nieracjonalne zachowania i działania, co w efekcie może prowadzić do niepożądanych skutków społecznych i politycznych. W literaturze proponowane są różne
rozwiązania. O. Wæver uważa, po pierwsze, że najlepiej byłoby, gdyby problem nie
był przedstawiany w kategoriach zagrożeń. Wymaga to bardziej obiektywnego i racjonalnego definiowania sytuacji, bez kierowania się stereotypami i uprzedzeniami. Po
drugie, uważa, że jeżeli już doszło do sekurytyzacji, czyli akt mowy okazał się skuteczny, należałoby podejmować takie działania, które nie będą generowały dylematów
bezpieczeństwa i innych samonakręcających się „spiral bezpieczeństwa”. Po trzecie,
twierdzi, że należy stopniowo przenosić zagadnienie z powrotem do katalogu tematów
z tzw. normalnej polityki37. Niestety, nie proponuje, jak to zrobić.
Jeff Huysman uważa, że desekurytyzacja jest możliwa do osiągnięcia dzięki stosowaniu określonych strategii działania38. Po pierwsze, wyróżnia strategię obiektywistyczną. Jej celem jest przede wszystkim odrzucenie subiektywnego wymiaru bezpieczeństwa przez odwoływanie się do konkretnych obiektywnych danych, np. statystyk. Takie zabiegi są stosowane w odniesieniu do zagadnienia migracji, a ich celem
jest pokazanie skali procesu, jak również pozytywnych skutków. Biorąc pod uwagę
badania Eurobarometru w Europie, generalnie występuje akceptacja dla ograniczenia
i większej kontroli imigracji, ale równocześnie Europejczycy uważają, że obecność
innych grup etnicznych przyczynia się do wzbogacenia kultury w ich państwach oraz
że imigranci mogą pozytywnie wpływać na rozwój gospodarczy, gdyż są pożądaną
siłą roboczą w określonych sektorach gospodarki39. Te wyniki potwierdzają ambiwalentny stosunek Europejczyków do imigrantów. Po drugie, strategia konstruktywistyczna, w której nie jest istotne wskazanie, kiedy coś jest lub nie jest problemem
bezpieczeństwa, ale jakie jest społeczne podłoże zagrożeń. W związku z powyższym
koncentruje się na tym, jak przebiega proces sekurytyzacji. Zwraca uwagę na kontekst oraz na to, kto jest podmiotem sekurytyzacji. Zmiana kontekstu może powodować zatem proces odwrotny, może być też konsekwencją dynamiki sytuacji, lub
też subiektywnej interpretacji przez podmioty bezpieczeństwa. Kolejną jest strategia
dekonstruktywistyczna, gdzie tzw. dramat bezpieczeństwa nie jest opowiadany z pozycji obserwatora zewnętrznego, ale od środka. Ważne jest to, w jaki sposób dany temat
jest eksponowany, przedstawiany. Jeżeli sekurytyzacja jest konsekwencją określonej
prezentacji, to w strategii dekonstruktywistycznej dąży się do pokazania, że problem
37 O. Wæver, The EU as a Security Actor: Reflections from a Pessimistic Constructivist on Post-Sovereign Security Orders, w: International Relations Theory and the Politics of European Integration: Power,
Security, and Community, London 2000, s. 253, za: P. Roe, Securitization and Minority Rights…, op. cit.,
s. 284.
38 J. Huysman, op. cit., s. 65– 68.
39 The Question of Immigration – Eurobarometr 2006.
212
Agata W. Ziętek
ma różne wymiary. W odniesieniu do migracji wskazuje się na to, że migranci mają
wiele tożsamości, że są również rodzicami, kobietami, inżynierami itp., czyli właściwie nie różnią się od nas.
Poza wymienionymi strategiami w praktyce istnieją różne formy zachowań desekurytyzacyjnych. Można je ogólnie podzielić na strategie pozytywne i negatywne.
Do negatywnych można zaliczyć chociażby tworzenie dystansów. W praktyce ma to
polegać na kreowaniu granic zarówno tych rzeczywistych, jak i wirtualnych, w myśl
zasady, co z oczu, to i z serca. Deportacje, które zostały zastosowane we Francji
w stosunku do mniejszości romskiej, to kolejna forma działań desekurytyzacyjnych.
Następnie gettoizacja, polegająca na izolowaniu „innych”, wyłączaniu ich z „naszego”
środowiska, czyli stosowanie polityki ekskluzji. W grę wchodzi również strategia asymilacji, czyli ujednolicenie społeczeństwa, dążenie do jego homogenizacji kulturowej i tożsamości. Takie działania wydają się mało skuteczne, jak również mogą mieć
bardzo groźne konsekwencje, gdyż w efekcie potrafią nakręcać spiralę zagrożeń. Do
pozytywnych można zaliczyć strategię integracji, rozpatrywaną w czterech wymiarach: integracji socjo-ekonomicznej, kulturowej, prawno-politycznej i tego, jaki jest
stosunek społeczeństwa przyjmującego do imigrantów40.
5. Sekurytyzacja bezpieczeństwa kulturowego
– walory i niedostatki
Kategoria sekurytyzacji doskonale wkomponowuje się w dynamikę bezpieczeństwa
i pozwala lepiej zrozumieć jego istotę. Niemniej jednak poza walorami ma ona wiele
niedostatków, które w dużej mierze wynikają właśnie z dynamiki procesu oraz z faktu,
że w zależności od sytuacji, walory mogą stać się niedostatkami i odwrotnie.
Do niedostatków sekurytyzacji możemy zaliczyć trudność we wskazaniu
audytorium. Niełatwo zatem jednoznacznie stwierdzić, kto daje legitymizację dla
określonych działań. Czy jest to jedna grupa, czy jest ich więcej (określone grupy
społeczne). Trudno również jednoznacznie stwierdzić, opinia których grup jest brana
pod uwagę, a których jest marginalizowana. Czy audytorium, do którego podmioty
sekurytyzacji kierują swój przekaz, jest wybierane w sposób selektywny czy przypadkowy? Niełatwo również wskazać, kiedy audytorium celowe zostaje przekonane co do
słuszności stawianych tez. H. Stritzel zwraca uwagę, że inaczej sytuacja będzie wyglądała z perspektywy państw demokratycznych, a inaczej w państwach autorytarnych,
kiedy podmiotem sekurytyzacji może być decydent jednoosobowy i kiedy właściwie
nie ma potrzeby liczenia się z opinią publiczną i nikt nikogo nie musi przekonywać
40 H. Entzinger, K. Biezereld, Benchmarking in Immigrant Integration, Raport dla Komisji Euro­
pejskiej 2003, s. 5.
Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym
213
co do motywów swoich działań41. Również znaczenie audytorium jest marginalizowane lub wręcz wykluczone, kiedy mamy do czynienia z sytuacją instytucjonalizacji
procesu sekurytyzacji. Dzieje się tak we wszelkiego rodzaju działaniach o charakterze militarnym, gdzie informacje nie są w pełni jawne lub nie są upubliczniane ze
względu na tzw. interes bezpieczeństwa państwa. Stosunek audytorium do podejmowanych działań może charakteryzować się dużą ambiwalencją. Z jednej strony może
ono, np., akceptować wojnę z terroryzmem, ale z drugiej strony nie zgadzać się na
stosowanie tortur. Zatem nie zawsze decydenci w procesie sekurytyzacji będą starali
się uzyskać akceptację społeczną dla swoich działań, a jeżeli już, to często dzieje się
to post factum.
Niedostatkiem jest również trudność we wskazaniu, kto jest podmiotem sekurytyzacji. Podmiot ten zmienia się w zależności od sytuacji i kontekstu. Może być to
jeden decydent, sprawujący w państwie najwyższe funkcje lub decydenci partyjni,
organizacje społeczne lub grupy społeczne. Mankamentem jest również subiektywizacja w podejściu do zagrożeń. Jeżeli bowiem zagrożenia opisujemy przez pryzmat
swoich własnych wyobrażeń, uprzedzeń czy fobii, tym samym większe jest prawdopodobieństwo błędnego przedstawienia sytuacji, a co za tym idzie błędnych działań.
Niedostatkiem jest utożsamianie sekurytyzacji jedynie z aktem mowy, który
z natury jest bardzo statyczny i nie uwzględnia dynamiki sytuacji. Sekurytyzacja to
nie tylko teoria, ale również działania, będące konsekwencją określonej polityki. Działania sekurytyzacyjne będą również zależały od definicji sytuacji i od kontekstu.
Mankamentem sekurytyzacji jest również przekonanie, że to język tworzy rzeczywistość lub wpływa na jej percepcję. Uzależnienie od języka jako ekskluzywnej
formy działań sekurytyzacyjnych jest problematyczne z dwóch powodów. Język jest,
co prawda, instrumentem komunikacji, ale obok języka istnieje jeszcze wyobraźnia.
Czyli istotne jest nie tylko to, co usłyszymy, ale także jak tę informację zinterpretujemy42. O podejściu do bezpieczeństwa nie decyduje też sam akt mowy, ale – co podkreśla T. Balzacq – stosowanie określonych technik dyskursywnych, pozwalających
podmiotom sekurytyzacji indukować w świadomości społecznej przywiązanie do prezentowanej tezy w celu uzyskania akceptacji43.
Do walorów sekurytyzacji należy zaliczyć natomiast skierowanie zainteresowania
badacza na to, w jaki sposób dany problem staje się lub nie istotny w programie politycznym, zwrócenie uwagi na to, że polityka bezpieczeństwa często nie jest wynikiem
uwarunkowań obiektywnych, ale skutkiem dokonywanego przez polityków wyboru.
Pomimo że sekurytyzacja proponuje subiektywne podejście do bezpieczeństwa,
pozwala jednak odpowiedzieć na pytanie, czego się boimy i gdzie widzimy zagrożenia
41 H. Stritzel, Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, „European Journal of
International Relations” 2007, t. 13, nr 3, s. 362.
42 M. McDonald, Securitization and the Construction of Security, „European Journal of International
Relations” 2008, t. 14, nr 4, s. 569.
43 T. Balzacq, The Three Faces…, op. cit., s. 172.
214
Agata W. Ziętek
(subiektywnie). Sekurytyzacja stała się podstawą w badaniach zagrożeń pozamilitarnych, wśród nich takich, jak: migracja, zdrowie, prawa mniejszości, ochrona środowiska. Służy również do analizy zachowań państw w polityce zagranicznej w odniesieniu
do przestępstw transnarodowych, zagrożeń takich, jak: HIV/AIDS, „wojny z terroryzmem”, praw mniejszości, migracji międzynarodowych. Tym samym jest kategorią
pomocną w analizie dynamiki bezpieczeństwa sensu largo, jak również bezpieczeństwa kulturowego sensu stricto.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Ireneusz Kraś
Działania Niemiec na rzecz ratowania
strefy euro
1. Dlaczego powstała Unia Gospodarcza i Walutowa
Po II wojnie światowej integracja walutowa stała się przedmiotem ożywionej dyskusji. Prekursorem tej integracji był żyjący przed naszą erą Tales z Miletu. Zwolennikami integracji walutowej jako sposobu do osiągnięcia pokoju byli filozofowie Erazm
z Rotterdamu i Immanuel Kant. Za utworzeniem Stanów Zjednoczonych Europy opowiadał się w XVI wieku król Francji Henryk IV1. W XIX wieku zwolennikiem integracji okazał się niemiecki filozof Karl Krause, głosząc plan dobrowolnego jednoczenia
się państw europejskich w jedno państwo federalne. Idee zjednoczeniowe głosił hrabia
Henry de Saint Simon, który opowiadał się za współpracą polityczną między Francją i Wielką Brytanią. Kontynuatorem działań Krausego okazał się austriacki hrabia
Richard Coudenhove-Kalergi, który powołał do życia w 1923 r. Ruch Paneuropejski.
Powstanie Stanów Zjednoczonych Europy w jego opinii zależało głównie od współpracy francusko-niemieckiej.
Wracając do dyskusji o integracji po II wojnie światowej należy podkreślić, że
miała ona nie tylko podłoże ekonomiczne, lecz również polityczne. Integracja miała
być czynnikiem prewencyjnym przed ewentualnymi konfliktami militarnymi dotyczącymi Francji i Niemiec. Głównym zamierzeniem powojennej integracji było włączenie Niemiec do struktur politycznych i gospodarczych, co miało być sposobem
na ułatwienie politycznej kontroli nad nimi i wykorzystanie potencjału tego kraju
dla dobra całego kontynentu. Dalszym etapem pogłębienia integracji było utworzenie
Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW). Powstała ona, ponieważ leżało to w interesie
Francji i Niemiec. Francja uważała, że utworzenie strefy euro jest metodą ograniczającą hegemonię Niemiec. Z kolei Niemcom umożliwiała stworzenie systemu polityki
pieniężnej, który w znacznym stopniu przypomina ich własny system. Zaangażowanie
1 Zob. A. Marszałek, Z historii ewolucji idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996.
216
Ireneusz Kraś
Niemiec w tworzenie UGiW związane było również z tym, że zaraz po zjednoczeniu
na początku lat 90. XX wieku chciały one zasygnalizować swoje pełne zaangażowanie
w projekt integracji europejskiej2.
Unia Gospodarcza i Walutowa przechodzi obecnie kryzys, który jest testem dla
projektu integracji europejskiej. Wykazał on zarówno ekonomiczną, jak i polityczną
słabość tego projektu. Należy zastanowić się nad konsekwencjami, jakie może on
przynieść dla strefy euro. Rodzą się opinie dotyczące celowości i korzyści wynikających z powstania strefy euro. Autorami tych opinii są światowej sławy ekonomiści.
Pierwszy z nich, laureat nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii, Paul Krugman stwierdził, że Unia Europejska nie była jeszcze gotowa na wprowadzenie wspólnej waluty.
W nieco ostrzejszym tonie wypowiada się amerykański finansista Georg Soros, który
twierdzi, że może dojść do rozpadu strefy euro3. Miejmy nadzieję, że politycy dojdą
do kompromisu i pokonają kolejny kryzys. Jaka będzie zatem przyszłość strefy euro,
do której należy obecnie 17 państw? Czy euro stanie się początkiem wspólnej polityki gospodarczej, czy jej końcem? To, zdaniem autora, jedno z kluczowych pytań na
jakie należy odpowiedzieć.
Wydaje się, że sama konstrukcja strefy euro zawiera pewne błędy. Jednym z nich
było optymistyczne założenie przyjęcia kryteriów wejścia do strefy euro w sytuacji,
gdy zawsze będzie dobra koniunktura gospodarcza i nie wystąpią kryzysy. Kryteria
te zostały określone w Traktacie z Maastricht, gdy w gospodarce panowała dobra
koniunktura. Wiemy jednak, że gospodarka rozwija się nierównomiernie i mamy
w niej do czynienia z cyklem koniunkturalnym4. Na początku XXI wieku część rządów krajów strefy euro zaczęła zwiększać deficyt budżetowy i co za tym idzie dług
publiczny. W czasie kryzysu, działania te zostały nasilone, co spowodowało przekroczenie wyznaczonych kryteriów konwergencji z Maastricht. Warto zwrócić uwagę,
że obecnie wszystkie kryteria spełnia jedynie Luksemburg5 i Estonia, która wstąpiła
w styczniu 2011 r. do strefy euro.
Powstanie wspólnej waluty miało być kolejnym krokiem na drodze do powstania
unii politycznej. Taka sekwencja wydarzeń wymuszała w sposób naturalny dalszą integrację polityczną. Jednak wcześniej powinno dojść do integracji gospodarczej i powstania rządu europejskiego. Wiedział o tym Georg Sorosz, światowej sławy ekonomista
– „Architekci euro zdawali sobie sprawę, że to było niekompletne, kiedy je projektowali. Waluta miała wspólny bank centralny, ale nie miała wspólnego skarbu – co
w nieunikniony sposób powodowało, że Traktat z Maastricht tworzył unię monetarną
bez unii politycznej. Autorytety były przekonane, że kiedy euro popadnie w kryzys,
2 A. Verdum, Unia Gospodarcza i Walutowa, w: M. Cini (red.), Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007, s. 453–454.
3 E. Glapiak, Strefa euro na ostrym wirażu, „Rzeczpospolita” z 24 lutego 2010 r.
4 Cykl koniunkturalny polega na zmianach aktywności gospodarczej.
5 T. Gruszecki, Dyskusji o strefie euro nie da się dłużej uniknąć, www.obserwatorfinansowy.pl
(28.12.2010).
Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro
217
będą w stanie go przezwyciężyć. Pomimo wszystko, UE została skonstruowana jako
kolejny stopień w integracji, zakładając, że następne etapy będą konieczne”6. Wydaje
się, że stwierdzenie byłego prezydenta USA Billa Clintona, „najpierw gospodarka”,
nie znalazło należytego uznania wśród przywódców Unii Europejskiej. Przywódcy
Unii ulegli iluzji jej mocarstwowości7.
2. Rewitalizacja Traktatu Lizbońskiego i mechanizm
ratunkowy
Obecnie w Unii Europejskiej mamy „deficyt demokracji” i nie ma żadnego pomysłu na
rozwiązanie tego problemu. Na słabość demokratycznej legitymizacji nakłada się bardzo
istotny problem, jakim jest brak silnego przywództwa. W Europie pojawił się „sztorm”
w postaci kryzysu i to wymaga silnego przywództwa. Kto może stać się kapitanem,
który wyprowadzi ze sztormu strefę euro z jak najmniejszymi stratami? Mając na myśli
straty, zastanawiam się nad zasadniczym pytaniem, które dzisiaj pojawia się wśród
znanych polityków i ekonomistów – czy strefa euro przetrwa ten „sztorm” i pod czyim
przywództwem? Które z państw będzie na tyle zdeterminowane, aby bronić strefy euro?
Może tym przywódcą okażą się Niemcy, które tak naprawdę mają najwięcej do
stracenia. Wydaje się, że obecnie mają dwie możliwości:
– ponieść koszt ratowania strefy euro, a tym samym narzucić swój plan działania;
– doprowadzić do sytuacji upadku strefy euro, ale z jak najmniejszą szkodą.
Pod względem politycznym rozpad strefy euro postawiłby pod znakiem zapytania
funkcjonowanie Unii Europejskiej. „Integracja Europy będzie wypadkową kryzysów,
które wymuszą konkretne działania”, to słowa jednego z założycieli Wspólnoty Europejskiej Jeana Monneta, które wydają się dziś bardzo aktualne.
Konsekwencje całkowitego rozpadu strefy euro przedstawia raport holenderskiego
banku ING „EMU Break-up”. W wyniku tego rozpadu nastąpiłby spadek PKB od 4%
w Niemczech, do 9% w Grecji. Również o 5% spadłby PKB w Europie Środkowo-Wschodniej. Natomiast w krajach peryferyjnych strefy euro, takich jak Hiszpania
i Portugalia inflacja byłaby dwucyfrowa. Niemcy i Francję dotknąłby szok deflacyjny.
Polityka monetarna byłaby oparta na dużym zróżnicowaniu stóp procentowych, regulowanych odrębnie przez narodowe banki centralne8.
W związku z zaistniałą sytuacją kryzysową Niemcy i Francja podjęły konkretne
działania, mające na celu wyjście z kryzysu. Do tych działań zaliczamy rewitalizację
Traktatu z Lizbony i pakiet dla konkurencyjności.
Ibidem
E. Haliżak, Kryzys gospodarczy a międzynarodowa pozycja Unii Europejskiej, w: R. Kuźniar (red.),
Kryzys a pozycja międzynarodowa Zachodu, Warszawa 2011, s. 130.
8 K. Dolniak, Euro coraz dalej, „Forbes” 2011, nr 4, s. 24–25.
6 7 218
Ireneusz Kraś
Już na szczycie w Deauville w 2010 r. kanclerz Niemiec Angela Merkel i prezydent Francji Nicolas Sarkozy doszli do wniosku, że aby uniknąć kolejnego kryzysu
zadłużeniowego, „konieczna jest rewitalizacja traktatu UE”. Sama procedura zmiany
traktatu wydłuży się w czasie. Nie nastąpi ona od razu. Do końca 2012 r. ma odbyć
się ratyfikacja we wszystkich 27 państwach Unii Europejskiej. Czy jednak tak się
stanie? Przeszłość pokazuje, że okres ten może się wydłużyć. Pamiętamy wszyscy,
jakie były problemy z ratyfikacją Traktatu z Lizbony. Irlandia dwa razy głosowała nad
nim, a Czesi z jego zatwierdzeniem zwlekali do ostatniej chwili. Obecnie nikt nie wie,
jak zareaguje na zmianę traktatu eurosceptyczny prezydent Czech Václav Klaus. Być
może w czasie kryzysu państwa będą bardziej zdeterminowane i szybciej ratyfikują
zmianę traktatu. Wszystko to działoby się w imię nałożenia większych ograniczeń
finansowych w przyszłości. Traktatowa poprawka bez żadnych zakłóceń weszłaby
w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.9
15 grudnia 2010 r. Angela Merkel przedstawiła w Bundestagu pomysł na ratowanie niewypłacalnych krajów strefy euro, który był forsowany na grudniowym szczycie Unii. W opinii tygodnika „Der Spiegel”, kanclerz Niemiec Angela Merkel będzie
dążyć do zalegalizowania „klubu berlińskiego”, który będzie zarządzał spłatą długów
państw-bankrutów i jednocześnie dyktował warunki zarządzania finansami. W wyniku
tego zarządzania każde z państw otrzyma pożyczkę wyznaczoną przez Berlin i będzie
musiało zagwarantować utrzymanie długu i deficytu na określonym poziomie. Plan ten
będzie realizowany na podstawie Europejskiego Mechanizmu Stabilności Finansowej
(EMSF), którego inicjatorką jest niemiecka kanclerz Angela Merkel. EMSF zastąpi
funkcjonujący obecnie Europejski Fundusz Stabilności Finansowej.
Angela Merkel to główny rozgrywający w kryzysie strefy euro. Działania Merkel
pokazują, że Niemcy opowiadają się za tym, aby ratować, przynajmniej w najbliższym
okresie, strefę euro. W mechanizmie obowiązek uczestnictwa spoczywałby na wszystkich państwach strefy euro, a pozostałe miałyby możliwość dobrowolnego uczestnictwa. Można jednak zauważyć skrajne podejście do tej inicjatywy. Brytyjski premier David Cameron zażądał wprost gwarancji, że jego kraj nie zostanie poproszony
o pomoc w mechanizmie, natomiast Polska jako jedyny kraj spoza strefy euro zgłosiła
gotowość pomocy jako pierwsza. Co prawda, udział w mechanizmie nie jest obwarowany żadnymi składkami, ale gwarancjami, że w razie kryzysu w jednym z państw
inni pospieszą z pożyczkami. Mechanizm działa również w drugą stronę, mianowicie
zobowiązuje do gwarancji pomocy ze strony innych, co może obniżyć koszty zaciągania pożyczek na rynku.
Stworzenie mechanizmu ma być polityczną demonstracją jedności w UE, co
zostało potwierdzone w przyzwoleniu 27 państw UE na tę inicjatywę. Mechanizm jest
również przejawem solidarności rządów Unii Europejskiej. Działania kanclerz Angeli
Merkel będą skuteczne dopiero po zmianie Traktatu z Lizbony. Wymaga to wielkiej
9 A. Słojewska, Lek na kryzys strefy euro, „Rzeczpospolita” z 17 grudnia 2010 r.
Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro
219
determinacji, mając na uwadze ratyfikację samego traktatu. Traktat z Lizbony miał być
aktem ostatecznym, tak przynajmniej w grudniu 2007 r. deklarowali przywódcy europejscy. Miał tworzyć trwałe reguły jako spadkobierca traktatów z Maastricht, Amsterdamu i Nicei10. Jednak rok po jego ratyfikacji mówi się już o nowym zmodyfikowanym traktacie. Zaniedbał on zdecydowanie cele ekonomiczne, co pokazało, że Unia
zupełnie nie była przygotowana na wypadek kryzysu.
Zmiany w traktacie mają dotyczyć dokładnego sprecyzowania restrykcyjnych
zasad, według których będzie działał mechanizm w przypadku kryzysów. Zostanie
wprowadzony zapis: „Państwa członkowskie posługujące się euro mogą zdecydować o stworzeniu mechanizmu stabilizacyjnego dla ochrony strefy euro jako całości. Udzielenie przewidzianej mechanizmowi pomocy finansowej będzie obwarowane
ostrymi warunkami”. Zapis ten nie będzie tworzył nowych kompetencji UE kosztem
suwerenności narodowej. Samo powołanie i określenie zasad funkcjonowania mechanizmu ma pokazać, że nie ma wątpliwości co do dalszego funkcjonowania strefy euro
i roli Niemiec w jej ratowaniu. Obecny zapis w traktacie zabraniał ratowania krajów
strefy euro. Pochodził on z niezbyt odległego czasu, w którym sygnatariusze nie przewidzieli, że kryzys może dotknąć strefę euro. Pomoc dla Grecji i Irlandii była doraźna.
Funkcjonujący mechanizm ratunkowy w takiej postaci mógłby być zakwestionowany
przez niemiecki sąd konstytucyjny jako niezgodny z prawem unijnym. Pomoc dla
Grecji i Irlandii ze strony państw euro miała charakter pozatraktatowy. Ważne jest,
by Unia Europejska miała gotowy, zgodny z prawem, instrument pomocy finansowej dla państw zagrożonych. Mechanizm powinien określać, jak silnie pomoc będzie
uzależniona od przeprowadzonych reform. Propozycje Niemiec zmierzają do wprowadzenia zasady „pomoc za oszczędności”. Pojawiają się propozycje konstytucyjnego zapisu, aby podobnie jak w Polsce do Traktatu Lizbońskiego wpisać górny próg
ostrożnościowy, dotyczący deficytu budżetowego. Wraz z pojawieniem się takiego
zapisu w traktacie, rządy poszczególnych państw nie będą mogły go przekroczyć.
Zwolennikami tej propozycji są Niemcy. Propozycja ta budzi jednak wiele kontrowersji. Czym innym jest pomoc dla państw znajdujących się w kryzysie, a czym innym
zmiana kompetencji na poziomie unijnym, co wprowadziłby ten zapis.
Można zastanawiać się, dlaczego kanclerz Niemiec Angela Merkel dąży do utworzenia takiego mechanizmu ratunkowego. Być może, ze względu na niepopularność
wsparcia dla Grecji, chce pokazać, że jest w stanie zdyscyplinować rozrzutne kraje
strefy. Jej wypowiedzi potwierdzają takie działania: „Sprecyzujemy restrykcyjne
zasady, według których będziemy działali w razie przyszłych kryzysów. W ten sposób pokażemy, że nie ma wątpliwości odnośnie do przyszłości euro”11. W swoich
działaniach Angela Merkel jest zdeterminowana, porównując decyzje dotyczące walki
10 Wypowiedź eurodeputowanego Rafała Trzaskalskiego, Zmiany traktatowe ustanawiające stały mechanizm kryzysowy są konieczności, „Monitor Unii Europejskiej” 2011, nr 3, s. 35.
11 Ibidem
220
Ireneusz Kraś
z kryzysem do decyzji o zjednoczeniu Niemiec: „To trochę tak, jak było z niemiecką
jednością. Pomimo wszystkich problemów i bolesnych momentów nigdy nie wątpiono
w historyczne znaczenie decyzji o jedności. Tak jest też dziś: zdecydowaliśmy się na
Europę i euro. To było i pozostaje słuszne”12.
Powstaje pytanie, na ile EMSF zwiększy zaufanie do euro i stabilność na rynkach? Okazuje się, że mechanizm zawiera elementy, które mogą doprowadzić do zawirowań na rynkach. Szczególnie ważny jest problem potencjalnych strat, jakie mogą
ponieść prywatni inwestorzy. Powoduje to klauzula starszeństwa, określająca zobowiązania wobec EMSF jako pierwszorzędne. Oznacza to, że w przypadku braku wypłacalności kraju i gdy kraj nie jest w stanie oddać całego długu, pierwszeństwo mają
rządy państw strefy euro, pożyczające za pośrednictwem EMSF. W ten sposób państwa te dostają swoje pieniądze w całości. W wyniku takiego postępowania zostanie
mniej środków dla inwestorów prywatnych. Taka klauzula nie została zastosowana
w stosunku do pakietu pomocowego dla Grecji. Było to świadome działanie kanclerz
Angeli Merkel. W ten sposób starała się zachęcić do zakupu papierów greckich przez
inwestorów prywatnych. Przy zastosowaniu klauzuli starszeństwa w EMSF inwestor
prywatny zastanowi się poważnie, czy kupować papiery czy nie, w obawie, że będzie
ostatni w kolejce, po rządach, do spłacenia w razie kryzysu13.
3. „Pakt konkurencyjności”
Podczas szczytu Unii, który odbył się w grudniu 2010 r. Angela Merkel odniosła
ogromne polityczne zwycięstwo. Obserwatorzy wskazują na fakt, że była jedyną osobą
w Radzie Europejskiej, która wiedziała, czego się domaga. Wielka determinacja sprawiła, że jej propozycje zostały przyjęte w całości. Przed szczytem kanclerz Niemiec
zaproponowała dwa warianty. Przekształcenie strefy euro w małą unię fiskalną ze
wspólnym nadzorem bankowym, zharmonizowanymi podatkami i z kontrolowaniem
budżetów przed ich uchwaleniem na poziomie narodowym. W przypadku braku realizacji pierwszej propozycji Niemcy nie wykluczyły podziału strefy euro na dwie części:
– „zdrową” z euro-1, zarządzaną przez Berlin i państwa Beneluksu;
– „chorą” z euro-2, zarządzaną przez Paryż i tworzoną przez kraje grupy PIIGS
(Portugalia, Włochy, Irlandia, Grecja i Hiszpania)14.
Na kolejnym szczycie europejskim, który odbył się 4 lutego 2011 r., Angela Merkel i Nicolas Sarkozy zwołali konferencję, na której ogłosili: „chcemy zawrzeć pakt
12 A. Merkel, Żaden z nas nie podaje wątpliwości euro. Spekulanci nie mają szans, http://ft.forsal.pl/
artykuly/472368 (01.01.2011).
13 Zawirowania na europejskim rynku finansowym będą trwały, rozmowa z Danielem Grossem,
„Rzeczpospolita” z 22 grudnia 2010 r.
14 J. Bielecki, Niemcy chcą podzielić strefę euro na zdrową i chorą, http://ft.forsal.pl/artykuly/471733
(01.01.2011).
Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro
221
konkurencyjności i pokazać jasno, że nasza współpraca polityczna staje się coraz
bliższa”15. W skład Paktu na rzecz konkurencyjności wchodzą następujące postulaty:
– wpisanie do konstytucji narodowych krajów strefy euro limitu ograniczającego
maksymalny poziom długu publicznego w wysokości 60% PKB (Polska ma
taki zapis w konstytucji);
– koordynację narodowych systemów emerytalnych, polegającą na ujednoliceniu
i podniesieniu wieku emerytalnego;
– zbliżenie polityk krajowych w obszarze indeksacji płac i ograniczenie ich
wzrostu o poziom inflacji przez odejście od indeksacji w kierunku powiązania
płacy z wydajnością pracy;
– koordynację podatku CIT, płaconego przez firmy w państwach strefy euro,
polegającą na przyjęciu takiej samej podstawy podatku, ale nie jego stopy;
– wspólną politykę ratowania banków zagrożonych bankructwem;
– wzajemne uznawanie przez poszczególne państwa dyplomów i programów
szkoleniowych.
Dlaczego Niemcy podjęły działania związane z ratowaniem strefy euro? Strach
przed rozpadem strefy euro dotyczy nie tylko krajów peryferyjnych, mających problemy strukturalne, lecz również tych najsilniejszych, a w szczególności Niemiec.
Niemcy to kraj, który skorzystał najwięcej na wspólnej walucie. Funkcjonowanie Niemiec w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej sprawiło, że w ciągu ostatnich dziesięciu lat stały się największym eksporterem na świecie. Około 40% niemieckiego
eksportu trafia na rynki krajów strefy euro. W wyniku rozpadu strefy euro nastąpiłaby
aprecjacja16 waluty niemieckiej, przez co kraj ten straciłby konkurencyjność, a odzyskałyby ją kraje przeżywające problemy. W efekcie nastąpiłoby znaczne ograniczenie
eksportu niemieckiego na rzecz krajów mających obecnie kłopoty.
Ważnym powodem, dla którego Niemcy chcą ratować strefę euro jest fakt, że
znaczna część niemieckich aktywów jest ulokowana poza granicami. Jest to naturalny sposób zachowania się firm ubezpieczeniowych, banków czy funduszy inwestycyjnych, które wierzyły w stabilność i integralność strefy euro. W sytuacji,
kiedy nastąpiłby rozpad strefy euro, a marka zyskałaby na wartości, aktywa znajdujące się poza granicami doznałyby poważnego uszczerbku. Szacuje się, że wartość tych aktywów wynosi 158 miliardów euro, czyli 7% PKB17. Inne źródła podają,
że Niemcy nagromadziły poza granicami aktywa o wartości 600 miliardów euro.
W tym wypadku nastąpiłoby zmniejszenie wszystkich europejskich aktywów o 30%,
co pociągnęłoby za sobą drugą falę ratowania banków, która zwiększyłaby skalę
długu publicznego18.
A. Słojewska, Berlin i Paryż: pakiet euro strefy, „Rzeczpospolita” z 5–6 lutego 2011 r.
Aprecjacja to zjawisko wzrostu siły nabywczej pieniądza krajowego w stosunku do innych walut.
Pojęcie to używane jest, gdy kurs walutowy regulowany jest przez mechanizm rynkowy.
17 L. Neinhaus, Kommt bald die D-Mark zu uns zurüsk?, 2.05.2011, www.faz.net (2.05.2011).
18 R. Heusinger, Dann geht doch raus!, 2.05.2011, www.fr-online.de (2.05.2011).
15 16 222
Ireneusz Kraś
Innym istotnym powodem wielkiej niemieckiej ofensywy są względy polityczne,
związane z polityką wewnętrzną. Badania pokazują, że większość społeczeństwa niemieckiego jest przeciwna przeznaczaniu pieniędzy z budżetu na ratowanie innych
krajów strefy euro przed bankructwem. Wprowadzenie „paktu dla konkurencyjności”
ma pokazać, że Niemcy nie chcą robić nikomu prezentu. Chcą natomiast wykorzystać
kryzys do przebudowy gospodarek wszystkich krajów strefy euro na wzór Niemiec.
Właśnie Angela Merkel przystąpiła do tych działań i pokazała, gdzie tak naprawdę
jest ośrodek decyzyjny Unii Europejskiej. Ośrodek decyzyjny Niemcy–Francja okazuje się najskuteczniejszy. Sytuacja ta pokazuje, że przywódcy Niemiec i Francji chcą
załatwiać ważne sprawy dla Wspólnoty na poziomie stosunków międzyrządowych,
poza instytucjami unijnymi. Natomiast Parlamentowi Europejskiemu zależy na tym,
aby kwestie dotyczące kryzysu gospodarczego oraz strefy euro omawiać w ramach
istniejących struktur unijnych.
4. Problemy z „paktem konkurencyjności”
Harmonizacja podatków, jeden z istotnych punktów „paktu konkurencyjności”
w ramach Unii Europejskiej nie będzie sprawą łatwą. Powodem dyskusji na temat
harmonizacji stała się dyskusja związana z negocjowaniem pakietu stabilizacyjnego
dla Irlandii. Jest to kraj, w którym stawka podatku CIT jest jedną z najniższych w Unii
(12,5%). Struktura CIT jest odmienna w każdym kraju. Wielka Brytania stosuje niewielkie stawki CIT (20–27%), ale nie pozwala na wiele odliczeń. Niemcy natomiast
mają wysokie stawki CIT (30, 17–33, 32%, zależą one od landu), ale istnieją duże
możliwości odliczeń. W takich krajach, jak: Francja (33,33%), Włochy (31,4%), Belgia (33,99), gdzie – jak widać – są wysokie stawki CIT, możliwości odliczeń rzadko
kiedy się pokrywają. W przypadku krajów Europy Środkowo-Wschodniej, w tym również Polski, aby przyciągnąć zagranicznych inwestorów trzeba korzystnych rozwiązań
podatkowych, nie takich, jakie może narzucić „pakt dla konkurencyjności”. Ujednolicenie podatku na wysokim poziomie może spowodować odpływ kapitału zagranicznego. Jednocześnie należy podkreślić, że niemiecki rząd sprzeciwił się wprowadzeniu europodatku, który bezpośrednio zasiliłby unijny budżet poza systemem składkowym. Generalnie Niemcom nie chodzi o unifikację, czyli wprowadzenie jednolitych,
zarządzanych na poziomie Unii, podatków, tylko o harmonizację podatków. W ten
sposób Niemcy chcą się pozbyć konkurencji podatkowej ze strony innych państw.
Pozostawiając system składkowy, mają większą siłę polityczną. W systemie tym państwa zbierają podatki i później dzielą się nimi z unijnym budżetem. Dowody na takie
działanie Niemiec ujawniły się przy okazji negocjowania pakietów pomocowych dla
Grecji i Irlandii. W zamian za harmonizację podatków Niemcy są w stanie zwiększyć
swój udział w EFSF. Do niedawna było to niemożliwe. Zakładają zwiększenie funduszu do 440 miliardów euro. Obecnie EFSF może realnie wykorzystać 250 miliardów
Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro
223
euro, ponieważ pozostałe 190 miliardów euro pozostają jako rezerwa. Likwidacja tej
rezerwy doprowadziłaby do tego, że fundusz straciłby najwyższą ocenę wiarygodności kredytowej19.
Pomysł harmonizacji podatków budzi wiele kontrowersji. Wszystkie zmiany dotyczące podatków wymagają jednomyślnej decyzji 27 państw Unii Europejskiej. Niemcy
jednak mogą wykorzystać zapis z Traktatu Lizbońskiego, który ułatwia podjęcie przez
przynajmniej dziewięć krajów członkowskich tzw. wzmocnionej współpracy20. Opór
przeciwko pomysłowi nowych regulacji jest również ze strony państw, które do tego
czasu były sojusznikami Niemiec. „Popieram koordynację polityki gospodarczej, ale
nigdy nie pozwolimy na to, aby ktoś inny decydował o naszych podatkach” – powiedział podczas szczytu UE, który odbył się 4 lutego 2011 r., premier Holandii. Pełniący
obowiązki szefa belgijskiego rządu stwierdził, że przynajmniej 18 krajów było przeciwnych niemieckim planom21.
5. „Szczyt strefy euro”
11 marca 2011 r. na pierwszym „szczycie strefy euro” państwa podjęły decyzję
o zwiększeniu puli dostępnych środków w funduszu na ratowanie krajów znajdujących się w kłopotach finansowych właśnie do kwoty 440 miliardów euro. Podczas
szczytu przywódcy strefy euro ustalili również, że od 2013 r., kiedy powstanie Europejski Mechanizm Stabilizacyjny pomoc zostanie zwiększona do 500 miliardów euro.
19 J. Bielecki, Merkel będzie ratować bankrutów, ale tylko na niemieckich warunkach, www.forsal.pl
(14.02.2011).
20 Wzmocniona współpraca jest mechanizmem współdziałania kilku państw w ramach Unii Europejskiej. Wprowadzenie takiej współpracy obwarowane jest licznymi warunkami, które muszą być spełnione,
aby instytucje unijne wyraziły zgodę na jej działanie. Ma ona służyć realizacji celów i ochronie interesów
Unii. Rezultatem wzmocnionej współpracy ma być wzmocnienie integracji, które nie mogłoby zostać osiągnięte w inny sposób. Wzmocniona współpraca jest środkiem ostatecznym, stosowanym tylko wówczas,
gdy zostaną wyczerpane wszystkie standardowe procedury. Istnieje obawa, czy w wyniku takiej współpracy
nie powstanie Europa dwóch prędkości. Państwa chcące ustanowić wzmocnioną współpracę w liczbie co
najmniej ośmiu składają wniosek do Komisji Europejskiej. KE sprawdza, czy warunki formalne zostały spełnione i ocenia również, czy przewidziana współpraca jest rzeczywiście w interesie Unii. Jeśli pozytywnie
zaopiniuje wniosek, trafia on do Rady Unii Europejskiej, która wydaje upoważnienie do nawiązania wzmocnionej współpracy. Ważne jest, że nawet po ustanowieniu wzmocnionej współpracy pozostałe państwa mogą
do niej przystąpić po spełnieniu konkretnych warunków oraz zobowiązując się, że będą przestrzegać aktów
prawnych, uchwalonych przed ich przystąpieniem. Wymagane jest poszanowanie postanowień traktatowych
oraz całego dorobku prawnego Unii. Niedopuszczalna jest dyskryminacja ani ustanawianie przeszkód w wymianie handlowej, czy też zakłócenia wolnej konkurencji. Współpraca taka nie może dotyczyć kompetencji
wyłącznych Unii (a zatem tych, które zostały wyjęte spod jurysdykcji władz krajowych). Musi być otwarta
dla wszystkich państw, wyrażających chęć wzięcia w niej udziału, oraz nie może naruszać kompetencji,
praw, obowiązków i interesów tych krajów, które w niej nie uczestniczą.
21 Ibidem.
224
Ireneusz Kraś
Środki obecnego i przyszłego mechanizmu stabilizacyjnego będą mogły służyć do
skupowania obligacji państw przeżywających kłopoty finansowe. W tej kwestii wcześniej oponowali Niemcy twierdząc, że jest to rola Europejskiego Banku Centralnego22.
Znaczący wpływ na decyzję związaną ze zwiększeniem środków pomocowych
ma widmo dalszych bankructw ze strony Portugalii i Hiszpanii. „Walka o euro, to
walka o wszystko. Jeśli upadnie, upadnie też zjednoczona Europa. A to właśnie ten
ideał dawał nam siłę, aby przeciwstawić się powtórzeniu wojen i zniszczeń”, w ten
sposób Angela Merkel przekonywała 15 listopada 2010 r. na zjeździe CDU23.
„Pakiet dla konkurencyjności” może doprowadzić do powstania „unii w unii”.
Powstanie więc „Europa dwóch prędkości”. Jeszcze do niedawna Angela Merkel była
przeciwna takiej koncepcji, proponowanej przez Francję. Duży wpływ na wprowadzenie tej koncepcji miał kryzys finansowy i wejście w życie Traktatu Lizbońskiego, który
zezwala na głębszą integrację poszczególnych członków Unii. Istotny wpływ wywarła
również proponowana w latach 90. XX wieku przez ministra finansów Wolfganga
Schauble koncepcja „jądra Europy” (Kerneuropa), czyli grupy najsilniejszych państw,
które nadawałyby ton europejskiej integracji. W ramach pakietu pojawiła się koncepcja „17+”, polegająca na tym, że w pakiecie mogą uczestniczyć kraje spoza strefy
euro, przy czym nie może być tak, że najwolniejszy będzie dyktował tempo działań24.
Niemcy i Francja już wielokrotnie próbowały przeprowadzić reformy w 27 państwach Unii Europejskiej. Doszły jednak do wniosku, że łatwiej będzie dokonać tego
w grupie państw strefy euro, tym bardziej że niektóre z nich potrzebują pomocy.
Ważne w strefie euro jest to, że kraje muszą ze sobą współpracować, ponieważ mają
dużo do stracenia i wiedzą, że w przypadku niepowodzeń jeden będzie musiał płacić
za drugiego. Dlatego zgodzą się na przeprowadzenie reform, tak twierdzi Daniel Gros
dyrektor Center for European Policy Studies w Brukseli25.
Obecnie mamy do czynienia z przekształceniem strefy euro w polityczne centrum
Unii Europejskiej. Niemcy i Francja, które stanowią ponad 50% potencjału gospodarczego, mają najważniejszy głos w tej grupie i łatwiej im będzie narzucić swoje pomysły pozostałym rządom strefy euro. Na tym szczycie dyskutowano również nad Paktem dla konkurencyjności. Wydaje się, że w takim składzie odbył się on tylko jeden
raz, ponieważ decyzje dotyczące zarządzania gospodarczego w ramach całej Unii
podejmowane będą, jak dotychczas, podczas posiedzeń Rady Europejskiej.
Szczyt strefy euro, „Monitor Unii Europejskiej” 2011, nr 3, s. 41.
J. Bielecki, Operacja CIT. Co tak naprawdę chcą ugrać Niemcy, www.forsal.pl/artykuly (11.02.2011).
24 A. Godlewski, Merkel chce nowej unii w unii, www.obserwatorfinansowy.pl (04.02.2011).
25 D. Gross, Reguły gry określają członkowie klubu euro, „Rzeczpospolita” z 10 lutego 2011 r.
22 23 Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro
225
6. „Pakiet Euro Plus”
Na szczycie Unii Europejskiej 24 marca 2011 r. podjęto decyzję co do nowej politycznej współpracy w ramach Unii Europejskiej. Został zaproponowany „Pakiet Euro
Plus”, który ma zdecydowanie bardziej polityczny niż gospodarczy charakter. Jest on
modyfikacją zaproponowanego wcześniej niemiecko-francuskiego projektu paktu dla
konkurencyjności. Do „Paktu Euro Plus” przystąpiło 17 państw strefy euro oraz Polska, Dania, Litwa, Łotwa, Rumunia i Bułgaria.
Przywódcy Rumunii i Bułgarii uzasadniali uczestnictwo w „Pakcie Euro Plus”
chęcią przystąpienia do strefy euro. Węgierski premier Viktor Orbán, opowiadając
się za pozostaniem Węgier poza paktem, stwierdził zaś, że jego stanowisko bierze się
z konsultacji z opozycją. W Czechach natomiast rządowa decyzja o nieprzystąpieniu
do tego paktu, w obawie przed możliwymi skutkami finansowymi i gospodarczymi,
została przez opozycję skrytykowana, gdyż – jej zdaniem – Praga wyklucza się tym
samym z procesu dotyczącego przyszłości Unii26. Dobrowolny udział Polski w „Pakcie
Euro Plus” jest za to godny pochwały z politycznego punktu widzenia. Już podczas
tegorocznego szczytu Trójkąta Weimarskiego w Wilanowie pod Warszawą przywódcy
Niemiec i Francji promowali ideę „Paktu” oraz wyrazili nadzieję, że Polska będzie
w nim uczestniczyć. Jest to słuszna decyzja w przypadku dużego europejskiego kraju,
który ma ambicje w polityce europejskiej – w odróżnieniu od tych, którzy woleli
pozostać poza nim. W innym razie, Polska miałaby niewielkie prawo do dyskutowania i kształtowania przyszłych strategicznych rozwiązań polityczno-ekonomicznych
w Europie. Polska musi jednak uważać, by poprzez „Pakt Euro Plus” nie doszło do
próby rozwodnienia komparatywnych przewag wschodnioeuropejskich krajów UE.
Dlatego Polska powinna w imieniu wielu państw Europy Środkowej zabiegać o rzetelną ocenę deficytów handlowych. Przecież umiarkowany deficyt na rachunku bieżącym takiego kraju jak Polska, którego gospodarka nadrabia zaległości, nie może być
w ramach „Paktu Euro Plus” automatycznie porównywany z chronicznym deficytem
Hiszpanii27. W ocenie Mikołaja Dowgielewicza, ministra ds. europejskich, „Pakt jest
korzyścią dla reputacji Polski, w tym sensie, że pokazujemy się jako kraj, który nie boi
się konkurencji z najlepszymi w Europie, który ma konkurencyjną gospodarkę, który
może służyć jako wzór tego, w jaki sposób modernizować i reformować gospodarkę”28.
Obecnie „Pakt Euro Plus” tworzą 23 państwa z 27, jakie wchodzą w skład UE.
Kraje te zadeklarowały większą chęć reform i koordynacji swoich polityk niż wymaV. Puscas, Co z tego będzie miała Europa Wschodnia?, 28.03.2011, „Adevarul”, www.adevarul.ro
(09.04.2011).
27 Wypowiedź Guntera Deubera szefa działu Badań Europy Środkowowschodniej w Raiffeisen
Bank International w Wiedniu, www.obserwatorfinansowy.pl/2011/03/30/pakt-euro-plus-bedzie-malouzyteczny/?k=strefa-euro (09.04.2011).
28 Dowgielewicz: Pakt Euro Plus to nie zobowiązania, a korzyści, http://swiat.re.pl/artykul/29419.html
(09.04.2011).
26 226
Ireneusz Kraś
gane jest to w gronie UE-27. Przywódcy zadeklarowali wspólnie, że będą się spotykać przynajmniej raz w roku. Może to doprowadzić w przyszłości do utworzenia
rządu gospodarczego. Gdy spotkania będą się odbywać regularnie, nastąpi instytucjonalizacja „Pakietu Euro Plus” i pogłębienie „Europy dwóch prędkości”. Poza paktem
będą Wielka Brytania, Czechy, Węgry i Szwecja. Wraz z pojawieniem się paktu istnieje niebezpieczeństwo, że przyszłość Europy może kształtować się z jednej strony
jako mocno zintegrowane federalistyczne jądro, a z drugiej luźna koalicja gospodarcza krajów na jej peryferiach. W związku z tym, propozycja Niemiec i Francji budzi
zaniepokojenie.
