La region de la mer Noire reste encore aujourd`hui, seize annees

Transcription

Université Paris I Panthéon Sorbonne
UFR de Science Politique
Master 2 Recherche Relations Internationales
2007 – 2008
MEMOIRE
Le régionalisme dans la mer Noire et
l’approfondissement de l’engagement européen
ANGELOPOULOU GEORGIA
Directeur : Yves Viltard
1
Je tiens à remercier Mr. Yves Viltard pour la confiance qu’il m’a accordée, ainsi que pour ses
conseils précieux pendant ma recherche, ma famille et mes amis pour leur soutien constant
durant mon séjour à Paris, de même que les responsables de mes stages, qui m’ont suscité
l’intérêt à la Russie et la région de la mer Noire.
Sans eux ce mémoire n’aurait pas pu être effectué.
2
Introduction
Cadrage théorique
………..p.1
Eléments méthodologiques
……….p.6
Chapitre I
La construction progressive de la région de la mer Noire
Partie 1
L’identité régionale dans un lent processus de formation
A) En quête de caractéristiques identitaires inhérentes à la région
……….p.7
B) Promotion d’un profil régional pour l’accomplissement d’objectifs politiques
……….p.10
Partie 2
Problèmes et défis régionaux captivant l’attention internationale
A) L’énorme importance stratégique de la région pour les intérêts occidentaux
……….p.13
B) Situations régionales problématiques empêchant la réalisation des objectifs
……….p.16
Partie 3
Les acteurs - clefs du régionalisme dans la mer Noire
A) Approches nationales des pays de la mer Noire au processus régionaliste
……….p.20
B) La région à travers le prisme des intérêts américains
……….p.28
3
Chapitre II
L’évolution graduelle de la coopération régionale
Partie 4
Les racines de l’approche régionale dans l’espace post-soviétique
………..p.31
Partie 5
Divers cadres régionaux de motivation interne ainsi qu’externe
……….p.32
A) La Coopération Economique de la mer Noire
……….p.32
B) La coopération thématique
……….p.36
C) D’autres initiatives non-institutionnalisées
……….p.42
Chapitre III
L’Union Européenne face au voisinage de l’est : le dilemme d’intégration
Partie 6
Etablissement initial de relations avec les pays de la région de la mer Noire
A) De l’assistance technique aux accords de partenariat
……….p.46
B) L’impasse des politiques européennes et la nécessité d’une innovation
……….p.48
4
Partie 7
Conceptualisation et justification de l’intérêt européen accru
A) Elaboration du cadre conceptuel de l’engagement de l’Union Européenne
……….p.51
B) Objectifs poursuivis par l’Union Européenne dans la région de la mer Noire
……….p.55
Partie 8
La Politique Européenne de Voisinage, réponse à la saturation de la méthode
d’élargissement……….p.58
A) Contribution du soft-power européen à la transition réussie des pays voisins
……….p.59
B) Restriction de l’influence européenne manque de l’outil de l’adhésion
……….p.60
Partie 9
Multitude d’empêchements aux initiatives européennes
A) Limites intra-européennes empêchant l’élaboration d’une politique transformative
a)Préoccupations sécuritaires ne permettant pas un véritable rôle transformatif
………p.65
b) Désaccords intra-européens sur les relations avec la Russie et le voisinage de l’est
……….p.68
c) Priorités divergentes des pays membres concernant les relations avec les diverses
périphéries……….p.70
B) Le défi du voisinage commun au sein de la relation concurrentielle euro-russe
……….p.73
5
Chapitre IV
Instrumentalisation de la coopération régionale au sein de la Politique
Européenne de Voisinage renforcée
Partie 10
La nécessité de renforcer la Politique Européenne de Voisinage……….p.78
A) Les domaines du grand désillusionnement des pays partenaires……….p.79
B) Recherche d’incitations améliorées capables de surmonter les sentiments
d’exclusion……….p.84
Partie 11
L’importance de l’approche régionale pour la coopération entre l’Union
Européenne et les pays de la mer Noire……….p.88
A) La position de l’Union Européenne face au régionalisme……….p.89
B)La contribution de facto thématique de l’UE à la coopération régionale
……….p.93
C) Vers l’émergence de la dimension de la mer Noire
a)Caractéristiques de la Dimension de la mer Noire inspirées d’initiatives précédentes
……….p.94
b) Options possibles d’organisation du nouveau cadre régional:
L’initiative roumaine versus le renforcement de la CEMN……….p.96
c) La géométrie variable de la nouvelle dimension……….p.103
Partie 12
Le développement d’une stratégie régionale inclusive
6
A)Débat sur la convenance d’une telle initiative……….p.109
B)La marginalisation des nouveaux cadres et l’actualité persistante de la
CEMN……….p.111
C)Caractéristiques et faiblesses de la Synergie de la mer
Noire……….p.112
Conclusion
……….p.116
7
Abréviations
BEAC : Barents Euro-Arctic Council
CBSS : Council of Baltic Sea States
CEFTA : Central European Free Trade Area
CEI : Central European Initiative
CEI : Communauté des Etats Indépendants / CIS : Commonwealth of Independant States
CEMN : Coopération Economique de la mer Noire / BSEC : Black Sea Economique
Cooperation
NEI : Nouveaux Etats Indépendants
OMC : Organisation Mondiale de Commerce
OTAN : Organisation du Traité de l’Atlantique du Nord
OSCE : Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe
PEV : Politique Européenne de Voisinage
PESC : Politique Etrangère et de Sécurité Commune
PESD : Politique Européenne de Sécurité et de Défense
UE : Union Européenne
8
Introduction
Cadrage théorique
Dans l’ère d’après-guerre froide l’architecture de sécurité européenne a évolué autour
d’un cadre dense d’institutions internationales et régionales. Malgré les approches parfois
divergentes, même contradictoires, des pays européens quant à la structure et le futur de cette
architecture, qui ont souvent entraîné un fort manque de consensus entre les différentes
bureaucraties européennes, un système assez efficace de partage des responsabilités a peu à
peu émergé entre l’UE, l’OTAN, l’OSCE, ainsi que le Conseil d’Europe.
Toutefois, en parallèle avec la maturation du système des institutions pan-européennes,
de groupes sous-régionaux ont fait leur apparition en demandant également un rôle substantiel
dans l’architecture européenne de sécurité. Les organisations développées l’une après l’autre
dans une zone européenne périphérique cruciale pour la sécurité du continent, dès la mer de
Barents jusqu'à la mer Noire (Barents Euro-Arctic Council, Council of Baltic Sea States,
Central European Free Trade Area, Central European Initiative, Coopération de la Mer
Noire), ont mis l’accent sur les relations entre les grandes institutions européennes d’un côté
et les nouveaux groupes sous-régionaux de l’autre côté.
La nature particulière de cette zone post-soviétique, à l’ancienne frontière entre l’Est et
l’Ouest, augmente l’importance de ces groupes sous-régionaux étant donné qu’ils sont mieux
préparés que les institutions pan-européennes à faire face aux besoins spécifiques de la région
et à éliminer les divisions créées par les ankyloses idéologiques de la guerre froide d’un côté
et celles entrainées par le processus actuel d’intégration européenne de l’autre côté. En fait, le
projet intégrateur européen s’étend vers l’Est du continent en provoquant de nouvelles lignes
de démarcation entre les pays y inclus et ceux en exclus.
La capacité croisée des groupes sous-régionaux d’émousser les divisions régionales est
due au mélange de leurs participants - d’états membres des institutions euro-atlantiques, de
pays candidats à l’adhésion, de pays ayant exprimé leur intérêt à l’adhésion, qui pourtant
n’ont pas une forte probabilité d’y arriver dans le futur proche, ainsi que d’états, qui n’ont
aucun tel désir. De cette façon, d’états avec de statuts et d’intérêts divergents se rapprochent
l’un de l’autre au sein d’un cadre coopératif, loin de la logique du jeu à somme nulle.
Il est vrai que cette logique, fondée sur le modèle de réalisme classique, a très
longtemps régné dans cette périphérie européenne. Toutefois, elle ne peut plus fournir de
9
solutions efficaces dans un environnement mondialisé, dans lequel les menaces principales
sont d’ordre transnational. Les états, de même que les organisations intergouvernementales
traditionnelles deviennent de plus en plus faibles face à ce type de menaces. Ainsi, il y a eu en
Europe une reconnaissance de plus en plus intensive de la contribution importante des
groupes sous-régionaux à la sécurité et la stabilité du continent. Pendant la période 1996-97,
leur rôle crucial a commencé à devenir évident en ce qui concerne l’apaisement des tensions
créées par le processus d’élargissement des institutions euro-atlantiques vers l’Est.
Cependant, en maîtrisant ces tensions la coopération sous-régionale ne peut dans aucun
cas être considérée comme une alternative à l’adhésion dans les institutions euro-atlantiques.
En fait, le sous-régionalisme est poursuivi puisqu’il est aperçu comme capable de traiter
quelques problèmes sécuritaires – la plupart des fois de nature non-militaire («soft») – que les
grandes organisations pan-européennes tendent souvent à marginaliser, mais sous la stricte
condition qu’il ne vienne pas en contradiction avec l’objectif stratégique principal, celui de
l’intégration européenne réussie. C’est pourquoi la plus grande faiblesse de la coopération
sous-régionale vient la plupart des fois du champ interne, ça veut dire de la volonté restreinte
des états régionaux eux-mêmes. Ils ne veulent pas mettre en risque leur progrès individuel
concernant le rapprochement des institutions euro-atlantiques à cause de leur engagement
dans la coopération régionale qui les obligera d’adapter leur rythme à celui de leurs
partenaires régionaux plus lents.
Il est important alors que les grandes organisations pan-européennes, l’adhésion
auxquelles constitue le but central des pays régionaux, puissent elles-mêmes reconnaître le
potentiel crucial des groupes sous-régionaux en ce qui concerne la contribution à la sécurité et
la stabilité européenne, et qu’elles puissent promouvoir pratiquement la coopération sousrégionale. Parmi les organisations euro-atlantiques l’UE a été celle qui a dépensé le capital le
plus substantiel politiquement et économiquement pour conduire le processus de coopération
sous-régionale.
Malgré le fait que dans la plupart des cas le rôle d’inspirateur de l’établissement d’un
groupe sous-régional, ainsi que celui d’investisseur principal, ont été assumés par de pays
membres individuels 1 ou même par de pays non-membres 2 , l’UE a accueilli ces initiatives
très favorablement. Premièrement, elle leurs a fourni de signes importants de soutien politique
en approuvant la coopération sous-régionale pendant les sommets du Conseil de l’UE. De
plus, dans le cas du BEAC et du CBSS, dans lesquels l’UE a été le plus active à travers la
1
2
Dans le cas du CBSS l’Allemagne, le Danemark et la Suède, dans le cas de la CEI l’Italie et l’Autriche.
Dans le cas de la CEMN la Turquie, dans le cas du BEAC la Norvège.
10
participation de la Commission Européenne parmi leurs membres, elle les a fournis d’idées
novatrices influencées par
son propre savoir-faire quant à leur structure et leur
fonctionnement. En outre, elle leurs a fourni de ressources financières à travers les
programmes PHARE, TACIS, INTERREG, élaborés pour promouvoir le développement
régional.
En dépit du fait que l’approche de l’UE vers ces initiatives a été plutôt réactive que
proactive - dans le sens qu’elle a servi comme un cadre multilatéral reconnu et important,
auquel les différentes politiques d’états-membres individuels, relatives à la coopération sousrégionale ont été incorporées - l’ «adoption» de ces initiatives par l’UE a été cruciale pour
leur développement, au-delà de la simple rhétorique, en cadres coopératifs substantiels.
Le cas du CBSS a été le plus réussi. En revanche, malgré la participation de la
Commission Européenne dans le BEAC, l’UE n’a pas y assumé un rôle si significatif que
dans le CBSS. Etant donné que la Norvège a été le vecteur de cette initiative, son refus
d’adhérer à l’UE a limité considérablement les possibilités d’engagement de cette dernière. En
outre, étant donné que les pays membres du BEAC, comme la Norvège, la Finlande et la
Suède, ont pu y investir de capitaux considérables pour soutenir les activités coopératives
assez répandues et réussies, l’UE a choisi de se focaliser sur d’autres initiatives sousrégionales dans un plus grand besoin de soutien financier, comme la CEMN ou la CEI.
Pourtant, la CEMN a rencontré plusieurs difficultés, ce qui n’a pas permis son progrès
selon le modèle du CBSS 3 . Selon la demande du Conseil de l’UE, la Commission Européenne
a publié en 1997 un règlement sur les relations entre l’UE et la CEMN. Or, il existe
évidemment une différence de priorité entre un simple règlement d’un côté et d’une initiative
régionale de l’autre côté. En fait, à travers cette initiative de l’UE le rôle du CBSS a évolué
significativement et les relations entre les deux organisations ont été institutionnalisées. Par
contre, dans le règlement concernant les relations avec la région de la mer Noire la
Commission se restreint à nommer la CEMN partenaire convenable pour une coopération
avec l’UE, ainsi qu’à distinguer les domaines, dans lesquels une telle coopération serait
possible et efficace. Néanmoins, la proposition par l’UE d’une initiative pour la mer Noire,
l’augmentation des ressources financières engagées dans la promotion de la coopération
régionale, de même que l’obtention du statut de membre dans la CEMN, seraient de mesures
importantes pour l’approfondissement des relations interrégionales.
3
Selon la demande du Conseil de l’UE de Madrid en Décembre 1995, la Commission Européenne a préparé une
initiative de coopération régionale spécifiquement élaborée pour la sous-région de la mer Baltique («Baltic Sea
Region Initiative»).
11
Depuis le règlement de 1997 il n’y a pas eu d’évolution considérable dans les relations
interrégionales entre l’UE et la région de la mer Noire. L’approche de l’UE reste
principalement bilatérale. Toutefois, les statuts différents des pays régionaux face à l’UE
produisent une situation assez compliquée puisque le traitement pae l’UE des membres, des
pays candidats, des pays aspirant à une candidature et de ceux qui ne s’y intéressent pas, n’est
pas identique. Leurs responsabilités, leurs bénéfices des programmes communautaires
financiers, ainsi que les détails de conditionnalité, auxquelles ils sont soumis, sont différents.
Parfois, en focalisant sur leur progrès individuel et l’accomplissement de l’objectif de
l’adhésion, ils semblent suivre de chemins divergents. De cette manière, la coopération
transfrontalière entre les pays régionaux est dissuadée. Cependant, cette dernière est la seule
capable de traiter les problèmes sécuritaires de la région qui dépassent eux-mêmes les
frontières.
Certaines évolutions durant les dernières années ont révélé l’importance de la région de
la mer Noire pour la sécurité de l’Europe et consécutivement pour les pays-membres de l’UE
puisque les deux élargissements récents l’ont rendue pratiquement littorale à la mer Noire. De
cette façon, la forte exposition de l’UE aux problèmes sécuritaires régionaux d’un côté, ainsi
que son intérêt au grand potentiel énergétique et économique régional de plus en plus intensif,
de l’autre côté, deviennent imminents.
Les défis auxquels l’UE doit faire face pour sécuriser ses intérêts sont multiples. La
récente explosion de violence dans le Caucase du Sud entre la Géorgie et la Russie à
l’occasion de l’effort de la première de réoccuper l’Ossétie du Sud a révélé que les conflits
gelés régionaux pourraient à chaque moment mettre en risque la stabilité et la sécurité
régionale à moins qu’un consensus entre les parties participantes au système de gérance de
ces conflits ne permette une solution efficace et durable, acceptée par la totalité de la
communauté internationale.
Etant donne l’équilibre fragile entre la Russie et l’OTAN, ainsi que les Etats-Unis,
l’importance de la contribution de l’UE à la médiation de ces conflits devient évidente. En
fait, la médiation reste pour l’instant la seule option de l’UE puisque d’autres formes de
pression de sa part, comme l’imposition de sanctions ou l’envoi de missions de maintien de la
paix, ne semblent pas réalistes vue sa forte dépendance énergétique de la Russie, ainsi que sa
volonté d’approfondir ses relations stratégiques avec la dernière. Pour pouvoir agir d’une
façon crédible dans les négociations avec la Russie, l’UE doit présenter un front unique et
bénéficier, de cette manière, de son grand poids économique et géopolitique. Tant qu’il existe
de divisions concernant la position européenne face à la Russie, entre ceux qui demandent une
12
approche plus attentive vers la Russie à cause de son “nouvel impérialisme”, et ceux qui
souhaitent éviter les frictions dans le partenariat euro-russe à tout prix, l’UE ne sera pas
capable d’assumer un rôle déterminant dans les développements régionaux.
Si les menaces et les problèmes qui règnent dans la région de la mer Noire – conflits
gelés et situations troublantes qui en proviennent, comme le crime organisé, la gouvernance et
la démocratie faibles - sont transnationaux et nécessitent une approche régionale et holiste,
au-delà des frontières et des statuts de relations avec l’UE divergents, le même vaut pour les
avantages que l’UE pourrait tirer de la promotion du régionalisme autour de la mer Noire.
La coopération régionale en matière d’énergie, de transport, d’infrastructure, de
protection environnementale, de sécurité interne et de promotion de la démocratie, pourrait
créer les conditions nécessaires pour la stimulation d’un processus de développement
économique ravissant. Dans ce cas, l’attraction d’investissement étranger, qui suivrait, ainsi
que la création d’un cadre juridique et d’un savoir-faire, conduiraient à l’insertion de
l’économie régionale, longtemps marginalisée, à l’économie mondiale. D’une telle évolution,
l’UE n’aura que de bénéfices puisque vu sa proximité géographique, la région de la mer Noire
fonctionnera comme une naturelle extension du marché interne unique.
Pourtant, l’énergie ne constitue pas seulement une incitation à la coopération. Elle est
également un facteur provoquant de divisions, de rivalités entre les pays producteurs, les pays
de transit, de même que les pays consommateurs. Tant que les ressources énergétiques
deviennent de plus en plus rares ou difficiles à accéder, leur possession et la possibilité de leur
exploitation reste une puissance énorme, qui la plupart des fois se met au service de la
politique.
Vu l’effet stabilisateur de la coopération économique et sa capacité d’affaiblir les lignes
de démarcation entraînées par la haute politique, elle doit être prioritairement promue dans
une région si instable comme celle de la mer Noire. L’attachement des groupes sousrégionaux à la marginalisation des sujets de la haute politique à cause de la nature diverse de
leurs pays membres et des multiples différends entre eux, ainsi que leur focalisation sur de
sujets de «low politics», qui constituent le lien unissant entre eux malgré leurs différences,
montre l’importance de ces groupes pour l’établissement dans la région d’un environnement
de compréhension du différent, de dialogue institutionnalisé, de coexistence harmonieuse.
Par conséquent, l’élaboration par l’UE d’une stratégie régionale pour la mer Noire
comprise, incluante tous les sujets qui touchent ses intérêts et tous les pays régionaux, qui
dépassera les inconséquences actuelles de ses approches vers son voisinage oriental, est
cruciale.
13
Elements méthodologiques
Ma recherche s’est appuyée sur d’ouvrages et de périodiques que j’ai localisés soit
électroniquement via le reseau du Centre de Documentation de l’UFR de Science Politique de
l’Université Paris 1, ainsi que de la Fondation Nationale de Science Politique de l’Institut
d’Etudes Politiques de Paris, soit en version papier sur place. La bibliothèque de la Fondation
Héllenique pour la Politique Européenne et Etrangère (ELIAMEP) à Athènes m’a aussi bien
servi puisque j’ai trouvé de matériel de recherche satisfaisant que j’ai pu utiliser de façon
complémentaire. De plus, dans le Centre de Documentation «France-Europe-Monde» j’ai
trouvé de documents informatifs intéréssants, électroniques, ainsi qu’en version papier, qui
m’ont aidé considérablement dans les premières étapes de ma recherche en me permettant une
familiarisation globale avec mon sujet. En outre, tous les documents nécéssaires
communautaires je les ai consultés sur le site internet de l’UE – www.europa.eu.int. J’ai
également eu une aide importante par de chercheurs du Centre International pour d’Etudes sur
la Mer Noire (International Center for Black Sea Studies – ICBSS) à Athenes. Les discussions
que j’ai eu avec eux m’ont aidé localiser les axes principaux, autour desquels je devrais
développer mon mémoire. Finalement, le site internet de l’Institut d’Etudes de Securité –
Institute for Security Studies (ISS) à Paris, www.iss.europa.eu , ainsi que celui du Centre pour
d’Etude de Politique Europeenne – Centre for European Policy Studies (CEPS) à Bruxelles,
www.ceps.be, avec l’accès complet qu’ils offrent à la totalité de leurs éditions, ont eu un
impact determinant sur l’evolution de mon travail.
14
Chapitre I
La construction progressive de la région de la mer Noire
Partie 1
L’identité régionale dans un lent processus de formation
A) En quête de caractéristiques identitaires inhérentes à la région
Seize années après les premiers efforts officiels de promotion d’une approche régionale
pour faire face aux problèmes et aux défis de la région sous la forme de création de la CEMN
en 1992 4 , la mer Noire constitue encore un cas de régionalisme assez complexe et confondu.
En commençant même par les frontières de la région, une indétermination se présente.
Selon les critères qu’on emploi chaque fois, selon le sujet qu’on souhaite étudier, les
frontières régionales peuvent fluctuer entre seulement les six pays littoraux à la mer Noire5 ,
les douze pays-membres de la CEMN 6 , qui constitue l’organisation la plus étendue et la plus
représentative parmi les initiatives régionales, ou même un plus large espace géographique
dès l’Europe de l’Est et les Balkans jusqu'au Caucase, la mer Caspienne, l’Asie Centrale et le
Moyen Orient. La mer Noire constitue un carrefour entre toutes ces régions, ce qui pose de
difficultés quand on s’efforce de distinguer clairement entre les développements géopolitiques
ayant lieu dans la région de la mer Noire stricto sensu et ceux qui se passent dans son
voisinage dans un sens plus large. 7 En outre, il existe d’autres fora régionaux, plus restreints
4
La Déclaration du Sommet d’Instanbul a été signée le 25 Juin 1992 en établissant la CEMN, qui s’est
transformée en organisation économique régionale avec d’identité juridique internationale à part entière après
l’entrée en vigueur de sa Charte le 1 Mai 1999.
5
Il s’agit de la Bulgarie, la Roumanie, l’Ukraine, la Russie, la Géorgie et la Turquie.
6
A la CEMN participent les six pays littoraux déjà mentionnés plus l’Albanie, la Serbie, la Grèce, la Moldavie,
l’Armenie et l’Azerbaijan.
7
Les termes “Wider Black Sea Region” ou “Wider Black Sea Area” sont souvent utilisés dans la bibliographie
anglophone sans avoir un contenu concret et déterminé. Gareth Winrow, afin de les définir, ajoute aux six pays
littoraux l’Arménie, l’Azerbaijan, le Kazakhstan et le Turkmenistan étant donné l’importance de ces pays pour la
dimension énergétique de son analyse («Geopolitics and Energy Security in the Wider Black Sea Region»).
Mustafa Aydin les identifie avec l’espace géographique couvert par la CEMN («Europe’s New Region: The
Black Sea in the Wider Europe Neighbourhood»). Charles King situe la mer Noire dans un plus large
environnement incluant également l’Europe de l’Est et le Caucase, qu’il appelle “New Near East” («The New
Near East»). Maior et Matei adoptent l’approche la plus étendue en détectant de liens entre la mer Noire et le
vaste espace géographique qui incluait la fameuse Route de Soie («The Black Sea Region in an Enlarged
Europe: Changing Patterns, Changing Politics»). De plus, en ce qui concerne les analyses qui étudient le côté
environnemental de la coopération régionale, elles emploient souvent le terme “Black Sea Basin” – bassin de la
mer Noire. Il s’agit d’un espace considérablement plus large, qui s’étend jusqu'à l’Europe Centrale, autour des
fleuves les plus importants qui affluent vers la mer Noire.
15
en matière de participation, plus ou mois institutionnalisés 8 , qui tous prétendent exprimer une
perspective alternative du régionalisme autour de la mer Noire.
Face à cette multitude de versions quant à la définition géographique de la région de la
mer Noire et afin de vérifier l’orientation identitaire de la région, on s’efforce de constater
quelles sont les caractéristiques communes qui maintiennent le lien entre ces pays, quelle est
l’identité commune à la totalité de la région.
En fait, la mer Noire n’est pas une entité géopolitique concrète avec de caractéristiques
communes. Il n’existe pas un sens d’appartenance en commun à une région. Autour de la mer
Noire on ne rencontre pas une identité régionale approfondie puisque les peuples littoraux
tendaient longtemps à se définir sur d’axes différents de la mer Noire 9 . De plus, dans la
plupart des pays régionaux leur statut de pays de la mer Noire n’est considéré que comme
supplémentaire à leur statut principal, celui d’un pays européen aspirant à une intégration
plus étroite aux institutions euro-atlantiques. Il est vrai, en plus, que les connaissances des
peuples régionaux concernant leurs voisins sont extrêmement limitées en comparaison avec la
soif d’accoutumance à l’histoire et la culture des pays occidentaux 10 .
Le désir des pays regionaux de rapprochement de l’Europe peut être expliqué par leur
longue tradition de contribution à la culture et l’histoire européenne. Même s’il y a eu de
longues périodes, pendant lesquelles la région était en retard et totalement marginalisée, il y a
eu aussi d’autres, durant lesquelles la mer Noire constituait partie intégrante de l’Europe, ce
qui a renforcé l’identité européenne de peuples régionaux. Parmi d’autres influences
contradictoires, la région possède alors un potentiel européen suffisant malgré sa grande
distance géographique des centres majeurs de l’Europe Occidentale 11 .
L’émergence d’une identité régionale est aussi empêchée par l’hétérogénéité accrue, qui
caractérise l’espace autour de la mer Noire. En matière de dimensions, de développement
politique et économique, de potentiel militaire, d’intérêts géopolitiques, de traditions sociales,
8
Il s’agit de GUAM (Géorgie, Ukraine, Azerbaijan, Moldavie), la Communauté de Choix Démocratique Community of Democratic Choice, CDC – (Estonie, Géorgie, Lithuanie, Léttonie, FYROM, Moldavie,
Roumanie, Slovénie, Ukraine), ainsi que le Forum de la mer Noire - Black Sea Forum, BSF – (Arménie,
Moldavie, Azerbaijan, Turquie, Bulgarie, Ukraine, Géorgie, Roumanie, Grèce, Russie).
9
Au début, l’axe de définition était la plupart des fois la ville, le village ou le groupe religieux. Dès le 19ème
siècle, durant lequel le nationalisme s’est introduit à la région, la nation a substitué à la mer Noire comme
principe attirant la foi des gens. De cette manière, les peuples littoraux ont commencé à penser comme de Turcs,
d’Ukrainiens, de Roumaines ou de Géorgiens et se sont orientés vers leurs centres nationaux respectifs, vers
l’intérieur de leurs pays, loin de l’air cosmopolite de la mer Noire, à travers laquelle ils ont interagi durant de
siècles. (King Charles, The Black Sea Between the EU and Russia, p.25)
10
King Charles, idem, p.26
11
King Charles, Alieva Leila, idem, p.30-31
16
culturelles et religieuses, de niveau d’intégration aux institutions euro-atlantiques, les pays de
la région présentent d’inégalités importantes.
Pour définir une région la proximité géographique ne suffit pas. Une identité commune,
ainsi qu’une interconnexion historique, culturelle, économique, commerciale, politique,
sécuritaire, de même que militaire, sont également nécessaires 12 . Cette interdépendance rend
le traitement de la sécurité, la stabilité, ainsi que la prospérité d’un pays régional en niveau
strictement national inefficace puisqu’il y a de pareils développements partout dans la région.
Il manque alors peut être une identité commune dans la région de la mer Noire, elle
dispose, toutefois, d’une longue tradition de forte interaction entre ses parties constituantes.
Elle a été dès l’époque des colonies grecques un environnement d’échange, de métissage en
matière de commerce et de culture. Bien sûr, la grande diversité autour d’elle en matière
d’ethnicités a été aussi souvent la source de plusieurs conflits. Le commerce a, en fait,
toujours agit comme facteur unificateur dans la région, tandis que les politiques nationalistes
ont apporté de division et d’instabilité. 13 Toutefois, même pendant les époques de
confrontation, l’impression que la mer Noire constituait une région, un environnement au sein
duquel les intérêts et les aspirations interdépendants des nations régionales interagissaient,
restait forte. 14 L’essence du régionalisme sont alors plutôt les connexions que les identités 15 ,
c’est la façon, dont d’individus ou de groupes avec de traditions nationales ou culturelles
différentes décident de s’apercevoir comme parties constituantes d’entités territoriales plus
larges et transnationales.
Auparavant, la communication transfrontalière était beaucoup plus forte. Actuellement,
le mouvement au sein de la région est sérieusement empêché de l’infrastructure insuffisante et
des politiques étatiques de visa 16 , ce qui peut être expliqué par la guerre froide et par la place
géographique de la région exactement sur la ligne de démarcation entre les deux blocs
opposants. Chaque connexion, chaque canal de communication entre les deux côtés était
suspendu. 17 Consécutivement, la construction de nouveau d’un réseau régional de connexions
sera déterminante pour l’évolution d’une identité régionale plus solide. 18
12
Pavliuk Oleksandr, The Black Sea Region: cooperation and security building, introduction p. 7
Chrysanthopoulos Leonidas, The Black Sea Between the EU and Russia, p.28
14
King Charles, «Is the Black Sea A Region?», p.19
15
King Charles, The Black Sea Between the EU and Russia, p.27
16
King Charles, Ostalep Valeriu, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 28
17
Par contre, la coopération au sein du même bloc s’approfondissait constamment grâce au fort lien idéologique.
L’Union Sovietique, la Bulgarie et la Roumanie avaient développé une coopération très étroite. Néanmoins, cette
coopération était fondée sur de motivations idéologiques et non sur la libre volonté des pays participants étant
donné la dominance absolute de l’Union Sovietique. De l’autre côté, le projet de régionalisme de l’UE était
considéré le plus réussi globalement et a toujours montré une énorme foi en les ideaux du libéralisme.
13
17
B) Promotion d’un profil régional pour l’accomplissement d’objectifs politiques
L’identité régionale autour de la mer Noire restait assez limitée durant de décennies.
D’un côté, les pays régionaux la négligeaient en ayant absorbé une identité conforme à leurs
responsabilités comme membres d’un bloc idéologique et de l’autre côté, les acteurs externes
ne semblaient pas s’intéresser à son développement ou même l’opprimaient pour que la
cohésion interne des blocs ne se détruise pas. 19 Néanmoins, depuis la fin de la guerre froide,
l’ouverture des frontières régionales, les contacts dans multiples niveaux ont de nouveau
commencé d’augmenter considérablement. Aujourd’hui, la mer Noire constitue un processus
de régionalisme en marche, une sous-région européenne, dans laquelle un dense réseau de
liens bilatéraux, trilatéraux et multilatéraux se développe. 20
De plus, le contact des pays régionaux avec les pays démocratiques de l’Ouest, ainsi
que leur liberté de déterminer leur position dans le système international loin de directives
étrangères, ont mis en marche un processus de redéfinition d’intérêts, de reconfiguration de
l’équilibre. Dans ce contexte, la mer Noire, grâce à sa place géopolitique, attire de plus en
plus l’intérêt de la communauté internationale en termes régionaux. La ligne de démarcation
s’est transformée après la fin de la guerre froide à un canal, à un espace de transit, a un centre
géopolitique. En termes de commerce, d’énergie, de sécurité, il s’agit d’un vrai carrefour entre
l’Europe, l’Asie Centrale, la Méditerranée, la Russie, la mer Caspienne et le Moyen Orient. 21
La mer Noire est un cas de région caractéristique, dont la construction a été
progressivement poursuivie par d’acteurs majeurs de la communauté internationale afin que
certains objectifs politiques soient atteints. Parmi ces objectifs on pourrait classer la
promotion de la coopération entre les républiques anciennes ex-soviétiques et les autres pays
régionaux, la promotion de l’intégration euro-atlantique d’états comme la Géorgie et
l’Ukraine, qui seuls, en dehors de cadres régionaux, ne pourraient pas facilement se
Cependant, l’absence d’interaction entre les deux blocs etait imminente (Lembke Johan, Voinescu Sever,
«Enlarging the European Union to the Black Sea: Strategic Implications and Prospects», p.58)
18
Yakis Yasar, The Black Sea Between the EU and Russia, p.28
19
Il existe peu exemples de chercheurs qui ont essayé de traiter la mer Noire comme un environnement compact,
comme une scène d’interaction constante entre ses parties. Neal Ascherson (Black Sea) et Tunc Aybak (Politics
of the Black Sea: dynamics of cooperation and conflict) sont les plus récentes d’entre eux. Cependant, la plupart
des chercheurs restent coincés dans le cloisonnement de leur recherche selon les principes de la guerre froide. De
constructions idéologiques, comme l’Europe de l’Est, de même que les NEI, sont perpetués dans leurs œuvres en
empêchant l’émergence d’une identité et d’une conscience régionales communes.
20
Valinakis Yannis, The Black Sea Region: Challenges and Opportunities for Europe, p.8
21
Johan Lembke et Sever Voinescu ont noté que la mer Noire est devenue un point de rencontre entre les pays
de l’Ouest qui cherchent à etablir la sécurité dans la région et qui demandent en échange de l’énergie (“security
provider – energy consummer”) et les pays de l’Est qui cherchent à exporter leur énergie et s’assurer une
structure régionale de sécurité (“energy provider – security consumer”). («Enlarging the European Union to the
Black Sea: Strategic Implications and Prospects», p.57)
18
rapprocher de l’Ouest, ou même l’élaboration d’un cadre d’interaction avec les états
régionaux, qui ne jouissent pas d’aucune perspective d’adhésion future aux institutions euroatlantiques. 22
Ce n’est pas un phénomène rare, la construction artificielle d’une région par les élites
politiques. Pourtant, aucune région n’est pas créée de rien, si aucun lien entre ses parties
n’existe pas. 23 En fait, les régions émergent à travers un processus complexe qui prend en
considération l’existence d’intérêts partagés par la majorité des acteurs dans la région –
étatiques, internationaux, locaux. Ces intérêts partagés fournissent la cohésion régionale
nécessaire malgré la nature artificielle de l’identité régionale. Dans le cas de la région de la
mer Noire l’enjeu principal est de garantir la sécurité. Le maintien de la sécurité comme
condition nécessaire à la stabilité et la prospérité intéresse tous les pays régionaux, ainsi que
les acteurs externes, ce qui fait le projet de construction régionale avancer et les initiatives
coopératives se multiplier. 24 D’autres défis existent également, comme le développement
économique,
la
sécurisation
de
l’approvisionnement
énergétique,
la
protection
environnementale, le traitement des menaces transnationales de nouveau type. Tous ces défis
possèdent le potentiel de créer de grands problèmes à plusieurs acteurs régionaux, ainsi
qu’externes, et méritent pour cette raison une réponse collective.
La mer a été toujours fermée au reste du monde à cause, en premier lieu, de sa
domination successivement par l’empire byzantin, ottomane et russe, qui concurrençaient
pour la transformer en leur “mare nostrum” 25 , et en deuxième lieu, de son encerclement, à
l’exception turque, de l’Union Soviétique et ses satellites. De cette façon, chaque influence
externe et chaque interaction avec d’autres acteurs était pratiquement exclue 26 . La période
d’après-guerre froide est la première fois que l’émergence d’une communauté pluraliste et
multilatérale semble possible.27 Cependant, en contradiction avec la stabilité, de laquelle
jouissait la mer Noire pendant la guerre froide due à la forte présence militaire des deux
hyper-puissances, sa fin a signifié la libération de tous les différends régionaux, qui étaient
opprimés et cachés derrière l’hostilité principale entre les deux blocs. 28
Il s’agit désormais d’une région avec une dynamique évidente d’instabilité et
d’explosion provenant de multiples problèmes, mais aussi d’une région présentant un espoir,
22
Trenin Dmitri, The Black Sea Between the EU and Russia, p.26-27
King Charles, «Is the Black Sea A Region?», p.16
24
Alieva Leila, The Black Sea Between the EU and Russia, p.27
25
Ungureanu Mihael-Razvan, The Black Sea Between the EU and Russia, p.29
26
Aydin Mustafa, «Europe’s New Region : The Black Sea in the Wider Europe Neighbourhood», p.258
27
Aydin Mustafa, idem, p.258
28
Aydin Mustafa, idem, p.258
23
19
une opportunité de coopération, d’interaction pacifique et prospère. Le futur alors de la région
fluctuera entre deux alternatives: soit-elle se transformera à un environnement stable, sûr,
capable d’accueillir de grands projets énergétiques et commerciaux, soit-elle se détériorera en
un espace conflictuel, instable et problématique posant de grands dangers pour la sécurité de
l’Europe voisine. 29 Cette incertitude maintiendra l’intérêt international à la dynamique
régionale.
Plusieurs événements mondiaux, ainsi que régionaux, ont contribué à cette focalisation
sur la région de la mer Noire. Le 11 septembre 2001 a montré clairement que la sécurité
dans l’époque d’après-guerre froide et les menaces qui la mettent en danger sont de sujets qui
dépassent les frontières nationales. 30 Par conséquent, les acteurs externes, qui s’intéressent à
s’impliquer dans la région pour sécuriser leurs propres intérêts, se multiplieront. Les
opérations de l’OTAN contre le terrorisme en Afghanistan et son rôle à la reconstruction du
pays ont apporté à la région de la mer Noire, du Caucase et de l’Asie Centrale une valeur
géostratégique accrue. 31 En outre, dans le cadre de la guerre en Iraq, la place géographique de
la région de la mer Noire à la frontière de l’Iraq, l’a placée au sein de ce qui a été appelé «the
Greater Middle East», une région, de laquelle les plus graves menaces pour la sécurité de
l’Europe et de l’OTAN proviennent. 32
De plus, l’aggravation de la dépendance énergétique européenne de la Russie presse de
façon persistante pour de solutions alternatives en matière de sources et de transit. Les vastes
ressources énergétiques de la mer Caspienne et la possibilité de création de nouveaux projets
d’infrastructure, qui traverseront la région de la mer Noire, donnent une autre explication
convaincante de l’importance que la stabilité et la sécurité dans la mer Noire acquièrent. 33
En outre, les deux élargissements parallèles de l’UE et de l’OTAN en 2004 ont signifié
l’élimination des lignes de démarcation en Europe en intégrant dans les institutions euroatlantiques une grande majorité des pays européens ex-communistes. Cette réunification de
l’Europe a poussé les frontières européennes plus loin vers l’Est et a transfert le centre de
focalisation vers le sud-est. L’élargissement de l’UE en 2007, avec l’adhésion de la Bulgarie
et la Roumanie, l’a même constitué littorale à la mer Noire, un vrai acteur régional. L’UE n’a
plus le choix de traiter les problèmes de la mer Noire comme de problèmes externes puisque
29
Pavliuk Oleksandr, The Black Sea region: cooperation and security building, Conclusion, p.293
Pavliuk Oleksandr, idem, Introduction, p.3
31
Puisque ces regions se situent entre le territoire des pays membres de l’OTAN et le théâtre des opérations de la
mission jusqu’aujourd’hui la plus éloignée géographiquement de la base de l’alliance, elles peuvent très bien
servir comme bases de projection de la force militaire de l’OTAN. (Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson
Niklas, Häggström Per, The Wider Black Sea Region: An emerging Hub in European Security, p.13)
32
Pavliuk Oleksandr, idem, Introduction, p.9
33
Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, idem, p.13
30
20
les développements qui influent sur la stabilité de la région auront désormais de conséquences
importantes sur la sécurité interne européenne. Le prospect de l’adhésion turque à long terme
va impliquer l’UE davantage dans les projets régionaux de la mer Noire.
Les révolutions de couleur en Ukraine et en Georgie ont initié à l’Ouest un processus de
reconsidération du futur possible de ces pays au sein les institutions euro-atlantiques. Si les
pays régionaux réussissent à long terme dans leurs efforts de transition libérale et
démocratique, l’Ouest, et l’Europe plus particulièrement, aura un avantage important de
l’intégration de leur marché en développement constant. 34
Partie 2
Problèmes et défis régionaux captivant l’attention internationale
A) L’énorme importance stratégique de la région pour les intérêts occidentaux
Etant donné sa position géostratégique la mer Noire constitue un espace de transit vital
pour le commerce international. C’est pourquoi l’instabilité et le grand potentiel conflictuel
inhérent à la région, inquiètent la communauté internationale 35 profondément. L’importance
de la mer Noire est extrêmement élevée en tant que corridor de transport de ressources
énergétiques provenant de la mer Caspienne. Même si les réserves énergétiques régionales ne
sont pas si larges que celles du Moyen Orient et de l’Afrique du Nord, qui constituent dans
leur ensemble la source principale d’approvisionnement énergétique mondial 36 , elles
acquièrent peu à peu un rôle complémentaire crucial.
Vue l’augmentation constante de la demande énergétique mondiale, ainsi que
l’instabilité politique, économique et sociale chronique dans de nombreux pays producteurs,
la nécessité d’une diversification plus étendue de sources d’approvisionnement et de routes de
transit devient persistante. En outre, la diversification constitue une option prudente puisque à
travers elle on peut restreindre l’emploi unilatéral de l’énergie par de puissants joueurs
énergétiques qui visent à exercer une influence accrue dans le système mondial en exploitant
la dépendance des autres 37 . Dans la région de la mer Noire, tel est le rôle de la Russie, de
34
Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, The Wider Black Sea Region: An emerging
Hub in European Security, p. 14
35
36
Pamir Necdet, «The Black Sea: a gateway to energy security and diversification», p. 261-262
37
Ungureanu Mihael-Razvan, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 33
21
laquelle la plupart des pays régionaux 38 , ainsi que des pays européens, se dépendent
extrêmement. Le désir de l’UE de se libérer de sa dépendance de l’énergie russe conduit alors
à la nécessité de développer d’autres sources énergétiques et d’autres routes pour y parvenir
directement sans qu’elle soit obligée d’obéir aux règles mises par la Russie sans alternative.
Dans ce contexte, l’importance géostratégique de la région de la mer Noire, de même
que des régions adjacentes du Caucase, de la mer Caspienne, de l’Asie Centrale devient
imminente. En fait, chaque problème régional, qui pourrait menacer le flux stable énergétique
vers les marchés mondiaux, constitue une menace directe à la sécurité des pays
consommateurs et notamment de ceux qui sont les plus dépendants de l’approvisionnement de
sources externes manque de leurs propres sources.
L’énergie transférte à travers la mer Noire ne cessera d’augmenter dans les années à
venir vu le désir occidental croisé de promotion de la région comme option de diversification
principale. La grande majorité des exportations énergétiques est expédiée aux marchés
européens et mondiaux par les ports de la mer Noire 39 via les détroits de Bosphore et de
Dardanelles en tanker, ce qui, en combinaison avec les importations croisées de la Turquie
elle-même, constitue le transport maritime à travers les détroits turcs de plus en plus lourd40 et
pose plusieurs risques environnementaux. De plus, en cas d’interruption du transport par la
Turquie, ce qui constitue une possibilité de plus en plus probable sous le prétexte de la
protection
environnementale,
il
y
aura
une
grande
menace
à
la
sécurité
de
l’approvisionnement énergétique 41 .