Wydaje się również, że „Pakt Euro Plus” jest działaniem w kierunku utworzenia
federalnej Europy. Nie jest on jednak zdecydowaną pomocą w pokonaniu kryzysu,
choć prezentowany jest jako sposób na „europejskie zarządzanie gospodarcze”. Kryzys
UE wywołuje zacieśnienie współpracy polityczno-gospodarczej między państwami, co
może przyczynić się do powstania federalnej Europy.
Przyszłość pokaże, która z grup się powiększy. Pakiet jest otwarty dla wszystkich
krajów Unii Europejskiej. Zawiera on tylko wspólne cele. Natomiast mechanizmy
osiągania tych celów mogą być różne. „Pakt Euro Plus” został powołany do życia,
natomiast obecnie nie wymaga od państw członkowskich konkretnych zobowiązań.
„Pakt Euro Plus” to proces bardziej polityczny, w mniejszym stopniu gospodarczy. Należy pamiętać, że integracja polityczna wysuwa się na pierwszy plan, warunkując jakość przekształceń gospodarczych. „Pakiet Euro Plus” prowadzi do „miękkich”
deklaracji polityczno-gospodarczych. Ich realizacja będzie możliwa pod wpływem
łagodnej presji politycznej na rzecz działań w ramach tego paktu. Takie działania
w niewielkim stopniu poprawią konkurencyjność Unii Europejskiej. Jest on mało
zobowiązujący i oparty na dobrowolnych deklaracjach państw członkowskich, które
chcą wspólnie pracować. Szkoda, że propozycje „Paktu Euro Plus”, jak np. konstytucyjne limity zadłużenia publicznego, nie staną się przepisami prawnymi, które będą
obowiązywać w strefie euro. Brak wprowadzenia do prawa tych postanowień powoduje, że bez żadnych ograniczeń wszystkie państwa UE będą mogły się podpisać pod
jego postanowieniami. Wydaje się, że przez wprowadzenie tego paktu sukces odnieśli
Francuzi. Wprowadzili oni „miękką” koordynację polityczno-gospodarczą, w przeciwieństwie do Niemców, którzy optowali za „twardymi” zobowiązaniami politycznymi
obwarowanymi sankcjami. Wprowadzanie „Paktu Euro Plus” może okazać się nieskuteczne, tak jak wprowadzenie „Paktu Stabilizacji i Wzrostu”.
* * *
Harmonizując gospodarkę Niemcy i Francja chcą dać przykład dla pozostałych
krajów Unii. Działania takie potwierdzają wypowiedzi, jakie padły podczas konsultacji poprzedzającej szczyt UE w grudniu 2010 r. „To ważne, że możemy powiedzieć
naszym partnerom: jesteśmy w strefie euro i potrzebna jest harmonizacja, by obronić
Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro
227
euro. Nie chodzi tylko o kwestie walutowe, lecz o polityczne współistnienie, które
należy pogłębić” – powiedział prezydent Francji Sarkozy. Wypowiedź kanclerz Niemiec również była zdecydowana: „Dlatego jest ważne, byśmy podjęli decyzję o ustanowieniu trwałego mechanizmu antykryzysowego (dla strefy euro) oraz koniecznych
zmian traktatowych. Jeśli upadnie euro, upadnie Europa. To poważna sprawa”29.
Harmonizacja gospodarek Unii Europejskiej to krok w dobrym kierunku, szczególnie w odniesieniu do Niemiec i Francji, gdzie już od 10 lat pogłębia się ich dezintegracja. Zdaniem amerykańskiego finansisty Georga Sorosa, upadek wspólnej
waluty i UE byłby „tragiczny, bo Europie groziłyby konflikty między państwami,
które ukształtowały historię kontynentu”30. Widać ewidentnie, że Niemcy wykorzystują fakt wystąpienia kryzysu i potrzeby pomocy dla krajów, których gospodarka
jest zagrożona, do stworzenia wspólnej polityki gospodarczej, prowadzonej na wzór
ich kraju. Niemiecki model federacji przewiduje, że władza wykonawcza powinna
spoczywać w rękach rządu europejskiego, prowadzącego wspólną politykę gospodarczą. W tym ujęciu powstanie federacji nie oznacza zniesienia państwa narodowego31.
Kryzys w znacznym stopniu uwidocznił potrzebę stworzenia takiej polityki. Właściwym krokiem będzie rewitalizacja Traktatu z Lizbony. Obecnie brak w nim zapisów,
związanych z przygotowaniem się Unii na wypadek kryzysu. Brak federalizmu fiskalnego ma być wprowadzany przez „Pakiet Euro Plus”. Nie będzie to jednak łatwe,
w związku z obawą utraty konkurencyjności przez państwa narodowe. Funkcjonujący
federalizm monetarny w strefie euro też okazuje się nie do końca skuteczny, szczególnie jeżeli chodzi o emisję obligacji przez poszczególne kraje, a nie jeden ponadnarodowy rząd. Wydaje się, że niemieccy politycy i ekonomiści nie do końca zapomnieli
o słusznym stwierdzeniu „najpierw gospodarka”. Daje ona poczucie bezpieczeństwa
i tworzy możliwości dalszej integracji politycznej, pokazując wymierne korzyści.
Miejmy nadzieję, że działania ratunkowe Niemiec będą skuteczne i doprowadzą do
odrodzenia się realnej mocarstwowości Unii Europejskiej. W przeciwnym razie Unia
Europejska sama będzie kreować zagrożenia, zwłaszcza w sferze gospodarczej. Stworzenie wspólnej polityki gospodarczej pod nadzorem jednej instytucji ponadrządowej
doprowadzi do prowadzenia odpowiedzialnej polityki fiskalnej. Stanie się tak, jeżeli
nadzór ze strony instytucji ponadrządowej będzie efektywny i nie będziemy mieli do
czynienia z zupełnie nieefektywnymi działaniami, jakie miały miejsce w przypadku
postanowień „Paktu Stabilności i Rozwoju”.
Jeśli upadnie euro, upadnie Europa. To poważna sprawa, www.forsal.pl/artykuly/471224
(01.01.2011).
30 Wypowiedź Georga Sorosza dla „Die Zeit”, Niemiecka polityka jest zagrożeniem dla Europy,
23.06.2010, www.forsal.pl, (29.04.2011).
31 S. Miklaszewski, Unia Europejska w obliczu wyzwań globalizacyjnych, w: S. Miklaszewski, E. Molendowski (red.), Gospodarka światowa w warunkach globalizacji i regionalizacji rynków, Warszawa 2009,
s. 116–117.
29 Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Michał Cholewa
Polityka śródziemnomorska
Nicolasa Sarkozy’ego
Podczas kampanii prezydenckiej w 2007 r. Nicolas Sarkozy wyszedł z propozycją
utworzenia Unii Śródziemnomorskiej1 (UŚ), która pod wpływem modyfikacji na
forum Unii Europejskiej została przekształcona w Proces Barceloński: Unię na rzecz
Regionu Morza Śródziemnego2 (URMŚ). Nowa unia miała służyć wzmocnieniu relacji
Francji z państwami Afryki Północnej, ale wiele czynników spowodowało, że URMŚ
jest, jak dotąd, inicjatywą nieudaną. Celem artykułu jest przedstawienie multilateralnego wymiaru polityki śródziemnomorskiej Francji pod rządami Nicolasa Sarko­
zy’ego. Oznacza to, że przedmiotem analizy są działania podejmowane przez Francję
na poziomie Unii Europejskiej. Szczególną uwagę zwrócono na miejsce, jakie w polityce śródziemnomorskiej Francji zajmują państwa Maghrebu3, będące przez wiele lat
kolonią francuską.
Fr. Union méditerranéenne, ang. Mediterranean Union.
Fr. Processus de Barcelone: Union pour la Méditerranée, ang. Barcelona Process: Union for the
Mediterranean. Tłumaczenie na język polski nazwy Union pour la Méditerranée jest kłopotliwe. W literaturze przedmiotu funkcjonuje określenie Unia dla Śródziemnomorza (np. R. Wordliczek, Unia dla
Śródziemnomorza – oczekiwania i zagrożenia, „Politeja. Pismo WSMiP UJ” 2009, nr 12; C. Liauzu, Koniec
europejskiego Śródziemnomorza, w: J. Carpentier, F. Lebrun (red.), Historia świata śródziemnomorskiego, przeł. A. Pierchała, Wrocław–Warszawa–Kraków 2003, s. 329) oraz Unia dla Morza Śródziemnego
(np. B. Wojna, Trudne początki Unii dla Morza Śródziemnego, „Sprawy Międzynarodowe” 2009, nr 1).
Autor jednak nie będzie stosował powyższych tłumaczeń, ponieważ uważa, że poprawne językowo jest
stosowanie przekładu „Unia na rzecz/dla Regionu Morza Śródziemnego”. Ku takiemu tłumaczeniu skłania
się zresztą Komisja Standaryzacji Nazw Geograficznych poza Granicami Rzeczypospolitej Polskiej – zob.
Protokół 45. posiedzenia Komisji Standaryzacji Nazw Geograficznych poza Granicami Rzeczypospolitej
Polskiej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, 28.9.2009, http://ksng.gugik.gov.pl/pliki/protokol_ksng/
protokol_ksng-45_ posiedzenie.pdf, s. 2–3, (20.12.2010).
3 Maghreb, co po arabsku oznacza „zachód”, rozumiany jest jako region, obejmujący trzy państwa:
Algierię, Maroko i Tunezję. Do Maghrebu często zalicza się także Libię oraz rzadziej Mauretanię. Jednakże
w tym artykule autor odnosi się do „Maghrebu właściwego”, jaki tworzą trzy byłe terytoria zależne Francji.
Zob. P. Dubaniowski, Maghreb, w: M. Żmigrodzki (red.), Encyklopedia politologii, t. 5: T. Łoś-Nowak
1 2 230
Michał Cholewa
1. Cele polityki Francji wobec regionu
śródziemnomorskiego na progu XXI wieku
W latach 90. XX wieku wykształciły się dwie odmienne koncepcje polityki Francji
wobec Afryki Północnej. Prezydent François Mitterrand (1981–1995) był zwolennikiem prowadzenia „polityki śródziemnomorskiej”, natomiast Jacques Chirac (1995–
–2007) preferował termin „polityka arabska”. Różnica między obu tymi pojęciami
polega na tym, że „polityka śródziemnomorska” akcentuje szerokie podejście wielostronne, obejmujące wszystkie kraje basenu Morza Śródziemnego4, z kolei „polityka arabska” zasadza się na realizacji interesów Francji poprzez stosunki dwustronne
z krajami arabskimi5. Obecny prezydent Nicolas Sarkozy jest bardziej przychylny mitterrandowskiemu pojęciu „polityki śródziemnomorskiej”, ponieważ ujmuje problemy
regionu śródziemnomorskiego globalnie, tj. włącznie ze specyfiką sytuacji politycznej
Izraela. Stosowanie gaullistowsko-chiracowskiej „polityki arabskiej” nie pozwoliłoby
urzędującemu prezydentowi osiągnąć zamierzonych przez niego celów.
Analizując wystąpienia przedstawicieli władz francuskich, można wyróżnić
cztery cele polityki Francji wobec Maghrebu na początku XXI wieku. Są to: zapewnienie bezpieczeństwa Francji, uregulowanie nielegalnej imigracji z regionu, aktywne
uczestnictwo w pomocy finansowej oraz zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego
poprzez nieprzerwany transport gazu ziemnego i ropy naftowej.
Bezpieczeństwo Francji. Zgodnie z wytycznymi Białej Księgi o obronie, basen
Morza Śródziemnego i Bliski Wschód stanowią dla Francji „strefy priorytetowego
interesu”6. Afryka Północna graniczy z obszarami, które francuscy analitycy uznają
za zagrożone wybuchem konfliktu. Tworzą one tzw. łuk kryzysowy, rozciągający się
od Atlantyku po Ocean Indyjski (od Sahelu przez Bliski Wschód i Zatokę Perską
do Afganistanu i Pakistanu)7. Szczególnie niebezpieczna dla interesów francuskich
jest działalność Al-Kaidy Islamskiego Maghrebu (Al-Qaïda au Maghreb Islamique
– AQMI), która operuje w południowej Algierii, Nigrze i Mali. Celem tej organi(red.), Stosunki międzynarodowe, Zakamycze 2002, s. 197–198. Geopolityczne uzasadnienie podziału basenu Morza Śródziemnego na część wschodnią i zachodnią przedstawia Hervé Couteau-Bégarie. Linia granicz­
na przebiega przez Kanał Sycylijski. Zob. idem, Méditerranée (mer), w: Y. Lacoste (red.), Dictionnaire de
géopolitique, Paris 1993, s. 993–995.
4 H. Chérigui, La politique méditerranéenne de la France: entre diplomatie collective et leadership,
Paris–Montréal 1997, s. 13. Por. też przemówienie F. Mitterranda z Rabatu ze stycznia 1983 r. na temat
wzmocnienia relacji Francji z państwami Maghrebu, w: J.-C. Izzo, T. Fabre, La Méditerranée française,
Paris 2000, s. 134.
5 Na temat historii polityki Francji wobec państw Maghrebu zob. C. Wauthier, Quatre présidents et
l’Afrique. De Gaulle, Pompidou, Giscard d’Estaing, Mitterrand. Quarante ans de politique africaine, Paris
1995; S. Parzymies, Polityka śródziemnomorska państw Maghrebu, Warszawa 1980.
6 Livre Blanc sur la Défense, Paris 1994, s. 31.
7 Défense et Sécurité nationale. Le Livre Blanc, préface de Nicolas Sarkozy, Président de la République,
Paris 2008, s. 43.
Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
231
zacji terrorystycznej jest wymuszanie okupów za uprowadzanych obywateli państw
zachodnich8.
Imigracja. W interesie Francji leży popieranie przemian zmierzających do umacniania demokracji w państwach śródziemnomorskich, co doprowadzi do zmniejszenia
zagrożeń z zakresu tzw. miękkiego bezpieczeństwa. Destabilizacja państw regionu
Morza Śródziemnego oznacza narażenie Francji na poważne konsekwencje, związane
z presją migracyjną. Dlatego celem i interesem Paryża jest zwalczanie „dzikiej imigracji”9, która może mieć negatywny wpływ na sytuację wewnętrzną Francji.
Pomoc finansowa. Główne zasady pomocy gospodarczej Francji dla państw
afrykańskich nakreślił prezydent Mitterrand w przemowie w La Baule w czerwcu
1990 r. Od tego czasu pomoc finansowa Paryża jest warunkowana funkcjonowaniem
zasad demokratycznego państwa prawa i wielopartyjności w państwach afrykańskich10.
Podobne reguły pomocy przewiduje obecna Biała Księga o polityce zagranicznej
z 2008 r. Autorzy dokumentu zalecają, aby w regionie śródziemnomorskim utworzyć
nową instytucję (un dispositif), mającą na celu rozdysponowanie pomocy gospodarczej. Mogłaby ona przysłużyć się wzmocnieniu państwa prawa w Afryce Północnej
oraz wsparciu rozwoju gospodarczego krajów basenu Morza Śródziemnego11.
Transport węglowodorów. W latach 90. XX wieku Francja transportowała
przez Morze Śródziemne aż 82% importowanej ropy, natomiast obecnie wskaźnik
ten wynosi około 70%12. Diagnozę co do ogromnej wagi, jaką ma basen Morza Śródziemnego przy zaopatrzeniu Francji w surowce energetyczne potwierdziły obie francuskie Białe Księgi o bezpieczeństwie z lat 1994 i 200813.
Wzmocnione partnerstwo z Maghrebem. Dodatkowe cele polityki Francji
wobec regionu śródziemnomorskiego znajdują się w opracowaniu rządu francuskiego
z marca 2007 r., które przedstawił minister spraw zagranicznych Francji Philippe
Douste-Blazy14. Szef francuskiej dyplomacji wymienia cztery priorytety. Po pierwsze, zadbać o rozpowszechnianie nauki języka francuskiego w krajach Maghrebu.
8 W styczniu 2011 r. terroryści z AQMI dokonali egzekucji dwóch obywateli francuskich porwanych
w Nigrze. Zob. Les deux otages français tués, Sarkozy dénonce «un acte barbare et lâche», www.france24.
com/fr/20110108-deux-francais-enleves-niger-sont-morts-terrorisme-kidnapping-otages-aqmi-niamey
(11.01.2011).
9 Visite de M. Pierre Bérégovoy, Premier Ministre, au Maroc. Point de presse du Premier Ministre,
Rabat, le 3 novembre 1992, s. 4–5, http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php (10.12.2010).
10 Algieria, spośród wszystkich państw Maghrebu, miała największe problemy ze spełnieniem takich
kryteriów.
11 La France et l’Europe dans le monde. Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la
France 2008–2020, Paris 2008, s. 57–58.
12 Zob. A. Frémont, Les routes maritimes: nouvel enjeu des relations internationales?, „Revue internationale et stratégique” 2008, nr 1, s. 18.
13 Livre Blanc sur ..., op. cit., s. 31 i 71; Défense et Sécurite nationale …, op. cit., s. 43.
14 Opracowanie nosi tytuł: „Na rzecz wzmocnionego partnerstwa z Maghrebem”.
232
Michał Cholewa
Po drugie, wspierać rozwój partnerstwa z państwami Afryki Północnej w dziedzinie
badań i kształcenia poprzez stworzenie sieci powiązań między uczelniami wyższymi.
Po trzecie, rozpocząć współpracę w dziedzinie audiowizualnej. Po czwarte, wzmocnić
relacje między społeczeństwami, ponieważ w opinii Douste-Blazy’ego to zbiorowości
powinny odgrywać główną rolę we wzmocnionym partnerstwie15.
Analizując powyższe priorytety, można dostrzec, że ówczesny rząd francuski
znacznie obniżył rangę relacji dwustronnych z państwami Maghrebu (tendencję taką
można było zaobserwować już od przemówienia J. Chiraca w Kairze z 1996 r.). Żaden
cel ministra Douste-Blazy’ego nie jest związany z high politics, a akcent kładzie się
na decentralizację współpracy, która miałaby przebiegać „oddolnie” (między społeczeństwami). Nie można wykluczyć, że koncepcja partnerstwa z Maghrebem nie była
odpowiednio przygotowana i stanowiła jedynie polityczną reakcję na przemówienie
Nicolasa Sarkozy’ego w Tulonie, które odbyło się zaledwie miesiąc przed prezentacją polityki rządu. Lider UMP i ówczesny kandydat na urząd prezydenta Francji
przedstawił wówczas koncepcję Unii Śródziemnomorskiej – wzmocnionego partnerstwa z krajami regionu Morza Śródziemnego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że
Sarkozy jest skłócony z prezydentem Chirakiem, któremu to podlegał ówczesny szef
dyplomacji Douste-Blazy.
Można zatem przyjąć konkluzję, że oprócz czterech głównych priorytetów obecnych zarówno w polityce prezydenta Mitterranda, jak i Chiraca na początku XXI
wieku pojawiła się nowa tendencja w prowadzeniu polityki wobec Afryki Północnej.
Francja obniżyła rangę relacji politycznych z państwami Maghrebu na rzecz wzmocnienia współpracy w obszarach, w których problemy polityczne nie będą stanowić
przeszkody w osiąganiu wytyczonych celów.
2. Unia na rzecz Regionu Morza Śródziemnego
Europejska Polityka Sąsiedztwa (EPS)16 miała być realizowana zgodnie z zasadą dyferencjacji, czyli odrębnego, indywidualnego podejścia do państw partnerskich z połu15 «Pour un partenariat renforcé avec le Maghreb»: Discours du ministre des Affaires étrangères,
M. Philippe Douste-Blazy, Paris, 20 mars 2007, s. 2–5, http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exlphp/util/documents/accede_document.php (01.04.2010).
16 Szerzej zob.: J. Maliszewska-Nienartowicz, Europejska Polityka Sąsiedztwa: cele i instrumenty, „Sprawy Międzynarodowe” 2007, nr 3. Na temat historii polityki EWG/UE wobec regionu Morza
Śródziemnego zob. K. Michałowska-Gorywoda, Polityka EWG wobec państw śródziemnomorskich,
„Sprawy Międzynarodowe” 1974, nr 1; J. Zając, Polityka Unii Europejskiej w regionie śródziemnomorskim, Toruń 2004; idem, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, Warszawa 2005; P. Borkowski, Partnerstwo
Eurośródziemnomorskie, Warszawa 2005; idem, Relacje eurośródziemnomorskie jako przykład stosunków
Północ–Południe. Model czy wyjątek?, w: M.W. Solarz (red.), Północ wobec Południa, Południe wobec
Północy, Warszawa 2005; K. Stachurska-Szczesiak, Program MEDA w polityce pomocy Unii Europejskiej
państwom Maghrebu, Toruń 2007.
Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
233
dnia i ze wschodu17. EPS powinna być zatem realizowana na zasadzie podejścia dwu-wielobiegunowego w postaci UE-27+1; początkowo politykę sąsiedztwa realizowano
w powyższy sposób, jednak inicjatywa utworzenia Unii Śródziemnomorskiej, przekształconej później w Unię na rzecz Regionu Morza Śródziemnego, całkowicie zmieniła podejście teoretyczne EPS. Powołanie URMŚ w lipcu 2008 r. oznaczało „zmultilateralizowanie” polityki sąsiedztwa UE: w odpowiedzi na utworzenie odrębnego
forum współpracy z państwami Południa, zainicjowano również podobny program
przeznaczony dla wschodnich sąsiadów – Partnerstwo Wschodnie18.
Omówienie okresu przygotowania Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego
jest podzielone na dwie fazy: narodową i wspólnotową. W pierwszej fazie, wpływ na
kształt nowej unii miała jedynie Francja, zaś w drugiej uwidoczniły się wpływy innych
państw Unii Europejskiej, co ostatecznie doprowadziło do „uwspólnotowienia” projektu. Przejściu od fazy narodowej do wspólnotowej towarzyszy zmiana semantyczna
– Unię Śródziemnomorską zastąpiono Unią na rzecz Regionu Morza Śródziemnego.
Faza narodowa: problemy z koncepcją Unii Śródziemnomorskiej. Nicolas
Sarkozy do wyborów prezydenckich w 2007 r. szedł z hasłem „zerwania” (rupture)19. Zapowiadał projekty zmian w całej Francji, w tym w jej polityce zagranicznej20.
Jedno z „zerwań” miało zostać zrealizowane w polityce śródziemnomorskiej Francji
– Maghreb, i szerzej cały region Morza Śródziemnego miał stanowić priorytet polityki
zewnętrznej V Republiki.
Koncepcję powołania Unii Śródziemnomorskiej Sarkozy oficjalnie przedstawił
7 lutego 2007 r. podczas wiecu wyborczego w Tulonie – mieście, w którym stacjonuje
francuska flota śródziemnomorska. Jako że przemówienie zostało wygłoszone w okresie kampanii prezydenckiej we Francji, to komentatorzy życia politycznego zastanawiali się, czy projekt Sarkozy’ego ma na celu rzeczywistą zmianę polityki Francji
wobec Południa czy należy w nim widzieć jedynie chęć wpisania się do historii przez
kandydata prawicowej UMP21.
17 Zastosowano zatem tzw. opcję fregaty, w której wszystkie państwa partnerskie startują w tym
samym momencie, ale wiosłują w swoim tempie, w zależności od sukcesu reform wewnętrznych. Zob.
A. Galek, K. Żukrowska, Competitivness of the EU Neighbours After the 2004/2007 EU Enlargement,
w: K. Żukrowska (red.), Euro-Mediterranean Partnership, Warszawa 2009, s. 128.
18 Zainaugurowano je w maju 2009 r. w Pradze podczas czeskiej prezydencji w Radzie UE. Więcej
na temat przygotowań zob. E. Tulmets, Przygotowanie prezydencji w UE: udział Czech w tworzeniu
Partnerstwa Wschodniego, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2009, nr 1, s. 61–82.
19 Aziz Enhaili zwrócił jednak uwagę, że w polityce realnej owe „zerwanie” przyjęło postać łagodną
(rupture tranquille), ponieważ nie doszło do aż tak głębokich przewartościowań w polityce zagranicznej
Francji, o jakich mówił kandydat Sarkozy. Zob. A. Enhaili, Le Moyen-Orient dans la campagne présidentielle française des candidats Nicolas Sarkozy et Ségolène Royal en 2007, „Journal d’étude des relations
internationales au Moyen-Orient” 2008, nr 1, s. 4.
20 S. Parzymies, Polityka zagraniczna Nicolasa Sarkozy’ego, „Sprawy Międzynarodowe” 2007, nr 3,
s. 6.
21 G. Claude, Du bon usage de l’Union pour la Méditerranée, „Politique internationale” 2008, nr 121,
s. 219.
234
Michał Cholewa
W przemówieniu w Tulonie lider UMP zaproponował państwom Południa zawarcie konwencji w ramach UŚ w sprawie zwalczania nielegalnej imigracji, co pokazuje,
że Sarkozy uznał napływ imigrantów z Afryki Północnej za główne zagrożenie dla
bezpieczeństwa Francji z kierunku południowego. Pozostałymi obszarami współpracy
miały być: ekologia (oczyszczenie Morza Śródziemnego), edukacja oraz zwalczanie
terroryzmu i transnarodowych przestępstw zorganizowanych22.
Sposób, w jaki Sarkozy przedstawił koncepcję UŚ, był podyktowany warunkami
kampanii prezydenckiej. Polityka zagraniczna nie stanowiła w niej głównego tematu
dyskusji23. Kandydaci skupiali się raczej na polityce imigracyjnej i zagadnieniu tożsamości narodowej Francuzów24. Wynika z tego, że Sarkozy, który kojarzony jest ze
stanowiskiem proamerykańskim i proizraelskim25, chciał również zadbać o elektorat
pochodzenia maghrebskiego. Stanowi on we Francji istotną siłę polityczną, a lider
UMP nie był wśród potomków imigrantów popularnym kandydatem.
Słabością przemówienia z Tulonu jest brak odniesienia do dwóch podstawowych
kwestii, związanych z funkcjonowaniem UŚ. Sarkozy nie określił państw, które brałyby udział w projekcie, ani też nie wyjaśnił, jakie miałyby być źródła finansowania
inicjatywy. Z tekstu przemówienia wywnioskować można, że w UŚ uczestniczyłyby
te państwa UE, które mają wybrzeże śródziemnomorskie oraz Turcja. Lider UMP nie
określił, czy inicjatywa byłaby otwarta dla Izraela oraz które państwa Południa zostałyby objęte projektem26. Mgliste było odniesienie do „wspólnych instytucji”, które
mogłaby mieć UŚ z UE. Tego typu deklaracje były przedwczesne. Tym bardziej że
w okresie kampanii we Francji Unia Europejska znajdowała się w kryzysie instytucjonalnym, związanym z przygotowaniem nowego traktatu modyfikującego.
Nicolas Sarkozy, już jako prezydent Francji, podtrzymał chęć utworzenia Unii
Śródziemnomorskiej27. Można wyróżnić dwa motywy, które zdecydowały o nadaniu projektowi oficjalnego biegu. Po pierwsze, Sarkozy chciał nadać widoczność
22 Discours de Nicolas Sarkozy. Toulon – Mercredi 7 février 2007, s. 10, www.philippesollers.fr/pdf/
sarkozy_discours_toulon07.pdf (03.11.2010).
23 W odniesieniu do Maghrebu kandydaci wspomnieli jedynie o polityce wobec Algierii. Sarkozy obiecał, że zaproponuje Algierowi zawarcie układu gazowego oraz rozpoczęcie inwestycji w dziedzinie cywilnego wykorzystywania energii nuklearnej. Zob. A. Enhaili, op. cit., s. 18.
24 A. Szeptycki, Problematyka międzynarodowa w kampanii wyborczej we Francji, „Polski Przegląd
Dyplomatyczny” 2007, nr 3, s. 54.
25 Zob. N. Bowen, France, Europe, and the Mediterranean in a Sarkozy Presidency, „Mediterranean
Quarterly” 2007, nr 4, s. 10–11.
26 Czy również nieuczestnicząca w Partnerstwie Eurośródziemnomorskim (PEŚ) Libia?
27 Przed wyborami we Francji koncepcja odnowienia relacji eurośródziemnomorskich została przedstawiona przez dyplomację hiszpańską. W odpowiedzi na propozycję Sarkozy’ego minister spraw zagranicznych Hiszpanii, Miguel Angel Moratinos, zaproponował utworzenie Unii Eurośródziemnomorskiej (Unión
Euromediterránea). Jednak działania Hiszpanii nie zostały poparte przez inne państwa członkowskie UE.
Zob. R. Aliboni, Southern European Perspectives, w: R. Aliboni, A. Driss, T. Schumacher, A. Tovias (red.),
Putting the Mediterranean Union in Perspective, „EuroMeSCo Paper” June 2008, s. 9, www.euromesco.net/
index.php?option=com_content&task=view&id=902&Itemid=48&lang=en (30.12.2010).
Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
235
polityce Francji wobec Maghrebu, aby potwierdzić francuskie przywództwo w regionie śródziemnomorskim. Po drugie, Francja zaczęła zdawać sobie sprawę z niedoskonałości polityki unijnej w basenie Morza Śródziemnego28. Luka w rozwoju między
północnym a południowym brzegiem Morza Śródziemnego w ostatnich latach powiększyła się, a na dodatek region śródziemnomorski jest coraz silniej marginalizowany
w gospodarce światowej. Unia Europejska ma w tym rejonie istotne interesy z zakresu
tzw. miękkiego bezpieczeństwa, toteż odnowa relacji euro-śródziemnomorskich stała
się koniecznością nie tylko dla Francji, ale i dla całej UE.
Od maja 2007 r., czyli od objęcia urzędu prezydenta Republiki przez Sarkozy’ego,
prace nad konkretyzacją Unii Śródziemnomorskiej przyspieszyły. Prezydent Francji
przedstawił szczegóły na temat jej funkcjonowania podczas wizyt w Maroku i Algierii29. Nowym elementem w stosunku do pierwszej wersji projektu UŚ była propozycja współpracy na zasadzie tzw. zmiennej geometrii (géométrie variable). Sarkozy
zaznaczył, że Unia Śródziemnomorska powinna być pragmatyczną „unią projektów”
(union de projets) opartą na metodzie Jeana Monneta. Podobnie jak sześćdziesiąt lat
temu Wspólnota Europejska powstała na bazie współpracy w dziedzinie węgla i stali,
tak współcześnie powstanie Unia Śródziemnomorska oparta na współpracy w dziedzinie trwałego rozwoju, energetyki, ekologii i transportu. Do członkostwa w nowej
unii Sarkozy zaprosił wszystkie państwa „mające wybrzeże śródziemnomorskie”30.
Powyższe określenie sugeruje, że we francuskiej wersji Unii Śródziemnomorskiej nie było miejsca dla wszystkich członków Unii Europejskiej, ale jedynie dla
tych, którzy mają wybrzeże śródziemnomorskie (tj. Portugalia, Hiszpania, Francja,
Włochy, Słowenia, Grecja, Malta, Cypr). Brak dookreślenia, że w UŚ mogłyby wziąć
udział jedynie kraje UE, mające wybrzeże śródziemnomorskie, oznacza, że do nowej
inicjatywy zaproszone miały być także inne kraje europejskie, posiadające dostęp do
Morza Śródziemnego, jak np. Chorwacja, Albania czy Czarnogóra. W domyśle, udział
w nowej unii mogłyby wziąć wszystkie państwa Południa uczestniczące w Procesie
Barcelońskim, ponieważ każde z nich (oprócz Jordanii) posiada wybrzeże śródziemnomorskie.
Podsumowując, w fazie narodowej – tj. od stycznia do grudnia 2007 r. – francuski projekt Unii Śródziemnomorskiej miał opierać się na współpracy na zasadzie
Por. P. Borkowski, Polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 203.
Podczas maghrebskiego tournée Sarkozy wycofał się z pomysłu włączenia zagadnień imigracji do
UŚ (w żadnym przemówieniu w Maghrebie nie odniósł się do tej problematyki), nie pojawiły się też ważne
kwestie, dotyczące „architektury” instytucjonalnej nowej unii oraz sposobów jej finansowania. Propozycje
takie znalazły się w raporcie francuskich deputowanych z grudnia 2007 r. Raport misji parlamentarnej zalecił, aby finansowanie odbywało się na zasadzie współpracy prywatnych przedsiębiorców i Unii Europejskiej.
Zob. R. Muselier, J.-C. Guibal, Comment construire l’Union méditerranéenne?, Rapport d’information
n° 449, Assemblée nationale, Les documents d’information, 5 décembre 2007, s. 42–43.
30 Visite d’Etat au Royaume du Maroc. Discours du Président de la République, M. Nicolas Sarkozy,
Tanger, 23 octobre 2007, s. 5–7, http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php (04.11.2010).
28 29 236
Michał Cholewa
„zmiennej geometrii”. Uczestniczyć w nim miały wszystkie państwa basenu Morza
Śródziemnego (w tym Turcja), a najważniejszym organem ugrupowania byłyby regularnie odbywające się konferencje szefów państw i rządów. Obszary współpracy obejmować miały ekologię, transport, edukację oraz – być może – imigrację. Zaznaczano,
że unia ma mieć charakter polityczny, gospodarczy i społeczny.
„Apel rzymski” i „uwspólnotowienie” projektu Francji. W okresie od grudnia
2007 r. do maja 2008 r. do francuskiego projektu wprowadzono gruntowne poprawki.
Punktem zwrotnym w jego przygotowaniu był „Apel rzymski”31 wystosowany
20 grudnia 2007 r. przez prezydenta Sarkozy’ego oraz premierów Włoch i Hiszpanii
(Romano Prodiego i José Luisa Zapatero). Konsekwencje tego bardzo krótkiego dokumentu sprowadzają się do trzech kwestii.
Po pierwsze, ustalono, że nowa inicjatywa przyjmie nazwę Unii na rzecz Regionu
Morza Śródziemnego32, a nie Unii Śródziemnomorskiej, i będzie oparta na zasadach
współpracy zamiast integracji. Nie chodzi tylko o zmianę semantyczną, ale także
o kompromis polityczny33 (lub porażkę Francji). Stwierdzenie, że będzie to unia „na
rzecz” (lub „dla”) regionu śródziemnomorskiego obniża jakość współpracy w porównaniu do pierwotnej wersji Unii Śródziemnomorskiej. Po drugie, zgodzono się, by
nowa unia miała charakter komplementarny wobec dotychczasowych inicjatyw UE
w regionie śródziemnomorskim, a więc by była przedłużeniem Procesu Barcelońskiego. Po trzecie, utworzenie nowej unii pozostanie bez wpływu na dotychczas prowadzone przez UE negocjacje w sprawie rozszerzenia34.
Największym wyzwaniem dla Francji była krytyka ze strony niemieckiej kanclerz
Angeli Merkel. Niemcy, tradycyjnie zainteresowane kierunkiem wschodnim polityki
zewnętrznej UE, sprzeciwiły się pomysłowi Sarkozy’ego o wyłączeniu z UŚ tych
państw Unii Europejskiej, które nie mają dostępu do Morza Śródziemnego35. Innym
powodem sprzeciwu Berlina były kwestie finansowe. Kanclerz Merkel nie zgadzała
się, aby Niemcy, będące trzecim partnerem gospodarczym państw Afryki Północnej36,
31 Tekst dokumentu dostępny na stronie internetowej Ambasady Francji we Włoszech: Appel de Rome
pour l’Union pour la Méditerranée de la France, l’Italie et l’Espagne (20 décembre 2007), www.ambafrance-it.org/spip.php?article2721 (15.12.2010).
32 Por. D. Schmid, Du Processus de Barcelone à l’Union pour la Méditerranée: changement de nom ou
de fond?, „Questions internationales” 2009, nr 36, s. 48.
33 T. Fabre, Pour une Communauté méditerranéenne. Entre les temps de la colère, des illusions et de
l’espoir ..., „La pensée de midi” 2008, nr 4, s. 119.
34 D. Bauchard, L’Union pour la Méditerranée: un défi européen, „Politique étrangère” 2008, nr 1,
s. 58–59.
35 M. Emerson, Making sense of Sarkozy’s Union for the Mediterranean, „CEPS Policy Brief” (CEPS),
March 2008, s. 2, www.ceps.be/ceps/download/1453 (06.10.2010). Na uczestnictwo Niemiec we francuskim
projekcie naciskały również państwa Maghrebu. Zob. A. Driss, North-African Perspectives, w: R. Aliboni,
A. Driss, T. Schumacher, A. Tovias (red.), Putting ..., op. cit., s. 20.
36 A. Wójcik, Jakie doświadczenia ze współpracy w regionie Morza Śródziemnego mogą być przydatne
w konstruowaniu Strategii dla regionu Morza Bałtyckiego?, w: Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego,
„Biuletyn Analiz” (UKIE), sierpień 2008 r., s. 8.
Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
237
zostały wykluczone z procesu decyzyjnego dotyczącego finansowania projektów Unii
Europejskiej w krajach Południa. Do krytyki ze strony Niemiec dołączyły Hiszpania,
Włochy i Dania37.
Negocjacje z Niemcami na temat kształtu inicjatywy Francji przedłużały się.
Ostatecznie 3 marca 2008 r. podczas spotkania Sarkozy–Merkel w Hanowerze,
Niemcy i Francja zawarły kompromis na temat Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Ustalono, że w projekcie będą brać udział wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz kraje Południa, uczestniczące w Partnerstwie Eurośród­
ziemnomorskim38. Porozumienie niemiecko-francuskie pozwoliło na podjęcie decyzji przez Radę Europejską, która zobligowała Komisję Europejską do przedstawienia
propozycji w sprawie URMŚ39. Od tego czasu Francja miała mniejszy wpływ na
kształt URMŚ, ale podstawą prac Komisji były wytyczne przedstawione wcześniej
przez Paryż.
Można wyróżnić trzy propozycje unijne (komunikat KE z maja 2008 r.40),
które zostały przejęte z pierwotnej wersji francuskiej: (1) organizacja spotkań politycznych na wyższym szczeblu („szczyty” szefów państw lub rządów); (2) rewizja funkcjonowania partnerstwa (zasada współodpowiedzialności i równości partnerów poprzez rotacyjną współprezydencję w URMŚ); (3) rozpoczęcie czterech
projektów w obszarach wskazanych przez Paryż: ekologia, transport, energetyka,
ochrona cywilna41.
W fazie „uwspólnotowienia” URMŚ została pozbawiona symboliki politycznej,
którą początkowo niosła ze sobą propozycja francuska. Komisja Europejska potraktowała URMŚ jak zwykłą aktualizację Procesu Barcelońskiego42. W projekcie Komisji
– zgodnie z porozumieniem Sarkozy’ego z Merkel – zaznaczono, że w URMŚ będą
brały udział wszystkie państwa UE. Ustalono również, że powstaną nowe instytucje,
jak sekretariat i stały komitet. W kwestii finansowej nie przewidziano dodatkowych
środków i zalecono stworzenie partnerstwa z prywatnymi przedsiębiorcami.
37 K. Mohsen-Finan, L’Union pour la Méditerranée: une ambition française de reconsidérer le Sud,
„Europe Visions” (IFRI), grudzień 2008, s. 11.
38 Nie wykluczono jednak uczestnictwa Libii oraz Mauretanii, które nie biorą udziału w Procesie
Barcelońskim. Por. M. Emerson, op. cit., s. 2 oraz S. Castle, Sarkozy and Merkel Draft Agreement Detailing
Role of Nations on EU’s Southern Border, „International Herald Tribune”, 12.03.2008, www.nytimes.
com/2008/03/12/ world/europe/12iht-union.4.11005907.html (01.09.2010).
39 G. Claude, Du bon usage ..., op. cit., s. 222.
40 Komunikat Komisji wprowadza oficjalną nazwę Processus de Barcelone: Union pour la Médi­
terranée, co w polskiej wersji tekstu tłumaczone jest jako „Proces barceloński: Unia na rzecz Morza
Śródziemnego”. Zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Proces barceloński: Unia na
rzecz Morza Śródziemnego, 20.05.2008, KOM(2008) 319 wersja ostateczna, s. 1–16, http://eur-lex.europa.
eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2008:0319:FIN:PL:PDF (05.06.2010).
41 B. Khader, op. cit., s. 71–72.
42 Por. Ibidem, s. 72.
238
Michał Cholewa
3. „Architektura” instytucjonalna Unii na rzecz
Regionu Morza Śródziemnego
W skład Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego wchodzą ostatecznie 44 podmioty43. Oprócz 42 państw, są to Autonomia Palestyńska oraz Liga Państw Arabskich. Niepewne było uczestnictwo tej ostatniej, ponieważ początkowo, tj. po spotkaniu w Paryżu, nie przewidywano, aby jej przedstawiciel miał prawo głosu w URMŚ.
Zgoda taka pojawiła się dopiero po konferencji w Marsylii, w związku z naciskami
państw arabskich44. Członkami URMŚ są ponadto wszystkie państwa UE oraz dziesięć krajów Południa, uczestniczących w Procesie Barcelońskim. Do URMŚ należą
także państwa, które dotychczas nie brały udziału w Partnerstwie Eurośródziemnomorskim, jak: Turcja, Monako, Chorwacja, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Albania oraz Mauretania. Początkowo była szansa na udział Libii w nowej inicjatywie,
ale ostatecznie na miesiąc przed „szczytem” paryskim Muammar al-Kaddafi odmówił
uczestnictwa w spotkaniu45.
Skuteczność polityki zagranicznej Francji w kontekście składu uczestników
URMŚ nie może być oceniona pozytywnie. Z punktu widzenia interesów Francji
dyplomacja Sarkozy’ego poniosła porażkę. Aż do czasu kompromisu hanowerskiego
z kanclerz Merkel, Paryż opowiadał się za tzw. podejściem państw brzegowych, czyli
uczestnictwem tylko tych krajów, które posiadają wybrzeże śródziemnomorskie46.
43 Jako akty założycielskie nowej unii należy traktować deklarację szefów państw i rządów z Paryża
z 13 lipca 2008 r. oraz deklarację z Marsylii z 3–4 listopada 2008 r., kiedy to spotkali się szefowie dyplomacji państw uczestniczących w URMŚ. Zob. A. de Vasconcelos, Union pour la Méditerranée. Le potentiel
de l’acquis de Barcelone, w: A. de Vasconcelos (red.), Rapport IES (Institut d’Etudes de Sécurité de l’UE),
Condé-sur-Noireau, Novembre 2008, s. 8.
44 Conférence ministerielle «Processus de Barcelone: Union pour la Méditerranée». Conférence de
presse conjointe du ministre des Affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, et du ministre
des Affaires étrangères de la République arabe d’Egypte, M. Ahmed Aboul Gheit. Propos de M. Kouchner,
Marseille, 4 novembre 2008, s. 3, http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php (01.11.2010).
45 Na spotkaniu roboczym przywódców państw uczestniczących w „szczycie” paryskim w Portorożu
w Słowenii. Zob. Union pour la Méditerranée. Réponse du ministre des Affaires étrangères et européennes,
M. Bernard Kouchner, à une question d’actualité à l’Assemblée nationale, Paris 11 juin 2008, s. 1, http://
basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php (04.10.2010).
46 Francuscy deputowani, przygotowujący raport na temat utworzenia URMŚ, przewidzieli trzy rozwiązania składu członkowskiego nowej inicjatywy: (1) Podejście ekstensywne – członkami miałyby zostać
państwa, które biorą udział w Procesie Barcelońskim, co oznaczałoby uczestnictwo 39 krajów (tj. UE-27
i 12 państw Południa: Algieria, Maroko, Tunezja, Egipt, Izrael, Autonomia Palestyńska, Jordania, Liban,
Syria, Turcja, Libia oraz Mauretania). Do tego przewidywano możliwość dołączenia Albanii, Chorwacji,
Bośni i Hercegowiny oraz Czarnogóry, co dałoby liczbę 43 państw; (2) Podejście restryktywne – tzw.
spotkania 6+6, czyli członkostwo sześciu państw Północy (Hiszpania, Francja, Włochy, Malta, Portugalia
i Grecja) oraz sześciu Południa (Algieria, Libia, Maroko, Mauretania, Tunezja, Egipt); (3) Podejście państw
brzegowych – oznacza członkostwo 25 państw, które posiadają dostęp do Morza Śródziemnego (Hiszpania,
Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
239
Rozszerzenie składu URMŚ o nowe, nieuczestniczące dotychczas w Partnerstwie
Eurośródziemnomorskim państwa, prawdopodobnie wpłynie na zmniejszenie efektywności nowego forum regionalnej współpracy.
Cele Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego zostały ustalone na spotkaniu
szefów państw lub rządów w Paryżu47. Nowa inicjatywa w pełni przejmuje acquis
Procesu Barcelońskiego, a więc wszystkie postanowienia wymienione w Deklaracji
Barcelońskiej pozostają aktualne. Jednakże, zgodnie z koncepcją „unii projektów”,
sygnatariusze Deklaracji Paryskiej zobligowali się do zrealizowania sześciu projektów:
(1) oczyszczenie Morza Śródziemnego; (2) budowę autostrad lądowych i morskich48;
(3) rozpoczęcie tzw. planu słonecznego, czyli poprawę wykorzystywania energii odnawialnej; (4) utworzenie dwóch uniwersytetów eurośródziemnomorskich49; (5) rozbudowę mechanizmów kredytowania małych i średnich przedsiębiorstw; (6) utworzenie
centrum zapobiegania katastrofom naturalnym50.
Część z tych projektów była już wcześniej wpisana w program Partnerstwa.
Z oczyszczeniem Morza Śródziemnego związana jest inicjatywa „Horizon 2020”,
współpraca w zakresie ochrony cywilnej przed katastrofami sięga 1997 r., a utworzenie uniwersytetów jest pochodną szerszego projektu budowy eurośródziemnomorskiego obszaru szkolnictwa wyższego, nauki i badań51. Stąd też niektórzy analitycy
oceniali, że „szczyt” paryski był typowym przykładem „dyplomacji spektaklu”52.
Warto jeszcze zwrócić uwagę na to, że z projektu URMŚ wykluczono zagadnienia
imigracji, choć jeszcze w styczniu 2008 r. we francuskiej nocie wysłanej do członków UE wyrażano chęć utworzenia „Biura imigracji” w ramach URMŚ53. Rezygnacja ze współpracy w tym obszarze oznacza, że państwa południowego brzegu Morza
Śródziemnego nie zwiększą swojego wpływu na kształt coraz bardziej restrykcyjnej
– głównie z powodu Francji – polityki imigracyjnej i wizowej Unii Europejskiej54.
Portugalia, Francja, Monako, Włochy, Słowenia, Chorwacja, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Albania,
Grecja, Turcja, Malta oraz Cypr wraz z Marokiem, Algierią, Tunezją, Libią, Egiptem, Jordanią, Izraelem,
Autonomią Palestyńską, Libanem, Syrią i Mauretanią). Zob. R. Muselier, J.-C. Guibal, op. cit., s. 30.
47 Dwa państwa Maghrebu – Algieria i Tunezja – były reprezentowane na najwyższym szczeblu politycznym. Do Paryża nie przyjechał natomiast król Maroka Mohammed VI. Rabat reprezentował brat monarchy Mulaj Raszid. Jest to jednak pewien usus w dyplomacji marokańskiej, ponieważ to książę Raszid
w praktyce zajmuje się stosunkami międzynarodowymi Maroka.
48 Autostrada lądowa ma łączyć Tanger z Aleksandrią. Zob. E. Dupuy, «Le Processus de Barcelone:
une Union pour la Méditerranée»: compléter sans dupliquer …, „Les Cahiers de l’Orient” 2008, nr 91, s. 26.
49 Z czego jeden na Południu, a drugi na Północy. Pierwszy z wymienionych ma powstać w Fezie
w Maroku, natomiast drugi został zainaugurowany w Piranie w Słowenii jeszcze w 2008 r.
50 Déclaration commune du sommet de Paris pour la Méditerranée, Paris, 13 juillet 2008, s. 12–14,
www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Decla_finale_UPM_130708.pdf (10.07.2010).
51 B. Wojna, op. cit., s. 95.
52 T. Fabre, op. cit., s. 119.
53 M. Emerson, op. cit., s. 8.
54 W zachodniej części regionu śródziemnomorskiego najwięcej imigrantów przybywa do Hiszpanii
(około 200 tysięcy rocznie). Francja jest na drugim miejscu. Zob. A. Bensaâd, La Méditerranée occidentale à
240
Michał Cholewa
O ile powyższe projekty nie wniosły zasadniczych zmian do partnerstwa UE
z państwami Południa, o tyle zaszły istotne zmiany na szczeblu instytucjonalnym
(politycznym). Wraz z ustanowieniem URMŚ nastąpiło podwyższenie rangi spotkań
w ramach Partnerstwa. Począwszy od „szczytu” w Paryżu, co dwa lata powinny się
odbywać spotkania na szczeblu szefów państw lub rządów. Wprowadzono też współprezydencję (pierwszymi przewodniczącymi zostały Francja i Egipt) oraz stały sekretariat z siedzibą w Barcelonie.
4. Problemy polityczne hamujące rozwój Unii
na rzecz Regionu Morza Śródziemnego
Współprezydencja. Początkowo zdawało się, że instytucja podwójnej prezydencji –
jednego państwa Południa i jednego Północy – jest pomysłem korzystnym dla URMŚ.