Pour cette raison, la construction de nouvelles infrastructures détournant les détroits
turcs constitue un intérêt vital pour la sécurité énergétique mondiale. Les deux tubes déjà en
fonction de Baku-Tbilisi-Ceyhan (BTC), en ce qui concerne le pétrole, et de Baku-TbilisiErzerum (BTE), quant au gaz, qui servent le transport des ressources caspiennes hors le
contrôle russe directement en Europe, ne seront pas capables de satisfaire seuls dans les
années prochaines la demande grandissante d’énergie. Dans ce contexte de commerce
38
Dans la région de la mer Noire seulement la Russie et l’Azerbaïdjan sont de producteurs d’énergie. Toutefois,
le rôle de la Russie est incontestablement beaucoup plus important puisqu’elle possède 27% des réserves
mondiales de gaz, de même que 6.2% des celles de pétrole. La Russie est juste après l’Arabie Saoudite le
deuxième pays producteur plus important du monde. La plupart des pays régionaux - à l’exception de
l’Azerbaïdjan, qui comme pays producteur régional acquiert une importance cruciale dans la lutte contre le
monopole russe et constitue un des principaux espoirs de l’UE pour que son effort de diversification réussisse sont d’importateurs nets d’énergie et se dépendent fortement de l’énergie russe. (Pour une analyse plus détaillée
sur le degrés de dépendance des pays régionaux de la Russie, voyez Pamir Necdet, «The Black Sea: a gateway to
energy security and diversification», p.254-256)
39
Le port le plus important est Novorossisk, suivi par Odessa, Tuapse, Batumi, Supsa, Feodosiya et Sevastopole.
(Pamir Necdet, idem, p. 262)
40
Il s’agit à peu près de 150 millions de tons par année. (Pamir Necdet, idem, p.251)
41
Pamir Necdet, idem, p.254
22
énergétique rapidement grandissant entre les pays régionaux, il existe un fort potentiel
coopératif dans la région 42 . Il n’est pas étrange que la coopération dans le domaine
énergétique constitue un objectif prioritaire de toutes les initiatives coopératives régionales.
De cette façon, il est reconnu par les pays régionaux, les acteurs externes, les
conglomérats internationaux qui participent à la construction des infrastructures, de même que
les organisations non-gouvernementales locales et internationales qui s’engagent à l’étude des
implications sociales, politiques et environnementales provenant de ces infrastructures, que
les conséquences d’un tel projet ne se limitent pas seulement à la sécurité énergétique. Elles
influent considérablement sur la promotion de reformes politico-économiques dans les pays
régionaux 43 grâce à l’application de conditionnalité de la part des institutions finançant les
projets, qui s’intéressent à créer un environnement stable et démocratique autour de leur
investissement. En outre, la construction, avec le soutien occidental, de projets qui permettent
le développement de liens directs entre l’Europe et les pays régionaux à travers la
désintégration du monopôle russe quant à l’exportation énergétique vers l’Europe, conduit à
la diminution du contrôle que la Russie exerce dans son étranger proche 44 et facilite la
transition interne de pays régionaux, ainsi que leur orientation stratégique vers les institutions
euro-atlantiques.
Pourtant, malgré le fort potentiel coopératif que présente le domaine énergétique, il
existe également une ample marge de rivalité géopolitique entre les pays de transit et les pays
producteurs d’un côté – notamment pendant les périodes de bas prix énergétiques, qui limitent
considérablement les revenus des producteurs, et des différents pays de transit de l’autre
côté 45 . Le fait que les revenus rentiers provenant des tubes qui les traversent constituent une
des principales sources financières de la majorité des pays de transit, constitue une explication
convaincante de cette compétition. En fait, ce qui devient de plus en plus évident, c’est la
nécessité d’élaborer un cadre de principes qui prendront en considération les intérêts des
producteurs, des pays de transit, ainsi que des consommateurs, et qui seront respectés par
tous 46 . De cette façon, l’antagonisme entre les différents acteurs se réduirait et le potentiel
régional coopératif prévaudrait.
42
Valinakis Yannis, The Black Sea Region: Challenges and Opportunities for Europe, p. 6
Baran Zeyno, Smith Robert, «The Energy Dimension in American Policy towards the Black Sea Region»,
p.266-267
44
Baran Zeyno, Smith Robert, idem, p.266
45
Moshes Arkady, «Littoral States and Region Building around the Black Sea», p.65
46
Tarasyuk Borys, Stuedemann Dietmar, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 33, 36
43
23
B) Situations régionales problématiques qui empêchent la réalisation des objectifs
De l’importance qu’ait le flux énergétique stable de la mer Caspienne vers l’Europe, et
vue sa vulnérabilité aux dangers régionaux de nature diverse, on peut comprendre la gravité
qu’acquiert la sécurité régionale, qui reste toujours fragile à cause de plusieurs raisons. Les
conflits gelés dispersés à travers la région constituent la menace sécuritaire principale en
termes de menace de «hard security». Toutefois, les conflits sont directement liés également
aux plusieurs menaces de «soft security» qui règnent dans la région, comme le crime
transfrontalier organisé 47 .
Ces conflits sont tous un héritage de l’éclatement de l’Union Soviétique et sont liés à la
tendance sécessionniste agressive qui l’a suivi 48 . Les racines de ce séparatisme étendu se
trouvent dans les animosités ethniques régionales. La grande diversité d’ethnicités et leur
dispersion dans le territoire de différents pays régionaux apportent dans plusieurs cas une
contradiction accrue entre la position géographique actuelle des frontières nationales et les
perceptions de la population locale quant au droit de quelques ethnicités à de territoires
spécifiques 49 . Leur désir d’obtenir de nouveau leur autonomie et de restituer la souveraineté
de leurs territoires se met en concurrence avec les frontières établies.
Sauf les conflits inter-ethniques au sein du même pays, la présence de larges minorités
dans les pays régionaux, issues de migrations volontaires ou forcées, joue également un rôle
important aux frictions créées au niveau inter-étatique. La Moldavie et l’Ukraine sont deux
pays avec de minorités russes considérables, en Transnistrie et en Crimée respectivement.
Cette réalité, en combinaison avec l’énorme dépendance économique et énergétique, ainsi que
la présence militaire russe – le port ukrainien de Sevastopol accueille jusqu'à 2017 sous un
accord spécial la Flotte Russe de la mer Noire50 - explique partiellement les relations
problématiques des deux pays avec la Russie.
Ce potentiel conflictuel, en combinaison avec la faiblesse des gouvernements centraux
des pays régionaux, qui se sont montrés incapables de surveiller leurs frontières et contrôler
47
Hub in European Security, p 44
48
Tarasyuk Borys, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 36
49
C’est le cas de l’Ingoushetie et de l’Ossétie de Nord en Russie. (Valinakis Yannis, The Black Sea Region:
Challenges and Opportunities for Europe, p. 8-9)
50
Le refus du gouvernement ukrainien de renouveler l’accord pour permettre la présence de la Flotte à
Sevastopol au-delà de 2017 constituent une des principales raisons de dispute entre les deux pays. Toutefois, à
part le sujet de la Flotte de la mer Noire, la relation russo-ukainienne reste très compliquée. Le partage de la
propriété soviétique, ainsi que du remboursement des dettes internationales soviétiques, les livraisons
énergétiques, la forme de la CEI, de même que le contrôle des armes nucléaires soviétiques, constituent tous
d’épines dans une entente potentielle entre les deux pays. (Valinakis Yannis, idem, p.9)
24
leurs forces armées 51 , a créé une situation extrêmement fragile 52 . Bien que la violence reste
restreinte dans la plupart des conflits dans le cadre de cessez-le-feu instables 53 , il y a toujours
le risque d’escalade de la violence à cause du climat de tension et de non-confidence qui y
règne. Si manque de solution efficace et rapide les hostilités s’étendaient hors contrôle 54 , les
répercussions seraient catastrophiques pour la totalité de la région.
En outre, le soutien du séparatisme et des entités non reconnues provenant des conflits
sécessionnistes par la Russie constitue un facteur davantage compliquant la situation. Les
conflits en Transnistrie, en Ossétie du sud et en Abkhazie étaient initiés et sont encore
maintenus par l’engagement active de Moscou, tandis qu’en Nagorno Karabakh le côté
arménien est indirectement soutenu militairement par la Russie 55 . La Russie soutient
politiquement,
diplomatiquement,
financièrement
et
militairement
les
entités
sécessionnistes 56 .
En général, l’intervention de puissances externes a attribué à ces conflits initialement
inter-ethniques une perspective inter-étatique en transférant la confrontation entre la Géorgie
et la Russie – dans le cas de l’Ossétie et de l’Abkhazie, ainsi qu’entre l’Azerbaïdjan et
l’Arménie – dans le cas de Nagorno Karabakh 57 . De cette façon, la Russie a acquis de facto le
statut de participant dans les conflits, qui se met toutefois en contradiction directe avec son
autre statut d’arbitre des différends. En fait, le processus de maintien de la paix et de
négociations pour la résolution des conflits, en reflétant la situation géopolitique de 1990,
cède un control extrême à la Russie, ce qui peut expliquer son inefficacité vu le manque de
neutralité de la part russe 58 .
51
Le conflit en Tchechenie est un cas exemplaire de la capacité de groupes sécessionnistes d’assumer
illégitimement le contrôle de divers territoires manque de leur propre défense par le gouvernement central et de
cette façon obliger les états régionaux à entrer dans de conflits à long terme pour leur récupération. (Valinakis
Yannis, idem, p. 8)
53
En Abkhazie et en Ossétie de Sud il y a eu auparavant de reprises d’hostilité fréquentes qui restaient limitées.
Pourtant, le conflit récent entre la Russie et la Géorgie dans l’Ossétie de Sud a écrasé chaque illusion de la
communauté internationale que la violence pourrait se restreindre efficacement sans une véritable solution du
problème.
54
Etant donné l’interconnexion des conflits en Caucase, l’extension des hostilités du Caucase de Nord russe au
Caucase de Sud semble probable. (Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, The Wider
Black Sea Region: An emerging Hub in European Security, p. 44)
55
Socor Vladimir, The Frozen Conflicts: a Challenge to Euro-atlantic Interests, p.1
56
Dans le cas d’Abkhazie et d’Ossétie du sud, la Russie a offert la nationalité russe aux résidents de deux entités
et aide considérablement leurs gouvernements à travers le partage d’informations ressemblées par les services
d’information russes. Dans le cas de Transnistrie, la Russie a contribué à la formation des milices. (Cornell
Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, idem, p.46)
57
Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, idem, p. 45
58
Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, idem, p. 45
52
25
L’internationalisation du processus de résolution des conflits constitue une condition
nécessaire pour un potentiel succès futur. D’ailleurs, la Russie est intéressée à maintenir le
status quo plutôt qu’à trouver de solution aux conflits, puisque à travers eux elle peut
appliquer dans la région le “modèle d’instabilité contrôlée” 59 . La présence militaire russe dans
la région est perpétuée, ce qui augmente l’instabilité et l’insécurité. De plus, de ressources
financières et politiques cruciales à l’implémentation de réformes internes sont déduites par
les états régionaux déjà extrêmement faibles et appauvris. Leur focalisation s’éloigne de leur
transition démocratique et économique, tandis que les pays occidentaux sont eux-mêmes
dissuadés de poursuivre l’approfondissement de leurs relations avec eux. De cette manière, la
Russie réussit à maintenir un contrôle énorme sur les pays de sa sphère d’influence et à
empêcher leur intégration aux institutions euro-atlantiques.
La contribution de l’UE et des Etats-Unis – comme d’acteurs externes majeurs, ainsi
que des Nations Unis, de l’OSCE, du Conseil de l’Europe – comme d’organisations
spécialisées en maintien de paix expérimentées et légitimes – à cet effort de trouver une
solution durable dans de cadres multilatéraux est précieuse 60 . Pourtant, jusqu’au présent, les
tentatives restent rares et inefficaces 61 .
Dans les entités sécessionnistes la société se forme en reproduisant le modèle russe. Les
gouvernements autoritaires, les services de sécurité, d’entrepreneurs avec d’activités peu
légales et de liens directs à de réseaux criminels, constituent un groupe mélangé qui exerce
l’autorité et contrôle l’administration, l’économie et la politique dans une situation d’énorme
corruption, d’impunité totale et d’intransigeance face aux gouvernements centraux légitimes
et la communauté internationale grâce au soutien des forces armées russes présentes 62 . De
cette façon, le fossé entre les entités sécessionnistes et les états légitimes respectifs
augmente 63 puisque les derniers avancent constamment vers la démocratisation et la transition
économique, tandis que les premiers restent coincés dans un cercle vicieux d’instabilité,
d’insécurité, de pauvreté, ainsi que d’autoritarisme et s’attachent davantage à la Russie.
A part le rôle dominant de la Russie dans les processus de maintien de paix et de
négociations, un deuxième facteur qui empêche sévèrement la résolution des conflits, c’est
59
Socor Vladimir, The Frozen Conflicts: a Challenge to Euro-atlantic Interests, p. 2
61
En fait, l’Ouest a longtemps espéré qu’un accord avec les autorités des entités sécessionnistes serait possible.
Au lieu de promouvoir activement la démocratisation des sociétés pour saper de l’intérieur tous leurs appuis et
pouvoir procéder plus facilement à la résolution des conflits, ils se sont entrés à de négociations interminables
avec eux à travers de mécanismes fortement favorisant leur protecteur, la Russie. (Socor Vladimir, idem, p.3)
62
Socor Vladimir, idem, p.2-3
63
Socor Vladimir, idem, p.2
60
26
leur lien intime au crime organisé 64 . Ca veut dire, à part le côté sécuritaire traditionnel –
occupation de territoires par des mouvements sécessionnistes, de facto modification de
frontières, création d’entités illégitimes agissant par procuration, nettoyage ethnique à travers
de migrations forcées, maintien du status quo issu des interventions militaires à travers de
processus de négociations peu légitimes 65 , les conflits irrésolus présentent de liens directs
avec de problèmes sérieux de nouvel type.
En fait, les entités sécessionnistes constituent un réseau d’espaces incontrôlés, au sein
desquelles d’activités illégales peuvent s’exercer sans obstacle. Les revenus provenant de ces
activités facilitent le financement des conflits et incitent leur perpétuation. Le trafic de
drogues, d’armes, d’humains, l’immigration clandestine, le blanchiment d’argent provenant
d’activités illégales, tous fleurissent dans la région 66 . Vu le manque complet de contrôle elle
semble extrêmement attrayante aux réseaux criminels, qui ont rendu les autorités
sécessionnistes complices de cette activité illégitime en partageant les profits tangibles avec
eux pour s’assurer leur tolérance à travers leur complicité.
La solution des conflits gelés passe par la démocratisation. La promotion au sein des
sociétés des entités sécessionnistes d’un modèle de vie non-violente, fondée sur l’engagement
de chaque citoyen dans une conduite conforme à de règles fondamentales communes, de
même que sur la reconnaissance de la loi comme le seul moyen de résolution de conflits,
pourrait former le cadre d’une coexistence pacifique 67 . La promotion d’élections libres et
légitimes, d’une économie fondée sur les principes du libre marché, de la règle de la loi
apporteraient peu à peu une conscience accrue de la part de la société civile et par conséquent
la délégitimation des régimes autoritaires et leur contestation de l’intérieur.
Pourtant, de temps précieux passant sans de résolution efficace de conflits, les sociétés
se polarisent et se criminalisent davantage puisque la jeune génération grandit sans de
mémoires de cohabitation démocratique en apprenant à ignorer la loi, ainsi qu’à mépriser les
institutions politiques. De cette façon, la tache de développement de structures démocratiques
devient de plus en plus difficile 68 .
Néanmoins, la relation entre la résolution des conflits et le développement démocratique
ressemble à un cercle vicieux puisque les initiatives occidentales qui tendent à détourner les
64
Hub in European Security, p.45
65
Socor Vladimir, The Frozen Conflicts: a Challenge to Euro-atlantic Interests, p. 8
66
Pour une analyse plus detaillée des activités criminelles en pleine croissance dans la région et les dangers
qu’elles posent à la sécurité régionale, voyez Polyakov Leonid, «New Security Threats on the Black Sea
Region».
67
68
Ungureanu Mihael-Razvan, idem, p. 37
27
conflits et se focaliser sur la stimulation de reformes concernant la société civile, ainsi que la
bonne gouvernance fondée sur la transparence et la responsabilité politique des actions
gouvernementales, montrent également une efficacité restreinte. En fait, la perpétuation des
conflits pose une épine incontournable dans l’effort d’établir une société démocratique
solide 69 .
La souveraineté diminuée des pays régionaux - leur capacité de contrôler leur territoire
et exercer entièrement leur autorité - conduit à un système politique faible, au sein duquel la
gouvernance exercée par les autorités est restreinte à cause de réseaux d’autorité parallèles, de
même qu’inefficace à cause de moyens – financiers et techniques - limités vues les dépenses
consacrées aux conflits. Ainsi, les liens entre les autorités et la société, dont la participation
légitime au processus politique ne peut pas être garantie, restent problématiques. Par
conséquent, la société se polarise et le risque de conflit social augmente en déduisant des
régimes chaque qualification démocratique 70 .
Sauf les conflits gelés, les structures étatiques faibles et autoritaires, ainsi que le crime
organisé, qui constituent les principales raisons d’instabilité dans la région, il existe plusieurs
d’autres. La crise économique a frappe la plupart des pays régionaux avec une inflation
élevée, une diminution de la production, ainsi que du taux de développement. La crise
pourrait être associée avec la transition économique et la restructuration interne des marchés
nationaux après l’éclatement de l’Union Soviétique étant donne l’énorme niveau d’intégration
du marché des anciennes républiques ex-soviétiques au marché soviétique.
Partie 3
Les acteurs - clefs du régionalisme dans la mer Noire
A) Approches nationaux des pays régionaux quant au régionalisme
La construction régionale est un processus d’établissement de liens horizontaux à de
multiples niveaux entre d’acteurs étatiques et non-étatiques dans un espace spécifique
géographiquement ou économiquement défini 71 . Bien que l’importance des acteurs nongouvernementaux augmente dans le système international moderne, l’interaction entre les
états reste un facteur crucial en ce qui concerne l’aboutissement du projet de régionalisme.
69
70
Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, idem, p.29-30
71
Moshes Arkady, «Littoral States and Region Building Around the Black Sea», p. 61
28
Dans ce contexte, l’analyse des différentes approches nationales quant au régionalisme dans la
mer Noire semble nécessaire.
La Turquie a joué un rôle prépondérant dans la stimulation du régionalisme dans la mer
Noire. Après la fin de la guerre froide la Turquie s’est entrée dans un processus de
redéfinition de son statut géopolitique. D’un côté, il y avait une préoccupation accrue que les
atouts provenant de la position du pays comme partenaire privilégié des Etats-Unis et membre
de l’OTAN s’élimineraient manque de la menace soviétique ainsi qu’à cause de l’avance de
l’intégration européenne dans la région, de laquelle la Turquie semblait exclue pour
l’instant 72 . De l’autre côté, la Turquie a eu la chance d’étendre son influence culturelle et
économique aux anciennes républiques ex-soviétiques du Caucase et de l’Asie Centrale grâce
aux liens linguistiques et historiques existants 73 .
La Turquie cherchait alors à se placer en tête de la coopération régionale pour
affirmer 74 , d’un côté, son statut de puissance régionale 75 , de même que pour éviter sa
marginalisation du processus d’intégration européenne 76 . De plus, la Turquie voulait se mettre
à l’avant-garde du régionalisme afin d’assumer le rôle de la puissance conductrice du
rapprochement des pays régionaux de l’Europe 77 . Dans ce contexte, la Turquie a proposé déjà
dès le décembre 1990 une initiative pour la création d’un espace économique commun avec
l’Union soviétique, la Bulgarie, et la Roumanie, les pays littoraux à la mer Noire à l’époque 78 .
Il s’agissait d’une idée du diplomate turc Sükrü Elekdag, que le Président turc Turgut Ozal a
fortement soutenu.
Même si après l’éclatement de l’Union Soviétique, qui a apporté une suspension
temporaire des négociations, la persistance des diplomates turcs à la promotion du
régionalisme dans la mer Noire a aboutit à l’approbation de l’idée par tous les pays régionaux,
les nouveaux pays indépendants inclus. Le concept régional a été même étendu pour que la
CEMN comprenne un espace assez plus large que celui constitué seulement des pays
littoraux. Néanmoins, il reste encore ambigu si la CEMN a été proposée par la Turquie
comme une initiative régionale alternative à l’intégration européenne, qui semblait s’éloigner
après le refus de la demande d’adhésion turque par la Communauté Européenne en 1987 ou
72
Moshes Arkady, «Littoral States and Region Building Around the Black Sea», p.65
Moshes Arkady, idem, p.65
74
Aybak Tunc, «Black Sea Economic Cooperation (BSEC) and Turkey: Extending European Integration to the
East?», p. 33
75
76
Aybak Tunc, idem, p. 33
77
Moshes Arkady, idem, p. 66
78
Aybak Tunc, idem, p.31-32
73
29
comme un outil qui en renforçant la sécurité européenne augmenterait les possibilités turques
pour une adhésion. 79
Le deuxième aspect prévaut puisque l’objectif principal de la CEMN – comme défini
dans la Déclaration de Bosphore – est la création d’un environnement commercial, financier
et juridique amélioré pour que l’économie régionale puisse se développer et s’intégrer à
l’économie européenne et mondiale. Conformément à cette logique, la CEMN a été
conceptualisée et élaborée comme une partie intégrale de la sécurité européenne et non
comme une alternative concurrençant les formats existants européens 80 . En tous cas, une
grande partie des incitations turques quant au lancement de la CEMN était de nature
économique et la Turquie a pu bénéficier considérablement de la coopération dans ce domaine
entre les pays membres. En outre, le statut turc vis-à-vis les pays de la CEI a été amélioré
d’une façon significative de la valeur ajoutée de la CEMN. 81
Toutefois, à part de l’instigation initiale, tous les projets de coopération régionale ont
besoin d’un noyau, d’un pôle central développé – politiquement, administrativement et
économiquement, qui va fonctionner comme vecteur de l’avance constante du projet. 82 De
côté géopolitique, la Turquie possède certainement d’atouts significatifs pour revendiquer la
place de ce vecteur. Cependant, d’autres facteurs, politiques et économiques, y jouent un rôle
important. La Turquie a manqué les ressources nécessaires – financières et diplomatiques –
pour se trouver en tête de ce processus sans être contestée par d’autres pays régionaux 83 .
En fait, ce manque de capacité ou de volonté d’assumer le rôle du vecteur économique
du processus de régionalisme, constitue un problème principal dans la mer Noire 84 . La
Turquie, la Grèce et la Russie, qui possèdent les économies les plus avancées dans la région,
n’ont pas pris d’initiatives appropriées pour soutenir le processus financièrement. Néanmoins,
c’est la relation entre ces trois acteurs principaux de la région qui va déterminer l’évolution de
la coopération régionale dans la mer Noire 85 . Ces trois acteurs peuvent former un pôle avancé
qui va conduire toute la région vers l’accomplissement de ses objectifs à travers la
coopération multilatérale.
Dans ce contexte, la relation entre la Turquie et la Russie acquiert une importance
accrue. En fait, un des obstacles principaux que la Turquie a rencontré dans son effort
79
Valinakis Yannis G., The Black Sea Region: Challenges and Opportunities for Europe, p. 23
East?», p.33
81
Valinakis Yannis G., idem, p.23
82
Aybak Tunc, idem, p.43
83
84
Moshes Arkady, p.65
85
Aybak Tunc, p. 46
80
30
d’établir son hégémonie régionale, c’était la résistance de la Russie, qui en même temps
essayait de maintenir son influence et sa présence dans l’espace post-soviétique à travers la
CEI. Malgré l’échec partiel de cette initiative d’intégration régionale à la russe, qui a conduit
la Russie à adopter une approche plus tolérante et ouverte vers la coopération régionale sans
exigeant de tous les pays régionaux une obéissance absolue à ses directives, elle ne
permettrait pas l’émergence d’intérêts hégémoniques autres que les siennes dans une région
prioritaire pour sa propre sécurité. De plus, les républiques anciènnes ex-soviétiques ellesmêmes maintenaient encore de forts liens historiques avec la Russie, que dans quelques cas ils
préféraient à l’acceptation incontestable de l’influence turque 86 .
Au début la CEMN a été reçue favorablement par l’opinion publique russe dans le
contexte qu’il s’agissait d’une initiative régionale renforçant considérablement la sécurité aux
frontières méridionales de la Russie 87 , une région extrêmement importante pour les intérêts
russes étant donné son positionnement comme corridor de transit énergétique. En fait, la
Russie a commencé peu à peu dans la période d’après guerre-froide de revitaliser une
dimension méridionale essentielle au sein de sa politique étrangère, historiquement prioritaire
mais récemment marginalisée 88 . Les relations florissantes avec la Turquie, de même qu’avec
la Grèce, prouvent cette tendance.
Pourtant, plus tard les préoccupations russes quant aux aspirations hégémoniques
turques ont prévalu. La Russie ne voudrait pas voir la CEMN se transformer par la Turquie en
outil simple de poursuite de sa propre adhésion à l’UE 89 . En outre, le développement de la
relation turco-ukrainienne pendant les années ’90 a inquiété la Russie, qui était méfiante du
rôle, que la Turquie – membre de l’OTAN et partenaire privilégié des Etats-Unis, jouerait
dans la région en cas d’un élargissement potentiel de l’OTAN vers la mer Noire. Finalement,
une raison principale de tension entre les deux pays, c’est leur concurrence en ce qui concerne
le transport des ressources énergétiques de la mer Caspienne vers l’Europe puisque chaque
initiative turque dans ce domaine est aperçue par la Russie comme un effort de détournement
de son territoire par les grands projets d’infrastructure énergétique 90 .
Partiellement à cause de son effort de s’adapter aux nouvelles réalités géopolitiques
après l’éclatement de l’Union Soviétique la Russie n’a pas pu saisir exactement la valeur
ajoutée que la CEMN pourrait attribuer à son nouveau statut de puissance. Pour cette raison,
86
East?», p. 47
88
Trenin Dmitri, The Black Sea Between the EU and Russia xoris titlo, p.54-55
89
Aybak Tunc, p. 47
90
Aybak Tunc, idem, p. 48
87
31
Moscou n’a pas réussi également à assumer un rôle conducteur du projet de régionalisme dans
la mer Noire. Elle a toutefois insisté, en commun avec la Bulgarie, à l’inclusion de la Grèce
comme pays fondateur de la CEMN pour bloquer de cette façon les projets hégémoniques
turcs 91 . La Grèce, en étant le seul pays membre de l’UE à l’époque et en ayant une économie
beaucoup plus avancée que tous les autres pays régionaux, a occupé désormais une place
principale dans la CEMN.
Au début la participation grècque était hésitante étant donné l’engagement grec à la
promotion de formats coopératifs d’orientation balkanique. 92 Pourtant, après 1995, quand il
est devenu plus clair qu’une coopération balkanique approfondie n’était pas très probable à
court terme étant donné la situation chaotique en Europe du sud-est, la Grèce s’est tournée
plus activement vers la mer Noire. Même si un pays non-littoral, la Grèce a eu la chance à
travers la CEMN de revigorer ses forts liens historiques, culturels, économiques et
linguistiques, qui s’étaient toutefois considérablement affaiblis à cause de la guerre froide et
de la séparation du pays d’un de ses principaux champs d’interaction – commerciale et
migratoire. La Grèce a retrouvé un grand intérêt économique à cette région et le secteur privé
grec a bénéficié d’une façon significative de l’expansion vers de nouveaux marchés. 93
Malgré l’approche ambivalente de la Russie vers le régionalisme dans la mer Noire et
son attitude confondue face à la CEMN, elle semble préférer une initiative provenant de
l’intérieur, authentiquement régionale 94 , qui focalise aux enjeux communs, et vise à éviter les
collisions entre les intérêts sécuritaires parfois divergents, à d’autres initiatives, qu’elle
considère comme stimulées et imposées par d’acteurs externes, dont le but est de
concurrencer la Russie, comme la GUAM. La Russie se sent menacée par un potentiel
élargissement de l’OTAN vers l’Ukraine et la Georgie 95 , ce qui constitue un des objectifs
explicitement déclarés de GUAM. C’est une des priorités stratégiques de la Russie
d’empêcher l’expansion de l’OTAN vers son étranger proche et de saper le fonctionnement de
telles initiatives régionales. Dans ce contexte, la stimulation de la CEMN, qui grâce à sa
participation inclusive peut constituer la seule organisation vraiment régionale, capable de
promouvoir les intérêts de tous ses membres en étant dégagée de chaque logique de jeu a
somme nulle, semble une approche bien justifiée.
91
Valinakis Yannis G., The Black Sea Region: Challenges and Opportunities for Europe, p. 25
93
Valinakis Yannis G., idem, p. 25
94
Trenin Dmitri, The Black Sea Between the EU and Russia, p.50
95
Byers Stephen, Trenin Dmitri, The Black Sea Between the EU and Russia, p.52
92
32
Le cas de l’Ukraine, ainsi que de tous les NEI, est différent. En contradiction avec les
trois pays précédents, qui visaient à l’expansion de leur influence dans l’espace de la mer
Noire – économiquement en ce qui concerne la Turquie et la Grèce – les NEI cherchaient à
souligner leur autonomie récemment acquise de décider sur leur orientation politique, ainsi
qu’à établir de nouveaux liens bilatéraux et multilatéraux après la fin de leur isolation
politique 96 .
L’Ukraine pensait qu’en formant un axe de coopération avec la Turquie elle pourrait
d’un côté acquérir une forte place dans la région et par conséquent être traitée par l’Ouest
comme un lien entre l’espace post-soviétique et l’Europe Centrale et Orientale 97 et de l’autre
côté diminuer considérablement sa dépendance énergétique extrême de la Russie. En fait, les
chercheurs au début des années ’90 prévoyaient l’émergence dans la région de deux groupes
géopolitiques triangulaires concurrents: d’un côté la Russie, la Bulgarie et la Grèce avec la
participation potentielle de l’Arménie et de l’autre côté la Turquie, l’Ukraine et l’Azerbaïdjan
avec la participation potentielle de la Géorgie 98 . Etant donné alors la rivalité entre les intérêts
stratégiques ukrainiens et russes, ainsi que le fait que la Turquie avec l’Azerbaïdjan et la
Géorgie forment déjà un système régional de tubes énergétiques avancé et explicitement
concurrent aux intérêts russes 99 , la participation de l’Ukraine à une initiative turque semblait
logique.
En outre, l’Ukraine était intéressée à proposer une conduite alternative dans la région
de la mer Noire de celle proposée par la Russie puisqu’elle sentait que la CEI serait dominée
par Moscou. C’est pourquoi elle a cherché à établir de structures régionales excluant Moscou,
comme GUAM ou CDC, dans lesquelles elle aurait la possibilité d’être “la première
puissance parmi équivalentes”. 100 En adhérant à la CEMN l’Ukraine voulait diversifier ses
contacts internationaux et européens 101 . En fait, l’Ukraine s’est efforcée de promouvoir
l’intégration européenne des pays de l’Europe du sud-est pour se trouver elle-même plus
proche de l’UE 102 .
96
98
99
Cette rivalité en matière énergétique est exprimée par deux projets d’infrastucture qui servent tous les deux au
transit de pétrole vers les marchés européens : d’un côté l’oléoduc Baku-Tbilisi-Ceyhan qui sert à l’export du
pétrole azerbaïdjanais et de l’autre côté l’ “oléoduc orthodoxe” Burgas-Alexandroupolis qui sert à l’export du
pétrole russe. (Moshes Arkady, idem, p.65)
100
101
Valinakis Yannis, idem, p.24
102
97
33
En ce qui concerne la Roumanie et la Bulgarie, leur position littorale constitue un
facteur principal de leur orientation vers le régionalisme dans la mer Noire et c’est pourquoi
elles étaient parmi les premiers pays régionaux qui ont accepté la proposition turque de
participation à la CEMN. Pourtant, l’offre par l’OTAN et l’UE de la perspective d’adhésion
aux deux institutions a largement orienté leurs priorités stratégiques vers l’intégration euroatlantique en plaçant leurs préoccupations relatives à la mer Noire en deuxième lieu 103 . Dans
ce contexte, les deux pays ont traité leur participation à la CEMN, ainsi que
l’institutionnalisation des liens entre la CEMN et l’UE comme d’outils de promotion de leurs
candidatures à l’UE.
Les deux pays, mais surtout la Roumanie, ont été relativement actives quant à la
formation de relations bilatérales et trilatérales104 entre les pays régionaux en préparant de
cette façon la coopération régionale plus généralisée. La Roumanie a émergé en un des
stimulateurs principaux du projet de régionalisme dans la mer Noire puisque le gouvernement
roumain a inclut la région à ses priorités stratégiques dans le contexte de l’intérêt de plus en
plus accu à la mer Noire de l’OTAN et de l’UE. Selon la logique roumaine, la réussite à la
construction d’un espace de sécurité et de stabilité passe obligatoirement par la construction
efficace régionale dans la mer Noire105 . Pour cette raison, à part de sa participation à la
CEMN et à la CDC, en juin 2006 la Roumanie a initié également le Forum de la mer Noire.
La Bulgarie, de l’autre côté, ne semble pas si active dans la promotion du régionalisme
dans la mer Noire, ce qui peut être expliqué par les multiples et fréquents changements
gouvernementaux, qui n’ont pas permis l’élaboration d’un clair consensus national sur
l’orientation géopolitique du pays. En fait, la Bulgarie a fluctué entre de politiques
divergentes, élaborées pour promouvoir soit l’intégration européenne, soit la coopération et la
stabilisation dans les Balkans 106 .
En ce qui concerne la Géorgie, de même que les autres petits pays régionaux l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Moldavie, ils ont tous voulu renforcer leur sécurité et leurs
contacts multilatéraux afin d’accélérer leur inclusion au processus d’intégration
103
Dans les années ’90 de programmes de coopération ont été mis en place à l’initiative roumaine entre la
Roumanie, la Bulgarie et la Grèce, entre la Roumanie, la Bulgarie et la Turquie, entre la Roumanie, la Moldavie
et l’Ukraine, ainsi qu’entre la Roumanie, la Pologne et l’Ukraine. De plus, après 1996 la relation entre la
Roumanie et la Géorgie principalement, mais aussi les autres états caucasiens a été fortement stimulée. De
même, la relation roumano-bulgare a été améliorée significativement en 1995, après la résolution d’une dispute
bilatérale territoriale historique – Dobroudja du Sud.
105
Ciuta Felix, «Parting the Black Sea (Region): Geopolitics, Institutionalisation and the Reconfiguration of
European Security», p. 56
106
Arkady Moshes, idem, p.70
104
34
européenne 107 . A travers un système régional coopératif, comme la CEMN, ces pays
pourraient diminuer leur isolation et participer plus activement aux relations internationales.
La division accrue de la société géorgienne entre le maintien de forts liens avec la
Russie, d’un côté, conformément à leur relation historico-culturelle approfondie, ainsi que la
dépendance économique énorme géorgienne de son grand voisin, et de l’orientation
stratégique vers l’Ouest, de l’autre côté, a longtemps empêché le processus décisionnel dans
ce pays quant à sa politique étrangère, ce qui le constitue un facteur imprévisible dans
l’évolution du projet de régionalisme dans la mer Noire 108 . Toutefois, depuis 1994 la Géorgie
a fait quelques pas vers son éloignement de la sphère d’influence russe et son rapprochement
de l’Ouest 109 , tels qu’une coopération militaire relativement avancée avec l’OTAN et les
Etats-Unis dans le contexte du programme “Partnership for Peace”, ainsi que sa participation
au programme européen TRACECA, qui vise à relier les systèmes de transport des pays
régionaux. En fait, c’était la Géorgie qui a proposé en premier lieu l’idée d’un corridor
eurasiatique, qui traverserait la Méditerranée, la mer Noire et la Caspienne 110 .
De plus, la Géorgie jouit d’un partenariat stratégique avec la Turquie depuis 1999 et a
également renforcé considérablement ses liens avec l’Ukraine, l’Azerbaïdjan et la Moldavie à
travers sa participation à GUAM depuis 1997. La Georgie, en étant engagée dans de conflits
sérieux, qui menacent son intégrité territoriale et sa souveraineté, a veillé à la formation d’un
réseau régional, au sein duquel l’interaction avec les autres membres serait caractérisée par
une prévisibilité accrue et de tensions réduites.
L’Arménie, en étant sévèrement influencée par son isolation géographique et ses
relations problématiques avec l’Azerbaïdjan et la Turquie, est fortement intéressée à la
création d’un système régional focalisant sur l’infrastructure de transport et le mouvement
libre de produits 111 . L’Azerbaïdjan s’intéresse plutôt à la stabilité de la région qui facilitera
considérablement la construction de nouvelles infrastructures énergétiques, ainsi que le transit
de son pétrole en Europe sans obstacles 112 . Pour les deux pays, malgré le manque de leur part
d’un intérêt direct à l’intégration européenne, la participation à la CEMN constitue une
chance de renforcer leur position dans la région.
De même, la Moldavie est intéressée plutôt à la participation à la CEMN pour des
raisons économiques. La coopération multilatérale permettrait la consolidation du secteur
107
Valinakis Yannis, The Black Sea Region: Challenges and Opportunities for Europe, p 24
109
110
111
112
Valinakis Yannis G, idem, p.25
108
35
privé et de l’économie du marché dans le pays 113 , ce qui diminuerait par conséquent sa
dépendance d’acteurs externes économiquement et énergétiquement. La participation
albanaise a été promue principalement par la Turquie qui souhaitait développer une
coopération plus étroite avec un pays, dont la population est largement musulmane. Les
intérêts albanais dans la région de la mer Noire sont également économiques et énergétiques,
comme la construction du gazoduc aboutissant au port de Vlora et transportant de gaz caspien
en Europe 114 .
B) La région à travers le prisme des intérêts américains
La position géopolitique de la mer Noire au carrefour de la Russie, de l’Asie Centrale,
de la Méditerranée, de l’Europe du sud-est, ainsi que du Moyen Orient est naturellement
d’importance énorme pour les intérêts américains 115 . La politique américaine dans la région
se focalise sur la promotion du corridor énergétique est-ouest, qui va transporter les
ressources énergétiques de la Caspienne et de l’Asie Centrale de façon sûre vers l’Ouest, vers
les marchés européens et américains 116 . Selon la logique américaine, cette évolution sera
importante bien sûr pour la sécurité d’approvisionnement énergétique euro-atlantique.
Toutefois, à cause de la diminution de la prédominance du monopole russe en matière
de contrôle des routes de transit énergétique dans la région, la capacité de Moscou
d’intervenir dans les pays régionaux se restreindra puisqu’ils auront la possibilité de
développer de liens directs et plus étroits avec l’Ouest 117 . Cette orientation occidentale
stimulera considérablement le processus de reformes politico-économiques, dans lequel ils se
sont entrés dans la période d’après-guerre froide et étendra progressivement la démocratie et
le libre marché dans la région en soutenant son éloignement de sa tradition autoritaire
soviétique.
Le soutien à la souveraineté et l’indépendance des NEI de la Russie constitue une
priorité pour la politique étrangère des Etats-Unis aussi importante que la promotion de la
participation d’entreprises américaines à la production et l’exportation énergétique dans la
région, de même que la réduction de la dépendance énergétique du Golfe Persique 118 . C’est
même de nature plus géostratégique puisqu’il se place dans une nouvelle logique américaine
113
Valinakis Yannis, idem, p 25
115
ValinakisYannis, idem, p.17
116
p.265
117
Baran Zeyno, Smith Robert, idem, p.265
118
114
36
de concurrence avec la Russie et d’autres puissances régionales majeures sur l’influence dans
la région du Caucase et de l’Asie Centrale 119 . En fait, l’évolution de la transition des NEI
jouera un rôle crucial dans l’effort de Moscou d’étendre de nouveau son influence dans
l’espace post-soviétique après la régression considérable des années ’90. Le soutien américain
aux NEI se place alors dans le cadre d’un nouvel «containement» 120 , d’un effort de ralentir
l’expansion russe vers son ancienne sphère d’influence.
A part de la réaction de Moscou, qui se montre extrêmement méfiant aux intentions
américaines, les relations entre les Etats-Unis et l’Iran, de même qu’entre les Etats-Unis et la
Turquie, acquièrent une importance accrue. En ce qui concerne l’Iran, l’ouverture de ses
ressources énergétiques à l’Ouest semble cruciale pour la viabilité dans le futur du corridor
énergétique est-ouest. Malgré sa position géostratégique, la mer Noire sert seulement comme
une zone transit, elle ne contient pas ses propres ressources, et celles de la Caspienne, dont le
transport vers l’Ouest la mer Noire doit faciliter, même si importantes, ne peuvent pas être
comparées avec celles du Golfe Persique. C’est pourquoi, les investissements énergétiques
effectués dans la région se prouveront logiques et justifiés seulement dans le cas ou l’Iran y
participera. Néanmoins, étant donné les frictions dans la relation de l’Iran avec l’Ouest à
cause de son arme nucléaire, l’Ouest risque de perdre l’accès aux ressources énergétiques
iraniennes 121 . Par conséquent, de scénarios d’un rapprochement futur entre l’Iran et la Chine
ou la Russie 122 ne semblent plus si improbables.
En revanche, en ce qui concerne la Turquie, de frictions se développent dans une
relation fortement consolidée à travers un long partenariat privilégié au sein de l’OTAN, ainsi
qu’un soutien considérable américain aux aspirations de la Turquie de devenir un centre
énergétique sur le corridor est-ouest – le BTC ne se réaliserait jamais sans la persistance
119
Le “nouveau jeu majeur” – new great game, c’est la rivalité entre les Etats-Unis, la Russie, l’Iran, la Turquie,
la Chine, l’Inde et le Pakistan pour sécuriser leur approvisionnement énergétique à long terme à travers la
construction de projets d’infrastructure énergétique dans les anciennes républiques ex-soviétiques. L’exercice
d’influence accrue dans ces régions est nécessaire pour la formation d’un environnement favorable de côté
sécuritaire, commerciale, juridique, politique, ainsi qu’administrative à la viabilité de ces projets. Le terme
«nouveau jeu majeur » a été élaboré par un journaliste pakistanais, Ahmed Rashid, en référence au jeu majeur, la
concurrence entre l’empire britannique et russe pour la dominance stratégique en Asie Centrale pendant la fin du
19ème et le début du 20ème siècle.
120
121
Thumann Michael, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 34-35
122
En contradiction avec la méfiance vers l’expansion de l’influence occidentale dans la région de la Caspienne,
l’Iran accepte la Russie comme un acteur régional légitime, avec lequel il partage également d’intérêts communs
en ce qui concerne l’élaboration du cadre d’exploitation des ressources caspiennes. De plus, la relation turcoiranienne, même problématique à cause de la conviction iranienne que la Turquie constitue l’outil pour la
promotion des intérêts américains dans la région, a un plein potentiel de développement dans le domaine de la
coopération énergétique, que les deux pays semblent prêts à exploiter. Il existe une proposition pour conclure un
gazoduc, qui unira le Turkménistan avec l’Iran en contournant la Caspienne pour aboutir à celui de TabrizAnkara, qui est déjà en fonction. (Valinakis Yannis, idem, p.19)
37
américaine vu les fortes critiques sur sa viabilité économique. La Turquie juge, en fait,
négativement l’effort des Etats-Unis d’établir une présence maritime américaine dans la mer
Noire. Selon la logique turque, ça renverserait le droit unique qu’a Ankara sur une
militarisation restreinte des détroits de Bosphore et des Dardanelles prévue dans le traité de
Montreux de 1936 123 . Ce status quo a longtemps gardé la mer Noire sous le contrôle maritime
exclusif de la Turquie et la Russie/Union Soviétique, comme grandes puissances navales
littorales, ce qui pose de restrictions importantes aux intérêts américains actuels.
En outre, les Etats-Unis s’intéressent à la sécurité régionale, à la construction d’un
environnement stable et sûr qui ne mettra pas en danger les investissements américains dans
le domaine énergétique 124 . Pourtant, il existe également plusieurs d’autres préoccupations
sécuritaires dans la région de la mer Noire – la résolution de conflits gelés, la lutte contre le
terrorisme et les réseaux criminels de trafic divers 125 . Cet essai de sécuriser la région de
multiples menaces - de type traditionnel, ainsi que nouvel – a été facilité considérablement
par le rapprochement des pays régionaux de l’Ouest, qui de sa part à pu se réaliser à travers
les reformes internes employés avec le soutien tangible des Etats-Unis.
En dépit de la multitude des intérêts américains dans la région, les Etats-Unis n’avaient
pas longtemps développé une approche régionale pour traiter les problèmes dans la mer
Noire, ils se limitaient à un ensemble de relations bilatérales. Ce qui a incité la
conceptualisation et l’élaboration d’une stratégie régionale, c’est l’adhésion de la Roumanie et
la Bulgarie à l’OTAN en 2004 et à l’UE en 2007 126 .
123
Bryza M, «The policy of the United States toward the Black Sea Region», p.39 – Yakis Yasar, The Black Sea
Between the EU and Russia, p. 55
124
125
p.274
126
Baran Zeyno, Smith Robert, idem, p. 265
38
Chapitre II
L’évolution graduelle de la coopération régionale
Partie 4
Les racines de l’approche régionale dans l’espace post-soviétique
Le premier effort de promouvoir une approche régionale dans l’espace post-soviétique a
été mis en place par la Russie elle-même, l’hégémon ancien des NEI, qui voulait les traiter
tous comme un bloc monolithique, dans lequel elle visait à maintenir le monopole
d’influence. Le concept de l’«étranger proche» était exactement la création d’une
confédération post-soviétique, au sein de laquelle tous les pays membres maintiendraient de
forts liens économiques, stratégiques, et potentiellement politiques avec la Russie. 127
Cependant, il y a eu d’obstacles à l’application uniforme de la politique russe dans tous les
NEI étant donné la réalité divergente de chaque pays. Par conséquent, l’intégration
économique, politique et militaire au sein de la CEI a échoué à s’approfondir
considérablement en manque d’accord entre les pays membres quant aux diverses initiatives
d’intégration proposées.
En fait, il y a eu longtemps une polarisation accrue sur la raison d’être de la CEI. 128
Face à la logique de la Russie, qui voulait perpétuer son hégémonie à travers un cadre
institutionnalisé, mais quand même unilatéral, il existe les logiques des autres pays membres
qui y voient un mécanisme pour assurer leur transition interne, leur indépendance, leur
sécurité nationale et leur développement économique. D’ailleurs, la division entre les pays
favorables à une intégration plus étroite 129 et ceux y opposés 130 , était inévitable.
La Russie a plus tard procédé à une stratégie plus bilatérale et différenciée selon la
cordialité de sa relation avec chaque pays, ce qui a affaiblit l’homogénéité de l’étranger
proche et a influé considérablement sur le manque d’une approche holiste régionale dans la
mer Noire. Toutefois, la Russie a échoué à la restructuration de l’espace post-soviétique et à
l’intégration régionale puisque la CEI n’a pas été suffisamment efficace pour créer un
127
Bremmer Ian, Bailes Alyson, «Sub-regionalism in the Newly Independent States», p. 136
Bremmer, Bailes, idem, p. 137
129
Arménie, Bielorussie, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan.
130
Azerbaidjan, Géorgie, Moldavie, Ukraine, Uzbekistan, Turkménistan.
128
39
environnement stable 131 . Pour cette raison, d’autres projets intégrateurs ont été mis en place
dans la région pour couvrir ce vide.
Partie 5
Divers cadres régionaux de motivation interne ainsi qu’externe
En dépit de l’importance des défis qui se mettent en jeu dans la région de la mer Noire,
ainsi que de la multitude et la forte persévérance des conflits régionaux et des menaces
transnationales qui proviennent de la faiblesse des états régionaux, ces derniers n’ont pas
encore apprécié complètement l’utilité précieuse de la coopération régionale. Certainement, il
existe déjà plusieurs initiatives en niveau régional promouvant de cadres coopératifs.
Toutefois, leurs exploits pratiques restent encore restreints. Tant que les pays régionaux ne
réussissent pas à s’organiser entre eux pour faire face aux défis sécuritaires de leur région, il
sera lent et difficile, le processus d’approfondissement des relations interrégionales avec
l’UE.
On doit, toutefois, se référer à toutes les initiatives régionales, qui ont jusqu’aujourd’hui
émergé comme un signe de la véritable volonté de la région de s’organiser en acteur
considérable face à l’UE. Les initiatives suivantes se sont développées sous la conduite d’états
régionaux différents, sous conditions différentes et avec de connotations différentes malgré
leur but commun de faciliter la coopération transfrontalière.
A) L’Organisation de la Coopération Economique de la Mer Noire
La CEMN est l’initiative régionale la plus ancienne et reste actuellement la seule parmi
elles qui en ayant conclu un processus de ratification de sa charte, dispose d’un statut
juridique d’organisation régionale.
Seize années après son établissement en 1992 la CEMN s’est évoluée à une organisation
régionale économique relativement mûre avec une structure institutionnelle large et bien
développée 132 . Malgré sa nature intergouvernementale 133 elle a établi également d’institutions
131
Erler Gernot, The Black Sea Between the EU and Russia, p.50
Celac Sergiu, Manoli Panagiota, «Towards a New Model of Comprehensive Regionalism in the Black Sea
Area», p. 193
133
Les institutions intergouvernementales comprennent les Réunions au Sommet des Chefs d’Etats et de
Gouvernements de pays membres, qui se réunissent seulement pour déterminer l’orientation stratégique de
l’organisation. Le Conseil de Ministres constitue l’organe principal de décisions qui se réunit deux fois par année
sous la présidence du Ministre des Affaires Etrangères du pays membre qui a assume la présidence de
l’organisation pendant six mois. Le Comité des Hauts Fonctionnaires soutient le travail du Président. Il existe 13
132
40
parlementaires 134 , administratives 135 , entrepreneuriales 136 , financières 137 , académiques 138 ,
ainsi que de gouvernement local 139 .
Toutefois, malgré sa base structurelle large, ainsi que sa légitimité politique accrue
grâce à l’initiative authentiquement interne de sa formation, de même que la participation de
tous les pays régionaux 140 , la CEMN n’a pas pu se montrer très performante de côté
opérationnel. Ca pourrait être partiellement expliqué par le manque de focalisation sur
quelques activités prioritaires vu l’aspiration initiale de la CEMN de s’évoluer en organisation
de finalité générale qui couvrirait tous les intérêts potentiels de ses pays membres 141 . De plus,
le niveau d’échanges commerciaux entre les pays régionaux, qui reste diminué, montre le
manque de progrès de la CEMN quant à son objectif principal, qui était le développement et
la diversification des relations économiques existantes. Les sommes d’argent investis par les
pays régionaux au budget de l’organisation restent limitées, ce qui laisse de doutes concernant
la place qu’acquiert la CEMN dans leurs priorités 142 .
En outre, en contradiction avec la plupart des groupes sous-régionaux développés tout
au long de la «zone dès la mer de Barents à la mer Noire», qui ont été initiés par de pays
membres de l’UE fonctionnant comme vecteurs du processus coopératif et entraînant de
soutien politique paneuropéen à ces initiatives sous-régionales, dans le cas de la CEMN il
n’existe pas un pays régional avec la capacité, de même que la volonté de jouer le rôle du
“chef” dans le processus du régionalisme dans la mer Noire. Les acteurs principaux montrent
groupes de travail – workshop groups. De Conseils ministériels avec une constitution différente de celle des
ministres des Affaires Etrangères se passent sur une base ad hoc. Finalement, il existe un mécanisme consultatif
de style «troika» entre le président précédent, actuel et suivant.
134
La PABSEC (Parliamentary Assembly of BSEC) – Assemblée Parlementaire de la CEMN a été établie en
1993 et contient de députés des parlements nationaux de tous les pays membres.
135
Le PERMIS (Permanent Secrétariat) – Secrétariat Permanent a été crée en 1994 à Istanbul.
136
Le BSEC BC (BSEC Business Council) – Conseil Entrepreneurial de la CEMN réunit de représentatives de
communités entrepreneuriales des pays membres et possède de statut d’observateur dans la CEMN.
137
La BSTDB (Black Sea Trade and Development Bank) – Banque de Commerce et de Développement de la
mer Noire a été mise en fonction en 1999 malgré la conclusion de l’accord sur sa création depuis 1994.
138
La coopération académique a été initiée en 1996-98 avec l’établissement de l’ICBSS (International Center for
Black Sea Studies) – Centre International d’Etudes sur la mer Noire) à Athènes, du Réseau des Universités de la
mer Noire, de même que du Comité Académique Permanente de la CEMN.
139
L’IBSC (International Black Sea Club) – Club International de la mer Noire, ainsi que la BSCA (Association
of Black Sea Capitals) – Association de Villes Capitales de la mer Noire visent à renforcer la coopération
régionale dans un niveau sous-national. Toutefois, la participation reste restreinte. Une autre initiative vers cette
direction, empruntée d’autres organisations régionales (CBSS, BEAC), serait l’établissement de conseils de
représentatives des gouvernements régionaux.
140
141
Emerson Michael, Vahl Marius, «Europe’s Black Sea Dimension – Model European Regionalism, Prêt-àporter Emerson Michael, p.1
142
41
une méfiance accrue l’un à l’autre, qui ne permet, qu’un progrès très restreint des projets
régionaux promus 143 .
Néanmoins, la CEMN a largement fonctionné bien comme un forum multilatéral de
dialogue sur de divers projets sous-régionaux. En premier lieu, il s’agit de la création d’un
marché énergétique commun aux pays membres de la CEMN, ainsi que d’une interconnexion
de leurs systèmes nationaux de puissance électrique, 144 ce qui pourrait régler partiellement le
problème d’approvisionnement énergétique, auquel la plupart des pays régionaux font face. 145
En fait, la gérance de l’interdépendance régionale en matière énergétique est une priorité dans
l’agenda de la CEMN. La demande énergétique augmente constamment, les routes de transit
constituent un sujet très controversé 146 , tandis que les producteurs soumettent parfois
l’économie à leurs intérêts et finalités politiques. L’élaboration alors d’un concept, au sein
duquel producteurs, consommateurs, et pays de transit comprendraient leur forte
interconnexion est imposée. 147
Un deuxième projet sous-régional d’importance élevée pour l’efficacité de la CEMN,
c’est le développement de l’infrastructure régionale de transport et son intégration au réseau
pan-européen de transport. 148 Les flux régionaux économiques, énergétiques, ainsi que
sociaux ne pourront pas se développer entièrement si l’infrastructure régionale de transport
reste dans la situation actuelle insatisfaisante. En outre, le développement des réseaux
régionaux de communication, de même que leur interconnexion est cruciale pour ce but. 149
Pour cette raison, un group de la CEMN travaille exclusivement sur les projets régionaux de
transport et de communications. 150
143
La plupart des pays régionaux étaient hésitants au début vu l’initiation de la coopération par la Turquie fondée
sur sa volonté de promouvoir ses aspirations hégémoniques. Toutefois, plus tard, avec la régression partielle de
ses ambitions, la totalité des pays régionaux se sont engagés beaucoup plus activement dans cette coopération.
144
Pavliuk Oleksandr, “The Black Sea Economic Cooperation : Will hopes become reality?”, p.132
145
Sauf la Russie et l’Azerbaïdjan, qui ont accès aux ressources énergétiques de la Caspienne, tous les autres
pays de la région se dépendent des importations énergétiques. (Tunc Aybak, “Black Sea Economic Cooperation
and Turkey: Extending european integration to the East?”, p.40)
146
La rivalité entre la Russie et la Turquie pour le contrôle de la nouvelle infrastructure énergétique proposée est évidente et souvent empêche considérablement le dialogue sur les sujets énergétiques au sein de la CEMN.
(Pavliuk Oleksandr, idem, p. 132-133) La plupart des fois, cependant, la discussion se restreint dans un niveau
purement téchnique en évitant d’aspects, qui pourraient créer de problèmes. (Tunc Aybak, idem, p.41)
147
En 1997 à Athènes un mémorandum sur la coopération dans le domaine de l’industrie de puissance électrique
a été signé et un comité a été créé pour surveiller les évolutions dans le domaine. (Tunc Aybak, idem, p.41)
148
Pavliuk Oleksandr, idem, p.133
149
Tunc Aybak, idem, p.42
150
Quelques projets dans le domaine de communications sont les suivants: a) ITUR, une connexion qui unit la
Turquie (Istanbul) avec l’Italie (Palermo) via la Russie (Novorossijsk) et l’Ukraine (Odessa) à travers un câble
sous-marine de fibres – 3.200km long – mis en fonction en 1998, b) KAFOS, un lien dé telecommunication entre
la Moldavie et la Turquie via la Bulgarie et la Roumanie, c) Trans-Balkan Line, un autre lien de
télecommunication qui unit l’Italie et la Turquie via l’Albanie et FYROM. Dans le cas de ces projets, chaque
pays a financé la partie passant par son territoire. (Tunc Aybak, idem, p.43)
42
De plus, la CEMN s’occupe extensivement de la promotion de coopération régionale
en matière d’attraction d’investissements étrangers. L’harmonisation des législations
nationales concernant l’attraction et la promotion des investissements pour que le marché
régional puisse être réglé d’une façon commune a aussi une priorité évidente dans l’agenda de
l’organisation 151 étant donné les ressources financières internes restreintes et consécutivement
l’importance cruciale des capitaux étrangers pour le progrès satisfaisant des projets régionaux.
Les empêchements bureaucratiques et le retard dans les processus de privatisation et de
libéralisation des économies régionales constituent les principales raisons qui pourraient
expliquer l’hésitation des investisseurs étrangers. 152 Toutefois, il y a eu un croisement
considérable des flux d’investissement depuis le début des années 1990 en grande partie grâce
à l’occupation de la CEMN des sujets juridiques relatifs. L’établissement de la Banque de
Commerce et Développement de la mer Noire a été bien sûr un pas crucial dans l’effort de
l’organisation de faire accorder plus de ressources financières par les pays membres à
l’investissement dans de projets coopératifs régionaux. 153
Relatif au sujet de l’investissement c’est également celui du commerce bien sûr. Vu le
fort caractère économique de la CEMN en comparaison avec d’autres groupes sousrégionaux, elle met certainement beaucoup d’accent sur la libéralisation de l’économie
régionale, de même que l’établissement dans la région de la mer Noire d’une zone de libre
échange 154 . Pourtant, ces buts ne sont pas faciles à atteindre puisque le commerce intrarégional est empêché par les liens bilatéraux avec l’UE dont certains pays membres de la
CEMN jouissent. 155
151
En octobre 1996 a Moscou les Ministres des Affaires Etrangères des pays membres de la CEMN ont signe un
rapport sur les principes fondamentaux de Coopération en matière d’investissement dans la région de la CEMN.
Selon ce rapport, en April 1997 la première racontre de la CEMN sur les marches de capitaux et les domaines de
coopération a eu lieu a Istanbul. (Pavliuk Oleksandr, “The Black Sea Economic Cooperation: Will hopes become
reality?”, p.133)
152
Tunc Aybak, “Black Sea Economic Cooperation and Turkey: Extending european integration to the East?”,
p.39-40
153
Tunc Aybak, idem, p. 40
154
Divers plans d’action ont été élaborés prévoyant de mesures à court, médium et long terme. On commence
par la simple facilitation du commerce transfrontalier, on passe par l’adhésion des pays membres de la CEMN à
l’OMC, de même que l’harmonisation des régulations nationales concernant les tarifes pour arriver peu à peu à
la réduction graduelle des obstacles tarifaires et non-tariffaires quant aux produits industriels, l’établissement
d’une véritable zone de libre échange en ce qui concerne les produits d’agriculture, ainsi que l’harmonisation des
législations nationales concernant les services avec les principes du Cycle d’Uruguay de la GATT. (Tunc Aybak,
idem, p.38)
155
La Grèce, la Bulgarie et la Roumanie, comme membres de l’UE, ainsi que la Turquie, qui est pays candidat et
jouit d’une union douanière avec l’UE, ne peuvent pas participer inconditionnellement à d’accords régionaux de
libre échange. En fait, l’UE n’est pas contre une telle évolution sous la condition, cependant, que les
responsabilités en provenant ne seront pas en contradiction avec celles provenant des engagements des pays
régionaux dans l’UE. (Tunc Aybak, idem, p. 38)
43
B) La coopération thématique
Bien que plusieurs pays membres de l’UE soient intéressés au travail effectué au sein
de la CEMN et aient obtenu le statut d’observateur 156 , l’UE elle–même a jusqu’au présent
rejeté l’offre par la CEMN d’un tel statut, ainsi qu’une association plus étroite avec elle, en
préférant d’autres voies pour exprimer son intérêt à la coopération régionale dans la mer
Noire. En fait, l’UE s’est montrée très active dans quelques domaines. Ainsi, malgré l’effort
de la CEMN de s’occuper des sujets régionaux tant que possible, dans plusieurs domaines
avec un énorme potentiel coopératif – énergie, transport, environnement, ainsi que sécurité
interne - la coopération régionale s’organise dans de cadres indépendants de la CEMN,
souvent initiés et financés par l’UE,
en commun avec les Nations Unis ou d’autres
organisations internationales 157 .
D’après sa Communication adressée au Conseil Européen en 1997 158 , favorisant
l’intensification des relations entre l’UE et la région de la mer Noire, la Commission
Européenne a indiqué de domaines appropriés pour le développement de programmes à
l’initiative communautaire.
Le domaine de transport et d’énergie constitue un domaine, dans lequel l’UE s’est
montrée fortement active étant donné son intérêt accru à la sécurisation de son
approvisionnement énergétique. En fait, l’UE a mis en place un programme de coopération
régionale qui s’est rendu officiel en novembre 2004 à travers le lancement du “Baku
Initiative”. Il s’agit d’un forum de dialogue crée à la suite des Conférences Ministérielles de
Transport – 14 novembre, ainsi que d’Energie – 13 novembre, qui ont eu lieu à Baku entre les
Commissaires européens aux Relations Extérieures, au Transport et à l’Energie, ainsi qu’à
l’Aide et la Coopération d’une part et les Ministres responsables – de transport ou d’énergie
respectivement - des pays littoraux de la mer Noire et de la mer Caspienne et de leurs pays
voisins d’autre part 159 .
156
Il s’agit de la France, l’Allemagne, l’Autriche, la République Czeque, l’Italie, la Pologne, la Slovaquie, au
côté des Etats-Unis, qui malgré la résistance russe et turque ont obtenu le statut d’observateur en 2005.
157
Aydin Mustafa, “Europe’s new region: The Black Sea in the Wider Europe Neighbourhood”, p.270-271
158
“Regional co-operation in the Black Sea area: State of play, perspectives for EU action encouraging its further
development” [COM(97) 597 final, Brussels, 14 November 1997]
159
Il s’agit notamment de l’Azerbaïdjan, l’Arménie, la Bulgarie, la Georgie, l’Iran (observateur), le Kazakhstan,
le Kirghizstan, la Moldavie, la Russie (observateur), la Roumanie, le Tadjikistan, la Turquie, l’Ukraine et
l’Uzbekistan
44
Sous l’égide de Baku Initiative, deux programmes sont développés et financés par
TACIS, INOGATE et TRACECA 160 . Le premier 161 se focalise sur l’intégration des marchés
régionaux d’hydrocarbures et de l’électricité, la garantie de sécurité quant à la production, le
transit et l’approvisionnement de l’énergie, le développement de politiques durables en
matière énergétique, de même que la facilitation d’investissements dans la construction
d’infrastructure énergétique 162 . A travers INOGATE l’UE s’engage dans le domaine de
planification d’infrastructures énergétiques 163 essentielles pour l’acheminement de l’énergie
provenant de la région de la mer Caspienne vers l’Europe, de promotion de leur construction,
de fournissement d’assistance technique à leur fonctionnement. Les projets soutenus au sein
d’INOGATE sont considérés comme projets d’intérêt paneuropéen.
Dans le domaine de gaz, il s’agit premièrement du gazoduc – South Caucasus Pipeline
- qui unit les gisements de l’Ajerbaijan dans la mer Caspienne à Erzeroum en Turquie en
passant par la Georgie (BTE – Baku-Tbilisi-Erzerum) 164 . A Erzeroum le gazoduc se joint à
celui de l’Anatolie Orientale, qui conduit le gaz vers le système principal de transit gazier
turc. Ce projet pourrait s’étendre pour assurer l’importation de gaz du Turkménistan et du
Kazakhstan par la construction d’un gazoduc sous-marine (Trans-Caspian Gas Pipeline) –
entre Turkmenbasi et Baku (une interconnexion entre le gisement kazakh de Tengiz et
Turkmenbasi transporterait le gaz kazakh vers le gazoduc). Le gazoduc trans-caspien a une
importance accrue pour l’UE puisqu’il pourrait garantir le transit du gaz turkmène et kazakh
en contournant le territoire russe et iranien. Toutefois, le gaz turkmène pourrait être acheminé
au gazoduc de l’Anatolie Orientale à travers une infrastructure qui passerait par l’Iran en
contournant la mer Caspienne. La partie qui unit l’Iran avec Erzeroum est déjà en fonction.
A la suite pour transporter le gaz de la Turquie vers l’Europe il existe de solutions
alternatives. Une interconnexion entre les réseaux gaziers de la Turquie et la Grèce est déjà en
160
INOGATE signifie “Interstate Oil and Gas Transport to Europe” et TRACECA “Transport Corridor Europe –
Caucasus – Asia”.
161
Les pays participants à INOGATE sont l’Albanie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Bulgarie, la
Croatie, la Géorgie, le Kazakhstan, le Kirghizstan, FYROM, la Moldavie, la Roumanie, le Tadjikistan, le
Turkménistan, l’Ukraine, l’Uzbekistan, la Grèce, la Lettonie, la Serbie, le Monténégro, la Slovaquie, la Turquie.
Ils ont tous signé en juillet 1999 l’ «INOGATE Umbrella Agreement», qui a été mis en fonction en février 2001.
Toutefois, le programme a été lancé en premier lieu en 1995. Actuellement, il existe également un INOGATE
Secrétariat à Kyiv depuis novembre 2000. (site internet de INOGATE)
162
[http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/international/regional/caucasus_central_asia/baku/energy_en.htm],
site de l’UE
163
Voyez dans l’annexe deux tableaux qui présentent l’infrastructure énergétique, existante, en construction ou
proposée.
164
BTE a été mis en fonction le 15 décembre 2006. Les deux principales entreprises, qui contrôlent le projet,
sont la britannique BP et la norvégienne Statoil Hydro, avec 25,5% chacune.
45
fonction 165 . Elle fait partie d’un projet plus large qui prévoit également la connexion sousmarine entre la Grèce et l’Italie jusqu'à 2012 166 .
De plus, il existe de plans pour la
construction d’un gazoduc – le fameux Nabucco - qui transportera de gaz de la mer
Caspienne, l’Iran et le Moyen Orient via la Turquie, la Bulgarie, la Roumanie, la Hongrie et
l’Autriche en Europe en contournant le territoire russe 167 .
Un autre projet, qui se trouve toutefois dans une phase très précoce encore, c’est le
gazoduc qui devrait lier la Grèce, avec la Slovénie en passant par l’ancienne République
yougoslave de Macédoine, la Serbie, la Bosnie et la Croatie. De toutes ces façons, le gaz de la
région Caspienne peut être transporté vers les marchés européens hors le control russe en
diversifiant effectivement les voies de transit.
Dans le domaine du pétrole, la planification d’infrastructures contient également
plusieurs projets, qui prennent fortement en considération le facteur environnemental en
cherchant à substituer le transit par d’oléoducs à une partie du transport maritime via le
Bosphore. Il s’agit premièrement d’une extension de l’oléoduc Odessa-Brody vers Plock en
Pologne et par-là vers Gdansk pour acheminer le pétrole caspien de la mer Noire directement
à la mer Baltique en réduisant le transport maritime 168 .
En outre, il existe de plans pour la construction d’un oléoduc, qui facilitera le transit
de pétrole entre Costanza, le port roumain de la mer Noire, et Trieste, le port italien de la mer
Adriatique, en passant par la Serbie, Omisalje en Croatie, ainsi que la Slovénie. Un autre
projet alternatif, c’est l’oléoduc AMBO, qui unira Burgas, le port bulgare de la mer Noire à
Vlora, le port albanais de la mer Adriatique. Toutefois, le projet qui se trouve aujourd’hui à la
phase la plus avancée, c’est l’oléoduc qui unira Burgas, le port bulgare de la mer Noire à
Alexandroupolis, le port grec méditerranéen 169 .
165
Le projet est en fonction depuis le 18 novembre 2007. Il est contrôle par les entreprises étatiques
énergétiques, turque BOTAS et grècque DEPA (50% chacune).
166
La construction du projet est prévue de commencer en 2009.
167
La construction du projet est prévue de commencer en 2010 et de terminer en 2013. L’entreprise principale
sera l’autrichienne OMV.
168
Odessa-Brody est en fonction depuis 2001, toutefois plusieurs problèmes ont apporté de transformations
importantes dans le plan original. Pour fournir une solution, qui rendrait le projet viable, la Russie a proposé le
renversement du flux de l’oléoduc, de Brody vers Odessa et l’approvisionnement de pétrole russe.
169
Ce projet a reçu plusieurs critiques à cause de la participation considérable d’entreprises russes (51%) à sa
construction. Cependant, la Commission Européenne l’a mis sous l’égide d’INOGATE en reconnaissant sa
grande importance quant au dégagement de l’approvisionnement énergétique européen de l’obstacle que pose le
Bosphore.
46
Le deuxième 170 vise à fournir d’assistance technique et financière pour la
modernisation des réseaux de transport (routiers, ferroviaires, maritimes) tout au long du
corridor est – ouest, dès l’Asie Centrale à travers la Caspienne, le Caucase et la mer Noire
jusqu'à l’Europe. De cette façon, on va promouvoir l’application des règles européennes dans
les pays régionaux pour procéder peu à peu à l’intégration des systèmes de transport
nationaux 171 . Jusqu’aujourd’hui a peu près 157 millions euros ont été investis par TACIS
dans le programme TRACECA 172 . La Banque Europeenne de Reconstruction et de
Developpement, parmi d’autres institutions internationales financières, dont l’intérêt a saisi le
programme, a investi d’autres 300 millions euros dans de divers projets au sein de
TRACECA 173 .
En outre, en 1997 la mer Noire a été désignée par la Conférence Européenne de
Ministres de Transport comme l’une des quatre régions de Transport Pan-europeen (PanEuropean Transport Areas – PETrAs) 174 . Un groupe de travail a été établi en 1999 composé
d’experts provenant des pays membres de l’UE, ainsi que de 27 pays voisins (Balkans,
Méditerranée, Russie, partenaires PEV) et des fonctionnaires de la Commission Européenne
pour proposer de projets d’infrastructure étendant vers le voisinage européen les majeurs axes
transeuropéens de transport. Parmi les cinque axes proposés d’importance potentielle accrue
pour la coopération régionale dans la mer Noire sont deux, l’axe central et celui du sud-est 175 .
De plus, la Commission Européenne a initié en février 1995 l’établissement du Centre
Régional de la mer Noire sur l’énergie – Black Sea Regional Energy Center (BSREC) 176 sous
l’égide de son programme SYNERGY visant à l’implémentation de l’acquis européen par les
170
TRACECA était un programme communautaire depuis 1993. Toutefois, en 1999 l’Accord Multilatéral
Fondamental sur le Transport International pour le Développement de TRACECA a été signé qui a établi
d’institutions intergouvernementales – Commission Intergouvernementale, ainsi que Secrétariat Permanent à
Baku, Bureau de Soutien Technique à Odessa. Les pays participants sont les cinque pays de l’Asie Centrale, les
trois pays caucasiens, l’Ukraine, la Moldavie, la Roumanie, la Bulgarie, la Turquie et l’Afghanistan. L’Iran et le
Pakistan ont demandé également leur participation.
171
[http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/international/regional/caucasus_central_asia/baku/transport_en.htm],
site de l’UE
172
idem
173
Emerson Michael, Vahl Marius, «Europe’s Black Sea Dimension – Model European Regionalism, Prêt-àporter», p. 6
174
Le Secrétariat technique de “Black Sea PETrA” se trouve à Odessa.
175
L’axe central unira l’Europe Centrale et la Caspienne via l’Ukraine, la mer Noire et le Caucase. Des routes
secondaires conduiront de l’Ukraine vers la Sibérie par connexion ferroviaire, de même que de la mer Noire
vers l’intérieur du basin de Don/Volga. L’axe de sud-est unira l’Europe Centrale avec le Moyen Orient en
passant par les Balkans, la Turquie et le Caucase du sud. (Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas,
Häggström Per, The Wider Black Sea Region: An emerging Hub in European Security, p. 112-113).
176
Au BSREC participent 13 membres, notamment l’Albanie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Bulgarie, la Géorgie,
la Grèce, la Moldavie, la Roumanie, la Russie, la Turquie, l’Ukraine, FYROM, la Serbie. Son siège se trouve à
Sofia. (Aydin Mustafa, “Regional Cooperation in the Black Sea and the Role of Institutions, p. 68 – site de
BSREC, www.bsrec.bg)
47
pays régionaux en matière énergétique (EU Energy Directives) – application des principes du
libre marché, restructuration des monopoles, soutien de projets énergétiques d’efficacité
accrue 177 , ainsi qu’à la coordination meilleure de la politique énergétique entre les pays
régionaux et l’UE.
En outre, en 2006 un nouvel accord de la Communauté Energétique est entré en
vigueur 178 . Il concernait principalement les états balkaniques occidentaux en cherchant leur
intégration efficace au marché unique énergétique européen. Ca signifie l’adoption de leur
part de l’acquis communautaire en matière énergétique et environnementale. De cette façon,
les investissements dans le secteur énergétique de ces états seront facilités, ainsi que le
commerce transfrontalier énergétique. Néanmoins, la Turquie, l’Ukraine, la Moldavie, de
même que la Géorgie ont demandé leur adhésion à la Communauté. Pour l’instant, ils ont
obtenu le statut d’observateur, mais la Commission Européenne pense à l’extension de la
participation au-delà des Balkans à la région de la mer Noire vu qu’il s’agit d’un mécanisme
multilatéral réussi.
Un autre domaine, dans lequel l’UE se participe activement à la coopération régionale
dans la mer Noire, c’est l’environnement. Les problèmes environnementaux vue leur nature
transnationale, peuvent offrir un grand potentiel de coopération aux pays régionaux. En fait, le
Programme Environnemental de la mer Noire - Black Sea Environment Program (BSEP),
soutenu par l’UE en commun avec le Département des Nations Unis pour l’Environnement
Global – UN Global Environment Facility (GEF) a été lancé en juin 1993 179 . De plus, la
Commission Européenne soutient techniquement et administrativement le travail de la
Commission de la mer Noire – Black Sea Commission créée en 1995, mais inactive jusqu'à
2000 180 . Le BSEP et la Commission de la mer Noire partagent également le même secrétariat
à Istanbul 181 . Finalement, la Commission Européenne préside dans “Danube - Black Sea Task
Force” – (DABLAS Task Force), un groupe établi en 2001 par les dix-neuf pays du bassin de
177
Aydin Mustafa, “Europe’s new region: the Black Sea in the wider Europe neighbourhood”, p.272
Emerson Michael, Noutcheva Gergana, Popescu Nicu, European Neighbourhood Policy Two Years on: Time
indeed for an ‘ENP plus’, p. 17
179
Une réunion entre tous les pays régionaux a eu lieu en april 1993 à Odessa afin qu’un cadre de politique
environnementale commun soit élaboré. (Aydin Mustafa, idem, p.271)
180
La Commission de la mer Noire a été établie par le Traité du Bucarest sur la Protection de la mer Noire contre
la Pollution, signée en 1992 par les six pays littoraux à la mer Noire et ratifiée en 1994.
181
Le BSEP effectue dans le secrétariat d’analyses des problèmes environnementaux régionaux et
transfrontaliers (Transboundary Diagnostic Analysis), ainsi que de plans d’action pour la réhabilitation et la
protection de la mer Noire. Un tel plan d’action (Black Sea Strategic Action Plan – BS-SAP) a été signé par les
pays littoraux en 1996.
178
48
la mer Noire (Black Sea Basin) pour attirer l’intérêt régional dans la dégradation de la qualité,
ainsi que la diminution de la quantité de l’eau 182 .
Dans le domaine de la sécurité une initiative coopérative importante a eu lieu en juin
2000, quand les six pays littoraux à la mer Noire ont établi la BlackSeaFor – Black Sea Naval
Coopération Task Group 183 , dont l’objectif principal est la coopération dans d’opérations de
recherche et de sauvetage en cas d’émergence maritime, d’éloignement de mines, d’assistance
humanitaire, de protection environnementale, de soutien a d’opérations de paix des Nations
Unis ou de l’OSCE. A travers la BlackSeaFor les pays régionaux visent à consolider leurs
relations amicales, ainsi qu’a renforcer la confidence mutuelle entre eux 184 .
D’autres initiatives coopératives régionales comprennent l’établissement en septembre
1996 du Réseau de Tolérance Régionale de la Méditerranée et de la mer Noire 185 sous l’égide
de l’UNESCO, ainsi que la création en 1998 du Réseau d’Organisations NonGouvernementales de la mer Noire – Black Sea NGO Network (BSNN) 186 . En outre,
l’établissement en 1999 en collaboration avec l’Initiative de Coopération de l’Europe du sudest – Southeastern European Cooperation Initiative (SECI) du Centre Régional pour la Lutte
contre le Crime Transfrontalier, auquel la CEMN, ainsi que huit de ses membres participent,
de même que diverses négociations entre les pays littoraux pour la conclusion d’un accord
concernant la durabilité de la pêche de la mer Noire 187 .
182
Les dix-neuf pays ont signé une Déclaration (Declaration on Water and Water Related Ecosystems in the
Wider Black Sea Region).
183
La BlackSeaFor a été proposée en premier lieu par la Turquie en 1998. L’accord de son établissement a été
signé en avril 2001 et la force navale a été mise en fonction en septembre 2001. Son premier chef était turc. La
présidence change chaque six mois. Au moins une exercice maritime est effectuée par année au sein de la
BlackSeaFor(Aydin Mustafa,“Europe’s New Region: the Black Sea in the wider Europe neighbourhood”, p.273)
184
Aydin Mustafa, “Regional Cooperation in the Black Sea and the Role of Institutions”, p. 69
185
Il s’agit d’un groupe non-gouvernemental luttant contre l’intolérance, la discrimination et la violence.
186
Le Réseau vise à la l’information de l’opinion publique sur l’importance d’un développement durable pour la
qualité future de l’environnement de la mer Noire.
187
Aydin Mustafa, «Europe’s New Region: the Black Sea in the wider Europe neighborhood», p. 273-274
49
C) D’autres initiatives non-institutionnalisées
La CEMN montre une volonté constante d’entrer en commun avec l’UE à une relation
plus approfondie. Néanmoins, pour réussir à cet objectif la CEMN doit en premier lieu entrer
dans un processus de reforme interne pour convaincre l’UE de reconsidérer son avis quant à
l’inefficacité chronique de l’organisation, ainsi que d’investir davantage dans la CEMN afin
qu’elle s’émerge en partenaire privilégié de l’UE dans la région 188 . D’ailleurs, la CEMN n’est
pas sans concurrence dans cet effort d’attirer l’intérêt de l’UE à la région en se mettant en tête
du processus de la coopération régionale. Il existe aussi d’autres cadres régionaux, plus
récents, moins mûrs et institutionnalisés. Toutefois, chacun d’entre eux exprime de divers
intérêts quant à l’orientation du processus de régionalisme dans la mer Noire.
La GUAM est le seul parmi eux établi exclusivement par d’anciennes républiques exsoviétiques 189 en 1997. Même dispersés géographiquement et considérablement différents
quant à leur histoire, leur culture, ainsi que leur processus de transition d’après-guerre froide,
les pays membres ont été unis par leurs intérêts communs en matière politique et
sécuritaire 190 . Le rapprochement entre les quatre pays a commencé en 1996-97 pendant les
négociations pour la modification du Traité de 1990 sur les forces armées conventionnelles en
Europe – Treaty on Conventional Forces in Europe (CFE) à Vienna 191 . Toutefois, leur
coopération s’est étendue également à d’autres organisations internationales 192 et en octobre
1997 l’initiative a été lancée officiellement. Le communiqué du lancement soulignait
l’engagement dans le développement de relations amicales et coopératives, l’exploitation du
potentiel économique existant, ainsi que la consolidation de la sécurité régionale.
188
189
GUAM comprend quatre pays membres, la Géorgie, l’Ukraine, l’Azerbaijan, la Moldavie. Les lettres initiales
de leurs noms forment GUAM. L’Uzbekistan y a participé seulement dès 1999 jusqu'à 2005 en transformant le
nom à GUUAM.
190
La GUAM se différencie considérablement dans ce domaine de la plupart des initiatives sous-régionales, qui
se focalisent surtout sur de sujets économiques, sociaux et environnementaux en évitant délibérément le
traitement direct de sujets politiques et sécuritaires, qui pourraient créer de problèmes à l’entente et la
coopération entre eux. De l’agenda de GUAM il est évident qu’il est lancé dès le début comme une initiative
politique. (Pavliuk Oleksandr, «GUAM.The Maturing of a Political Grouping into Economic Cooperation», p.
33)
191
Les modifications proposées par les Etats-Unis pour apaiser les préoccupations russes prévoyaient que la
Russie pourrait maintenir et même augmenter sa présence militaire en Caucase et en Crimée même sans le
consentement du pays, sur le territoire duquel les forces russes étaient stationnées. Les quatre pays, bien qu’ils
soient finalement obligés par la persistance occidentale de signer le traité modifié, ont coopéré très intensivement
pour promouvoir leur inquiétude quant à cette politique de concessions vers la Russie. Ils ont insisté, en fait,
avec l’Ukraine en tête, qui se trouvait à ce moment là en dispute avec la Russie concernant le stationnement des
forces maritimes russes en Crimée, que le consentement libre du pays qui accueille les forces ou une décision du
Conseil de Sécurité des Nations Unis soit une condition nécessaire. (Pavliuk, idem, p. 34)
192
Il s’agit principalement de l’OSCE, de meme que du Conseil de l’Europe. (Pavliuk, idem, p.34)
50
Les principes fondamentaux de la GUUAM était le respect à la souveraineté nationale,
l’intégrité territoriale et l’inviolabilité des frontières, la coopération, la démocratie, la règle de
la loi, de même que des droits humains 193 . Les intérêts partagés entre les pays membres
comprennnaient, en premier lieu, leur orientation vers l’intégration aux structures
européennes et euro-atlantiques politico-économiques. En fait, la GUAM a servi comme un
forum initié parmi de pays régionaux, non imposé par d’acteurs externes, qui visait à la
meilleure coordination des politiques de pays régionaux vis-à-vis les organisations euroatlantiques et internationales 194 . L’interaction approfondie avec l’OTAN à travers le
Partenariat pour la Paix – Partnership for Peace Programme (PfP), ainsi qu’au sein du Conseil
de l’OTAN pour le Partenariat Euro-atlantique – NATO’s Euro-Atlantic Partnership Council
(EAPC) était un objectif prioritaire de la GUAM.
Un deuxième intérêt partagé entre les pays membres était leur position méfiante face
aux objectifs et l’évolution de la CEI. En fait, la GUAM a été lancée pour fonctionner comme
une alternative à la CEI vu la volonté de ses pays membres de restreindre l’influence russe 195
pour pouvoir jouir d’une indépendance accrue dans la formation de leur politique étrangère,
ainsi que de résister à l’instrumentalisation de la CEI et de la coopération régionale par la
Russie pour l’obtention de ses propres objectifs d’aspiration hégémonique dans l’espace postsoviétique 196 .
En troisième lieu, leur effort commun d’internationaliser les processus de résolution
des conflits gélés a unit les pays membres de GUAM. Vu leurs souffrances du sécessionnisme
et leur conviction qu’il est soutenu par la Russie, ils sont tous en faveur de la restriction de
son rôle dans le processus de maintien de la paix 197 . En quatrième lieu, l’Ukraine, la
Moldavie et la Georgie, qui se dépendent extrêmement de la Russie dans le domaine
énergétique, sont tous en quête de ressources alternatives 198 .
Les révolutions de couleur en Ukraine et en Georgie et les attentes accrues qu’elles ont
créées d’un engagement plus fort dans la démocratisation et la transition de la part des deux
pays, l’orientation de plus en plus pro-européenne du gouvernement moldave, ainsi que
193
Pavliuk Oleksandr, «GUAM.The Maturing of a Political Grouping into Economic Cooperation», p. 35
Aydin Mustafa, «Europe’s new region: the Black Sea in the wider Europe neighbourhood», p. 70
195
196
197
Pavliuk Oleksandr, idem, p. 38-39
198
Dans ce contexte, les larges réserves caspiennes de l’Azerbaïdjan ont rendu sa participation à la GUAM très
importante de façon qu’il constitue le deuxième pilier de l’organisation en équilibrant la dominance du rôle
politique ukrainien. L’Ukraine et la Moldavie espèrent être choisis comme routes de transit du pétrole
azerbaïdjanais vers l’Europe. Il existe de chercheurs qui croient que la raison d’être de la GUAM pourrait être la
sécurisation d’une voie de transport énergétique alternative, hors le contrôle russe (Pavliuk, idem, p.39).
194
51
l’émergence de l’importance des ressources azerbaijanaises pour la sécurité énergétique
européenne 199 , ont offert à GUAM un profil très célèbre. Pour cette raison, il a initié
également depuis mai 2006 un effort de transformation interne afin de se rendre plus éfficace
et pouvoir produire plus de résultats coopératifs tangibles pour avancer dans sa relation avec
les organisations euro-atlantiques. L’institutionnalisation officielle en organisation régionale
et le changement de nom en «Organization for Democracy and Economic Developement»
(ODED – GUAM) constituent un début seulement, qui reste à prouver son utilité.
Pourtant, si GUAM revitalisé réussit à employer éfficacement son agenda
ambitieux 200 , il constituera pour certains dans l’UE une alternative importante à la CEMN en
ce qui concerne le soutien de la part européenne d’un cadre régional pour promouvoir y
travers son agenda coopératif. La CEMN étant donné sa structure plus lourde et sa finalité
plus générale a peut être besoin de beaucoup plus de temps et d’investissement financier et
diplomatique pour arriver à la sécurisation du soutien européen. Néanmoins, un obstacle
considérable à cette association plus étroite de GUAM avec l’UE, c’est l’exclusion à priori de
la Russie 201 . En fait, à ce moment là, l’UE s’intéresse à élaborer de façons pour engager la
Russie dans la coopération régionale le plus efficacement possible, de même que pour
appaiser les préoccupations russes concerant l’intervention européenne dans sa propre sphère
d’influence avec une logique de jeu à somme nulle. Pour cette raison, la préférence de l’UE
vers les cadres les plus inclusifs, comme la CEMN, est claire.
Un autre cadre régional est la Communauté de Choix Démocratique – Community of
Democratic Choice (CDC) 202 , qui a été établie en Decembre 2005 à l’initiative des présidents
ukrainien et géorgien 203 pendant un sommet organisé pour ce but à Kiev 204 . Son objectif
officiel est l’élimination des divisions persistantes dans la région, dès la mer Baltique jusqu’à
la mer Noire 205 , ainsi que des conflits gelés et de violations des droits de l’homme. Pourtant,
199
200
La sécurité énergétique tout au long de l’axe mer Caspienne – Caucase – mer Noire, ainsi que la promotion
d’une zone de libre échange et des valeurs démocratiques entre les pays membres constituent les objectifs
principaux de l’ODED-GUAM (Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, p. 109)
201
L’agenda de l’ODED-GUAM souligne son ouverture seulement à de pays démocratiques, exprimant
implicitement son désir de s’opposer à la pratique autoritaire du régime russe vers son étranger proche. (Emerson
Michael, The Black Sea as Epicentre of the Aftershocks of the EU’s Earthquake , p. 6)
202
Les pays membres de la CDC sont la Géorgie, l’Ukraine, la Lithuanie, la Lettonie, l’Estonie, la Roumanie, la
Moldavie, la Slovénie et la République Ancienne Yougoslave de Macédoine.