Pozwala to na lepszą reprezentację krajów Południa i ich współodpowiedzialność za
funkcjonowanie forum55. Pierwszymi współprzewodniczącymi URMŚ zostały Francja
i Egipt. W związku z działaniami, które rząd francuski prowadzi od czasu powołania
Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego koncepcja współprezydencji może przynieść więcej nieporozumień niż pożytku.
Na podstawie zapisów deklaracji z Marsylii, przewodniczący URMŚ spośród krajów Południa wybierany jest w drodze konsensusu na okres dwóch lat. Co się tyczy
reprezentanta UE, to przewodnictwo w URMŚ ma być kompatybilne z prezydencją
w Radzie UE56. Oznacza to, że państwo z Północy sprawuje przewodnictwo w URMŚ
jedynie pół roku, a ponadto, jak stanowi Traktat z Lizbony, UE reprezentuje Komisja
Europejska oraz przewodniczący Rady Europejskiej.
Zgodnie z powyższym, Francja powinna przestać sprawować przewodnictwo
w URMŚ z dniem 1 stycznia 2009 r., kiedy prezydencję w Radzie UE objęła Republika Czeska. Tak się jednak nie stało. Jednym z powodów takiego stanu rzeczy było
powołanie Partnerstwa Wschodniego (PW), forum współpracy UE z jej wschodnimi
sąsiadami57. Czechy, jako państwo z Europy Środkowo-Wschodniej, były bardziej
zainteresowane współpracą z państwami objętymi PW, niż z regionem śródziemnomorskim. W efekcie, jak ujawniły czeskie media, jeszcze w październiku 2008 r.
premier Czech Mirek Topolànek zawarł porozumienie z Nicolasem Sarkozym, stanol’epreuve des mouvements migratoires, „Questions internationales” marzec–kwiecień 2009 r., s. 63–64 ; C. Wihtol
de Wenden, L’espace migratoire méditerranéen et ses enjeux, „Les Cahiers de l’Orient” 2008, nr 91, s. 45.
55 Wystarczy wspomnieć, że tylko jedna z dotychczasowych konferencji eurośródziemnomorskich odbyła się w kraju Południa. Było to spotkanie na Malcie (w 1997 r.), a więc w państwie, które obecnie należy
do Unii Europejskiej (Północy).
56 Déclaration finale de Marseille ..., op. cit., s. 3.
57 Szerzej zob. B. Wojna, M. Gniazdowski (red.), Partnerstwo Wschodnie – raport otwarcia, „Raporty”
(PISM), Warszawa 2009, s. 25–28.
Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
241
wiące, że Francja zachowa kontrolę nad URMŚ w czasie czeskiego przewodnictwa
w UE, w zamian za „wolną rękę” dla Pragi w sprawach Partnerstwa Wschodniego58.
Oczywiście, porozumienie to miało charakter nieformalny, ponieważ jest niezgodne z postanowieniami traktatowymi UE. Motywem tej decyzji mogło być to, że
państwa śródziemnomorskie mają lepsze rozeznanie w wyzwaniach politycznych, płynących z regionu59. W opinii Alaina Le Roya, ambasadora Francji odpowiedzialnego
za projekt URMŚ, absurdem byłoby gdyby Francja przewodniczyła np. Radzie Państw
Morza Bałtyckiego, a Niemcy Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Francuz
twierdzi, że kanclerz Niemiec w pełni podziela ten pogląd60, choć biorąc pod uwagę
reakcję RFN na pomysł wykluczenia z URMŚ państw nieposiadających wybrzeża
śródziemnomorskiego, trudno się z tym zgodzić.
Nie jest jasne, które państwo Unii Europejskiej obecnie sprawuje przewodnictwo
w URMŚ. Ponad dwa lata po inauguracji tego forum, Francja stoi na stanowisku, że
nadal współprzewodniczy URMŚ, choć w przyjętych deklaracjach ustalono, że będzie
to trwało maksymalnie sześć miesięcy. W komunikacie kancelarii prezydenta Francji
z 15 listopada 2010 r. na temat przełożenia II szczytu URMŚ, Francja i Egipt są nadal
określone jako „współprzewodniczący”, a o sprawującej wówczas prezydencję w RUE
Belgii nie ma żadnej wzmianki61. Toteż słuszny jest postulat eurodeputowanych, którzy
w raporcie pod przewodnictwem Francuza Vincenta Peillona62 zaapelowali o wyjaśnienie mechanizmów funkcjonowania i podejmowania decyzji w ramach Unii na rzecz
Regionu Morza Śródziemnego63. Swoimi działaniami Francja z całą pewnością przyczyniła się do niepotrzebnych komplikacji w tym zakresie.
58 B. Wojna, op. cit., s. 97. Kolejne po Czechach państwo, sprawujące prezydencję w RUE (Szwecja),
prawdopodobnie zgodziło się, aby Francja nadal sprawowała przewodnictwo w URMŚ. Świadczy o tym
komunikat, który wydał Pałac Elizejski po wizycie prezydenta Egiptu Hosniego Mubaraka w Paryżu w grudniu 2009 r. (a zatem w czasie szwedzkiej prezydencji w RUE). W dokumencie znajduje się zapis, że Egipt
i Francja zobligowały się do dalszej współpracy w ramach „francusko-egipskiego przewodnictwa w Unii na
rzecz Regionu Morza Śródziemnego”. Zob. France-Egypte. Entretien du Président de la République Nicolas
Sarkozy avec le Président de la République Arabe d’Egypte, Mohamed Hosni Moubarak. Communiqé de la
Présidence de la République, Paris, 14 décembre 2009, s. 2, http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/
documents/accede_document.php (06.04.2010).
59 L’Union pour la Méditerranée, une opportunité pour renforcer la coopération entre les rives de la
Méditerranée. Entretien avec Alain Le Roy. Propos recueillis par D. Billion et M. De Jerphanion, „La revue
internationale et stratégique” 2008, nr 2, s. 14.
60 Ibidem, s. 14.
61 Report du second sommet de l’Union pour la Méditerranée. Communiqué de la Présidence de la
République, Paris 15 novembre 2010, s. 1, http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php (12.12.2010).
62 Profesor filozofii, członek francuskiej Partii Socjalistycznej i deputowany Parlamentu Europejskiego
od 2004 r.
63 V. Peillon, Rapport sur l’Union pour la Méditerranée, Commission des affaires étrangères,
Parlement européen, 3 mai 2010, s. 8, http://sudest.europarl.fr/ressource/static/files/PE439184v02-00FR.
pdf (06.12.2010).
242
Michał Cholewa
Unia na rzecz Regionu Morza Śródziemnego: alternatywa dla akcesji Turcji do Unii Europejskiej. Zaproszenie Turcji do URMŚ zdaje się stanowić swoisty
ersatz dla Ankary w kontekście negocjacji akcesyjnych z UE. Jako kandydat na prezydenta Francji Sarkozy nie ukrywał, że jest przeciwnikiem przystąpienia Turcji do
Unii Europejskiej. Argumentował, że nie chce, aby problem kurdyjski rzutował na
sytuację wewnętrzną Unii64, domagając się wyraźnego powiedzenia Turkom, że mogą
liczyć co najwyżej na stowarzyszenie z UE, ale w żadnym wypadku na członkostwo,
ponieważ Turcja znajduje się w Azji Mniejszej i nie spełnia geograficznego kryterium
kopenhaskiego65.
Próbując załagodzić swoje stanowisko wobec akcesji Turcji do UE, Sarkozy zapowiedział w Tulonie, że Turcja powinna stanowić jeden z głównych filarów Unii Śródziemnomorskiej. Słowa prezydenta Francji należy odczytać jako pewnego rodzaju
rekompensatę dla Ankary: jest to propozycja zajęcia centralnego miejsca w nowym
forum regionalnym, w zamian za rezygnację ze starań o członkostwo w Unii Europejskiej66.
Od objęcia urzędu prezydenta Republiki przez Nicolasa Sarkozy’ego, relacje
Francji z Turcją zostały nadwerężone. Co prawda, w czerwcu 2007 r. negocjacje akcesyjne Turcji z UE zostały wznowione, ale Francja zablokowała rozmowy na temat
tych rozdziałów, które bezpośrednio odnosiły się do członkostwa w UE (np. polityka gospodarcza i walutowa)67. Warto zaznaczyć, że w marcu 2005 r. do francuskiej
konstytucji wprowadzono modyfikację artykułu 88-5. Odtąd konieczne jest przeprowadzenie referendum na temat akcesji do UE każdego kolejnego państwa (z wyjątkiem Chorwacji). Zapisy te wymierzone są oczywiście bezpośrednio przeciwko Turcji,
której przystąpienie do UE chciał również zablokować poprzedni prezydent Francji
Jacques Chirac68.
W celu polepszenia relacji z Ankarą, Sarkozy zdecydował się na zmianę artykułu
88-5. W lipcu 2008 r. dodano do niego ustęp drugi, który pozostawia prezydentowi
Republiki wybór – zorganizowanie referendum w sprawie akcesji nowego państwa lub
poddanie umowy o rozszerzeniu UE pod głosowanie w parlamencie69. Jest to jednak
zmiana kosmetyczna, ponieważ to wciąż głowa państwa decyduje o sposobie przyjęcia traktatu. Jedyną modyfikacją jest to, że nie ma konieczności przeprowadzenia
A. Szeptycki, Problematyka …, op. cit., s. 58.
S. Parzymies, Polityka zagraniczna ..., op. cit., s. 20.
66 D. Schmid, La Turquie et l’Union pour la Méditerranée: un partenariat calculé, „Politique étrangère” 2008, nr 1, s. 65.
67 S. Parzymies, Polityka zagraniczna …, op. cit., s. 20.
68 W okresie prezydentury Chiraca parlament francuski przegłosował ustawę, przewidującą kary za
negowanie ludobójstwa Turków na Ormianach. Zob. G. Claude, La Turquie et l’Europe. L’histoire d’un
«désamour», „Les Cahiers de l’Orient” 2008, nr 91, s. 129.
69 Déplacement en République de Turquie. Entretien du secrétaire d’Etat chargé des affaires européennes, M. Jean-Pierre Jouyet, avec le quotidien turc «Sabah», Ankara, 6 mai 2008, s. 1, http://basedoc.
diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php (29.11.2010).
64 65 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
243
referendum, ale jest to fakultatywne. Niemal pewne jest, że gdyby Turcja podpisała
traktat akcesyjny, to obecny prezydent Republiki skonsultowałby się w tej sprawie ze
społeczeństwem.
Pod wpływem Hiszpanii i Włoch, Francja wycofała się – przynajmniej deklaratywnie – z traktowania Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego jako alternatywy
dla przystąpienia Turcji do UE. We wspomnianym już „Apelu rzymskim” z grudnia 2007 r. zaznaczono, że uczestnictwo w nowej inicjatywie regionalnej nie będzie
miało żadnego wpływu na negocjacje prowadzone z krajami kandydackimi do UE.
Wymieniono przy tym explicite Chorwację i Turcję70, uznając, że członkostwo w UE
i w URMŚ to dwie odmienne rzeczy. Prawdopodobnie właśnie ta deklaracja przekonała Turków do uczestnictwa w Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego71. Turcja
wzięła udział w „szczycie” paryskim, a kilka miesięcy później przedstawiciel Ankary
otrzymał stanowisko jednego z sześciu zastępców sekretarza generalnego URMŚ.
Po przystąpieniu Turcji do URMŚ stanowisko Francji wobec akcesji Ankary do
UE nie zmieniło się. Oficjalną pozycją rządu francuskiego jest dążenie do ustanowienia relacji UE z Turcją „o jak najwyższym stopniu stowarzyszenia, które jednak nie
prowadzi do członkostwa”. W związku z tym, Francja zapowiada dalsze blokowanie
pięciu rozdziałów negocjacji akcesyjnych, które bezpośrednio prowadzą do rozszerzenia72. Trudno zatem oprzeć się wrażeniu, że w rzeczywistości administracja Sarko­
zy’ego traktuje uczestnictwo Turcji w URMŚ jako substytut członkostwa tego państwa
w Unii Europejskiej.
Konflikt na Bliskim Wschodzie. O tym, że funkcjonowanie URMŚ jest uwarunkowane sytuacją na Bliskim Wschodzie przekonano się podczas konfliktu w Strefie
Gazy na przełomie lat 2008 i 2009. W konsekwencji izraelskiej akcji „Płynny ołów”,
prezydent Egiptu Hosni Mubarak zamroził wszelkie spotkania w ramach Unii na rzecz
Regionu Morza Śródziemnego aż do czasu unormowania sytuacji73. Pierwsze spotkania po konflikcie odbyły się dopiero latem 2009 r., kiedy to zorganizowano konferencję ministrów ekologii i trwałego rozwoju.
Zawieszenie przez rząd egipski prac URMŚ opóźniło powołanie instytucji nowej
unii. Zgodnie z deklaracją z Marsylii, sekretariat w Barcelonie miał powstać najpóźniej
w lutym 2009 r. Jednak terminu tego nie dotrzymano, a jako, że sekretariat jest odpowiedzialny za realizację projektów URMŚ, to niemożliwe stało się ich wprowadzanie w życie. Dodatkowy problem sprawiło obsadzenie stanowiska sekretarza generalnego URMŚ. Francja optowała za kandydatem, wywodzącym się z państw Maghrebu,
L’Union pour la Méditerranée ..., op. cit., s. 15.
Członkostwo w UŚ, pierwszej wersji projektu Sarkozy’ego, Turcy odrzucili. Zob. D. Schmid, La
Turquie et l’Union pour la Méditerranée: un partenariat calculé, „Politique étrangère” 2008, nr 1, s. 65.
72 Audition du secrétaire d’Etat chargé des Affaires européennes, Pierre Lellouche, devant la
Commission chargée des Affaires européennes de l’Assemblée nationale, Paris, 16 septembre 2009, s. 3,
http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php (06.12.2010).
73 B. Wojna, op. cit., s. 98.
70 71 244
Michał Cholewa
jednak żadne z tych państw nie przedstawiło odpowiedniej kandydatury74. Dopiero
w styczniu 2010 r. Francja, Hiszpania, Tunezja i Egipt porozumiały się w sprawie
kandydatury ówczesnego ambasadora Jordanii przy Unii Europejskiej Ahmeda Massadeha, który objął funkcję sekretarza generalnego URMŚ dwa miesiące później75.
Konflikt bliskowschodni jest główną przyczyną ciągłego odkładania II szczytu
URMŚ. Pierwotnie miał się odbyć on w Barcelonie w czerwcu 2010 r. podczas hiszpańskiej prezydencji w Radzie UE. Jednakże w związku ze sprawą tzw. flotylli wolności zdecydowano przenieść spotkanie na listopad 2010 r.76 Jako miejsce obrad pozostawiono Barcelonę, ponieważ sądzono, że organizacja II szczytu URMŚ połączona
zostanie z obchodami 15-lecia podpisania Deklaracji Barcelońskiej Partnerstwa Eurośródziemnomorskiego. Jak się okazało, nowy termin zwołania konferencji również nie
został dotrzymany z powodu „trwającego impasu w procesie pokojowym na Bliskim
Wschodzie”77. Tym razem na przeszkodzie stanęło wznowienie rozbudowy osiedli
żydowskich na Zachodnim Brzegu przez rząd Beniamina Netanjahu. Organizatorzy nie
określili nowej daty II szczytu URMŚ, co przy obecnej sytuacji politycznej w Afryce
Północnej i na Bliskim Wschodzie jest bardziej rozsądnym rozwiązaniem.
Finansowanie. W latach 2007–2013 państwa południowego brzegu Morza Śródziemnego otrzymają z UE o 40% więcej funduszy w stosunku do poprzedniego programu pomocy finansowej dla Afryki Północnej (MEDA II na okres 2000–2006).
Unia Europejska przeznaczy 7,5 miliardów euro na kraje Południa, z łącznej puli
11,2 miliardów euro, zarezerwowanych na politykę sąsiedztwa UE78. Państwa Południa
mogą dodatkowo liczyć na 8,7 miliardów euro w formie pożyczek gwarantowanych
w ramach instrumentu FEMIP Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI).
Bank ten, jak podkreśla się w zamówionym przez Pałac Elizejski raporcie na
temat finansowania rozwoju obszaru Morza Śródziemnego79, jest najważniejszą instytucją finansową w regionie. Dlatego też autorzy opracowania zalecają powołanie
A. Buccinati, Un Jordanien présélectionné pour le poste sécretaire général de l’UPM, „Radio
France Internationale”, 06.01.2010, www.rfi.fr/contenu/20100106-jordanien-preselectionne-le-poste-secretaire-general-upm (11.11.2010).
75 Wówczas rozdzielono też obszary, którymi zajmują się jego zastępcy. Przedstawiciel Autonomii
Palestyńskiej jest odpowiedzialny za środowisko, Izraela za edukację, Turcji za transport, Malty za sprawy
społeczne, Grecji za energetykę, a Włoch za udzielanie kredytów małym i średnim przedsiębiorstwom.
76 Le prochain sommet de l’Union pour la Méditerranée reporté à novembre, www. lemonde.
fr/europe/article/2010/05/20/le-prochain-sommet-de-l-union-pour-la-mediterranee-reporte-a-novembre_1360817_3214.html (14.12.2010).
77 Le somment de l’Union pour la Méditerranée à nouveau repoussé, http://www.lemonde.fr/ europe/
article/2010/11/15/le-sommet-de-l-union-pour-la-mediterranee-a-nouveau-repousse_1440323_3214.html
(15.12.2010).
78 R. Muselier, J.-C. Guibal, op. cit., s. 77.
79 Commission sur le financement du codéveloppement de la Méditerranée. Rapport au Président de la
République. Commission présidée par M. Charles Milhaud, mai 2010, s. 21, www.elysee.fr/president/root/
bank_objects/rapportfinal.pdf (14.12.2010).
74 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
245
śródziemnomorskiej filii EBI, która zarządzałaby środkami, będącymi do dyspozycji
państw Południa w ramach instrumentu FEMIP. Takie rozwiązanie, jak uzasadniają
twórcy raportu, znacznie zwiększyłoby skuteczność europejskiej pomocy, kierowanej
do państw Południa i byłoby zarazem łatwiejsze do przeprowadzenia, niż tworzenie nowej instytucji finansowej od podstaw (wspomniane un dispositif Sarkozy’ego),
ponieważ po wejściu w życie Traktatu z Lizbony nie ma przeszkód prawnych, aby
tworzyć filie regionalne EBI80.
W ostatnim czasie odnotowano pewien postęp w sprawie finansowania projektów
URMŚ. W maju 2010 r. Francja, Włochy, Egipt, Maroko oraz EBI porozumiały się w kwestii ustanowienia funduszu InfraMed, z którego będą finansowane projekty w ramach
Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Dotychczas wyasygnowano 385 milionów
euro, z czego po 150 milionów euro przekazały Francja i Włochy81. Problem może sprawiać to, że jedynie cztery państwa mają wkłady w tym funduszu, choć zapowiedziano,
że dołączą kolejne, a wysokość dostępnych środków wzrośnie do 1 miliarda euro.
Spośród wszystkich państw europejskich Francja przeznacza najwięcej środków
na pomoc rozwojową dla regionu śródziemnomorskiego. W 2007 r. została po raz
pierwszy od dziesięcioleci wyprzedzona przez Stany Zjednoczone i obecnie jest drugim darczyńcą w basenie Morza Śródziemnego. Niemniej jednak, Waszyngton przeznacza środki pomocowe głównie do państw we wschodniej części regionu śródziemnomorskiego (Egipt, Autonomia Palestyńska i Jordania). Jeśli wziąć pod uwagę jego
zachodnią część, czyli państwa Maghrebu, to Francja pozostaje pierwszym dostarczycielem pomocy finansowej – w 2008 r. Maroko otrzymało 114 milionów euro, Tunezja
112 milionów, a Algieria 85 milionów82. Państwa południowego brzegu Morza Śródziemnego otrzymują aż 25% całości oficjalnej pomocy rozwojowej Francji83.
Widać zatem wyraźnie, że spośród państw Maghrebu na największą pomoc finansową ze strony Francji mogą liczyć Maroko (około 30% środków przeznaczonych dla
krajów Południa) i Tunezja (około 20%). Najmniej funduszy Francja kieruje do Algierii (4,7%)84, co jest konsekwencją trudnych relacji między tymi państwami. Szczególnie w ostatnich latach prowadzono „politykę historyczną” z jednej i drugiej strony
(np. parlament francuski przyjął ustawę o nauczaniu w szkołach o pozytywnej roli
obecności francuskiej w Afryce Północnej, a algierscy deputowani przygotowywali
się do przyjęcia ustawy o kryminalizacji kolonizacji).
Ibidem, s. 124–128.
Zob. informację podaną przez francuskie MSZ: Union pour la Méditerranée : lancement du
fonds d’investissement „INFRAMED”, 26 mai 2010, http://basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/cadcgp.
php?MODELE=PRESENTHTML&query=1 (07.11.2010).
82 Dla porównania Hiszpania, będąca na drugim miejscu wśród donatorów pomocy dla państw
Maghrebu, w 2008 r. przeznaczyła łącznie na trzy kraje 138 milionów euro. Francja wydała na te państwa
prawie dwa razy tyle.
83 OECD – DAC, www.oecd.org/dataoecd/42/0/44284467.gif (29.12.2010).
84 Dane za: Commission sur le financement …, op. cit., s. 39.
80 81 246
Michał Cholewa
* * *
Dotychczasowy bilans Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego jest jednoznaczny – nie spełnia pokładanych w niej oczekiwań. W ciągu ponad dwóch lat
funkcjonowania URMŚ zorganizowano kilka spotkań na szczeblu ministerialnym oraz
jedno na szczeblu szefów państw i rządów. Z trudem zrealizowano postanowienia
dotyczące rozpoczęcia prac sekretariatu, a źródła finansowania projektów są niewystarczające. Nie można jednak zaprzeczyć kilku pozytywnym stronom inicjatywy Sarkozy’ego, jak podwyższenie szczebla dialogu politycznego czy wprowadzenie nowych
projektów, mających na celu wzrost poziomu życia ludności na południowym brzegu
Morza Śródziemnego.
Problemem jest to, że Francja nie ma żadnej spójnej strategii odnośnie do regionu
Maghrebu. Dlatego też realizuje swoją politykę wobec Afryki Północnej w ramach
szerszego tworu geopolitycznego, jakim jest cały basen Morza Śródziemnego. Francja
prowadzi politykę wobec Maghrebu ad hoc, bez głębszej refleksji na temat rzeczywistych zagrożeń płynących z tego regionu w dziedzinie bezpieczeństwa. Świadczyła
o tym – po pierwsze – postawa Francji w 1995 r., kiedy to musiała zmodyfikować
swoją politykę śródziemnomorską w związku z decyzją Rady Europejskiej o rozpoczęciu nowego partnerstwa z krajami Południa. Po drugie, w strategicznych dokumentach
dotyczących polityki bezpieczeństwa V Republiki Maghrebowi poświęca się niewiele
miejsca diagnozując, że głównym problemem tego regionu jest deficyt demokracji. Prawie pomija się zagrożenia z zakresu tzw. miękkiego bezpieczeństwa, jak np. migracje.
Unia na rzecz Regionu Morza Śródziemnego podziela los Partnerstwa Eurośródziemnomorskiego i jak dotychczas jest nieskutecznym narzędziem polityki śródziemnomorskiej Francji. Przekonanie to wynika przede wszystkim z faktu, że sprawy
migracji wykluczono z zagadnień, którymi zajmuje się URMŚ. Oznacza to, że Francja
rezygnuje z próby regulowania tej problematyki poprzez forum wielostronne. Problem
polega na tym, że Paryż nie zajmuje się problematyką migracji także w dialogu dwustronnym z państwami Południa. W konsekwencji, rozwiązania proponowane przez
Paryż w ramach UE, jak np. Pakt w sprawie imigracji i azylu z 2008 r., będą powodowały zwiększenie nieporozumień między Francją a krajami Maghrebu, ponieważ te
ostatnie są wykluczone z dialogu politycznego na temat migracji.
Nowa inicjatywa regionalnej współpracy nie oferuje państwom Maghrebu więcej
niż to, co otrzymały w ramach PEŚ lub EPS. Szczególnie odnosi się to do takiego
kraju, jak Maroko, które – obok Jordanii – jest liderem pod względem przemian demokratycznych w świecie arabskim. Maroko od października 2008 r. korzysta ze statusu
sui generis we współpracy z UE, ponieważ prezydencja francuska zdecydowała się
nadać temu państwu „status zaawansowany” (statut avancé). Oznacza to, że Rabat
jest „mniej niż członkiem, ale więcej niż partnerem UE”85. Tunezja to z kolei jedyne
85 L. Slimani, Maroc. Le rêve européen, „Jeune Afrique” z 28 lutego–6 marca 2010 r., s. 44.
Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy’ego
247
państwo, które zrealizowało cel z Deklaracji Barcelońskiej odnośnie do utworzenia
z UE strefy wolnego handlu artykułami przemysłowymi. Algieria, jak wspominano,
ma dobrą sytuację finansową w związku z wysokimi cenami gazu na świecie. Dlatego
też uczestniczy w URMŚ bez entuzjazmu, a w dziedzinie energetyki – stanowiącej
podstawę gospodarki algierskiej – prowadzi z UE odrębne negocjacje, które nie są
przedmiotem dyskusji na forum URMŚ.
Prawdziwe wyzwanie dla URMŚ stanowią wydarzenia w Afryce Północnej na
początku 2011 r. Zwłaszcza dlatego, że obalony prezydent Egiptu Hosni Mubarak był
bliskim sprzymierzeńcem Francji w procesie budowy Unii na rzecz Regionu Morza
Śródziemnego (współprzewodnictwo w URMŚ). Sojusz francusko-egipski opierał się
nie tylko na uprzywilejowanych relacjach osobistych między Sarkozym a Mubarakiem, ale wynikał także z kalkulacji politycznej Francji, bowiem od prezydentury
J. Chiraca Paryż stopniowo przesuwa sojusze w Afryce Północnej z Maghrebu do
Maszreku. Z punktu widzenia Zachodu, reżim Mubaraka prowadził wzorową, umiarkowaną politykę zagraniczną, gwarantującą utrzymanie delikatnej równowagi na
Bliskim Wschodzie. Dlatego też Francja, wykorzystując międzynarodowy autorytet
Mubaraka, starała się wykazać, że Egipt stanowi „południową podporę” Procesu Barcelońskiego: Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego.
Przejęcie władzy w Kairze przez armię i rozpoczęcie okresu przejściowego z całą
pewnością doprowadzi do mniejszej aktywności Egiptu w polityce międzynarodowej
aż do czasu unormowania sytuacji w tym państwie. Wątpliwe jest, aby wojskowi byli
zainteresowani zacieśnianiem współpracy w ramach URMŚ, podczas gdy ich priorytetem jest utrzymanie stabilnych relacji z Izraelem i zapewnienie bezpiecznego transportu ropy przez Kanał Sueski.
To, czy uda się reaktywować Unię na rzecz Regionu Morza Śródziemnego, będzie
zależało przede wszystkim od woli politycznej partnerów z Południa. Spośród europejskich członków URMŚ największy interes w odnowieniu partnerstwa ma Francja. Należy się zatem spodziewać, że Paryż będzie chciał za wszelką cenę wykazać
zasadność istnienia nowej inicjatywy. Znaczenie będzie też miał czynnik wewnętrzny.
W 2012 r. odbędą się we Francji wybory prezydenckie, a niepowodzenie sztandarowego projektu Sarkozy’ego w dziedzinie polityki zagranicznej znacznie zmniejszy
jego szanse na reelekcję.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Łukasz Zamęcki
Metale ziem rzadkich – nowy instrument
wpływu politycznego
Chińskiej Republiki Ludowej
Chińska Republika Ludowa przeszła długą drogę przemian gospodarczych i politycznych od czasu sformułowanego przez Deng Xiaopinga na przełomie lat 70. i 80. XX
wieku hasła – „nieważne, czy kot jest czarny czy biały, ważne żeby łapał myszy”1.
Dzięki rozpoczętym wówczas reformom ekonomicznym, Chiny zmieniły się z zacofanego kraju w państwo, które mimo wysokiego stopnia spolaryzowania rozwoju,
powszechnie uznawane jest za mocarstwo nie tylko w sferze gospodarczej, ale i politycznej. Chiny w celu realizacji własnych założeń gospodarczych, wyłożonych pod
koniec lat 70. XX wieku, równolegle dokonywały zwiększenia liczby dostępnych im
instrumentów politycznych w stosunkach międzynarodowych. Uznawanym obecnie
już za klasyczny środek wpływu są surowce. Bardzo wyraźnie uwidocznił to „szok
naftowy” z 1973 r., kiedy to ropa naftowa została wykorzystana do osiągnięcia celów
politycznych. Chiny są jednak w większym stopniu konsumentem surowców niż ich
producentem. Mimo to nowym instrumentem politycznego wpływu Chin na środowisko
międzynarodowe, którego znaczenie zostało potwierdzone pod koniec 2010 r., stały się
surowce o nazwie: metale ziem rzadkich. Mniej znany opinii społecznej surowiec stał
się argumentem politycznym i ekonomicznym ChRL nie przez przypadek. Jego wykorzystanie nie jest bowiem kwestią doraźnego działania, a jak wiele wskazuje, świadomego, długoletniego planu ChRL. Już w 1992 r. Deng Xiaoping ogłosił, że metale ziem
rzadkich odegrać mają dla Chin rolę taką, jak ropa naftowa ma dla Bliskiego Wschodu2.
Celem artykułu jest analiza wykorzystania przez Chińską Republikę Ludową
metali ziem rzadkich jako narzędzia wpływu na partnerów gospodarczych i wskazanie
1 Hasło syntetyzujące filozofię przemian według Deng Xiaopinga padło z jego ust w 1980 r. Początek
reform gospodarczych epoki Denga to 1978 r. Z następcą Mao wiąże się też inne powiedzenie przytaczane
jako uosabiające charakter podjętej wówczas decyzji o transformacji ekonomicznej – „Bogacić się nie jest
grzechem”.
2 C. Hurst, China’s Rare Earth Elements Industry: What Can the West Learn?, bmw 2010, s. 11, http://
fmso.leavenworth.army.mil/documents/rareearth.pdf (29.12.2010).
250
Łukasz Zamęcki
głównych zagrożeń płynących dla wysoko rozwiniętych państw, wynikających z uzależnienia od dostaw tych surowców z Chin. Podamy przykłady zastosowania monopolu przez Chiny oraz obawy i odpowiedź świata na zagrożenia płynące w tej sferze.
W celach porządkujących i wyjaśniających rozpoczęto od przedstawienia znaczenia
metali ziem rzadkich dla współczesnych gospodarek i historii ich wykorzystania oraz
pozycji Chin w handlu międzynarodowym tymi surowcami.
Zagadnienie znaczenia metali ziem rzadkich we współczesnych stosunkach międzynarodowych wydaje się być interesujące, gdyż do tej pory skupiano się w literaturze przedmiotu głównie na „dyplomacji surowcowej” ChRL (głównie w Afryce i Azji
Środkowej), rozumianej jako poszukiwania rynków zaopatrzenia kraju w surowce.
Jednocześnie skupiano się na uzależnieniu Chin od surowców zagranicznych, a nie
uzależnieniu świata od surowców chińskich. Podejmowano więc kwestie na różnych
płaszczyznach, ale nie badano zagadnienia metali ziem rzadkich, które odgrywać może
istotną rolę w najbliższych latach.
1. Znaczenie metali ziem rzadkich
Metale ziem rzadkich (ang. rare earth elements – REE; rare earth minerals – REM)
to zwyczajowa nazwa dla 17 pierwiastków chemicznych, w skład których wchodzi 15
lantanowców oraz skand i itr. Ze względu na swoje właściwości odgrywają olbrzymią
rolę przy produkcji zaawansowanych technologii – materiały z ich dodatkiem stają się
bardzo wytrzymałe i wytwarzają silne pole magnetyczne. Zwyczajowo dzieli się je na
dwie grupy: lekkie metale ziem rzadkich i ciężkie metale ziem rzadkich. Metale te nie
występują w powierzchni ziemi tak rzadko, jak wskazywałaby na to ich nazwa – znajdują się w większości skał na świecie. Jednak, aby ich wydobycie było ekonomicznie opłacalne, występować muszą w znacznej koncentracji. Takich złóż nie ma zaś
wiele. Deficytowość wydobycia tych surowców wynika także z faktu, że ich eksploatacja wiąże się ze znacznym zanieczyszczaniem środowiska. Wydobycie metali ziem
rzadkich powoduje bowiem powstawanie odpadów radioaktywnych, a tym samym
konieczność stosowania skomplikowanych procesów technologicznych. Ograniczony
dostęp do REE nie jest więc efektem ich faktycznej rzadkości w skorupie ziemskiej,
ale ograniczeń ekonomicznych i środowiskowych3.
Choć metale ziem rzadkich nie są powszechnie znane, odgrywają olbrzymią rolę
w życiu przeciętnego obywatela. Metale te wykorzystuje się obecnie przy produkcji
szeregu nowoczesnych dóbr przemysłowych i tzw. zielonych technologii. Znajdziemy
je w produktach użytku codziennego, od iPhonów, przez laptopy i monitory LCD,
3 Więcej na temat właściwości, występowania i wydobycia metali ziem rzadkich zob. S.B. Castor, J.B. Hedrick, Rare Earth Elements, http://www.threegold.ca/documents/1_RareEarths_FLX_02.pdf
(29.12.2010).
Metale ziem rzadkich – nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej
251
po turbiny wiatraków i samochody hybrydowe. Odnosząc się jedynie do wybranych
metali można wskazać ich zastosowanie:
– cer wykorzystywany jest do produkcji m.in. katalizatorów samochodowych czy
kuchenek o powłokach samoczyszczących się,
– itr do produkcji świec zapłonowych i czujników tlenu w katalizatorach samochodowych,
– lantan do akumulatorów aut hybrydowych,
– skand do lamp błyskowych i stopów aluminium używanych przy produkcji
kadłubów samolotów,
– neodym do produkcji silników do aut hybrydowych (w jednym egzemplarzu
Toyoty Prius znajduje się około 15 kg metali ziem rzadkich) i elektrycznych,
generatorów prądu w elektrowniach wiatrowych, głośników i mikrofonów oraz
sprzętu do krioterapii,
– dysproz – twarde dyski komputerowe,
– erb – kuchenki mikrofalowe, sprzęt do chirurgii laserowej,
– europ – przy produkcji telewizorów LCD,
– terb – energooszczędne żarówki,
– hol – lasery,
– tul – lasery, przenośne urządzenia rentgenowskie.
Mimo braku społecznego rozpoznania tych pierwiastków ich znaczenie jest więc
niebagatelne. Współczesna produkcja nowoczesnych technologii jest od nich zależna.
2. Historia rozwoju badań nad metalami ziem rzadkich
w Chinach
Zainteresowanie Chin wykorzystaniem metali ziem rzadkich wykracza poza słowa
Deng Xiaopinga z 1992 r. O ile akademicki świat zachodni wzmógł swoje zainteresowanie tymi surowcami w ostatnich latach, o tyle Chińczycy, w związku z dużym znaczeniem REE dla ich eksportu, od dłuższego czasu prowadzą badania w tym zakresie.
Dostrzeżenie przez ChRL znaczenia metali ziem rzadkich wiąże się z polityką
przyspieszenia rozwoju nowoczesnych technologii, zaproponowaną przez część chińskiego środowiska naukowego w 1986 r. Powstał wówczas narodowy program rozwoju tego sektora gospodarki, który został zaaprobowany przez Deng Xiaopinga jako
Program 8634. Działania w zakresie nowoczesnych technologii są obecnie priorytetem ChRL. Zainteresowanie metalami ziem rzadkich wynikło właśnie z dążenia
do postępu technologicznego. W realizowanym przez Pekin programie badań (Program 973), ogłoszonym w 1997 r. przez chińskie ministerstwo nauki i technologii,
4 Więcej o programie na stronach internetowych chińskiego ministerstwa nauki i technologii: http://
www.most.gov.cn/eng/programmes1/200610/t20061009_36225.htm (29.12.2010).
252
Łukasz Zamęcki
przewidziano wręcz specjalne środki na projekty badawcze, odnoszące się wyłącznie
do metali ziem rzadkich5.
Świadome podejście Chińczyków do zagadnienia metali ziem rzadkich i rozbudowana sieć badań nad tymi surowcami, może w przyszłości przyczynić się do osiągnięcia znacznej przewagi Chin nad innymi państwami w kwestii wykorzystania REE.
W ChRL już od kilkudziesięciu lat funkcjonują dwa państwowe laboratoria badań nad
metalami ziem rzadkich: Centralne Państwowe Laboratorium Chemii Metali Ziem
Rzadkich i ich Zastosowań afiliowane przy Uniwersytecie Pekińskim oraz Centralne
Państwowe Laboratorium Zastosowania Surowców Ziem Rzadkich afiliowane przy
Instytucie Chemii Stosowanej w Changchun. W Państwie Środka działają jeszcze dwa
instytuty zajmujące się metalami ziem rzadkich – Instytut Badawczy Ziem Rzadkich
w Baotou powołany w 1963 r., będący największą instytucją na świecie badającą
metale ziem rzadkich i Główny Instytut Badawczy Metali Nieżelaznych utworzony
w 1952 r. Chińczycy wydają także dwa pisma poświęcone pierwiastkom ziem rzadkich (co jest ewenementem na skalę światową) – „Journal of Rare Earth” oraz „China
Rare Earth Information”6, a także utworzyli Chińskie Towarzystwo Surowców Ziem
Rzadkich, zrzeszające obecnie około 3 tysiące członków7.
3. Pozycja Chin na rynkach międzynarodowych
w zakresie metali ziem rzadkich
Wydobycie metali ziem rzadkich na świecie odbywa się obecnie praktycznie wyłącznie w Chińskiej Republice Ludowej (głównie w regionie Mongolii Wewnętrznej,
a dokładnie w kopalni Bayan Obo oraz prowincjach: Kuangsi, Szantung, Jiangxi,
Guangdong, Hunan, Fujian, Syczuan)8. Nie jest to jednak wynikiem monopolu tego
państwa w dostępie do złóż. Państwo Środka posiada około 59% całkowitych, światowych zasobów metali ziem rzadkich. Mimo to Chińczycy kontrolują według różnych
szacunków około 97% światowego obrotu metalami ziem rzadkich9.
Zob. http://www.973.gov.cn/English/Index.aspx (29.12.2010).
C. Hurst, China’s Rare…, op. cit., s. 8–10.
7 Zob. http://theanchorhouse.com/.
8 Zob. http://www.wikinvest.com/wiki/China%27s_Rare_Earth_Dominance (29.12.2010).
9 Zob. dane statystyczne amerykańskich służb geologicznych, dotyczące metali ziem rzadkich: 2008
Minerals Yearbook: Rare Earths (advance release), U.S. Department of the Interior i U.S. Geological Survey, październik 2010 r., http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/commodity/rare_earths/myb1-2008-raree.
pdf (29.12.2010).
5 6 253
Metale ziem rzadkich – nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej
Tabela 1. Światowe wydobycie i rezerwy minerałów ziem rzadkich w 2009 r.
Kraj
USA
Wydobycie
(w tonach)
% całości
Rezerwy
(w mln ton)
% całości
brak
–
13,0
13
120.000
97
36,0
36
Rosja (i inne byłe
republiki radzieckie)
–
–
19,0
19
Australia
–
–
5,4
5
2.700
2
3,1
3
Brazylia
650
–
małe
– Malezja
380
–
małe
– Inne
270
–
22
22
124.000
–
99
–
ChRL
Indie
Ogółem
Źródło: Dane amerykańskich służb geologicznych za: M. Humphries, Rare Earth Elements: The Global Supply Chain,
http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41347.pdf (29.12.2010).
Dominacja Chińskiej Republiki Ludowej na rynkach światowych jest wynikiem
znacznego obniżenia kosztów produkcji analizowanych metali w latach 80. i 90 XX
wieku. Między 1978 a 1989 r. Chiny zwiększały roczne wydobycie surowców ziem
rzadkich o około 40%. Z czasem doprowadziło to do faktycznego wyeliminowania
konkurencji z rynków światowych. Natomiast jeszcze na początku latach 90. XX
wieku przeciwwagę dla wydobycia chińskiego stanowili Amerykanie. Jedyna większa amerykańska kopalnia metali ziem rzadkich, w Mountain Pass (Kalifornia) została
jednak zamknięta w 2002 r. z powodu braku ekonomicznej opłacalności dalszej eksploatacji. Przyczyną nastania monopolu Chin były niskie koszty wydobycia surowców w Państwie Środka, wynikające z braku zwracania uwagi na wymagania środowiska naturalnego i ochronę pracowników. Wydobycie metali ziem rzadkich jest
bowiem dużo bardziej skomplikowane niż wielu innych surowców. Jednocześnie przy
produkcji powstają niebezpieczne dla środowiska odpady, a ich przetwarzanie łączy
się z daleko idącymi zagrożeniami zdrowia pracowników. Brak ochrony pracownika
i środowiska naturalnego doprowadził do dużo tańszej produkcji metali ziem rzadkich
w Chinach, a tym samym wyeliminowania konkurencji10.
10 C. Hurst, China’s Rare…, op. cit., s. 4–5.
254
Łukasz Zamęcki
Wykres 1. Wydobycie surowców ziem rzadkich
Źródło: S.B. Castor, B.H. James, Rare Earth Elements, s. 770, http://www.rareelementresources.com/i/pdf/RareEarths-CastorHedrickIMAR7.pdf (29.12.2010).
Światowe zużycie REE to jedynie 130 tysięcy ton metrycznych rocznie.
W związku z rozwojem wysokich technologii szacuje się, że w najbliższych latach
wzrosnąć ono może do 200–250 tysięcy ton11. Międzynarodowy obrót metalami ziem
rzadkich w 2014 r. wart będzie natomiast około 2–3 miliardów USD. Porównując
światowe zapotrzebowanie na REE z zapotrzebowaniem na żelazo czy miedź, można
uznać je za minimalne. Jednak, jak wskazano wcześniej, od wykorzystania metali ziem
rzadkich zależny jest rozwój nowoczesnych i ekologicznych technologii. Metale te
użytkowane są także w produkcji wojskowej – od importu REE z Chin uzależniona
jest m.in. armia amerykańska (Amerykanie z Chin importują 93% swojego zapotrzebowania na metale ziem rzadkich), która potrzebuje tych metali do produkcji laserów,
rakiet, systemów radarowych, satelitów i stopów aluminium, wykorzystywanych przy
produkcji samolotów bojowych najnowszej technologii oraz przy produkcji czołgu
M1A2 Abrams czy niszczycieli DDG-51. Z tego też powodu zagadnienie dostępu
do metali ziem rzadkich awansowało do grupy istotniejszych spraw politycznych.
Dostęp do metali ziem rzadkich Waszyngton uznał za zagadnienie bezpieczeństwa
narodowego.
C. Milmo, Concern as China clamps down on rare earth exports, http://www.independent.co.uk/
news/world/asia/concern-as-china-clamps-down-on-rare-earth-exports-1855387.html (styczeń 2011 r.); Znowu
mniej metali ziem rzadkich, http://www.rp.pl/artykul/585923_Znowu-mniej-metali-ziem-rzadkich.html
(grudzień 2010 r.).
11 Metale ziem rzadkich – nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej
255
4. Wykorzystywanie przez Chiny dominującej
pozycji na rynku metali ziem rzadkich
Znaczne uzależnienie przemysłu na świecie od dostaw surowców ziem rzadkich z Chin
uświadomiono sobie na większą skalę w 2009 r. Pekin, co prawda, już od 2006 r.
zmniejszał kwoty eksportowe metali ziem rzadkich o 5–10% rocznie (łącznie w ciągu
ostatnich siedmiu lat eksport REE zmniejszono o około 40%), jednak dopiero zapowiedzi drastycznych ograniczeń eksportu z połowy 2009 r. doprowadziły do wrzenia. Tylko
w połowie 2010 r. cena metali ziem rzadkich wzrosła siedmiokrotnie12. W ostatniej dekadzie cena samego ceru wzrosła natomiast na rynkach światowych szesnastokrotnie13.
Wykres 2. Indeks wzrostu cen metali ziem rzadkich styczeń 2002 = 100
Źródło: http://www.economist.com/node/16944034 (29.12.2010).
Świat, zdając sobie sprawę z monopolu Chin, zrozumiał powagę sytuacji w sierpniu 2009 r., kiedy chińskie ministerstwo przemysłu i technologii informacyjnych ogłosiło plan rozwoju przemysłu metali ziem rzadkich na lata 2009–2015 (Rare Earth
Industry Development Plan 2009–2015), zgodnie z którym w sześciu kolejnych latach
Pekin zaplanował ograniczenie produkcji i eksportu metali ziem rzadkich. Roczny
wywóz surowców spaść ma poniżej 35 tysięcy ton, w tym jednak planuje się całkowity zakaz eksportu ciężkich metali ziem rzadkich14. Ograniczenie wydobycia Chiny
tłumaczyły chęcią ochrony środowiska naturalnego.
12 Chiny chcą utworzyć rezerwy strategiczne metali ziem rzadkich, http://forsal.pl/artykuly/463152,chiny_chca_utworzyc_rezerwy_strategiczne_metali_ziem_rzadkich.html (29.12.2010).
13 A. Kublik, Chiny straszą ograniczeniem dostaw metali ziem rzadkich, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,8550536,Chiny_strasza_ograniczeniem_dostaw_metali_ziem_rzadkich.html (29.12.2010).
14 China to prohibit export of certain heavy rare earth metals, http://www.resourceinvestor.com/
News/2009/8/Pages/China-to-prohibit-export-of-certain-heavy-rare-earth-metals.aspx,(29.12.2010).
256
Łukasz Zamęcki
Jednocześnie w drugiej połowie 2010 r. świat przekonał się o sile instrumentu,
jakim jest chińska kontrola nad metalami ziem rzadkich15. Najpierw poruszenie państw
wysoko rozwiniętych wywołała informacja podana przez Pekin w lipcu, że w drugiej połowie roku planowane jest zmniejszenie eksportu metali ziem rzadkich aż
o 72%. Nie był to koniec niepokojących sygnałów. Jeszcze pod koniec roku Chińska Republika Ludowa udowodniła, że posiadany przez nią monopol na eksploatację
metali ziem rzadkich może być wykorzystywany jako instrument walki o charakterze
politycznym.
7 września 2010 r. doszło na Morzu Wschodniochińskim w pobliżu wysp Senkaku
(chiń. Diaoyu), będących regionem spornym chińsko-japońskim16, do zderzenia chińskiego statku rybackiego z japońskimi okrętami patrolowymi. Japończycy zatrzymali
kuter i aresztowali chińską załogę. Jeszcze w dniu incydentu, rzeczniczka chińskiego
MSZ Jiang Yu informowała, że Chiny mogą podjąć „dalsze działania”17. 22 września podano, że Chiny wstrzymują eksport metali ziem rzadkich do Japonii. Mimo że
chiński rząd oficjalnie zaprzeczał, uznaje się, iż wstrzymanie dostaw surowców było
nieformalną odpowiedzią władz w Pekinie na zaistniały konflikt18.
Miesiąc później, po informacji podanej przez media, że USA zamierzają zbadać
kwestię, czy Chiny nie łamią zasad WTO, subsydiując eksport i ograniczając import
czystych energii, celnicy chińscy ograniczyli eksport metali ziem rzadkich do USA.
Na rozszerzające się chińskie embargo skarżą się także przedsiębiorcy z Unii Europejskiej19 (najbardziej obawiają się tego Niemcy20).
Chiny nadal utrzymują, że ograniczenia w eksporcie REE wynikają z polityki
ochrony środowiska naturalnego. W październiku 2010 r. chiński rządowy dziennik
„China Daily” podał informację o ograniczeniu w 2011 r. eksportu metali ziem rzadkich o 30%. Co prawda, chińskie ministerstwo handlu zaprzeczyło takim wysokościom
ograniczeń wolumenu eksportu, jednak potwierdziło kolejne ograniczenia. Eksperci
obawiają się, że eksport Chin spaść może w 2012 r. do zera ton (jest to wynikiem
15 Monopol światowego handlu metalami ziem rzadkich jest postrzegany nie tylko w kategoriach ekonomicznych, ale również politycznych, http://www.independent.co.uk/news/world/asia/concern-as-chinaclamps-down-on-rare-earth-exports-1855387.html (29.12.2010).
16 Wyspy Senkaku, bezludne i niewielkie wyspy, leżące 170 km na wschód od Tajwanu, są od lat 60.
XX wieku przedmiotem konfliktu chińsko-japońskiego, kiedy to podano informację o możliwych złożach
ropy naftowej, znajdujących się w ich pobliżu.
17 Incydent na Morzu Wschodniochińskim, http://www.rp.pl/artykul/532494.html (29.12.2010).
18 J.T. Areddy, D. Ficklin, N. Shirouzu, China Denies Halting Rare-Earth Exports to Japan, “The Wall
Street Journal” z 23 września 2010 r., http://online.wsj.com/article/SB100014240527487040628045755096
40345070222.html?mod=WSJ_hps_LEFTTopStories (29.12.2010).