203
La déclaration de Borjomi, signée le 12 août 2005 par les deux présidents a initié le processus d’élaboration
de la CDC, qui a été rendu officiel a Kiev quelques mois plus tard.
204
Les réunions suivantes de la CDC ont eu lieu à Vilnius et à Tbilisi pendant 2006.
205
Une de contributions principales de la CDC c’est la conceptualisation à travers une initiative tangible de l’axe
mer Noire – Baltique (Black Sea-Baltic axis), qui renvoie aux liens entre les pays de la mer Baltique et de
l’Europe Orientale avec les pays de la mer Noire. Les états baltes, la Pologne, la Roumanie, la Bulgarie,
52
bien qu’il n’existe pas la moindre référence dans son agenda, pour de nombreux chercheurs la
raison d’être de la CDC est encore une tentative d’équilibrer l’influence russe dans l’espace
post-soviétique, de même que de faire les états de la CEI rapprocher de l’UE et des autres
institutions euro-atlantiques 206 . La mentalité de la CDC renvoie alors considérablement à
celle de la GUAM, ce qui peut être partiellement expliqué par le rôle prépondérant de
l’Ukraine et de la Géorgie dans les deux cadres régionaux.
La creation de la CDC à peu près en même temps que la revitalisation de la GUAM a
créé chez de nombreux pays régionaux qui y participent une impulsion vers un attachement
plus solide aux institutions occidentales, ainsi qu’une expression plus ouverte de leur
mefiance face à la Russie. Toutefois, il reste de voir si ces cadres multilateraux réussiront à
transformer ces intérêts et caractéristiques mutuels en coopération tangible garantirant la
securite et le développement de la région ou s’ils n’atteindront à établir rien de plus qu’un
forum d’expression de leurs préoccupations anti-russes.
La réception de la création de la nouvelle initiative par l’UE a été assez attentive à
cause de l’impression étendue que derrière la masque de promotion de la démocratie et des
droits de l’homme, elle ne constitue qu’un effort d’entrer dans un jeu de diplomatie
géopolitique face à la Russie 207 . Toutefois, elle ne souhaite pas dissuader le développement
d’initiatives émanant de la volonté régionale pour la démocratisation. Par contre, Washington
tend à développer une approche très favorable à la CDC puisqu’idéologiquement elle passe
parfaîtement à la lutte de la Maison Blanche pour une extension mondiale de la démocratie et
la libérté, et géopolitiquement, si elle arrive sûrtout à surmonter avec succès la phase
prématurée déclarative, elle contribuera signifivativement à la compréssion, à laquelle
l’influence russe dans la région est exposée récemment.
l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie y sont inclus. Cet axe unit alors de pays membres aux institutions
occidentales, comme l’UE et l’OTAN, avec de pays, qui participent à d’organisations ou de forums d’orientation
occidentale, comme la CDC, la GUAM. En fait, tous les pays membres de l’axe ont une tradition de promouvoir
leur intégration occidentale. (Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, The Wider Black
Sea Region: An emerging Hub in European Security, p. 110)
206
Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, idem, p. 109-110
207
Les divisions intra-européennes ont été également évidentes dans le cas de la CDC. Les pays scandinaves, le
Royaume Uni, ainsi que les Pays-Bas, qui ont toujours été plus sensibilisés en ce qui concerne la promotion des
valeurs libérales, ont adopté une position plus favorable à la CDC, tandis que les vieilles puissances
européennes, qui adoptent traditionnellement une approche vers la Russie et le voisinage oriental beaucoup plus
fondée à la realpolitik et aux intérêts géopolitiques, ont montré un comportement plus hésitant et plutôt orienté
vers le renforcement de la CEMN, qui n’intrigue pas les intérêts russes. (Di Puppo Lili, The European Union is
feeling its way in the Black Sea)
53
Chapitre III
L’Union Européenne face au voisinage de l’Est : le dilemme d’intégration
Jusqu'à que les modifications nécessaires soient apportées à la Politique Etrangère et de
Sécurité Commune (PESC), ainsi qu’à la Politique Européenne de Sécurité et de Défense
(PESD), pour que l’UE puisse fonctionner comme un vrai acteur global en matière politique
et militaire, conformément à son poids économique et diplomatique, le plus grand défi qui lui
se posera, sera de se comporter comme une authentique puissance régionale et exercer
entièrement son influence croisée à son voisinage pour le transformer en zone stable,
démocratique et prospère.
Partie 6
Etablissement initial de relations avec les pays de la région de la mer Noire
A) De l’assistance technique aux accords de partenariat
Le lancement du programme TACIS 208 par la Commission Européenne en 1991 a
signalé le début d’un long processus d’engagement européen dans les états de l’Union exsoviétique en faveur de leur transition vers une économie de marché, ainsi qu’un état de droit
renforcé 209 . L’ampleur de la zone géographique que le programme envisageait couvrir 210 ,
ainsi que celle des domaines de coopération 211 , a signifié l’élaboration d’un premier cadre, au
sein duquel de défis ayant une dimension régionale et nécessitant une coopération interétatique pourraient être traités 212 . Les ressources financières assignées par l’UE au
programme TACIS pendant la première période de son application (1991-1999) n’étaient pas
208
Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States
Règlement No 99/2000 du Conseil de l’UE relatif à la fourniture d'une assistance aux États partenaires
d'Europe orientale et d'Asie centrale, 29 décembre 1999, article 1
210
L’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Georgie, le Kazakhstan, le Kirghizstan, la Moldavie, la Russie, le
Tadjikistan, le Turkménistan, l’Ukraine et l’Uzbekistan
211
Il s’agit de six domaines dans le règlement de 2000 : 1)aide aux réformes institutionnelles, juridiques et
administratives, 2)soutien au secteur privé et aide au développement économique, 3)aide destinée à atténuer les
conséquences sociales de la transition, 4)développement des réseaux d'infrastructures, 5)renforcement de la
protection de l'environnement et gestion des ressources naturelles, 6)développement de l'économie rurale
(Règlement No 99/2000, idem, annexe II)
212
«Le programme vise à promouvoir la coopération interétatique, interrégionale et transfrontalière entre les
États partenaires eux-mêmes, entre les États partenaires et l'Union européenne et entre les États partenaires et
l'Europe centrale et orientale» (Règlement No 99/2000, idem, article 4)
209
54
du tout négligeables 213 en marquant de cette manière l’intérêt vital qu’ait cette périphérie
orientale pour l’UE. Les volumes d’assistance n’ont pas cessé à se répéter 214 et TACIS a subit
plusieurs transformations 215 pour s’adapter mieux aux besoins des pays régionaux.
A la suite, l’insertion des Accords de Partenariat et de Coopération (APC) 216 a constitué
également une étape primordiale dans le processus d’approfondissement des relations de l’UE
avec les pays de la région. Leur implémentation a, en fait, transformé TACIS d’une forme
simple d’assistance technique et économique sans orientation clairement définie en outil
stratégique d’une coopération, politique, économique et commerciale, juridiquement cadrée
et fondée sur le respect des principes démocratiques 217 .
On pourrait classer les APCs à l’approche européenne visant à la stabilisation régionale
à travers la stimulation de la coopération interétatique. Toutefois, à travers eux un
bilatéralisme accru a été formalisé dans les relations avec chacun des pays régionaux. Les
APCs constituent alors un mélange particulier d’une coopération politique bilatérale, d’un
côté, par laquelle l’UE est intéressée pour assurer l’influence la plus efficace possible sur
chaque pays partenaire vers la transition démocratique et libérale et d’une coopération
économique régionale, d’autre coté, à la quelle les pays partenaires sont intéressés pour
garantir leur accès le plus grand possible aux ressources financières européennes.
213
4.220,89 million euros ont été assignes au TACIS et repartis différemment entre les pays régionaux et entre
les secteurs de coopération. (document de travail de la commission, «Tables summerising the allocation of
TACIS ressources, 1991-1999»), [http://ec.europa.eu/external_relations/ceeca/tacis/figures.pdf ]
214
Plus que 950 millions euros ont été assignés au TACIS durant la période 2000-2006 pour financer des projets
régionaux coopératifs. Pour la période 2007-2010 il est prévu d’y assigner 223 millions euros.[«Une aide adaptée
aux voisins de l'Est de l'UE», http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/regional-cooperation/enpieast/index_fr.htm]
215
Règlement No 99/2000 du Conseil de l’UE relatif à la fourniture d'une assistance aux États partenaires
d'Europe orientale et d'Asie centrale, 29 décembre 1999, pour élaborer le cadre du programme quant à la période
2000-2006 et Règlement No 1638/2006 du Parlement Européen et du Conseil arrêtant des dispositions générales
instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat, 24 octobre 2006, pour intégrer le programme
TACIS a l’Instrument de la PEV (IPEV).
216
Les APCs se sont entres en force en 1 décembre 1997 pour la Russie, en 1 mars 1998 pour l’Ukraine, en 1
juillet 1998 pour la Moldavie, en 1 juillet 1999 pour l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Georgie, le Kazakhstan, le
Kirghizstan, l’Uzbekistan. Dans le cas du Turkménistan, le APC a été signe en mai 1998, mais il n’est pas encore
ratifie par les états membres et le Parlement de l’UE. Le APC entre l’UE et le Tadjikistan a été signé en octobre
2004 et est actuellement dans la phase de ratification. Finalement, le processus pour la ratification de l’APC
entre l’UE et la Biélorussie, signe en mars 1995, a été suspendu de la part de l’UE à cause des pratiques
autoritaires du régime Lukashenka.
217
«The
EU’s
relations
with
Eastern
Europe
&
Central
Asia
–
TACIS»,
[http://ec.europa.eu/external_relations/ceeca/tacis/index.htm], ainsi que «The EU’s relations with Eastern Europe
&
Central
Asia
Partnership
&
Co-operation
Agreements»,
[http://ec.europa.eu/external_relations/ceeca/pca/index.htm]
55
B) L’impasse des politiques européennes et la nécessité d’une innovation
Malgré la contribution significative de la méthode des APCs en matière de codification
des objectifs, de la portée, des domaines de coopération, de même que des mécanismes
institutionnels d’interaction entre l’UE et les pays partenaires, elle a échoué à inspirer à cette
relation une perspective à long terme et une innovation en matière de coordination d’outils
employés, qui dans leur majorité étaient empruntés d’autres politiques européennes. 218 Les
Accords étaient extrêmement technocratiques et focalisés sur de questions économiques et
commerciales, tandis qu’ils manquaient une vision politique. Ils insistaient strictement à
l’implémentation des conditions normatives et l’alignement entier de la législation des pays
partenaires avec celle de l’UE sans prendre en considération les petits pas de progrès et sans
modifier chaque fois y conformément l’approche européenne vers le statut de la relation.
La nature statique des Accords, qui n’offrait pas une potentialité convaincante
d’évolution dans la relation, a crée aux pays partenaires un désillusionnement puisque l’effort
entier de la transition a été mis sur les pays partenaires sans aucun soutien tangible de la part
de l’UE. En outre, la conclusion d’APCs avec tous les pays de l’Union ex-soviétique a
effectué de facto une catégorisation régionale en mettant ensemble de pays très différents l’un
de l’autre. Des pays, comme l’Ukraine ou la Moldavie, ayant successivement exprimé leur
intérêt à une future adhésion, font ainsi face à la même approche européenne qu’une grande
puissance, la Russie, qui ne cherche guère l’intégration européenne, ainsi que de pays du
Caucase et de l’Asie Centrale, dont la perspective d’adhésion est considérablement plus
restreinte. De sentiments d’exclusion sont ainsi crées à ceux qui sont le plus intéressés à une
relation plus étroite, de même que plusieurs tensions entre les pays bénéficiaires de TACIS,
étant donné la nature très différenciée de leurs intérêts et de leurs priorités. De plus, le
dialogue tant promu au sein des APCs en matière politique et sécuritaire n’est jamais arrivé à
un niveau substantiel. L’UE n’a pas réussi à établir pour elle-même un fort profil politique
dans les pays partenaires, puisqu’à part de nombreuses déclarations officielles, elle ne s’est
jamais engagée pratiquement dans la solution des problèmes auxquels les pays partenaires
font face, en contradiction avec les Etats-Unis ou la Grand Bretagne en Ukraine ou l’OSCE en
Moldavie 219 .
Ces points faibles de la méthode des APCs ont largement pesé sur le processus de
transition en lieu dans les pays partenaires. Vers 2002 l’effort transformatif semblait se
218
219
Lynch Dov, «The New Eastern Dimension of the enlarged EU», p. 42
Lynch Dov, idem, p.44
56
trouver dans une impasse – littéralement dans le cas de la Biélorussie, dans laquelle toute
préssion sur le régime Lukashenko n’a pas apporté le changement tant désiré, mais aussi
relativement, par rapport aux grandes espérances lors de la signature des APCs dans le cas de
tous les pays de la région. Cet échec de la politique de l’UE face à son voisinage oriental
devenait de plus en plus imminent en vue des élargissements de 2004 et de 2007, qui ont
étendu le territoire de l’UE jusqu'à la mer Noire en constituant ses pays littoraux de directs
voisins et ont attribué à leur transformation réussie un caractère crucial pour la sécurité
européenne. L’UE élargie a tant des intérêts à sécuriser dans sa périphérie qu’elle ne peut plus
rester inactive et marginalisée par d’autres acteurs externes qui s’engagent davantage dans la
région, comme les Etats-Unis ou la Russie. 220
D’ailleurs, le voisinage est le domaine le plus approprié pour l’UE d’éprouver sa
capacité d’agir en niveau international comme une puissance post-moderne, postwestphalienne. En fait, la capacité européenne de promouvoir la transformation interne des
états plutôt à travers les outils civils, comme l’intégration économique, l’imitation du modèle
européen attractif et la persuasion morale qu’a travers la coercition militaire et l’imposition,
c’est exactement la qualité distincte qui différencie l’UE d’autres puissances modernes. 221 La
confirmation convaincante alors de cette capacité dans le voisinage même le plus immédiate
de l’UE est d’une importance cruciale pour son prestige comme acteur international. C’est
dans ce cadre de réfléchissement sur l’échec des politiques européennes précédentes visant à
la transformation interne des pays voisins en manque toutefois de l’offre de la perspective
d’une future adhésion que la Politique Européenne de Voisinage (PEV) s’est développée,
puisqu’elle a exactement cherché à promouvoir la diplomatie transformative européenne hors
la “logique de générosité” 222 , qui a caractérisé longtemps l’approche européenne.
La faillite la plus évidente des politiques précédentes était la difficulté d’invention des
récompenses alternatives, au lieu de la perspective d’adhésion, suffisamment capables de
convaincre les pays partenaires d’entrer dans le processus de reformes. Dans le cadre des
APCs le plus qu’un partenaire coopératif pourrait attendre, c’était la promesse un peu floue de
220
Dannreuther Roland, «Developing the alternative to enlargement: the European Neighbourhood Policy»,
p.184
221
Dannreuther Roland, idem, p.184
222
Selon la logique de générosité, l’UE a longtemps offert d’une façon altruiste la perspective d’adhésion aux
pays partenaires qu’elle voulait stabiliser et intégrer comme l’incitation nécessaire pour qu’ils acceptent le
processus pénible d’érosion de leur souveraineté à travers l’alignement avec l’acquis communautaire. Malgré les
hésitations et les doutes provenant de la fatigue d’élargissement l’UE a toujours adopté la logique de générosité à
des moments cruciaux, comme par exemple en 2000 l’offre de la perspective d’adhésion aux états balkaniques
occidentaux. (Dannreuther Roland, idem, p.188)
57
construction d’une zone de libre échange. 223 En revanche, la PEV propose la conclusion d’un
accord qui semble plus attractif aux partenaires. Le progrès strictement mesuré en matière
d’implémentation des réformes politiques, économiques, institutionnelles et juridiques sera
récompensé par la participation au marché interne de l’UE, ainsi que par l’intégration et la
libéralisation économique plus avancée afin que le mouvement libre des personnes, des
produits, des capitaux et des services 224 soit facilité. Cette promesse d’accès aux quatre
libertés, même si floue, offre une notion d’évolution au partenariat avec l’UE.
En outre, un autre domaine, dans lequel la PEV cherche à se distinguer des politiques
précédentes européennes, c’est l’offre d’une approche davantage fondée sur les notions de la
progressivité et de la différentiation 225 . Bien que l’accent soit mis dans la coopération entre
les voisins orientaux, la différenciation entre les pays partenaires et l’avance de la relation
avec eux selon le progrès de chacun quant à de critères strictement et concrètement définis,
est dans la logique de la PEV. Une politique élaborant une seule approche et espérant qu’elle
se montrera appropriée à tous les partenaires sans payant attention à leur capabilités et besoins
spécifiques, sera inefficace. 226 C’est pourquoi la PEV vise à élaborer d’objectifs, de priorités,
de mesures et de rapports de progrès separement pour chaque pays. De cette façon, les pays
les plus performants ne seront pas retardés dans l’approfondissement de leur relation avec
l’UE par ceux qui ne semblent pas assez engagés dans le processus de reformes.
Néanmoins, le sujet de statut différencié de l’Ukraine et de la Moldavie reste
pratiquement irresolu puisqu’ils sont de nouveaux catégorisés d’un côté dans le vaste groupe
des voisins qui inclut des pays mediterranéens ayant aucune perspective d’adhésion, et d’autre
cote dans la catégorie de «Nouveaux Etats Indépendants Occidentaux» 227 en commun avec la
Biélorussie, ce qui pose plusieurs problèmes à l’évolution de leur avenir européen 228 .
De plus, la PEV promet une cohésion accrue et une coordination meilleure des
politiques régionales de l’UE visant au voisinage qui se sont développées durant les années
’90 indépendamment l’une de l’autre, chacune avec sa propre source de financement et sa
propre bureaucratie. La substitution de l’Instrument de la PEV à tous ces outils financiers
223
Dannreuther Roland, «Developing the alternative to enlargement: the European Neighbourhood Policy»,
p.189
224
les quatre libertés de l’Union Europeenne
225
Lynch Dov, «The New Eastern Dimension of the enlarged EU»,p.50
226
Dannreuther Roland, idem, p. 191
227
Lynch Dov, idem, p.53
228
L’approche régionale que l’UE developpe vers les NEI Occidentaux est une façon d’engager la Biélorussie à
de nombreux projets coopératifs sans devoir entretenir de relations directes avec le régime autoritaire de
Lukashenko, les relations bilatérales avec lequel ont été suspendues depuis 1997.
58
européens 229 va contribuer à l’augmentation de la coopération transfrontalière et sousrégionale, qui était très restreinte auparavant à cause de la portée géographique strictement
limitée de chaque programme.
Partie 7
Conceptualisation et justification de l’intérêt accu européen
A) Elaboration du cadre conceptuel de l’engagement de l’Union Européenne
L’intérêt de l’UE à son voisinage oriental et aux relations avec lui se trouve en
constante croissance depuis 2002, l’année pendant laquelle la décision concernant le
cinquième élargissement, le plus étendu et le premier vers l’espace européen de l’Est, excommuniste a été prise définitivement 230 .
L’élargissement attendu transformerait les frontières externes européennes d’une façon
profonde et apporterait l’UE en contact direct avec de pays qui pourraient facilement se sentir
exclus de la prospérité européenne. La justification officielle alors pour l’élaboration d’une
politique de voisinage, c’était la prise en compte de l’impact du dernier élargissement sur les
pays qui se trouveraient limitrophes de l’UE 231 et la volonté d’éviter de nouvelles lignes de
démarcation en Europe. L’impression largement étendue au sein de l’UE qu’il n’y avait pas
une perspective d’attribution à d’autres pays du statut de candidat à court terme 232 , que le
processus d’élargissement s’approchait vers sa limite et que les frontières formées par la
vague actuelle d’adhérents (2004-2007) auraient durant une longue période un caractère semipermanent ont renforcé la nécessité d’une politique relative au voisinage cohérente et efficace.
L’année 2002 a initié une phase de conceptualisation de l’engagement européen dans
son voisinage. Il y a eu, en fait, un long débat entre les différentes approches existantes en ce
qui concerne, d’un côté les pays qui devraient être inclus à ce voisinage et d’autre côté, le type
de politique que l’UE devrait développer face à lui.
La version britannique a proposé que la nouvelle politique soit adressée seulement aux
Nouveaux Etats Indépendants (NEI) Occidentaux 233 . Comme modèle pourrait servir le
229
TACIS, MEDA, PHARE, CARDS, INTERREG
Au Conseil Européen de Copenhagen en décembre 2002
231
Jeandesboz Julien, La genèse de la politique européenne de voisinage : logiques d'inclusion et d'exclusion
aux frontières de l'Union européenne, p.39
232
Comelli Michele, “The challenges of the European neighbourhood policy”, p.98
233
Il s’agit de l’Ukraine, la Bielorussie et la Moldavie, auxquels est egalement attribue en termes sousregionaux
le nom “East-Central Europe”.
230
59
Processus de Stabilisation et d’Association, appliqué dans le cas balkanique, sans toutefois la
perspective d’adhésion, de laquelle jouissent les derniers. 234 Selon la logique brittanique,
l’UE devrait s’engager à la promotion des principes démocratiques et libéraux et des reformes
politiques et économiques dans les NEI occidentaux. L’offre d’un statut privilégié, la
libéralisation de leurs relations commerciales avec l’UE, la coopération plus étroite dans le
domaine de la Justice et des Affaires Intérieures et un dialogue plus étendu en matière de
PESC pourraient suffisamment matérialiser cette intention de l’UE d’approfondir ses relations
avec la région. Par contre, la version suédoise235 voulait définir le voisinage en termes plus
larges et holistes en y incluant toute la périphérie européenne, dès la Russie et l’Ukraine dans
l’est jusqu'à les pays méditerranéens dans le sud. 236 Tous les voisins européens devraient être
traités avec une politique unique et cohérente, qui ne chercherait pas à remplacer mais
seulement à compléter les initiatives déjà mises en place 237 , et qui se concentrerait plutôt au
renforcement de la coopération économique et commerciale et à la mise en œuvre d’une vaste
zone de libre-échange. Les initiatives économiques signifieraient d’une forte façon
symbolique l’intérêt accru que l’UE ait
à la transition politicoéconomique de son
voisinage 238 . Des le début alors il y a eu une contradiction théorique entre un aspect qui
désirait la distinction des voisins de l’est et leur traitement separémment à cause de leur
importance vu l’élargissement vers l’est et ses implications dans les relations avec eux et un
autre aspect qui ne voulait pas créer de différenciation entre les divers groupes de voisins et
proposait une approche intégrale.
Les initiatives plus institutionnalisées et officielles qui ont lieu vers la fin de 2002
suivent la logique de ces deux approches. 239 La formation d’une zone de stabilité et de
sécurité durable en Europe est la préoccupation principale de l’Union Européenne et le plus
grand défis de sa politique externe. Il ne s’agit pas d’une simple zone de libre-échange, mais
d’une zone voisine constituee des pays amis, “du Maroc jusqu'à la Russie et la mer Noire”,
234
Lettre de Jack Straw, Ministre des Affaires Etrangeres britannique, a Josep Piquet, Ministre des Affaires
Etrangeres espagnol et president du Conseil (GAAERC), 28 Janvier 2002.
235
Lettre de Anna Lindh, Ministre des Affaires Etrangeres de la Suede, a Josep Piquet, Ministre des Affaires
Etrangeres espagnol et president du Conseil des Affaires Generales et des Relations Exterieures (GAAERC), 8
Mars 2002.
236
Il s’agit de la formule “From Russia to Morocco”. (Comelli Michele, “The challenges of the European
neighbourhood policy”, p.99)
237
Les Accords de Partenariat et de Cooperation dans le cas de la Russie, l’Ukraine et la Moldavie et les les
Accords d’Association Euro-mediterraneens au sein du processus de Barcelone dans le cas des pays
mediterraneens.
238
aux frontières de l'Union européenne et Comelli Michele, “The challenges of the European neighbourhood
policy”, p.11
239
Prodi Romano, President de la Commission Europeenne, L’Europe Elargie – Une politique de proximite
comme cle de la stabilite, intervention a la 6eme conference mondiale du reseau ESCA, 5-6 Decembre, 2002
60
qui partageront avec l’UE les valeurs démocratiques et libérales, mais aussi les quatre libertés
européennes. Les voisins pourraient partager tout sauf les institutions europeennes pour
exclure la possibilite d’attribution du statut de candidat à court terme. Au délà du champ
économique, les voisins pourraient avoir une coopération en matière de securite interne. La
nouvelle politique devrait etre poursuite dans le cadre des accords deja existants, à travers des
instruments deja fonctionnants sans exclure cependant la possibilite de créer à long terme des
nouveaux accords et institutions.
Au dela de la justification officielle employée pendant le processus d’élaboration de la
PEV, la nécessité d’eviter la formation de nouvelles lignes de démarcation, ainsi que la
nécessité imminente de s’engager dans le voisinage à cause de la forte interdépendance entre
les deux espaces – européen et de voisinage - en matière économique, politique, sécuritaire,
culturelle et scientifique, il existe également de raisons alternatives qui incitent l’UE à
élaborer une politique d’approfondissement de ses initiatives dans le voisinage.
En premier lieu, il existe une approche qui souligne le caractère menaçant pour l’UE de
la situation dans les pays voisins. Selon cette logique, l’ordre et la sécurité européenne sont
mises en danger par la situation chaotique qui y regne. Par conséquent, le désordre du
voisinage doit être contenu et contrôlé pour ne pas détruire la stabilité interne européenne. 240
Si on choisit de définir la sécurité en termes de “hard security” - ça veut dire menaces de
nature militaire, la région de la mer Noire accueillit les conflits les plus actifs actuellement et
les plus proches à l’Europe. 241 Cependant, celles qui sont les plus dangereuses pour la sécurité
de l’UE sont les menaces non-traditionnelles 242 a cause de leur nature transfrontalière et la
proximité géographique. Les risques écologiques et nucléaires, les maladies transmissibles,
l'immigration clandestine, les trafics, la criminalité organisée ou encore les réseaux
terroristes 243 mettent la sécurité européenne en danger et demandent un front commun entre
pays membres et voisins pour y faire face.
Il est alors dans l’intérêt de l’Europe que les pays situés à ses frontières soient bien
gouvernés. Les voisins engagés dans des conflits violents, les États faibles où la criminalité
organisée se répand, les sociétés défaillantes avec une croissance démographique explosive,
240
241
(Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, The Wider Black Sea Region: An
emerging Hub in European Security)
242
“Une agression de grande envergure contre un des États membres est actuellement improbable. En revanche,
l’Europe est confrontée à de nouvelles menaces, qui sont plus variées, moins visibles et
moins prévisibles.” (Une Europe Sûre Dans un Monde Meilleur : Stratégie Européenne de Sécurité)
243
Commision des Communautes Europeennes, L’Europe elargie – voisinage : un nouveau cadre pour nos
relations avec nos voisins de l’est et du sud
61
constituent pour elle de risques enormes 244 . La construction d’un voisinage stable,
démocratique et prospère est crucial à la préservation de la sécurité européenne 245 . L’UE doit
exporter vers son voisinage de la stabilité, si elle ne veut pas importer elle-même de
l’instabilité provenant des zones de crise qui l’entourent.
Une deuxième approche expliquant l’intérêt élevé européen au voisinage met l’accent
plutôt aux opportunités que l’engagement dans le voisinage présente pour l’émergence de
l’UE en acteur international de premier plan. 246 L’approfondissement de la coopération dans
le domaine économique et commercial et la construction d’une vaste zone de libre-échange
créent pour l’UE la possibilité de développement d’un grand marché unique et intégré avec un
grand potentiel en matière de consommation, d’investissement, de développement,
d’infrastructure. Naturellement, l’importance de la transition économique et politique des
pays du voisinage, afin qu’ils puissent fonctionner selon les principes de l’économie de
marché, est indispensable.
Une troisième approche considère l’engagement européen dans le voisinage comme un
devoir. 247 Selon elle, tous les pays europeens qui partagent les memes valeurs démocratiques
et libérales doivent se rapprocher l’un de l’autre dans la mesure du possible. Même si l’UE est
pour l’instant pour de raisons internes incapable de s’élargir davantage afin d’atteindre
l’européanisation de ses voisins via leur absorption, elle semble être influencée de la
responsabilité d’une association plus etroite avec les pays voisins. Elle se sent obligee de
soutenir leurs processus de reforme, condition préalable à la stabilité politique, au
développement économique et à la réduction de la pauvreté et des divisions sociales dans la
region de la mer Noire 248 , dans laquelle la prospérité d’un côté et la pauvreté et l’instabilité
d’autre côté coexistent dans une si forte proximité géographique. 249 L’UE a alors une tache à
accomplir, une mission historique, de garantir la cohésion avec le voisinage au nom des
valeurs partagées. Pour y arriver, elle doit à travers ses politiques inspirer aux voisins l’espoir
pour leur futur, les orienter vers le chemin des reformes et des normes européennes 250 , qui
conduiront peu a peu a la prosperite.
244
Une Europe Sure Dans Un Monde Meilleur. Strategie Europeenne de Securite
Hub in European Security
246
247
Jeandesboz Julien, idem, p.45
248
249
250
Jeandesboz Julien, idem
245
62
B) Objectifs poursuivis par l’Union Européenne dans la région de la mer Noire
L’objectif principal de l’UE dans son voisinage, c’est la création d’un espace unifié et
cohérent, dégagé de divisions et de clivages, stable et pacifique, un espace prospère et bon
gouverné selon les principes démocratiques, au sein duquel les relations seront marquées d’un
esprit amical et coopératif. 251 La promotion mondiale des valeurs pacifiques et démocratiques
a une importance accrue pour l’UE vue leur place dans sa construction idéologique. A part de
ça, toutefois, selon l’approche de la menace, a laquelle adhère une partie considérable des
formateurs de la politique externe européenne, seulement entourée d’un tel voisinage pourra
l’UE elle-même se sentir sûre.
Néanmoins, plusieurs problèmes considérables empêchent la réalisation de cet objectif
principal et imposent une action efficace européenne. Premièrement, le maintien de la stabilité
à long terme dans la région de la mer Noire est un élément crucial pour la sécurité
européenne. 252 Les conflits régionaux sont “gelés” dans leur grande majorité. Cependant, à
cause du climat de tension et de non-confidence qui y règne, il y a toujours le risque d’une
escalation de la violence. Le cas du conflit ressent entre la Georgie et la Russie dans l’Ossétie
du sud est assez caractéristique de la facilite, avec laquelle une situation gelée et statique peut
d’un moment a l’autre évoluer à une crise avec de graves implications. Dans un tel cas
d’explosion d’une crise, les conséquences pour l’UE en matière d’afflux de réfugiés seraient
graves et s’ajouteraient aux autres flux de trafic illégal qui transitent la mer Noire ou même en
proviennent.
La gérance et la résolution des conflits régionaux deviennent alors impératives et l’UE
doit assumer un rôle prépondérant dans ce domaine. La Russie ne constitue pas un médiateur
objectif étant donné les accusations aux quelles elle fait face de la part de la Georgie qu’elle
soutienne les mouvements sécessionnistes dans l’Abkhazie et l’Ossétie de sud ou étant donné
son propre problème dans la Tchechenie et l’Ossétie du Nord. L’UE doit alors, comme le seul
acteur puissant et neutre, s’engager dans la résolution des conflits et, pour y arriver, elle doit
compter sur la coopération des grands pays régionaux. Le statut de candidat à l’UE de la
Turquie lui offre une grande marge d’influence de la politique turque vers la région de la mer
Noire. En ce qui concerne l’élaboration du cadre de la relation avec la Russie, il s’agit d’une
251
252
63
tache extrêmement délicate, de laquelle se dépende la stabilité régionale. Sans le consensus
russe toutes les initiatives européennes vers la sécurité et la coopération régionales seront
condamnées à l’échec.
Un deuxième objectif de grande importance pour la sécurité européenne est la
promotion dans la région de la mer Noire d’institutions démocratiques, de la règle de la loi, de
la bonne gouvernance. Le bilan régional dans le domaine de la démocratie n’est pas
exactement glorieux. Dans la mer Noire stricto sensu, mais aussi dans les régions voisines du
Moyen Orient, de l’Asie Centrale on assiste à une forte insistance des régimes théocratiques,
autoritaires, même dictatoriaux. Des efforts significatifs ont été accomplis de la part des
acteurs régionaux soutenant le progrès et la modernisation, comme le témoignent également
les révolutions de couleur en Ukraine et en Georgie, il reste encore toutefois une longue
distance a parcourir jusqu'à l’établissement d’un vrai pluralisme démocratique dans la région
de la mer Noire.
Une autre préoccupation importante de l’UE dans la mer Noire, c’est la sécurisation de
son approvisionnement énergétique d’une façon stable et sure. La dépendance croissante
européenne en matière d’énergie de la Russie crée de grands soucis. Le dispute de gaz entre la
Russie et l’Ukraine en janvier 2006 était assez convaincant de la façon dont la Russie peut
employer l’énergie comme outil de politique étrangère pour restreindre l’orientation d’un
pays vieux allie vers les institutions euroatlantiques, de même que de graves implications que
ce type de disputes pourraient avoir sur la sécurité européenne. L’UE, pour pouvoir garantir
aux consommateurs européens a travers la compétition de prix énergétiques plus bas, doit
gagner le monopole russe et réduire le control de Gazprom sur les infrastructures de
production, de même que de transit énergétique. En facilitant, de cette façon, une connexion
directe entre les vastes ressources de la Caspienne et les marchés européens, l’UE pourra
éliminer l’influence russe sur les pays européens, de même que sur les pays voisins. Le
control autoritaire que la Russie exerce sur son «étranger proche» se diminuera
considérablement, si les pays voisins ne sont pas si dépendants d’elle, s’ils s’orientent vers le
chemin d’européanisation. Le sujet de la diversification énergétique est alors intimement lie
au sujet de la démocratisation, des reformes politico-économiques. Pour qu’une transition
réussie s’accomplisse aux pays de la région de la mer Noire, et de l’Asie Centrale, la
production énergétique, le domaine de l’économie le plus rentable doit s’échapper du control
suffocant russe. Ainsi, ses revenus seront plus démocratiquement repartis et non seulement
recevus des élites corrompues et autoritaires et le pluralisme dans la société s’étendra peu a
peu.
64
Une quatrième préoccupation européenne, c’est la lutte contre le crime organise et le
terrorisme. En fait, tous les points déjà mentionnes sont interdépendants et internourrissants
puisque tous les quatre ciblent en commun de differentes cotes du même problème, celui du
maintien d’un status quo d’hostilité gelée, de territoires incontrôlés, d’états faibles, d’élites
corrompues, des réseaux criminels florissants. Tout ca convient à l’eternisation d’une
situation instable et incertaine, de laquelle bénéficient seulement ceux qui envisagent la région
de la mer Noire comme une zone d’activité illégale. La faillite de résoudre les conflits
régionaux s’explique partiellement grâce à la connexion des mouvements seccessionists et des
unités non reconnues avec l’activité criminelle. Les revenus provenant de la migration
illégale, le trafic de gens, d’armes, de drogues constituent des vastes ressources économiques
dont les differentes cotes des conflits profitent pour financer l’achat d’armes et leur lutte.
Apparemment, l’existence de ces territoires contrôles par aucune autorité étatique servissent
comme de base excellente pour des activités illégales. Pour l’UE alors le renforcement des
frontières régionales, leur control efficace, ainsi que la lutte contre les bases du crime organise
dans la région constituent de finalités prioritaires.
De plus, la région de la mer Noire est d’importance enorme pour la reponse des
multiples questions de nature identitaire qui préoccupent pendant longtemps l’UE, comme
quelles sont ses frontières ultimes, ainsi que quelle sera sa structure dans les années à venir
afin que son efficacité augmente 253 . Si l’UE arrive à stabiliser d’une façon réussie son
voisinage de l’Est, de l’intégrer dans ses politiques, même sans l’inclure dans ses institutions,
elle aura offert un modèle remarquable d’élimination de clivages, d’unification d’une région
pleine de différences, qui pourrait être suivi dans d’autres cas aussi.
Néanmoins, l’UE doit suivre son propre chemin vers cette direction et ne pas se limiter
dans une approche de realpolitik, qui facilitera simplement l’exploitation des ressources
énergétiques visant à l’augmentation de son influence, comme le fait la Russie, ou
l’expansion de l’OTAN dans la région visant a une projection plus efficace de sa puissance
dans la lutte contre le terrorisme et l’émergence de l’Islam radical, comme le font les EtatsUnis. 254 La concurrence entre ces trois acteurs majeurs peut être élevée dans la région.
Toutefois, ce qui distingue l’UE des deux autres, c’est son attachement à l’approche
multilatérale, au soutien de la société civile, ainsi que des valeurs démocratiques 255 . L’objectif
de l’UE doit être la promotion de l’identité européenne dans la region, de l’agenda
253
Byers Stephen, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 68
Byers Stephen, The Black Sea Between the EU and Russia, p.68
255
Alieva Leila, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 70-71
254
65
démocratique, du dialogue pluraliste, l’engagement dans le développement régional.
D’ailleurs, la prosperité économique de l’UE pourrait s’étendre considérablement à travers le
développement du potentiel économique de la région de la mer Noire et l’intégration du
marché régional au marché européen.
De cette manière, l’UE renforcerait son influence dans la région, puisque les pays régionaux
se sentiraient partenaires égaux et non objets d’exploitation incapables de déterminer leur
propre futur. En outre, l’émergence des systèmes politiques et sociaux compatibles avec les
valeurs européennes assurerait la sécurité européenne à long terme. Finalement, la Russie
réaliserait qu’elle ne pas plus seule dans la région, qu’elle doit concurrencer avec d’autres
acteurs. Cette evolution pourrait lui amener – pour perseverer son influence et son attraction à se conduire d’une façon plus coopérative.
Partie 8
La Politique Européenne de Voisinage, réponse à la saturation de la méthode
d’élargissement
L’objectif de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) est la défense des
valeurs, des intérêts, de l’indépendance et de l’intégrité de l’UE, bref le renforcement de sa
sécurité. La manière dont l’UE envisage poursuivre cet objectif, c’est la promotion de la
coopération multilatérale, ainsi que la consolidation de la démocratie, de la règle de la loi, du
respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales. 256
Etant donné l’ouverture des frontières dans l’environnement international d’aprèsguerre froide, la nature transnationale des nouvelles menaces, la dépendance d’une
infrastructure de plus en plus interconnectée – principalement dans les domaines du transport,
de l’énergie, de la communication et de l’information, la construction d’un voisinage sûr est
une priorité stratégique européenne. 257 La promotion aux frontières de l’UE d’un ensemble
des pays bien gouvernés, avec lesquels des relations étroites, fondées sur la coopération
s’entretiendraient 258 , est parmi les intérêts les plus vitaux européens. Dans cette phrase on
trouve, d’ailleurs, d’une manière profonde l’interconnexion et l’interaction entre la sécurité
256
Treaty on European Union, Title V - Common Foreign and Security Policy –
[http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/treatychap5.pdf]
257
Une Europe Sure Dans Un Monde Meilleur. Stratégie Européenne de Sécurité, Bruxelles, le 12 décembre
2003, p.7
258
Une Europe Sure Dans Un Monde Meilleur. Stratégie Européenne de Sécurité, p.8
66
européenne, la coopération multilatérale et l’attachement aux valeurs démocratiques et
libérales.
A) Contribution du soft-power européen à la transition réussie des pays voisins
Jusqu'aujourd’hui l’UE a employé deux différentes approches quant à l’attraction des
pays voisins à un modèle de gouvernance et de développement conforme aux principes
européens.
L’approche visant à l’adhésion a longtemps été la politique régionale de l’UE la plus
réussie. Fondée sur le prospect futur d’adhésion sous une stricte conditionnalité quant à
l’implémentation par chaque pays candidat des reformes nécessaires, elle a contribué
considérablement à la transition efficace des pays de l’Europe Centrale en y étendant les
règles et les normes européennes. Il s’agit d’une politique principalement bilatérale, qui
souvent différencie lourdement entre les pays candidats selon leur progrès et qui pour cette
raison peut former de lignes de division importantes entre ceux inclus finalement à l’UE et
ceux en exclus.
De l’autre côté, l’approche visant à la stabilisation par le biais de la coopération
régionale a été employée dans le cas de l’Europe du sud-est 259 , de l’Europe Centrale, des états
baltes 260 , ainsi que de l’espace euro-méditerranéen 261 . L’approche visant à la stabilisation
seule n’a pas pu apporter de profondes modifications dans le voisinage. Cependant, son
efficacité a augmenté à travers l’offre parallèle – distante quand même – d’une adhésion à
l’UE, à travers alors la combinaison de deux approches.
Dans le cas de l’Europe Centrale, la coopération régionale a constitué seulement une
phase de pré-adhésion, pendant laquelle les différentes initiatives coopératives régionales
préparaient les pays à s’adapter mieux aux exigences de leur futur statut de membre. Dans le
cas de l’Europe de sud-est, la coopération régionale était un échec manque d’établissement de
259
Le processus Royaumont a été inauguré en décembre 1995. Le Pacte de Stabilité pour l’Europe de sud-est en
1999 et le Processus de Stabilisation et d’Association en 2000.
260
Le pacte Balladur (1993-1995) visait à l’implémentation de quelques principes fondamentaux en ce qui
concerne la gérance des frontières et les minorités ainsi qu’à la coordination de l’action des différentes
organisations régionales – UE, Conseil d’Europe, OSCE – avec les initiatives sous - régionales établies dans le
cadre de CEFTA. Du processus du pacte Balladur est provenu en mars 1995 le pacte de Stabilité, qui incluait
divers projets de coopération transfrontalière en matière économique, environnementale et culturelle sous le
financement du programme PHARE [Pologne – Hongrie – Assistance à la Restructuration des Economies]
(Missiroli Antonio, «The EU and its changing neighbourhood»)
261
L’espace euro-méditerranéen est certainement un cas per se puisque le Processus de Barcelone, inauguré en
1995, ne visait pas et ne vise pas encore à offrir à ses membres la possibilité d’une candidature future pour
adhérer à l’UE. En revanche, il vise exactement à eliminer cette possibilité en creant un partennariat alternatif.
(Missiroli Antonio, idem)
67
conditionnalité directe, d’un rapport clair entre les reformes effectuées par les pays voisins et
leur association avec l’UE. Pour cette raison, l’UE a crée le programme CARDS –
Community Assistance for Reconstruction, Developement and Stabilization, qui cherche
exactement à développer une relation amicale entre l’UE et les états balkaniques occidentaux
et qui se place quelque part entre la simple stabilisation et l’adhésion à part entière. 262
Toutefois, cette combinaison intime entre les deux approches peut créer également des
grandes contradictions puisque l’approche bilatérale et souvent assez concurrentielle de
l’intégration peut poser à l’approche régionale et coopérative à l’intention stabilisatrice
plusieurs obstacles. 263 L’élaboration de toute politique alors balançant entre la stabilisation et
l’intégration doit être très délicate pour avoir des résultats positifs.
B) Restriction de l’influence européenne manque de l’outil de l’adhésion
Aujourd’hui, après le cinquième élargissement et les nouveaux défis qu’il a apporté
dans le niveau interne, de même qu’externe, il est évident que l’adhésion ne peut plus être
employée comme l’outil principal pour l’exercice d’influence aux voisins – à court terme au
moins. Une formule différente doit être élaborée, qui, même sans offrant aux pays voisins le
prospect de future adhésion, permettra à l’UE de renforcer leur sentiment d’appartenance à
l’Europe 264 , leur identité européenne avec toutes les conséquences positives en matière de
démocratisation et de libéralisation qu’une telle évolution pourrait apporter. 265 Si l’adhésion
constitue la récompense la plus attirante pour les pays voisins, d’autres incitations
alternatives, autant convaincantes, doivent être inventées pour les conduire à l’implémentation
des reformes promues par l’UE.
La Turquie était le premier pays voisin engagé par l’UE dans de négociations
d’adhésion, qui a éprouvé les implications du refus de la Constitution Européenne lors des
référendums français et néerlandais et par conséquent, la désapprobation par l’opinion
publique européenne de vagues d’élargissement successives. 266 Les discussions sur
262
Missiroli Antonio, idem. Le statut maximale que les Accords de Stabilisation et d’Association peuvent
attribuer aux pays qui implementeront avec succes leurs conditions, c’est le statut de candidat potentiel.
263
Dans le cas de l’Europe Centrale, l’approche d’intégration a finalement dominé à cause du fait qu’une fois le
prospect d’adhesion a été offert, les pays voisins étaient plutôt intéressés à leurs relations avec l’UE que aux
relations interrégionales jusqu’au point que la coopération régionale a été sévèrement négligée.
264
Missiroli
265
En contradiction avec l’Union Europeenne qui semble avoir une difficulté de definir clairement la finalité de
ses partenariats et ses politiques, l’OTAN à travers son Partenariat pour la Paix a reussi a créer une formule qui
lui a permis d’avoir multiples rapports forts avec de pays non-membres et de cette facon d’etendre
considerablement son influence sans devoir subir les costes de nombreux elargissements.
266
Emerson Michael, The Black Sea as Epicentre of the Aftershocks of the EU’s Earthquake, p.1
68
l’élaboration d’un partenariat spécial au lieu de l’adhésion à part entière sont en plein
développement et le désillusionnement au sein de la société turque augmente constamment.
Les conséquences négatives que cette régression de l’engagement européen de promouvoir de
profondes transformations dans la société et les institutions turques pourrait apporter à la
démocratisation du pays créent de grands soucis.
Le cas des Balkans occidentaux est similaire, mais beaucoup plus intense. En fait, sans
la garantie à tous les pays régionaux d’un prospect clair de future adhésion, qui les tentera de
poursuivre de reformes énormes, le danger que la région aboutisse à un ghetto d’états faibles
et échoués n’est guère improbable 267 . Il existe plusieurs déclarations politiques certifiant le
futur européen à part entière des Balkans. Toutefois, l’horizon pour une telle évolution semble
vraiment distant.
Apres la Turquie et les Balkans, les implications issues de la régression de la volonté
européenne de jouer un rôle ambitieux transformatif dans son voisinage s’étendront aux
voisins orientaux 268 . Leur cas est le plus compliqué parmi les différents groupes de voisins
puisque leur statut d’association avec l’UE reste toujours confus. En contradiction avec les
pays membres du Processus de Stabilisation et d’Association de l’Europe du sud-est, qui ont
obtenu l’offre potentielle du statut candidat sous condition d’implémentation réussie des
Accords, ainsi qu’avec les pays du Processus de Barcelone, qui n’ont aucune perspective
d’obtenir une telle offre, certains parmi des nouveaux voisins de l’est - l’Ukraine, la Moldavie
et la Georgie 269 - ont exprimé leur intérêt à une future adhésion à l’UE, qui n’a jamais
encouragé un tel prospect et qui semble embarrassée face au traitement de ce sujet 270 .
Malgre le fait que dans le modèle des «cycles concentriques» 271 , qui a été proposé pour
hiérarchiser les relations extérieures de l’UE, les pays de l’Europe Orientale sont tous en
principe éligibles pour une adhésion à l’UE et se posent à en niveau de relations avec elle plus
267
Emerson Michael, idem, p. 4
Il s’agit des Nouveaux Etats Independants Occidentaux – Ukraine, Bielorussie, Moldavie, ainsi que des pays
caucasiens – Armenie, Azerbaijan, Georgie.
269
Depuis 1998 les gouvernements des deux pays insistent a recevoir des signes clairs en ce qui concerne la
possibilite d’une adhesion potentielle de la part des institutions europeennes. Le manque de tels signes leur
conduit a la conclusion que l’adhesion ne sera jamais offerte et par consequent a la negligence du processus de
transformation democratique. (Lynch Dov, «The New Eastern Dimension of the enlarged EU»)
270
L’expression employee par Madame Ferrero Waldner, le Commissaire aux Relations Exterieures et la PEV,
quant au cas ukrainien, etait que pour ce pays la porte de l’UE n’est pas ni ouverte ni fermee.
271
Ce modele distingue parmi quatres groupes des pays, chacun d’entre eux jouit de relations avec l’UE plus
etroites que le suivant. Il s’agit premierement des pays membres a l’Espace Economique Europeen,
deuxiemement des pays candidats a l’UE, ainsi que les pays dans un processus de stabilisation (Turquie, balkans
occidentaux), troisiemement des pays de l’Europe Orientale, et quatriemement les pays de l’espace euromediterraneen, qui n’ont aucune perspective d’adhesion. (Gültekin-Punsmann Burcu, Nicolov Krassimir Y.,
«European Union approaches to fostering synergies of cooperation and integration around the Black Sea»,
p.116)
268
69
avancé que les partenaires euro-méditerranéens, la PEV traite le voisinage dans un cadre
holiste, qui met tous les pays voisins dans la même situation, même si leur niveau
d’européanisation, leur volonté d’adhésion, leurs objectifs se distinguent considérablement.
De cette facon, l’elaboration d’une politique appropriée au voisinage oriental lui différenciant
suffisamment d’autres régions semblait improbable, ce qui a ete une des principales raisons de
mecontentement des voisins orientaux de la PEV.
D’ailleurs, dans le cas ukrainien la régression de l’air de changement et de transition qui
a fait bouger le pays lors de la Révolution Orange en 2004 était évidente un peu plus tard avec
le retour dynamique des forces russophiles 272 . En fait, durant l’élaboration conceptuelle et
opérationnelle de la PEV une diminution considérable de l’influence russe a été marquée dans
l’espace post-soviétique puisque ni la Russie ni le CIS – une organisation régionale promue
par elle pour stimuler l’intégration des nouveaux états indépendants à la russe et perpétuer son
sphère d’influence – ont pu atteindre de résultats concrets quant à l’approfondissement d’un
régionalisme conforme aux intérêts russes 273 . La politique agressive que la Russie a exercé
dans son étranger proche a été montrée inefficace et contre-productive puisqu’elle a
davantage renforcé la détermination de nombreuses anciennes républiques ex-soviétiques de
s’orienter vers les institutions euro-atlantiques 274 .
L’UE en étant alors le seule autre centre puissant, capable d’initier un processus
d’intégration régionale, avait une ample marge d’exercer son attraction à ses voisins 275 pour
les entraîner dans un processus de démocratisation et de transition. Les révolutions de couleur
et l’effort des pays régionaux de se libérer de la dépendance russe ont davantage légitimé le
soutien européen au processus de démocratisation dans la région. De cette façon, l’UE avait la
chance de combler le vide laissé par la restriction de l’influence russe.
Pourtant, le fait que l’UE ne peut pas encore fonctionner comme un acteur unique dans
les relations internationales et exercer une politique étrangère collective 276 débarrassée de ses
désaccords internes et les limitations provenant de ses préoccupations sécuritaires qui ne lui
permettent pas son émergence en vraie puissance transformative, offre de nouveau à la Russie
une chance de revitaliser ses aspirations hégémoniques dans la région.
272
Lippert Barbara, «EU – ENP and Russia – clash or cooperation in triangle?», p. 13
274
Emerson Michael, idem, p.2
275
Lippert Barbara, «EU – ENP and Russia – clash or cooperation in triangle?», p 13
276
Lippert Barbara, p 13
273
70
En contradiction avec l’UE, la Russie exerce sa politique étrangère avec une seule et
cohérente volonté, ce qui lui permet d’agir plus vite et avec une plus grande détermination 277 .
En outre, pour atteindre ses objectifs elle offre à ses voisins de récompenses concrets et
économiquement avantageux, qui semblent aux pays régionaux beaucoup plus tentatives que
l’offre d’un espoir vague de future adhésion à l’UE. De plus, pour obtenir la moindre
promesse de la part européenne les pays régionaux doivent remplir un nombre énorme de
conditions économiques et politiques, qui nécessitent de reformes et de concessions souvent
humiliantes pour la souvereignete etatique, tandis que la Russie ne demande en premier plan
rien de plus qu’une reconnaissance de la part des états régionaux de son statut comme
puissance régionale et par conséquent son droit de conserver une zone d’influence autour
d’elle cruciale à la protection de ses intérêts.
Certainement, les conséquences du choix de s’aligner plus étroitement avec la Russie
seront assez graves dans le domaine de l’indépendance politique, économique, énergétique de
ces pays. Toutefois, dans la situation parfois désespérée qu’ils se trouvent à cause de leurs
sociétés appauvries et menacées par tous types de dangers, traditionnelles ou non, les
préoccupations de nature démocratique se posent en deuxième lieu.
Manque à la faiblesse de l’UE de fournir ses partenaires avec de récompenses
suffisamment attrayantes pour les convaincre de couper leurs liens de dépendance avec la
Russie, cette dernière semble avoir de nouveau l’opportunité d’interrompre le progrès de la
transformation soutenue par l’Europe dans la région. La région de la mer Noire est alors
considérablement influencée par les bouleversements internes européens. Pour cette raison,
l’élaboration d’un mécanisme alternatif, qui pourra garantir son avance dans le processus de
démocratisation et en compensation son inclusion complète à l’espace européen malgré le
manque de vraie adhésion 278 semble persistante. Il s’agit, en fait, de la logique de Romano
Prodi, ancien président de la Commission Européenne, qui s’est exprimé en faveur du partage
avec les pays voisins de tout sauf les institutions 279 .
277
Emerson Michael, Black Sea as Epicentre of the Aftershocks of the EU’s Earthquake, p.2
L’UE constitue aux yeux de ces etats l’outil par le biais duquel ils pourraient accomplir une transformation
interne. En meme temps, ils considerent l’UE comme leur but, l’adhesion comme leur objectif final. (Missiroli,
Lynch)
279
Prodi Romano, A Wider Europe - A Proximity Policy as the key to stability, "Peace, Security And Stability
International Dialogue and the Role of the EU" Sixth ECSA-World Conference. Jean Monnet Project, Brussels,
5-6 December 2002, SPEECH/02/619
278
71
Selon cette adhésion fonctionnelle 280 signifierait l’inclusion des pays partenaires à
plusieurs politiques européennes ou même toutes, si le niveau de reformes employées le
permet, sans toutefois le droit de vote au sein des institutions législatives et exécutives
européennes 281 . De cette manière, la décision actuellement pénible concernant l’adhésion
«politique» - adhésion à part entière avec tous les droits du membre – serait reportée à un
point ultérieur, quand l’UE, ayant déjà été engagée dans les reformes internes nécessaires,
serait capable d’y faire face de côté politique et institutionnelle. En attendant, l’application de
la politique de conditionnalité fonctionnerait. Même si la récompense liée à la conditionnalité
ne serait pas la vraie adhésion, l’association atteinte des pays partenaires avec l’Europe, son
acquis communautaire et ses politiques se croiserait significativement.
Il existe quelques domaines 282 , dans lesquels il est extrêmement important et prioritaire
de promouvoir cette conditionnalité et en cas d’application réussie des reformes, d’offrir
également comme récompense l’approfondissement de la coopération entre les pays
régionaux et l’UE jusqu'au point l’intégration complète de ces pays aux politiques
européennes.
Un changement d’orientation est alors exigé. D’une politique qui, malgré son ambition
initiale d’éviter de nouvelles lignes de démarcation en Europe après les derniers
élargissements, n’a pas empêché la création de sentiments d’exclusion aux pays voisins
puisque ces derniers, en dépit de leurs grands efforts de transition, ne gagnent pas quelque
chose de concret pour se sentir plus proche à l’Europe, à une politique qui vise d’inclure,
d’une façon dynamique et en dépassant les ankyloses institutionnelles et politiques, tous les
pays régionaux à une «Europe élargie» 283 . Ce changement pourrait être validé également
d’une modification du titre de Politique Européenne de Voisinage à Politique Européenne
d’Intégration 284 , ce qui donne un signal unificateur et fait le voisinage oriental se rapprocher
un peu plus vers l’approche qui a effectue le miracle de la transition de l’Europe Centrale.
280
La Norvege constitue l’exemple le plus caracteristique d’un pays qui est completement inclus a la majorite
des politiques europeennes, dont l’Espace Economique Europeen (European Economic Area, EEA) et le
Schengen, meme s’il n’a pas le statut du membre. Il est evident, toutefois, que le nioveau de developpement
economique de tous les pays regionaux n’a pas la moindre relation avec celui de la Norvege. Dans le cas de cette
derniere, la conditionnalite n’a pas ete testee durement puisque la Norvege etait deja compatible avec la plupart
de l’acquis communautaire, ce qui n’est pas le cas dans la region de la mer Noire. (Emerson Michael, Black Sea
as Epicentre of the Aftershocks of the EU’s Earthquake, p.5)
281
282
Il s’agit en premier lieu des politiques concernant la promotion de la democratie, des droits de l’homme et de
l’education. En deuxieme lieu, des politiques quant a la macro-economie, l’economie du marche et le
developpement de reseaux divers. En troisieme lieu, des politiques relatives a la securite exterieure, ainsi qu’a la
justice et les affaires interieures. (Emerson Michael, p. 5)
283
En anglais le terme “Wider Europe” est utilise.
284
Michael Emerson, p.5
72
Partie 9
Multitude d’empêchements aux initiatives européennes
Dans le cas d’acteurs post-modernes, supranationaux, comme c’est l’UE, l’élaboration
d’une politique externe est souvent stimulée considérablement par d’évolutions provenant de
l’extérieur ou par de grandes transformations internes. En tout cas, il s’agit plutôt d’une
réaction à de développements fondamentaux - qui en bouleversant le status quo imposent à
l’UE une action efficace – que d’une politique indépendemment et authentiquement élaborée
par l’UE. Ca veut dire que l’UE ne peut pas encore fonctionner comme une véritable
puissance proactive, qui fixe de buts conformes à ses intérêts et qui agit d’une façon
appropriée pour les atteindre en transformant l’environnement s’il n’y convient pas.
Un developpement externe dominant, comme par exemple la révolution orange
ukrainienne, a fourni l’UE avec la chance de verifier son statut eleve en matiere normative et
diplomatique puisqu’une fois qu’un tel événement historique ait eu lieu dans le voisinage le
plus proche de l’UE, elle a profité de cette occasion pour révéler son potentiel comme acteur
influent et activiste. En fait, l’intervention active de l’UE a contribué fondamentalement au
résultat favorable au côté pro-occidental 285 .
De plus, les derniers élargissements – une evolution interne majeure - ont certainement
attribué à l’UE un poids élevé dans les relations internationales puisque la transition interne
des pays de l’Europe Centrale et Orientale a été un des succès des plus grands d’après-guerre
froide 286 . Principalement sur ce succes a ete fonde l’affirmation de l’UE qu’elle a une grande
capacite transformative propre a elle, qui ne progresse a travers la puissance militaire, mais
via la puissance civile provenant de l’integration economique et la persuasion morale.
A) Limites intraeuropéennes troublant l’élaboration d’une politique transformative
ambitieuse
a) Préoccupations sécuritaires ne permettant pas un véritable rôle transformatif
Toutefois, contre à cette tendance qui se développe au sein de l’Union Européenne en
faveur de la charge d’un rôle plus dynamique dans la transformation politique et économique
285
286
Dannreuther Roland, «Developping the alternative to enlargement», p. 184
73
des pays voisins se pose une tendance contradictoire qui promeut plutôt une approche plus
conservatrice et orientée vers le maintien du status quo 287 . Cette logique conservatrice conduit
l’Union Européenne à une introversion, une distanciation par rapport aux événements ayant
lieu à son extérieur immédiat en limitant considérablement l’efficacité de sa politique externe.
Par exemple, dans le cas ukrainien, en dépit de son attitude dynamique en 2004, l’Union
Européenne a échoué à procéder avec l’approfondissement de son engagement vers l’Ukraine
à un niveau plus pratique et substantiel en acceptant les demandes du nouveau gouvernement
ukrainien pour l’offre d’une perspective plus concrète d’adhésion 288 . En refusant de modifier
sa politique pour soutenir le processus de transformation l’Union Européenne perd
d’occasions importantes pour devenir un pole déterminant d’influence dans le voisinage.
De plus, l’incertitude prolongée au sein de l’Union Européenne quant à la finalité du
projet européen et les frontières ultimes européennes, exprimée très explicitement par le rejet
du traité constitutionnel européen par référendum en France et dans les Pays-Bas, montre à
l’extérieur un scepticisme et un manque de soutien en ce qui concerne l’adoption par l’Union
Européenne d’une stratégie externe plus active et ambitieuse 289 . Une fatigue et une paralyse
de l’action extérieure de l’Union Européenne est évidente, ce qui la condamne à un rôle
d’observateur restreint seulement à des déclarations officielles rarement suivies par des actes.
La logique conservatrice se focalise largement sur la sécurité et aperçoit le
rapprochement européen du voisinage comme un effort de garantir une frontière externe forte
et efficace 290 . Les considérations sécuritaires sont évidentes dans la Stratégie Européenne de
Sécurité, dans laquelle la construction d’un voisinage sûr est considérée parmi les objectifs
principaux de l’Union Européenne. Dans ce cadre, le maintien de frontières capables de
protéger l’Union Européenne des diverses menaces qui se développent dans le voisinage
émerge en position prioritaire en mettant la transformation interne des pays voisins en
deuxième place dans l’agenda européen. L’adoption d’une approche défensive de la part
d’une Union Européenne, qui se sent menacée de problèmes provenant de son voisinage,
l’empêche de procéder à des gestes tangibles et novatrices pour que les pays partenaires aient
de signes clairs d’engagement de sa part.
Un domaine, qui montre d’une façon très caractéristique les limites de la puissance
transformative européenne, c’est celui de la liberté du mouvement et du commerce
287
289
Dannreuther Roland, idem, p. 184-185
290
Dannreuther Roland, idem, p. 186-187
288
74
agricole 291 . Il s’agit d’un domaine crucial quant à l’offre de récompenses efficaces pour
convaincre les pays partenaires d’entrer dans le processus de transformation interne.
Néanmoins, même si explicitement mentionnés dans la Communication de la Commission
concernant le voisinage en 2003, les sujets de quatre libertés et de réduction de la protection
tarifaire en matière des produits agricoles ne sont pas repetes dans les documents suivants et
particulierement la Strategie de la PEV EN 2004. En fait, les offres sont redéfinies afin que
l’innovation de la PEV soit réduite à l’offre d’un soutien technique et économique plus élevé.
De cette manière, l’Union Européenne espère que le niveau de régulation dans les pays
partenaires approchera considérablement celui des pays européens afin que les premiers soient
moins exposés aux conséquences négatives des mesures européennes protectrices. Cependant,
cette méthode se montre largement technocratique et ne révèle pas une vraie volonté politique
pour intégrer le voisinage dans l’espace européen. De même, dans le sujet de l’immigration et
le mouvement libre de personnes, les offres sont significativement redéfinies. Une année
après la Communication de 2003, on ne parle plus de libre mouvement, mais d’amélioration
du régime de visas.
Un autre domaine, dans lequel les limites de capacité européenne de promouvoir une
vraie transformation des pratiques autoritaires effectuées dans le voisinage, c’est l’énergie.
Etant donné la nature interconnectée de l’infrastructure nécessaire, il s’agit d’un domaine des
plus aptes pour une coopération approfondie entre l’Union Européenne et les pays partenaires,
dans lequel, toutefois, la première se montre largement dépendante des derniers. La somme
d’argent attribuée de la part de l’Union Européenne à l’assistance financière du voisinage, qui
constitue en grande partie l’outil d’influence européen sur les pays partenaires, est tout à fait
négligeable, quand comparée aux vastes investissements, qui seront nécessaires pour couvrir
les besoins énergétiques européens jusqu'à 2020 292 . Dans ce contexte, la puissance de
négociation européenne diminue considérablement face aux régimes autoritaires du voisinage
qui emploient l’arme énergétique pour augmenter leurs fondements. De cette manière, l’action
transformative européenne s’affaiblit considérablement, puisque la sécurisation des
approvisionnements énergétiques européens se pose toujours en priorité.
Finalement, un autre côté de cette logique défensive qu’adopte l’Union Européenne au
lieu d’une politique plus activiste en faveur de la transformation interne des pays partenaires,
c’est la mise à l’écart des objectifs à long terme, ça veut dire des reformes
politicoeconomiques, pour faire face aux menaces provenant du voisinage à travers une
291
292
Dannreuther Roland, «Developping the alternative to enlargement», p.197
75
politique à court terme, qui inclut la coopération avec les gouvernements existants293 . De
cette manière, l’Union Européenne sacrifie la promotion de ses valeurs en perpétuant la règle
des régimes autoritaires de peur qu’une rupture avec eux apporterait une déstabilisation
importante de la région. Dans ce cadre, le voisinage est considéré comme une zone de sécurité
qui sert seulement à retenir les menaces provenant d’autres parties du monde. De cette façon,
le renforcement de cette zone, de cette frontière ultime qui protège la sécurité européenne du
chaos externe, impose de mesures restreignant le libre mouvement et l’intégration
économique en éliminant significativement la capacité de l’Union Européenne d’appliquer en
pratique son agenda transformatif.
b) Désaccords intra-européens sur les relations avec la Russie et le voisinage de l’est
Un autre facteur qui influe significativement sur la capacité de l’Union Européenne de
promouvoir efficacement la transformation interne des pays dans son voisinage oriental, c’est
le manque de consensus intra-européen quant à la forme que doit avoir le partenariat avec la
Russie. Selon une classification effectuée par Mark Leonard et Nicu Popescu 294 les pays
membres de l’UE se distinguent en cinq groupes divergents selon leur approche à la nature de
la relation qu’entretient l’UE avec la Russie.
En premier lieu, il s’agit des partenaires stratégiques – l’Allemagne, la France, l’Italie et
l’Espagne, qui jouissent d’un partenariat spécial avec la Russie et qui, consécutivement,
souvent n’ont pas la volonté de le mettre en risque afin de soutenir une position commune de
l’Union Européenne, qui propose une approche plus attentive et hésitante vers la Russie. En
deuxième lieu, il existe deux pays qu’on appèle «chevaux de Troie» - la Grèce et la Chypre,
qui à cause de leurs propres préoccupations sécuritaires concernant la Turquie se posent au
côté de la Russie – grand rival de la Turquie et puissance dominante dans l’espace de
l’Europe du sud-est. Pour cette raison ils utilisent leur veto dans l’UE pour soutenir les
intérêts russes et par conséquent, leur sécurité. En troisième lieu, il y a les «pragmatistes
amicales» - l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Finlande, la Hongrie, le Luxembourg, la
Malte, le Portugal, la Slovakie et la Slovénie, qui entretiennent avec la Russie une relation
fondée principalement sur la coopération économique et qui ne tendent pas à la mettre en
deuxième place pour donner priorité à de sujets politiques. En quatrième lieu, il existe les
«pragmatistes hostiles» - la République Tchèque, le Denmark, l’Estonie, l’Irlande, la Lettonie,
293
294
Mark Leonard, Nicu Popescu, “A Power Audit of EU-Russia Relations“, p. 2
76
les Pays-Bas, la Roumanie, la Suède et le Royaume Uni, qui aussi se focalisent plus sur leurs
intérêts économiques, mais qui hésitent toutefois moins à s’exprimer sur de sujets de droits
humains et de démocratie, quand ils considèrent qu’il existe de violations par la Russie.
Finalement, il s’agit de deux pays appelés «combattants de la nouvelle guerre froide» - la
Pologne et la Lithuanie, dont la relation avec la Moscou est clairement hostile et qui tendent
souvent à utiliser leur droit de veto pour empêcher le progrès du partenariat eurorusse.
Ces derniers sont préoccupés de l’expansionisme de la Russie, ainsi que de sa méprise
de la démocratie. Selon eux, la Russie n’a pas respecté la décision indépendante des anciennes
républiques ex-soviétiques de poursuivre leur transition politique et économique interne et a
commencé de nouveau – après une courte période, pendant laquelle les révolutions de couleur
et la dynamique de changement ont vraiment fait bouger les sociétés régionales vers les
reformes pro-occidentales sans que la Russie puisse empêcher cette tendance – de comporter
comme l’hégemon dans sa sphère d’influence. Pour cette raison, les «combattants»de la
Russie sont en faveur d’un «soft containment» 295
Pourtant, ce soft containment créerait de difficultés aux pays membres européens qui
souhaitent développer le plus que possible leurs relations économiques et énergétiques avec
la Russie puisque leur approche est celle d’une intégration partielle de la Russie. En incluant
la Russie dans de nombreuses politiques européennes et en permettant l’investissement russe
dans leur domaine énergétique 296 , ils veulent créer une interdépendance de plus en plus
accrue entre l’UE et la Russie. De cette façon, bien que parfois la Russie n’obéisse pas aux
règles, ça sera contre ses propres intérêts de mettre en risque la sécurité énergétique de l’UE.
Les adhérents à la logique de l’intégration ne sont pas prêts d’entrer dans un jeu à
somme nulle pour la dominance dans le voisinage de l’est de peur qu’une telle évolution
entraîne de frictions dans leurs relations avec la Russie 297 . Par conséquent, la politique
proactive européenne que demandent les combattants de la Russie en la considérant comme
l’outil le plus puissant de l’UE dans la lutte contre l’expansion de l’influence russe, ne peut
pas être appliquée facilement. En fait, les partenaires stratégiques et les pays amicales sont
prêts à céder prioritairement et davantage de privilèges à la Russie en matière de visas, de
commerce, de dialogue politique en laissant les concessions analogues vers les autres pays du
295
Ce soft containement pourrait inclure l’exclusion de la Russie du group de G8, l’expansion de l’OTAN pour
inclure la Georgie et l’Ukraine, le soutien de regimes anti-russes dans leur voisinage commun, l’etablissement de
boucliers de missile dans l’europe de l’est, le developpement d’un «OTAN energetique», ainsi que l’exclusion
des investissements russes dans le secteur energetique europeen. (Leonard, Popescu, “A Power Audit of EURussia Relations“, p. 2)
296
Leonard, Popescu, idem, p.2
297
Leonard, Popescu, “A Power Audit of EU-Russia Relations“, p. 59-60
77
voisinage en deuxième place, ce qui contribue au maintien de l’équilibre inégal en faveur de
la Russie.
La Politique Européenne de Voisinage, qui est le cadre principal de relations avec les
pays du voisinage de l’est, se focalise sur un long horizon, sur la transformation interne lente
qui peut y arriver à travers l’implémentation des reformes démocratiques et l’association avec
le projet européen. Pourtant, en attendant, ces pays sont exposés aux pressions de la Russie,
qui exactement exploite les divisions internes de l’UE et l’inaction qui en provient. Une
solution possible serait le complément de la PEV d’une politique, qui focalisera plutôt sur le
court terme et les gestions 298 qui pourraient soutenir les pays régionaux lors de
démonstrations de puissance russes – embargos commerciaux dans le cas de la Georgie ou
interruption des flux énergétiques dans le cas de l’Ukraine et de la Biélorussie.
De cette manière, l’Union Européenne sera capable de répondre efficacement aux
mouvements politiquement motivés de la Russie en soutenant les pays du voisinage oriental
qui attendent de sa part un appui considérable pour pouvoir procéder dans leur transition. Ce
dernier constitue la demande constante des combattants qui ont fait émerger l’intégration des
ces pays à l’Europe en leur priorité. Cependant, l’UE le fera sans entrant dans la logique
d’une concurrence directe avec la Russie qui sera aperçue par la dernière comme un jeu à
somme nulle pour le control de l’influence régionale.
c) Priorités divergentes des pays membres en ce qui concerne les relations avec les
diverses périphéries
Un paramètre supplementaire qui influe sur la capacité de l’UE d’agir comme un acteur
unique et procéder avec fermeté à une politique plus active et cohérente dans son voisinage
oriental, c’est le fait que chaque pays européen selon ses propres intérêts place les divers
sujets de politique extérieure en priorité différente. Consécutivement, même si tous les pays
membres de l’UE reconnaîssent l’importance de la stabilité et la prospérité régionale dans la
mer Noire pour la sécurité européenne, ils ne sont pas tous prêts à focaliser leurs efforts sur
cette direction dans le même degrés.
298
Ces gestions pourraient inclure l’extension de la Communaute Europeenne Eergetique vers les pays du
voisinage orientale, ainsi que l’application de l’acquis europeen energetique, investissement europeen dans
l’infrastructure energetique dans ces pays, concession d’acces au projet du gazoduc Nabuco, concession d’access
preferentiel de produits specifiques de ces pays au marche europeen, amelioration du regime de visas,
focalisation sur et renforcement de l’identite europeenne de ces pays. (Leonard ,Popescu, idem, p. 60)
78
Sans doute, le pays membre traditionnellement poussant pour une politique concernant
l’Europe orientale plus avancée a été l’Allemagne. Cette tendance est bien sûr liée à l’histoire
allemande et à la responsabilité qu’a assumé l’état allemand d’après - deuxième guerre
mondiale de promouvoir la politique européenne vers l’est du continent afin de le
récompenser pour ses souffrances pendant la guerre299 . En outre, la position géographique de
l’Allemagne en Europe Centrale, ainsi que son long cloisonnement entre les deux états,
l’oriental et l’occidental, lui a influencé vers une perception de soi même comme un pont
entre l’est et l’ouest 300 . De plus, à l’heure du rapprochement progressif des états d’Europe
Centrale et Orientale, initiée en 1993, quand on leurs offrit la perspective d’une adhésion à
l’UE, en prennant ainsi une position sans ambiguïté quant au futur ancrage européen
occidental de ces états, l’Allemagne s’est vite révélée être un défenseur convaincu des pays
candidats à une entrée dans l’Union 301 .
Neanmoins, les états membres du sud de l’UE n’ont pas mis la même ardeur à defendre
l’elargissement vers l’est et, après sa conclusion, l’association plus étroite avec les voisins
orientaux, etant donné leur intérêt principal de lier de relations privilégiées avec les états sudet est-méditerranéens 302 . Dans ce cadre, ils se sont efforcés d’orienter la focalisation
européenne plutôt vers le sud-est et la méditerranée. La France constitue bien sûr un cas
caracteristique de cette tendance vu ses intérêts croises dans la Méditerrannée. Dans ce cadre,
alors, l’élaboration du Partenariat Euro-méditerranéen en 1995 a constitué un rééquilibrage
géographique contrebalançant l’élargissement en direction de l’Est.
Cette différenciation au sein de l’UE a émergé clairement à l’approche de ce qui allait
être le plus vaste élargissement de l’UE (2004). Dans ce contexte, alors, l’appel à une
politique spécifique à l’égard des futurs états de l’est directement voisins se fit entendre de
plus en plus intensivement. Pendant la conceptualisation de cette politique, il y a eu une
approche conforme à cette focalisation aux NEI Occidentaux, les voisins directs vers l’est,
celle proposée par le Royaume Uni. Toutefois, lors de la mise en place de la PEV, c’était la
proposition suédoise, qui a été poursuite, selon laquelle la Russie, ainsi que l’éspace euroméditerranéen devraient aussi être inclus dans la nouvelle politique européenne.
299
Kempe Iris, A New Ostpolitik? Priorities and Realities of Germany’s EU Council Presidency, p.2
Le concept de l’Ostpolitik de Willy Brandt etait d’atteindre le changement dans les relations entre l’ouest et
l’est a travers le rapprochement. (Kempe Iris, idem, p.2)
301
Pour le gouvernement allemand tout comme pour le chancelier Helmut Kohl, il était évident que la frontière
est-allemande ne pouvait pas longtemps continuer à être aussi celle de l’Union. (Marchetti Andreas, La politique
européenne de voisinage: l’impact de la présidence allemande sur l’élaboration d’une politique stratégique, p.2)
302
Marchetti Andreas, idem, p.2
300
79
La Suède était probablement plutôt intéressée à une association russe à l’UE plus étroite
au sein du nouveau cadre politique vue sa participation précedente dans le CBSS, ainsi que la
Dimension Sépténtrionale, qui ont tous les deux visé au même objectif. Pourtant, elle a utilisé
le soutien des pays du sud plus nombreux pour promouvoir sa proposition avec succès, ce
qu’elle a atteint, bien que plus tard la Russie soit exclue de la PEV pour entrer avec l’UE
dans un different partenariat stratégique.
Finalement, on ne doit pas omettre l’importance de la contribution des nouveaux pays
membres à l’ «Οstpolitik» européenne. Depuis leur adhesion, ils ont, en fait, milité en faveur
d’une association plus étroite de l’UE avec ses nouveaux voisins orientaux, qui pour eux ont
été bien sûr les mêmes vieux voisins, avec lesquels ils ont entretenus de relations pendant très
longtemps. Leur adhésion à l’UE les a mis en face de problemes considérables concernant
ces relations 303 . La politique de visa, ainsi que les regimes bilateraux de commerce,
constituent les domaines entrainant les problèmes les plus préssants. A cause du fait que les
etats baltes, la Pologne, la Slovakie, ainsi que la Roumanie partagent la frontière externe de
l’UE, ils ont assumé, depuis leur adhésion, la responsabilité de mener une politique vers leurs
voisins, qui se différencie fondamentalement de celle qu’ils appliquaient au paravant.
Toutefois, la plupart de ses politiques ont été élaborées avant mai 2004 sans leur
participation, même si elles les intéréssent profondement 304 . Pendant la periode de preadhesion, ils ont du modifier tous les regimes de visa et de commerce face à la Russie,
l’Ukraine, la Bielorussie, la Moldavie, et maintenant le nouveau status quo se développe
souvent contre leurs propres intérêts.
Dans ce contexte, il est logique que les nouveaux etats membres cherchent une
adaptation de la politique europeenne vers les voisins orientaux a la realite apres
l’elargissement 305 , qui prendra serieusement en consideration leurs interets nationaux et
promouvera beaucoup plus activement les programmes d’assistance et cooperation
transfrontaliere avec leurs voisins directs. Pourtant, cette demande des nouveaux pays
membres vient en contradiction avec la structuration de la politique europeenne vers le
voisinage oriental jusqu’ici qui tendait a considerer la Russie comme le partenaire No1.
303
Duleba Alexander, The EU’s Eastern Policy: Central European Contribution. In a Search for New Approach,
p. 6
304
Duleba Alexander, idem, p. 7
305
De la même facon, dans le cas de la Dimension Septentrionale (1997) il y a eu adaptation pareille de la
politique europeenne concernant la cooperation transfrontaliere avec la Russie aux interets des pays scandinaves
apres leur adhesion en 1995. (Duleba Alexander, The EU’s Eastern Policy: Central European Contribution. In a
Search for New Approach, p.8)
80
Les dividions intra-europeennes qui pourrait provenir de cette difference d’approche
sont evidentes. Toutefois, le savoir-faire des nouveaux pays membres dans la gerance de la
transition post-communiste est un atout incomparable que les vieux membres n’obtiendront
jamais 306 et il doit etre serieusement pris en consideration en faveur d’une inclusion plus
active des premiers dans l’elaboration et l’application de la politique europeeenne vers l’est.
B) Le défi du voisinage commun au sein de la relation concurrentielle euro-russe
Un des plus grands défis, auquel l’UE doit faire face lors de son engagement dans son
voisinage oriental, c’est l’interaction avec un autre acteur puissant externe, notamment la
Russie. Etant donné l’importance stratégique du partenariat avec la Russie, l’équilibre entre le
maintien d’une relation cordiale et coopérative avec elle d’un côté et le soutien européen au
processus des reformes politiques et économiques transformatives dans les pays de leur
voisinage commun d’autre côté est très fin. Il s’agit d’une tache extrêmement exigeante pour
l’UE de réussir à l’approfondissement de sa relation avec les pays de la region de la mer Noire
tout en évitant qu’il pose d’obstacles dans sa relation avec son partenaire stratégique. De
même, une redéfinition brave des priorités de sa stratégie externe est nécessaire, pour que
l’UE puisse dépasser ses préoccupations sécuritaires liées à ses diverses dépendances de la
Russie et mettre en première place la promotion des principes et des politiques
transformatives envisagés dans le contexte de la PEV.
Le voisinage commun et son influence par les deux acteurs externes majeurs a toujours
entraîné de tensions dans la relation eurorusse. La Russie tend, en fait, à considérer
l’engagement européen dans le voisinage en termes géopolitiques comme une rivalité
aboutissant à un jeu à somme nulle, dans lequel les pertes de l’un côté signifient le profit de
l’autre côté en matière d’influence régionale. Dans ce contexte, chaque tentative de la part des
anciènnes républiques ex-soviétiques de s’orienter vers les structures européennes est apercue
comme un revers pour la Russie 307 .
D’ailleurs, l’adhésion de certains des anciens “satellites” soviétiques à l’UE en 2004 et
en 2007 a suscité de nouvelles frictions puisque les élites russes croient que pour de raisons
historiques ces nouveaux membres - en particulier la Pologne et les pays baltes – pousseront
306
Duleba Alexander, idem, p. 9
Le double élargissement euroatlantique de 2004 a coincidé avec la constatation traumatique pour la Russie
que son propre projet d’intégration dans l’éspace post-soviétique, articulé autour de la CEI, se trouve en
paralysie, tandis que plusieurs experts parlent déjà de sa disparition prochaine. (Facon, «Russie – UE : l’enjeu du
voisinage commun», p. 626)
307
81
la politique de l’UE face la Russie à une approche plus ferme, voire hostile 308 . En fait, il y a
eu une campagne très active, polonaise et lithuanienne principalement, en faveur de
l’engagement européen dans la transformation politique et économique des anciennes
républiques ex-soviétiques pour qu’elles puissent le plus vite possible se libérer de la
dépendance russe et adhérer au voisinage élargi de plus en plus intimement lié à l’UE 309 .
Durant les annees ’90 la Russie tendait à se préoccuper de la perspective d’un
enlargissement de l’OTAN ou de l’UE vers l’éspace post-sovietique. Elle y voyait les deux
côtés d’une ingérence généralisée de l’ouest dans les affaires intérieures des anciennes
républiques ex-soviétiques 310 . Pourtant, parmi les deux, l’expansion de l’OTAN semblait la
plus menaçante pour les intérêts nationaux russes à cause de l’investissement considerable des
Etats-Unis dans la region 311 . Cependant, tandis que la Russie a réussi désormais à entretenir
un partenariat relativement régulier avec l’OTAN élargi, son inquiétude des conséquences
de l’intervention européenne de plus en plus étendue dans son étranger proche ne cesse
d’augmenter 312 . De cette façon, l’espace post-soviétique a émergé en une «nouvelle ligne de
front» 313 en suscitant souvent de tension entre Bruxelles et Moscou.
Cependant, cette discorde entre les deux côtés sur le voisinage commun n’a pas encore
eu d’influence considérable sur le partenariat euro-russe. Leur dialogue reste focalisé à
d’autres sujets 314 , qui semblent avoir une plus grande importance pour eux que les
développements dans leur voisinage commun. En fait, Moscou semble peu disposée de
discuter ce sujet avec l’UE. Le manque de dialogue systematique rélatif est imminent 315 .
308
Facon Isabelle, idem, p 620
Le role des Presidents polonais et lithuaniens dans la crise electorale ukrainienne, qui a aboutit a la revolution
orange, a confirme les preoccupations russes puisque sous leur impulsion il y a eu un durcissement de la position
europeenne face aux conduites russes. (Facon, idem, p. 621)
310
Facon, idem, p. 621
311
Washington s’est interessee a la formation du GUAM, un groupe visant explicitement a l’elimination des
liens de ses pays membres avec la Russie et le CIS, elle l’a meme soutenue. (Facon, idem , p.626)
312
La reaction vive de Moscou a la politique de l’UE vers le voisinage commun est due partiellement au fait
qu’en contradiction avec la rivalite ancienne avec les Etats-Unis, a laquelle la Russie est preparee et connaît les
regles de sa gerance, la relation eurorusse se trouve encore dans une phase de meconnaissance mutuelle, ce qui
constitue la Russie plus vulnerable a son inquietude concernant la volonte de presence de l’UE dans l’espace
post-sovietique, qui est une evolution recente. (Facon, idem , 626-627)
313
Dov Lynch, «Voisinage commun ou nouvelle ligne de front ?Le carrefour de la Moldavie», Russie. CEI.
Visions, (2), avril 2005, p.11
314
Parmi eux figurent certainement le lancement des negotiations concernant le renouvellement de l’accord sur
leur partenariat, qui a deja expire, ainsi que leur cooperation energetique. (Zagorski Andrei, «Common European
Neighbourhood and the Post Soviet Space», p. 37)
315
Peu d’exceptions ont eu lieu, dans le cas de developpements extraordinaires, qui se sont meles dans le
dialogue eurorusse en creant de frictions considerable, comme la crise politique en Ukraine en 2004, la crise
dans les relations russogeorgiennes en 2006 ou bien sur le conflit recent russogeorgien en Ossetie de sud.
(Zagorski Andrei, idem, p. 45)
309
82
Pour analyser l’attitude russe face à la PEV, on doit faire une distinction entre la
rhétorique utilisée par la Russie afin qu’elle justifie sa politique de plus en plus autoritaire
dans le voisinage commun d’un côté, et d’autre côté, de la connaissance russe que dans le cas
de la PEV qu’il ne s’agit pas d’une politique capable de menacer directement ses intérêts dans
la région 316 . Dans la rhétorique, la PEV est jugée comme sérieusement concurrençant les
intérêts russes dans les «régions adjacentes aux frontières de l’UE et de la Russie» 317 .
Toutefois, la Russie considère la PEV comme très condescendante, s’efforçant de satisfaire
plusieurs intérêts différents en même temps. L’UE s’est même efforcée d’inclure la Russie à
la PEV, ce qui a été fortement nié de la part russe, qui préfère plutôt un cadre bilatéral de
relations, qui reconnaîtra davantage le statut russe de puissance régionale et de partenaire
stratégique sur un pied d’égalité 318 .
Moscou entre de plus en plus dans une logique, selon laquelle l’UE développe peu à peu
une stratégie d’influence sur la région post-soviétique visant à l’intégrer. De cette façon, elle
constitue un pole rival au pole russe, qui «engloutit lentement mais sûrement les voisins de la
Russie» 319 . Selon la conception russe, l’Europe s’articulera ainsi autour de deux poles
d’intégration, le russo-centré et l’euro-centré, qui développeront de positions de plus en plus
divergents sur divers dossiers concernant l’ex-URSS 320 .
Pour faire face à cette situation apercue comme une menace à ses intérêts vitaux, la
Russie a initie elle-même certaines initiatives. Malgre le choc initial des revolutions de
couleur, Moscou a eu le sang-froid pour voir que le processus de transformation interne des
pays de l’espace post-sovietique, que l’UE s’efforce de soutenir via ses politiques, sera un un
long processus dont le resultat n’est pas encore determine. Selon la logique russe, l’offre par
l’UE d’un processus d’ «intégration réduite» manque de la perspective d’adhésion à part
entière ne semble pas si attayante aux pays du voisinage commun afin que la tendance de leur
316
Zagorski Andrei, idem, p. 37
Il s’agit du terme employe dans les documents officiels russo-europeens au lieu du terme «voisinage
commun», qui est refuse par Moscou.
318
“Le format des relations entre la Russie et l’UE est bien plus large, profond et massif […] que celui des
relations avec tous les autres partenaires de l’UE mis ensemble. Aussi, ce costume [la PEV] est un peu trop etroit
pour nous […]”, Sergei Iastrjemskii, representant du president russe pour les relations avec l’Union Europeenne.
(Eurasia Daily Monitor, 1 (126), novembre 2004
319
Kosatchev Konstantin, president de la commission des affaires internationals de la Douma, “Moscow
policymakers complain about lack of trust between Russia and EU”
320
Au dela des deux revolutions de couleur en Ukraine et en Georgie, durant lesquelles l’UE s’est felicitee de
l’arrivee au pouvoir de Saakashvili et de Iouchtchenko et a decide de soutenir leurs programmes de reformes,
tandis que Moscou a considere les deux politiciens comme de menaces pour les interets russes et la stabilite
regionale, il y a eu aussi le referendum en Transnistrie (septembre 2006), ainsi que les evenements d’Andijan en
Ouzbekistan (mai 2005) – la Russie accepte la version par les autorites ouzbekes qu’il s’agissait d’un
soulevement des fondamentalistes religigieux, tandis que l’UE a plusieurs fois demande une enquete
internationale - qui ont entraine une differenciation entre les deux acteurs (Facon, idem, p.625).