19 K. Bradsher, China Said to Widen Its Embargo of Minerals, http://www.nytimes.com/2010/10/20/
business/global/20rare.html?_r=1&hp (29.12.2010).
20 Zob. A. Kublik, Zachód jednoczy się do walki z monopolem Chin na metale ziem rzadkich, http://
wyborcza.biz/biznes/1,100896,8585824,Zachod_jednoczy_sie_do_walki_z_monopolem_Chin_na_metale.
html (29.12.2010).
Metale ziem rzadkich – nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej
257
coraz większego stopnia użycia metali ziem rzadkich przez samych Chińczyków). Jednocześnie według innych specjalistów, w 2015 r. w ogóle może zabraknąć na rynkach
światowych neodymu, terbu, europu i dysprozu21.
Prawdopodobnym celem ChRL jest wymuszenie, poprzez ograniczenia w eksporcie metali ziem rzadkich, przenosin na ich terytorium firm produkujących wysokie
technologie22. Z tego powodu, w pierwszym półroczu 2011 r. Chiny planują zmniejszenie limitów eksportowych o 35%. Pekin wyjaśnia przy tym, że „chce zachować duże
rezerwy”23. Na początku listopada 2010 r. chiński dziennik gospodarczy „Shanghai
Securities News” podał, że Chiny dążą do utworzenia rezerw strategicznych dziesięciu metali ziem rzadkich24.
Interesującym aspektem chińskiej polityki surowcowej w zakresie metali ziem
rzadkich, wskazującym dążenie do uzyskania jeszcze większej dominacji na rynku
i jej dalszego wykorzystywania, są próby przejmowania przez Chiny pozostających na
świecie kopalni ziem rzadkich. Przykładem takiego działania, które mogłoby doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa ekonomicznego Stanów Zjednoczonych, była
próba przejęcia w 2005 r. przez podmiot China National Offshore Oil Corporation
(CNOOC) spółki Unocal, która od 1978 r. była posiadaczem firmy Molycorp, użytkującej jedyną amerykańską kopalnię metali ziem rzadkich w Mountain Pass w Kalifornii. Gdyby umowa doszła do skutku, Chińczycy staliby się całkowitym monopolistą na rynku eksploatacji REE. Propozycja kupna Unocal przez jedną z większych
chińskich spółek za 18,5 miliardów USD, wywołała wiele obaw o energetyczne bezpieczeństwo kraju, jedynie na marginesie głównej dyskusji pojawiło się zagadnienie
utraty kontroli nad złożami w Mountain Pass25. Ostatecznie właścicielem Unocal stał
się w 2005 r. Chevron26.
Wystąpienie Judith Chegwidden z Roskill Information Services oraz Dudley’a Kingsnorth z Industrial Minerals Company of Australia (IMCOA) w trakcie konferencji poświęconej metalom ziem rzadkich,
która odbyła się w dniach 9–11 listopada 2010 r. w Hongkongu, za: http://theanchorhouse.com (29.12.2010).
22 Zob. Przesłuchanie przed Izbą Reprezentantów w sprawie minerałów ziem rzadkich i gospodarki
XXI wieku, 16 marca 2010 r., http://gop.science.house.gov/Media/hearings/oversight10/mar16/Stewart.
pdf (29.12.2010); K. Bradsher, After China’s Rare Earth Embargo, a New Calculus, http://www.nytimes.
com/2010/10/30/business/global/30rare.html?src=busln (29.12.2010).
23 Znowu mniej metali…, op. cit.
24 China plans strategic reserves for rare metals, http://english.peopledaily.com.cn/90001/90778/90860/
7186937.html (29.12.2010).
25 Więcej na temat próby nabycia Unocal przez CNOOC zob. X. Dai, Understanding EU-China Relations: An Uncertain Partnership in the Making, “Research Paper” 2006, nr 1, http://www2.hull.ac.uk/fass/PDF/
Politics-Daipaper.pdf (29.12.2010); E. Downs, The Brookings Foreign Policy Studies Energy Security Series:
China, [bmw] 2006, http://www.brookings.edu/fp/research/energy/2006china.pdf (29.12.2010); E. Downs,
The Fact and Fiction of Sino-African Energy Relations, „China Security” 2007, nr 3, http://www.wsichina.
org/cs7_3.pdf (29.12.2010); C. Hurst, China’s Rare…, op. cit., s. 13; China and the CNOOC Bid for Unocal:
Issues for Congress, wrzesień 2005 r., http://digital.library.unt.edu/ark:/67531/metacrs7905 (29.12.2010).
26 W 2008 r. Chevron sprzedał kopalnię w Mountain Pass nowo powołanej firmie Molycorp Minerals
LLC. Od 2010 r. spółka Molycorp Inc. funkcjonuje jako podmiot notowany na nowojorskiej giełdzie.
21 258
Łukasz Zamęcki
Chińczycy próbowali przejąć również zasoby metali ziem rzadkich w Australii.
Gdy australijska spółka Lynas Corp., budująca największą kopalnię metali ziem rzadkich na świecie, musiała zaprzestać prac w związku z brakiem środków, firma China
Non-Ferrous Metal Mining (Group) Co. zaoferowała 252 miliony dolarów australijskich w zamian za dodatkowe udziały w Lynas oraz zaproponowała pomoc w wyszukaniu środków finansowych w chińskich bankach. Operacja ta doprowadziłaby jednak do sytuacji, w której Chińczycy uzyskaliby 51,6% udziałów w spółce. W końcu,
w wyniku interwencji rządu australijskiego, nie doszło do transakcji27.
5. Odpowiedź świata na monopolistyczną pozycję Chin
Decydenci polityczni głównych gospodarek przemysłowych świata uświadomili sobie
zagrożenia płynące z nadmiernego uzależnienia od chińskiego monopolu na dostawy
metali ziem rzadkich. Coraz częściej dostrzegają przy tym geopolityczny wymiar tej
zależności.
Pierwsze poważniejsze kroki na rzecz uniezależnienia się od Chin podjęli Amerykanie. Warto przypomnieć, że USA wydobywały REE już od 1953 r. Kopalnia
w Mountain Pass w Kalifornii była do lat 80. XX wieku głównym źródłem metali
ziem rzadkich na świecie28. Jednak tanie surowce z Chin wyeliminowały firmę Molycorp Inc. (do 1974 r. noszącą nazwę Molybdenum Corporation of America), eksploatującą złoża w Mountain Pass, z rynku światowego.
W związku z zapowiedziami z 2009 r. znacznego obniżenia przez ChRL eksportu
metali ziem rzadkich, amerykańscy kongresmani zainteresowali się kwestią znaczenia tych surowców dla bezpieczeństwa narodowego kraju. W uchwalonym w październiku 2009 r. National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010, zobowiązali administrację do przygotowania do 1 kwietnia 2010 r. raportu poświęconego
znaczeniu metali ziem rzadkich w łańcuchu produkcji przemysłu wojskowego USA
i propozycjom działań, mających zmniejszyć zagrożenie dla bezpieczeństwa kraju,
wynikające z uzależnienia od dostaw zewnętrznych29. Raport został przedstawiony
14 kwietnia 2010 r.30
Więcej na temat próby przejęcia spółki Lynas zob.: R. Kelly, Australia Delays Ruling on China Rare-Earth Investment, http://chinhdangvu.blogspot.com/2009/09/australia-delays-ruling-on-china-rare.html
(29.12.2010).
28 Wydobywała 1/3 globalnego zapotrzebowania, zob. J. Lifton, The Battle Over Rare Earth Metals,
“Journal of Energy Security” ze stycznia 2010r., http://www.ensec.org/index.php?option=com_content&
view=article&id=228:the-battle-over-rare-earth-metals&catid=102:issuecontent&Itemid=355 (03.01.2011).
29 National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010, Public Law 111-84, http://www.dtic.mil/
congressional_budget/pdfs/FY2010_pdfs/AUTH_CONF_111-288.pdf, (29.12.2010).
30 United States Government Accountability Office, Rare Earth Materials in the Defense Supply Chain,
http://www.gao.gov/new.items/d10617r.pdf (29.12.2010).
27 Metale ziem rzadkich – nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej
259
Uzależnienie Stanów Zjednoczonych i zagrożenia z tym związane, doprowadziły
do szerszego poruszenia kwestii metali ziem rzadkich na forum amerykańskiego Kongresu. W marcu 2010 r. w Izbie Reprezentantów (Komisja Nauki i Technologii) odbyły
się przesłuchania w tej sprawie31. W ich wyniku, podjęto działania na rzecz odtworzenia produkcji REE w USA, uruchomienia wydobycia i zwiększenia badań. Jeszcze
w tym samym miesiącu republikanin Mike Coffman zaproponował tzw. RESTART Act
(H.R. 4866), który obejmował m.in. kwestię rządowych gwarancji kredytowych dla
firm, tworzenie listy surowców krytycznych oraz składów REE32. Poparcie Izby Reprezentantów uzyskał jednak projekt przedstawiony przez Kathleen Dahlkemper (rep.),
a wspierany m.in. przez Coffmana. Rare Earths and Critical Materials Revitalization
Act (H.R. 6160), bo o nim mowa, przewiduje poszukiwania, składowanie i przetwarzanie REE oraz wsparcie rządowe dla firm działających w tym sektorze. Asygnuje
jednocześnie co roku od 10 do 15 milionów USD na działania związane z przemysłem
metali ziem rzadkich. Akt przyjęty został przez Izbę Reprezentantów we wrześniu
2010 r. większością 324 głosów „za” wobec 92 „przeciw”33.
Na wsparcie rządu amerykańskiego liczą co najmniej dwie firmy: wspomniana
wcześniej Molycorp Inc., będąca w posiadaniu złóż w Mountain Pass, i Avalon Rare
Metals, planująca wydobycie zasobów metali ziem rzadkich w Kanadzie (złoża Nachalacho). Kopalnia w Mountain Pass zostanie ponownie otwarta w 2011 r. Pełną operatywność planuje się osiągnąć w 2012 r.34 Wydobycie surowca ze złóż Nachalacho nastąpi
zapewne w 2013 r. Amerykanie rozważają również rozpoczęcie wydobycia w innych,
na razie badanych, regionach kraju (Colorado, Idaho, Montana, Missouri, Utah,
Wyoming). Według Government Accountability Office (instytucja kontrolna Kongresu
Stanów Zjednoczonych), odbudowa całego łańcucha wydobycia, produkcji i dystrybucji REE zajmie około 15 lat. Rzeczywisty czas będzie raczej krótszy. Mimo to szacuje się, że pełną operatywność łańcuch produkcji uzyska w przeciągu około 8–10 lat.
Obawa Amerykanów o dostęp do surowców ziem rzadkich doprowadziła do
podejmowania inicjatyw nie tylko w sferze rozwoju własnej produkcji, ale także działań na niwie dyplomatycznej. Po znacznej redukcji przez Chiny eksportu w 2010 r.
i zapowiedziach kolejnych, na przełomie października i listopada 2010 r., amerykańska sekretarz stanu Hilary Clinton podniosła kwestie ograniczeń handlowych w bezpośrednich rozmowach z przedstawicielami Chin35.
31 32 2010).
Zob. http://science.house.gov/publications/hearings_markups_details.aspx?NewsID=2762, (29.12.2010).
Zob. http://coffman.house.gov/index.php?option=com_content&task=view&id=259&Itemid=8, (29.12.
33 Na temat innych inicjatyw podejmowanych przez amerykańskich decydentów politycznych zob.
M. Humphries, Rare Earth Elements: The Global Supply Chain, http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41347.
pdf (29.12.2010).
34 United States Government Accountability Office, Rare Earth Materials…
35 S. Oster, Businesses Push G-20 on Rare Earth, http://online.wsj.com/article/SB1000142405274870
4353504575596013358803140.html (29.12.2010).
260
Łukasz Zamęcki
Stosowne kroki, w związku z chińskim embargiem na eksport metali ziem rzadkich, podjęła również Japonia. Japończycy, z powodu krytycznej sytuacji, rozpoczęli działania na rzecz odzyskiwania surowców ziem rzadkich z zużytych telefonów
komórkowych36 oraz podjęli współpracę z Wietnamem (obejmującą m.in. wydobycie
surowców ziem rzadkich w południowo-wschodniej części Wietnamu)37.
Również firmy prywatne na własną rękę rozpoczęły działania zmniejszające ich
zależność od surowców z Chin: japońska firma Sony i południowokoreański Huyndai
podjęły poszukiwania nowych źródeł metali ziem rzadkich lub ich zamienników38.
Jednocześnie stan bezpieczeństwa przemysłu w zakresie dostępu do metali ziem rzadkich doprowadził do wspólnych działań przedsiębiorstw z różnych państw świata.
Na ostatni szczyt grupy G-20, który odbył się w listopadzie 2010 r. w Seulu, łącznie
37 grup biznesowych z Azji, Ameryki i Europy wystosowało list, wnoszący o jak najszybsze rozwiązanie problemu deficytu metali ziem rzadkich na rynkach światowych39.
Poszczególne wysoko uprzemysłowione kraje świata oraz rynki międzynarodowe
poszukują obecnie alternatywnych dla chińskich źródeł metali ziem rzadkich. W orbicie zainteresowań znajduje się kilka kopalń w Kanadzie, jedna w RPA oraz jedna
w Australii. Ewentualne uzyskanie przez nie operatywności zajmie jednak kilka lat.
Oprócz wspomnianych państw, coraz większa liczba podmiotów bacznie przygląda
się możliwości wydobywania złóż w Brazylii, RPA, Malezji, Malawi, Burundi, Tanzanii, Indiach, na Grenlandii czy w państwach byłego ZSRR (w tym Rosji). Jak na
razie jedynym efektem poszukiwania alternatywy dla chińskich surowców jest wzrost
notowań spółek badających możliwości wydobycia lub już wydobywających minerały ziem rzadkich. Korzystają na tym firmy amerykańskie (Molycorps), australijskie
(oprócz wspomnianego Lynas Corp. także Arafura Resources, Alkane Resources oraz
Greenland Minerals and Energy) czy estońska spółka Silmet.
* * *
Do drugiej połowy 2009 r. metale ziem rzadkich stanowiły obiekt zainteresowania wąskiej grupy specjalistów. Wraz jednak z zapowiedziami znacznych ograniczeń
w eksporcie tych surowców przez Chińską Republikę Ludową, posiadającą monopol
na ich wydobycie, surowce ziem rzadkich trafiły na pierwsze strony gazet, organi36 Zob. m.in.: D. Lipinski, China’s Reported Suspension of Rare-Earth Exports Shows America Must
Take Further Steps to Protect National Security and Domestic Manufacturing, http://lipinski.house.gov/
index.php?option=com_content&task=view&id=1323&Itemid=44; H. Tabuchi, Japan Recycles Minerals
From Used Electronics, http://www.nytimes.com/2010/10/05/business/global/05recycle.html (29.12.2010).
37 Rare earths supply deal between Japan and Vietnam, http://www.bbc.co.uk/news/world-asia-pacific-11661330 (29.12.2010).
38 Znowu mniej metali…
39 K. Bradsher, Rare Earths Stand Is Asked of G-20, http://www.nytimes.com/2010/11/05/business/
global/05rarechina.html (29.12.2010).
Metale ziem rzadkich – nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej
261
zowane są konferencje tematycznie poświęcone tylko ich znaczeniu, a żaden polityk
reprezentujący państwo wysoko uprzemysłowione nie może pozwolić sobie na ignorancję w tej sferze. Chiny, które w sposób systematyczny i częściowo niezauważony
stały się od lat 80. XX wieku monopolistą w zakresie wydobycia i sprzedaży na
rynki światowe metali ziem rzadkich, rozpoczęły wykorzystywanie przewagi zgodnie
z zapowiedziami Deng Xiaopinga z 1992 r. Chińczycy jeszcze na przełomie lat 80.
i 90. XX wieku dostrzegli przyszłe znaczenie metali ziem rzadkich, wykorzystywanych w produkcji urządzeń elektronicznych i tzw. zielonych technologii. Zapotrzebowanie na metale ziem rzadkich wzrastać będzie w najbliższych latach, szczególnie
wraz z decyzjami państw, takimi choćby, jak podjęte na forum UE, odnoszącymi się
do strategicznego zmniejszenia zanieczyszczeń emitowanych do środowiska naturalnego. Chińczycy za pomocą metali ziem rzadkich mogą realizować różne cele o charakterze politycznym. W ograniczeniach eksportu upatruje się chęci wymuszenia przenosin zakładów produkujących wysokie technologie z innych państw do Chin. Jednocześnie, jak pokazał przykład incydentu na Morzu Wschodniochińskim z września
2010 r., Pekin posłużyć się może metalami ziem rzadkich jako instrumentem politycznym. Amerykanie obawiają się nie tylko znacznego wzrostu cen, wynikającego
z faktu kontrolowania przez Chiny podaży surowców, ale i możliwości sprawowania
nadzoru przez Pekin nad rozbudową potencjału militarnego USA, opartego na nowoczesnych technologiach.
Świat począwszy od 2009 r. podjął wiele działań mających na celu ograniczenie
zależności od chińskich surowców ziem rzadkich. Najbardziej nowoczesne gospodarki
świata rozpoczęły poszukiwania alternatywnych źródeł metali, część państw rozpoczęła tworzenie składów surowców oraz recykling produktów, zawierających metale
ziem rzadkich. Podjęto również działania dyplomatyczne, mające na celu zwiększenie
przez Chiny limitów wywozowych surowców.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
Niepodległość Mongolii w polityce Chin
po II wojnie światowej*
Zanim zostanie zaprezentowana polityka chińska wobec Mongolii Zewnętrznej po
II wojnie światowej, należy przypomnieć, jaka była geneza tego problemu za panowania mandżurskiej dynastii Qingów (1644–1911), ostatniej w historii Cesarstwa.
Podporządkowanie Mongolii Mandżurom nastąpiło w trzech etapach: do 1636 r.
przyłączona została Mongolia Południowa (zwana od tego czasu Wewnętrzną), do
1661 r. trwało wchłanianie Chałchy (Mongolii Północnej lub Zewnętrznej), zaś w 1757 r.
zakończył się podbój chanatu Dżungarii (obejmujący teren Turkiestanu Wschodniego
[Xinjiangu] i zachodnie ajmaki1 obecnej Republiki Mongolskiej, nazywanej wówczas
Gansu-Xinjiang). Warto zaznaczyć, że poza Czacharami na Południu i Ojratami na
Zachodzie, Mongolia została częścią imperium Mandżurów raczej poprzez porozumienia z książętami mongolskimi, niż w wyniku zbrojnej inwazji. Została ona podzielona
na różne ośrodki administracyjne, z których każdy miał inny system prawny w kwestiach urzędowych, handlowych, osadnictwa itp.2 Mandżurowie, podobni pod względem stylu życia i kultury do Mongołów, sinizowali się znacznie szybciej niż Mongołowie, co obniżało status i pogarszało sytuację tych ostatnich. W świadomości północnych Mongołów był to okres martyrologii narodowej. Na zamieszkałych przez nich
terenach opór wobec władzy mandżurskiej narastał. Uciążliwe stały się przede wszystkim wysokie podatki i działalność kupców chińskich, którzy szybko potrafili doprowadzić do bankructwa nawet przedstawicieli miejscowej szlachty3. Nowa Polityka
* W artykule zastosowano obowiązującą w ChRL zlatynizowaną transkrypcję hanyu pinyin. Wyjątek
stanowią tradycyjnie używane w polskim piśmiennictwie nazwy geograficzne, jak np.: Pekin (a nie Beijing),
Nankin (a nie Nanjing), Szanghaj (a nie Shanghai), Kanton (a nie Guangzhou), podobnie takich postaci historycznych, jak np.: Sun Yat-sen (a nie Sun Zhongshan) czy Czang Kaj-szek (a nie Jiang Jieshi).
1 Ajmak – jednostka terytorialna używana w państwie mongolskim.
2 W. Olszewski, Chiny pod rządami Mandżurów, w: R. Sławiński (red.), Nowożytna historia Chin,
Kraków 2005, s. 13–15; Baabar, Dzieje Mongolii, Warszawa 2005, s. 88–92; P. Buckley Ebrey, Historia
Chin, Warszawa 2002, s. 220–221.
3 Baabar, op. cit., s. 170.
264
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
Administracyjna, wprowadzona edyktem z 1901 r. przez cesarzową Cixi, pogorszyła
ich położenie, gdyż zniosła ograniczenia dla osadnictwa Hanów na terenach przez nich
zamieszkiwanych. Pociągnęło to za sobą dalszy wzrost napięcia między Mongołami
a napływającymi coraz liczniej Chińczykami4. Równolegle carska Rosja i Japonia,
wyrastająca na mocarstwo, „podzieliły” między sobą sfery wpływów w Mongolii, zaś
ich wysłannicy nawiązali rozległe bezpośrednie kontakty z elitami poza plecami dworu
w Pekinie5. Dwa miesiące po obaleniu dynastii mandżurskiej przez rewolucję Xinhajska, 16 grudnia 1911 r. Mongolia Zewnętrzna ogłosiła niepodległość. Twórcy odrodzonego państwa mongolskiego starali się przyłączyć do niego inne ziemie, uznane
za rdzennie mongolskie, oraz ściągnąć do kraju zbrojne oddziały Mongołów z całych
Chin. Nie została ona jednak formalnie uznana przez żadne mocarstwo.
Stanowisko proklamowanej 1 stycznia 1912 r., Republiki Chińskiej znalazło
wyraz w programie politycznym przywódcy rewolucji 1911 r. i jej twórcy – Sun Yat-sena (Sun Zhongshana). Stwierdzano w nim, że naród chiński składa się z pięciu
narodowości (wuzu) – hańskiej (chińskiej), mandżurskiej, mongolskiej, muzułmańskiej i tybetańskiej, połączonych w formule „republiki pięciu narodowości” (wuzu
gongheguo). Jej istotą jest stworzenie „jednej, wspólnej rodziny” (wuzu yijia). Innymi
słowy, oznaczało to, że nawet deklarując ich prawo do samookreślenia, celem władz
republikańskich pozostawało zachowanie jedności państwa i jego integralności terytorialnej. Były one przeciwne, aby którakolwiek z tych narodowości odłączyła się od
Chin, proklamowała swoją niepodległość i utworzyła własne państwo6.
Władzom chińskim wprawdzie udało się chwilowo odzyskać kontrolę nad Chałchą, lecz zajęcie jej przez jednostki białogwardzistów, a następnie w 1921 r. przez
mongolsko-radzieckie oddziały czerwonogwardyjskie, ostatecznie zakończyło okres
faktycznej chińskiej dominacji. Jednak uznanie niezależności Mongolii przez Chiny
okazało się trudnym procesem7. Formalny finał nastąpił dopiero w 1946 r.8
Następca dr Suna – Czang Kaj-szek (Jiang Jieshi), który przejął po nim przywództwo w Partii Narodowej uważał, że „»wszystkie narodowości Chin mają wspólnych
przodków«, Republika powinna strzec, jak oka w głowie, terytorium państwa przejętego od Cesarstwa, wraz z Tybetem, Mongolią Zewnętrzną i Wewnętrzną, Turkiestanem Wschodnim (Xinjiangiem), z czterema prowincjami północno-wschodnich Chin
(w Mandżurii9) oraz Tajwanem i Wyspami Rybackimi, okupowanymi przez Japonię,
Ibidem, s. 169–173.
Ibidem, s. 160–162.
6 Zhonghua Minguo Linshi Yue (Wremiennaja Konstitucija Kitajskoj Republiki, przyjęta 11 marca
1912 r. Sinhajskaja rewolucija 1911–1913. Sbornik dokumientow i matieriałow, Moskwa 1968, s. 181–186.
7 Ibidem, s. 491.
8 H. Wei, China and Soviet Russia, London 1956, s. 36, 186.
9 Chodzi o prowincje Heilongjiang, Liaoning, Jilin oraz nieistniejącą Rehol (od mandżurskiego Dżehol) z centrum administracyjnym w Chengde, obejmującą część dzisiejszej prowincji Liaoning, Hebei i Regionu Autonomicznego Mongolii Wewnętrznej.
4 5 Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
265
gdyż to one stanowią jego »naturalną całość« […], wyjaśniał, przy tym, że »samookreślenie« oznacza równy dostęp wszystkich narodowości Chin do dobrodziejstw
cywilizacji chińskiej i państwa, gdyż »pod względem rasy i więzów krwi« nie różnią
się od siebie. Źródło tendencji odśrodkowych i separatystycznych dostrzegał w intrygach mocarstw imperialistycznych”10.
Władze Republiki Chińskiej nie przestały traktować obszarów sięgających Bajkału za część ich państwa, wyrazem czego były kontrowersyjne publikacje i deklaracje
rządu w Nankinie na poparcie tej tezy11. Dlatego problem mongolski stał się kolejnym
ogniwem walki „o odzyskanie utraconych obszarów”. Próby te w różnej formie były
ponawiane niezależnie od charakteru władzy i sytuacji wewnętrznej i geopolitycznej
w zmieniającym się środowisku międzynarodowym w XX wieku.
1. Stanowisko Republiki Chińskiej wobec kwestii
Mongolii po II wojnie światowej
Po II wojnie światowej guomindangowski rząd w Nankinie musiał się borykać z problemami wieloetnicznych peryferii o niezwykle ważnym znaczeniu strategicznym.
Chodziło m.in. o Mongolię Zewnętrzną, formalnie stanowiącą integralną cześć terytorium Chin, ale faktycznie egzystującą jako niepodległy byt państwowy. Dla władz
Republiki Chińskiej punkt wyjściowy postępowania w tej kwestii był oczywisty: o ile
to będzie możliwe, niczego terytorialnie nie tracić; a jeśli nie będzie, to doprowadzić
do tego, aby kwestia pozostawała otwarta, proponować rozwiązania w formie odpowiednio rozszerzonej autonomii, ale w ramach unitarnego państwa chińskiego.
Na konferencji jałtańskiej12 7 lutego 1945 r. podpisano porozumienie, w którym
punkt drugi stanowił m.in. o zachowaniu status quo Mongolskiej Republiki Ludowej
(MRL). Jej uczestnicy, Józef W. Stalin, Winston Churchill, Franklin Delano Roosvelt,
uznali, że w związku z okupacją japońską znacznej części terytorium Chin, prezydent
Republiki Chińskiej, Czang Kaj-szek, będzie zmuszony zaaprobować uzgodnienia jałtańskie. Kwestia mongolska została poruszona na samym końcu rozmów, kiedy to
przywódca ZSRR zaproponował prezydentowi USA, aby ten wziął na siebie uzyskanie zgody Czanga na utrzymanie faktycznego status quo ante. Zgoda amerykańska
zamknęła temat mongolski. „Wielka Trójka” nie zadała sobie nawet trudu sprecyzowania, czy ów stan rzeczy dotyczył granic, struktur państwa czy innych kwestii. Część
ekspertów amerykańskich uznała, że znacznie więcej trudności sprawi im przekonanie
przywódcy Chin do uznania prawa dostępu ZSRR do portów i linii kolejowych
Chiang Kai-shek, China’s Destiny, New York 1947, s. 10–14, 34, 38, 40, 50.
Korekta granicy chińskiej czy Tajemnica mongolskiej niepodległości, za: Regional Security Issues
and Mongolia, Ulaanbaatar 1998.
12 Spotkanie przywódców tzw. wielkiej trójki (Józefa Stalina, Winstona Churchilla, Franklina Delano
Roosevelta) w dniach 4–11 lutego 1945 r. w celu ustalenia powojennego ładu w Europie i na świecie.
10 11 266
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
w Mandżurii. Był to drugi kluczowy warunek, postawiony przez Moskwę. W zamian
za zrzeczenie się chińskich praw do Mongolii Zewnętrznej, Roosevelt zaproponował Czangowi dominujące wpływy na Półwyspie Indochińskim. Propozycja została
odrzucona, gdyż – zdaniem chińskiego przywódcy – Wietnam, w przeciwieństwie do
Mongolii, nigdy nie był oficjalną częścią Państwa Środka13.
W celu „uściślenia” decyzji z Jałty w tej kwestii, 28 marca 1945 r. do Waszyngtonu udał się minister spraw zagranicznych rządu nankińskiego Song Ziwe14. Amerykanie odpowiedzieli mu, że wprawdzie uznają niepodległość Mongolii, ale zdają sobie
sprawę, że ZSRR i Chiny roszczą sobie prawa do jej terytorium. Ich zdaniem, „nie
istniało jakiekolwiek współdziałanie między Mongolią Zewnętrzną a Chinami i nie
było tam jakiegokolwiek konfliktu”15.
Podczas posiedzenia kierowniczych gremiów Guomindangu w Chongqingu16
26 czerwca 1945 r., gdy trwały rozmowy z delegacją ZSRR, próbą wyjścia z impasu
była propozycja zapewnienia specjalnej autonomii dla Mongolii Zewnętrznej, która
miała gwarantować Mongołom m.in. pełną niezależność w prowadzeniu polityki
wobec ZSRR oraz znaczną swobodę w nawiązywaniu stosunków międzynarodowych,
a nawet „brak sprzeciwu dla stacjonowania wojsk radzieckich”17. W rękach mongolskich miała znajdować się administracja regionu oraz siły zbrojne. Stronie chińskiej
chodziło przede wszystkim o to, aby uniknąć oficjalnego uznania niepodległej Mongolii18. Nawiązano przy tym do ustaleń Traktatu z 1924 r. między Chinami a ZSRR19.
Jednak i ta propozycja została odrzucona przez Moskwę, podobnie jak chińska interpretacja mongolskiego status quo. Zamiast tego, strona radziecka mówiła
wprost o „Mongolskiej Republice Ludowej”20, utworzonej faktycznie w 1921 r. W tym
samym czasie Chińczycy mieli do rozwiązania podobny pod pewnymi względami problem w związku z angielskimi żądaniami w sprawie Tybetu21. Stalin grał także tzw.
kartą mandżurską, wiążąc ją z przyznaniem niepodległości Mongolii Zewnętrznej.
Brak rozwiązania tej kwestii po jego myśli, uniemożliwiłoby rozwiązanie wszystkich
pozostałych problemów. Za to Czang uzależniał rozstrzygnięcia w sprawie Mongolii
Zewnętrznej od „zjednoczenia Chin”, obejmujących całą Mandżurię (Chiny PółnocnoBaabar, op. cit., s. 487–490.
Dr Sun Ziwen, (in. T.V. Song, 4 grudnia 1894 – 26 kwietnia 1971 r.), pastor i przedsiębiorca, zwolennik Sun Yat-sena (Sun Zhongshana), premier i minister spraw zagranicznych w rządzie Republiki Chińskiej
w latach 1930–1947.
15 Baabar, op. cit., s. 490.
16 W trakcie wojny przeciwko agresji japońskiej (1937–1945), po zdobyciu przez Japończyków Nankinu i Wuhanu, Chongqing był kolejną siedzibą Rządu Narodowego. H. Wei, op. cit., s. 179.
17 Ibidem, s. 217.
18 Ibidem, s. 216.
19 31 maja 1924 r. Związek Radziecki i Republika Chińska podpisały traktat, w którym ZSRR uznał
Mongolię Zewnętrzną jako część Chin.
20 H. Wei, op. cit.
21 Ibidem.
13 14 Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
267
-Wschodnie – Dongbei) i Xinjiang oraz korzystne dla niego porozumienie z Komunistyczną Partią Chin22.
W trakcie wizyty w Moskwie 30 czerwca 1945 r. chiński minister spraw zagranicznych Song rozmawiał na te tematy ze Stalinem i ze swoim odpowiednikiem Wiaczesławem Mołotowem23. Przywódcy ZSRR przedstawili mu swoje kategoryczne żądania, do których należało „przyznanie niepodległości Mongolii Zewnętrznej”. Ponadto,
tego samego dnia na polecenie kierownictwa radzieckiego „specjalnie zaproszono”
przywódcę Mongolskiej Republiki Ludowej, marszałka Czojbalsana24, aby w obecności delegacji chińskiej zgotować mu „demonstracyjnie gorące” powitanie, o jakim
wysłannicy Czang Kaj-szeka nie mogli marzyć25.
Wobec nieprzejednanego stanowiska przywódcy ZSRR, minister Song podjął
próbę spowodowania interwencji Amerykanów. Prezydent USA, Harry Truman, odrzucił taką możliwość i polecił swojemu ambasadorowi w ZSRR, Williamowi Averellowi Harrimanowi26, aby ten nie podejmował kwestii porozumienia w Jałcie. Miał on
poinformować Songa, że status quo Mongolii Zewnętrznej oznaczał uznanie faktycznego stanu. Jako informację poufną „do wykorzystania”, prezydent przekazał Harrimanowi jej interpretację, że de iure podlega ona nadal Chinom. Amerykański ambasador
8 lipca „nieoficjalnie” przekazał ją Songowi. To spowodowało, że chiński minister
podjął aktywniejsze wysiłki na rzecz przekonania Stalina odnośnie do autonomicznego statusu Mongolii Zewnętrznej. Song był gotowy zrezygnować z funkcji ministra
spraw zagranicznych, ale nie zamierzał podpisywać rezygnacji Chin „z tej części jej
terytorium”. Deklarował on akceptację Nankinu dla jej status quo, w tym także akceptację okresowego stacjonowania wojsk radzieckich na terytorium Mongolii Zewnętrznej. Kolejny raz, odrzucając uznanie niepodległości Mongolii Zewnętrznej, powtórzył
propozycję zapewnienia jej specjalnej autonomii27. Podczas, gdy Song uznawał ją za
Ibidem, s. 218.
Wiaczesław Michajłowicz Mołotow, właśc. Skriabin (1890–1986), uczestnik rewolucji październikowej, bliski współpracownik Lenina i Stalina. Premier w latach 1930–1941, minister spraw zagranicznych
w latach 1939–1949 i 1953–1956. Po nieudanej próbie obalenia Nikity Chruszczowa został usunięty z KC
i mianowany ambasadorem w MRL.
24 Chorloogijn Czojbalsan (1895–1952). Były mnich mongolski, jeden z twórców Mongolskiej Partii Ludowo-Rewolucyjnej. Po proklamacji niepodległości został w 1921 r. ministrem wojny. Po śmierci
D. Süchebatora stopniowo zdobył całkowitą kontrolę nad MRL. Odpowiedzialny za przeprowadzenie wielkiej czystki w MRL w latach 30. XX wieku.
25 Baabar, op. cit., s. 488–491.
26 William A. Harriman (1891–1986), przedsiębiorca, sekretarz handlu (1946–1948) i mer Nowego
Jorku (1955–1958). Był on specjalnym wysłannikiem prezydenta F.D. Roosevelta w Europie, następnie
pełnił funkcję ambasadora w ZSRR (1943–1946) i Wielkiej Brytanii (w 1946 r.).
27 Stalin: „Czy będzie ona [Mongolia Zewnętrzna] częścią Chin?” Song nie odpowiedział wprost: „Powód dla którego nie możemy uznać niepodległości Mongolii Zewnętrznej jest bardzo prosty. Przetrwanie
jest pierwszym prawem natury. Żaden chiński rząd, który podpisze porozumienie cedujące Mongolię Zewnętrzną, nie może przetrwać […] nasz rząd nie wierzy w swoje przetrwanie, jeśli uzna niepodległość
Mongolii Zewnętrznej. Nawet najbardziej radykalni liberałowie chińscy twardo przeciwstawiają się nadania
22 23 268
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
racjonalną i realistyczną, Stalin wręcz przeciwnie. Ta faza rozmów zakończyła się
impasem na tle kompletnej rozbieżności stanowisk stron. Do 11 lipca 1945 r. Song
odbył sześć spotkań ze Stalinem i tyle samo z Harrimanem. Po wyjeździe Stalina
i Mołotowa do Poczdamu, Song podał się do dymisji28.
W skład delegacji chińskiej wchodził też Jiang Qingguo29, który próbował przekonać Stalina do przyjęcia chińskiego stanowiska. Lecz i jemu nie udało się nic wynegocjować. Z kolei Czang Kaj-szek nie chciał się zgodzić na jakiekolwiek ustępstwa
w sprawie Mongolii. Zarówno osobiste ambicje, jak i presja opinii publicznej w kraju,
sprawiły, że utrzymanie nawet nominalnego zwierzchnictwa nad Mongolią Zewnętrzną
wiązało się z „zachowaniem twarzy”. Nadszarpnięcie wiarygodności w tej kwestii
z powodu niekorzystnego dla Chin rozstrzygnięcia sprawy mongolskiej mogło okazać się decydujące, w czasie, gdy trwała walka z komunistami o władzę. „Zaprzedanie terytoriów chińskich”, na dodatek tak rozległych i tak ważnych strategicznie,
mogło kosztować Guomindang utratę kontroli nad krajem30. W Mongolii Zewnętrznej
mieszkało stosunkowo niewielu Chińczyków, lecz dla społeczeństwa chińskiego była
„narodowym terytorium”, z którego rezygnacja byłaby „zbrodnią zdrady narodowej”31.
Z kolei poparcie ZSRR dla Guomindangu w konflikcie wewnętrznym z komunistami nie mogło zostać rozciągnięte na sprawy, które godziły w interesy Moskwy32.
Niepodległa, sojusznicza Mongolia Zewnętrzna, co Stalin stwierdził bez ogródek, była
niezwykle ważna dla bezpieczeństwa ZSRR. Wykluczałaby ona – jak powiedział –
możliwość przeprowadzenia ataków przez Japonię lub USA z jej terytorium33. Pośrednio, Stalin dawał tym samym wyraz swojej nieufności wobec Chińczyków34.
niepodległości Mongolii Zewnętrznej”. Uznanie Mongolii Zewnętrznej „było sprzeczne z podstawową naturą Chińczyków”. H. Wei, op. cit., s. 219–220.
28 Ibidem, s. 181.
29 Jiang Qingguo, starszy syn Czang Kaj-szeka i jego główny doradca. Studiował w ZSRR i mówił
płynnie po rosyjsku, ożeniony z Białorusinką.
30 W rozmowie ze Stalinem Jiang Qingguo powiedział: „Musi pan zrozumieć. Chiny walczyły przez
siedem długich lat, aby odzyskać swoje utracone terytoria. Jeszcze nawet dzisiaj Japonia ich nie opuściła,
jeszcze nie odebraliśmy północnego wschodu Chin i Tajwanu. Utracone terytoria nadal pozostają w rękach
nieprzyjaciół. Jaki był sens prowadzenia takich wojen, jeżeli tak wielki kawał terytorium miał nam być zabrany! Chiny nie wybaczą nam tego; będziemy naznaczeni jako zdrajcy, którzy sprzedali terytorium swojego
kraju. Sprzeciw Chińczyków przeciwko rządowi będzie niewątpliwie wzrastał, a jeśli to się zdarzy, nie będziemy zdolni do poparcia narodowego wyzwolenia. Właśnie dlatego nie możemy się zgodzić na uczynienie
Mongolii Zewnętrznej częścią Rosji”. Baabar, op. cit., s. 491.
31 J.W. Graver, Chinese – Soviet Relations, 1937–1945, The Diplomacy of Chinese Nationalists, New
York – Oxford 1988, s. 229.
32 W późniejszym okresie Stalin przyznał, że prowadził błędną politykę wobec Chin w latach 30. i 40.
XX wieku oraz „mylił się w ocenie perspektyw rewolucji chińskiej”. J. Rowiński (red. i opr.), Polityka zagraniczna Chińskiej Republiki Ludowej, 1983. dokumenty i materiały, Warszawa 1985; tu za: W.J. Dziak,
J. Bayer, Mao, Warszawa, 2007, s. 21.
33 J.W. Graver, op. cit. s. 217.
34 „Powiem wprost: Ten kraj jest dla mnie ważny strategicznie, dla celów obronnych”. Baabar, op. cit.,
s. 491; S. Radchenko, The Soviets’ Best Friend in Asia: The Mongolian Dimension of the Sino-Soviet Split,
Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
269
Song stał na czele chińskiej delegacji w trakcie konferencji w Poczdamie35.
Kwestia Mongolii Zewnętrznej niespodziewanie dla Rosjan stała się punktem zapalnym, który paraliżował negocjacje36. Znając stanowisko Amerykanów, Czang ponownie próbował skłonić ich do wywarcia nacisku na ZSRR, co przynajmniej zdjęłoby
odpowiedzialność z Chin, nieuznających niepodległości Mongolii. Działania te były
swoistym aktem desperacji, gdyż Stalin odmówił przedłużenia negocjacji. Przywódca chiński nie dysponował jednak środkami nacisku, aby zmusić go do ustępstw
w tej kwestii, gdyż ten mógł sięgnąć do groźby ewentualnego niewłączenia się do
wojny z Japonia.
9 lipca 1945 r. Mołotow nie tylko potwierdził niezmienność stanowiska Kremla,
lecz także przedstawił listę żądań dalszych ustępstw Chin wobec ZSRR. W tym
czasie również Chiny były gotowe na tę „największą ofiarę” na rzecz „wiecznego pokoju”37 ze Związkiem Radzieckim, oznaczającego otrzymanie gwarancji przestrzegania jedności i integralności państwa chińskiego, obejmującego Xinjiang i Mandżurię oraz potwierdzenie z Moskwy poparcia dla rządu Guomindangu,
nie zaś KPCh38.
W tej sytuacji Czang zaproponował przeprowadzenie referendum w Mongolii Zewnętrznej, którego wynik był z góry do przewidzenia39. Sprawa była w istocie
już przesądzona, ale przywódcy Guomindangu zależało na zachowaniu pozorów, że
Chiny, umożliwiają każdemu narodowi dobrowolne odłączenie się od „macierzy”.
Mongolia jako była prowincja chińska, po otrzymaniu niepodległości, mogła wszak
z niej w przyszłości zrezygnować. Ten punkt widzenia i interpretacji otwierał w przyszłości możliwość roszczeń rewizjonistycznych. Wcześniej jednak Czang musiał przekonać własne zaplecze polityczne i opinię publiczną do takiego rozwiązania. Żądania
odnośnie do Mongolii Zewnętrznej, która od prawie 25 lat była faktycznie niezależna
od Chin, uznał za ryzykowanie w tej sytuacji „narodowej klęski”, nazwał „zaklinaniem
rzeczywistości”, „bezdźwięcznym echem” – „przyjmowaniem życzeń za rzeczywis­
tość”40. Na kongresie Guomindangu swoją decyzję przedstawiał jako sukces, gdyż
Washington 2003, s. 4. Zarówno Chińczycy z Guomindangu, jak i KPCh odwzajemniali tę nieufność. Mao
obawiał się prób wmanewrowania w wojnę z USA, stąd jego udana próba uniezależnienia się od ZSRR.
J.W. Garver, op. cit., s. 273, 274.
35 Konferencja odbyła się 17 lipca – 2 sierpnia 1945 r. Uczestniczyli w niej m.in.: Józef Stalin, premierzy brytyjscy Winston Churchill i Clement Attlee, prezydent USA Harry Truman, minister Wiaczesław
Mołotow. Dotyczyła ona głównie polityki wobec Niemiec, w tym podziału na strefy okupacyjne. W celu
sporządzenia traktatów z państwami, które przegrały wojnę, Chiny i państwa okupujące Niemcy powołały
Radę Ministrów Spraw Zagranicznych.
36 J.W. Graver, op. cit., s. 214.
37 Ibidem, s. 220.
38 Ibidem.
39 W tajnym aneksie do traktatu chińsko-radzieckiego Chiny uznają Mongolię, jeśli Mongołowie tego
zechcą. H. Wei, op. cit., s. 185; Baabar, op. cit., s. 491–494.
40 J.W. Garver, op. cit., s. 218.
270
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
miała ona doprowadzić do zamiany ziem mongolskich na ziemie chińskie, a w określonej przyszłości i przy sprzyjającej sytuacji zapewnić powrót Mongolii Zewnętrznej
do Chin41. Granice miały zostać ustalone na podstawie chińskich map42.
W dzień po zrzuceniu bomby atomowej na Hiroshimę i wypowiedzeniu
przez ZSRR wojny Japonii 7 sierpnia 1945 r., rozpoczęła się druga runda rozmów
w Moskwie. Sytuacja geopolityczna gwałtownie uległa zmianie. W tym kontekście
powrócił również problem Mongolii Zewnętrznej. Przedmiotem sporu był dokładnie
region Ałtaju, który – według różnych map i w różnym okresie – był albo częścią
Mongolii Zewnętrznej lub Xinjiangu. Stalin uważał poruszenie tej sprawy za kolejny
trik Czanga, aby opóźniając proces wyznaczania przebiegu granicy, uniknąć uznania mongolskiej niepodległości. Ale nawet członkowie delegacji Chin Narodowych,
Song, Jiang, Wang Shijie43, Fu Bingchang44, uważali tego rodzaju działania Czanga
za niebezpieczne. Powstał nawet pomysł, aby porozumieć się ze Stalinem, ignorując
instrukcje z Nankinu. Zanegowano tezę, że podzielona opinia publiczna utrudniałaby ratyfikację porozumienia45. Z tej przyczyny rozmowy odłożono, a Song i Wang
wysłali depesze do Nankinu, w której doradzili kompromis w nierozwiązanych dotąd
kwestiach, szczególnie zaś Mongolii Zewnętrznej46. Odpowiedź Nankinu była nieprecyzyjna, co zdejmowało z chińskiego przywódcy odpowiedzialność za autoryzację niekorzystnych dla Chin rozwiązań. Postawiło to jego przedstawicieli w Moskwie
w trudnym położeniu. Chcieli oni sfinalizować rozmowy, lecz nie mieli upoważnienia
Czanga. Zdając sobie sprawę z trudnego położenia ojca, Jiang Qingguo wziął na siebie
odpowiedzialność za przyjęcie warunków Stalina47.
41 „Wziąwszy pod uwagę sytuację Mongolii Zewnętrznej, jedynie słuszne było przyznanie jej niezawisłości. Celem tej decyzji miało być odzyskanie północno-wschodnich Chin w zamian za niezależność
Mongolii Zewnętrznej. Innymi słowy, zamieniliśmy Mongolię Zewnętrzną na północno-wschodnie Chiny”.
Baabar, op. cit., s 494. W sierpniu 1964 r. Czang już na Tajwanie przyznał, że „Mongolia Zewnętrzna była
faktycznie niezależna przez ostatnie 30 lat”.
42 Pokazywano na nich Ałtaj jako część Xinjiangu. J.W. Garver, op. cit., s. 218.
43 Wang Shijie (1891–1981), pierwszy sekretarz rządu narodowego, minister edukacji, minister propagandy, minister spraw zagranicznych, wicekanclerz.
44 Fu Bingchang (Foo Ping-sheung) (1895–1965), inżynier, fotograf, attaché delegacji rządu kantońskiego na konferencji pokojowej w Paryżu (w 1919 r.), sekretarz Sun Yat-sena (1918–1924), gubernator
wyspy Hainan (1919–1922), gubernator straży granicznej i komisarz ds. zagranicznych w Kantonie (1922–
–1926), sekretarz i wiceminister spraw zagranicznych (w 1927 r.), główny twórca chińskiego prawa cywilnego (1933–1936), wiceminister spraw zagranicznych (1941–1942), ambasador w ZSRR (1943–1949),
prezes Urzędu Antykorupcyjnego i wiceprezes Urzędu Prawnego na Tajwanie (1956–1965).
45 J.W. Gaver, op. cit., s. 224–227.
46 Ibidem, s. 227.
47 „Jest niemożliwością, aby spełnić Waszej Ekscelencji dyrektywy odnośnie Mongolii Zewnętrznej
[…] My i inni członkowie delegacji jednomyślnie wierzymy, że musimy zawrzeć porozumienie chińsko-sowieckie. Jeśli będziemy dalej zwlekać, będzie niezwykle łatwo spowodować niespodziewane zmiany. Zatem
gorliwie prosimy Waszą Ekscelencję o wyrażenie zgody na podpisanie przez nas stosownego porozumienia
z Mongolią Zewnętrzną i innymi, nadal nierozwiązanymi problemami”. Ibidem.
Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
271
14 sierpnia 1945 r. obie strony doszły do porozumienia. Minister Wang wystosował do swojego odpowiednika, Mołotowa, notę następującej treści: „Wasza Ekscelencjo, w związku z pragnieniem niepodległości wielokrotnie okazywanym przez naród
Mongolii Zewnętrznej, rząd chiński deklaruje, że po pokonaniu Japonii przeprowadzi
plebiscyt wśród ludności Mongolii Zewnętrznej, potwierdzający to pragnienie, [zaś]
rząd chiński uzna niepodległość Mongolii Zewnętrznej z jej obecnymi granicami jako
jej granicami. Powyższa deklaracja stanie się wiążąca po ratyfikacji Traktatu o Przyjaźni i Sojuszy między Republiką Chińską i ZSRR”48.
Pozostałe problemy rozwiązano dużo szybciej. W tym czasie, jak uważał Stalin,
ZSRR potrzebował silnych i zjednoczonych Chin jako sojusznika w wojnie z Japonię49. Ustępstwa Kremla w sprawie Xinjiangu i Mandżurii zakończyły negocjacje podpisaniem przez ministrów spraw zagranicznych Wanga i Mołotowa traktatu o przyjaźni, który był sojuszem wojskowym, wymierzonym przeciwko Japonii50.