317
83
orientation vers l’Europe soit irreversible. De cette facon, elle pense avoir beaucoup de temps
a sa disposition pour renverser cette tendance. Pour cette raison, la Russie a mis en place le
projet de l’éspace économique unifié 321 . Il s’agit, toutefois, plutôt d’une initiative politique
qu’économique visant à compromettre le progrès de la relation entre l’Ukraine et l’UE, qui
paraît etre une de principales raisons du mecontentement russe à cause des forts liens
historiques, culturels, économiques et énergétiques du pays avec la Russie 322 . De plus, la
Russie utilise chaque moyen à sa disposition pour montrer aux pays ex-soviétiques s’orientant
vers le pole intégrateur rival qu’un tel choix de leur part sera payé d’un prix fort - en
commençant par l’accentuation des pressions commerciales, énergétiques, ainsi que politiques
diverses vers ses voisins désobeissants jusqu'à la recente intervention militaire russe en
Ossetie du sud.
Selon la logique russe, le scenario le plus probable a terme moyen, n’est ni celui du
conflit d’interets ni celui de la cooperation croissante entre les deux acteurs dans le voisinage
commun, comme le souhaite l’UE. Plus probablement, chacun d’entre eux continuera à
poursuivre ses propres politiques dans l’espace post-sovietique independamment de l’autre
cote et leur partenariat restera fonde sur d’autres axes principaux que celui du voisinage
commun 323 . Pourtant, tant qu’un mecanisme de dialogue et de consultation politique ne soit
mis en fonction, a travers lequel leurs politiques paralleles vers leur voisinage commun soit
communiquees d’une facon transparente a l’autre cote pour que toute confusion concernant
les intentions de l’autre cote se reduit, les tensions temporaires, restreintes ou plus
importantes, entrainees par de sujets du voisinage commun, se multiplieront 324 .
Néanmoins, malgré les divisions internes de l’UE qui ne lui permettent pas de
développer dans le voisinage commun un rôle si actif qu’elle le désirait, la Russie se
préoccupe de la force d’attraction qu’elle exerce aux NEI – occidentaux et caucasiens, comme
une zone de stabilite et de prospérité stupéfiante en comparaison avec les sociétés appauvries
et exposées à multiples menaces des pays régionaux. On assiste a une appreciation de plus en
plus grandissante de l’integration europeenne et euroatlantique dans l’espace post-sovietique.
321
A l’espace economique unifie participent la Russie, l’Ukraine, la Bielorussie, ainsi que le Kazakhstan.
Toutefois, depuis 2006 l’Ukraine et la Bielorussie se sont pratiquement retires des negotiations concernant
l’etablissement de mesures pratiques au sein de l’Espace Economique Unifie en laissant seuls la Russie et le
Kazakhstan poursuivre un partenariat bilateral. De cette facon, il est prevu que l’Espace Economique Unifie
suivra le destin déclinant de la CEI. (Zagorski Andrei, «Common European Neighbourhood and the Post Soviet
Space», p. 48)
322
La Russie met egalement en risque le partenariat eurorusse puisque l’espace economique commun est un de
ses principaux fondements. Pourtant, il se met en contradiction avec l’espace economique unifie. (Facon,
«Russie – UE : l’enjeu du voisinage commun», p. 626)
323
324
84
La difference est imminente quand on fait la comparaison avec la fin des annees ’90, quand
c’etait seulement l’Ukraine qui avait commence a contester la predominance russe dans le
voisinage et a s’orienter vers l’UE et l’OTAN 325 . Ainsi, la peur qu’ils suivront à quelque point
dans l’avenir le chemin des anciennes sattelites soviétiques de l’Europe Centrale et Orientale,
est profondement enracinée dans la psychologie et la mentalité russe.
Consécutivement, le plus grand defi pour l’UE concernant la gerance du partenariat
eurorusse, c’est l’élaboration des moyens appropriés pour surmonter ce comportement
défensif russe, de même que le renversement efficace de l’evolution de la Russie vers un
raisonnement en termes de blocs 326 .
Il existe certainement une exageration par les autorités russes des ambitions
européennes dans la region post-sovietique puisque la politique europeenne de voisinage ne
constitue en aucun cas une politique d’expansion de l’UE vers son voisinage oriental 327 . En
outre, l’UE n’a jamais exclu la cooperation avec la Russie pour la stabilisation en commun de
leur éspace intermediaire. Selon la logique européenne, une interaction avec Moscou ne peut
qu’avoir un effet bénéfique et enrichissant sur la politique européenne vis-a-vis les pays exsoviétiques.
325
Benita Ferrero-Waldner, commissaire europeenne chargee des relations exterieures et de la politique de
voisinage, cite dans « Facon, idem, p. 623»
327
Il est vrai que suite a la revolution orange il y a eu de propositions de la part de certaines pays members a
l’UE, comme la Pologne, de sortir l’Ukraine de la politique de voisinage pour l’engager dans une politique
s’inscrivant dans une logique de pre-adhesion. Toutefois, l’UE a adopte une position prudente aux aspirations
europeenes de Kiev etant donne l’absorption incomplete des derniers vagues d’enlargissement.
326
85
Chapitre IV
Instrumentalisation de la coopération régionale au sein de la PEV renforcée
Bien qu’au sein de l’UE une atmosphère de plus en plus favorable à la consolidation des
liens avec la région de la mer Noire se développe, il n’est pas encore clair et déterminé quelle
forme cette initiative de rapprochement approfondi devrait avoir.
Partie 10
La nécessité de renforcer la Politique Européenne de Voisinage
Une proposition évidente, c’est la revitalisation de la PEV, qui constitue jusqu’au
présent l’outil institutionnalisé principal des relations entre l’UE et les pays de la mer Noire.
En fait, la Présidence Allemande du Conseil Européen pendant la première moitié de 2007 a
placé l’élaboration d’une “PEV Plus” parmi ses priorités 328 . La Commission Europeenne a
partiellement adopte la proposition allemande dans son propre document strategique relatif329
sans toutefois acceptant la promotion par l’Allemagne de la focalisation de la PEV sur le
voisinage oriental.
L’initiative allemande vise au renversement de la perception négative de la PEV parmi
les voisins orientaux a cause du démenti de leurs attentes pendant les premières années de son
application, ainsi qu’à la transformation de la PEV d’un simple substitut à l’adhésion, d’un
choix nécessaire manque d’autre proposition, en cadre coopératif attrayant aux voisins
orientaux grâce à sa propre valeur 330 . Le lancement renouvele de la PEV semble logique dans
le contexte de la situation profondément différente de laquelle lors du lancement principal de
la PEV. En fait, l’enthousiasme pour la grande valeur ajoutée de l’élargissement, de meme
que l’ignorance partielle des grandes menaces en provenant ont cede leur place a une crise
liee aux referendums rejetés de 2005, aux disputes budgétaires créant de difficultés
financières à la promotion active des projets sous l’égide de la PEV, ainsi qu’au scepticisme
328
Une annee a peu pres avant que l’Allemagne assume la Presidence de l’UE, vers Juillet 2006, le ministre des
Affaires Etrangeres, Frank-Walter Steinmeier, a donne les premiers signes de la future focalisation de son pays
sur «eine neue Ostpolitik», une nouvelle politique pour l’Europe de l’est, qui aurait trois parametres : une PEV
Plus, un renforcement des relations euro-russes sur le fond d’une APC renegotie, ainsi qu’une une strategie
europeenne pour l’Asie Centrale (Kempe Iris, «A New Ostpolitik? Priorities and Realities of Germany’s EU
Council Presidency», p.2)
329
Commission des Communautes Europeennes, Communication adressee au Conseil et au Parlement Europeen
relative au Renforcement de la Politique Europeenne de Voisinage, Bruxelles, le 4.12.2006, COM(2006)726
final (http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com06_726_fr.pdf)
330
Erler Gernot, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 86
86
élevé au sein des sociétés européennes mettant le processus d’intégration européenne en
attente temporaire – si non en arrêt permanent. Ces evolutions risquent de frustrer et de
désillusionner les pays voisins 331 .
A) Les domaines du grand désillusionnement des pays partenaires
La frustration des pays voisins est due principalement à l’incapacité de l’UE d’employer
les outils appropriés – financiers, ainsi que politiques – pour produire de transformations
évidentes dans trois domaines d’importance cruciale pour la sécurité et le développement
économique de la région de la mer Noire.
En premier lieu, il s’agit du mouvement libre des personnes. En fait, les ressortissants
des pays voisins éprouvent souvent de sentiments d’humiliation quand ils doivent passer par
les procédures d’obtention de visa posées actuellement par l’UE 332 . Les règles de délivrance
restent si restrictives qu’elles déduisent de la PEV une partie considérable de ses atouts et de
l’attraction qu’elle pourrait exercer aux pays voisins 333 . Les préoccupations sécuritaires
européennes sont tout à fait justifiées. Toutefois, la facilitation de la circulation reste cruciale
afin que l’UE tienne ses promesses quant à l’élimination de lignes de démarcation et du fossé
entre les inclus et les exclus 334 . La perspective de permettre les voyages légitimes sans visa,
au moins dans le cas des pays voisins les plus avancés en matière de control des frontières 335 ,
devraient être considérée impérativement 336 .
En outre, la stimulation des contacts entre les peuples régionaux en niveau académique,
scientifique, entrepreneurial, activiste, ainsi que local, contribuera d’une façon significative à
la lutte contre l’impression d’une «Europe–château» 337 , qui sape l’effort de l’UE d’intégrer et
de stabiliser sa périphérie. Un point de la politique européenne de visa largement critiqué,
c’est l’offre de divers facilitations seulement sous la condition de conclusion d’un accord de
331
Erler Gernot, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 86-87
Mingarelli, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 87
333
indeed for an ‘ENP plus’ENP PLUS, p. 3
334
Ronald Asmus (ed), Next Steps in Forging a Euroatlantic Strategy for the Wider Black Sea, p.78
335
Tel est deja le cas de l’Israel. D’accords sur la facilitation du visa regime ont ete deja signes avec la Russie et
l’Ukraine. Les negotiations avec la Moldavie ont egalement commences. De negociations ont ete proposes a tout
les partenaires ayant conclu d’Action Plans (Emerson Michael, Noutcheva Gergana, Popescu Nicu, idem, p.1819)
336
Les voisins orientaux, en reconnaissant d’une facon realiste leurs manques dans le domaine du contrôle des
frontieres, ne demandent pas un regime general sans visa, mais plutot de regulations favorables et simplifies dans
certains cas, comme pour les entrpreneurs, les etudiants, les chercheurs, les touristes, les journalistes, les
represantants d’ONG, les fonctionnaires. (Mingarelli, idem, p. 87, Emerson Michael, Noutcheva Gergana,
Popescu Nicu, idem, p. 18)
337
Ronald Asmus, idem, p. 78
332
87
réadmission 338 . On ne doit pas ignorer le fait que la plupart des pays voisins ne disposent pas
les moyens financiers et techniques pour faire face à cette pratique en assurant aux
immigrants réadmis de conditions de vie humaines. Dans ce cas, l’offre d’assistance
financière de la part européenne faciliterait considérablement la situation.
En deuxième lieu, il s’agit de la vraie intégration économique des pays voisins. En
commun avec le libre mouvement des personnes, la libre circulation de produits constitue la
promesse principale de la PEV, selon le concept initial de laquelle les pays partenaires
participeraient au marché interne de l’UE. Pour y arriver l’élimination des obstacles tarifaires
et non tarifaires est indispensable 339 . Pourtant, on doit considérer plus attentivement de divers
points, qui ne semblent avoir été traités en détail. Le degrés d’accès au marché interne que les
pays membres de l’UE sont prêts à céder aux pays partenaires est un élément crucial 340 , ainsi
que de sujets liées à l’emploi de l’acquis européen par les pays partenaires. La politique
communautaire de concurrence, de même que le rôle de la Commission Européenne comme
garant des règles et médiateur indépendant des différends du marché unique nécessitent une
adaptation dans le cas des pays non membres qui toutefois participeront au marche 341 .
En outre, la perspective de libre commerce approfondi bilatéral – «deep free trade»342 devrait être considérée pour les partenaires les plus avancés et les plus empressés en matière
d’emploi des reformes économiques et juridiques nécessaires à l’adoption vite et efficace de
l’acquis communautaire. Dans le cas de l’Ukraine 343 , qui s’est entrée dans le processus de
négociations pour son adhésion à l’OCM (Organisation de Commerce Mondial), le terme
«deep free trade» est employé de plus en plus souvent. Bien que la Commission Européenne
dans sa Communication de 2006 sur le renforcement de la PEV se réfère à la possibilité de
promouvoir une association de libre commerce approfondi dans le cas de tous les partenaires
avec de Plans d’Action, l’UE s’est montrée très hésitante dans les cas géorgien et moldave en
338
A travers ces accords le pays partenaire est oblige d’accepter de nouveau les immigrants s’etant illegalement
entres dans l’Union Europeenne par leur propre terriroire – peu importe s’ils sont de ressortissants de ce pays ou
s’ils l’ont seulent traverse pour entrer a l’UE.
339
Mingarelli, The Black Sea Between the EU and Russia, p.87
340
Ronald Asmus (ed), Next Steps in Forging a Euroatlantic Strategy for the Wider Black Sea, p.76-77
341
342
Le libre commerce approfondi (deep free trade) est oppose au libre commerce simple (basic/simple free
trade), qui signifie l’elimination seulement des obstacles tarifaires a la libre circulation des produits. En
revanche, le premier inclut l’elimination egalement des obstacles non tarifaires, la liberalisation des services, de
reformes concernant la regulation et la gouvernance des services conformes a l’acquis europeen (Emerson
Michael, Noutcheva Gergana, Popescu Nicu, European Neighbourhood Policy Two Years on: Time indeed for
an ‘ENP plus’ENP PLUS, p. 16).
343
La Commission Europeenne a effectue en 2005-2006 une etude sur la faisabilité de libre commerce
approfondi entre l’Union Europeenne et l’Ukraine (Emerson, ENP+, p. 16) .
88
désillusionnant considérablement les deux pays sur les atouts qu’ils pourraient tirer de la
PEV 344 .
De plus, les concessions que l’UE a fait durant la dernière décennie concernant
l’élimination des obstacles au commerce des produits industriels conformément aux
négotiations au sein de l’OMC ne jouent un rôle important dans l’amélioration de l’équilibre
de ses relations commerciales avec les pays voisins puisque ces derniers sont bien loin d’avoir
une production industrielle 345 . Le seul domaine commercial, dont la reforme les pays
partenaires bénéficieraient considérablement, est celui de l’agriculture. Néanmoins, les
disputes intra-européens sur la réforme de la Politique Commune d’Agriculture compliquent
déjà assez la situation et ne permettront pas facilement l’élaboration d’un régime commercial
agriculteur plus favorable aux pays voisins.
Le troisieme domaine, dans lequel l’UE doit s’engager sérieusement, si elle souhaite
influencer et intégrer les pays partenaires de la PEV, c’est la gérance et la résolution des
conflits gelés. Même si l’UE procède vite à la construction de ses capacités en matière de
gérance de crises 346 , son bilan dans sa périphérie immédiate, dans l’espace de la PEV n’est
pas exactement spectaculaire. En fait, un facteur crucial vers cette direction constitue
l’intensification des missions europeennes au sein de la Politique Européenne de Sécurité et
de Défense (PESD). Neanmoins, en contradiction avec les missions civiles de la PESD, qui
pour de raisons de légitimité politique accrue ou de ressources nécessaires limitées semblent
être plus facilement acceptées par les pays membres de l’UE 347 , les missions militaires créent
plusieurs disputes intra-européens.
Il y a eu quelques contributions significatives dans le cas moldave, qui émerge comme
prioritaire pour l’UE étant donné l’extrême proximité de la Transnistrie et les conséquences
potentielles de ce conflit pour la sécurité européenne. En fait, l’UE a engagé un
Représentative Spécial (EUSR – European Union Special Representative) pour la
Moldavie 348 pour renforcer la contribution européenne à la résolution du conflit, ainsi que
préparer la participation européenne à l’implémentation d’un règlement potentiel du
344
La Moldavie a du meme subir l’elimination de son accord de libre echange avec la Roumanie après
l’adhesion de la derniere a l’Union Europeenne pour qu’elle se rende conforme a l’acquis communautaire sur la
protection commerciale (Emerson Michael, Noutcheva Gergana, Popescu Nicu, European Neighbourhood
Policy Two Years on: Time indeed for an ‘ENP plus’ENP PLUS, p. 16)
345
346
Il y a eu seize missions sous l’egide de la PESD jusqu’aujourd’hui.
347
Asmus, idem, p. 78
348
Il s’agit de Mr. Kalman Mizsei, dont le mandat a commence le 1 mars 2007 et a ete renouvelle le 1 mars 2008
pour encore une annee. Avant lui, il y a eu depuis 1 mars 2005 d’autres deux annees de service par Mr. Adriaan
Jacobovits
de
Szeged,
qui
a
ete
le
premier
d’assumer
ce
poste.
[www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1194&lang=en&mode=g]-site du Conseil Europeen.
89
conflit 349 . En outre, l’UE participe dans le mécanisme de négociations “5+2” 350 pour la
résolution du conflit en Transnistrie avec le statut d’observateur.
Depuis 2003 351 et suite aux demandes de plus en plus persistantes du gouvernement
moldave pour une médiation plus active dans le conflit transnistrien l’UE a émergé en acteur
diplomatique important en Moldavie, bien qu’elle ne participe officiellement aux format
institutionnalisé de négociations 352 . Au lieu de s’efforcer de devenir membre au processus de
résolution existant, qui manque d’efficacité a perdu largement sa crédibilité et sa légitimité
pendant les dernières années, l’UE essaie de prendre ses propres initiatives.
En fait, l’UE evoque le sujet du conflit transnistrien dans chaque sommet ou réunion
avec la Russie d’une façon de plus en plus intensive. De plus, le refus de l’UE via Javier
Solana de soutenir le «Kozak Memorandum» 353 en Novembre 2003 et son échec consécutif à
cause de son rejet par la Moldavie a rendu clair à tous les acteurs que sans le soutien européen
aucune solution viable et durable au conflit ne sera pas possible. Les missions diplomatiques
européennes en Moldavie deviennent de plus en plus fréquentes 354 et l’élite transnistrienne a
été sanctionnée par une suspension de l’offre de visas. Parmi d’autres initiatives on devrait
mentionner la décision de l’UE en septembre 2004 d’imposer un système de double control
quant à l’acier exporté de la Moldavie en Europe 355 . En outre, l’UE participe activement aux
discussions sur la nécessité d’internationalisation des forces de maintien de la paix 356 .
Le conflit transnistrien constitue également une bonne chance pour apprécier
l’importance de l’approche régionale de l’UE quant aux conflits vue l’interdépendance accrue
349
Popescu Nicu, “The EU and Transnistria. From Deadlock to Sustainable Settlement”, p. 7
Au cadre des negociations “5+2” participent les deux parties constituantes du conflit – le gouvernement
moldave et le gouvernement secessioniste de la transnistrie, ainsi que cinque mediateurs – trois garants, la
Russie, l’Ukraine et l’OSCE – et deux observateurs, l’Union Europeenne et les Etats-Unis.
[http://www.tiraspoltimes.com/news/transnistria_5_2_talks_sabotaged_by_moldova.html] – site, The Tiraspol
Times
351
En 2003 c’etait la premiere fois que l’Union Europeenne a participe – meme d’une facon inofficielle - a de
negociations sur le statut de la Transnistrie. Elle a ete presente, en fait, a la Commission Constitutionnelle,
composee de representatives moldaves et transnistriens, visant a créer une nouvelle constitution pour une
Moldavie unifiee. (Popescu, idem, p. 7)
352
Popescu Nicu, “The EU and Transnistria. From Deadlock to Sustainable Settlement”, p. 6-8
353
Le “Kozak Memorandum” a ete un effort de la Russie d’agir comme un mediateur direct entre la Moldavie et
l’entite transnistrienne, effectuee d’une facon secrete pour exclure tous les autres participants au processus de
negociations. Selon lui, en compensation pour la mediation russe a la resolution du conflit, la presence militaire
en Moldavie se continuerait jusqu'à 2020 (Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, The
Wider Black Sea Region: An emerging Hub in European Security, p. 54)
354
Une delegation permenante de la Commission a ete meme ouverte a Chisinau en septembre 2005.(Popescu,
idem, p. 9)
355
En fait, les exportations d’acier provenant d’usines en Transnistrie ne sont pas considerees legales si non
accompagnees par de certificats des autorites moldaves confirmant l’origine du produit. L’impact de cette
mesure europeenne a ete considerable en Transnistrie, qui a du reorienter sa production vers l’est, la Chine en
particulier (Popescu, idem, p. 7)
356
La creation d’une nouvelle force sous le contrôle commun de l’Union Europeenne et de la Russie est une
option consideree. (Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, idem, p. 53)
350
90
entre les pays de la région. En fait, c’était la pression exercée par l’UE au gouvernement
ukrainien de Yustchenko d’après - révolution orange 357 , de même que le désir de ce dernier
de vérifier à la pratique son rapprochement à l’UE, qui a permis la modification de la
politique ukrainienne précédente ambigue et peu favorable à la transparence douanière et la
souverainété moldave. La coopération ukrainienne en matière de control des services
douaniers et de lutte contre le trafic a été cruciale pour le succès de l’EUBAM 358 .
Dans le cas du Caucase du sud la présence de l’UE et sa contribution à la résolution des
conflits régionaux n’est pas si articulée que dans la Moldavie 359 , elle reste, en fait, assez
confondue encore. Il existe également un Représentative Spécial pour le Caucase du Sud 360 .
Pourtant, malgré le fait qu’aujourd’hui l’UE offre la plus grande partie de l’aide internationale
à l’Abchazie et l’Ossetie du sud, ses initiatives indépendantes restent limitées, tandis que sa
coopération avec l’OSCE, ainsi que les Nations Unis dans les divers processus de
négociations souffre d’incohérence 361 et d’hésitation 362 .
En contradiction avec la confiance de plus en plus évidente à ses capacités dans le cas
moldave, l’UE reste assez embarrassée quant à l’affrontement de l’influence que la Russie
exerce sur les conflits dans le Caucase, ainsi que de la dominance russe dans les processus de
négociations existantes 363 . Vu que de nombreux acteurs de la politique européenne préfèrent
adhérer à la logique de la Russie de traitement du Caucase comme son propre étranger proche
et éliminer considérablement de cette façon le potentiel transformatif européen pour ne pas
mettre le partenariat stratégique euro-russe en danger, l’UE se trouve encore loin de dénoncer
d’une façon ouverte, comme elle le fait de plus en plus dynamiquement en Moldavie, le
357
Ronald Asmus (ed), Next Steps in Forging a Euroatlantic Strategy for the Wider Black Sea, p. 76
L’Ukraine a meme mis en fonction, selon l’exemple de l’Union Europeenne, un accord douanier avec la
Moldavie en mars 2006, d’apres qui les produits d’origine transnistrienne qui sont exportes a l’Ukraine doivent
etre accompagnes par de certificats des autorites moldaves. (Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas,
Häggström Per, The Wider Black Sea Region: An emerging Hub in European Security, p. 54)
359
Dans le Plan d’Action signe entre l’Union Europeenne et la Moldavie en Fevrier 2005 il existe une section
entiere dediquee a l’engagement de l’Union Europeenne dans la resolution du conflit transnistrien. En general,
toute la politique europeenne face a la Moldavie dans le cadre de la PEV est construite autour la Transnistrie. Par
exemple, les ENP Country Reports sur la Moldavie incluent de references persistentes sur le conflit et de
mesures necessaires a prendre. (Popescu, p. 8)
360
Il s’agit de Mr. Peter Semneby, dont le mandat a commence le 1 mars 2006 et a ete renouvelle deux fois, le 1
mars 2007 et le 1 mars 2008 pour encore une annee. Avant lui, il y a eu depuis 7 jouillet 2003 Mr. Heikki
Talvitie,
qui
a
ete
le
premier
d’assumer
ce
poste.
[http://consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1037&lang=EN&mode=g]-site du Conseil Europeen
361
Dans le cas de l’Abchazie de representatives anglais, francais et allemands participent aux procedures sous
l’egide des Nations Unis, tandis que dans le cas de Nagorno Karabah la France participe au «Minsk» sous l’egide
de l’OSCE.(Emerson Michael, Noutcheva Gergana, Popescu Nicu, European Neighbourhood Policy Two Years
on: Time indeed for an ‘ENP plus’ENP PLUS, p. 20)
362
En 2006 l’Union Europeenne a refuse une proposition de l’OSCE d’assumer une de ses propres missions de
contrôle de la frontiere georgienne avec la Russie dans les deux entites seccesionnistes. (Emerson Michael,
Noutcheva Gergana, Popescu Nicu, idem, p. 20)
363
silk road studies, p. 60
358
91
soutien russe aux entités sécessionnistes en Caucase, de même que la promotion hypocrite par
la Russie du maintien de statut quo gelé.
Une contribution européenne tangible qu’on devrait mentionner, c’est l’établissement
du Groupe de Soutien de Frontières – EU Special Representative Border Support Team
(EUSR BST) 364 pour stimuler les reformes sécuritaires en Georgie, ainsi que renforcer le
control frontalier. De cette manière, l’UE a contribué considérablement à l’amélioration des
capacités opérationnelles georgiennes à travers la meilleure éducation des forces de police,
l’élaboration d’une stratégie efficace de gérance frontalière, de même que la stimulation de la
coopération entre les divers services sécuritaires georgiens (police, forces armées, patrols
frontaliers, services douaniers) 365 . Toutefois, malgré le fait que le Groupe produit de résultats
satisfaisants quant au renforcement de la sécurité au sein du territoire georgien contrôlé par le
gouvernement central, la portée de ses activités ne s’étend pas également dans les entités
sécessionnistes. Ainsi, la contribution européenne dans la gérance des conflits caucasiens
reste marginale.
B) Recherche d’incitations améliorées capables de surmonter les sentiments d’exclusion
Un paramètre important du renforcement de la PEV, c’est la différenciation plus accrue
et efficace de la part de l’UE entre les partenaires orientaux de la PEV. Selon une
classification effectuee par Michael Emerson, Gergana Noutcheva et Nicu Popescu 366 on
pourrait distinguer entre parmi les pays regionaux faisant partie a la PEV quatre groupes.
Ceux qui ont conclu un Plan d’Action se distinguent entre les «empresses» et les «passifs»,
tandis que ceux qui n’ont pas conclu un Plan d’Action entre les «peu disposes» et les
«exclus».
Cette differenciation permettra l’elaboration de politiques plus appropriees aux besoins
et mieux correspondant à l’effort de chaque pays. De cette façon, les plus engagés se
faciliteront à procéder plus vite à une association plus étroite avec l’UE et les moins engagés
auront d’incitations plus fortes à stimuler leurs reformes. Selon cette logique, une somme de
364
L’EUSR BST a ete etabli le 1 septembre 2005, en meme temps que l’extension du mandat de l’EUSR pour le
Caucase, en assumant le poste d’une mission precedente de l’OSCE en Georgie (Border Monitoring Mission).
Le Groupe comprend de fonctionnaires provenant de six pays membres europeens sous la commande de
Lieutenant
Colonel
suedois
Håkan
Rapp.
–
[www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1319&lang=EN] – site du Conseil Europeen
365
[www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1319&lang=EN] – site du Conseil Europeen
366
Emerson, Noutcheva, Popescu, «European Neighbourhood Policy Two Years on: Time indeed for an ‘ENP
plus’, p. 1, 24-25
92
politiques favorables doit etre offerte aux pays empresses, comme recompense, mais aussi
comme incitation pour la contituation de leur progres.
En premier lieu, il s’agit de la négociation et de la conclusion d’accords de nouvelle
génération qui substitueront aux Accords de Partenariat et de Coopération expirants et qui
incluront un agenda reformé, selon les principes de la PEV Plus, s’étendant à de sujets
économiques, de justice et d’affaires intérieurs, de politique étrangère et de sécurité, ainsi que
de dialogue politique. Néanmoins, après la référence initiale de ce prospect dans le document
de la Commission de 2004 sur la PEV, l’UE s’est montrée hésitante. En fait, seulement
l’Ukraine est entrée à la phase de négociation d’un tel accord depuis le mars de 2007.
D’ailleurs, la spéculation concernant le nom de ces accords montre la divergence d’approche
entre l’UE et les voisins, qui ne sont pas du tout favorables a l’option «Accords de
Voisinage», selon la proposition de la Commission, puisqu’une telle perspective signifierait
une exclusion permanente et une élimination de la perspective d’adhésion.
Une deuxieme proposition pour rendre la relation avec les partenaires les plus avancés
en matière de reformes plus attrayante, c’est leur association avec ou même leur participation
aux diverses politiques et programmes européens, qui selon leurs chartes pourraient accepter
de pays non-membres de l’UE. Il s’agit de politiques couvrant de sujets comme le control
frontalier, la sécurité alimentaire et la coopération de police parmi d’autres. Les pays
participants à la PEV pourraient également être admis comme observateurs au sein du
Parlement Européen et du Comité Economique et Social, ainsi qu’obtenir le statut du membre
associé au sein de l’Espace Européen Economique afin de participer à l’élaboration de
nouvelles règles de marché.
En troisieme lieu, l’adoption d’un discours plus ouvert et calme en matière de la
perspective future d’adhésion des pays les plus avances participant à la PEV est une
différenciation évidente des documents initiaux de la PEV, qui impliquaient que la PEV est
une politique distincte du processus d’élargissement, ainsi qu’elle ne comportait pas prospect
de future adhésion. Toutefois, la Commission a refusé de considérer le critère de la «capacité
d’absorption» de l’UE et de fixer ses frontières finales pour en exclure de façon permanente
de pays comme la Turquie et l’Ukraine. Elle s’est limitée à exprimer sa préoccupation de la
«capacité d’intégration» restreinte de l’UE manque de reformes internes institutionnelles
nécessaires. Cette approche permet bien l’éventualité future d’une continuation attentive et
sélective de l’élargissement après l’application efficace des réformes. Malgré les désaccords
entre divers pays membres sur la justesse de l’offre d’une telle perspective à l’Ukraine, qui est
le cas le plus pressant, la conviction se répand au sein de l’UE que l’adoption d’une position
93
absolument négative sur le sujet pourrait nuire les intérêts européens en agitant la Russie à
renforcer sa politique agressive vers les pays du voisinage.
En outre, l’importance de l’offre de la perspective du commerce approfondi bilateral,
ainsi que celle de l’amelioration du regime de visas ou meme de la possibilite des voyages
restreintes sans visa ont ete deja soulignees. Il s’agit, en fait, de deux aspects cruciaux quant
au renforcement de la PEV puisqu’ils touchent d’un cote deux defis predominants pour l’UE
dans la region de la mer Noire – l’integration reussie du marche regional au marche unique
europeen, ainsi que le control efficace des frontieres regionaux, et de l’autre cote deux
promesses – recompenses principales de l’UE vers les pays regionaux – la circulation libre de
personnes et de produits. Il s’agit alors d’une combinaison formidable, qui permettra a l’UE
de beneficier considerablement du potentiel economique regional tout en renforcant sa
securite, de meme qu’en promouvant dans la region de la mer Noire l’identite europeenne a
travers la restriction des fosses entre les pays membres et leurs voisins en matiere de la vie
quotidienne. De cette maniere, les trois approches du voisinage oriental via les prismes de la
menace, de l’opportunite, ainsi que du devoir d’unification se rencontrent.
De plus, on a deja mentionne la necessite d’approfondissement de l’intervention
européenne dans les conflits régionaux. Or, cette perspective est intimement lié au
développement de la portée et des capacités de la PESC, de même qu’à l’association plus
étroite entre la PEV et la PESC. Toutefois, les seuls liens entre les deux politiques
jusqu’aujourd’hui sont quelques invitations adressées par l’UEà de pays voisins pour
participer officiellement à de déclarations de l’UE concernant la PESC 367 . Il s’agit d’une
initiative largement symbolique 368 puisqu’elle ne s’étend encore au delà de la simple
communication, au niveau de la collaboration pratique et active entre les pays européens et les
pays voisins.
Pourtant, l’UE devrait offrir aux pays partenaires les plus engages d’incitations plus
attrayantes pour leur convaincre à se montrer plus empressés à contribuer activement aux
367
L’Ukraine et la Moldavie ont joui de cette possibilite dans plusieurs declarations de la PESC depuis mi-2005.
En fait, ils ont tous les deux soutenu la grande majorite des declarations europeennes concernant de sujets peu
important leurs propres interets. Cependant, quand il s’agit de declarations portant sur l’espace post-sovietique,
ils se sont montres moins prets a les soutenir vue la forte interdependance politique et economique qui
caracterise les deux pays avec d’autres anciennes republiques ex-sovietiques. Les Plans d’Action des trois pays
caucasiens se referent egalement a cette possibilite. (Emerson, Noutcheva, Popescu, «European Neighbourhood
Policy Two Years on: Time indeed for an ‘ENP plus’, p.19)
368
Cette association de declarations montre que la PEV s’integre peu a peu parmi les politiques europeennes en
developpant de liens avec tous les trois pilliers de competences de l’Union Europenne, apres les politiques
communautaires et la cooperation en matiere d’affaires interieurs et de justice. (Emerson, ENP+, p. 3)
94
projets de la PESC et aux missions de la PESD 369 , au moins à celles qui concernent la région
de la mer Noire et du Caucase et dans lesquelles leurs connaissances serviraient
considérablement. L’intégration des missions de gérance de conflits sous l’égide de la PESD à
la PEV, ainsi que le renforcement du rôle des pays partenaires au sein d’elles, sont cruciales
pour un rôle européen plus efficace dans les conflits. En fait, le manque de contribution de la
part des partenaires, de même que le manque des ressources dédiées par l’UE 370 , constituent
les deux facteurs les plus importants qui limitent le potentiel des activités européennes en ce
qui concerne les conflits.
Néanmoins, l’augmentation et la meilleure gérance des ressources budgétaires est un
sujet important non seulement pour la contribution européenne à la résolution des conflits,
mais également pour l’efficacité et l’amélioration de l’attraction que la PEV exerce sur les
pays voisins.
En fait, l’UE a engagé pour la période 2007 – 2013 11.2 billions euros provenant de son
budget dans l’Instrument de la PEV – European Neighbourhood Partnership Instrument
(ENPI), ça veut dire 32% plus que les 8.5 billions euros qui se sont dédiés pendant la période
2000 - 2006 au TACIS et au MEDA, les deux outils financiers européens précédents à
l’IPEV. Ce qui différencie le dernier des premiers, ce sont les types diversifiés d’intervention
financière que permet l’IPEV 371 . Parmi les nouveautés prévues en relation avec l’initiation de
l’IPEV sont comptés l’extra allocation de 300 millions euros visant à récompenser – avec
l’offre de fonds supplémentaires - les pays partenaires les plus performants en matière de
bonne gouvernance 372 , ainsi que l’émergence du domaine de l’éducation en place prioritaire
quant au soutien financier 373 .
369
Il existe quelques peu exemples de pays voisins qui ont contibue a de missions de la PESD, comme celui de
l’Ukraine qui a envoye une petite force a la Bosnie sous le commande de la mission locale de la PESD.
(Emerson, Noutcheva, Popescu, «European Neighbourhood Policy Two Years on: Time indeed for an ‘ENP
plus’, p.3)
370
Le financement des projets de la PESC et de missions de la PESD s’effectue a travers la contribution
volontaire de quelques pays membres specifiques. C’est pourquoi le budget de la PESC est toujours limite, ainsi
que l’allocation toujours prevue pour une periode restreinte, qui peut etre potentiellement renouvellee selon
l’engagement des pays contributeurs. EUBAM, EUTHEMIS, EUSR BST, en Moldavie et en Georgie, les
missions les plus reussies de l’Union Europeenne ont du subir une reexamination de leur efficacite chaque 12
mois, quand leur mandat expirait et quelques parmi elles ont du terminer sans produire les resultats expectes
manque de soutien financier au sein de l’Union Europeenne. (Moreira de Sousa Sofia, The Black Sea Between
the EU and Russia, p. 77-78)
371
Le TACIS se focalisait largement a de programmes d’assistance technique, qui ne pouvaient pas etre
employes facilement et avec grand succes, tandis que l’IPEV prevoyait egalement de fonds d’investissement ou
de soutien budgetaire direct aux pays partenaires. (Emerson, Noutcheva, Popescu,idem, p. 22)
372
Il y a eu de vifs debats sur cette nouvaute puisqu’elle est consideree d’augmenter davantage l’approche
bilaterale deja forte de la PEV, tandis que la PEV+ met beaucoup d’importance a l’encadrement des elements
bilateraux existants d’une logique plus regionale et multilaterale. Pourtant, en meme temps, elle veut egalement
rendre les recompenses conditionnelles plus fortes pour que le progres des plus empresses et les plus avances
95
De plus, l’établissement du Fond d’Investissement de Voisinage – Neighbourhood
Investment Fund (NIF) 374 au sein de l’IPEV constitue une initiative novatrice, qui élargira
considérablement les capacités de financement des programmes sous l’égide de la PEV 375 . Le
NIF est crucial au développement de liens solides coopératifs entre la Commission
Européenne et les Institutions Financières Internationales. Les deux côtés ensemble possèdent
d’énormes ressources financières, ainsi que de capacités élargies de formuler de politiques
analytiques adaptées aux nécessités de chaque pays différent. A travers leur collaboration
elles peuvent atteindre un meilleur mécanisme de conditionnalité 376 . Pour y arriver, elles
doivent toutefois renforcer la coordination de leurs pratiques puisque chacune d’entre eux
focalise sur de differents elements pour juger le progres et le succes de chaque programme 377 .
Partie 11
L’importance de l’approche régionale pour la coopération entre l’Union
Européenne et les pays de la mer Noire
On a vu que la différenciation plus forte entre les pays partenaires, de même que
l’avance de l’association avec l’UE en niveau strictement bilatéral, sous la condition de
poursuite efficace des reformes prévues constituent les piliers fondamentaux de la PEV Plus.
s’accelere. Dans ce cadre s’inscrit cette initiative. (Emerson, Noutcheva, Popescu, «European Neighbourhood
Policy Two Years on: Time indeed for an ‘ENP plus’, p. 23)
373
La Commission Europeenne a propose le lancement d’un Programme de Bourses de 209 millions euros –
pour la periode 2007 – 2010 - destine aux pays de la PEV, qui visera a accueillir a peu pres 1000-3000 etudiants
d’origine des pays voisins a d’universites europeennes chaque annee. Cette initiative sera d’importance
fondamentale pour la construction dans ces pays d’une elite d’orientation europeenne et de mentalite moderne et
cosmopolite (Emerson, Noutcheva, Popescu, p. 22).
374
700 millions euros se sont engages dans le NIF, qui seront utilises comme caution vers d’institutions
financieres internationales – Banque Europeenne d’Investissement, Banque Europeenne de Reconstruction et de
Developpement – pour attirer de fonds supplementaires (prets ou investissements)
375
Les prets de la Banque Europeenne d’Investissements pour la periode 2007-2013 sont prevus d’etre a peu
pres equivalents aux fonds dedies par la Commission a l’IPEV - 12.4 billions euros. Toutefois, la plus grande
partie de ces fonds, prets et investissements continue a s’orienter vers les voisins meridioanux. (Des 12.4 billions
euros seulement 3.7 s’adressent au voisinage oriental.)
376
Le point faible de la PEV est exactement le manque d’offre de la perspective d’adhesion comme recompense
conditionnelle en cas d’avance considerable dans le domaine des reformes. La synergie entre la Commission
Europeenne, les pays membres de l’Union Europeenne, de meme que les Institutions Financieres Internationales,
pourrait servir tres bien au l’elaboration d’une recompense alternative. Vu que les ressources restreintes dediees
par l’UE a la PEV constituent une de pleintes principales des pays partenaires – en commun bien sur avec le
manque de volonte politique, qui rend la PEV une procedure extremement bureaucratique et incomprehensible,
les capacites accrues d’une telle synergie pourraient avoir de consequences benefiques au financement en
commun des projets de la PEV
377
La Banque Europeenne d’Investissement s’interesse plutot a la viabilite financiere des projets, tandis que la
Banque Europeenne de Reconstruction et de Developpement, apprecie egalement la persistance sur de reformes
de gouvernance et de politique au sein de divers secteurs – principalement energie et transport.
96
Ce mode de fonctionnement est lié au modele des cycles concentriques, dont on a déjà parlé.
Selon lui, en fait, l’UE constitue le centre des tous ses cycles de relations. C’est elle qui est la
seule responsable de gérer sa périphérie à travers d’accords bilateraux 378 . Il s’agit alors
clairement d’un modèle unilatéral, qui considère les partenaires comme inférieurs et l’UE
comme l’acteur dominant qui est capable de les absorber et s’étendre vers son voisinage.
Pourtant, le modèle atteint ses limites quand l’UE n’est pas capable ou disposée d’exercer
cette puissance d’attraction vers son voisinage pour l’intégrer.
A ce point émerge alors l’importance de l’approche régionale pour l’attenuation des
points faibles du bilatéralisme. Dans ce contexte, l’obtention de l’équilibre le meilleur
possible entre les éléments bilatéraux et multilatéraux – régionaux de la PEV paraît
indispensable 379 . Pour certains, cette obtention d’équilibre conduirait à un rapprochement de
la dimension orientale et méridionale de la PEV – vu que tous les deux inclueraient
d’approches bilatérales et régionales 380 .
A) La position de l’Union Europeenne face au régionalisme
Depuis son début la Communauté Européenne a toujours promu la coopération
régionale, ainsi que la création d’organisations régionales. Après la fin de la guerre froide,
étant donné la limitation des divisions politiques et idéologiques il y a eu une nouvelle, même
plus intense, vague de régionalisme 381 et l’UE a joué un rôle très active dans ce processus en
378
Soit-il s’agit des «partenariats d’accession» quant aux pays de l’Europe Centrale, soit des «partenariats
europeens» dans le cas de l’Europe du sud-est, soit des Plans d’Action au sein de la PEV. (Gültekin-Punsmann
Burcu, Nicolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of cooperation and integration
around the Black Sea», p. 116)
379
Le manque d’approche bilatérale du Processus de Barcélone a été corrigé par la conclusion des Plans
d’Actions entre l’UE et les pays mediterraneens. De même, le complétement de l’approche entièrement bilatérale
de la PEV dans le voisinage oriental par une initiative régionale pour la mer Noire, ainsi que la conclusion
d’accords régionaux dans les domaines de l’énergie et du transport, améliorerait considérablement l’équilibre au
sein de la PEV. (Emerson Michael, Noutcheva Gergana, Popescu Nicu, European Neighbourhood Policy Two
Years on: Time indeed for an ‘ENP plus’, p. 2)
380
La Commission a, en fait, essayé en 2007 de faire venir ensemble tous les pays partenaires avec de Plans
d’Actions dans une conférence «pan–PEV». Toutefois, étant donné qu’il n’existe pas de perspective de
suspension de la structure institutionnelle mûre de Barcelone, l’UE a focalisé plutôt sur le lancement d’un cadre
si substantiel en niveau régional spécial au voisinage de l’est.