W powszechnym referendum 20 października 1945 r. w Mongolii wszystkie głosy
zostały oddane „za niepodległością”, co, nawet biorąc pod uwagę nastroje Mongołów i „stopień przygotowania referendum”, za sprawą obecności wojsk radzieckich
oraz oceniającej przebieg głosowania grupy obserwatorów z ZSRR, wydaje się jednak aż w takich rozmiarach mało prawdopodobne, zaś frekwencja referendalna i procent głosów za – był przytłaczająco wysoki. Nie ulega jednak wątpliwości, że Mongołowie w większości głosowali za niezależnością od Chin. Ponieważ obserwatorzy
chińscy nie zgłaszali zastrzeżeń co do jego przebiegu (wręcz trudno sobie wyobrazić, aby działali bez instrukcji z góry), z dniem 5 stycznia 1946 r. Chiny formalnie
uznały niepodległą Mongolię. Jeszcze miesiąc trzeba było czekać na decyzje Nankinu o nawiązaniu stosunków dyplomatycznych. 6 stycznia 1946 r. Sąd Najwyższy
w Chinach uznał wyniki mongolskiego referendum za wiążące51. Gwarancje niepodległości dla samej Mongolii opóźniły się, motywowane brakiem potwierdzenia
uzgodnionej wcześniej linii przebiegu granicy chińsko-mongolskiej. Nie doszło jednak do wymiany przedstawicielstw dyplomatycznych, gdyż Nankin próbował opóźniać wszelkie działania związane z akceptacją odłączenia się Mongolii Zewnętrznej.
W końcu, po miesięcznych przetargach, Chińczycy przestali stawiać żądania odnośnie
do Ałtaju, zaś strona radziecka zaakceptowała istniejące granice. 14 lutego 1946 r.
Republika Chińska nawiązała stosunki dyplomatyczne z MRL na szczeblu ambasad.
Do wymiany ambasadorów jednak nie doszło. Dopiero wtedy MRL została „oficjalnie
uznana” przez ZSRR, który otworzył swoją ambasadę w Ułan Bator52. Ze względu
na naciski Nankinu, Mongolia nie została oficjalnie uznana przez USA, które po
H. Wei, op. cit., s. 336.
J.W. Graver, op. cit., s. 277.
50 Ibidem, s. 227–228.
51 Ibidem, s. 495.
52 Baabar, op. cit., s. 495.
48 49 272
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
wizycie wiceprezydenta Henry’ego Wallace’a53 i Owena Lattimore’a były początkowo
do tego skłonne54.
Niecałe dwa miesiące po uznaniu przez Chiny Mongolii 27 lutego 1946 r. Traktat o Przyjaźni i Współpracy między Mongolią i ZSRR w Moskwie podpisali marszałek Czojbalsan wraz z generalissimusem Stalinem. Był podobny do treści układu
o analogicznej nazwie z 1936 r. i koncentrował się przede wszystkim na pomocy wojskowej55. Na mocy tych ustaleń satelicka w istocie MRL została wciągnięta w chińsko-radziecką rozgrywkę o Xinjiang56. Terytorium mongolskie służyło jako baza
dla zaopatrzenia sprzymierzonego z ZSRR Osmana Batura na terenie Turkiestanu
Wschodniego. Przez jej terytorium przechodziły dostawy broni i zapasów oraz przenikali emisariusze z ZSRR. Kulminacyjnym momentem stał się incydent graniczny
w górach Bajtag Bogdo57, nazywany „incydentem Beidashan”. Region ten był obszarem spornym między Chinami a Mongolią. W maju 1947 r. kazachskie i chińskie
wojska Osmana wzięły do niewoli mongolskich żołnierzy. Ułan Bator w oświadczeniu
z 2 czerwca 1947 r. zaprotestowało z „powodu chińskiej inwazji na mongolską ziemię” i żądało wycofania złożonych z Dunganów i Kazachów oddziałów Ma Xizhena
w ciągu 72 godzin58. Następnie wojska MRL wraz z oddziałami radzieckimi 5 czerwca
1947 r. zaatakowały sprzymierzone z Guomindangiem siły muzułmańskie. Miały one
wesprzeć promoskiewskiego specjalnego komisarza Li Rihana w walce o Xinjiang.
Samoloty radzieckie w dniach 6–8 czerwca dokonały wielu bombardowań, powodując straty po stronie dungańsko-kazachskiej. W prasie chińskiej rozpoczęła się antyradziecka kampania. Równocześnie MRL nadal protestowała przeciwko chińskiej agresji. Xinjiang stał się też polem cichej konfrontacji ZSRR i USA po tym, jak Osman
przeszedł na stronę Guomindangu i stał się beneficjentem pomocy amerykańskiej.
Wallace w swoim raporcie pisał o nacjonalizmie wśród Mongołów, który, jego zdaniem, wykluczał
dobrowolną reunifikację z Chinami. Odnotował również, że w Mongolii Wewnętrznej, a więc w chińskim
regionie, agitowano na rzecz oddzielenia się od ChRL również tych ziem. Wobec dysproporcji sił, państwo
mongolskie nie byłoby w stanie obronić swojej niepodległości przed żadnym z wielkich sąsiadów, jednak
entuzjastyczny ton raportu Wallace’a mówił o podejściu samych Mongołów.
54 Ch. Bawden, The Modern History of Mongolia, London 1968, s. 383. W praktyce dopiero w latach
60. XX wieku, m.in. za sprawą członkostwa w ONZ (przez lata blokowanego przez Republikę Chińską na
Tajwanie, reprezentującą w Radzie Bezpieczeństwa Chiny), kraj ten w pełni uzyskał powszechne uznanie
jako państwo przynajmniej formalnie niezależne.
55 Sowietsko-mongolskije otnoszenija. Sbornik dokumientow, Moskwa 1966, s. 156–158; H. Wei,
op. cit., s. 186.
56 W latach 1944–1949 ZSRR wspierał rewoltę w Xinjiangu przeciwko Guomindangowi (tzw. „rebelia
z Ili”) .
57 Ch. Bawden, op. cit., s. 382.
58 D.D. Wang, Clouds Over Tangshan: Essays on Social Disturbance in Xinjiang in the 1940s, s. 87,
http://books.google.com/books?id=c06Er-AvexcC&pg=PA87&lpg=PA87&dq=beitashan&source=bl&ot
s=AyNftiNNfi&sig=CIeVqJo2tZjHnvZ6NsS-M9prxAA&hl=en&ei=M2NTTMP3L8T48AbJvfSOBQ&s
a=X&oi=book_result&ct=result&resnum=2&ved=0CBYQ6AEwAQ#v=onepage&q=beitashan&f=false
(03.10.2010).
53 Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
273
Walki trwały do lipca 1948 r., w międzyczasie doszło do 13 starć zbrojnych. Ostatecznie oddziały muzułmańskie z Qinghai odbiły Beidashan, co oznaczało porażkę
radziecko-mongolskiej ekspedycji59.
2. MRL w polityce chińskiej po utworzeniu ChRL
Po proklamowaniu ChRL 1 października 1949 r., nowa władza w Pekinie stanęła
przed faktem dokonanym i musiała potwierdzić mongolską niepodległość, co formalnie uwiarygodniało MRL jako państwo. Równocześnie fakt, że to rząd w Nankinie uznał Mongolię, było korzystne dla komunistów, gdyż odpowiedzialność za ten
akt ich przeciwników, mógł (i okresowo był) wykorzystany jako kolejny argument
w krytyce ich „antynarodowej postawy”60. Stalin tłumaczył wysłannikowi Mao – Liu
Shaoqi61 w lipcu 1949 r. w Moskwie, gdy ten podjął ten temat, że „nie obciąża to
KPCh, ponieważ to była decyzja Guomindangu”. Sam nie miał jednak wątpliwości,
że i z tymi rozmówcami nie jest to rozdział ostatecznie zamknięty. Nowi przywódcy
chińscy nie porzucili starań na rzecz odzyskania Mongolii Zewnętrznej. Mao Zedong
już wcześniej nawiązywał do tej kwestii w kontekście reunifikacji62. Wrócono do niej
w przededniu proklamowania Nowych Chin. Taka sytuacja miała miejsce np. w styczniu 1949 r., kiedy proponował ponowne „zjednoczenie” Mongolii z Chinami. W lutym
1949 r. członek Biura Politycznego KC KPZR, Anastas Mikojan63, przybył do Xibaipo na tajne konsultacje w przeddzień III marcowego plenum KC KPCh. Usłyszał
wówczas od Mao pytanie o akceptację ZSRR dla „powrotu Mongolii do Chin”64.
59 D.D. Wang, op. cit., s. 87–89; Political Implications in Mongolian Invasion of N. China Province,
„Nankin Times” z 19 czerwca 1947 r., http://newspapers.nla.gov.au/ndp/del/article/2717323 (03.10.2010).
60 D.D.Wang, op. cit., s. 273.
61 Liu Shaoqi (1898–1969), członek KPCh (od 1921 r.), członek KC KPCh (od 1927 r.), członek Biura
Politycznego i I sekretarz prowincji Fujian (od 1932 r.), brał udział w Wielkim Marszu (w 1934 r.), komisarz
polityczny Nowej Czwartej Armii, przewodniczący Stałego Komitetu OZPL (1954–1959), przewodniczący
ChRL (1959–1968). Prześladowany w trakcie „rewolucji kulturalnej”, zmarł w więzieniu. Rehabilitowany
w 1980 r.
62 Warto przypomnieć, że Mao Zedong jeszcze w 1939 r. w wywiadzie dla amerykańskiego korespondenta Edgara Snow powiedział.: „Gdy w Chinach zwycięży ludowa rewolucja, Mongolia Zewnętrzna na
własne życzenie automatycznie stanie się częścią chińskiej federacji”. Por. E. Snow, Scorched Earth, London 1941, s. 289. Tę samą opinię powtórzył innemu dziennikarzowi USA – Gunterowi Steinowi w 1946 r.
Por. The Challenge of Red China, New York, s. 442).
63 Anastas Iwanowicz Mikojan, (1895–1978), członek KC WKP(b) (od 1923 r.), pełnił funkcje kolejno: ministra handlu, zaopatrzenia, przemysłu spożywczego (1926–1937), członek Biura Politycznego KC
(od 1934 r.), wicepremier (od 1937 r.). W znacznym stopniu tworzył radziecką politykę zagraniczną, uczestniczył w trójstronnych rozmowach w trakcie kryzysu kubańskiego (w 1962 r.), przewodniczący Prezydium
Rady Najwyższej ZSRR (1964–1965), w ścisłym kierownictwie państwa ponad 55 lat.
64 S. Radchenko, New Documents on Mongolia and the Cold War, „Cold War International History
Project Bulletin”, nr 16, s. 343.
274
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
W rozmowie z nim, w obecności Liu Shaoqi i Zhou Enala, podniósł kwestię połączenia dwóch części Mongolii. A. Mikojan odparł, że biorąc pod uwagę integralność terytorialną Chin, nie byłoby to w ich interesie, ponieważ duża część kraju
– Mongolia Wewnętrzna – oderwałaby się. Mao wyjaśnił, że miał na myśli unifikację Mongolii, połączoną z akcesją do Chin. Gość z kolei stwierdził, że Mongołowie zasmakowali owoców suwerennej egzystencji i trudno będzie im się zgodzić na rezygnację z niepodległości. „W każdym razie, pytanie to należy kierować
do Mongołów”65.
W tej sytuacji, wkrótce po utworzeniu ChRL, Stalin powrócił do sprawy niepodległości MRL. Stał na stanowisku, że kraj ten nie odrzuci niepodległości na rzecz statusu
proponowanego przez Chiny66. Mao Zedong zapewnił, że Chińczycy „nie będą bronić
szowinistycznej polityki Wielkich Chin i nie podniosą kwestii unifikacji Mongolii”67.
Wbrew tej deklaracji, strona chińska wracała przy różnych okazjach do propozycji
odnośnie do specjalnej autonomii MRL w ramach ChRL68.
6 października 1949 r. premier i minister spraw zagranicznych MRL S. Luwsan69,
w depeszy do premiera i szefa dyplomacji chińskiej – Zhou Enlaia, poinformował
o uznaniu i ChRL i chęci nawiązania stosunków dyplomatycznych na szczeblu ambasad. „Od momentu proklamowania ChRL i powołania Centralnego Rządu Ludowego
– pisał, otworzyła się nowa epoka w dobrosąsiedzkich stosunkach między narodami
obu naszych państw”. Akcentował również „niezmienną wolę ustanowienia bliskich,
przyjacielskich stosunków z narodem chińskim”. Informował także o zerwaniu stosunków dyplomatycznych z rządem Guomindangu w Kantonie, który utracił wszelkie
prawo do tej nazwy i nie może być uznawanym za reprezentanta narodu chińskiego.
Oficjalnie stosunki nawiązano 10 dni później (16 października) po otrzymaniu odpowiedzi Zhou, że rząd ChRL z radością wita tę decyzję i postanawia natychmiast nawiązać stosunki dyplomatyczne.
Nawiązanie stosunków dyplomatycznych z ChRL było ważne również w związku
ze specyficzną sytuacją Mongolii na arenie międzynarodowej. W przeciwieństwie do
wielu państw Azji i Afryki nie otrzymała ona uznania wraz z aktem dekolonizacyjnym
S. Radchenko, The Soviets’…, op. cit., s. 23–24.
W telegramie z 1949 r. Stalin napisał do Mao: „Nie uważamy, że Mongolia Zewnętrzna zrzeknie się
swojej niepodległości na rzecz autonomii w ramach Chin, nawet jeśli wszystkie tereny mongolskie zostały
połączone w jedną autonomiczną prowincję. Oczywiście, decydujący głos należy do samej Mongolii Zewnętrznej”. S. Radchenko, The Soviets’…, op. cit., s. 4.
67 Ibidem, s. 4–5.
68 Jedną z ofert ChRL wobec Mongolii Zewnętrznej był status autonomii podobnej do proponowanej
przez poprzednią władzę w Chinach.
69 Sonomiin Luwsan – ur. w 1912 r. Po ukończeniu w 1931 r. nauki w zakresie finansów publicznych
pracował w wojewódzkim urzędzie skarbowym na różnych stanowiskach, następnie w ministerstwie skarbu,
był dyrektorem technikum ekonomicznego. W latach 40. XX wieku był ministrem finansów, następnie spraw
zagranicznych.
65 66 Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
275
i funkcjonowała jedynie jako satelita ZSRR o nieokreślonym statusie. W sytuacji, gdy
tak niewiele wiedziano o Mongolii Zewnętrznej, większość państw nie byłaby skłonna
uznać MRL za niezależny byt państwowy70.
Pierwszym mongolskim ambasadorem w Chinach71 został Dondogjiin Ceweg72
mid . (Charakterystyczne, że już 14 maja 1950 r. premier Zhou powiadomił o tej
nominacji ambasadora ChRL w Moskwie – Wang Jiaxianga). Dyplomata mongolski
przyleciał do Pekinu 24 czerwca 1950 r. A 27 czerwca premier ChRL w rozmowie
z nim, obok kwestii składania listów uwierzytelniających, poruszył sprawę konieczności rozwiązania incydentu na granicy Mongolii z Xinjiangiem oraz wydania stronie
chińskiej dwóch uciekinierów z Mongolii Wewnętrznej, których oskarżył o wysługiwanie się japońskim okupantom i inne przestępstwa. Zostali oni zatrzymani na terytorium MRL. Prosił o ich ekstradycję do Chin, po ewentualnym procesie przed sądem
mongolskim. Powoływał się na przykład cesarza marionetkowego państewka Manzhuguo – Puyi (Pu Yi) (ostatniego cesarza dynastii Qing), który został aresztowany
i skazany przez sąd ZSRR, a następnie wydany stronie chińskiej.
Pierwszym ambasadorem Chin w MRL został Mongoł Jiyatai (Ji Yatai)73.
W trakcie wizyty przewodniczącego Mao w Moskwie w grudniu – lutym 1949 r.
kwestia Mongolii wzbudzała większe kontrowersje dyplomatyczne niż planowana operacja zajęcia przez ChAL-W Wyżyny Tybetańskiej, czy rezygnacja ze zbrojnego włączenia Hongkongu. Przebywający równolegle z delegacją chińską w stolicy ZSRR
sekretarz stanu USA Dean Acheson74 12 stycznia 1949 r. „zarzucił Kremlowi odrywanie północnych prowincji od Chin i przyłączanie do ZSRR”75. Istotny był kontekst
wypowiedzi Achesona, że „w przypadku Mongolii Zewnętrznej […] proces ten miał
70 BNMAU-yn gadaad charilcaany barimt bicziguudyn emechtgel (Zbiór dokumentów stosunków międzynarodowych MRL, t. I, s. 12 (w j. mongolskim), Ułan Bator 1964; Baabar, op. cit., s. 482.
71 Rząd Republiki Chińskiej pomimo uznania niepodległości Mongolii świadomie nie mianował swojego ambasadora w Ułan Bator, a funkcję szefa placówki pełnił charge d’ affaires a.i.
72 Dondogjiin Cewegmid – ur. w 1915 r. Studiował w Moskiewskim Instytucie Orientalistycznym,
był wyższym urzędnikiem MSZ i sekretarzem Ambasady MRL w ZSRR. Mianowany został prezydentem
Mongolskiej Akademii Nauk, był również znanym pisarzem.
73 Jiyatai – ur. 29 września 1900 r. w Mongolii Wewnętrznej. Od 1925 r. w szeregach KPCh. Działał jako partyjny aktywista w Chinach Północnych. Ukończył w 1933 r. Uniwersytet Narodów Wschodu
w Moskwie. Mówił biegle po rosyjsku. Był działaczem chińskiej diaspory w MRL, znał świetnie sytuację
w tym kraju. Do nominacji pełnił funkcję wiceprzewodniczącego Zgromadzenia Ludowego Regionu Autonomicznego Mongolii Wewnętrznej ChRL. Był ambasadorem w MRL (od lipca 1950 do czerwca 1953 r.).
Mongołem był również mianowany przez niego pierwszy sekretarz. X. Liu, Chińscy Ambasadorzy, Warszawa 2005, s. 32, 36.
74 Dean G. Acheson (1893–1971), polityk, dyplomata, współtwórca „doktryny Trumana”, podsekretarz w Departamencie Stanu (1945–1947), kiedy wprowadził w życie plan Marshalla; jako sekretarz stanu (1949–1953) był orędownikiem utworzenia NATO. Współtworzył zimnowojenną politykę zagraniczną
USA, autor „planu Achesona”.
75 W.J. Dziak, J. Bayer, op. cit., s. 25.
276
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
być zakończony, w odniesieniu do Mandżurii – prawie zakończony, a w stosunku do
Mongolii Wewnętrznej i Xinjiangu – w toku”76.
Wiaczesław Mołotow na polecenie Stalina zażądał od Mao, aby chińskie MSZ
dało „należyty odpór” twierdzeniom amerykańskim. Przewodniczący sporządził, co
prawda, tekst oświadczenia chińskiego, ale – po pierwsze – nie w imieniu MSZ, lecz
tylko szefa swojej komórki prasowo-informacyjnej, co było protokolarnym afrontem
dla strony radzieckiej, po drugie – podobnie jak Acheson – wśród jednostek administracyjnych Chin wymienił również Mongolię (Zewnętrzną), traktując ją na równi
z prowincjami chińskimi i tym samym jednoznacznie odrzucając jej wasalny status
wobec ZSRR77. Działania Mao miały być swoistą odpowiedzią na przyjęcie, jakie zgotowali radzieccy gospodarze delegacji chińskiej. Miały wówczas miejsce zamierzone
poważne faux pas ze strony radzieckiej, był też zakaz Stalina „okazywania specjalnych
względów” przewodniczącemu Mao78, oraz „nie uzgodnionych z nim osobiście wcześniej” kontaktów. Wydaje się jednak, że w obliczu wieloletnich rozgrywek radziecko-chińskich o Mongolię Zewnętrzną, incydenty te były pretekstem i czynnikiem drugorzędnym. W tym czasie Stalin przyznał się do błędów w swojej polityce wobec Chin
i KPCh, co nie miało dotąd precedensu. Równocześnie podsumował: „Osiągnęliśmy
wielkie zwycięstwo, a zwycięzców nikt nie sądzi”79. Było to dobrze wybrane posunięcie taktyczne i gest wobec gościa, ale miało raczej wymiar propagandowy.
W związku z powstałą sytuacją w czasie pobytu Mao Zedonga w Moskwie
(16 grudnia 1949 r. do 20 lutego 1950 r.) temat mongolski w zasadzie nie był bezpośrednio podejmowany w kilku nocnych spotkaniach i rozmowach na daczy Stalina w Kuncewie. Inny fakt, że ewentualne postawienie kwestii „powrotu Mongolii Zewnętrznej (Wai Monggu) do Chin” było podobno rozważane w wąskim kręgu
delegacji ChRL między Mao a Zhou Enlaiem, (przyleciał on do Moskwy 20 stycznia
1950 r.), przy okazji stanowczego forsowania przez ZSRR przyjęcia MRL do ONZ.
Stalin obawiał się, że Chińczycy mogą tego nie zaaprobować. Rozważano, czy w tej
sytuacji nie może on postawić tej kwestii jako warunku podpisania Traktatu o Przyjaźni, Współpracy i Pomocy Wzajemnej. To z kolei był podstawowy cel wizyty Mao
w ZSRR, dotyczył fundamentalnych kwestii bezpieczeństwa i pomocy gospodarczej
dla ChRL. W tej sytuacji, według oceny Mao, „niepodległość Mongolii Zewnętrznej
stała się faktem, Rosjanie w tej sprawie nie ustąpią, niech więc im będzie”. Ostatecznie
76 Wiąże się to z nie odkrytą do dziś tajemnicą roli Gao Ganga (1895–1955) – członka Biura Politycznego KC KPCh, wtedy I sekretarza Biura KC KPCh ds. Chin Północno-Wschodnich i premiera rządu tego
regionu. Był on podobno ściśle związany agenturalnie ze służbami ZSRR, zdekonspirowany przez Stalina.
W latach 1949–1954 wiceprzewodniczący Centralnego Rządu Ludowego, szef Komisji Planowania Gospodarczego. W 1954 r. usunięty ze wszystkich stanowisk, a w 1955 r. z partii. Aresztowany, według oficjalnej
wersji popełnił samobójstwo w wiezieniu. Ibidem, s. 22, 25, 353–356.
77 Ibidem, s. 25.
78 Ibidem, s. 21–22, 25.
79 Ibidem, s. 23.
Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
277
postanowiono sprawy nie poruszać80. Nie oznaczało to, że Mao aluzyjnie do tej sprawy
nie wracał. Mówił m.in. o swoim absolutnym zdecydowaniu „przywrócenia bezwarunkowej suwerenności nad każdą piędzią chińskiego terytorium. Jesteśmy gotowi korzystać z pomocy naszych starszych radzieckich braci, ale w żadnym wypadku nie może
to oznaczać rezygnacji z naszej suwerenności”81. Przypomniał również, że lud chiński kategorycznie odrzucił „wszystkie nierównoprawne traktaty, także te, które rząd
guomindangowski Czang Kai-szeka podpisał, jak i te, które zostały narzucone przez
carat”82. Czy to oznacza, miał po rozmowie zapytać wściekły Stalin, że „te swołoczi
mogą się domagać zwrotu obszarów włącznie z Bajkałem?”83.
Ostatecznie Traktat o Przyjaźni Współpracy i Wzajemnej Pomocy (po trzech tygodniach żmudnych przetargów Zhou Enlaia i A. Mikojana) został podpisany uroczyście
przez premiera Zhou i A. Wyszyńskiego w Wielkim Pałacu Kremlowskim 14 lutego
1950 r. w obecności Stalina i Mao. Warto w tym miejscu przypomnieć, że przy okazji
podpisania tego dokumentu obaj sygnatariusze w specjalnym oświadczeniu „potwierdzili, że niepodległość Mongolskiej Republiki Ludowej została już w pełni zagwarantowana w wyniku przeprowadzonego w 1945 r. w Wewnętrznej Mongolii referendum, które potwierdziło jej dążenie do niezawisłości i w rezultacie nawiązania z nią
stosunków dyplomatycznych przez Chińską Republikę Ludową”84.
Złożenie listów uwierzytelniających przez nowych ambasadorów, mongolskiego
w Pekinie i ChRL w Ułan Bator nastąpiło ponad pół roku po uznaniu wzajemnym
i nawiązaniu oficjalnych stosunków dyplomatycznych (3 lipca 1950 r. przez ambasadora MRL – przewodniczącemu Centralnego Rządu Ludowego ChRL – a chińskiego 10 lipca na ręce przewodniczącego Małego Churału)85. Przyjmujący listy
uwierzytelniające Mao, pogratulował Mongołom „wielkich osiągnięć wyrwania się
spod władzy nacjonalistycznych gnębicieli”. Obie strony deklarowały wzajemne
uznanie granic, chęć nawiązania i pogłębiania współpracy gospodarczej oraz wzajemne poszanowanie niepodległości, granic, nieingerencję w sprawy wewnętrzne
państwa86. Ostatnie trzy postulaty pojawiały się każdorazowo w porozumieniach
mongolsko-chińskich, lecz za każdym razem w innych okolicznościach. Niejednokrotnie też dochodziło do ich naruszenia. Tak szybkie porozumienie chińsko-mongolskie było zasługą przede wszystkim Stalina, który na pewno i szczególnie w tej
Shi Po (red.), Wai Mongu duli neimu. Zhu bien Shi Bo (Tajemnica niepodległości Mongolii Zewnętrznej), Pekin 1993, s. 409.
81 Ibidem, s. 404.
82 Ibidem, s. 405.
83 Ibidem, s. 409, 411. Nigdzie jednak nie znaleźliśmy potwierdzenia tej chińskiej informacji.
84 Dokumienty Wnieszniej Politiki SSSR, t. VII, Moskwa 1963, s. 710.
85 Jiemi waijiao wen jian. Zhongguo Renmin Gongheguo jian jiao-Dangan (Declassified Diplomatic
Documents – Archives of the Establishment of China’s Diplomatic Relations, 1949–1955), Beijing 2006,
s. 170–179.
86 S. Radchenko, The Soviets’…, op. cit., s. 4, 28.
80 278
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
kwestii nie miał zaufania również do komunistycznych władz chińskich. Nie były to
wątpliwości bezzasadne.
Przywódcy chińscy tak naprawdę uważali MRL za twór sztuczny, który należało
przy sprzyjających okolicznościach wyeliminować. Wrócili do tej kwestii półtora roku
po śmierci Stalina.
W związku z dobrymi stosunkami z ZSRR, ChRL uzyskała w tym czasie duże
możliwości aktywizacji na terenie MRL. Przywódcy mongolscy postawili ambitne
zadanie unowocześnienia państwa, lecz nie byli w stanie go dokonać bez pomocy
z zewnątrz. Brakowało wszystkiego: środków finansowych, technologii, specjalistów,
a nawet niewykwalifikowanych robotników. Zaraz po wojnie, przy realizacji większych przedsięwzięć wykorzystywano tysiące japońskich jeńców, a w następnych
latach żołnierzy radzieckich87. Bliska współpraca na linii Moskwa–Pekin odciążała
ZSRR od zwiększania udzielanej pomocy finansowej i ludzkiej Mongołom88, a także
przełamywała ich opory w otwarciu się na Chiny, co społeczeństwo mongolskie przyjęło z nieukrywanymi obawami i niechęcią89. Dla polityków z Ułan Bator ZSRR był
gwarantem niepodległości, zaś dla ChRL – główną przeszkodą przyłączenia Mongolii
Zewnętrznej do Państwa Środka90. Nową sytuację potraktowano w Pekinie jako szansę
trwałego powrotu Mongolii Północnej do Państwa Środka.
Współpracę zainicjowano 4 października 1952 r. podpisaniem umowy o ekonomicznej i kulturalnej współpracy pomiędzy MRL i ChRL. Kolejny rok przyniósł
uzgodnienia dotyczące kredytowania wymiany nietowarowej. Nie ulega wątpliwości,
że Mongołowie byli beneficjentami tej pomocy. Kiedy 29 listopada 1954 r. premier
MRL Jumdżagijn Cedenbał spotkał się z przewodniczącym Regionu Autonomicznego
Mongolii Wewnętrznej (RAMW)91 Ulanfu92, poprosił o przysłanie 20 tysięcy robotników oraz przedłużenie ich pobytu na czas nieokreślony93. W tym samym roku, Mao
i Zhou Enlai powrócili do tematu Mongolii w trakcie spotkań i rozmów z nowym
Ch. Bawden, op. cit., s. 390.
S. Radchenko, The Soviets’…, op. cit., s. 3 i 5
89 Jeden z epizodów, który wzbudził niepokój władz w Ułan Bator, miał miejsce w związku z zakończeniem budowy chińsko-mongolskiej kolei, w połowie lat 50. XX wieku doszło do spotkania przedstawicieli obu Mongolii. Wówczas „przewodniczący rządu Regionu Autonomicznego Mongolia Wewnętrzna
(RAMW), Namdżilsüren, zaproponował swojemu odpowiednikowi, S. Luwsanowi, że granica pomiędzy
Chinami a Mongolią powinna zostać otwarta. Luwsan odpowiedział, że jest to kwestia dalekiej przyszłości
[komunizmu]. Ibidem, s. 6
90 S. Radchenko, New Documents…, op. cit., s. 346.
91 Region Autonomiczny Mongolia Wewnętrzna (RAMW), historyczna Mongolia Południowa, region
utworzony dla mongolskiej mniejszości narodowej w 1947 r.
92 Mongoł Ulanfu – jeden z twórców, a następnie przewodniczący RAMW, wicepremier ChRL, członek Biura Politycznego KPCh, aresztowany w trakcie „rewolucji kulturalnej”, następnie rehabilitowany,
powrócił na krótko w skład kierownictwa.
93 29 November 1954 Record of conversation with prime minister of the MPR C. Tsedenbal, Cold War
International History Project, Washington 2003.
87 88 Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
279
przywódcą ZSRR – Nikitą Chruszczowem, który na przełomie września i października 1954 r. przebywał z pierwszą wizytą w Pekinie z okazji pięciolecia powstania
ChRL. Na pytanie premiera ChRL: „Towarzyszu Chruszczow, a co sądzicie o tym, aby
Mongolia stała się ponownie częścią Chin?” Ten odpowiedział: „Towarzyszu Zhou,
nam bardzo trudno wypowiadać się na tak sformułowane pytanie, to sprawa dotycząca
bezpośrednio Mongolii i Chin, nas ona nie dotyczy, jesteśmy stroną trzecią. Nie możecie w tej sprawie rozmawiać bezpośrednio z Mongołami?”. Gospodarz nie ustępował,
domagając się odpowiedzi. Chruszczow: „Nasze stanowisko będzie determinowane
stanowiskiem mongolskim, ale mogę wam powiedzieć, co ja osobiście na ten temat
sądzę. Niezwykle powątpiewam, aby towarzysze mongolscy przyjęli z radością waszą
propozycję […] Chce podkreślić, że oczywiście nie mam zamiaru zastępować przywódców mongolskich i wypowiadać się w ich imieniu94 […] sami Mongołowie muszą
rozwiązać ten dylemat”95. Konkluzja przywódcy ZSRR była następująca: „O losach
Mongolii decyduje się nie w Moskwie i nie w Pekinie, ale w Ułan Bator”96.
Pomimo takiego stanowiska Kremla, przywódcy ChRL nadal liczyli na przejęcie Mongolii Zewnętrznej, o czym świadczy pomoc gospodarcza na rzecz MRL. Na
podstawie zawartej 26 sierpnia 1956 r. umowy, przez kolejne trzy lata przekazana
została przez ChRL bezzwrotna pomoc na sumę 160 milionów (starych) rubli. Chińczycy rozpoczęli również budowę 13 obiektów, przede wszystkim fabryk. Na terenie Chin szkolono mongolskich specjalistów. Spektakularne przykłady współpracy
i „przyjaźni” miały przysłonić wielowiekową niechęć, której jednak nie można było
całkowicie ukryć97.
W trakcie rozmowy z I sekretarzem Mongolskiej Partii Ludowo-Rewolucyjnej
(MPLR) Dashiynem Dambą98, we wrześniu 1956 r., przewodniczący ChRL Mao upierał się przy udzieleniu pomocy jego kraju dla Mongolii jako wyrównaniu rachunków
za lata ucisku i eksploatacji99. Padły wówczas znaczące słowa, że podobna polityka
prowadzona jest nie tylko wobec Mongołów, lecz „wszystkich mniejszości narodowych w kraju”. Wynikało z tego, że Mao traktował Mongolię Zewnętrzną za obszar
podobny do innych terenów w granicach ChRL, zamieszkałych przez mniejszości
Wai Mongu duli neimu…, op. cit., s. 415–416.
S. Radchenko, The Soviets’…, op. cit., s. 5.
96 “Prawda” z 2 września 1964 r.
97 29 November 1954 Record of Conversation With Prime Minister of the MPR C. Tsedenbal, op. cit.
98 Dashiyn Damba (1908–1993), sekretarz KC MAHN (1939–1940), I sekretarz KC MAHN (1954–
–1958).
99 Damba: „W ubiegłym roku udzieliliście nam dużej pomocy wysyłając 13 tysięcy robotników i techników […], w tym roku daliście nam grant w wysokości 160 milionów rubli”. Mao: „Powiedziałem to już
wcześniej: to nasz obowiązek. Te liczby są za małe. Kiedy je przytaczasz czuję wstyd”. Damba: „Jeszcze raz
chciałbym wyrazić naszą głęboką wdzięczność. Wasza pomoc dla nas jest wielką przyjacielską pomocą. Nie
możemy patrzeć na to jak na »dług«”. Mao: „Ale my myślimy w ten sposób. Postępujemy na zasadzie równego współistnienia. […] Nie robimy tak tylko z wami, ale ze wszystkimi mniejszościami w kraju. […]. Tylko w ten sposób możemy budować wzajemne zaufanie”. S. Radchenko, New Documents…, op. cit., s. 350.
94 95 280
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
etniczne100. Podkreślał, że ustalenia odnośnie do Mongołów będą stanowiły wzór101
przy rozwiązywaniu problemów etnicznych na innych terenach Chin, jako że „wszystkie prowincje, miasta i powiaty mają własne problemy narodowe”102. W tym czasie
MRL nie utrzymywała bezpośrednich relacji z Regionem Autonomicznym Mongolii
Wewnętrznej. Przewodniczący ChRL zaproponował otwarcie konsulatu MRL w Höhhot w stolicy RAMW, pomimo że – jak stwierdził – nie konsultował tego jeszcze
z ministerstwem spraw zagranicznych103.
W trakcie tego samego spotkania Mao obiecał wysłać 100–300 tysięcy robotników do kraju, w którym razem było około 52 tysięcy rodzimych robotników i którego
populacja liczyła wówczas 800 tysięcy osób, w tym 45 tysięcy Chińczyków ze „starej” emigracji104. Wzbudziło to zrozumiały niepokój władz MRL105. Sugestia A. Mikojana, aby Mongolia rozwijała własną klasę robotniczą, nie przystawała do realiów,
bowiem brakowało ludzi do wszystkiego106. Z tych powodów Cedenbał, choć chętnie korzystał z chińskiej pomocy, wolał uzyskać ją w postaci etnicznych Mongołów
z RAMW niż Hanów, tłumacząc tę prośbę kwestiami kulturowymi i lingwistycznymi.
Chodziło mu o przyciągnięcie Mongołów z Chin nie na krótki okres (jak robotników
chińskich), lecz o uzyskanie dla nich permanentnej rezydencji. Kierownictwo mongolskie podejmowało nieudane zresztą próby powiększenia populacji własnego kraju
o Mongołów z regionów przygranicznych107. W 1957 r. szef delegacji mongolskiej,
Cz. Sürendżaw108, poruszył te kwestie na spotkaniu z premierem ChRL, Zhou Enlaiem109.
Spotkał się on z odmową, uzasadnianą niewielką populacją Mongołów w RAMW,
którzy ustępują liczebnie zamieszkującym te tereny Hanom. Co więcej, Zhou wystąpił z propozycją, aby ze słabo zaludnionych obszarów Gobi110 przenieść pasterzy na
inne tereny, a na ich miejscu umieścić osadników chińskich, którzy rozpoczęliby tam
uprawę ziemi. Spowodowało to ostrą reakcję Sürendżawa, który stwierdził, że „nie
posiadają nadwyżki terytorium”111.
Ibidem, s. 342.
16 grudnia 1957 r. Mao wystosował polecenie, aby zapis rozmów wysłać do Ambasady ChRL
w Mongolii, komitetu partii w RAMW oraz wszystkich pozostałych komitetów. Ibidem, s. 353.
102 Ibidem, s. 342.
103 Ibidem, s. 351.
104 Ibidem, s. 352.
105 Ibidem, s. 342.
106 Ibidem, s. 344.
107 Ibidem, s. 342–344.
108 Cz. Sürendżaw, naukowiec i polityk mongolski, prezydent Mongolskiej Akademii Nauk, przewodniczący Towarzystwa Przyjaźni Mongolsko-Koreańskiej.
109 Zhou Enlai (1898–1976), jeden z najbardziej zasłużonych historycznych przywódców KPCh, jeden
z twórców ChRL; premier rządu (1949–1976) i pierwszy minister spraw zagranicznych (1949–1958); wice­
prze­wodniczący LPKKCh (1949–1954), a następnie jej przewodniczący (1954–1959); członek BP (1927–
–1976) i jego Stałego Komitetu (1956–1976); wiceprzewodniczący KC KPCh (1945–1966, 1973–1976);
w styczniu 1976 r. zmarł.
110 Południowa część Mongolii Zewnętrznej, leżąca wzdłuż granicy z RAMW.
111 S. Radchenko, New Documents…, op. cit., s. 343.
100 101 Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
281
Podejście to uwidoczniło się w wyraźny sposób w trakcie spotkania 7 kwietnia
1956 r. między członkiem prezydium KC KPZR A. Mikojanem a wiceprzewodniczącymi KC KPCh Liu Shaoqi i Zhou Enlaiem, gdy gospodarze ponownie przypomnieli,
że Mongolia była niegdyś częścią Chin. W jego trakcie strona chińska usiłowała przekonać radzieckiego wysłannika, że uznanie MRL było „jednym z błędów Stalina”.
Zhou Enlai przypomniał, że w 1949 r., w czasie pobytu A. Mikojana w Chinach,
podnieśli kwestię możliwości powrotu Mongolii Zewnętrznej do Chin, ale Stalin za
jego pośrednictwem dał negatywną odpowiedź. Premier chiński zapytał rozmówcę czy
nie uważa tej odpowiedzi za jeden z błędów Stalina112. Gość z Moskwy stwierdził,
że „w tej akurat kwestii Stalin się nie mylił, gdy uznał, że decyzja o ewentualnym
przyłączeniu się do Chin może zapaść tylko w Ułan Bator”. W trakcie rozmowy Liu
Shaoqi dodał, że „Chińczycy bardzo cierpią z powodu mongolskiej secesji. Zauważył
on, że kiedy Związek Radziecki świętował rocznicę 300-lecia reunifikacji Ukrainy
z Rosją, [niektórzy] w Chinach twierdzą, że 300 lat temu Mongolia już była częścią
Chin i zadają pytanie, czy nie mogłaby ona zostać ponownie zjednoczona z Chinami.
Chińczycy, ciągnął dalej Liu, uważają Mongolię, podobnie jak Tajwan, za część ich
terytorium. […] Mikojan odparł, że »błędem jest porównanie Mongolii z Tajwanem.
Na Tajwanie żyją Chińczycy, lecz w Mongolii jest zupełnie inny naród. Mongolia
de facto nie była częścią Chin nawet za cara«”113. Wówczas premier ChRL stwierdził: „Nie podnosimy kwestii reunifikacji, bo to można zrobić później, lecz wyrażamy
opinię naszego narodu”. Wielokrotnie w tej rozmowie sugerował, że przyłączenie
Mongolii można odsuwać w czasie, lecz i tak jest to nieuniknione114. Równocześnie
Chińczycy interpretowali deklaracje Moskwy jako chęć zwiększenia swoich wpływów
w Mongolii, łącznie z jej wchłonięciem
W kontekście pogarszających się stopniowo stosunków z ZSRR, ChRL próbowała
przeciągnąć MRL na swoją stronę. 28 grudnia 1958 r. podpisano umowę o zwiększeniu
pomocy zarówno finansowej, jak i technicznej. Na jej podstawie Chiny miały udzielić
pożyczki w wysokości 100 milionów (starych) rubli, której spłata towarami rozpoczęłaby się w 1962 r. Na podstawie porozumień z 1958 r. i 1960 r. Chiny wsparły budowę
20 obiektów przemysłowych i mieszkaniowych w MRL115. Dużą wagę w tych planach
Pekinu „włączenia” Mongolii Zewnętrznej do Chin odgrywała kwestia budowy infrastruktury komunikacyjnej i transportowej. Może stanowić to wytłumaczenie wysiłku,
jaki strona chińska włożyła w budowę kolei, łączącej Ułan Bator z Pekinem oraz
z Höhhot. W ramach chińskiej pomocy do MRL przyjechało ponad 10 tysięcy pracowników z Chin, którzy na przełomie lat 50. i 60. XX wieku wyprodukowali majątek
Ibidem, s. 23.
Ibidem, s. 24–25. Najpewniej chodzi o ogłoszenie niepodległości przez Mongolię Zewnętrzną
w 1911 r. W praktyce już wcześniej Chiny utraciły kontrolę nad Chałchą, której przedstawiciele mieli intensywne kontakty z przedstawicielami rosyjskimi.
114 S. Radchenko, New Documents…, op. cit., s. 15, 23–25.
115 Ch. Bawden, op. cit., s. 390.
112 113 282
Jan Rowiński, Katarzyna Golik
szacowany na 340 milionów tugrików116. Jak bardzo ChRL zależało na rozbudowie
powiązań z MRL, świadczy fakt, że znalazła się ona na trzecim miejscu państw, które
korzystały z pomocy udzielonej przez ChRL innemu państwu117.
Była to oznaka długofalowej strategii. ChRL również zależało na rozwoju tego
kraju przy znaczącym własnym uczestnictwie. Pomoc ekonomiczna Chin miała z jednej strony zjednać Mongołów, z drugiej dawała możliwość wywierania nacisku gospodarczego na Ułan Bator. Na pewno, chodziło o spowolnienie, osłabienie procesu zbliżenia MRL z ZSRR, poprzez zmniejszenie mongolskiej zależności (przede wszystkim
gospodarczej) od północnego sąsiada.
W ten sposób terytorium Mongolii stawało się ponownie areną, początkowo
„cichej”, ale później coraz ostrzejszej rywalizacji w „obozie pokoju i socjalizmu”
między „połączonymi braterstwem na wieki” ZSRR a ChRL.
Ostatni głośny epizod, dotyczący podtrzymania (pośrednio) roszczeń strony chińskiej wobec Mongolii, miał miejsce w wywiadzie Mao Zedonga podczas rozmowy
z delegacją Socjalistycznej Partii Japonii 10 lipca 1964 r. Przywódca chiński, przy
okazji prezentowania stanowiska ChRL wobec problemu Wysp Kurylskich, poruszył
temat „ziem utraconych”. Głównym adresatem był Związek Radziecki. „Terenów okupowanych przez Związek Radziecki – mówił – jest zbyt wiele. Zgodnie z porozumieniem jałtańskim, Związek Radziecki pod pozorem zabezpieczenia niezależności Mongolii, faktycznie opanował ten kraj. Mongolia zajmuje znacznie większą powierzchnię niż Wyspy Kurylskie. W 1954 r. kiedy Chruszczow i Bułganin byli w Chinach,
poruszyliśmy ten problem, ale nie chciano z nami rozmawiać”. W wypadku Chin Mao
wspomniał również, że „tereny na wschód od Bajkału stały się terytorium Rosji zaledwie 100 lat temu”, podobnie jak te „na północ od Amuru […] włączone do Związku
Radzieckiego. Nie przedstawiliśmy jeszcze rachunku według tego rejestru”118. Mongolskie media nagłośniły sprawę z opóźnieniem – dopiero po publikacji w „Prawdzie”.
Strona chińska próbowała zatrzeć złe wrażenie w trakcie wizyty w MRL 30 września
1964 r. (goście podobno nieoficjalnie cytowali przyznanie się Mao, że „strzelał ślepymi nabojami, gdyż przecież Chiny uznają MRL”), lecz unikanie dyskusji odnośnie
do niektórych problemów nie uspokoiło Mongołów119.
* * *
Poparcie dla Rosji (w różnych wcieleniach ustrojowych) znacznej części społeczeństwa mongolskiego nie tyle wynikało z sympatii do północnego sąsiada, ile
Ibidem, s. 344.
S. Radchenko, The Soviets’…, op. cit., . 3
118 „Sekai Skuho” z 11 sierpnia 1964 r.; „Prawda” z 2 września 1964 r.; S. Radchenko, The Soviets’…,
op. cit., s. 7–8; A. Halimarski, Polityka Chin wobec państw socjalistycznych, w: Pekin. Dyplomacja i polityka, Warszawa 1982, s. 36.
119 S. Radchenko, The Soviets’…, op. cit., s. 8, 26–30.
116 117 Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej
283
z niechęci i obaw do południowego. Panowało powszechne, uzasadnione zresztą –
przekonanie, że Moskwa w swoim najlepszym, własnym interesie będzie zainteresowana w utrzymaniu niepodległej Mongolii. Do dzisiaj w polityce zagranicznej Ułan
Bator definiowane jest to jako naturalna przeciwwaga wobec Chin, gdyż nadal panuje
opinia, że Pekin nie zrezygnował z dążenia do zdominowania ich kraju i „zjednoczenia go z macierzą”. Utwierdzają takie przekonanie głoszone w ChRL poglądy chińskich naukowców i publicystów w wydawnictwach encyklopedycznych i leksykonach,
a także książkach i artykułach, że „jest ona integralną częścią Chin pod tymczasową
mongolską administracją”, czy określenie Czyngis Chana jako wodza „jednego z niewielkich plemion w północnej części Chin” i przodka chińskiej dynastii. Innym przykładem tego sposobu myślenia jest przywoływana książka Tajemnice niepodległości
Mongolii Zewnętrznej (Wai Mongu duli neimu),wydana w Państwowym Wydawnictwie Ludowym w Pekinie w 1993 r.
Chińczycy zdają sobie sprawę z tych mongolskich uprzedzeń i od 1994 r. podejmują niezwykle aktywne i w różnym stopniu skuteczne wysiłki na rzecz rozwoju przyjaznych stosunków, podkreślając we wszystkich oficjalnych deklaracjach, że uznają
i szanują niepodległość, suwerenność i integralność terytorialną Mongolii. To Chiny
wyrastają na najważniejszego partnera gospodarczego Mongolii, który może pomóc
zmodernizować kraj. Ich pozycja wraz z dynamicznie rosnącym potencjałem i wpływami regionalnymi, kontynentalnymi i globalnymi umacnia się.
Główny kurs polityki zagranicznej po 1990 r., który zręcznie realizują w praktycznym działaniu przywódcy mongolscy, polega na tym, aby obok budowy przyjaznych
stosunków z obydwoma wielkimi sąsiadami, umiejętnym i rozważnym ich wzajemnym równoważeniem, tonować ponadto ich wpływy przez intensywne rozwijanie polityki „trzeciego sąsiada”, czyli stosunków ze Stanami Zjednoczonymi, Japonią, Koreą
Południową i Unią Europejską. Pomoc ze strony tych właśnie państw stanowi około
jednej trzeciej całości PKB kraju.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Małgorzata Klatt
Europeanization and Poland:
two-way flow?
The 2004 European Union (EU) enlargement has been commonly viewed as a “big
bang”, signifying great changes in the EU. There has been extensive literature attempting to foresee the impact of post-communist new members’ entry on the functioning of
the EU1. The first years of the Central and Eastern European (CEE) states’ membership
in the EU have provided a new area for research both on the role of the new members
in the EU, and on the possible impact of the EU on the new members.
This paper begins by reviewing the literature on the impact of transnationalism
and interdependence of the EU and of national administrative and governance systems
triggering Europeanization with the aim to assess the Europeanization of Poland’s foreign policy. This paper adapts the notion of Europeanization as a three-way process
which is developed down-wards, up-wards and horizontally. It analyses this three-way
flow of Europeanization within the context of Poland’s foreign policy and its effects
on Poland’s approach to the EU’s Eastern neighbours. Such an approach to Europeanization fills the gap in the new and under-researched field of study on up-ward and
transnational effects of Europeanization offering original insights into the influence of
member states on the integration of the EU.
Based on the literature review on Europeanization the framework is established
to provide a basis for analysing the three dimensions of Europeanization of Poland’s
foreign policy: the national, the EU and the horizontal. The national dimension focuses
on a possible change in a national approach to formulation of policy preferences in
Poland, after 2004.
1 See for example: A. Moravcsik, M.A. Vachudova, National Interests, State Power and EU
Enlargement, „East European Politics and Societies” 2003, Vol. 17, No. 42; T.H. Ilves, The Plejades Join
the Stars: Transatlanticism and Eastern Enlargement, „Cambridge Review of International Affairs” 2005,
Vol. 18, No. 2; K. Cordell (ed.), Poland and the European Union, London 2000; S. Croft, J. Redmond,
G. Wynrees, M. Webber, The Enlargement of Europe, Manchester 1999.
286
Małgorzata Klatt
The second dimension focuses on the policy-processes within the EU where the
“export” of national preferences and their transformation may be noticed; particularly
the coalition building and the negotiating strategies of the national government are
analysed.
Furthermore, the paper also considers the horizontal interaction of EU member
and non-member states through the analysis of cooperation outside the EU framework
which may result in exchange of ideas, power and policies between them.
Based on this starting point the paper proceeds to assess the impact of Europeanization on Poland’s foreign policy towards its Eastern neighbours on the example of
the Eastern Partnership (EaP) policy. In the case of the Eastern Partnership the main
areas to consider are the change of the Polish preferences towards the EU policies
directed towards its Eastern neighbours after Poland joined the EU, the “export” of
Poland’s preferences to the EU and the horizontal exchanges Poland may have triggered between the EU member states and its Eastern neighbours.
Following the review of the literature and the in-depth analysis of the Eastern
Partnership policy in three proposed dimensions, this paper proposes that Poland has
not only been Europeanized through its integration with the EU (two-way flow of
Europeanization), but it itself became the exponent of Europeanization through its
Eastern Partnership initiative (Europeanization beyond Europe). The EaP is a significant initiative in the way it reinvigorates the European Neighbourhood Policy (ENP).
At the same time, the Eastern Partnership provides the means for redefining Poland’s
role in the political landscape of the EU and to infiltrate its national identity and ideals into the EU’s political reality.
1. Europeanization – three-way flow
In recent years, Europeanization has become a term commonly used in international
relations, social sciences and particularly in European studies. The concept of Europeanization has been popular among the scholars of European studies; however, the
definition and applicability of the term has been strongly contested. Europeanization
is, in an important part formed, in opinion of Philomena Murray, by “the transnationalism and the interdependence of the EU and of national administrative and governance
systems”, transforming both the EU and the member states2. These transformations
create an extensive area for the research of power and influence in the EU.
In the context of European foreign policy, Europeanization occurs at a national
level where national political structure, administration, policy processes and policies
2 P. Murray, Uses and Abuses of the Concept of Integration, in: Ch. Rumford (ed.), Sage Handbook of
European Studies, London 2009, pp. 227–244.
Europeanization and Poland: two-way flow?
287
are being “oriented into the European direction”3. The “national adaptation” is understood as a change of position or policy problem as a result of the participation in the
Common Foreign and Security Policy (CFSP).
The definition predominantly used in political science studies of the EU is one
that follows Claudio M. Radaelli:
“Europeanization consists of processes of a) construction, b) diffusion and c) institutionalisation of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles,
‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the EU policy process and then incorporated in the logic of domestic
(national and subnational) discourse, political structures and public policies”4.
Such an approach to Europeanization focuses largely on the transformative effect
of the EU governance system on the political institutions, policies, and political processes of the member states. This is problematic as it considers Europeanization as
uni-directional, top-down process. Although Radaelli acknowledges the existence of
different Europeanization dynamics, he particularly concentrates on processes regarding EU influence on national structures and policies. The majority of researchers
drawing upon social constructivist literature, however, perceive Europeanization as
a “mutual constitutive” process of change. This leads to the examination of Europeanization as a two-way relationship between agency and structure, where agency is
being transformed by the participation in the EU structure, but at the same time agency
is transforming the EU processes and structure5.
Such an approach generates a growing interest in exploring other notions of Europeanization, such as the analysis of the “national inputs” of member states and their
effect on EU policies and decision-making processes in the EU institutions (up-wards
process)6.
The “national inputs” affecting EU policies and decision-making processes in the
EU institutions, and the main point of access in the EU system for member states,
have been classified in many ways. Helen Wallace, for example, suggests four channels through which the nation state might exercise its influence in the EU.7 Wallace
focuses on policy processes, such as policy design, the negotiation stage, legitimation
and the implementation of the policies. In Alberta Sbragia’s view, the effects of the
N. Nugent, The Government and Politics of the European Union, London 2006, p. 523.
C.M. Radaelli, Europeanisation: Solution or Problem? „European Integration online Papers” (EIoP)
2004, Vol. 8, No. 16, p. 3, http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-016a.htm (05.03.2009).
5 T. Boerzel, Shaping and Taking EU Policies: Member States Responses to Europeanisation, „Queen’s
Papers on Europeanisation” 2003, No. 2, http://www.qub.ac.uk/schools/SchoolofPoliticsInternationalStudie
sandPhilosophy/FileStore/EuropeanisationFiles/Filetoupload,38412,en.pdf (05.03.2009).
6 A. Milward, The European Rescue of the Nation-State, Santa Monica 1992; H. Wallace, Exercising
Power and Influence in the EU: The Roles of The Member States, in: S. Bulmer, C. Lequesne, (eds.), The
Member States of the European Union, Oxford 2005.
7 H. Wallace, Exercising Power and Influence in the EU: the Roles of Member States…, op. cit., p. 27.
3 4 288
Małgorzata Klatt
incremental “knitting together” of the EU and the states may be seen through elites
(elite socialization), policies, and politics (political discourse, political debate)8.
The scholars also recognize that the Europeanization process refers not only to
the vertical dimension (EU-member state), but it is also characterized by horizontal
dynamics (nation state-nation state). The horizontal dynamics result from exchange
of ideas, power and policies between member states’ actors created by the context
provided by the EU9. The horizontal process creates a culture of cooperation, which
includes the harmonization of ideas and policies between the member states or between
the member state and non-member state. Horizontal linkages put pressure on actors
without the involvement of supranational institutions. Horizontal cooperation may also
create linkages to other transnational organizations and the non-EU members. According to Bulmer and Radaelli, the horizontal pattern of Europeanization is particularly
witnessed in the area of the CFSP, where the supranational institutions are less influential, and cooperation and mutual learning prevail between the member states10. In
the policy areas where the national governments are the key actors, where decisions
are subject to unanimity amongst the governments, or where the EU is simply an arena
for the exchange of ideas, the supranational institutions have very weak powers and
they cannot act as strong agents promoting Europeanization. Nevertheless, as Bulmer
and Radaelli argue, Europeanization still takes place, but it is much more voluntary
and non-hierarchical.
2. The research framework
To illustrate the three-way flow of Europeanization within the Poland’s foreign policy
context, this paper employs a three-dimensional research framework: national, the EU
and horizontal. The national dimension of Polish foreign policy towards its Eastern
neighbours focuses on a possible change in a national approach to formulation of
policy preferences after Poland joined the EU. The second dimension focuses on the
policy processes within the EU where the “export” of national preferences and their
transformation may be noticed. Furthermore, the paper considers the horizontal interaction of member and non-member states outside the EU through the analysis of
cooperation outside the EU framework which may result in exchange of ideas, power
and policies between member states and non-member states created by the context
provided by the EU.
8 A. Sbragia, From ‘Nation-State’ to ‘Member-State’: The Evolution of the European Community, in:
P.M. Luetzeler (ed.), Europe after Maastricht. American and European Perspectives ... p. 70.
9 C.M. Radaelli, Europeanisation: Solution or problem…, op. cit., p. 7.
10 S. Bulmer, C. Radaelli, The Europeanization of National Policy, in: S. Bulmer, C. Lequesne, The
Member States of the European Union, op. cit., p. 345.
Europeanization and Poland: two-way flow?
289
2.1. The National Dimension
National preferences and national interests, which emerge from the domestic system,
are central to EU decision-making. The literature overview on national preference formation with regard to European integration reveals that there are several explanations
for the phenomenon.
The dominant motivation for preference formation, in the view of liberal intergovernmentalists (LIs), is that economic benefits are generated by “patterns of economic interdependence.”11 It is the interests of domestic economic groups which shape
preference formation. In liberal intergovernmentalists’ view the national preferences
are not formed or changed in the course of international negotiations, and national
governments are rational, unitary actors who negotiate and bargain with other states
to maximise their earlier defined interests. Preference formation forms an integral part
of the LI framework.
The contrasting view on the nature of preference formation is presented by functionalists12. In their view, preference formation for a particular policy is influenced by
the state’s involvement in EU processes and cooperation with EU institutions. Therefore, integration in one sector produces pressures for integration in other related sectors. The preferences of political actors are based on the values they hold and may be
redefined leading up to the preference change13.
Social constructivists, on the other hand, see national preferences as endogenous. Interests, in their view, derive from social interaction. Furthermore, they explain
human behaviour in terms of a “logic of appropriateness”, learned through socialisation processes and past experiences. Constructivists argue that norm-guided behaviour
differs from strategic behaviour, because actors are trying to “do the right thing” rather
than consciously maximise their preference14. In other words, norms and rules shape
actors’ identities and preferences.
Historical experiences15, size16 and the ideology of the governing elites17 are also
seen as important factors influencing national preference formation. Traditionally, most
A. Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht,
London 1998, p. 6.
12 See for example: W. Sandholtz, Choosing Union: Monetary Politics and Maastricht, „International
Organization” 1993, Vol. 47, No. 1, pp. 1–39.
13 E.B. Haas, Does Constructivism Subsume Neo-Functionalism?, in: T. Christiansen, K.E. Jorgensen,
A. Wiener, The Social Construction of Europe, London 2001, p. 23.
14 T. Risse, Social Constructivism and European Integration, Oxford 2004, p. 163.
15 C. Archer, N. Nugent, Introduction: Does the Size of Member States Matter in the European Union?
“Journal of European Integration” 2006, Vol. 28, No. 1.
16 B. Thorhallsson, The Size of States in the European Union: Theoretical and Conceptual Perspectives, „European Integration” 2006, Vol. 28, No. 1, pp. 7–31.
17 M. Aspinwall, Preferring Europe. Ideology and National Preferences on European Integration,
„European Union Politics” 2002, Vol. 3, No. 1, pp. 81–111.
11 290
Małgorzata Klatt
of the academic literature analysing factors that influence preference formation bases its
empirical research primarily on the older EU member states, such as the UK, Germany
or France. Nevertheless, after the 2004 EU enlargement, the preferences of the new
members started attracting scholarly attention. Tim Haughton and Nathaniel Copsey,
for example, attempted to recognise the differences in preference formation between the
new and old member states18. They suggest that in the case of the CEE members the size
of the state, especially with regard to ambition and capacity, and the nature of post-communist transition, play significant roles. With respect to attitudes towards deeper integration, Haughton and Copsey note that it is the ideology of the governing elites which
play an important role in preference formation, while in the area of the EU’s external
politics it is geography and the sense of self-importance that are the most influential.
Since its accession to the EU, Poland has consistently demonstrated its willingness to play an active role in formulating the EU’s policy towards its Eastern neighbours with the objective to engage the EU in the East and promote the EU’s expansion
beyond its eastern borders19. Poland’s foreign policy objectives towards its Eastern
neighbourhood result from the combination of its Central-Eastern European identity
(formed on the basis of geopolitical and historical factors), attachment to European
norms and its political and economic interests.
The 2004 enlargement not only connected the West and the East, but also created
new divisions, particularly between the more developed Central Europe and those
lagging behind. Poland’s preferences towards its Eastern neighbours are significantly
influenced by the Polish national identity which is closely interwoven with the wellbeing of its Eastern neighbours (Walicki, 1982; Najder, 2005)20. The Polish foreign
policy objectives are based on the belief that the independent Eastern neighbours are
the foundation of Polish and European security and stability in the region. According
to Poland’s National Security Strategy (2007), the strengthening of democratic aspirations in Ukraine, Moldova and the South Caucasus, and the democratization of Belarus, would reinforce Poland’s security.
Poland’s preference for formulating the EU’s policies towards its Eastern neighbours is very high regardless of the political orientation of the governing elites. Since
the 1990s, all foreign ministers’ policy statements have included relations with the
Eastern neighbours as a priority of Polish foreign policy. Poland’s willingness to
18 N. Copsey, T. Haughton, The Choices for Europe: National Preferences in New and Old Member
States, „Journal of Common Market Studies” 2009, Vol. 47, No. 2, pp. 263–286.
19 Already in 1998, Bronisław Geremek, the Foreign Minister, emphasized: „Poland’s participation in
the Common Foreign and Security Policy, [...] will enhance the EU policy towards its Eastern neighbours,
contributing to the development of open and partner-like relations with countries remaining outside the
enlarged Union”. In early 2003, Poland put forward a proposal to create the Eastern Dimension
20 A. Walicki, Philosophy and Romantic Nationalism, Oxford 1982; Z. Najder, Przyszłość więzi kulturowych między narodami w Europie Środkowo-Wschodniej, Ośrodek Myśli Politycznej, 4 października
2005 r., http://www.omp.org.pl, (20.03.2009).
Europeanization and Poland: two-way flow?
291
actively contribute to the formulation of the EU’s Eastern policy has been clearly
declared since the negotiations regarding Poland’s entry into the EU first started in
1998; nevertheless, Poland’s intentions were implemented only in 2008, in the form
of the Eastern Partnership. But did Poland’s approach towards its Eastern neighbours
change as a result of its EU membership? And if so, in what ways?
2.2. The EU Dimension
Although the infiltration of the member states’ policy preferences (bottom-up Europeanization) into the EU can be observed during different phases of policy negotiations,
the overview of the literature reveals that there is no single method used to analyse
the power and influence of the member states in the European Union. The explorations of power to project particular national preferences in the European Union have
been undertaken in light of different theoretical approaches. For example, at the core
of liberal intergovernmentalism rests hard interstate bargaining, based on the relative
power of nation states. Bargaining occurs regularly in EU affairs, yet in Michael E.
Smith’s view (2000), this type of cooperation tends to be discouraged in the CFSP.
Smith argues that problem-solving is becoming the increasingly more dominant tendency in this domain, which involves an appeal to common interests and the use of
ostracism or peer-pressure.
When taking into account the power and influence of individual member states in
the European Union, many elements should be considered, as the relationship between
a state’s capacity and capability is very complex. Clive Archer and Neill Nugent draw
on five important factors: historic position (the date of joining the EU), geographical
location, economic strength, public attitude towards the EU and the size of the state21.
These objective factors determine “political weight” within the negotiating process.
Nevertheless, to understand policy outputs fully, it is important to study more than
power. The role of ideas, norms and socialisation is also important. Helen Wallace
presents several other particularly significant indicators of influence in the EU system,
such as: political practice, which refers to gaining peer respect through a particular
political behaviour; example setting, which describes influence through observable
practices within a particular member state; the ability to propose persuasive ideas; setting compelling demands, which refers to a particular concern of a government toward
a specific case and an ability to project it in the EU; and credibility and consistency
in a political approach towards the EU22.
With regard to Poland’s influence in the EU, Nathaniel Copsey and Karolina
Pomorska suggest analysing several elements, including the intensity of a member
21 22 C. Archer, N. Nugent, Introduction: Does the Size of Member States…, op. cit., p. 1.
H. Wallace, Exercising Power and Influence in the EU: The Roles of Member States…, op. cit., p. 38.
292
Małgorzata Klatt
state’s policy preferences, assessing skills at alliance building, administrative capacity,
credibility and a level of persuasive advocacy for a particular policy and the receptiveness of other member states23.
For the purpose of this paper the ability of the national government to promote
its ideas and policies within the EU institutions will be analysed focusing on the government’s ability to build coalitions and its negotiation skills in pursuing its national
objectives.
As noted by John Peterson, the European decision-makers have adjusted to the
specificity of the EU decision-making process, which in part has unwritten rules that
have emerged over time through practice24. Consensus and compromise are highly
valued. It is also accepted, as Peterson notes, to avoid formal votes in the Council.
Ability to form coalitions, particularly in the case of smaller EU members, has a significant role in influencing EU policies.
The possibility of decision-making by majority voting, according to Helen Wallace, who is the major contributor to the literature on coalitions in the EU, has changed
negotiating strategies, which in turn promotes coalition-building behaviour25.
2.3. The Horizontal Dimension
The horizontal dimension of Poland’s foreign policy-making refers to multilateral and
bilateral cooperation at the regional level with other EU member states and non-EU
members. The horizontal dimension in particular allows the free transfer of ideas,
norms and policies outside the EU but within the EU context. Therefore, an analysis
of the horizontal dimension sheds light on the developments in transnational Europeanization.
The ability of a government to build alliances with one or two governments outside the EU is an increasingly important aspect of government strategy to promote its
ideas and interests26. Poland has been actively participating in several regional groups,
such as the Visegrad Group, the Council of Baltic Sea States and the Weimar Triangle.
The cooperation within these organizations with other EU members provided an additional forum for discussing the issues related to the common region, and also allowed
for the consultation of positions for negotiation at the EU level.
23 N. Copsey, K. Pomorska, Poland’s Power and Influence in the European Union: the Case of its
Eastern Policy, Paper presented at the 104th Annual Meeting of the American Political Science Association
(APSA), Boston, 30 August 2008.
24 J. Peterson, The EU as a Global Actor, in: E. Bomberg, J. Peterson, A. Stubb, The European Union:
How Does It Work? Oxford 2008.
25 H. Wallace, Making Multilateral Negotiations Work, in: W. Wallace (ed.), The Dynamics of European Integration, New York 1990; O. Elgström, B. Bjurulf, J. Johansson, A. Sannerstedt, Coalitions in
European Union Negotiations, „Scandinavian Political Studies” 2001, Vol. 24, No. 2, pp. 111–128.
26 N. Nugent, The Government and Politics of the European Union…, op. cit., p. 526.
Europeanization and Poland: two-way flow?
293
Furthermore, the horizontal exchange of the ideas is characteristic also for bilateral cooperation outside the EU, particularly between the EU and non-EU member
states. Poland has been actively engaged in close bilateral relations with its Eastern
neighbours, such as Ukraine and Belarus. The intensive cooperation and close bilateral
exchanges, particularly regarding their democratisation and the role of the EU in this
region may become the arena for Europeanization pressures. The bilateral relations
Poland conducts with its Eastern neighbours, particularly with Russia, have important implications for its position and role in developing the EU’s Eastern policies.
Through its active engagement in the region, Poland attempts to build the image of
an “expert” in the Eastern neighbourhood, build its credibility among the EU member
states and gain support in formulating common EU policies. It is thus important to
include Poland’s efforts to formulate its role and increase influence in Europe through
effective bilateral relations. Furthermore, bilateral relations with non-member states
create an opportunity for transnational Europeanisation, including the possibility of
harmonisation of policies and ideas. This thesis considers the importance of bilateral
relations in developing the EaP, ensuring its energy security and supporting Georgia
in 2008.
3. The Eastern Partnership
The Eastern Partnership prepared by Poland and Sweden remains the most significant
contribution made by the Polish government to EU policy-making to date. The project
was first presented at the General Affairs and External Relations Council (GAERC)
meeting in Brussels on 26 May 2008. The EaP was officially launched during a special summit under the Czech Presidency in spring 200927. The principal aim of this
initiative is to strengthen cooperation with three Eastern European countries: Ukraine,
Moldova and Belarus, and three countries from the South Caucasus: Georgia, Armenia and Azerbaijan.
The Eastern Partnership is an attempt to make up for the shortcomings of the ENP,
which was criticised for its faulty design and which adopted many of the pre-accession mechanisms without including the explicit aim of membership for those states
participating in the project28. It was also an attempt to eliminate any new divisions
between the EU and its Eastern neighbours. According to the draft proposal submitted
by Poland and Sweden in May 2008, the Eastern Partnership aims to complement the
27 Council of the European Union, (2009), Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit
Prague, 7 May, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf
(31.03.2010).
28 M. Cremona, Ch. Hillion, The Potentials and Limits of the European Neighbourhood Policy, in:
N. Copsey, A. Mayhew (eds.), European Neighbourhood Policy: the Case of Ukraine, Filmer, Sussex, 2006
SEI Seminar Papers Series No. 1.
294
Małgorzata Klatt
ENP in the area of bilateral cooperation but primarily facilitates multilateral cooperation29. This cooperation would be based on the implementation of concrete projects on
a voluntary basis by each interested country. It was proposed that cooperation would
be divided into five areas: political and security; borders and trans-border movement;
economic and financial; environment; and social. To deepen bilateral cooperation
the project proposes developing a road map towards a visa-free regime and signing
a series of “deep and comprehensive free trade agreements” resulting in the creation
of a Free Trade Area. The EaP proposal also suggests launching bilateral projects in
the economic, environment and social areas, including smaller projects on student
exchange and energy supply30. On a bilateral level it establishes a clear relationship
based on joint ownership of responsibilities, including the upgrading of contractual
relations towards Association Agreements. On the multilateral level, it provides EU
expertise and financial support, which particularly results in meeting the political and
security objectives of the cooperation.
The European Commission’s Communication submitted to the European Council in December 2008 does not differ, in general, from the propositions presented by
Poland and Sweden. The Communication deals with the issues in more depth, giving
much attention to the bilateral dimension. The fifteen-page Commission document
stresses the need for a “differentiated approach respecting the character of the ENP as
a single and coherent policy framework” towards the EU Eastern neighbours. This is
a result of the changing context of relations between the EU and the Eastern Partners,
particularly the effects of the 2004 Eastern enlargement and the 2008 war in Georgia31.
3.1. The National Dimension
Polish foreign policy, particularly with regard to Western integration and its relations
with its Eastern neighbours, has been characterised by wide political consensus and
continuity32. It is argued here, however, that since Poland joined the European Union
(EU) it has been in the process of redefining its role in Europe. This process has
been fuelled by the changing Polish national identity. As Maria Janion, a prominent
Polish scholar, points out, the process of EU accession coincided with the process of
The Polish-Swedish Proposal, „Eastern Partnership”, 23 May, 2008: www.tepsa.eu/doc/draft_
proposal_eastern_partnership.pdf (22.07.2008).
30 P. Runner, Poland and Sweden to Pitch ‘Eastern Partnership’ Idea, „Eurobserver”, 22 May 2008,
http://euobserver.com/9/26194/?rk=1> (23.05.2008).
31 European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and the
Council on Eastern Partnership COM(2008) 823, p. 2, http://eeas.europa.eu/eastern/docs/com08_823_en.pdf
(02.08.2010).
32 J. Borkowski (ed.), Rola Polski w kształtowaniu polityki wschodniej Unii Europejskiej na
przykładzie Ukrainy, Warszawa 2006; Ł. Jasina, J. Kłoczowski (eds.), Poland and East-Central Europe in
the Community of Europe, Lublin 2008; K. Cordell (ed.), Poland and the European Union, London 2000.
29 Europeanization and Poland: two-way flow?
295
a momentous change in consciousness, especially in the minds of young Poles, which
leads to the reformulation of the Polish identity and belonging in the way in which the
new intellectual elite deconstructs the romantic-messianistic myth of Polish culture,
dominating since the eighteen century33. Indeed, such sentiments have been expressed by the Polish Foreign Minister, Radosław Sikorski, who perceives Poland as fundamentally different from its previous historical incarnations based on the status of
“Jagiellonian” regional power. Sikorski addresses the matters concerned with Poland’s
role in the region by not viewing Poland as a regional power, but rather aligned with
the EU’s most influential members and focused on cooperation34. The Romantic stereotypes of Polish Catholics and messianistic martyrdom, which dominated the national
consciousness, have become obsolete.
Since Poland’s membership in the EU one of the most important priorities of
Poland has been to ensure that no new division lines emerge along the Polish and EU
Eastern borders35. Nevertheless, the Schengen enlargement in December 2007 imposed
a number of restrictions on the EU’s Eastern neighbours, including a visa fee and new,
much longer and more complicated procedures. This resulted in long lines in front of
the Polish consulates (especially in Western Ukraine) and growing frustration and disillusionment particularly among Ukrainians, reinforcing the perception of the EU as a
“Fortress Europe”36. Therefore, the liberalisation of the Schengen visa regime and the
future visa free agreement for the citizens of Ukraine became the paramount issues of
the Polish strategy towards the Eastern neighbours.
The 2004 enlargement and democratic stabilization in Poland have changed also
the Polish governing elites’ perceptions of Polish national interests and the foreign policy objectives. For example, the Minister of Foreign Affairs, Stefan Meller, emphasized
that the success of a middle-size country like Poland depended on the skilful linking
of egoistic, national goals with strong support for European integration. In his view,
effective Polish politics had to include both national and European (EU) contexts37.
It can be seen that successive Polish governments pursued foreign policy based
on fundamental Polish national interests. When analysing Fotyga’s policy statement, it
becomes clear that the European Union is perceived as an instrument to realise Polish
M. Janion, Rozstać się z Polską?, „Gazeta Wyborcza” z 2 października 2004 r.
R. Sikorski, 1 września – lekcja historii, „Gazeta Wyborcza” z 28 sierpnia 2009 r., http://wyborcza.
pl/2029020,76842,6978098.html (03.09.2009).
35 The Eastern Dimension of the European Union. The Polish View. A speech by Włodzimierz Cimoszewicz, Polish Minister of Foreign Affairs, at the Conference The EU Enlargement and Neighbourhood
Policy, Warsaw, 20 February 2003, http://www.msz.gov.pl/20,lutego,2003r.,-,The,Eastern,Dimen...,Neighbo
urhood,Policy,,Warsaw,,20,February,2003,1305.html (31.01.2007).
36 J. Piekło, Donald Tusk’s Government Policy towards Ukraine, „The Institute of Public Affairs Analysis and Opinions” November 2008, No. 5, www.isp.org.pl (20.06.2009).
37 Informacja Rządu o Polityce Zagranicznej w 2006 roku. Exposé Ministra Spraw Zagranicznych Stefana Mellera, Sejm, Warszawa, 15 lutego 2006 r., „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej 2007”, Warszawa
2007, pp. 9–28.
33 34 296
Małgorzata Klatt
national interests. On almost every page of the speech transcript Fotyga emphasises:
“our priority is to strengthen Poland’s position in the EU” or “the EU is considered as
the most important platform to realise our political and economic interests”38. Fotyga
did not consider the general European interest as a Polish interest; rather, she focused
on a narrow nationalistic understanding of Polish interest.
The November 2007 parliamentary elections reshaped the Polish political scene,
with a shift from nationalistic euroscepticism toward a more liberal centrist view, with
prospects for changes in foreign policy. The Polish government formed by the Citizens’ Platform (PO) and the Polish People Movement (PSL) and headed by Donald
Tusk sought not only to re-establish closer contacts with influential neighbours, such
as Germany and the Russian Federation, but also to revitalise regional cooperation in
Eastern Europe39. Tusk’s approach contrasted with the previous government’s policy
towards Russia which focused mostly on maintaining status quo or so-called “cold
peace”, as any form of dialogue was perceived as submissive.
The change of approach toward foreign policy can be seen also in the speeches
of the Minister of Foreign Affairs, Radosław Sikorski. The analysis of Sikorski’s policy statement offers great insight into how Poland’s approach to its place and role in
Europe changed40. Sikorski defined Poland’s national interest in European terms, saying: “we are Europe and the Union” and “Poland (is) strong through the solidarity
of the European Union”. These words demonstrate that Sikorski perceives Poland as
part of the European Union and the West. Furthermore, Sikorski believes that Poland’s
interest lies in a stronger, integrated Europe which will establish itself as a global actor.
He anticipates that Poland’s role in strengthening the EU’s global role will be through
re-invigorating the European Neighbourhood Policy, particularly its Eastern dimension.
Sikorski’s statement: “the accession of Ukraine will confirm the strength of the
European model of civilization” clearly shows that strengthening links with Eastern
European countries results not from the Polish national interest, in a narrow, nationalistic sense, but rather from the EU interest. Furthermore, Sikorski argues that closer EU
links with the East would be a step towards achieving the EU’s global ambitions. This
is indicative of Poland’s growing sophistication in the “export” of its national objectives through emphasizing its meaning for the EU’s interests and its global ambitions.
With regard to Poland’s approach to Ukraine, Sikorski transparently showed that
Poland sees Ukraine’s future in the EU, just as previous Foreign Ministers have,
but pointed to Ukraine’s responsibility for its success. Sikorski confirmed his careful
38 Policy Statement by the Minister of Foreign Affairs of the Republic of Poland Anna Fotyga for 2007,
Sejm, Warszawa, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej 2008”, Warszawa 2008.
39 The Policy Statement Delivered by Tusk on 23 November 2007 at Polish Sejm, http://wiadomosci.
gazeta.pl/Wiadomosci/1,80708,4701279.html (07.04.2008).
40 R. Sikorski, The Policy Statement, 7 May 2008, the Sejm, http://orka2.sejm.gov.pl/Debata6.nsf/91
668423b136667cc12573930043a099/daba09e1f796d398c1257443002dc4f9?OpenDocument (20.10.2008).
Europeanization and Poland: two-way flow?
297
approach in his 2009 policy statement by saying: “we support Ukraine’s integration
with the West, but Ukraine should take responsibility of it”41. Although Sikorski positioned Poland as a hopeful ambassador of Ukraine’s interests, Poland did not include
the EU membership promise in the EaP. Such a proposal would diminish the EaP’s
chances of approval in the EU. Poland traditionally presented itself as a great supporter
of the Ukrainian membership in the European Union, but Sikorski recognized Poland
as part of the EU, a part of the decision-making body responsible for the consequences
of Ukraine’s future membership.
Although Poland’s national preferences have not changed, the Polish governing
elite has adjusted its thinking from that of a single nation state to that of a member
of the multi-member EU, so policy objectives became more realistic and achievable.
Such an approach allowed Poland to design the Eastern Partnership in a way that
would be realistic and acceptable to other EU members, excluding, for example, the
promise of the EU membership in the policy. Such a transformation is indicative of
the ongoing Europeanization of the Polish government’s thinking. Furthermore, it
confirms that, in fact, the Polish government presents a clear vision of its Eastern
policy and its way of implementing its national objectives. This vision accepts the
EU as a main guarantor of the successful realization of Polish objectives. The Polish
government, through its growing experience in the EU decision-making process, has
understood the importance of consensus and alignment of its national interests with
the EU’s interests.
3.2. The EU Dimension
The Eastern Partnership is a paramount project of Polish diplomacy. During the preparations of the Partnership initiative, Poles worked closely with several EU members, such as the Nordic states and other Central European members42. The Eastern
Partnership has become a Polish-Swedish initiative supported by many EU members,
such as the Czech Republic, Slovakia, Hungary, the Baltic States, Great Britain and
the Nordic States, which were involved in the early stages of policy formulation.
Sweden turned out to be a great partner for several reasons. Firstly, Sweden has more
experience dealing with the EU system and has been perceived as an established EU
member. Sweden thus ensured that the project met all the EU’s formal and informal
requirements of which Poland, as fairly new to the system, might not have been aware.
Furthermore, the Eastern Partnership proposal presented together with Sweden avoided
the assumption that it was directed against Russia - Sweden has no historical burden
R. Sikorski, The Policy Statement, 17 February 2009, Polish Sejm, http://www.msz.gov.pl/Ministe
r,of,the,Foreign,Affairs,,Mr,Radoslaw,Sikorski,,on,the,goals,of,the,Poland’s,foreign,policy,for,2009,25449.
html (10.06.2010).
42 T. Kapuśniak, Ukraina jako obszar wpływów międzynarodowych po zimnej wojnie, Lublin 2008.
41 298
Małgorzata Klatt
in relation to Russia and is independent in its energy sector. Since the beginning of
the formal presentation of the initiative, it has been important for Poland’s diplomacy
not to present this project as anti-Russian. On the contrary, in the opinion of one of
the European Commission officials (1), Poland created the opportunity for Russia to
join the projects realised under the EaP43. This approach might have influenced Germany’s approval of the EaP, which was crucial for the endorsement of the project in
the EU. The EaP endorsement was also dependent on France’s support. A Polish official from MFA (1) admits that the provisional support from President Sarkozy was
already gained by the Polish Prime Minister in March 2008 on the proviso of the
exchange of support for the Union for the Mediterranean. The French Presidency of
the EU Council in the second half of 2008, it can be argued, was to the advantage of
the Polish government, as the Presidency, according to Article 18 TEU, had a particular responsibility in advancing the EU’s political relations with third countries. President Sarkozy has already opted for closer political cooperation between the EU and
Ukraine, eventually adopting a joint declaration establishing the political framework
for cooperation during the EU-Ukraine Summit on 9 September 2008. Additionally, as
the MFA’s representative (1) revealed, good personal relations between Sarkozy and
Donald Tusk had positively influenced the outcome of the negotiations44.
More problematic negotiations occurred with Romania, Bulgaria and Greece,
mainly due to their involvement in the Black Sea Synergy initiative, which in their
view could be marginalised by the EaP. The most difficult negotiator, however, turned
out to be the Netherlands, primarily because of its generally negative approach to
enlargement45. However, the growing tension in the Caucasian region and the conflict
in Georgia in August 2008 changed the approach of the European states to the Partnership, including the Netherlands. As a consequence of the conflict in Georgia, the
Heads of States decided to accelerate the work on the EaP during the special summit
in September. The Commission representative (2) admitted “after Georgia the circumstances are good for advancement in relation to the EaP. That’s why we decided to put
forward the proposals for EaP earlier to use the window of opportunity opened after
the Georgian conflict”46. These circumstances were definitely to the Polish advantage.
Apart from the successful negotiations before the European Council decision in
July 2008 to officially accept the Eastern Partnership project, Poland’s representatives
played an important role in further preparations of the detailed project by the European
Commission. This might be regarded as the lynchpin of the institutionalisation of the
Eastern Partnership. Poland took a leadership role in influencing the preparation of the
project by the Commission. Interestingly, both the Czechs and Swedes held the EU
Interview in RELEX, DDG2, Brussels, 14 October 2008.
Interview in Polish Ministry of Foreign Affairs, Warsaw, 6 October 2008.
45 Interview in Polish Ministry of Foreign Affairs, Warsaw, 6 October 2008.
46 Interview in RELEX, DDG2, Brussels, 14 October 2008.
43 44 Europeanization and Poland: two-way flow?
299
Council Presidency in 2009 which guaranteed that the Eastern Partnership would stay
on top of the agenda in the EU. In May 2009, during the Czech Presidency, the Eastern
Partnership was officially launched and the first EU projects under the EaP were initiated
by the Swedish Presidency. For example, the preparatory work was made for a launch
of a programme supporting the development of small and medium-sized enterprises
and a project on Integrated Border Management, with a budget of 50 million Euro47.
Another interesting aspect of Poland’s activities in EU policy-making is the
observable transformation of the officials’ roles in the ministries. The specificity of
the decision-making process in the European Union and particularly the extent of the
expert committees, working groups and preparatory committees, transform the roles of
the national officials, embracing them into the political decision-making process. It can
be regarded as one of the most important forms of Europeanization of public administration. The analysis of an interview conducted in Warsaw in the MFA with one of
the officials (1) closely involved in the design of the Eastern Partnership, clearly confirmed this argument48. He claimed: “my role has been that of content-related, providing expertise but also consulting with the Swedes, writing drafts together with the
Swedish Ministry of Foreign Affairs and writing justifications for the political level”.
He sees himself as an expert providing advice on Eastern Europe and the Southern
Caucasus. In practice, however, he has been involved in the political procedures and
decision-making process cooperating closely with the European Commission (at the
time of intensive preparations of the Eastern Partnership project by the Commission,
he attended meetings in Brussels on a weekly basis) and drafting political documents
for senior officials. He was at the heart of the policy-making process in the Commission “channelling” the particular Polish perspective on the policy. But at the same time,
the Commission was not merely a “filter” for national input, the active commissioners
can also project their own policy vision. Therefore, as noted by Jowanka Jakubek, the
specificity of the policy-making process in the European Union and the conduct of
debates and complicated procedures to seek compromise have a large impact on staff
adjustment to the conditions of the Union49. This is indicative of the two-way flow of
Europeanization of Polish ministries’ officials who bring their national visions to EU
policy-making but at the same time are affected by the EU system.
The final acceptance of the Eastern Partnership by the European Council and
a positive reception of this initiative resulted from several strong points of the
proposal. Firstly, its biggest advantage was that it did not make any membership
promises, which made this project more acceptable to the members who are not
47 The Ministry of Foreign Affairs, The document for the Eastern Partnership Foreign Ministers
Informal Meeting, Sopot, 24 May 2010, www.prezydencjaue.gov.pl (26.05.2010).
48 Interview in Polish Ministry of Foreign Affairs, Warsaw, 6 October 2008.
49 J. Jakubek, Politycy i urzędnicy w koordynowaniu krajowej polityki europejskiej, „Kontrola Państwowa”, Warszawa, grudzień 2008 r., nr 6, http://www.nik.gov.pl/docs/kp/2008_6.pdf?PHPSESSID=29bcc7fd012b76c7b405dbec8da8c899 (20.05.2010).
300
Małgorzata Klatt
prepared to discuss new enlargement commitments. Yet at the same time it provided
a framework for bringing the Eastern neighbour nations closer to the EU. Secondly,
the EaP provided a response to the dissatisfaction on the Eastern Partners’ side with
the ENP to date, as it was focused on their separate, particular needs. Additionally, it
confirmed a commitment of the EU members, and Poland in particular, to prevent the
development of new divisions in Europe. But at the same time it preserved the internal cohesion of the ENP as a main EU policy toward the neighbours. Thirdly, the EaP
did not necessary antagonize Russia as it was able to join some projects, for example,
in relation to the Kaliningrad region. Russia may, however, object to the projects concerning energy cooperation with the Southern Caucasus and Ukraine.
3.3. The Horizontal Dimension
Poland’s growing experience in dealing with the EU decision-making is also apparent
in its active promotion of the Eastern Partnership outside the EU. Naturally, Poland,
as one of the leaders of the Visegrad Group, achieved the acceptance of its Eastern
Partnership project already in June 200850. According to the Joint Statement of the
Visegrad Prime Ministers released in November 2008, the V4 supported enhanced
bilateral and multilateral cooperation under the EaP in fields such as: political stabilisation, good governance, internal security, borders, economy, energy, social development and environmental issues. The Eastern Partnership provides a particularly
convenient platform for cooperation even in sensitive policy aspects. This is done
through the implementation of concrete multilateral projects aimed at bringing the
Eastern neighbourhood closer to the EU by support of its economic development,
which remains common interest of the Visegrad Group51. The V4’s potential role in
the EaP may focus on the implementation of the Schengen regime, people-to-people
contacts, and financial support of the Partnership from the International Visegrad Fund
(IVF) which the members committed to increase by 250,000 Euro each from 2010.52
Recent actions and pronouncements at the end of the Polish Visegrad Presidency from
July 2008 through to June 2009 seem to be matching this prognosis. The “Summary of
Polish Presidency in the Visegrad Group” provides a comprehensive list of activities
related to supporting the Eastern Partnership initiative53. For instance, for the first time
50 Visegrad Summit, Official Summit of the Prime Ministers of Visegrad Group Countries, Prague,
15–16 June 2008, www.visegradgroup.eu.
51 M. Dangerfield, The Visegrád Group in the Expanded European Union: From Preaccession to
Postaccession Cooperation, „East European Politics and Societies” 2008, Vol. 22, No. 3, pp. 630–667.
52 Visegrad Summit, Press Release of the Polish V4 Presidency after the Official Summit of the Prime
Ministers of the Visegrad Group Countries, Wieliczka, 3 June 2009, http://www.visegradgroup.eu/main.php
?folderID=1&articleID=23250&ctag=articlelist&iid=1 (07.06.2009).
53 The Summary of Polish Presidency in the Visegrad Group, The Chancellery of Polish Prime Minister,
25 May 2009, www.kprm.gov.pl.
Europeanization and Poland: two-way flow?
301
in their history, the Visegrad Group countries applied an IVF instrument to support
purely political activity. It was directed, inter alia, toward the countries included in
the EaP, such as Belarus and Georgia. Belarus was the programme’s first beneficiary,
with a project focusing on supporting independent Belarusian media during the local
presidential campaign, and the launch of a scholarship programme for Belarusian students in 2009 in the Visegrad countries.
The horizontal exchange among the governments of Central European EU member states created a cooperational environment outside the EU, pressuring member
states to agree on the policy without the involvement of supranational institutions.
Such a horizontal process plays a significant role in creating a culture of cooperational
behaviour which includes the harmonization of policies and ideas in the foreign policy
areas that are traditionally politically sensitive. Furthermore, such cooperation created
the links with non-EU member states, Ukraine and Belarus, providing potential foundations for the future exchange of ideas and policies. Through its member states, the
EU is penetrating the regional organizations which potentially “export” its norms and
acquis which creates the possibility of the Europeanization.
Apart from the multilateral relations with other EU member states outside the
EU, Poland has also engaged in “export” and promotion of its ideas with the EaP
partners, such as Ukraine and Belarus, to ensure they fully understand and support
the policy. For example, the EaP was debated by the Polish and Ukrainian MPs during one of the sessions of the Polish-Ukrainian parliamentary delegation meeting54.
During the meeting the Polish Undersecretary of State, Andrzej Kremer, asserted that
the EaP would form a bridge, facilitating the fulfilment of the accession criteria55.
Kremer also emphasized that the EaP would provide trade preferences and visa assistance programmes using them to improve the relations and approximation of Ukraine
with the West. Clearly, the Polish government and the parliamentary representatives
used the Polish-Ukrainian parliamentary delegation session to influence the Ukrainians’ perceptions of the Eastern Partnership. The first reactions from Ukraine on the
Partnership did not hide disappointment. Although the Ministry of Foreign Affairs of
Ukraine welcomed the initiative, it also pointed out that it should have given partners
a clear perspective of EU membership. This horizontal cooperation between the Polish
and Ukrainian parliaments has provided the arena for an exchange of ideas but also
assurance from the Polish side for an ongoing support of Ukraine’s interests in the
EU. Such a horizontal exchange also put pressure on Ukrainians to accept the Eastern
Partnership without any membership promises.
Furthermore, the Eastern Partnership itself became the arena of horizontal Europeanization, as it created the means to stimulate the cooperation between the EaP
54 Sejm Chancellary, „Kronika Sejmowa” 15 marca 2009 r., No. 33, http://www.sejm.gov.pl/wydarzenia/kronika/6kad/kronika033_6.pdf (12.06.2009).
55 Ibidem.
302
Małgorzata Klatt
partners. The Partnership not only aims at fostering regional links by encouraging
regional cooperation between the EU members and the six EaP partners, but also
by creating links among the Eastern partners themselves. This cooperation would be
based on the implementation of concrete projects (flagship initiatives) on a voluntary
basis by each interested country. In this respect, the EaP differs from the ENP framework, where the initiative lies only with the European Commission. It is an important
step forward in relations with the EU, as it enables Eastern partners to bring the matters that are the most important for them to the attention of the EU. One of such initiatives was launched, in November 2009, by the Foreign Ministers from Lithuania,
Belarus and Ukraine who had designed and discussed the plan aiming at increasing the
cooperation in the area of energy and transport. They undertook the trilateral cooperation independently before presenting their proposals to the European Commission56.
* * *
There has been much discussion in scholarly and policy-making circles about how
the eastern enlargement is changing the nature of the European Union. This paper provides some new insights regarding this particular research but it also emphasizes how
Europe and the European Union (EU) matter.
On the basis of the analysis of Poland’s foreign policy on the example of the
Eastern Partnership initiative, this paper contends that Poland’s foreign policy after
2004 has been in a process of Europeanization. There has been a significant process
of down-wards, up-wards and horizontal Europeanization taking place in Poland. By
redefining and adjusting its national interest, but not changing its general national
preferences, the Polish government was able to successfully promote and implement
its national objectives towards its Eastern neighbours into the EU’s policy. By seeking
cooperation inside and outside the EU, the Polish government gained the credibility
within the EU and increased the chances to “up-load” its ideas and policies onto the
EU system.
Although Poland’s national preferences have not been changed in a significant
way (still promoting Ukraine’s membership in the EU), Poland’s approach to fulfil its
national objectives has changed significantly. The Polish government has adjusted its
thinking from that of a single nation state to that of a member of the multi-member
EU and has presented a clear vision of its Eastern policy and the means that it has
utilised to implement its national objectives. This vision accepts the EU as the main
guarantor of the successful realization of the Polish objectives. The Polish government,
through its growing experience in the EU decision-making process, has understood
56 Week in the East, „Wspólne projekty Ukrainy, Białorusi i Litwy w ramach Partnerstwa Wschodniego” 25 listopada 2009 r. nr 40, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-na-wschodzie/2009-11-25/
wspolne-projekty-ukrainy-bialorusi-i-litwy-w-ramach-partn (31.05.2010).
Europeanization and Poland: two-way flow?
303
the importance of negotiation, consensus, bargaining and alignment in promoting and
implementing its national goals within the EU and adjusted its strategy to utilize the
EU system.
The findings of this analysis regarding the dynamics of the process of horizontal
Europeanization illustrate the growing potential of the EU member states to exchange
and shape the ideas and policies within the EU, and also to “export” Europeanization
beyond the EU. Although the literature on Europeanization has largely confined to the
impact of European integration and governance on the member states of the EU, this
analysis confirms that Europeanization beyond the EU indeed takes place. This paper,
therefore, establishes the basis for further examination of the dynamics and effects of
the horizontal Europeanization beyond the EU and even beyond Europe.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Karl Höhn
Four Early Attempts to Develop
Power Formulas (1741–1955)
1. Introduction and Methodology
The history of power formulas can be roughly divided into different time periods.
The first time period refers to all power formulas created before 1960. In 1960 Frank
Clifford German published his calculations of national power1. The paper has only
seven pages and is as such rather rudimentary. German explicitly admits the arbitrary
and subjective way in which he pieced together the numbers. He failed to attain any
recognition in academia after producing this formula, because he switched to journalism. It seems mere coincidence that this paper was noticed, remembered and subsequently cited by the Correlates of War (COW) network starting in 1963 and led by
David Singer. In any case, a more systematic era commenced with Clifford German’s
power equation in 1960. From this point power equations became much more common. A number of individuals started to quantify power with more attentiveness to
the past and current efforts in that direction, so that these people became more or less
mutually aware of each other.
I was able to trace only four formulas preceding 1960, but there may well be
many more. What is typical for that time period is again that no quantitative network
existed to review and collect power formulas. The power formulas created in that
period were more or less randomly isolated incidents unconnected to one another.
Therefore, finding such formulas is extremely difficult – little more than a matter of
luck. It is best to read the works of scholars competent in the political literature published before 1960 and hope that they mention an approach to measure power in one
of their footnotes. The problem is not that political literature is lacking, nor that there
was a lack of concern for national power and the discovery of meaningful numbers
1 See C.F. German, A Tentative Evaluation of World Power, „Journal of Conflict Resolution” 1960,
Vol. 4, No. 1, pp. 138–144, http://jcr.sagepub.com/content/4/1/138.citation (15.04.2011).
306
Karl Höhn
to approximate it. Quite the opposite: political literature is abundant, and concern for
national power is ubiquitous, but the fulfillment of these two context conditions does
not ipso facto guarantee the existence of a formula. In other words, there is far too
much related material yielding far too little in the way of systematic research. It is to
a greater extent for scholars such as diplomatic historians, who are immersed in all the
literature of the past for many reasons other than this specific one, to make a meaningful contribution to the general issue of how national power was assessed in the past2,
and hopefully here and there a forgotten power formula may come to light.
The paper is structured as follows: the power formulas are presented in chronological order with some background information (the historical/political situation,
information on the author, specific justification of the designer for his power equation),
a detailed breakdown of the factors that went into its calculation (the reasons for the
selected factors, the design of the formula, the produced results presented in a table,
possible updates on factor availability), and the reception of that power formula along
with some analysis (how did others evaluate this formula? what makes this formula
special and different from the others?).
2. Johann Peter Süßmilch (1741)
Johann Peter Süßmilch (1707–1767) was a German pioneer in the area of demography and population statistics. He studied law, medicine, and theology before becoming
a pastor. In 1741 he published the first volume of his magnum opus The Divine Order
in the Transformations of the Human Race as Demonstrated through Birth, Death,
and the Multiplication of the Same [Die Göttliche Ordnung in den Veränderungen des
menschlichen Geschlechts, aus der Geburt, dem Tode und der Fortpflanzung desselben
erwiesen], reprinted in 1765. His ambition was to gain a better understanding of God,
so he looked at the world as God’s creation. He wanted to prove God’s will in nature
by looking at the lawfulness in natural phenomena through the means of statistical
observations. For that purpose he analyzed demographic phenomena with self-designed statistical methods. His work received recognition: in 1745 he became a member of the Prussian Academy of Sciences, he also approached the king of Prussia with
unpublished memorandums.
In the Bible God says to humankind: “Be fruitful and multiply, and fill the earth,
and subdue it”3, which basically sums up the prevalent pre-Malthusian paradigm on
demographic policy. Especially from the time of Jean-Baptiste Colbert (1619–1683)
Harm Klueting’s post-doc habilitation thesis is an example for such a work on the assessment of power in the 18th century. See H. Klueting, Die Lehre von der Macht der Staaten: Das außenpolitische Machtproblem in der „politischen Wissenschaft” und in der praktischen Politik im 18. Jahrhundert, Berlin 1986.