381
Par le terme «régionalisme» on comprend la coopération institutionnalisée – bien qu’elle puisse ne pas
prendre la forme d’une organisation régionale officielle – entre de pays qui se trouvent en proximité
géographique et qui partagent de valeurs, d’intérêts, d’identité, ce qui leur conduit à la coopération (régionalisme
construit de dedans). D’acteurs externes peuvent également stimuler le développement de coopération régionale
(régionalisme construit de déhors). (Smith Karen, «The EU and Central and Eastern Europe: The Absence of
Interregionalism», p.100). Selon un aspect alternatif, le régionalisme – spécifiquement dans le contexte européen
– c’est éxactement le développement de coopération au sein d’un groupe d’états en proximite géographique et
historique, qui toutefois se trouvent en rivalité à cause de désaccords politiques et d’intérêts divergents. Le
97
soutenant le développement d’une approche régionale quant aux relations avec ses
partenaires. En fait, l’UE préfère organiser son action face à d’autres pays de façon
collective 382 . Il existe plusieurs exemples d’interrégionalisme, ça veut dire de relations
institutionnalisées entre l’UE et d’autres blocs régionaux 383 . De plus, quand de divers pays
ont considéré la formation de groupes régionaux, l’UE leurs a fournit un soutien substantiel.
Sauf la conviction européenne que la coopération régionale constitue le fond, sur lequel
la paix et la prospérité de la région se développeront, ainsi que le dialogue politique s’étendra,
l’UE bénéficie considérablement de ses relations interrégionales puisqu’elles permettent à de
nombreux acteurs économiques européens d’exercer d’activités commerciales et d’investir
dans de marchés régionaux beaucoup plus larges et profitables que ceux de chaque pays
séparément vu la réalisation d’économies d’échelle 384 .
Toutefois, les relations de l’UE avec ses
propres voisins orientaux ne sont pas
caractérisées de ce type d’interrégionalisme. En fait, en Europe le processus qui prévaut, c’est
celui de l’intégration européenne, qui stimule de sa part l’émergence de groupes sousrégionaux tout au long de la périphérie européenne 385 . Les groupes sous-régionaux visent à
développer de relations coopératives entre leurs pays membres, à renforcer les intérêts
partagés parmi eux, qui en affaiblissant les lignes de démarcation créées par l’élargissement
des institutions euro-atlantiques uniront les pays y inclus et ceux en exclus dans une approche
sécuritaire commune dans leur sous-région 386 . A travers la coopération sous-régionale les
pays cherchent à renverser les conséquences négatives que leur statut périphérique –
«boundary zone», zone frontalière – pourrait potentiellement avoir pour leur association avec
l’Europe.
Le cas le plus réussi de sous-régionalisme en Europe est celui de l’Europe Centrale et
Orientale. Plusieurs groupes sous-régionaux se sont développés tout au long de la zone de la
régionalisme vise alors au rapprochement de leurs approches contradictoires. (Emerson Michael, The Black Sea
as Epicentre of the Aftershocks of the EU’s Earthquake, p.5)
382
Les stratégies que l’UE élabore, les programmes de soutien financier qu’elle prévoit, les accords qu’elle
conclut, sont souvent apercus dans un contexte régional, pour que les pays regionaux soient obligés de collaborer
l’un avec l’autre. (Smith Karen, «The EU and Central and Eastern Europe: The Absence of Interregionalism»,
p.101)
383
Le terme interrégionalisme se réfere aux relations entre de groupes régionaux ou sous-regionaux. L’UE
entretient de relations interrégionales assez développées avec les Pays de l’Afrique, de la Caraibe et du
Pacifique, les pays de la Communauté Andeenne, l’Association des Nations de l’Asie du sud-est, les pays de la
Communaute de l’Amerique Centrale, ainsi que le Conseil de la Coopération du Golfe. (Karen Smith, idem,
p.101)
384
Smith Karen, idem, p. 102
385
386
Bremmer Ian, Clement Sophia, Cottey Andrew, Dokos Thanos, «Emerging Sub-regional Cooperation
Processes: South-Eastern Europe, The Newly Independent States and the Mediterranean», p. 213
98
mer de Barents à la mer Noire 387 et ils ont réussi à vérifier la possibilité d’une coopération
entre les pays intégrés aux institutions euroatlantiques et leurs voisins 388 qui n’est pas à
somme nulle, qui présente d’intérêts pour toutes les parties constituantes.
L’UE a développé après la fin de la guerre froide de relations intensives avec ses voisins
orientaux, mais c’était toujours de relations bilatérales entre l’UE et chaque pays régional
séparément. Cette approche a permis la meilleure application de la méthode de
conditionnalité, ça veut dire elle facilitait le control par l’UE de l’avance des reformes
effectuées par chaque pays avant de l’en récompenser à travers l’offre de diverses mesures
positives. La conditionnalité a conduit bien sûr à la différenciation entre les pays selon le
rythme de leur processus réformateur. Par conséquent, bien que l’UE ait toujours encouragé
ses voisins de collaborer parmi eux, la méthode qu’elle pratiquement appliquait dans ses
relations avec eux a empêché l’obtention de résultats importants vers cette direction 389 .
En fait, les programmes européens visant à soutenir financièrement et techniquement le
processus de transition dans l’est de l’Europe étaient élaborés sur une base régionale. Chacun
correspondait à une sous-région 390 et faisait face à ses propres besoins et caractéristiques
spécifiques. Il s’adressait à tous les pays sous-régionaux sous les
conditions
391
mêmes termes et
. Pourtant, les accords conclus pour établir le cadre de coopération entre l’UE et
chaque pays sous-régional séparément, étaient totalement bilatéraux et constituaient les
bénéfices provenant de l’association avec l’UE totalement dépendants du progrès effectué par
chaque pays. Dans ce contexte, les pays sous-régionaux préféraient concentrer tous leurs
efforts au développement de leur relation bilatérale avec l’UE en réduisant ainsi
considérablement la coopération économique et commerciale entre eux.
Le bilatéralisme, la conditionnalité et la différenciation, trois caractéristiques
intimement liées avec la perspective d’adhésion pourraient peut être stimuler et accélérer le
progrès de chaque pays candidat. Par ailleurs, au lieu de stimuler une compétition positive
entre eux, ils pourraient également à travers l’isolation de quelques pays membres d’une sousrégion déstabiliser l’entente et la coopération au sein d’elle. Dans le cas de l’Europe Centrale
et Orientale (ECO), vu que le dossier de chaque pays candidat était jugée séparément par la
387
Barents Euro-Arctic Council (BEAC), Council of Baltic Sea States (CBSS), Central European Free Trade
Area (CEFTA), Central European Initiative (CEI), Black Sea Economic Cooperation (BSEC)
388
Tous ces groupes sous-régionaux comprennent un mélange des pays members à l’UE et l’OTAN, des pays
candidates et des pays, qui n’ont pas de perpective d’adhésion, soit à court terme soit pas du tout.
389
Smith Karen, «The EU and Central and Eastern Europe: The Absence of Interregionalism», p. 100
390
PHARE pour les pays de l’Europe Centrale et Orientale, CARDS pour les Balkans, TACIS pour les anciennes
republiques ex-sovietiques, MEDA pour les pays mediterraneens.
391
99
Commission Européenne 392 , plusieurs parmi eux avaient explicitement déclaré que la
première priorité de leur politique étrangère était l’adhésion à l’UE par peur que l’UE puisse
utiliser la coopération régionale entre eux comme une alternative à l’adhésion européenne et
par conséquent, bloquer, à court terme au moins, cette perspective 393 . De cette façon, chaque
tentative de l’UE de mettre un peu plus l’importance sur la coopération sous-régionale 394 a
échoué.
Cette tradition négative semble à péser lourdement dans la region de la mer Noire, qui
après les élargissements derniers constitue le nouveau voisinage oriental de l’UE. Malgré les
cas réussis d’adoucissement des caractéristiques bilatéraux à travers l’investissement
européen dans la coopération sous-régionale - Dimension Séptentrionale dans la mer Baltique,
Pacte de Stabilité dans les Balkanes, ainsi que Processus de Barcelone dans la Méditerranée,
l’UE avait jusqu’au présent hésité à approcher la région de la mer Noire au sein de cadres
régionaux. Ce comportement peut être expliqué par l’inquiétude européenne qu’une telle
initiative pourrait créer de frictions élevées avec la Russie, qui s’aperçoit comme l’hégémon
de la région. Ainsi, en dépit du fait que l’initiative pour la mer Noire se conforme en principe
avec les caractéristiques des trois initiatives mentionnées, qui pourraient être classées dans
une logique de regionalisme transformatif 395 et compensatoire 396 , elle n’a pas eu la même
évolution. En fait, la CEMN a plusieurs fois demandé une position de la part de l’UE plus
favorable au développement des relations interrégionales. Elle a même proposé à l’UE le
statut d’observateur sans recevant pourtant une réponse positive.
Néanmoins, cette approche attentive semble se modifier après l’adhésion à l’UE de la
Roumanie et de la Bulgarie, deux pays littoraux à la mer Noire et très activement participants
aux initiatives coopératives régionales. D’un côté, les deux pays ont explicitement promu au
sein des lobbies européens un renouvellement de l’intérêt européen dans la région et d’autre
392
L’UE avait proposé la conclusion d’un seul accord “Europe” – accord conclu avec chaque pays de l’Europe
Centrale et Orientale pour signaler leur statut d’association spéciale avec l’UE – avec l’Hongrie, la
Czechoslovakie et la Pologne. Toutefois, c’étaient ces pays qui ont réfusé.
393
Smith Karen, «The EU and Central and Eastern Europe: The Absence of Interregionalism», p. 103
394
L’approbation enthousiastique par l’UE du Visengrad Groupe (etabli en Fevrier 1991 par l’Hongrie, la
Czechoslovakie, la Pologne), le fort soutien à l’initiation de sa part d’une zone de libre commerce sous la forme
de CEFTA en 1992, ainsi que l’établissement d’un dialogue politique avec les deux groupes, sont quelques
signes caractéristiques. Toutefois, en 1997 cette relation interrégionale a été suspendue à l’initiative des pays de
l’ECO même si elle avait déjà évoluée en relation structurée avec plusieurs rencontres entre les deux côtés.
395
A travers ce type de régionalisme l’UE s’efforce non seulement de faire une region converger avec les valeurs
politiques, les structures économiques, ainsi que les règles juridiques de l’UE, mais aussi transformer la nature
des frontères et des identités nationales selon le modèle post-moderne, de façon que le processus
d’européanisation s’étend au déla des frontières de l’UE à sa peripherie. (Emerson Michael, «The EU’s New
Black Sea Policy», p. 258)
396
Via ce type de régionalisme l’UE s’efforce de fournir aux pays régionaux une incitation alternative à
l’adhésion, une compensation pour leur exclusion du processus d’élargissement.(Emerson Michael, idem, p. 258)
100
côté, l’UE elle-même a reconnu dans l’adhésion des deux pays un renforcement de sa
légitimité de s’engager d’une façon plus approfondie et plus cohérente dans la région en dépit
du mécontentement russe 397 .
B) La contribution de facto thématique de l’UE à la coopération régionale
L’UE a déjà une assez large tradition de promotion de la coopération multilatérale
dans la région de la mer Noire, mais dans un cadre thématique et de facto. Ca veut dire que la
principale approche reste bilatérale, mais quand il y a un besoin de traîtement d’un sujet dans
de cadres régionaux, l’UE prend une initiative relative de facto, adaptée aux conditions
spécifiques de chaque cas 398 . La coopération thématique dans les domaines de l’énergie, des
transports, de l'environnement, du développement rural, de la société d'information, de la
recherche, de la santé publique, des services financiers, de la gestion des frontiers, de la lutte
contre le trafic 399 et le crime organisé, des migrations, ainsi que des affaires maritimes
constitue certainement le noyau de l’engagement européen dans la région de la mer Noire.
Cette coopération thematique avec la participation de l’UE et d’autres acteurs externes
a été déjà décrite. Toutefois, l’importance de l’investissement aux réseaux d’énergie et de
transport doit être soulignée davantage puisque le succès dans ces deux domaines constitue
une des principales incitations d’expansion de la conviction en niveau régional que la
coopération multilatérale puisse fournir beaucoup d’avantages. En outre, les réseaux d’énergie
et de transport qui s’étendent au délà de la mer Noire stricto sensu, aux Balkanes, à l’Asie
Centrale, au Moyen Orient, ont en premier lieu montré l’importance de la géometrie et la
géographie variable dans la coopération régionale.
A part la coopération thématique, un autre facteur renforçant l’aspect multilateral de
l’approche européenne vers la région de la mer Noire, c’est l’initiation d’un espace
multilatéral de libre commerce simple – en contradiction avec le libre commerce approfondi
397
Au sein de la CEMN, les fonctionnaires russes ont plusieurs fois exprimé l’avis qu’une intervention de l’UE à
la coopération régionale ne serait pas bienvenue. (Emerson Michael, The Black Sea as Epicentre of the
Aftershocks of the EU’s Earthquake, p.6)
398
Cet a été le cas de l’EUBAM – European Union Border Assistance Mission, dans lequel l’UE a initié la
coopération entre la Moldavie et l’Ukraine en matière de contrôle de leur frontière commune, ainsi que le cas des
relations entre l’UE et le Caucase, dans lequel le dialogue politique a lieu en commun avec les trois pays
caucasiens. (Moreira de Sousa Sofia, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 93)
399
Etant donné que la mer Noire sert comme pont entre l’Europe et l’Asie Centrale, de laquelle les principales
menaces liées au trafic proviennent, l’UE a établi et financé pendant les cinq dernières années de programmes
coopératifs concernant le trafic de drogues, d’armes, de personnes, comme CADAP – Central Asian Drug Action
Programme (Programme d’Action contre les Drogues en Asie Centrale), ainsi que BOMCA – Border
Management Programme in Central Asia (Programme de gérance des Frontières en Asie Centrale). (Mingarelli
Hugues, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 76)
101
bilatéral - qui apaiserait la situation actuelle d’extrême bilatéralisme 400 . Pratiquement,
aujourd’hui il s’agit d’une somme de relations commerciales bilatérales entre l’UE et chaque
pays partenaire, tandis que ces derniers ne sont pas encouragés d’investir dans le libre
commerce entre eux. Etant donné le fait que plus ou moins tous les pays voisins visent à la
conclusion d’accords de libre commerce avec l’UE et par conséquent tous sont plus ou moins
prêts à employer dans leur commerce les mêmes règles conformes à l’acquis communautaire,
le manque d’un tel système multilatéral paraît étrange. En fait, son initiation simplifierait
d’une façon significative la structure actuelle compliquée des accords commerciaux. Selon
cette logique, la Commission Européenne a proposé le lancement de la Communauté
Economique de Voisinage – Neighbourhood Economic Community (NEC), dans laquelle les
pays partenaires les plus avancés participeraient en premier lieu 401 , mais qui aurait la vocation
de s’étendre peu à peu sur toute la périphérie européenne 402 .
C) Vers l’émergence de la dimension de la mer Noire
Malgré la multitude et la diversité de politiques européennes évoluées dans la région,
ce qui manque jusqu’aujourd’hui, c’est un cadre stratégique institutionnalisant la coopération
entre l’UE et la région de la mer Noire, un concept régional inclusif, qui va coordonner toutes
les politiques développées dans divers domaines. Une telle initiative pour la mer Noire
ajouterait la dimension régionale nécessaire au secteur oriental de la PEV, pour qu’un
meilleur équilibre soit atteint entre lui qui manquait cette caractéristique, et le secteur
méridional de la PEV qui avait déjà une institutionnalisation régionale assez mure.
a) Charactéristiques de la Dimension de la mer Noire inspirées d’initiatives précédentes
Dans cet effort d’établissement d’une Initiative pour la mer Noire l’UE a était
influencée considérablement par ses expériences précédentes en matière de lancement de
400
indeed for an ‘ENP plus’, p. 16
401
En ce qui concerne les voisins orientaux il s’agit principalement de l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie,
tandis que dans le cas des voisins méridionaux il s’agit du groupe «Agadir», qui inclut le Moroco, la Tunisie,
l’Egypte et la Jordanie (Emerson Michael, Noutcheva Gergana, Popescu Nicu, idem, p. 17)
402
Les pays de l’Espace Europeen de Libre Echange – European Free Trade Area (EFTA) seraient certainement
inclus (Suisse, Norvege, Liechtenstein, Islande), ainsi que la Turquie, qui jouit d’une association douanière avec
l’UE. De plus, les pays balkaniques – membres du «Central European Free Trade Agreement»(CEFTA)
pourraient y participer (Croatie, FYROM, Bosnie Herzegovine, Serbie, Montenegro, Albanie), de même que la
Russie, dans le cadre de son Espace Commun Economique avec l’UE (Emerson Michael, Noutcheva Gergana,
Popescu Nicu, idem, p. 17)
102
nouvelles initiatives régionales 403 dans sa périphérie ou de promotion d’initiatives déjà
existantes 404 . La nouvelle initiative multilatérale dans la région de la mer Noire s’inspirera
ainsi de celles dans la Méditerranée, la mer Baltique et les Balkanes, en combinant leurs
points forts et en évitant leurs faiblesses 405 . Quant au sujet d’établissement «de novo» d’une
structure régionale pour soutenir l’initiative ou non, l’Initiative pour la mer Noire rassemble
au cas de la Dimension Séptentrionale puisque la CEMN comme expression institutionnalisée
du régionalisme dans la mer Noire a été crée depuis 1992 et l’UE vient maintenant de le
renforcer à travers son engagement.
La Dimension de la mer Noire va promouvoir l’engagement des acteurs locaux dans son
développement en renforçant leur impression qu’il s’agit d’une conduite commune 406 et non
juste d’une politique qui les concerne, mais qui est élaborée par l’UE sans une participation
active de leur part. De cette façon, il y aura une amélioration significative de l’impression que
de nombreux voisins ont eu de la PEV, comme une procédure d’imposition des conditions
européennes à travers un système extrêmement bureaucratisé sans vraie consultation avec
eux 407 . Pourtant, elle devrait faire attention à la bonne répartition des responsabilités pour
qu’il n’y ait pas un rédoublage comme souvent s’arrive dans le cas de multiples acteurs.
Concernant alors la question qui sera l’acteur principal de cette initiative, l’UE doit penser si
elle va developper sa nouvelle dimension exclusivement à travers la platforme de la CEMN et
si oui comment elle peut arriver à un accord bien fonctionnant avec la Russie et la Turquie qui
constituent les acteurs dominants dans cette structure 408 .
En outre, la Dimension de la mer Noire devrait promouvoir l’engagement de la
communauté internationale dans la coopération et le développement de la région de la mer
403
Il s’agit du modèle régionaliste “Outside–In Model”. Dans ce cas l’UE a construit dès le début le processus de
régionalisme de côté stratégique, conceptuelle et administrative. Aucun mécanisme régional ne préexistait. Le
Partenariat Euro-Méditerannéen et le Pacte de Stabilité pour l’Europe du sud-est font partie de cette categorie.
(Tassinari Fabrizio, A synergy for Black Sea Regional Cooperation, p.3)
404
Il s’agit du modèle “Inside–Out Model”. Dans ce cas, en approchant une région l’UE se trouve face aux
mécanismes intergouvernementaux et non-gouvernementaux deja établis et décide de les mettre sous son égide
et de les soutenir. La Dimension Séptentrionale appartient à cette categorie. Elle a été lancée par la Finlande en
1997 et adoptée par l’UE en 2000, elle etait fondee, toutefois, sur de differents groupes régionaux préexistants.
(Tassinari Fabrizio, idem, p. 4-5)
405
Ces options variantes de coopération régionale dans la périphérie européenne composent le modèle des
«cycles olympiques», qui fonctionne d’une façon complémentaire à celui des «cycles concentriques» et attenue
les faiblesses de ce dernier, qui émanent du bilatéralisme et de la coopération inégale entre l’UE et chaque pays
partenaire. (Gültekin-Punsmann Burcu, Nicolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering
synergies of cooperation and integration around the Black Sea», p. 117)
406
Il s’agit du facteur “joint ownership” tiré de la Dimension Séptentrionale.(Tassinari Fabrizio, idem, p.5)
407
A part la PEV, qui a souffert serieusement de ce manque de légitimation, le Pact de Stabilité, ainsi que le
Partenariat de Barcelone, ont aussi fait l’objet de plaintes similaires de la part des pays partenaires
(méditerranées et balkaniques). (Tassinari Fabrizio, idem, p.6)
408
Emerson Michael, «Τhe EU’s Νew Black Sea Policy», p. 260
103
Noire 409 . Le rôle de l’UE dans l’élaboration d’une stratégie cohérente et inclusive pour la mer
Noire, fondée sur la promotion de valeurs euroatlantiques, est très important vu son
émergence comme acteur régional après l’adhésion de la Roumanie et la Bulgarie. Toutefois,
la coordination de ses initiatives avec celles prises par d’autres acteurs influençants dans la
région, comme les Etats-Unis, l’OTAN, ainsi que les diverses organisations économiques
internationales, est cruciale pour l’efficacite d’un projet de telle portée 410 .
Finalement, l’initiative européenne pour la mer Noire devrait focaliser sur
l’établissement d’une plateforme pour le développement du dialogue régional, la coopération
en niveau local, ainsi que le renforcement de la société civile afin que la confidence mutuelle
entre les peuples régionaux augmente progressivement 411 .
b) Options possibles d’organisation du nouveau cadre régional:
L’initiative roumaine versus le renforcement de la CEMN
En 2005, quand la nécessité d’une initiative régionale pour le voisinage oriental
complémentaire à la PEV a commencé à devenir évidente, sa forme d’organisation n’etait pas
claire. Plusieurs options ont été proposées 412 , par ailleurs le débat académique s’est focalisé
principalement sur deux parmi elles.
D’un côté, il y a eu l’option d’établissement d’un nouveau cadre de politique qui
incluerait tous les formats régionaux de coopération déjà existants et assumerait le rôle du
coordinateur des différents réseaux de coopération thématiques 413 . En revanche, la deuxième
option était l’intensification de la coopération entre l’UE et la CEMN. Concernant alors le
sujet de qui sera l’acteur principal de cette initiative, l’UE doit penser si elle va developper sa
409
Dans le cas du Pacte de Stabilité pour l’Europe du sud-est, l’UE a réussi à placer la région balkanique comme
une priorité pour la sécurité européenne et pour cela le soutien et la participation de la communauté
internationale ont été très actifs. Malgre sa proposition initiale par la Presidence Allemande de l’UE, il s’est
placé vite sous l’égide d’une alliance UE – Etats-Unis, qui a reussi a y faire participer tous les organisations
internationales rélatives au developpement économique (OSCE, Nations Unis, OTAN, Banque Mondiale, IFIs).
(Emerson Michael, idem, p. 260)
410
Pour une analyse plus detaillée de l’importance de la coordination entre l’UE et les autres institutions
internationales et euro-atlantiques, voyez Asmus Ronald (ed.), Next Steps in Forging a Euroatlantic Strategy for
the Wider Black Sea
411
Le succès du Processus de Barcelone dans ce domaine a été considerable.
412
Sauf les deux options principales, les autres propositions concernaient premièrement la focalisation sur la
GUAM vu son dynamisme quant aux reformes démocratiques, et deuxièmement l’établissement d’une initiative
«OTAN-mer Noire», qui signifierait un fort ancrage de la région aux institutions euro-atlantiques. (GültekinPunsmann Burcu, Nicolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of cooperation and
integration around the Black Sea», p. 117)
413
Le terme “political umbrella” a été très correctement employé pour décrire le nouvel forum inclusif.
(Gültekin-Punsmann Burcu, Nicolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of
cooperation and integration around the Black Sea», p. 118)
104
nouvelle dimension exclusivement à travers la platforme de la CEMN et si oui comment elle
peut arriver à un accord bien fonctionnant avec la Russie et la Turquie qui constituent les
acteurs dominants dans cette structure
Etant donné son nouveau statut stratégique de pays membre de l’UE, ainsi que de pays
littoral à la mer Noire, la Roumanie a commencé à s’apercevoir comme vecteur d’élaboration
au sein de l’UE d’une Dimension de la mer Noire en s’inspirant du rôle finlandais dans la
Dimension Séptentrionale 414 . En fait, depuis l’élection de Traian Basescu à la présidence du
pays en décembre 2004 la Roumanie traite la mer Noire comme une priorité de sa politique
étrangère 415 et s’efforce d’assumer un rôle plus influent dans la région en promouvant
l’intégration régionale, de même qu’en établissant de liens plus solides entre la région et l’UE.
Il y a eu un désillusionnement en Roumanie de l’efficacité restreinte de la CEMN. En
fait, l’accomplissement de projets coopératifs pratiques a été jugé limité, et selon l’approche
roumaine, c’est du à l’emploi de la CEMN comme une platforme pour la projection des
intérêts russes et turcs. De ce désillusionnement provient la détermination roumaine de
promouvoir l’intégration régionale au déla du cadre de la CEMN en lancant le Forum de la
mer Noire pour le Dialogue et le Partenariat – Black Sea Forum (BSF) for Dialog and
Partnership 416 . Il s’agit d’une initiative, à laquelle l’UE a contribué considérablement de côté
intellectuel, ainsi que les Etats-Unis de côté politique et financière 417 . L’idee derièrre le BSF
était l’organisation des conferences annuelles, d’evenements politiques de grandes
dimensions, pendant lesquels tous les pays de la région élargie de la mer Noire pourraient en
commun avec l’UE délibérer sur les priorités de la coopération régionale, tandis qu’en
attendant la coopération régionale thématique continuerait constamment. Il n’existait pas une
intention de création de structures institutionnelles permanentes, le BSF aurait un caractère
consultatif.
414
Le gouverenement roumain soutient que l’émergence de la région de la mer Noire en place prioritaire dans la
politique étrangère du pays ne contribuera seulement à l’amélioration de son statut international et au
renforcement de sa place dans l’UE, mais aussi à la consolidation de sa propre sécurité nationale en facilitant le
traitement de ses problèmes sécuritaires avec ses voisins, l’Ukraine et la Moldavie principalement. (Cornell
Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, The Wider Black Sea Region: An emerging Hub in
European Security, p.114)
416
Le lancement du Foru, de la mer Noire a été officialisé lors d’une conférence de sommet à Bucarest le 4-6
juin 2006 par les presidents de la Roumanie, la Moldavie, l’Ukraine, la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaijan. Il y
avait également d’hautes fonctionnaires turcs, bulgares, ainsi qu’américains.
417
Le «German Marshall Fund» des Etats-Unis a été l’initiateur et le donateur principal du «Fonds de la mer
Noire pour la Démocratie», qui a été établi lors de la première conférence du BSF à Bucarest. Cette initiative a
renforcé l’impression des pays régionaux qu’il s’agissait d’un projet pro-occidental, même pro-atlantique, ce qui
a été partiellement responsable pour la reception tiède qu’a eu le BSF dans la region. (Gültekin-Punsmann
Burcu, Nikolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of cooperation and integration
around the Black Sea», p. 119)
415
105
Toutefois, il existait dès le début de nombreux doutes concernant la capacité de la
Roumanie de s’émerger en moteur d’inclusion de la région de la mer Noire dans l’agenda
européen 418 . De côté conceptuel, la vision roumaine sur le régionalisme dans la mer Noire est
encore vague sans avoir fixé d’objets de coopération concrets et prioritaires. De côté
administratif, la Roumanie ne possède pas de structures si bien organisées pour soutenir une
telle initiative. D’ailleurs, la Roumanie est un acteur régional de taille moyenne et ses propres
capacités sont limitées. Le succès alors de ses initiatives se dépend largement de leur
approbation de la part des grands acteurs régionaux comme la Russie et la Turquie 419 . Ainsi,
le manque d’intérêt russe – et dans un degrès plus restreint aussi turc – pour une participation
à cette initiative pose de difficultés accrues pour sa viabilité.
En outre, vu son adhésion à l’UE, la Roumanie se trouve également – après la Grèce et
la Turquie, qui ont fait face au même problème à cause de leur relation plus approfondie avec
l’UE - face à de difficultés considérables quant à la compatibilité de la promotion du libre
échange dans la région avec le respect des règles européennes concernant le commerce et la
sécurité 420 .
Le Forum de la mer Noire a été employé dans le débat académique comme une étude de
cas pour la mise en place de l’option de l’ «umbrella politique». Par exemple, Michael
Emerson et Fabrizio Tassinari y ont détecté de signes de sa capacité de fonctionner comme un
mécanisme coordonnant les différents partenariats cooperatifs spécialisés, ainsi que les
différents cadres régionaux au sein de la dimension de la mer Noire. Pour décrire
explicitement le rôle du BSF, ils ont utilisé le terme «synergie», qui a été également adopté
plus tard par la Commission Européenne lors du lancement officiel de l’initiative europeenne
pour la mer Noire 421 .
En dépit de l’efficacité restreinte de la CEMN il existe de désaccords importants sur la
nécessité de créer de nouveaux mécanismes de coopération au lieu de s’efforcer de stimuler
ceux qui déjà existent 422 . Celle a été également la justification officielle employée par la
418
419
Cornell Svante E., Jonsson Anna, Nilsson Niklas, Häggström Per, idem, p.115-116
420
Par exemple, après son adhesion a l’UE la Roumanie a du eliminer son accord de libre commerce avec la
Moldavie afin de se conformer aux regles communautaires. (Emerson Michael, Noutcheva Gergana, Popescu
Nicu, European Neighbourhood Policy Two Years on: Time indeed for an ‘ENP plus’, p. 16)
421
Commission of the European Communities, Brussels, Communication from the Commission to the Council
and the European Parliament, “Black Sea Synergy - A New Regional Cooperation Initiative”, COM (2007) 160
final, 11.04.2007
422
106
Russie pour réfuser sa participation au Forum de la mer Noire 423 . Malgré l’effort de la
Roumanie d’élaborer un agenda qui n’offenserait pas la Russie, de même que de la presser
diplomatiquement pour assurer sa participation afin de fournir le Forum de la mer Noire avec
une légitimité accrue, le message de la part russe était très clair.
La Russie est, en fait, très hésitante à tolérer la prise d’initiatives importantes par
d’acteurs régionaux plus petits qui souhaitent toutefois jouer un rôle de chef en conduisant la
coopération régionale 424 . En outre, elle n’hésitera pas à empêcher le développement
d’initiatives qui ne l’ont pas inclue dès le début, qui ont procédé sans tenant compte de ses
propres intérêts. Brèf, la Russie a voulu clarifier qu’aucun projet coopératif ne sera pas
efficace si elle n’y fait pas partie d’une façon qui lui apportera d’influence dominante 425 .
Officiellement, la Russie soutient pour justifier son approche negative vers la nouvelle
initiative que le BSF pourrait être utilisé par d’organisations ou de pays occidentaux pour que
leurs opinions concernant la région de la mer Noire puissent être exaucées. Par contre, la
CEMN – en commun avec la BlackSeaFor - est la seule, selon la logique russe, qui peut servir
comme le fond de la coopération régionale 426 . Sa participation limitée aux pays régionaux
bien sûr maximalise la puissance de la Russie dans la région. De plus, la Turquie, elle aussi,
n’est pas en faveur d’un partage plus multilatéral du projet régionaliste dans la mer Noire,
qu’elle considère comme sa “propriété” vu son rôle dominant dans son initiation. Elle
souhaite reserver le rôle du chef à elle-même et la Russie 427 , dont le statut régional dominant
elle n’a pas pu contester.
Cependant, l’approche qui souhaite, au lieu du lancement de nouvelles initiatives
régionales coopératives - Forum de la mer Noire, CDC, ODED-GUAM - qui semble s’étendre
depuis 2005, la focalisation des efforts sur le renforcement des capacités opérationnelles de la
CEMN, n’est pas exclusive à l’axe russo-turc. Elle est également assez répandue dans le débat
423
La Russie a participé à la cérémonie inaugurale du Forum de la mer Noire seulement comme obsérvateur.
425
Socor Vladimir, “Moscow, Ankara Reluctant to Welcome New Black Sea Forum”
426
Selon les propres mots du Ministre des Affaires Etrangeres russe à l’epoche, Sergei Lavrov, “La focalisation
des efforts coopératifs des pays régionaux sur la CEMN, ainsi que la BlackSeaFor [coopération navale], qui deja
existent et fonctionnent, c’est la meilleure façon de resoudre les problèmes de la région” (Socor Vladimir, idem).
427
Cette entente entre Moscou et Ankara concernant leur intention d’assumer en commun un rôle de chef dans la
mer Noire apparaît également dans leur résistance coordonée à la proposition de l’OTAN d’étendre Active
Endeavor, son opération maritime sécuritaire, de la Méditerranée à la mer Noire, quelquechose que la Roumanie,
la Bulgarie, l’Ukraine et la Géorgie soutiennent fortement. La Russie, toutefois, en commun avec la Turquie, est
en faveur de la transformation institutionnelle de BlackSeaFor en organisation régionale de sécurité navale pour
qu’il puisse fonctionner comme une alternative à l’OTAN sous le pretexte que ses services ne soint pas
nécessaires grâce aux capacités russo-turques. (Socor Vladimir, “Moscow, Ankara Reluctant to Welcome New
Black Sea Forum”)
424
107
académique régional, ainsi qu’européen, même si les hésitations à cause de ses faiblesses
restent fortes.
En fait, la faiblesse la plus imminente de la CEMN paraît être son incapacité de
distinguer quelques domaines de travail substantiels et spécifiques pour focaliser sur eux au
lieu de persister à s’occuper de sujets qui visiblement n’ont pas d’intérêt régional puisqu’ils
sont plutôt gérés par les gouvernements nationaux 428 . Les objectifs, dont l’accomplissement
efficace reste dépendant de la coopération régionale à cause de leur nature transfrontaliere,
devraient constituer le champ prioritaire de travail de la CEMN. Cette dernière possede, en
fait, un grand avantage pour les traiter avec succès, celui de sa participation étendue et de son
initiation interne. Pourtant, ce type des sujets est traité souvent en dehors du cadre
institutionnel de la CEMN 429 , qui investit par contre une partie considérable de ses efforts
dans le traitement de sujets de politique générale 430 , dans lesquels son avantage comparé à
428
La grande variété qui caractérise les groupes de travail fonctionnant au sein de la CEMN confirme cette
affirmation. Il s’agit de 1)Developpement Economique et Commercial, 2) Coopération en matière de tourisme,
3)Communication, 4)Protection Environnementale, 5)Agriculture et Industrie agriculturelle, 6)Energie,
7)Réseaux de Communication Electronique, 8)Coopération Scientifique et téchnologique, 9)Information
Statistique et échanges d’archives, 10) Soins de santé et produits pharmaceutiques, 11)Transport, 12)Assistance
en cas d’urgence, 13)Lutte contre le crime (Emerson Michael, Vahl Marius, «Europe’s Black Sea Dimension –
Model European Regionalism, Prêt-à-porter», p. 9)
429
Dans le domaine énergétique, et plus specifiquement de la construction de tubes pour le transport de pétrole et
de gaz de la Caspienne vers l’Europe, les négociations pour la conclusion des accords s’effectuent plutôt entre
les entreprises énergétiques internationales et les gouvernements nationaux. Pourtant, malgré son absence de la
prise de decisions, la CEMN est suffisamment présente dans l’échange d’informations vitales, le dialogue sur
d’investissements stratégiques, de même que la coordination des politiques étatiques.
En outre, dans le domaine d’interconnection des réseaux électriques nationaux les développements cruciaux sont
promus dans leur plus grande partie par les entreprises étatiques d’électricité en collaboration avec les ministeres
résponsables. Néanmoins, la CEMN est la platforme la plus appropriée pour attirer les investissements et
l’assistance téchnique nécessaire pour une tâche si majeure que l’etablissement d’un marché régional
d’électricité. Dans le domaine de transport, il existe une initiative importante en niveau de la CEMN, celle du
Corridor Cyclique de la mer Noire (Black Sea Ring Corridor), qui toutefois nécessite une meilleure coordination
avec les initiatives de l’UE, Black Sea Pan-European Transport Area (Petra) et TRACECA, qui se developpent
independamment de la CEMN. De plus, dans le domaine environnemental la plupart de l’activite régionale
s’effectue également en dehors l’égide officielle de la CEMN. La Convention de Bucarest, le Programme
Environnemental pour la mer Noire, le Plan d’Actions pour la Réhabilitation et la Protéction de la mer Noire,
sont tous d’initiatives prises par les pays littoraux et financées par plusieurs sources internationales. De plus, le
rôle accru des pays du bassin de Danube, de Dniestr et de Don dans la protection de la mer Noire fournit l’UE
avec une influence augmentée vu l’implication de l’Europe Centrale et l’Europe du sud-est. Finalement, dans les
domaines de la pêche, ainsi que du tourisme, la CEMN montre également un complet manque d’action bien qu’il
s’agit de sujets d’extreme importance pour le développement des pays littoraux. (Emerson Michael, Vahl
Marius, idem, p. 11-14)
430
Il s’agit d’une part de domaines de politique, qui en depit de leur caractère principalement national et
doméstique possèdent une dimension régionale, même si sécondaire - télécommunications, science et
téchnologie, éducation et formation, développement de l’agriculture et sécurité alimentaire, coopération
entrepreneuriale, coopération en cas d’urgence, gérance de conflits, lutte contre le crime, le traffic, le terrorisme
– et d’autre part de domaines de politique, qui sont traités en niveau national ou même supranational et dans
lesquels la valeur ajoutée par l’approche régionale est extrèmement restreinte. Par exemple, la coordination des
politques commerciales des pays membres et l’établissement d’un espace de libre-echange dans la région de la
mer Noire figure entre les objectifs de la CEMN. Cependant, les engagements de quelques pays membres vis-avis l’UE - soit de membres, comme la Grèce, la Roumanie et la Bulgarie, soit la Turquie qui profite d’une union
douanière avec elle - ne leur permettent le libre commerce en niveau régional. La promotion par la CEMN d’un
108
celui de grandes organisations internationales économiques, qui s’en occupent également,
reste limité 431 .
De plus, la capacité opérationnelle de la CEMN bénéficierait considérablement du
renforcement du savoir-faire téchnique de son personnel. Vu la détermination de
l’organisation elle-même, mais aussi la demande de la part de l’UE pour une focalisation
accrue sur de projets concrets, techniques et coopératifs, l’expertise du personnel acquiert une
importance cruciale 432 . Ca augmente bien sûr les besoins financiers de l’organisation, dont le
budget reste extrêmement limité 433 .
A part l’approfondissement des capacités techniques de la CEMN, son élargissement
paraît également une perspective intéressante, qui lui apportera une légitimation plus accrue
concernant le traitement des sujets régionaux, ainsi qu’un enrichissement de ses intérêts, étant
donné que les candidatures actuellement en suspens (Iran, Uzbekistan) renforceront sa
dimension énergétique. En outre, la CEMN devrait considérer la perspective de la géométrie
variable 434 pour approcher ou même inclure complètement peu à peu dans sa structure
institutionnelle les domaines d’activité qui restent actuellement hors son cadre. Il est très
important que la CEMN puisse procéder à la poursuite d’une activité avec seulement les
membres qui y sont intéressés 435 malgré le désaccord des autres. Cette possibilité rendrait
légitimes les activités qui jusqu’aujourd’hui se règlent dans un niveau multilatéral entre
espace de libre échange semble logique seulement dans le cadre d’une zone potentielle pan-europeenne de libre
échange ou dans le cas ou la CEMN emploi de géometrie variable et exclut de l’espace de libre-echange les pays
ayant de responsabilités vis-a-vis l’Europe. Dans ce cas, toutefois, elle risque de perdre la légitimité provenant de
sa participation étendue et se transformer en une imitation de la CEI ou de GUAM. (Emerson Michael, Vahl
Marius, «Europe’s Black Sea Dimension – Model European Regionalism, Prêt-à-porter», p. 14-15)
431
Par exemple, les sujets de developpement macroéconomique et de gouvernance entrepreuneuriale constituent
également l’objet d’intérêt de la Banque Mondiale, du Fonds Monetaire International, ainsi que de l’OCDE, dont
les capacités de financer et de mettre en œuvre leurs politiques sont considérablement plus accrues.
432
Le fait que jusqu’aujourd’hui la grande majorité du personnel de la CEMN est composée de diplomates ne
contribue pas à cette amélioration du profil téchnique de l’organisation.
433
Il s’agit à peu près d’un million de dollars. Vu la situation économique difficile de la plupart de ses membres,
il ne semble pas probable que le budget de la CEMN lui-même puisse augmenter significativement dans les
années à venir pour satisfaire les forts bésoins téchniques. Cependant, l’association plus étroite avec l’UE à
travers l’obtention par la dernière du statut d’observateur ou même de membre pourrait fournir le savoir-faire des
experts européens. En outre, le coût administratif et technique pourrait diminuer via le partage avec d’autres
institutions du siège ou de quelques facilités techniques (par exemple le partage du siège à Istanbul avec le
Programme Environnemental pour la mer Noire). (Emerson Michael, Vahl Marius, idem, p.16)
434
L’option de la géometrie variable est également liée à la nécessité de surmonter l’obstacle du processus
décisionnel rigide de la CEMN, qui est fondé sur le consensus. Il y eu plusieurs discussions au sein de
l’organisation concernant une modification possible de ce système afin que la CEMN puisse fonctionner plus
dynamiquement et efficacement. Toutefois, en manque de solution au vrai problème, on cherche de substituts, de
politiques alternatives qui pourrait contribuer au renouvellement structurel et institutionnel de la CEMN.
(Gültekin-Punsmann Burcu, Nikolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of
cooperation and integration around the Black Sea», p.122)
435
Par exemple, en 1996 huit pays membres de la CEMN ont signé un accord sur la coopération régionale dans
le domaine de l’industrie de puissance electrique malgré l’abstention de la Turquie, la Bulgarie et la Roumanie.
109
quelques pays régionaux indépendamment de la CEMN 436 . La géometrie variable fournirait à
la CEMN également la possibilité de collaboration avec un groupe d’états et d’acteurs plus
élargi, ce qui est crucial pour l’application efficace et réussie de la politique dans quelques
domaines. A cause de la nature régionale et transfrontalière des problèmes et des défis, la
participation aux politiques élaborées au sein de la CEMN d’autres pays adjacents, également
concernés, acquiert une grande importance 437 .
Au cas où l’option de l’intensification de la relation entre l’UE et la CEMN prévaudrait
contre celle de l’ «ombrelle politique» et, par conséquent, la CEMN soit distinguée parmi les
cadres régionaux comme la plus appropriée pour un partenariat privilégié avec l’UE, les
mesures de spécialisation de la CEMN, ainsi que d’adaptation rationnelle à ses véritables
capacités, d’un côté, et aux vraies besoins de la région, d’autre côté, décrites ci-dessus, se
montreront cruciales pour la viabilité de la coopération régionale.
436
La CEMN reste toujours très attentive face aux risques de fragmentation provenant d’une telle evolution.
D’ailleurs, l’exemple de la CEI reste caractéristique. Cette dernière a promu la participation à option, selon
laquelle chaque membre a eu le droit de choisir à quelles activités il voulait participer. Cette politique a eu de
grave impact sur la cohésion des pays membres. L’erosion graduelle de l’organisation conduit lentement à sa
substitution partielle par d’autres forums plus restreints en matière de participation, comme la GUAM ou la
Communaute Economique Euroasienne, qui sont plus homogènes. Toutefois, il existe de nombreux cas, dans
lesquels un groupe de pays membres plus restreint paraît plus approprié pour traiter certains sujets, comme les
six pays littoraux à la mer Noire en matière de politique environnementale, maritime, ainsi que de pêche.
L’établissement de la possibilité de coopération approfondie entre quelques membres spécifiques permettrait le
maintien dans les objectives de la CEMN de quelques sujets qui malgré leur fort aspect régional étaient
auparavant poussés en dehors. L’UE a, d’ailleurs, également appliqué la geometrie variable avec succès dans le
cas du regime Schengen, ainsi que de l’Union monétaire. (Emerson Michael, Vahl Marius, «Europe’s Black Sea
Dimension – Model European Regionalism, Prêt-à-porter», p. 18)
437
Par exemple, toute politique environnementale pour la mer Noire qui ne prend pas en considération la
pollution créée par la Danube et n’incluent pas les pays de son bassin, est condamnée à l’echec. De même, toute
politique énergétique qui ne tient compte du rôle de l’Iran et des autres pays de la Caspienne, est également
incomplète.