3 Genesis 1:28, New American Standard Bible, Lockman Foundation 1995.
2 Four Early Attempts to Develop Power Formulas (1741–1955)
307
to the end of the 18th century there was a consensus that the welfare and power of the
country was directly proportional to its population4. Hence, if the aim of the state was
to increase its power, then population had to be increased, and the state had to provide every possible incentive to make that happen. In some countries the traditional
inheritance laws regarding the indivisibility of farmland were changed to facilitate
marriage; emigration was made more difficult, while immigration was encouraged;
foreigners were hired to get killed as soldiers. Under Colbert it was decreed that if
a father had ten living children, he would be exempt from taxes and other duties. Also
the first foundling homes were established for the purpose of maximizing population
growth5. Süßmilch was most clearly seen as an exponent of this view, and his formula
falls into this context.
Süßmilch writes in his work The Divine Order:
If a country has as many inhabitants as one three times larger, so is its reputation,
power and security three times greater, or the splendor of the latter three-times smaller6.
The assertion can be directly transformed into a mathematical power formula:
power = population x population density
or
power = population2 / area
The formula uses the standard population density also known as arithmetic density7.
Süßmilch reasoned that a larger territory implied more neighbors and thus more
potential for conflict. Further, that a lower population density made a country harder
to control. His central argument is that high population density implies in general
higher development. Thus it is easier and faster logistically to implement measures in
a small country with a high population than in a large country with a small population.
Such measures include defense and security but also “concern for the preservation of
good manners, virtue, bravery, military training and discipline.”8 Along a similar line
Differences in the per capita national income of countries were relatively minor in pre-industrial
times (see A. Maddison, 2010. Statistics on World Population, GDP and Per Capita GDP, 1–2008 AD, 2010
[spreadsheet], http://www.ggdc.net/maddison/Historical_Statistics/horizontal-file_02-2010.xls (18.04.2011)
so this view was not unreasonable. The notion of national income was still in its infancy at the time of
Süßmilch; in 1665 William Petty and in 1688 Gregory King had supplied some first estimates on such.
5 J.E. Wappäus, Allgemeine Bevölkerungsstatistik, 1 Theil, Leipzig 1859, pp. 41–42, 64–65.
6 German text: „Wenn ein Reich ebenso viele Einwohner hat als ein dreimal größeres, so ist desselben
Ehre, Macht und Sicherheit dreimal größer oder die Herrlichkeit des letzteren dreimal kleiner”. See J.P.
Süßmilch, Die göttliche Ordnung in den Veränderungen des menschlichen Geschlechts, aus der Geburt, dem
Tode und der Fortpflanzung desselben erwiesen, 3 Ausgabe, Göttingen 1765 (1988), 1/402.
7 Some countries have vast tracts of non-habitable land (e.g. Egypt), that could make it more appropriate to use the physiological density, which is total population divided by the area of arable land. For a formula using physiological population density, one can look at the formula of Saul Bernard Cohen, Geography
and Politics in a World Divided, 1st edition, New York 1963.
8 German text: „Sorge für die Erhaltung guter Sitten, der Tugend, der Tapferkeit, der Kriegsübung und
Disziplin“. See J.P. Süßmilch , Die göttliche Ordnung…, op. cit., 1/402.
4 308
Karl Höhn
of reasoning to that of Süßmilch emphasizing the issues of mobilization and centralization, the Cohen Index from 19639 and the Composite Index of National Capabilities (CINC) by David Singer from 197210 contain urbanization as a positive element
of state power11.
Süßmilch never calculated the results of his formula, though he made a great
effort to compile the data that would enable such calculations. The following table
shows the results he would have obtained if he had done those calculations:
Table 1. The Power of Countries / Areas in 1765
Country / Area
Population
English
/mi2
Population
/mi2
Power
China
150,000,000
1,105,000
136
20,361,990,950
Asia (remainder)
383,000,000
7,898,487
48
18,571,784,697
India
100,000,000
1,116,000
90
8,960,573,477
24,000,000
188,684
127
3,052,723,071
Africa (remainder)
146,000,000
8,359,300
17
2,549,974,280
America
150,000,000
9,000,000
17
2,500,000,000
Japan
17,000,000
138,000
123
2,094,202,899
France
17,000,000
138,837
122
2,081,577,677
5,000,000
12,968
386
1,927,822,332
Italy
10,000,000
75,576
132
1,323,171,377
Poland-Lithuania
12,000,000
222,000
54
648,648,649
8,000,000
105,614
76
605,980,268
24,000,000
1,031,550
23
558,383,016
7,500,000
148,218
51
379,508,562
Germany
Netherlands
Great Britain
European Russia
Spain
S.B. Cohen, Geography and Politics …, op. cit., p. 11.
D.J. Singer, S. Bremer, J. Stuckey, Capability Distribution, Uncertainty, and Major Power War,
1820–1965, in: B.M. Russett (ed.), Peace, War, and Numbers, Beverly Hills 1972, pp. 25–26.
11 Saul Cohen and David Singer are both Jewish, and it may have taken a Jewish pro-urban bias to
properly realize and acknowledge the importance of ‚urbanization’ as a factor. As for the strong tendency
of Jews to live in urban habitats, Singer himself wrote in the American Jewish Year Book 2006: „The overwhelmingly urban concentration of Jewish populations globally is evinced by the fact that in 2006 more than
half (51.9 percent) of world Jewry lives in only five metropolitan areas - Tel Aviv, New York, Jerusalem,
Los Angeles, and Haifa”. See D.J. Singer, L. Grossman (eds.), American Jewish Year Book 2006: Volume
106, American Jewish Committee, New York 2006, p. 598, http://www.policyarchive.org/handle/10207/bitstreams/17112.pdf (20.04.2011).
9 10 309
Four Early Attempts to Develop Power Formulas (1741–1955)
European Turkey
8,000,000
212,240
38
301,545,420
Hungary
4,000,000
75,525
53
211,850,381
Latvia
2,000,000
25,939
77
154,207,949
Portugal
2,500,000
47,851
52
130,613,780
Egypt
4,000,000
140,700
28
113,717,129
Switzerland
1,000,000
12,884
78
77,615,647
Denmark (including
Norway)
2,500,000
163,001
15
38,343,323
Sweden (including
Finland)
2,500,000
228,715
11
27,326,585
1,080,000,000
30,447,089
35
66,671,561,470
Total
Source: J.P. Süßmilch, Die göttliche Ordnung…, op. cit., 2/171–238; author’s own calculations.
Friedrich Ratzel (1844–1904), who is known as the founder of German geopolitics, mentions Süßmilch’s work in his book Politische Geographie [Political Geography] as an example of how population size has been politically overvalued in the
Age of Absolutism12.
3. Ferdinand Friedensburg (1936)
Ferdinand Friedensburg (1886–1972) was a German politician and mineralogist. After
spending a year on a mining apprenticeship, he went on to study law, political science
and geology. After World War I he went on to become a high level bureaucrat. Politically he was active for the left-wing liberal German Democratic Party (Deutsche
Demokratische Partei DDP) but in 1924 he failed twice to get elected to the national
parliament. Through his various high level bureaucratic positions he tried to fight the
political extremism of the left and right. As a result he was dismissed from his position in February 1933 after the national socialists came to power13. Stigmatized by the
new government, he dedicated himself to scientific research and returned to his original passion – the international mining industry. His book Raw Materials as Political
F. Ratzel, Politische Geographie, 3 Ausgabe, München 1923, pp. 303–304.
A newspaper reported: „This message will cause great satisfaction for all national socialists, who had
to see in Mr. Friedensburg one of their most bitter enemies”. M. Zirlewagen, Ferdinand Friedensburg, in:
T. Bautz (ed.), Biographisch-Bibliographisches Kirschenlexikon, Band XXVI [online], Nordhausen 2006,
http://www.bautz.de/bbkl/f/friedensburg_f.shtml (21.04.2011). German text: „Diese Nachricht wird bei allen
Nationalsozialisten, die in Herrn Friedensburg einen ihrer erbittertsten Gegner sehen mussten, große Genugtuung auslösen”.
12 13 310
Karl Höhn
and Military Power Factors [Die mineralischen Bodenschätze als weltpolitische und
militärische Machtfaktoren], published in 1936, contained his power formula14. He
built up his reputation in this field and was consulted by corporations and the army.
In 1938 he was then expelled from the state-instituted Authors’ Association (Reichsschrifttumskammer), which disallowed him to write any longer. After World War II
he went on to have a successful political career.
Based on the experiences of World War I that transcended those of a conflict limited to the military dimension, many German scholars testified to the emergence of
a new type of war that they called total war. The theory of total war postulates that
all resources at the disposal of a nation are significant to the war effort. This also puts
more focus on the economic dimension in preparation for a sustainable war economy
in a drawn out conflict15. While Friedensburg regretted the widespread re-armament of
countries in 1936, he anticipated that the next war would be such a total war. Friedensburg discussed the decisive importance of raw materials in such a drawn out conflict16.
For his calculations he assumed that every country could find itself in a strategic situation where it had to rely on itself completely, though he considered such a drastic
situation improbable17.
In times of peace the price value of raw materials is determined according to
mining costs relative to economic utility (that is, supply and demand) on a worldwide
level; during war such price values play negligible roles as (especially inflexible)
needs determine the effort put into gaining raw materials (that is, “any price is paid”)18.
As such he believed it was improper to look simply at the price value of the total
See F. Friedensburg, Die Mineralischen Bodenschätze als weltpolitische und militärische Machtfaktoren, Stuttgart 1936.
15 See G. Fischer, Wehrwirtschaft: Ihre Grundlagen und Theorien, Leipzig 1936; Idem, Der Wehrwirtschaftliche Bedarf, „Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft“ 1939, Heft 99, pp. 516–542, http://
resolver.sub.uni-goettingen.de/purl?GDZPPN001764799 (15.04.2011). In fact, the moves towards the theoretical concept of total war were already well under way before World War I: Erich Ludendorff in 1910 and
Helmut von Moltke (junior) in 1905 thought in this direction (see N. Ferguson, Der falsche Krieg: Der Erste
Weltkrieg und das 20. Jahrhundert, translated by Klaus Kochmann, Stuttgart 1999, pp. 130, 134. In the postWorld War II reflection Hans Morgenthau commented that “total war presupposes total mechanization, and
war can be total only to the degree to which the mechanization of nations waging it is total”. H. Morgenthau,
Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace, 1st edition, New York 1948 (1949), p. 301.
16 See F. Friedensburg, Die Mineralischen Bodenschätze…, op. cit., pp. 168–188. German theorists
were surely not alone in their concern for the importance of raw materials during war. For a similar American view, see B. Emeny, The Strategy of Raw Materials: A Study of America in Peace and War, New York
1934 (1936); F.H. Simonds, E. Brooks, The Great Powers in World Politics: International Relations and
Economic Nationalism, New York 1935.
17 Even though Germany had suffered from the blockade in World War I, it was still able to conduct important trade with a few remaining neutrals (F. Friedensburg, Die Mineralischen Bodenschätze …,
op. cit., p. 181).
18 „The doctrine of limiting factors in biology means, for example, that a plant needing nitrogen is not
helped by an excess of phosphate” (S.B. Jones, The Power Inventory and National Strategy, „World Politics”
1953, Vol. 6, No. 4, p. 432, http://www.jstor.org/stable/2009020 (15 Apr 2011).
14 311
Four Early Attempts to Develop Power Formulas (1741–1955)
national production of raw materials in peace time19. As a result, Friedensburg estimated the domestic supply by creating an index (index total = 100) by weighing raw
materials as needed for military supplies and operations. The weights were: “coal 40,
oil 20, iron 15, copper, lead, manganese, sulfur compounds 4 each, zinc, aluminum,
nickel 2 each, tin and the steel alloying metals counted together 1 each, mercury and
antimony 0.5 each.”20 By applying these weights, he calculated a coefficient to determine the degree of self-reliance in terms of supply potential, 0 meaning no ability at
self-reliance, 100 meaning complete self-reliance.
This in itself was not yet a power formula, but it became one when Friedensburg
effectively suggested multiplying his estimated index numbers for supply potential by
the population of a given country:
In all cases it is only about the relative supply potential, i.e. the possibility of supplying the troop strength set up by the country concerned, which may be estimated at
most with 7% of the population. The seemingly large supply prospects of Czechoslovakia (index number 48) would therefore, when related to the five times greater military strength of the German Empire, achieve only the fifth part21.
Hence the formula can be stated this way:
military power = supply potential of raw materials x population
Aside from the example of Czechoslovakia relative to Germany, Friedensburg did
not calculate the results. The following table shows the results he would have obtained
if he had multiplied the numbers of the supply potential index by the population numbers of 1936. He calculated the supply potential index only for those countries listed:
Table 2. Military Power of Countries in 1936
Country
Supply
Potential
Population
Military Power
Russia (future)
80
172,800,000
13,824,000,000
United States
90
127,520,000
11,476,800,000
Russia (current)
50
172,800,000
8,640,000,000
See F. Friedensburg, Die Mineralischen Bodenschätze…, op. cit., p. 64.
German text: „Kohle 40, Erdöl 20, Eisen 15, Kupfer, Blei, Mangan und Schwefelverbindungen je 4,
Zink, Aluminium und Nickel je 2, Zinn und die als Einheit gerechneten Stahllegierungsmetalle außer Nickel
je 1, Quecksilber und Antimon je 0,5”. See F. Friedensburg, Die Mineralischen Bodenschätze…, op. cit.,
p. 182.
21 German text: „In allen Fällen handelt es sich nur um die relative Versorgungsmöglichkeit, d. h. um
die Möglichkeit der Versorgung der allenfalls von dem betreffenden Lande aufgestellten Truppenstärke, die
mit höchstens 7% der Bevölkerungsziffer geschätzt werden mag. Die scheinbar hohen Versorgungsaussichten der Tschechoslowakei (Kennziffer 48) würden also, auf die fünfmal größere Heeresstärke des Deutsche
Reiches bezogen, nur den fünften Teil erreichen”. See F. Friedensburg, Die Mineralischen Bodenschätze…,
op. cit., p. 182.
19 20 312
Karl Höhn
Germany
62
67,190,000
4,165,780,000
Japan
43
69,450,000
2,986,350,000
United Kingdom
55
50,140,000
2,757,700,000
France
48
41,975,000
2,014,800,000
Italy
19
42,500,000
807,500,000
Czechoslovakia
48
15,155,000
727,440,000
Belgium-Luxembourg
32
8,597,000
275,104,000
Total
62
768,127,000
47,675,474,000
Source: F. Friedensburg, Die Mineralischen Bodenschätze, op. cit., p. 182; von der Fischer Eger, 1936. Erdumfassender
Bericht über die Bevölkerungsentwicklung, V: 1935–1936, „Zeitschrift für Geopolitik“ 13 (13), 810, 812–813; author‘s
own calculations.
Hans Morgenthau mentioned Friedensburg in his discussion of raw materials in
Politics among Nations, where he writes that “the absolute importance of the control
of raw materials for national power has increased in proportion to the mechanization
of warfare.”22 He cites Friedensburg’s ratings of the relative importance of the various
raw materials and further emphasizes that this relative importance of specific minerals is constantly shifting. He is sure that in 1886 coal and iron would have received
a higher weighting. By 1948 uranium had become enormously significant for its use
in nuclear weapons23. Morgenthau noted that Friedensburg had not even mentioned
uranium.
4. John Quincy Stewart (1945/1954)
John Quincy Stewart (1894–1972) was an American astrophysicist. Initially a civilian
aeronautical engineer, Stewart proceeded to teach astrophysics at Princeton University
from 1921 to 1963. In 1927 he co-wrote Astronomy: A Revision of Young’s Manual of
Astronomy, which became the standard textbook on astronomy for two decades. He
also became interested in social physics, which is the application of concepts from
H.J. Morgenthau, op. cit., p. 84.
As for the importance of raw materials for the calculation of power, it is interesting to cite Morgenthau at length: „The release of atomic energy from the uranium atom and the use of that energy for warfare
has at once modified the actual and potential hierarchy of nations from the point of view of their relative
power. Nations which control deposits of uranium, such as Canada, Czechoslovakia, the Soviet Union, and
the United States, have risen in the power calculations. Others, which neither possess nor have access to
deposits of that mineral, have fallen”. H. Morgenthau, op. cit., p. 86; J.G. Stoessinger, The Might of Nations:
World Politics in Our Time, New York 1990, p. 16.
22 23 313
Four Early Attempts to Develop Power Formulas (1741–1955)
the world of physics to social phenomena24. In 1947 he coined a concept called demographic gravitation to apply the physical concept of gravitation to demographic behavior25. It was typical for the spirit of the time to try to export the real ‘scientific’ method
into what was considered the backward humanities and so-called social ‘sciences’26.
In 1945 Stewart wrote Coasts, Waves and Weather for Navigators, a book largely
concerned with physical geography, yet he managed to include a few subsections on
geopolitics in which he added his own ideas.27 He mentioned how geopolitics recognized the political importance of spatial factors. From that he went on to population
density and the distribution of population while asserting that “when sociologists count
numbers of people, they are entering the province of physical science, because number is a physical thing.”28 He then reflected on the influence of people, and he made
two common sense propositions: (1) the influence increases with the number of people, (2) the influence decreases with distance29. Accordingly, the 1945 formula can be
expressed in this simplified way:30
population potential = people / distance
Population potential is a geographic concept that refers to the average distance
of a set of people to a certain point31. Stewart prefers population potential to local
population density, because the influence of population is not limited to its immediate vicinity32.
Auguste Comte (1798–1857) had developed the term „social physics,” but when he discovered that
Adolphe Quetelet (1796–1874) had usurped the concept, he changed the name to „sociology” as he opposed
Quetelet’s statistical approach.
25 J.Q. Stewart, Demographic Gravitation: Evidence and Applications, „Sociometry” 1948, Vol. 11,
No. 1–2, http://www.jstor.org/stable/2785468 (20.04.2011).
26 Idem, The Development of Social Physics, “American Journal of Physics” 1950, Vol. 18, No. 5,
p. 239, http://ajp.aapt.org/resource/1/ajpias/v18/i5/p239_s1 (20.04.2011). Compare D. Maxeiner, Dem
Zufall eine Chance „Die Zeit“ 1995, (32) [online], http://www.zeit.de/1995/32/Dem_Zufall_eine_Chance
(18.04.2011).
27 See J. Stewart, Coasts, Waves and Weather for Navigators, Boston 1945, pp. 160–167.
28 Ibidem, p. 162.
29 Stewart makes the simplistic argument that Germany lost in Russia due to distance. See J. Stewart, Coasts, Waves…, op. cit., p. 161. For the counter-argument emphasizing that space is relative, see
K. Vowinckel, ..... ein zweiter Napoleon?, „Zeitschrift für Geopolitik” 1941, Vol. 18, No. 7, 372–375, where
Vowinckel compares the speed of movement and transportation in 1812 and 1939.
30 This is the correct way to put the formula:
24 population potential V1=
n
Pf
∑d
f =1
if
=
P1
di 1
+
P2
di 2
+
P3
di 3
... +
Pn
din
„where the population potential (V1) at point i is the summation (Σ) of n populations (j) accessible to the
point i divided by their distance (dij) to that point”, http://www.answers.com/topic/population-potential.
31 Population potential is similar to market potential, which is useful for business to estimate the probable volume of sales at different locations.
32 J.Q. Stewart, Natural Law Factors in United States Foreign Policy, „Social Science” 1954, Vol. 29,
No. 3, pp. 162–165.
314
Karl Höhn
In 1954 he further developed these ideas33 to the point of writing a paper on the
Natural Law Factors in United States Foreign Policy, in which he added (3) social
mass, (4) kilowatt-hours and (5) information bytes. “The ‘social mass’ of a district is
the tonnage of material in it which has been moved or fabricated for social purposes.”34
It is unclear to what degree the data for social mass were available, but the variable
itself was used by Stewart as a weighting factor in order to emphasize that humans
differ in technological standing35. Two complementary alternatives were discussed, one
is kilowatt-hours, the other is information bytes as appropriate for the computer age
which had recently commenced. Accordingly, the 1954 formula can be put this way:
influence = social mass / distance
or
political potential = technology x population / distance
It is not entirely clear whether the distance should be squared or not in order to
relate to the difference of force and energy in Newton’s gravitation law36.
What makes Stewart’s formula stand out is that it is geopolitical in the truest
sense, meaning that the power of countries changes with location (the ‘geo’). For
example, Germany is more powerful vis-à-vis Denmark than vis-à-vis New Zealand.
“That is, the impact of one nation’s power diminishes when the distance between
this nation and impacted nation increases. Therefore, not all nations will be under the
same amount of pressure resulting from the national power of others.”37 The challenge
perhaps is to combine all these multiple possible local power indexes into a uniform
worldwide power index; perhaps a gravity model could be designed where proximity
33 In the 1954 paper Stewart also gives credit to the American economist Henry Charles Carey (1793–
–1879) for suggesting that people exert a gravitational influence and that the distance factor matters politically. See J.Q. Stewart, Natural Law Factors ..., op. cit., p. 129.
34 Ibidem, p. 130.
35 Harold Sprout commented on the Stewart Formula: „In a system such as the international political
system of today, in which technological differentials among members of the system range from slight to
enormous, the technological weighting factor may well be more significant than the other two variables [population-size and distance] as a rough and ready indicator of relative levels of political potential”. H. Sprout,
Geopolitical Hypotheses in Technological Perspective, „World Politics” 1962, Vol. 15, No. 2, p. 204.
36 J.Q. Stewart, Demographic Gravitation…, op. cit., pp. 32–34; idem, Natural Law Factors…,
op. cit. p. 130.
37 I. Xierali, Foreign Diplomatic Interaction with the United States, 1990–2000: A Gravity Model Approach, Paper presented at the Association of American Geographers (AAG) Pre-Conference at the University of Colorado, 3–5 April 2005, Boulder, United States, p. 1, http://www.colorado.edu/ibs/aagpreconference/papers/Xierali_paper.pdf (21.04. 2011). Geopolitical pioneer Alexander Supan (1847–1920) designed
a ‘pressure quotient’ along this line of thought in order to calculate how much pressure the immediate external environment is putting on a country: pressure quotient = state population / total population of neighboring states Supan states that one may prefer using the size of the armed forces (military personnel) instead
of population. A. Supan, Leitlinien der allgemeinen politischen Geographie: Naturlehre des Staates, 2 Ausgabe, Leipzing 1922, p. 75–78; K. Höhn, 2011Power in Alexander Supan’s Guidelines to General Political
Geography (1918/1920), „Przegląd Geopolityczny” 2011, Vol. 3, pp. 10–11.
Four Early Attempts to Develop Power Formulas (1741–1955)
315
matters and is accounted for38. For example, Canadian power seems diminished due
to its close proximity to the US, while Australian power seems augmented due to the
relative weakness of its closer neighbors.
5. Philip Quincy Wright (1955)
Philip Quincy Wright (1890–1970) was an American political scientist and pioneer
in quantitative war studies. After teaching at Harvard University from 1916 to 1919
and the University of Minnesota from 1919 to 1923, he spent most of his career at
the University of Chicago, where he was professor of political science from 1923 to
1931 and professor of international law from 1931 to 1956. In 1926 Charles Edward
Merriam initiated an inter-departmental study on the causes of war at the University
of Chicago that resulted in 40 dissertations and 10 books on the topic. In 1942 Wright published The Study of War that summarized and concluded this research project;
the two volumes contain massive amounts of information including statistical data. In
1955 Wright published The Study of International Relations as “the only major scholarly attempt to encompass the whole discipline of international relations.”39
Wright developed a field theory of international relations “to conceive the world
as a field of conditions, values, ideals, and attitudes, in continuous flux, but at any
point and moment exerting influence upon the actions of individuals, associations, and
nations.”40 He makes a distinction between a geographical field, in which actual timespace events take place, and an analytical field defined by coordinates that measure
continua influencing choices, decisions, and actions. He further differentiates between
two types of dimensions: one type representing the values of the system, and the other
representing the capabilities of the system. Vectors describe tendencies in the system.
Depending on the movement of vectors, one can recognize trends towards stability or
instability. “It is an organic view of international relations emphasizing the interrelations of things and events.”41
Discussing the specifics of power42, Wright points out that the power position of countries usually depends on (1) armaments in being, (2) military potential,
For a concise introduction into basic gravity modeling in geography, see K.E. Haynes, S.A. Fotheringham, Gravity and Spatial Interaction Models, Beverly Hills 1984.
39 R.J. Rummel, Understanding Conflict and War, Vol. 1: The Dynamic Psychological Field, New York
1975, p. 60. In the book Wright listed four methods to the study of international relations: (1) historical-descriptive, (2) analytic-rational, (3) synthetic-practical and (4) statistical-mathematical. Q. Wright, The Study
of International Relations, New York 1955, pp. 125–126.
40 Q. Wright, The Study of International Relations, op. cit., p. 491, 540–553. Also see R.J. Rummel,
Understanding Conflict and War…, op. cit., pp. 60–65.
41 R.J. Rummel, Understanding Conflict and War…, op. cit., p. 62.
42 Q. Wright, The Study of International Relations, op. cit., pp. 138–141.
38 316
Karl Höhn
(3) national morale, and (4) international reputation43. He disagrees with the realist
idea that states can rely only on their military force and military potential (including
economy) to secure their independence; rather, he takes the liberal position that the
interest of states in their self-preservation may get a wider appeal through international
law and international organizations, hence the importance of international reputation.
Nevertheless, he concedes that “all politics is power politics.”44 He lists many different
manifestations of power and doubts that any common measure for political and social
power comparable to kilowatt-hours in physics can be found. He is especially concerned how persuasive forms of power can be equated with coercive forms of power,
though he acknowledges that coercion and persuasion go hand-in-hand.
Wright designed six field diagrams that graph the motion of vectors45. For that
purpose he defined six value dimensions and six capability dimensions, one capability dimension called strength-weakness defined by military potential (war potential):
military potential = population x secondary energy production
Wright did not provide any justification for making the formula this way. He only
explains that he chose secondary energy production46 rather than unexploited energy
resources, because unexploited energy resources “could not be utilized in a major
degree during the course of a war.”47 He did not present the calculated results except
for location values for the diagrams, but he listed the data that were used for the calculations, so the following table presents the recalculated results for all countries for
which he provided data:
Table 3. Military Potential of Countries in 1954
Country
Population
10 million
Secondary Energy
Production 10 mil tons
bituminous coal
Military Potential
USA
16.0
62.1
993.6
USSR
20.0
14.1
282.0
Wright cites as his source a text compilation The Foundations of National Power edited by Harold
and Margaret Sprout. After discussing a number of elements of national power, the Sprouts themselves
produced a theoretical power formula: “an estimate [of a nation’s power potential] can be expressed in the
form of a crude equation thus: manpower plus economic resources plus tools and skills plus organization
plus morale equals power potential which, given time, can be transmuted into power in being”. H. Sprout,
M. Sprout (eds.), Foundations of National Power, Princeton 1945, p. 30.
44 Q. Wright, The Study of International Relations, op. cit., p. 140.
45 Ibidem, pp. 547–549, further 595–603.
46 Wright talks only of „energy production”, he does not distinguish between primary and secondary
energy (compare section 13.10). Secondary energy is energy in the form of heat, electricity, et cetera, resulting from the transformation of the primary energy sources like oil, coal, gas, et cetera. Hence secondary
energy production is more or less equivalent to energy consumption or electricity production.
47 Q. Wright, The Study of International Relations, op. cit., p. 600.
43 317
Four Early Attempts to Develop Power Formulas (1741–1955)
Germany
7.0
20.7
144.9
China
47.0
2.7
126.9
UK
5.0
22.6
113.0
India
36.0
2.5
90.0
France
4.2
5.4
22.7
Brazil
5.4
1.0
5.4
Italy
4.7
1.1
5.2
Egypt
2.0
0.4
0.8
Switzerland
0.5
0.8
0.4
Denmark
0.4
0.5
0.2
149.2
298.9
1,950.1
Total
Source: Quincy Wright, The Study of International Relations…, op. cit., pp. 587–588; author’s own calculations.
Rudolph J. Rummel used Wright’s measure in his Dimensionality of Nations Project (DON), population multiplied by energy production counting as variable number
63 among 236 variables48.
* * *
Unsurprisingly the four formulas have nothing in common in terms of variables,
except for population. If the four formulas have something in common, then it is their
parsimony49 and relative simplicity. These four formulas all basically have two variables, which is very different from most formulas afterwards, starting with the intricate formula of Clifford German in 1960, which has 20 variables going into the calculations. Also the formulas reflect what variables were available at the time of their
creation. In 1741 two available variables were rough estimates of territorial size and
population. In 1936 information on the production of different raw materials was available, though the evaluation (weighting) of their importance could only be done by an
expert like Friedensburg. In 1954 Stewart played with the idea of replacing population
as a variable; one suggested replacement was information bytes reflecting the enthusiasm of the early computer age. A year later Wright used data on energy production
in his formula. If used nowadays, all these formulas would yield implausible results,
but at their time they were the first steps in the right direction. As for providing possible inspiration for future power formulas, Stewart’s formula is the most outstanding
because of his unique usage of distance as a factor. One basic idea of geopolitics is
that the relative location of countries matters strategically.
48 49 R.J. Rummel, The Dimensions of Nations, Beverly Hills 1972, p. 124.
In statistics „parsimony” refers to a general preference for fewer variables (Occam’s razor).
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
S PRAWO Z D ANIA I IN F ORMAC J E
Justyna Zając
Wyniki I edycji konkursu o nagrodę
im. Profesora Józefa Kukułki
6 czerwca 2011 r. decyzją siedmioosobowej Kapituły, której przewodniczy prof. dr
hab. Ryszard Zięba, została rozstrzygnięta I edycja konkursu o nagrodę im. Profesora
Józefa Kukułki za najlepszą rozprawę doktorską, podejmującą teoretyczne aspekty
stosunków międzynarodowych. Kapituła podjęła decyzję o przyznaniu nagrody oraz
dwóch wyróżnień.
Nagrodę otrzymała dr Anna Wojciuk (Uniwersytet Warszawski) za rozprawę pt.
Ewolucja pojęcia potęgi w teorii stosunków międzynarodowych oraz jego zastosowania analityczne, napisaną pod kierunkiem prof. dr. hab. Romana Kuźniara.
Wyróżnienia otrzymali:
• dr Marcin Grabowski (Uniwersytet Jagielloński) za rozprawę pt. Stany Zjednoczone a procesy integracji gospodarczej w Basenie Pacyfiku po 1989 r., ze
szczególnym uwzględnieniem APEC i ASEAN, napisaną pod kierunkiem prof.
dr. hab. Andrzeja Mani;
• dr Remigiusz Rosicki (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza) za rozprawę pt.
Próby kształtowania polityki bezpieczeństwa energetycznego w Unii Europejskiej. Interesy i grupy interesów, napisaną pod kierunkiem prof. dr. hab. Zbigniewa Bloka.
Nagroda im. Profesora Józefa Kukułki została ustanowiona decyzją Rady Naukowej Instytutu Stosunków Międzynarodowych Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego dla uczczenia pamięci jej Patrona – jednego
z najwybitniejszych znawców problematyki międzynarodowej i czołowego twórcy
polskiej nauki o stosunkach międzynarodowych. Prof. dr. hab. Józef Kukułka sformułował podwaliny teoretyczne tej dyscypliny. Napisał wiele znakomitych książek
z zakresu zarówno teorii, jak i praktyki stosunków międzynarodowych. Zorganizował
znane w całym kraju seminarium, na którym wykształcił grono swoich kontynuatorów
i następców, tworzących obecnie jedną z wiodących szkół naukowych w Polsce. Był
osobą niezwykle szanowaną w środowisku naukowym, nie tylko za szeroką wiedzę,
320
Justyna Zając
jaką posiadał, i wkład w kształcenie młodego pokolenia, ale również za niezłomną
postawę w kultywowaniu najwyższych wartości naukowych i akademickich. Nagroda
im. Profesora Józefa Kukułki służyć ma upamiętnieniu znaczącego dorobku naukowego jej Patrona popieraniu wśród młodych badaczy stosunków międzynarodowych
znaczenia problematyki teoretycznej w tej dziedzinie nauk społecznych.
Do nagrody mogą być nadsyłane, do końca maja każdego roku, rozprawy doktorskie w zakresie nauk o polityce, napisane w języku polskim, obronione i zatwierdzone w poprzednim roku na wydziałach (instytutach) nauk politycznych i/lub stosunków międzynarodowych polskich uczelni oraz instytutów PAN. Osobą uprawnioną do
zgłoszenia pracy do nagrody jest jej promotor lub recenzent. Więcej informacji na ten
temat można uzyskać ze strony internetowej Instytutu Stosunków Międzynarodowych
pod adresem: www.ism.uw.edu.pl.
Osobom nagrodzonym i wyróżnionym serdecznie gratulujemy! Zachęcamy również do nadsyłania na konkurs kolejnych rozpraw doktorskich.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Aleksandra Jaskólska
Sprawozdanie z działalności Centrum Badań
nad Współczesnymi Indiami w 2011 roku
W okresie od stycznia do lipca 2011 r. Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami
przy Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego (projekt
finansowany z funduszy Unii Europejskiej), zorganizowało siedem międzynarodowych
konferencji naukowych, sześć seminariów naukowych i trzy wykłady gościnne. Centrum współorganizowało konferencje i seminaria naukowe z takimi partnerami, jak:
University of Oxford, University of Heidelberg, Katholieke Universiteit Leuven, Vrije
Universiteit Brussel, Aalborg University, Jawaharlal Nehru University (JNU), Institute
of Economic Growth, University of Delhi, University of Calcutta (UC), Tribhuvan
University. Głównymi problemami poruszanymi podczas spotkań były: ewolucja stosunków Indii i Unii Europejskiej, relacje Indii i Polski na przełomie XX i XXI wieku
(doświadczenia transformacji politycznej i ekonomicznej, możliwości rozwoju współpracy gospodarczej), rola i pozycja Indii w stosunkach międzynarodowych w XXI
wieku, model rozwoju gospodarczego Indii, bezpieczeństwo w regionie Azji Południowej i Oceanu Indyjskiego, uwarunkowania wewnętrzne polityki zagranicznej Indii,
tożsamość międzynarodowa Indii.
Dynamika i ewolucja stosunków politycznych, gospodarczych, kulturalnych UE
i Indii była tematem pięciu konferencji i czterech seminariów, zorganizowanych przez
Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami. 10 stycznia 2011 r. w Kalkucie odbyła
się konferencja India and Central Europe in Evolving Global Context, zorganizowana
wspólnie z Institute of Foreign Policy Studies UC. W czasie pierwszej sesji skupiono
się na zagadnieniach dotyczących problematyki transformacji politycznej i gospodarczej w Europie Środkowej i w Indiach (doc. Bogusław Zaleski, ISM UW). Prof. dr
hab. Edward Haliżak (ISM UW) oraz prof. Suranjan Das (UC) zwrócili uwagę na
brak użyteczności europejskiego modelu integracji w analizie współpracy regionalnej w regionie Azji Wschodniej i Południowej. Podczas dyskusji badacze zgodzili
się jednak, że mimo znaczących różnic w doświadczeniach transformacji, w obydwu
przypadkach uwarunkowania społeczno-ekonomiczne i tożsamościowe kształtują wza-
322
Aleksandra Jaskólska
jemne stosunki państw Europy Środkowej i Indii. Okres transformacji w Indiach
i Europie Wschodniej nie służył jednak zacieśnianiu relacji między państwami środkowoeuropejskimi i Indiami. Aktywność państw Europy Środkowej w regionie Azji
i Pacyfiku, zarówno w sferze gospodarczej, jak i politycznej była ograniczona. Ich
głównym celem było przystąpienie Polski do NATO i Unii Europejskiej. Ponadto,
w latach 90. XX wieku brak było kompleksowej, spójnej koncepcji oraz strategii
realizowania celów polskiej polityki zagranicznej wobec państw azjatyckich (dr Jakub
Zajączkowski, ISM UW). Profesor Jayanta Kumar Ray (Abdul Kalam Azad Institute of Asian Studies, Kolkata) dodał jednak, że dotyczyło to także Indii, które nie
miały ukształtowanej koncepcji polityki zagranicznej wobec państw Europy Środkowej. Dr Shantanu Chakrabarti (University of Calcutta) i dr Jivata Schottli (University
of Heidelberg) podkreślili, że relacje Europy Środkowej z Indiami należy analizować
w szerszym kontekście. Indie nie traktowały Unii Europejskiej w sposób priorytetowy,
a decyzja o „partnerstwie strategicznym” z 2004 r. pozostaje raczej w sferze deklaratywnej, aniżeli kształtuje wzajemne relacje. Różnice uwidoczniły się w podejściu do
takich kwestii, jak: zasada użycia siły w stosunkach międzynarodowych, kwestia unilateralizmu, międzynarodowych reżimów nuklearnych. Napięcia i konflikty występowały także w sferze ekonomicznej, w takich kwestiach, jak: subsydia rolne, ochrona
własności intelektualnej.
Głównym problemem wydaje się jednak być deficyt informacji na temat UE
w Indiach oraz Indii w państwach UE. Kwestie te podkreślano podczas dyskusji na
dwóch seminariach, zorganizowanych wspólnie z Centre for European Studies, School
of International Studies JNU: India and Poland in the Context of EU Global Aspirations i z Institute for Defence Studies and Analyses (IDSA), New Delhi: Europe
and Asia Security: Indian and Polish Perspectives – Methodological and Research
Request. Seminaria odbyły się 13 stycznia 2011 r. w New Delhi. Podczas dyskusji
zwrócono uwagę na to, że współpraca w dziedzinie edukacji ma duże znaczenie dla
intensyfikacji relacji politycznych i kulturowych oraz dla lepszego wzajemnego zrozumienia wizji porządku międzynarodowego, przedstawianego przez Indie i państwa
UE (N.S. Sisodia, dyrektor IDSA).
Ponadto jest to istotne, gdyż UE i Indie stoją u progu XXI wieku przed istotnymi
zmianami geoekonomicznymi. Zwróciła na to uwagę profesor Bina Agrawal (dyrektor IEG), rozpoczynając konferencję nt. India and European Union: Economic Relations, zorganizowaną wspólnie z Institute of Economic Growth (IEG), University of
Delhi. W konferencji wzięło udział piętnastu badaczy z UE i Indii. Podczas otwarcia
prof. Edward Haliżak i prof. Piotr Kłodkowski, ambasador Polski w Indiach, podkreślili także, że zacieśniające się relacje Polski z Indiami po 2004 r. należy analizować
w szerszym kontekście. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej stworzyło nowe
uwarunkowania i przesłanki dla wzrostu aktywności politycznej i gospodarczej w Azji.
Dzięki mechanizmom Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Wspólnej
Polityki Handlowej oraz innym unijnym politykom, Polska miała realne możliwości
Sprawozdanie z działalności Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami w 2011 roku
323
na włączenie się w całość unijnej polityki wobec regionu Azji i Pacyfiku. Podczas
pierwszego panelu scharakteryzowano rolę i pozycję Indii i UE w międzynarodowych
stosunkach gospodarczych. Prof. B.B. Bhattacharya (były rektor Jawaharlal Nehru
University) zwrócił uwagę, że Indie mimo światowego kryzysu gospodarczego, dynamicznie rozwijają się i są jednym z najbardziej atrakcyjnych pod względem bezpośrednich inwestycji zagranicznych na świecie, w przeciwieństwie do UE, która ciągle nie jest w stanie tak dobrze poradzić sobie z kryzysem. Prof. G. Sachdeva (JNU)
zaznaczył jednak, że mimo tych problemów ekonomicznych, UE dąży do poszerzenia współpracy z dziedzin ekonomicznych na sferę polityczną. UE ujmuje relacje
z Indiami w sposób wielowymiarowy, nie ograniczając się jedynie – jak w okresie
zimnowojennym – do współpracy ekonomicznej. Jednocześnie następowała instytucjonalizacja współpracy między Unią a Indiami w sferze politycznej, czego dowodem
było zainicjowanie szczytów UE – Indie.
Prof. B. Goldar (Institute of Economic Growth) zaznaczył, że nie zmienia to
faktu, iż w stosunkach Indii z Unią Europejską najważniejszą płaszczyzną współpracy pozostaje współpraca ekonomiczna. Podczas trzeciego panelu poruszono problem znaczenia rozwoju sektora usług w Indiach i UE dla rozwoju wzajemnych stosunków gospodarczych. Paneliści zwrócili uwagę na dynamiczny rozwój sektora usług
w Indiach i związane z tym coraz większe inwestycje w Europie, a w szczególności
w Polsce. Prelegenci podkreślili, że współpraca w tej dziedzinie, pomimo intensywnego rozwoju, jest jednak ograniczona (prof. A. Mukhejere, ICRIER). Zarówno rząd
indyjski, jak i UE powinny dążyć do zliberalizowania prawa i ułatwienia przepływu
inwestycji. Zauważono, że podpisanie porozumienia o wolnym handlu (FTA) między Indiami i UE mogłoby wpłynąć pozytywnie na relacje ekonomiczne Indii z EU.
Większość badaczy indyjskich ze sceptycyzmem oceniła jednak możliwość szybkiego
zakończenia negocjacji w sprawie FTA. Kryzys gospodarczy nie stał się więc katalizatorem w stosunkach ekonomicznych i nie miał implikacji politycznych dla relacji Indii
z UE, co podkreślono podczas ostatniego panelu. Zwrócono przy tym również uwagę
nie tylko na słabość polityki zewnętrznej UE, ale także na liczne ograniczenia ekonomiczno-społeczne Indii. Nie są one liderem w regionie Azji Południowej i regionie Azji
i Pacyfiku. Nie przedstawiają także alternatywnej koncepcji nowego międzynawowego
porządku gospodarczego (dr J. Zajączkowski, dr M. Thapa, Tribhuvan University).
Ograniczenia w relacjach UE i Indii wskazywano także podczas seminariów
7 i 9 lutego 2011 r. pt.: Workshop on EU-India Relations, zorganizowanych wspólnie z Leuven Centre for Global Governance Studies, Katholieke Universiteit Leuven. Ograniczenia w stosunkach Indie–Unia Europejska wynikają głównie z faktu,
iż percepcja UE przez elity polityczne i biznesowe wiąże się de facto z postrzeganiem poszczególnych państw Unii, a nie Unii jako jednego organizmu politycznego
(dr Idesbald Goddeeris, Katholieke University of Leuven – KUL). Prof. John Doyle
(Dublin City University) zwrócił uwagę na brak klarownej strategii UE wobec Indii.
Problemem pozostaje wciąż nieufność i brak woli politycznej po obu stronach do
324
Aleksandra Jaskólska
podpisania FTA. Robert Schlegelmilch (KUL) i dr Filip de Beule (KUL) podkreślili, że mimo, iż podpisanie porozumienia przyniesie wymierne korzyści zarówno UE
jak i Indiom, to proces negocjacyjny prawdopodobnie nie zakończy się w tym roku.
Dr Aleksandra Jarczewska (ISM UW) zaznaczyła jednak, że sytuacja ta nie powinna
wpłynąć na dynamikę wzrostu inwestycji indyjskich w Europie, ze szczególnym
uwzględnieniem Europy Środkowej. Inną opinię zaprezentowała część badaczy (m.in.
prof. Kim van der Borght, Vrije Universiteit Brussels) podczas zorganizowanej wspólnie z Centre for European Studies JNU 29 kwietnia 2011 r. w New Delhi konferencji:
India and the European Union: Partners in the 21st Century. Wskazano, że przedłużający się proces negocjacyjny dotyczący FTA prawdopodobnie nie zostanie zakończony do końca 2011 r. Ponadto, wskazywano, że problemy gospodarcze UE (Grecja,
Irlandia, Hiszpania) jeszcze bardziej osłabią wizerunek UE w Indiach. Temat relacji
UE i Indii był kontynuowany podczas konferencji, która odbyła się 5–6 maja 2011 r.
w New Delhi, Reinvigorating Indian Ocean Rim Association for Regional Cooperation
(IOR–ARC), zorganizowanej przez The Indian Council of World Affairs i Indian Ocean
ResearchGroup. Głównym problemem poruszonym podczas obrad była strategia UE
wobec Stowarzyszenia Współpracy Regionalnej Oceanu Indyjskiego i znaczenia tej
organizacji dla UE. Podczas konferencji zgodzono się, że dla Indii głównym partnerem
strategicznym są USA. Dzięki zacieśnianiu relacji z nimi Indie dążą do realizacji swojego głównego celu, czyli wzrostu roli i pozycji Indii w stosunkach międzynarodowych.
Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami poruszało podczas konferencji
i seminariów problematykę bezpieczeństwa oraz roli i pozycji Indii w stosunkach
międzynarodowych. W dniach 4–5 marca 2010 r. w Oxfordzie odbyła się konferencja: Global India, zorganizowana wspólnie z Contemporary South Asian Studies Programme, University of Oxford. Pierwszy panel dotyczył uwarunkowań ekonomicznych i społecznych mocarstwowości Indii. Prof. Barbara Hariss-White (University of
Oxford) zwróciła uwagę na wpływ rozwoju gospodarczego i procesów globalizacji na
społeczeństwo indyjskie, a dr Kaveri Qureshi (University of Sussex) zaprezentowała
problematykę migracji diaspory indyjskiej i jej znaczenia w kształtowaniu polityki
zagranicznej Indii (na przykładzie migracji Pendżabczyków do Wielkiej Brytanii).
Dr Kate Sullivan (University of Oxford), nawiązując do problematyki pierwszego
panelu, podkreśliła znaczenie demokracji indyjskiej dla kształtowania tożsamości międzynarodowej Indii. Z tezą tą nie zgodził się dr Jakub Zajączkowski, podkreślając
wzrost znaczenia czynnika neorealistycznego w polityce zagranicznej Indii (czego
przykładem jest nowa polityka nuklearna Indii). Z opinią tą zgodził się natomiast
prof. Johannes Dragsbaek Schmidt (Alborg University), który porównał politykę Indii
i Chin w regionie Azji Południowo-Wschodniej. Dr Harsh Pant (King’s College London) zaznaczył, że po zakończeniu „zimnej wojny” Indie mogły prowadzić niezależną politykę zagraniczną. Dowodem tego jest nie tylko ewolucja stosunków z USA,
zmiana w percepcji Chin, ale także nowa polityka wobec państw Południa. Przykłady
te świadczyły o reorientacji indyjskiej polityki zagranicznej. Prof. E. Haliżak podkreślił
Sprawozdanie z działalności Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami w 2011 roku
325
jednak, że mimo zapoczątkowania transformacji polityki zagranicznej, Indie wciąż
stoją przed dylematem geostrategicznym, czy zacieśniać relacje z Azją Wschodnią,
czy integrować się z państwami Zachodu. Doc. Zaleski zauważył przy tym jednak, iż
dylematy te nie oznaczają, że Indie zamierzają zrezygnować z obrony swoich interesów w sporach z sąsiadami, czy też wyrzec się w przyszłości odgrywania roli mocarstwa globalnego. Przeciwnie, nowa polityka zagraniczna Indii ma służyć dla realizacji
przez New Delhi stałego i głównego celu polityki zagranicznej, jakim jest osiągnięcie
statusu mocarstwa globalnego
Problematyka bezpieczeństwa i roli Indii w świecie i w regionie była kontynuowana podczas konferencji: Security in the South Asia and Indian Ocean Region,
zorganizowanej przez Centrum Badań nad Współczesnymi ISM UW. Odbyła się ona
23 maja 2011 r. w Warszawie. W spotkaniu udział wzięli naukowcy z europejskich
i indyjskich uniwersytetów. Patronat nad konferencją objęli ambasador Indii Deepak
Vohra, który wygłosił wykład inauguracyjny dotyczący zmian w Azji Południowej
XXI wieku z indyjskiej perspektywy, oraz ambasador Australii, Ruth Pearce, która
scharakteryzowała zmiany w regionie Oceanu Indyjskiego z australijskiej perspektywy.
Podczas konferencji dyskutowano na temat geopolitycznej pozycji Azji Południowej
i Oceanu Indyjskiego w kontekście teorii Heartlandu Mackindera (prof. Edward Haliżak), rozwoju regionalizmu w regionie Oceanu Indyjskiego (dr Jakub Zajączkowski
i dr Vijay Sakhuja, Indian Council of World Affairs), wzrostu znaczenia nowoczesnej
marynarki wojennej. Główny problem badawczy, przedstawiony przez kolejnych prelegentów, dotyczył strategii państw Azji Południowej i Wschodniej w regionie Oceanu
Indyjskiego. Prelegenci zwrócili uwagę na znaczenie ASEAN dla Azji Południowej
i Oceanu Indyjskiego, wpływu coraz bliższej współpracy Chin i Pakistanu na pozycję
Indii w regionie oraz roli USA jako głównego stabilizatora i gwaranta bezpieczeństwa morskich szlaków komunikacyjnych (dr Siegfried Wolf, University of Heidelberg; prof. Johannes Dragsbeak Schmidt, Alborg University; dr Jivanta Schottli, University of Heidelberg). W sesji zamykającej konferencję dokonano analizy strategii
NATO wobec regionu Oceanu Indyjskiego (dr Marek Madej, ISM UW), znaczenie
organizacji regionalnych w rozwiązywaniu konfliktów terytorialnych na przykładzie
Północnej Irlandii i UE oraz Kaszmiru i SAARC (prof. J. Doyle, DUC) oraz reakcji
społeczeństw UE i Indii na negocjacje dotyczące podpisania porozumienia o wolnych
handlu (dr Idesbald Godderris, KUL).
Tematyka bezpieczeństwa w rejonie Azji Południowej i regionie Oceanu Indyjskiego była kontynuowana podczas Dni Indii – konferencji, która odbyła się maju 2011
r. w Krakowie, zorganizowanej we współpracy z Kołem Naukowym Indologów UJ,
Instytutem Orientalistyki UJ i Kołem Naukowym Orientalistów UJ. Doktoranci ISM
UW zaprezentowali referaty dotyczące strategii budowania bezpieczeństwa w regionie i współpracy w sferze asymetrycznych zagrożeń dla bezpieczeństwa. Podczas
konferencji odbyła się także dyskusja: Bezpieczeństwo w Azji Południowej i regionie Oceanu Indyjskiego, w której udział wzięli badacze z Indii i Niemiec. Podczas
326
Aleksandra Jaskólska
dyskusji prelegenci i uczestnicy konferencji zwrócili uwagę na kluczowe znaczenie
dla budowania światowego bezpieczeństwa regionu Azji Południowej.
Bezpieczeństwo w regionie Azji i Pacyfiku było także tematem seminarium, które
obyło się 29 czerwca 2011 r. w Warszawie. Podczas spotkania dyskutowano na temat
procesu „prywatyzacji” bezpieczeństwa w rejonie Azji Południowej (dr Shantanu Chakrabarti, UC) i strategii NATO wobec tego regionu (dr Marek Madej). Dyskusja dotyczyła głównie specyfiki pojęcia „bezpieczeństwa” w Azji, polityki NATO w regionie
i koncepcji indyjskiej polityki zagranicznej w XXI wieku. Postawiono także ważne
pytanie, czy państwo w XXI wieku może i powinno funkcjonować jak korporacja
i czy dalsza „prywatyzacja” sektora bezpieczeństwa może doprowadzić do zwiększenia międzynarodowego bezpieczeństwa.
W dniach 8–9 lipca 2011 r. w Heidelbergu, odbyła się konferencja: Trilateralism
i Triangular Dynamics in International Relations. Implications for International Relations Theory, zorganizowana we współpracy z South Asia Institute, Department of
Political Science, Heidelberg University. Celem konferencji było zbadanie znaczenia
i możliwości rozwoju trilateralizmu w stosunkach międzynarodowych, ze w szczególnym uwzględnieniem regionu Azji i Pacyfiku. Przedstawiono zagadnienie relacji Indii, Chin i USA oraz ich znaczenie dla kształtującego się nowego porządku
między UE–USA. Zwrócono uwagę na liczne wyzwania i zagrożenia, jakie czekają
Azję w ramach trilateralnej współpracy. Prelegenci zwrócili także uwagę na wyzwania
i problemy metodologiczne, dotyczące definicji trilateralizmu w stosunkach międzynarodowych. Podkreślili, że trilateralizm to nowy obszar badawczy, który szybko się
rozwija i istotne jest, aby poświęcić mu zdecydowanie więcej uwagi.
Problematykę uwarunkowań mocarstwowości Indii poruszali również profesorowie wizytujący Centrum podczas wykładów gościnnych. 28 stycznia 2011 r. prof. Subrata Mitra z University of Heidelberg zaprezentował temat: Governance, Citizenship
and India’s „Counter-Factual’ Democracy: A Neo-institutional Analysis. W spotkaniu wzięli m.in. udział ambasador Indii Deepak Vohra i konsul Indii Rajesh Vaishaw.
Główne problemy poruszone przez prof. Mitrę dotyczyły dylematów rozwoju indyjskiego modelu demokracji, budowania społeczeństwa obywatelskiego oraz wpływu
rozwoju gospodarczego na budowanie tożsamości Indusów. Dyskusja dotyczyła przede
wszystkim wpływu demokracji na rozwój gospodarczy oraz zagrożeń, z którymi będą
musiały się zmierzyć Indie w XXI wieku. Tematykę wyzwań gospodarczych, przed
jakimi stoją Indie przedstawił również prof. B.B. Bhattacharya – były rektor Jawaharlal Nehru University, podczas wykładów 19 marca i 25 czerwca 2011 r. Profesor
próbował odpowiedzieć na pytanie, dlaczego Indie i Chiny mają szanse zastąpić USA
jako potęgę światową. Jako jeden w powodów podał dużą chęć do pracy młodych
Indusów, bardzo dobre wykształcenie w dziedzinie inżynierii, hi-tech. Ponadto wskazał, że mieszkańcy Indii także dużo oszczędzają.
Próbą ukazania Indii w stosunkach międzynarodowych w ujęciu wielowymiarowym oraz jednocześnie podsumowaniem działalności badawczej międzynarodowego
Sprawozdanie z działalności Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami w 2011 roku
327
konsorcjum badawczego była konferencja zorganizowana przez Centrum oraz JNU
przy wsparciu Ambasady Polski w Indiach w dniach 26–30 kwietnia 2011 r. w New
Delhi. Konferencja nt. India in International Relations: European and Indian Perspectives zgromadziła ponad 50 badaczy, reprezentujących uczelnie partnerskie z Indii
i UE, przedstawiciela Komisji Europejskiej oraz NGOs i mediów z Indii. Obrady
otworzyli m.in. prof. Sudha Pai, rektor Jawaharlal Nehru University, prof. Piotr Kłodkowski, ambasador Polski w Indiach, dr Jakub Zajączkowski oraz Daniele Smadja,
ambasador UE w Indiach. Podczas konferencji poruszono tematy związane z transformacją indyjskiej demokracji, mocarstwowością Indii, transformacją gospodarczą oraz
znaczeniem tego procesu dla azjatyckiego systemu bezpieczeństwa. Ponadto, dyskutowano na temat międzynarodowej strategii Indii w wymiarze regionalnym i globalnym, zwrócono uwagę na coraz większe znaczenie współpracy z krajami Azji Południowo-Wschodniej i dążenie do budowania poprawnych relacji z Chinami. Podczas
trzech dni obrad prelegenci zaznaczyli, że indyjska polityka zagraniczna u progu XXI
wieku charakteryzuje się zarówno ciągłością, jak i zmiennością. Dziedzictwo kulturowo-cywilizacyjne, postrzeganie swojego państwa w kategoriach państwa-cywilizacji,
państwowo-centryczna wizja świata są elementami, które były obecne w indyjskiej
wizji już od czasów niepodległości Indii. Po zakończeniu „zimnej wojny” New Delhi
musiało, przystosowując się do zmieniającego świata, przewartościować swoją politykę zagraniczną, głównie jeśli chodzi o instrumenty i środki jej realizacji. Wzmocnienie pozycji Indii w stosunkach międzynarodowych, otwarcie się na gospodarkę,
większa integracja z gospodarką światową, przezwyciężanie problemów społeczno-ekonomicznych sprzyjały prowadzeniu przez Indie nowej wielowymiarowej polityki
zagranicznej, która wyróżniała się następującymi cechami: zaangażowanie, pragmatyzm oraz połączenie regionalizmu z globalizmem i ekonomizacją.
Działalność Centrum Badań nad współczesnymi Indiami miała również praktyczny i wdrożeniowy charakter. Konferencje i badania miały istotne znaczenie dla
praktyki politycznej: polityki zagranicznej Polski, a także strategii Polski i Unii Europejskiej wobec Indii. W przedsięwzięciach realizowanych przez Centrum udział brali
przedstawiciele Ministerstwa Spraw Zagranicznych Polski, Ambasady RP w Indiach,
Komisji Europejskiej, którzy wykorzystują efekty badań w swoich działaniach. Stanowią one dla nich wsparcie merytoryczne w procesie podejmowania decyzji. W lipcu
2011 r. dr Jakub Zajączkowski wziął udział w oficjalnej delegacji ministra spraw zagranicznych RP Radosława Sikorskiego do Indii. Dr Zajączkowski uczestniczył m.in.
w spotkaniu ministra Sikorskiego z badaczami indyjskimi, zorganizowanym przez
Indian Council of World Affairs oraz w polsko-indyjskim forum gospodarczym, przygotowanym przez Federation of India Chambers of Commerce and Industry (FICCI).
Podczas polsko-indyjskich rozmów zwrócono uwagę na kwestie współpracy akademickiej między obu krajami. Podkreślano w tym kontekście rolę Centrum Badań nad
Współczesnymi Indiami. Minister spraw zagranicznych Indii, S. Krishna, zapowiedział
wsparcie dla działalności tego ośrodka. Minister Krishna zaznaczył, że Centrum jest
328
Aleksandra Jaskólska
bardzo wartościową inicjatywą, która ma zdecydowanie poparcie rządu indyjskiego.
27 maja 2011 r. w Warszawie odbyło spotkanie z delegacją rządową z Indii i indyjskich instytucji szkolnictwa wyższego. Delegacji indyjskiej przewodniczyła Vibha Puri
Das – Secretary, Higher Education, Ministry of Human Resources and Development.
W spotkaniu udział wzięli także: Ulrich Podewils – EU-India Study Centres, Vikrant
Rattan – pierwszy sekretarz Ambasady Indii, Tomasz Łukaszuk – dyrektor Departamentu Azji i Pacyfiku MSZ. Uniwersytet Warszawski reprezentowali: prof. Włodzimierz Lengauer – prorektor Uniwersytetu Warszawskiego ds. badań naukowych
i współpracy z zagranicą, prof. Janusz Adamowski – dziekan Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych, prof. Jerzy Wierzbiński – prodziekan Wydziału Zarządzania, prof. Edward Haliżak – dyrektor ISM UW, prof. Dariusz Milczarek – dyrektor
Centrum Europejskiego, dr Jakub Zajączkowski, doc. Bogusław Zaleski oraz mgr
Aleksandra Jaskólska. Celem spotkania było zaprezentowanie działalności Centrum
i jego znaczenia dla propagowania wiedzy na temat Indii w Polsce i w Europie, promocja współpracy UE i Indii oraz pogłębienie współpracy z indyjskimi instytucjami
szkolnictwa wyższego. W ramach spotkania odbyła się dyskusja nt.: Indie–UE, współpraca i wyzwania w sektorze szkolnictwa wyższego. Następnie miało miejsce spotkanie studentów Uniwersytetu Warszawskiego z przedstawicielami indyjskich instytucji szkolnictwa wyższego. Wyzwania i problemy związane ze współpracą naukową
między Indiami i UE zostały poruszone także dzień wcześniej w Brukseli podczas
seminarium nt.: EU–India Cooperation in Higher Education, zorganizowanego przez
Komisję Europejską.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Alicja Curanović
Sprawozdanie z cyklu debat eksperckich dla studentów
w roku akademickim 2010/2011
W roku akademickim 2010/2011 pracownicy Instytutu Stosunków Międzynarodowych
Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW zorganizowali cykl debat dotyczących bieżących wydarzeń politycznych. Inicjatywa wyszła naprzeciw oczekiwaniom
studentów, którzy zgłaszali potrzebę dyskusji o charakterze eksperckim, pozwalających lepiej i pełniej zrozumieć dynamikę stosunków międzynarodowych.
Poza pracownikami Instytutu Stosunków Międzynarodowych do udziału w dyskusjach zostali zaproszeni uznani komentatorzy i analitycy, co pozwoliło zaprezentować
różnorodność punktów widzenia polskiego środowiska akademickiego oraz niezależnych ekspertów.
Od grudnia 2010 do kwietnia 2011 r. odbyły się cztery debaty tematyczne oraz
jedno spotkanie o charakterze szczególnym – wykład Henryka Litwina, podsekretarza
stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych RP. Wszystkie debaty miały charakter
otwarty dla publiczności i odbyły się w Auli Latynoamerykańskiej (ul. Żurawia 4).
Dwie zimowe debaty zostały zorganizowane przez dr. Andrzeja Szeptyckiego.
Pierwsza z nich odbyła się 15 grudnia 2010 r. pod hasłem „Dyplomacja ma
działać jawnie. Znaczenie afery WikiLeaks”. W dyskusji udział wziął dziennikarz
„Gazety Wyborczej” Bartosz Węglarczyk, dr Agnieszka Bieńczyk-Missala oraz
dr Marek Madej z Instytutu Stosunków Międzynarodowych. W rolę moderatora wcielił
się dr hab. Marcin Gawrycki (ISM). Paneliści analizowali znaczenie działalności portalu WikiLeaks, rolę Internetu i mediów we współczesnej polityce, a także znaczenie
dyskrecji i zaufania w dyplomacji w obliczu oczekiwań jak największej jawności ze
strony społeczeństwa.
Druga debata, poświęcona wyborom prezydenckim na Białorusi, odbyła się
5 stycznia 2011 r. O przyszłości państwa białoruskiego po kolejnym zwycięstwie
Aleksandra Łukaszenki dyskutował poseł Paweł Poncyliusz (obserwator białoruskich wyborów z ramienia OBWE), Łukasz Adamski (Polski Instytut Spraw Międzynarodowych), Tomasz Pisula (Fundacja Wolność i Demokracja) oraz Agnieszka
330
Alicja Curanović
Romaszewska-Guzy (Telewizja BiełSat). Rozmowę moderował dr Andrzej Szeptycki
(ISM). Paneliści omawiali przyczyny brutalnej rozprawy z opozycją bezpośrednio po
wygranych dla Łukaszenki wyborach, kreślili możliwe scenariusze wydarzeń oraz
przedstawili zalecenia dla polskiej i unijnej dyplomacji.
Trzy kolejne debaty zostały zorganizowane przez dr. Szymona Kardasia oraz
dr Alicję Curanović.
„Arabskie przedwiośnie narodów?” – takie pytanie otworzyło spotkanie 24 lutego,
w którym udział wziął dr hab. Piotr Balcerowicz (Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej), dr Janusz Mrowiec (b. ambasador RP w Algierii w latach 2002–2006) oraz
dr Wiesław Lizak (ISM). Rozmowę moderowała dr hab. Justyna Zając (ISM). Dyskutujący zastanawiali się nad przyczynami rewolty społecznej w krajach arabskich
Afryki Północnej, analizowali dynamikę wydarzeń oraz ich konsekwencje dla bezpieczeństwa w regionie Bliskiego i Środkowego Wschodu. Poruszono problem ewentualnej destabilizacji Iranu, Pakistanu oraz Arabii Saudyjskiej. Prognozowano zmianę
polityki Izraela, a także reakcje USA i Unii Europejskiej.
Czwarta debata pod hasłem „Czekając na sygnał! Dynamika konfliktu koreańskiego w kontekście sukcesji władzy w Pjongjangu” odbyła się 6 kwietnia 2011 r.
Prof. dr hab. Waldemar Dziak (Centrum Badań Azji Wschodniej PAN), Nicolas Levi
(Centrum Studiów Polska–Azja) oraz prof. dr hab. Jan Rowiński (ISM) przedstawili specyfikę północnokoreańskiego systemu politycznego, w tym fenomen „komunistycznej dynastii”, w kontekście bezpieczeństwa Azji Północno-Wschodniej. Dyskusję moderował mgr Piotr Kozłowski (ISM).
Cykl debat zamknęło wystąpienie Henryka Litwina, podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych RP. Wykład odbył się pod hasłem „Polityka wschodnia: polska czy europejska? U progu Prezydencji Polski w Radzie UE”. Spotkanie
z wiceministrem z 18 kwietnia 2011 r. poprowadził dr Szymon Kardaś (ISM). Po
wystąpieniu studenci zadawali wiceministrowi pytania nie tylko związane z aktualnymi wyzwaniami polskiej polityki zagranicznej, ale także ze specyfiką zawodu dyplomaty czy atutami pracownika Ministerstwa Spraw Zagranicznych.
Warto podkreślić, że wszystkie debaty cieszyły się dużym zainteresowaniem
wśród studentów.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
•
nr 3–4 (t.44) 2011
Michał Drgas
Sprawozdanie z międzynarodowej konferencji naukowej
nt. Współczesna Ameryka Łacińska. Polityka
– społeczeństwo – gospodarka
(Toruń, 18–19 kwietnia 2011 r.)
Zakończenie rywalizacji amerykańsko-sowieckiej i związany z tym rozpad świata
dwubiegunowego przyniosły wiele istotnych zmian w globalnym układzie sił. Na arenie międzynarodowej coraz większe znaczenie zaczęły zyskiwać kraje zaliczane do
tzw. Południa, utożsamianego niegdyś z zacofaniem i brakiem politycznego znaczenia. Do członkostwa w gronie nowych potęg międzynarodowych – oprócz Chin czy
Indii – swoje aspiracje zaczęły zgłaszać również państwa Ameryki Łacińskiej, w tym
przede wszystkim jej regionalni liderzy – Brazylia i Meksyk, roszczące sobie m.in.
prawo do stałego miejsca w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Odejście Stanów Zjednoczonych od zimnowojennej polityki hemisferycznej, będącej kontynuacją ogłoszonej
w 1823 r. doktryny Monroe’go, tym razem wymierzonej nie w zapędy mocarstw europejskich, lecz domniemane intencje Związku Radzieckiego, pozwoliło w latach 90.
XX wieku temu regionowi w większym stopniu zarysować własną tożsamość i dało
szansę na poszukiwanie własnych dróg rozwoju. Przejawiało się to najmocniej w sferze gospodarczej i powstaniu nowych regionalnych ugrupowań integracyjnych. Proces
ten uwidocznił się ponadto w wymiarze bezpieczeństwa, a podjęte w związku z tym
inicjatywy w coraz większym stopniu uwidaczniały rosnący rozdział między anglosaską i latynoską częścią zachodniej półkuli.
Ten wzrost znaczenia Ameryki Łacińskiej nie przełożył się jednak na ilość badań
poświęconych regionowi. Tych z pewnością nadal brakuje; publikacje poświęcone tejże
tematyce pojawiają się na krajowym rynku wydawniczym nadal dość rzadko; sporadycznie również odbywają się konferencje naukowe poświęcone Ameryce Łacińskiej.
Próbę, choć częściowego wypełnienia tejże luki, podjęła Katedra Międzynarodowych Stosunków Politycznych, funkcjonująca w strukturach Wydziału Politologii i Studiów Międzynarodowych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, która w dniach 18–19 kwietnia 2011 r. zorganizowała międzynarodową
konferencję naukową nt. Współczesna Ameryka Łacińska. Polityka – społeczeństwo –
gospodarka.
332
Michał Drgas
Konferencja miała charakter wielodyscyplinarny i zgromadziła przedstawicieli
większości głównych ośrodków akademickich w kraju, w tym m.in. miejscowego
Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, następnie Uniwersytetów: Warszawskiego, Jagiellońskiego, Gdańskiego i Łódzkiego oraz Szkoły Głównej Handlowej i Uniwersytetu
Pedagogicznego w Krakowie.
Obrady otworzyli dziekan Wydziału Politologii i Studiów Międzynarodowych
prof. Roman Bäcker, prorektor UMK ds. studenckich prof. Witold Wojdyło oraz konsul honorowy Republiki Peru w Toruniu dr Stanisław Rakowicz.
Inauguracyjne wystąpienie kierownika konferencji – prof. Jacka Knopka – poświęcone zostało aktualnemu stanowi badań nad stosunkami Polski z Ameryką Łacińską,
a także perspektywom ich rozwoju w przyszłości. Następnie referaty wygłosili: prof.
Maciej Szczurowski (Uniwersytet Gdański) – opisujący życie Lecha Adamowicza,
polskiego emigranta, który po II wojnie światowej odnalazł nowy dom w wenezuelskim Caracas; oraz prof. Elżbieta Czarny (Uczelnia Vistula), która omówiła pozycję
amerykańskich regionalnych ugrupowań handlowych w gospodarce światowej.
W dalszej części referaty wygłaszano w ramach paneli tematycznych. W panelu
pierwszym – społeczeństwo, większość wystąpień poświęcono działalności, sytuacji
społeczno-ekonomicznej i statusowi polityczno-prawnemu rozmaitych grup zamieszkujących Amerykę Łacińską lub z niej się wywodzących. Referaty wpisujące się w ten
nurt przedstawili: Jerzy Achmatowicz (Przyczynek do historii Polonii chilijskiej),
Karol Leszczyński (Polskie organizacje harcerskie w Ameryce Łacińskiej), Fernando
Villagómez Porras (Być meksykańskim emigrantem w USA), Zuzanna Jakubowska
(Wyspa Wielkanocna: egzystencja etni polinezyjskiej w ramach państwa chilijskiego),
Aleksandra Wierucka („Ziemia bez cierpienia” – wpływ fundacji tubylczej na przyszłość Indian Quichua), Agnieszka Jaroszewicz (Życie codzienne w peruwiańskich
slumsach) oraz Paulina Cichomska-Szpakowska (Prawa kobiet w Wenezueli w świetle międzynarodowych zobowiązań państwa oraz wewnętrznych regulacji prawnych).
Dominującym tematem drugiego z paneli – gospodarki – było miejsce Ameryki
Łacińskiej i tworzących ją państw w gospodarce światowej. Zagadnieniu temu swoje
wystąpienia poświęcili: Bartosz Michalski (Międzynarodowa konkurencyjność gospodarek Brazylii i Meksyku: analiza porównawcza), Rafał Willa (Stosunki gospodarcze
łączące Unię Europejską z Ameryką Łacińską – zarys problematyki), Paweł Folfas
(Kraje karaibskie: od centrów turystycznych do rajów podatkowych) i Renata Rettinger (Konkurencyjność regionów turystycznych na przykładzie Dominikany). Ponadto,
Mirosław Wójtowicz przedstawił rozwój i przekształcenia przemysłu samochodowego
w Brazylii i Meksyku, Jerzy Achmatowicz omówił natomiast kwestie chilijskich OFE.
Ostatni z paneli, a zarazem najbardziej różnorodny pod względem poruszanej problematyki, poświecono zagadnieniom polityki. Znalazły się w nim wystąpienia: Radosława Sajny (Kolumbia i Wenezuela – dwie drogi rozwoju i współczesna propaganda
medialna) oraz Karoliny Powęzkiej (Media a doświadczenia demokracji w Peru), traktujące o współczesnej roli mediów w polityce latynoamerykańskiej, a także prezenta-
Sprawozdanie z międzynarodowej konferencji naukowej
333
cje poświęcone zagadnieniom polityki międzynarodowej (Anna Ratke, Michał Drgas).
Panel ten dopełniły referaty wygłoszone przez: Karola Derwicha (Problem państw
upadłych w regionie Ameryki Łacińskiej), Pawła Malendowicza (Działalność zapatystów w Meksyku jako przejaw wewnętrznych sprzeczności globalizacji) oraz Kingi
Brudzińskiej (Democracy and Authoritarianism in Latin America).
Wyrażając zadowolenie z możliwości przedstawienia wyników własnych badań,
prelegenci podkreślili konieczność podejmowania kolejnych inicjatyw tego rodzaju.
Zorganizowana na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu konferencja uwidoczniła wielość obszarów badawczych, w których naukowa refleksja nad regionem
Ameryki Łacińskiej musi być kontynuowana i pogłębiana. Ważny impuls w tym
zakresie może stanowić przygotowywana przy współpracy jej uczestników publikacja naukowa.
Stosunki Międzynarodowe – International Relations
R
E
C
E
N
•
nr 1–2 (t.43) 2011
Z
J
E
New Thinkers for the New Age – młodzi polscy badacze wobec teorii stosunków
międzynarodowych
Ostatnia dekada obfitowała w Polsce w liczne publikacje na temat teorii stosunków międzynarodowych. Dość wspomnieć autorską wizję teorii synoptycznej Józefa Kukułki pt. Teoria
stosunków międzynarodowych, wznowienia uzupełnionej pracy Teresy Łoś-Nowak Stosunki międzynarodowe. Teorie–systemy–uczestnicy, skrypt Roberta Łosia Teoria stosunków międzynarodowych. Wybrane zagadnienia, tłumaczenie książek wydanych na Zachodzie, np. pod redakcją
Scotta Burchilla pt. Teorie stosunków międzynarodowych wydaną przez PIW, nieco słabszą,
chociaż popularną, pracę Karen Mingst pt. Podstawy stosunków międzynarodowych, typowy
podręcznik akademicki Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych Roberta Jacksona
i Georga Sørensena, czy zawierający ponad 300 stron uporządkowanej refleksji teoretycznej
tom pt. Globalizacja polityki światowej pod redakcją Johna Baylisa i Steve Smitha. W ostatnim czasie rezonansem odbiły się również prace dwóch autorów reprezentujących odpowiednio – klasyczne i postmodernistyczne podejście do tematyki teoretycznej. Pierwszy z nich –
Jacek Czaputowicz podjął się uporządkowania i obszernego przedstawienia istniejących paradygmatów i teorii w studium pt. Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyka,
zaś manifest alternatywnej wizji spraw międzynarodowych przedstawił w pracy pt. Anarchia
i policentryzm. Elementy teorii stosunków międzynarodowych badacz z Białegostoku Ryszard
Skarzyński. Emancypacji myśli teoretycznej widzianej w perspektywie dziejów podjął się natomiast Andrzej Gałganek w pracy zatytułowanej Historia teorii stosunków międzynarodowych.
W ostatnim pięcioleciu dokonała się też niepostrzeżenie pokoleniowa zmiana w przedmiocie badań nad stosunkami międzynarodowymi. Zmiana ta związana była z dojściem do głosu
i uaktywnieniem się w naukowym dyskursie pierwszej generacji absolwentów akademickiego
kierunku studiów – Stosunki Międzynarodowe. Ci młodzi badacze nie wybierali już w ramach
politologii czy ekonomii specjalizacji w zakresie problemów międzynarodowych, co wcześniej było uznaną praktyką polskich uczelni, lecz kształcili się na podstawie endemicznego,
nowego programu edukacji, budowanego przy wykorzystaniu doświadczeń płynących również
z Zachodu. Pomimo naturalnego braku doświadczenia i rutyny badawczej, reprezentują już
zatem nową jakość postrzegania nauki o stosunkach międzynarodowych (NOSM). Zmiana,
o której piszę, wyraża się zatem poprzez trzy tendencje:
– poszerzenie pola badawczego nauki o stosunkach międzynarodowych o problematykę
społeczno-kulturową i dążność do równouprawnienia tego obszaru z domeną polityki międzynarodowej i globalnej ekonomii, czy prawa międzynarodowego;
– wzrost zainteresowania, a w konsekwencji – większe zrozumienie znaczenia teorii stosunków międzynarodowych dla rozwoju NOSM;
– beletryzację tekstów naukowych i większe przywiązanie do narracyjnego, silnie zindywidualizowanego przekazu myśli naukowej, gdzie o potrzebie zainteresowania i przekonania czytelnika pamięta się z tą samą konsekwencją, co o treści. Język oraz styl stały się do pewnego stopnia głównym drogowskazem drogi do sukcesu, nie tylko naukowego, lecz także edytorskiego.
Nazwałam ich „New Thinkers”, bo swoboda posługiwania się przez nich językami obcymi
czyni z nich myślicieli o potencjale kosmopolitycznym. Nowe horyzonty wyznacza im konfron-
336
Recenzje
tacja ze środowiskami naukowymi zagranicy, co pogłębia potrzebę kontestacyjnego, sceptycznego podejścia do uprawianej nauki. Ponadto, są to ludzie, którzy w większości trafniej i głębiej
definiują istotę przeobrażeń zachodzących w skali międzynarodowej. Brak im rutyny, co w przypadku myśli teoretycznej, rodzącej się w epoce przełomu, przynosi więcej korzyści niż strat.
Nic więc dziwnego, że w niektórych wnioskach są bardziej wiarygodni od swoich mistrzów
i naukowych mentorów. W naturalny sposób dokonują zindywidualizowanej selekcji informacji
o świecie, gdyż od wczesnego wieku przywykli do posługiwania się nowymi mediami, które
narzucają odbiorcy samodzielną możliwość wyboru treści, ale też własną odpowiedzialność za
błędy na tym polu. Stąd np. w pracy Dylemat potęgi czytamy: „Celem tego przedsięwzięcia było
zaprezentowanie teorii stosunków międzynarodowych w możliwie przystępny sposób. Zamiar
ten wynika z mojego przekonania, że omawiane tu zagadnienia, […] dotykają zjawisk i prawidłowości możliwych do zrozumienia i wykorzystania przez każdą osobę zainteresowaną stosunkami międzynarodowymi. Teoria stosunków międzynarodowych daje praktyczne narzędzia
rozumienia, analizowania, selekcjonowania i systematyzowania informacji, których każdego
dnia dostarczają w nadmiarze media” (s. 20).
Wśród prac młodych badaczy, którzy w ostatnich latach wyartykułowali poprzez publikacje książek swoje zainteresowanie teorią stosunków międzynarodowych na uwagę zasługuje
kilka nazwisk. W 2006 r. została opublikowana we Wrocławiu niewielka książeczka trojga
autorów: Joanny Dyduch, Przemysława Mikiewicza i Sławomira Rzeszótki pod tytułem Krytyczne wprowadzenie do teorii stosunków międzynarodowych. W 2008 i 2009 r. teoretyczne
wprawki, będące komentarzami do rzeczywistości zmieniającego się zglobalizowanego świata,
wydał Sebastian Żukowski. Pierwszy tytuł: Praktyczne implikacje teoretycznych założeń wiecznego pokoju Immanuela Kanta w dobie globalizacji, był raczej komentarzem do historycznych
refleksji o stosunkach międzynarodowych, ale druga z publikacji – Kosmopolityzm i postmodernizm a ład światowy – miała za ambicję zarówno przedstawienie tytułowych ponowoczesnych
podejść teoretycznych, jak również krytyczne skomentowanie ich wartości wyjaśniającej dla
współczesnego globalnego układu sił. Wreszcie w 2010 r. ukazała się praca najspójniej wtapiająca się w luki polskich badań nad stosunkami międzynarodowymi: książka Anny Wojciuk
poświęcona „Dylematowi potęgi”, gdzie autorka sportretowała katalog głównych ujęć teoretycznych, wykorzystując jedno z pojęć teoretycznych najczęściej używanych w eksplanacji spraw
międzynarodowych. Co łączy, a co stanowi differentiae specificae każdej z tych prac? Czytelnik
starszej generacji dostrzeże wyraźny brak balastu myślowego wyniesionego z epoki „zimnej
wojny”. Chodzi tu nie tylko o literaturę, do której autorzy ci się odwołują, ale także o preferencje w wyborze wątków refleksji teoretycznej, uważanej przez nich za istotne.
Autorskie trio z Wrocławia (Joanna Dyduch, Przemysław Mikiewicz i Sławomir Rzeszótko) uznało za swoje zadanie stworzenie przewodnika po teoriach stosunków międzynarodowych, zaznaczając, że kryterium selekcji było dla nich „to, co warte jest uwagi” (s. 5),
gdyż „studiowanie podręcznika do teorii stosunków międzynarodowych może stanowić pierwszy krok do ich poznania”. Jako przewodnik, książka ta miała zachęcić do czytania tekstów
źródłowych i w zamyśle tym unaocznił się pierwszy rodzaj przedzałożenia znamionującego
„nowe czasy”. Nowi myśliciele, odsyłając czytelnika bezpośrednio do lektury źródeł, zakładają
z góry, że zna on języki obce tak swobodnie, by rozumieć pisane w nich, hermetyczne teksty
teoretyczne, a ponadto – ma tak swobodny dostęp do owych tekstów, na jaki pozwala główny
współczesny nośnik informacji, tj. Internet. W istocie książka ta nie staje się przewodnikiem,
ale rodzajem polemicznego komentarza dla wtajemniczonych, którzy zetknęli się już z litera-
Recenzje
337
turą teoretyczną, znają jej klasyków i potrafią skonfrontować swoją wiedzę z punktem widzenia
wrocławskich młodych badaczy.
Deklaracja badaczy jest ambitna, piszą oni bowiem o potrzebie dyskusji nad kwestiami
metodologicznymi teorii stosunków międzynarodowych, twierdząc przy tym, że ich książka
dostarcza perspektywy bardziej krytycznej. Pewnego rodzaju deklaracją, że zachowana zostanie
maksymalna neutralność w ocenie dorobku TSM zawiera stwierdzenie, że „do teorii nie należy
zbytnio się przywiązywać”, gdyż każda pozostaje pewnego rodzaju konwencją pojęciową, która
nie będzie nigdy prostym odbiciem faktów (s. 6). Rozdział wprowadzający dając odpowiedź
na pytanie, czym jest teoria zawiera kilka zdroworozsądkowych zastrzeżeń, uzupełniających
powyższy pogląd. Czytelnik powinien zatem przyjąć, że w nauce (domyślamy się – głównie
w naukach społecznych i humanistycznych) prawda jest relatywna, a nie absolutna. Nie istnieją
wskazówki metodologiczne budowania teorii, przyjęte przez wszystkich, dlatego nie sposób
uznać, że nie istnieje ogólna teoria stosunków międzynarodowych, można i należy posługiwać się po prostu koncepcją teorii równorzędnych, konkurujących ze sobą i szczegółowych.
Autorzy podważają w istocie również dorobek naukowego pozytywizmu, by w relatywistyczny
sposób zakwestionować również scjentyzm, nazywając go obsesją zacofania nauk społecznych
(s. 12). Do głównych wad pozytywizmu zaliczane są: skupienie na studiach empirycznych,
uznanie nauki za jedyne, przesadnie absolutyzowane źródło wiedzy, iluzoryczną i w swojej
istocie śmieszną wiarę w rozwiązywanie problemów społecznych na drodze pogłębiania wiedzy naukowej, a potem jej wdrażania. Kluczową ułomnością pozytywizmu pozostaje redukcja
myślowa: oto wobec nauk społecznych i przyrodniczych skonstruowana została fałszywa analogia, która pozostaje wciąż żywa, ale która nie zawiera w sobie prawdy. Scjentystyczna wiara
w uniwersalizm modeli nomologiczno-dedukcyjnych (wyjaśnianie poprzez wnioskowanie na
podstawie odkrytych praw naukowych) okazuje się fałszywa, gdyż człowiek i społeczeństwo nie
kierują się w swoim działaniu wyłącznie racjonalnymi pobudkami. Pomijając sądy wartościujące, które formułuje teoretyk, ignoruje się również fakt, że jest on uwikłany w kontekst obiektu
swoich badań, pozostaje bowiem członkiem społeczeństwa. Nie tylko uczestniczy i reaguje na
zmiany społeczne, ale także z pobudek czysto egoistycznych ulega naciskom władzy, własnego
środowiska zawodowego itd., co uniemożliwia traktowanie nauki jako jedynej wykładni poznania, skoro jest ona jedynie rezultatem kompromisu zawartego przez środowisko badawcze.
Każda z kolejnych części tego wspólnego manifestu oceny teorii stosunków międzynarodowych przeniknięta jest w jakiejś mierze duchem negacji i dekonstrukcji, a cała praca ma
trójdzielną budowę według podziału na teorie W rozdziale poświęconym realizmowi politycznemu od pierwszych zdań przedstawia się go jako zbiór fałszywych założeń opartych na połączeniu historycznej ignorancji, redukcji i uproszczeń z nieomal populistycznym imperatywem
bynajmniej nie naukowym, lecz politycznym, a zakorzenionym w realiach zimnowojennego
układu sił. Krytyka realizmu politycznego dokonywana jest na trzech niejako płaszczyznach.
Po pierwsze, autorzy podważają i dekonspirują nadużycie analogii historycznej, stosowane
przez wczesnych realistów, na czele z Edwardem H. Carrem. Twierdzą, że realizm nie stanowił
wielowiekowej tradycji badań międzynarodowych, lecz narodził się z potrzeby dyskredytacji
liberalnego postrzegania świata między dwiema wojnami światowymi. Filozofowie minionych
wieków – owi pozorni „prekursorzy realizmu” – byli zatem potrzebni twórcom nowego nurtu
dla wykazania, jak ludzkość racjonalnie dąży do korygowania fałszywych, iluzorycznych idei,
z których ostatnią, zrodzoną z powojennej traumy, był liberalny normatywizm. Po wtóre – krytyka realizmu dotyczy założeń wyartykułowanych przez Hansa J. Morgenthau’a, gdzie pojawia
338
Recenzje
się właśnie najwięcej redukcjonistycznych zabiegów myślowych, opatrzonych tautologią i sofizmatem, który brzmi: „jeżeli państwo jest suwerenne i wiemy, że dany podmiot jest państwem,
to znaczy, że dąży do utrzymania suwerenności za wszelką cenę”. „Oszustwa Morgenthau’a”
to przede wszystkim identyfikacja podmiotów międzynarodowych z państwami, z wykluczeniem organizacji, korporacji międzynarodowych itd., pomijanie w narracji zagadnień polityki
wewnętrznej, utożsamianie celów państwa z przetrwaniem i maksymalizacją potęgi na wzór
jednostki ludzkiej. Realiści klasycy stworzyli więc koncepcję anarchii międzynarodowej, która
naraża państwa na permanentne ryzyko wojny, połączone z koniecznością zbrojeń. Obsesja
anarchii międzynarodowej, wywiedziona z myśli Thomasa Hobbesa pojawia się w manifeście
neorealizmu stworzonym przez Kennetha N. Waltza. Realizm strukturalny Waltza podejmuje
próbę zintegrowania analizy systemowej, właściwej dla scjentyzmu, z podejściem realistyczno-klasycznym. Uwaga badawcza skoncentrowana na makroskali systemu międzynarodowego
śledzi i prześwietla procesy balansowania państw między odruchową potrzebą przetrwania
a potrzebą zachowania stabilności relacji w systemie. Homeostaza jest nową wizją anarchii, bardziej zobiektywizowaną, ale równie nieprawdziwą. Model systemu międzynarodowego, gdzie
państwa uwikłane w dylematy bezpieczeństwa, rezygnują ostatecznie z jego absolutnej koncepcji na rzecz koncepcji silnie zrelatywizowanej jest kolejnym uproszczeniem. Badacze wrocławscy zauważają i wydają się doceniać próby odnalezienia realistycznej koncepcji w warunkach
ładu pozimnowojennego, ale towarzyszy im przekonanie, że ten zespół poglądów o wyraźnych,
lecz niepopartych walorami wyjaśniającymi, aspiracjach paradygmatycznych, będzie w perspektywie najbliższych lat użyteczny dla wyjaśniania studiów nad bezpieczeństwem, z pewnością
jednak nie przybierze docelowo formy teorii ogólnej. Tę ostrą, krytyczną diagnozę myśli Waltza
i dziedzictwa Morgenthau’a lepiej zrozumieć można, zgłębiając dwa pozostałe rozdziały o teoriach głównego nurtu.
Część poświęcona liberalnemu postrzeganiu stosunków międzynarodowych jest w pracy
autorów wrocławskich odpowiedzią na realizm polityczny. Mogłoby to oznaczać, że ulegli oni
schematom budowy podręczników zachodnich, gdzie realizm uznawany jest za zbiór poglądów pierwotnych, a ujęcie liberalne jest jego wtórną antynomią. Jednakże sądząc z treści – jest
wprost przeciwnie, a cały rozdział ten wydaje się stronniczy. Już w pierwszych zdaniach pojawia się próba udowodnienia, że koncepcje protoliberalne są ponadczasowe, obecne w filozofii i myśli społecznej z przeszłości i że nie można zawężać ich wyłącznie do dwudziestolecia
międzywojennego. Pamiętając, że książka jest dorobkiem trojga badaczy nie sposób oprzeć się
wrażeniu wyraźnej proliberalnej sympatii płynącej z tego fragmentu opracowania.
Konstruktywizm społeczny został sklasyfikowany jako jedno z trzech najbardziej prominentnych ujęć badawczych TSM, które wyrasta nawet do rangi paradygmatu (s. 45). Określany
jako próba pogodzenia racjonalizmu i refleksjonizmu wydaje się jednak autorom wrocławskim podejściem o tyleż hybrydowym, że mieszczącym w sobie sprzeczne treści. Oto z jednej
strony pozytywistyczna koncepcja Wendta deklaruje badanie zjawisk ze świata społecznego przy
użyciu metod właściwych dla nauk przyrodniczych. Równocześnie na drugim biegunie nurtu
lokalizują się opinie Nicholasa Onufa czy Friedricha Kratochwila, mówiące o dwóch rzeczywistościach: społecznej i przyrodniczej, a co za tym idzie – o dwóch sposobach ich badania.
Dzieje się tak, wyjaśniają autorzy, bo konstruktywizm, kładąc nacisk na zmianę zachodzącą
w stosunkach międzynarodowych, nie przesądza o jej naturze, ani nie określa jej reguł. Skoro
„anarchia jest tym, czym czynią ją państwa”, to w rezultacie od woli i zdolności oceny potrzeb
podmiotów międzynarodowych zależy tempo, rodzaj i skala zmiany. Nie można zatem mówić
o istnieniu jakichkolwiek reguł rządzących stosunkami międzynarodowymi, żadnych praw roz-
Recenzje
339
wojowych po prostu nie ma. Tożsamość państwa ukierunkowuje jego interesy i działania (s. 49),
a mechanizmy samoidentyfikacji zachodzą w perspektywie systemu międzynarodowego, przez
co blisko jest konstruktywistom do neorealistów i może się wydawać, że próbują oni dokonać
wyważonej korekty poglądów naśladowców Waltza. Do najciekawszych zarzutów wobec konstruktywizmu, jakie zostały przywołane w recenzowanej książce, należy niewielkie zainteresowanie metodologią badań, deficytem ambicji mentorskich i doradczych (funkcja praktyczna),
jak również niedopowiedziane oskarżenie o nadmiar opisu i wyjaśniania w narracji. Autorzy,
sympatyzując z konstruktywizmem nazywają go w konkluzji mimo wszystko „jedną z najbardziej ekscytujących orientacji teoretycznych” (s. 51).
Śledząc deklarowane i ukryte sympatie oraz afiliacje konceptualne młodego pokolenia
polskich teoretyków, znajdujemy w recenzowanej pracy wielce ostrożne podejście do tzw. teorii alternatywnych. Jeśli dobrze rozumieć intencję autorów, potraktowali oni teorię krytyczną,
postmodernizm/poststrukturalizm i feminizm jak inną, opozycyjną do klasyki, ścieżkę rozwoju
poznania teoretycznego, na którą obecnie może wkroczyć nauka o stosunkach międzynarodowych. Co ciekawe, mimo użycia przez Sławomira Rzeszótkę barwnego określenia „rewolty
reflektywistycznej”, identyfikuje on teorie tradycyjne z głównym nurtem TSM, a trzy wymienione powyżej traktuje jako alternatywę i – należy domniemywać – nurty niszowe. Nie są
one gloryfikowane, autorzy albo ograniczają się do niemal encyklopedycznego streszczenia
założeń (teoria krytyczna), albo skupiają się na ułomnościach teorii alternatywnych. Do głównych zarzutów stawianych postmodernizmowi zaliczone zostały: chaos pojęciowy, mnogość
subnurtów i płynność problemów badawczych, skutkująca wielką trudnością w autodefinicji.
„Stwierdzenie, że może istnieć coś takiego, jak założenia postmodernizmu, jest samo w sobie
pewnego rodzaju prowokacją, o tyle, że istotą podejścia jest odrzucanie »danych« sztywnych
i zamkniętych ram, które narzucałyby myśleniu określoną form, »marginalizując« przy tym niektóre »głosy«, skazując »dysydentów« na »wygnanie« (s. 73). Znamienne jest, że w doborze
zagadnień, poprzez które omówiono postmodernizm, na plan pierwszy wysuwa się tożsamość.
Dowodzi to nie po raz pierwszy i nie po raz ostatni w tej pracy sporego niedosytu, jaki autorzy odczuwają w sferze teorii stosunków międzynarodowych: „nie jest żadnym zaskoczeniem
konstatacja, że stosunki międzynarodowe cierpiały przed rewoltą postpozytywistyczną na deficyt auto-refleksji. […] trzeba przyznać otwarcie, że jeśli możliwe jest teraz bardziej świadome
epistemologiczne uprawianie teorii stosunków międzynarodowych, to w dużej mierze należy
to zawdzięczać właśnie postmodernizmowi” (s. 78).
Teoria krytyczna, czyli emancypacyjna nowa wersja retoryki marksistowskiej koncentruje
się w opinii trojga wrocławskich badaczy na Horkheimerowskim postulacie uwolnienia człowieka od okoliczności, jakie go niewolą. W przełożeniu na język nauki o stosunkach międzynarodowych sygnalizuje to potrzebę porzucenia neutralizmu diagnozy i osądu względem rzeczywistości, by opowiedzieć się po stronie ciemiężonych i marginalizowanych. Teorią rządzi
więc teleologia oparta nie na dogmatyce wyjaśniania, lecz na wartościowaniu, selekcji i wskazywaniu optymalnych norm, przeciwstawiających się akceptacji hegemonii, hierarchii i asymetrycznych korzyści czerpanych niesłusznie przez kluczowych graczy międzynarodowych. Przewagą teorii krytycznych nad klasycznymi ma być, podobnie jak w postmodernizmie, funkcja
demaskatorska, pozwalająca na podważenie rzekomych obiektywnych reguł polityki w skali
makro-międzynarodowej, obecnych nade wszystko w neorealizmie, by następnie, posługując
się nawet operatorium reprezentatywnego dla tegoż nurtu, tj. systemem międzynarodowym,
pokazać istotnych nowych uczestników gry na światowej arenie, bez których uwzględnienia
porządek pozimnowojenny nie istnieje.
340
Recenzje
Książkę kończą dwa autorskie komentarze do całego dorobku TSM. Przemysław Mikiewicz, poszukując jej istoty, postuluje porzucenie schematyzmu ujęć tradycyjnych, opartych na
oświeceniowym dążeniu do obiektywizmu, by w duchu wyraźnie postpozytywistycznym, apelować o porzucenie przez badaczy funkcji mentorów. „Teorie stosunków międzynarodowych są
próbą kreowania rzeczywistości poprzez nadinterpretacje faktów, manipulowanie historią i żonglerkę pojęciową, czyli względnie bogaty zestaw sztuczek współczesnych czarnoksiężników”
(s. 172). Z kolei Sławomir Rzeszótko, rozpoczynając swoją replikę od przypomnienia cytatu
z Martina Wighta, „iż teoria stosunków międzynarodowych de facto nie istnieje” (s. 175), krytykuje całą zasadę transferu naukowego dorobku między kolejnymi generacjami badaczy, utożsamiając uprawianie teorii z poszukiwaniem świętego Grala, a teoretyków do nielogicznego, ale
niezwykle hermetycznego w myśleniu i rytuałach plemienia Azande.
Zmieńmy optykę, by ocenić pokrótce publikację wydaną w minionym roku pt. Dylemat
potęgi. Praktyczna teoria stosunków międzynarodowych. Podtytuł zdaje się sugerować, że
autorka nie zgodziłaby się bezkrytycznie z poglądami Wrocławian w sprawie funkcji prakseologicznej TSM i byłaby raczej skłonna uznać opinię Quincy’ego Wrighta, że „teoria jest
najbardziej praktyczną sferą wiedzy”. Pamiętając jednak, że treścią pracy Anny Wojciuk jest
potęga, należy z tym większym uznaniem odnieść się do profesjonalizmu, w jaki podjęła ona
próbę wyartykułowania zarówno głównych założeń współczesnych nurtów teoretycznych, jak
też odnalezienia w nich wątków związanych z siłą, przewagą czy wpływem. Rozmiary przyjęte dla recenzji nie pozwalają omawiać odrębnie każdego rozdziału tej dużej i solidnej prawie
trzystustronicowej książki. Wstęp jest jednak o tyleż istotną jej częścią, że zawiera niezwykle
trafną dywersyfikację poziomów konceptualizacji w obrębie stosunków międzynarodowych,
przynosząc przy okazji definicję teorii. „O ile użycie słowa teoria jest tu uzasadnione jako szyld,
za którym kryje się pewien jakościowo odrębny obszar nauki o stosunkach międzynarodowych,
[…] o tyle w sensie ścisłym, niektóre opisywane koncepcje zdecydowanie nie przybierają formy
teorii naukowej […], podejścia opisywane są jako perspektywy, dyskursy, szkoły myślenia,
wizje oraz tradycje filozoficzne. […] Okazuje się ponadto, że samo pojęcie teorii jest bardzo
różnie rozumiane w obrębie dyscypliny” (s. 8).
Celowo pomijając część pracy poświęconą podejściom tradycyjnym: realistycznemu, liberalnemu i globalistycznemu, skomentuję w kilku zdaniach rozdziały dotyczące teorii w swej
naturze mniej ukierunkowanych na państwa i zachodzącą między nimi rywalizację, a zatem
konstruktywizm społeczny i postmodernizm. Autorka dokonuje diagnozy rangi konstruktywizmu i jego użyteczności poznawczej, powołując się na obiektywne dane statystyczne, z których
wynika, że w ostatnich latach konstruktywizm na tle innych podejść zyskał najliczniejsze grono
zwolenników wśród anglosaskich badaczy młodego pokolenia. Ta prosta obserwacja pozwala
wskazać wyraźny związek między ewolucją konstruktywizmu a jego zakorzenieniem w English
school, z jego koncepcją społeczności międzynarodowej. I mimo ostrożności w ocenach prowadzącej autorkę do wniosku, że konstruktywizm nie wywodzi się z wielowiekowej tradycji filozoficznej czy nie nawiązuje do doktryny politycznej (s. 201), sposób dalszego przedstawiania zatomizowanej, fluktu