110
c) La géometrie variable de la nouvelle dimension
L’option de l’ “ombrelle politique”, d’établissement d’un nouveau cadre coordonnant
toutes les initiatives coopératives spécialisées, a été dominante pendant la période 2005-2006.
D’importants chercheurs – Tassinari et Emerson parmi autres - ont adhéré à cette logique en
raison de leur préoccupation de ne pas céder à la CEMN une compétence générale sur la
totalité de la nouvelle initiative. Les deux raisons principales pour cette méfiance face à la
CEMN sont rélatifs à la position dominante de la Russie au sein de la CEMN et par
conséquent, l’inconvenance de la CEMN de fonctionner comme la base institutionnelle pour
l’organisation de la coopération régionale 438 . En premier lieu, il s’agit de l’effort de la Russie
de maximaliser le monopole de Gazprom et sa liberté d’action en matière énergétique dans la
région de la mer Noire et en deuxième lieu, il s’agit de son effort d’éliminer la promotion de
la démocratie dans la région, initiée par les révolutions de couleur. Pourtant, l’énergie et la
démocratie sont parmi les domaines principaux qui imposent une coopération régionale
approfondie. Ils ne peuvent pas être exclus d’une telle initiative. Ainsi, le mécanisme de l’
“ombrelle politique” établit un equilibre délicat: d’un côté, on évite la marginalisation totale
de la CEMN, qui priverait erronément l’initiative régionale de son savoir-faire précieux, et
d’autre côté, on dégage la coopération régionale des dysfonctionnements potentiels que la
concurrence avec les intérêts russes, mais aussi turcs, pourrait entraîner dans de domaines
cruciaux.
Les domaines les plus appropriés pour faire partie à l’initiative multilatérale dans la mer
Noire sont bien sûr ceux qui possédent un véritable et fort côté régional. Etant donné que la
plupart des initiatives régionales – l’exemple de la CEMN est imminent - se sont rendues
inefficaces et entrées dans une phase de passivité à cause de l’extension extrême de domaines
de leur action, une restriction des objectifs multiples conformément aux vraies capacités et
aux besoins prioritaires, paraît indispensable. D’ailleurs, la coopération dans les domaines de
l’environnement, du transport, de l’énergie, de la sécurité interne, de même que de la
promotion de la démocratie est déjà la plus mûre en matière d’institutionnalisation 439 .
Spécifiquement, dans le cas des trois premiers, il s’agit de domaines avec un caractère
fortement technique 440 et dans lesquels l’UE a eu jusqu’aujourd’hui une activité considérable.
438
Emerson Michael, «The EU’s New Black Sea Policy», p. 262
Tassinari Fabrizio, A Synergy for Black Sea Regional Cooperation: Guidelines for an EU Initiative, p. 6
440
Dans le cas du régionalisme technique, il est décidé, selon de critères objectifs et dépolitisés, que de
differentes politiques publiques seraient mieux organisées en niveau géographique plus large que le national à
cause de l’existence de problèmes qui dépassent les frontières et qui imposent la coopération régionale ou à
439
111
La multitude de domaines d’action, d’acteurs, ainsi que la diversification de la
participation dans chaque domaine ou du degré d’engagement de chaque acteur sont
stupéfiantes. De plus, comme on a déjà expliqué dans la première partie, les frontières
géographiques de la région de la mer Noire restent floues et leur définition dépend de
l’objectif de la coopération, qui chaque fois engage de différents pays et acteurs dans la
participation 441 . Il s’agit alors d’une géographie variable qui impose également une géométrie
variable en matière de la coopération régionale dans chaque domaine. Ce qui a été proposé
alors pour faire face à cette réalité régionale compliquée, c’est une structure organisationnelle
fondée sur la géométrie variable, qui permettrait de formats différents pour chaque domaine
de coopération, chacun avec de participation et d’organisation diversifiée, un modèle de
divers partenariats entre les acteurs du noyau du processus régionaliste dans la mer Noire
d’une part, et de divers acteurs qui y participent selon le domaine d’activité d’autre part. De
cette manière, un réseau de différents mécanismes spécialisés de portée géographique et de
participation flexibles pourrait conduire sans la création de nouveaux organes et outils 442 à
l’élaboration d’une stratégie régionale plus efficace puisque chaque domaine serait traité par
les acteurs qui y ont l’intérêt le plus accru.
Dans les domaines de l’énergie et du transport, le Baku Initiative pourrait servir comme
la platforme organisationnelle la plus appropriée puisqu’elle inclut tous les pays littoraux de
la mer Noire, ainsi que les pays de la mer Caspienne, qui y ont un rôle accru. La participation
de la Commission Européenne à travers la Direction Générale pour le Transport et l’Energie,
ainsi que des pays membres 443 , est évidente. En outre, dans le partenariat pour l’énergie,
l’ODED-GUAM pourrait participer vu sa forte dimension énergétique, de même que la
cause de la nécessité de ressources très élevées pour faire face au problème, ce qui constitue sa solution par un
seul pays impossible. Ca veut dire que si on choisissait de traiter le problème en niveau national, l’effort serait
probablement inefficace. Par contre, l’existence d’objectifs communs, dont l’obtention tous les pays régionaux
bénéficient et qui n’offensent pas les intérêts vitaux spécifiques de personne, garantit que tous s’engagent dans le
traitement du problème en niveau régional avec succès. Les sujets rélatifs à la protection environnementale et à
la pêche sont d’exemples caractéristiques. (Emerson Michael, the EU’s new Black Sea Policy, p. 255-256)
441
Par exemple, l’activité de l’UE dans le domaine de transport se focalise sur les corrideurs – axes prioritaires
de direction est-ouest, qui traversent la mer Noire et s’étendent jusqu'à l’Asie Centrale. Par contre, l’UE n’a pas
montré un intérêt croisé à l’amélioration de l’infrastructure autour de la mer Noire, qui toutefois constitue une
priorité dans l’agenda de la CEMN, qui a soutenu une initiative grècque, «la Rue des Argonauts», un projet de
construction routière qui unira la Grèce, la Bulgarie, la Roumanie, la Moldavie, l’Ukraine, la Russie, la Géorgie,
ainsi que la Turquie entre eux comme un anneau. (Chrysanthopoulos, The Black Sea Between the EU and
Russia, p. 60)
442
Le terme «synergie», elaboré dans le débat académique et employé également par la Commission Européenne
signifie exactement cette absence de nouvelles structures et la restriction dans un rôle de coordination de
politiques et d’initiatives déjà éxistantes.
443
En manque d’une politique commune d’énergie, la compétence d’action dans ce domaine est partagée entre
l’UE et les pays membres. La Commission Européenne n’est pas autorisée d’agir en exclusivité.
112
CEMN, la Commission Economique des Nations Unis pour l’Europe 444 , les Etats-Unis, les
IFIs, de banques et d’entreprises privées qui seraient intéressées d’investir dans les projets
d’infrastructure sous l’égide de Baku Initiative.
L’énergie est le plus grand défi dans la région de la mer Noire et celui avec les plus
fortes implications géostratégiques. L’UE se dépend fortement des importations énergétiques
provenant de ressources externes. Près de 50% de la consommation énergétique est importé
aujourd’hui et selon les prévisions de l’Agence Internationale de l’Energie, cette dépendance
va s’accroître à long terme - vers 70% en 2030. La Russie, le Moyen Orient, de même que
l’Afrique du nord sont les sources principales d’importations. Toutefois, la diversification des
sources, ainsi que de routes de transit de l’énergie vers l’Europe, est cruciale pour la
sécurisation de l’approvisionnement énergétique. Dans cette logique, l’importance de la
région de la mer Noire, de même que du Caucase, de la Turquie, des Balkans et de l’Europe
de l’est, comme espaces de transit énergétique augmente constamment 445 puisque
l’importance de la mer Caspienne, ainsi que de l’Asie Centrale, comme sources alternatives
d’énergie, s’accroit de plus en plus. En outre, la majorité des pays de la mer Noire et de la
Caspienne ont de forts intérêts dans le domaine énergétique 446 , soit comme producteurs –
Russie, Azerbaijan, Kazakhstan, Turkmenistan, Iran, soit comme pays de transit – Russie,
Turquie, Géorgie, Bulgarie, Roumanie, Ukraine, Grèce, Albanie, FYROM, soit comme
consommateurs préoccupés de leur forte dépendance des importations russes, qui souvent est
exploitée par la Russie pour de raisons politiques – Arménie, Géorgie, Moldavie, Ukraine.
Une approche régionale à l’energie a été ajoutée recemment aux politiques
principalement bilaterales de l’UE avec ses voisins orientaux. On a deja parlé du Baku
Initiative et de l’INOGATE. Toutefois, l’importance du rôle de la mer Noire et de la
Caspienne dans la politique énergétique de l’UE n’a pas été considérablement soulignée dans
le récent Green Paper de la Commission sur l’énergie, probablement de peur qu’on ne touche
pas de sujets vitaux et sensibles pour le partenariat eurorusse. En dépit de la rhétorique plus
aggressive que l’UE a développé après les arrêts de flux énergétique par la Russie en 2006 et
2007, elle est encore loin de pouvoir la transmuter en action politique. Dans cette logique, le
partenariat énergétique de la Synergie de la mer Noire pourrait viser à un transit de gaz et de
petrole diversifié, hors le contrôl exclusif russe. Pour y arriver l’UE a besoin d’engager de
444
UNECE - United Nations Economic Commission for Europe
Il est attendu que dans les annees à venir à peu près la moitié des importations énergétiques européennes
traverseront la mer Noire. (Celac Sergiu, Vahl Marius, «Ready for a Breakthrough: Elements for a European
Union Strategy Towards the Black Sea Region», p. 181)
446
445
113
capitaux financiers et diplomatiques considérables dans le soutien technique et politique des
projets d’infrastructure.
De même, dans le partenariat pour le transport, sauf les pays de la mer Noire, ainsi que
ceux de la mer Caspienne, qui participent au Baku Initiative, la participation des IFIs –
banques (ΕΙΒ, EBRD), de l’OSCE, de l’UNECE serait énormément utile. Les transports
constituent un domaine crucial pour le développement économique régional, ainsi que
l’intégration réussie du marché régional au marché unique européen. Pourtant, le mauvais état
de maintien de l’infrastructure, qui en plus est insuffisante, les blockages fréquents, le manque
de sécurité dans les cas de transit via de regions en crise, ménacent sévèrement l’efficacité et
la ponctualité des transports. Les initiatives européennes dans le domaine ont été déjà décrites
– TRACECA, Baku Initiative, ainsi que le tracé de l’axe centrale et de l’axe du sud-est. Le
partenariat de transport de la Synergie de la mer Noire doit se fonder sur une meilleure
coordination de ses initiatives en visant à trois objectifs : l’amélioration des infrastructures
conformement aux axes tracés, la facilitation des transports entre différents modes de route
(routiere, maritime, ferrovière), de même que l’élimination des divers obstacles nontarriffaires aux transports (bureaucratie, contrôles longues, retardes).
Dans le partenariat pour l’environnement la base organisationnelle pourrait etre fournie
par DABLAS, un group visant à coordonner les actions des états littoraux à la mer Noire,
ainsi que les pays du bassin de la Danube, la Commission pour la mer Noire et la Commission
pour la Danube, la Commission Européenne à travers la Direction Générale pour
l’Environnement et la Pêche, de même que les pays membres de l’UE, le Département des
Nations Unis pour l’Environnement Global 447 , de banques, ainsi que d’IFI’s, d’ONG’s
environnementaux, l’Organisation des Nations Unis pour l’Alimentation et l’Agriculture. Un
objectif pragmatique pour le partenariat pour l’environnement de la synergie de la mer Noire,
c’est l’osmose entre l’approche intersectorielle/pluridisciplinaire de la Commission pour la
mer Noire - et du BS-SAP, comme plan d’action - avec la methode d’implementation plus
ciblee, le savoir-faire de DABLAS. De cette facon, le BS-SAP pourrait etre applique a la
pratique et engendrer de veritables projets. En ce qui concerne de la peche, le partenariat
multilateral devrait focaliser sur la codification des accords bilateraux entre les pays littoraux
a la mer Noire sur la preservation de la peche de la mer Noire. Pour l’instant, les evaluations
sur son etat, sa qualite sont assez vagues. Pour cette raison, une solution serait l’extension de
447
UN Global Environment Facility (GEF)
114
competence de la Commission Generale pour la peche dans la Mediterranee – General
Fisheries Commission for the Mediterranean (GFCM) 448 egalament a la mer Noire 449 .
Le domaine de la securité interne traiterait de sujets comme le contrôle des frontières, le
trafic, les migrations. Vu qu’au sein de la CEMN deux accords rélatifs 450 ont été signés, elle
constitue probabelement la platforme d’organisation la plus appropriée dans ce domaine. A la
coopération régionale concernant la sécurité interne, à part des pays membres de la CEMN,
les pays de l’Asie Centrale pourraient également participer étant donné que la majorité de
menaces provient de cette région. De plus, la participation de la Commission Européenne à
travers la Direction Générale de Justice, Libérté et Sécurité, en commun avec les pays
membres de l’UE, serait indispensable. En outre, l’OSCE, le Conseil d’Europe 451 , les Nations
Unis à travers l’Organisation Internationale pour la Migration pourraient contriber
considérablement à la coopération régionale. Une coordination etroite avec le gouvernement
americain, l’Interpol, la Europol, ainsi que divers think tanks qui y specialisent serait
egalement utile. La cooperation en matiere de securite interne pourait viser a l’echange
d’informations entre les institutions responsables des pays regionaux – police, departement de
migration, patrols de frontieres, autorites douanieres, ainsi que celles de l’UE, a d’evaluations
quant a l’actions de reseaux criminels dans la region, de meme qu’a l’etablissement d’un
systeme de portee regionale pour le rassembement et le stockage des informations.
Le domaine de la democratie inclut de sujets rélatifs à la protection de droits humains,
de règle de la loi, de liberté de la presse, de gouvernance transparente, politique et
économique. La CEMN, bien qu’elle se soit occuppée avec ces sujets en niveau de
déclarations ministerielles et de discussions avec la Commission Européenne et les pays
membres de l’UE, n’a rien considérable à montrer en niveau pratique. En outre, la
participation à la CEMN d’une Russie, qui s’oriente vers un modele de gouvernance de plus
en plus autoritaire, ne constitue la meilleure qualification pour l’organisation. En revanche, la
dynamique democratique qui a conduit aux revolutions de couleur en Georgie et en Ukraine,
tend a qualifier davantage l’ODED-GUAM ou encore plus la CDC pour assumer le role du
448
La GFCM a ete organisee sous l’egide de l’Organisation des Nations Unis pour l’Alimentation et
l’Agriculture (FAO).
449
La Roumanie, la Bulgarie, la Turquie, ainsi que la Commission Europeenne font deja partie de la GFCM.
Apres l’elargissement dernier de 2007, cette derniere pourrait bien participer au partenariat environnemental
pour la mer Noire. (Tassinari, A Synergy for Black Sea Regional Cooperation: Guidelines for an EU Initiative, p.
7)
450
Il s’agit d’un Accord sur le crime organisé, signé en 1998, et un autre sur l’assistance en cas d’emergence due
à d’accidents naturels ou provoqués par l’homme. (Tassinari Fabrizio, idem, p.9)
451
Les plans d’action des voisins orientaux se réferent aux mécanismes multilateraux fonctionnants sous l’egide
de l’OSCE - OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings - et du Conseil d’Europe - Council of
Europe Group of States Against Corruption (GRECO). (Tassinari Fabrizio, idem, p.9)
115
cadre organisationnel dans ce domaine. La cooperation regionale sur la promotion de la
democratie pourrait viser a la mise en place d’une serie de sessions, lors desquelles on
evaluerait l’etat de la democratie dans chaque pays membre de la CDC par le biais de rapports
rediges par d’universitaires et de think tanks independents, d’ONG’s, d’observateurs de la
Commission Europeenne, des pays membres de l’UE, du Conseil d’Europe, de l’OSCE et du
gouvernement americain, ainsi que des autres etats membres de la CDC. La participation des
pays littoraux a la mer Noire et des pays adjacents, de l’ODED-GUAM, ainsi que la CEMN
est consideree egalement importante pour que le cadre de travail soit le plus inclusif que
possible.
Selon le modele du nouveau cadre et en contradiction avec celui d’intensification des
relations avec la CEMN, la nouvelle initiative regionale ne cederait a cette derniere le role de
la force conductrice que dans l’un des cinq partenariats, celui de la securite interne
En conclusion, Emerson et Tassinari ont utilise le recemment propose Forum de la mer
Noire – Black Sea Forum – comme mecanisme coordonnant les cinque partenariats de la
dimension de la mer Noire en donnant un veritable sens dans le terme «synergie» puisqu’il ne
s’agit pas d’une nouvelle institution. Le Forum de la mer Noire aura plutot le caractere d’un
sommet a base reguliere, d’un evenement politique de grandes dimensions, pendant lequel
tous les pays membres de la CEMN pourraient en commun avec l’UE deliberer sur les
priorites de la cooperation regionale dans la mer Noire sur le fond deja insitutionnalise des
partenariats a geometrie variable. De cette facon, la dimension de la mer Noire atteindra la
plus grande inclusivite possible sans toutefois voir son dynamisne se reduire egalement a
cause des faiblesses inherents a la CEMN 452 .
452
Selon Emerson, la CEMN constitue un exemple caracteristique de «regionalisme institutionnel». Il s’agit, en
fait, d’une organisation, qui a etabli une structure institutionnelle large et complete, sans que ca soit toutefois
defini quelles sont les veritables fonctions de ces structures. Cette approche est liee au «regionalisme eclectic»,
selon lequel il existe dans la region une impression qu’un type de cooperation regionale doit etre organisee –
parce qu’il y aura une valeur ajoutee de l’unification des competences jusqu’ici divisees entre les autorites
nationales, meme s’il n’est pas encore clair quels seront ses objectifs et son mode de fonctionnement. De cette
facon, on commence par de declarations politiques generales et de listes vastes d’activites cooperatives potentiels
en attendant qu’a travers un processus darvinien, et d’exlusion d’activites non appropriees, on aboutira a une
liste restreinte de domaines de cooperations vialbe. Cependant, dans le cas de la CEMN cette evolution n’a pas
ete atteinte a cause des capacites administratives et les ressources financieres limitees des pays regionaux.
Toutefois, cette premiere explication evidente de l’efficacite restreinte de la CEMN dissimule egalement de
dysfonctionnements frequents entraines par de problemes fondamentaux, par l’incompatibilite meme entre les
acteurs regioanux. Il s’agit d’un «regionalisme dysfonctionnant». Cette incompatibilite est due a la hostilite entre
les acteurs regionaux, exprimee par les multiples conflits geles, ainsi qu’aux differentes approches de l’UE face
aux pays regionaux, qui les divisent en categories differentes. (Emerson, the EU’s new Black Sea Policy, p. 257)
116
Partie 12
La création d’une nouvelle strategie régionale
A) Débat sur la convenance d’une telle initiative
La période avant le lancement de la Synergie de la mer Noire a été accompagnée d’un
vif débat académique concernant la convenance ou la véritable nécessité d’une telle initiative
à ce moment là. Il existe plusieurs universitaires ou experts, qui ne croient pas qu’une
nouvelle initiative est ce qui manque de l’engagement européen dans la région de la mer
Noire 453 . En fait, selon eux, les rélations bilatérales detaillement développées avec les pays
régionaux en combinaison avec l’approche multilatérale thématique, quand une telle approche
paraît nécessaire, sont capables d’établir une présence forte et efficace de l’UE dans la région.
En revanche, ce qui manque, c’est la solution efficace des problèmes et des divisions
intraeuropéens pour que l’UE soit en position de mettre à la disposition du processus
régionaliste les ressources financières nécessaires et la volonté politique cruciale, tant désirée
par les pays régionaux.
Chaque nouvelle initiative doit viser à une valeur ajoutée 454 , dont on va bénéficier en y
adhérant. Si les pays régionaux ne sont pas convaincus que la nouvelle initiative constituera
une avance dans leurs relations avec l’UE, le manque d’une participation active et fière de
leur part mettra l’efficacité de l’initiative en risque. Sans les outils capables de produire
d’actions efficaces, l’établissement d’un nouveau cadre risque de rester piège dans la
production seule d’institutions et de déclarations. Or, les pays régionaux sont déjà assez
désillusionnés de la tendance de l’UE de les introduire dans de nouvelles initiatives, pleins
d’esperences concernant leur futur, et de se trouver après dans un processus, qui en ayant
perdu vite son dynamisme, n’est rien plus qu’une «bureaucratie déclarative». C’est pourquoi
ils préfèrent souvent la poursuite bilatérale de leurs relations avec l’UE à leur engagement
dans de cadres multilatéraux qui vont désorienter leur focalisation sur le progrès de leur
association avec l’UE sans pourtant qu’ils en tirent d’avantages concrets.
De plus, cette tendance européenne de traiter les problèmes régionaux à travers de
procedures multilatérales conduit à la nécessité d’une sélection très détaillée concernant les
453
454
Moreira de Sousa Sofia, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 92-93
Moreira de Sousa Sofia, idem, p. 92
117
domaines qui peuvent constituer l’objet d’une telle coopération 455 , tandis qu’un modèle mixte
fondé sur la coopération thématique et le bilatéralisme parait assez plus flexible.
Pourtant, il existe d’autres experts, qui considèrent le lancement d’une nouvelle
dimension régionale pour la mer Noire, pleine de dynamisme, au déla des Plans d’Action
dépassés et les différents projets thématiques épars, comme la solution appropriée pour que
l’UE augmente sa confiance en soi et ses capacités dans son voisinage oriental 456 . Bien que
l’UE, comme acteur post-moderne, se distingue de puissances modernes – Etats-Unis, Russie
– par le fait qu’elle ne se limite pas seulement à l’exploitation des ressources énergétiques de
la région ou de son potentiel géostratégique, mais qu’elle s’intéresse également à la promotion
des valeurs démocratiques et libérales, ainsi qu’à l’établissement de structures étatiques
fondées sur la bonne gouvernance, elle se trouve toutefois au millieu d’un «grand jeu», un
combat constant entre les acteurs principaux pour l’éxtension de leur influence. Tout en
préservant ses propres qualités distinctives alors, l’UE ne peut pas rester hors ce jeu. Elle a
besoin d’un cadre, au sein duquel les intérêts convergents, mais aussi divergents de l’UE, des
Etats-Unis, de la Russie pourraient être discutés d’une manière ouverte et coopérative 457 .
En fait, il existe deux approches quant à l’engagement de la Russie dans la nouvelle
initiative régionale pour la mer Noire. D’une part, celle déjà mentionnée, qui vise au
rapprochement russe de la politique européenne dans une mentalité plus coopérative 458 ,
comme le souhaitent ses partenaires stratégiques, et d’autre part, celle qui est assortie plutôt à
455
Par exemple, Tassinari souligne que la résolution des conflits, ainsi que les sujets securitaires («hard
security»), la politique commerciale, de même que la politique rélative à l’éducation et la culture constituent de
cas caractéristiques de domaines non appropriés pour un traitement en niveau régional. Ca ne veut pas dire, que
ces domaines ne sont pas prioritaires pour le progrès économique et politique régional. Toutefois, il paraît que
leur inclusion dans un cadre régional n’aurait pas quelquechose important à offrir, différent des efforts qui déjà
ont lieu dans d’autres cadres. (Tassinari, A Synergy for Black Sea Regional Cooperation: Guidelines for an EU
Initiative, p. 10)
456
Stüedemann Dietmar, The Black Sea Between the EU and Russia, p. 94
457
L’importance de l’integration de la Russie dans le nouveau cadre regional pour la mer Noire est soulignée par
plusieurs experts. Selon Hugues Mingarelli, chaque approche qui n’incluse pas la Russie, est condamnée à
l’echec (The Black Sea Between the EU and Russia, p.95). Selon Gernot Erler, la Dimension Séptentrionale, qui
a réussi à intégrer la Russie dans un programme de coopération efficace, pourrait constituer un modèle pour la
Dimension de la mer Noire (idem, p. 95). Selon Ivan Krastev, l’idée que la région de la mer Noire pourrait
devenir partenaire de l’UE à l’exlusion de la Russie, c’est une idée irréaliste (idem, p.94). Pourtant, selon
Krastev, l’option, selon laquelle la Russie poursuivrait ses relations avec l’UE au sein d’un cadre multilatéral
initié par la dernière, comme une simple partie constituante de la région de la mer Noire, ne paraît pas probable
puisqu’elle s’apercoit clairement comme une puissance dominante dans cette région, égale à l’UE (idem, p.9394). C’est pour cela qu’elle insiste au partenariat bilatéral.
458
Conformement à cette logique, l’UE devrait développer sa coopération régionale avec tous les pays membres
de la CEMN (la Russie inclue). La Synergie de la mer Noire constitue une sorte de complément régional à la
dimension bilatérale de la PEV en ce qui concerne le voisinage oriéntal. La Russie ne participe pas à la PEV, elle
a développé toutefois une relation bilatérale assez mure avec l’UE sur le fond de l’accord des quatre espaces
communs qui rassemble considérablement à la mentalité des Plans d’Action de la PEV. De cette façon, la Russie
pourrait théoriquement être incluse dans la dimension multilatérale pour la mer Noire. (Emerson Michael, «Τhe
EU’s New Black Sea Policy», p. 265)
118
la mentalité des combattants de la Russie au sein de l’UE, et qui vise à amener la Russie à
changer sa politique autoritaire et hégémonique vers son «étranger proche» par peur que son
influence dans la region s’elimine drastiquement 459 .
B) La marginalisation des nouveaux cadres et l’actualité persistante de la CEMN
Malgre les espérences accrues qui ont accompagné le lancement des nouveaux cadres
régionaux pendant la période 2005-2006 et la conviction étendue à l’epoche au sein de la
communeauté académique que cette tendance ambitieuse conduirait peu à peu à un fort et
radicalement novateur engagement de l’UE dans la région de la mer Noire sous la forme
d’une nouvelle initiative qui les incluerait tous et coordonnait leurs activites, l’evolution de
leur progrés n’a pas été si encourageant pour cette perspective.
En ce qui concerne le Forum de la mer Noire, il n’a pas pu développer une raison d’être
concrète et convaicante pour surmonter les accusations qu’il ne constituait rien de plus qu’un
forum de déclarations anti-russes, en suivant ainsi le destin d’ODED-GUAM et de la CDC,
qui également ont largement échoué d’offrir la valeur ajoutée nécessaire à la coopération
régionale 460 . En outre, l’effort de la Roumanie de le promouvoir auprès les institutions
européennes, ainsi que de renforcer sa position dans la région, s’est trouvé face à l’effort
parallèle de la Russie, avec le soutien turc et grec, de promouvoir la CEMN comme un cadre
majeur, sinon le seul, des relations entre l’UE et la mer Noire 461 . Il est caractéristique que le
réglement de la Commission sur la Synergie de la mer Noire ne mentionne le Forum de la mer
Noire que comme la platforme appropriée pour l’engagement de la société civile dans la
coopération réionale, tandis qu’il évite toute réference aux autres cadres récemment lancés.
Ainsi, lors de son effort constant de trouver la solution la plus efficace pour
l’engagement de la région de la mer Noire dans une coopération multilatérale, l’UE a
actualisé l’option d’intensification des relations entre l’UE et la CEMN. Cette option était
459
Conformement à cette deuxième approche, l’UE devraient développer sa coopération régionale dans la mer
Noire exclusivement avec les partenaires de la PEV à l’exclusion de la Russie. (Emerson Michael, «Τhe EU’s
new Black Sea Policy», p.265). Cette approche considère la Russie non comme un collaborateur, mais comme
un rival, qui exprime un modèle politique concurrent. A travers cette coopération l’UE renforcera encore plus
l’attraction qu’elle exerce aux pays régionaux et de cette façon plusieurs entre eux s’orienteront vers le modèle
européen en s’efforcant de quitter la sphère d’influence russe. (Krastev, xoris titlo, p. 93)
460
Socor Vladimir, “Black Sea Forum Seeking its Rationale”
461
La contribution de la Grece a la promotion graduelle pendant les discussions dans le Conseil des Ministres
d’une position plus favorable a la focalisation sur la CEMN a ete considerable. Ainsi, de references prometteuses
ont ete inclues dans le reglement de 2006 sur le renforcement de la PEV, ainsi que celui de 2007 sur la Synergie
de la mer Noire. (Gültekin-Punsmann Burcu, Nikolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering
synergies of cooperation and integration around the Black Sea», p.120)
119
longtemps marginalisée dans l’élaboration conceptuelle européenne à cause des résultats
limités de la première phase de ce rapprochement inter-institutionnel 462 . Pourtant, la
deuxième phase, dépuis 2004, se caractérise d’une assez plus grande dynamique de promotion
– diplomatique et administrative – de la part de la CEMN, de même que d’une connaissance
assez plus pragmatique et solide de ses capacites et ses atouts. L’action qu’elle a developpe,
ainsi que le dialogue qu’elle a pu etablir avec l’UE, ont influence considerablement
l’elaboration de la Synergie de la mer Noire.
C) Caracteristiques et faiblesses de la Synergie de la mer Noire
Le reglement de la Commission sur la Synergie de la mer Noire 463 a adopte plusieurs
idees deja developpees dans le debat academique ou même par la realite dynamique regionale.
En premier lieu, il soutien l’idée de la synergie puisqu’il y a une forte persistance sur la
négation de création de nouvelles structures institutionnelles. Il est clair que l’UE n’a pas
l’intention de développer une nouvelle politique indépendante, mais un complément aux
politiques préexistantes bilatérales - le processus de négociations de pré-adhésion dans le cas
de la Turquie, la PEV dans le cas de l’Ukraine, de la Moldavie, et des trois pays caucasiens, le
Partenariat Stratégique fondé sur les quatre espaces communs dans le cas de la Russie, de
même que le processus d’association et de stabilisation dans le cas de la Serbie et de l’Albanie
- qui coordonnera l’action de l’UE et des pays régionaux en niveau régional. L’objectif de la
Synergie de la mer Noire est alors de stimuler la coopération régionale au sein de la mer
Noire, ainsi qu’entre la région de la mer Noire et l’UE. De plus, le réglement adopte l’idée de
l’inclusivité la plus grande possible quant à la participation des pays régionaux 464 , ainsi que
celle de la géometrie variable 465 . En outre, il soutient l’idée de la flexibilité en matière de
462
Durant la première phase, dès 1996 jusqu’à 2000, chaque partie s’est resteint à la reflexion inachevee sur le
contenu politique et le format institutionnel possible de leur interaction. Le réglement de la Commission
Européenne en 1997, “Regional cooperation in the Black Sea area: State of play, perspectives for EU action
encouraging its further development”, ainsi que le document de la CEMN de 1999, “Platform for cooperation
between BSEC and the EU”, constituent le comble de cette reflexion. (Gültekin-Punsmann Burcu, Nikolov
Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of cooperation and integration around the
Black Sea», p.117)
463
La publication du reglement a suivi de discussions intensives entre la Presidence Allemande de l’UE et les
pays membres appartenant egalement a la region de la mer Noire, notamment la Grece, la Roumanie et la
Bulgarie.
464
La reference a l’inclusivite montre le degrés, dans lequel la marginalisation du Forum de la mer Noire a cause
de sa reception problematique de la part russe, a influence la pensee europeenne.
465
La portee de l’activite de la cooperation regionale pourrait s’etendre au dela de la region de la mer Noire
stricto sensu, vers la mer Caspienne, l’Asie Centrale, de meme que l’Europe du sud-est. La cooperation regionale
de la mer Noire se caracterisera alors d’un fort element interregional puisque elle aura de liens solides avec
d’autres strategies – principalement avec la Strategie de l’Union Europeenne pour l’Asie Centrale.
(reglement,p.3)
120
coopération avec de différents cadres régionaux existants 466 , ainsi qu’avec de programmes
coopératifs soutenus par d’autres organisations internationales ou d’autres pays 467 .
Néanmoins, dans le Réglement sur la Synergie de la mer Noire la liste de domaines de
coopération est assez plus ample 468 , comportant treize options possibles 469 . Pourtant, en
étudiant la structure de la liste, les domaines prioritaires pour la coopération régionale sont
toujours evidents. La réference dans les premières places de la démocratie, de la sécurité
interne, de l’énergie, du transport, ainsi que de l’environnement souligne davantage leur
importance.
En outre, ce qui est évident dans le réglement, c’est une orientation vers un profil
téchnocratique plus focalisé sur de projets concrets, thématiques et spécialisés, loin d’aspects
politiques. Ce déplacement de “high politics” à “low politics” signifie l’émergence de
nouveau de l’influence de la CEMN dans la coopération régionale puisqu’on a abandonné le
profil assez fort politique d’initiatives, comme la CDC, le BSF, GUAM, pour s’orienter plutôt
vers la persistance de la CEMN de s’abstenir de sujets sensibles qui pourraient entraîner de
frictions parmi ses membres 470 . Toutefois, l’inclusion aux objectifs de la coopération de sujets
«sensibles» rélatifs à la promotion de la démocratie, de la bonne gouvernance, ainsi que de la
société civile, au respect des droits de l’homme, à la résolution des conflits gélés, de même
466
Malgre le fait que la CEMN est identifiee comme le partenaire principal de l’UE dans la mer Noire, la
possibilite de developper de cooperation avec d’autres cadres regionaux n’est pas exclue. (Gültekin-Punsmann
Burcu, Nikolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of cooperation and integration
around the Black Sea», p.121)
467
Il s’agit de programmes sous l’egide des Nations Unis, de l’OSCE, de l’OCED, du Conseil d’Europe, ainsi
que du “Black Sea Trust for Regional Cooperation” of the German Marshall Fund of the United States.
468
La Commission Europeenne a alors adopte le cas d’un «regionalisme eclectic» pour la mer Noire. La
demande pour une dimension regionale pour le voisinage oriental a ete forte et elle a suivi cette tendance sans
pourtant avoir pense sur une stricte selection de domaines d’activite ayant un veritable cote regional. En fait, a
l’exclusion des affaires securitaires (hard security) et de defense, elle considere tous les sujets potentiellement
preoccupant une organisation regionale comme de domaines possibles d’activite. Il s’agit certainement d’une
periode d’experimentation puisque bientôt les peu domaines avec un grand potentiel regional se distingueront a
travers le processus darwinien de selection naturelle et ca sera clair quels domaines parmi eux resteront
seulement un objet de bureaucratie, et quels obtiendront la dynamique necessaire pour avoir un progres
substantiel. A ce point la, toutefois, la Commission Europeenne presente une difficulte de s’adapter aux
exigeances de son role quant a la promotion de la cooperation regionale. Par contre, elle semble fonctionner
comme quand on negotie un par un les chapitres du processus bureaucratic et un peu automatique de preadhesion ou meme de conclusion de plans d’action de la PEV pour localiser les convergences et les divergences
avec l’acquis communautaire (Emerson, the EU’s new Black Sea Policy, p. 264)
469
1) la promotion de la democratie et de la bonne gouvernance, ainsi que le respect des droits humains, 2) la
gerance des mouvements et le renforcement de la securite, 3) la gerance et la resolution des conflits geles, 4)
l’energie, 5) le transport, 6) l’environnement, 7) la politique maritime, 8) la peche, 9) le commerce, 10) les
reseaux de recherche et d’education, 11) la science et la technologie, 12) l’emploi et les affaires sociaux, 13) le
developpement regional. (Reglement, p.3-8)
470
Gültekin-Punsmann Burcu, Nikolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of
cooperation and integration around the Black Sea», p.120
121
qu’à la coopération interparlementaire, prouve que l’UE n’a pas rénoncé son rôle
transformatif dans son voisinage en faveur de cette approche téchnocratique 471 .
En ce qui concerne l’incitation de la Commission Européenne à une coopération
régionale plus approfondie en matière de gérance et de résolution des conflits gélés, il existe
de doutes considérables quant aux capacités de l’UE d’agir vers cette direction en niveau
régional, vu que ses tentatives jusqu’aujourd’hui de s’y engager, n’ont pas été très
pérformantes à l’exception seulement du conflit transnistrien 472 . L’évaluation des résultats de
la médiation européenne dans le conflit actuel en Ossetie du sud offrira d’élements cruciaux
pour le développement futur de l’action européenne.
Quant a la proposition de la Commission Européenne pour une coopération régionale
en matière de politique maritime, ça semble une probabilité très lointaine vu que c’est juste
maintenant qu’une politique européenne rélative à toutes les mers adjacentes à l’UE
commence à se conceptualiser 473 . Concernant la proposition pour l’élaboration d’une
coopération commerciale multilatérale, étant donné que le commerce constitue un objet
principal de la politique communautaire, c’est normal que la Commission souhaite son
renforcement également au sein du voisinage oriental. Il y a eu, en fait, plusieurs discussions
concernant l’établissement d’une zone de libre échange dans la région de la mer Noire. On a
déjà parlé des accords bilatéraux de libre commerce approfondi et consécutivement de
l’attente qu’il y aura une multilatéralisation de cet ensemble de relations bilatérales474 vu que
la plupart des pays régionaux acceptent de se conformer aux règles européennes du
marché 475 . Toutefois, vu le melange régional des pays membres à l’UE et des pays non
membres, ainsi que les différentes résponsabilités de chaque group face à l’UE, le libre
commerce paraît encore difficile à atteindre 476 .
Finalement, les domaines proposés par la Commission Européenne dans les dernières
places de la liste – récherche/éducation, science/téchnologie, emploi/affaires sociales,
développement régional – ne sont pas vraiment indiqués pour un engagement de l’UE dans
471
Toutefois, la CEMN, en persistant davantage sur son profil économique n’est pas mise en accord avec cette
politisation partielle des objectifs coopératifs et dans la déclaration séparée qu’elle a publié à Kiev, elle focalise
sur un ensemble de priorités coopératives plus restreinte : transport, énergie, sécurité, environnement, crime,
terrorisme, assistance en cas d’accidents, technologies d’information, mouvement de personnes,
472
Emerson Michael, «Τhe EU’s new Black Sea Policy», p. 264
473
474
Cet a été le cas de la Région Euro-méditerranéenne, dans laquelle la coopération régionale commerciale assez
mûre a été le résultat d’un cumul des partenariats commerciaux bilatéraux (Emerson Michael, «Τhe EU’s Νew
Black Sea Policy», p.265).
475
L’exeption de la Russie, qui n’a pas accedé à l’OMC, ni elle semble prête de faire de concessions
considérables pour y arriver, est imminente. (Emerson Michael, idem, p. 265)
476
122
leur développement en niveau régional puisqu’ils sont principalement traités en niveau
national à cause de leur caractère doméstique. Ainsi, la valeur ajoutée par l’approche
régionale sera extrèmement restreinte et ne vaut pas les capitaux financiers et politiques qui
seront investis dans cet effort 477 .
Le fait que le Réglement de la Commission Européenne 478 a dû être adopté dans deux
différentes conférences 479 ne pourrait pas exprimer mieux l’état flou de la structure
institutionnelle vague de la Synergie de la mer Noire. Les ambiguités concernant la quéstion
si la coopération régionale sera articulée exclusivement autour de la CEMN ou si cette
dernière constituera seulement un parmi les plusieurs cadres régionaux aptes à être utilisés
comme base organisationnelle sont toujours fortes et présents et empêchent une conduite de la
part de l’UE claire et déterminée. Pressée entre la persistance russe sur la maximalisation de
focalisation sur la CEMN 480 d’un côté et les préoccupations de plusieurs états-membres de
l’UE concernant la position domimante russe au sein de la CEMN et consécutivement
l’inconvenance de cette dernière pour servir comme un cadre approprié pour la coopération
régionale, la Coommission Européenne n’a pas pu faire mieux qu’arriver à ce compromis de
deux conférences, deux déclarations, deux pilliers au sein de la Synergie de la mer Noire.
Cependant, bien que ce bizarre système l’UE resoudrait partiellement et
temporairement le sujet de l’engagement de la Russie dans la coopération régionale, les
anthithèses produites sont évidentes quand on compare les conclusions tirées par les différents
acteurs lors des conférences de lancement de la Synergie de la mer Noire. D’un côté, les
ministres des affaires étrangères de la CEMN soulignent dans leur déclaration l’importance
d’approfondissement de la “rélation stratégique” entre les deux organisations, et demandent
son institutionnalisation – UE-CEMN conseil de dialogue politique – ainsi que son lancement
officiel à travers une conférence ministerielle481 . D’autre côté, dans la déclaration adoptée par
477
Une liste de domaines d’activité si large - rassemblant à la vaste liste d’objectifs de la CEMN - risque
néanmoins de condamner la Synergie de la mer Noire à la même passivité et inefficacité, dont la CEMN a
souffert. D’ailleurs, l’incapacité de distinguer entre les domaines d’activité ceux avec un véritable aspect
régional et l’insistance de s’occuper d’un ensemble d’objectifs très général, ont été ses principales faiblesses.
478
Il a été présenté à Kiev le 14 février 2008.
479
La première conférence, qui a eu lieu entre la Troika de l’UE (Presidence et Commission) et les ministres des
affaires étrangères des pays membres à la CEMN, a adopté également une déclaration sur un partenariat
approfondi entre la CEMN et l’UE. La deuxième conférence a eu lieu entre les ministres des affaires étrangères
des pays membres à l’UE, ainsi que des pays de la région élargie de la mer Noire – Wider Black Sea Area.
480
Le processus décisionnel de la CEMN, fondé sur le consensus, facilite le contrôl russe sur l’insertion de l’UE
au processus régionaliste de la mer Noire. En fait, quand la Russie a compris que ca serait difficile d’empêcher
cette insertion, elle a changé radicalement sa position initiale défavorable à la participation de l’UE à la CEMN
en ésperant de contenir l’UE dans le cadre du processus rigide de la CEMN (Emerson Michael, «Τhe EU’s Νew
Black Sea Policy», p. 266)
481
Gültekin-Punsmann Burcu, Nikolov Krassimir Y., «European Union approaches to fostering synergies of
cooperation and integration around the Black Sea», p.121
123
les ministres des pays membres de l’UE et de la region élargie de la mer Noire, l’UE, tout en
reconnaîssant la contribution importante de la CEMN, se montre méfiante quant à
l’établissement d’un cadre institutionnalisé de dialogue politique. Elle paraît envisager plutôt
de rencontres ministérielles ad hoc à l’occasion de progrés substantiel effectué dans quelque
domaine. Elle laisse ainsi une ample marge à de possibilités de coopération fournies par
d’autres initiatives régionales.
Conclusion
La proposition par la Commission Européenne en avril 2007, le lendemain de
l’adhésion bulgare et roumaine, de la Synergie de la mer Noire constitue une étape
primordiale vers l’inclusion aux politiques de l’UE concernant son voisinage d’une dimension
régionale pour la mer Noire, qui était longtemps absente à cause d’une multitude de raisons,
géopolitiques, ainsi que structurelles. La Synergie de la mer Noire vient ainsi de compléter le
vide qui existait – après l’établissement d’initiatives analogues dans ses autres voisinages
frappés de l’insécurité, la mer Baltique, la Méditerranée, de même que les Balkans - et qui
mettait en difficulté l’élaboration d’une approche commune de l’UE vers la stabilisation et la
transformation de l’Europe élargie. D’ailleurs, l’intégration de toutes ses périphéries à son
modèle de développement politique et économique reste la vision ultime de l’UE afin que le
fameux cycle d’amis se développe autour d’elle. Néanmoins, la viabilité de cette vision sans
la perspective d’un futur élargissement reste à se prouver.
Dans un niveau plus concret, l’adoption de la Synergie de la mer Noire lors de la
conférence ministérielle à Kiev en février 2008 a révélé certaines particularités de la
coopération régionale dans la mer Noire, liées à la relation délicate euro-russe, lesquelles il ne
semble pas facile de surmonter. Le choix de l’UE de s’abstenir du soutien à d’initiatives
opposées par la Russie, ainsi que l’acceptation de la Russie de participer dans la conférence
de Kiev a éloigné pour l’instant la perspective d’une coopération régionale sans elle. Pourtant,
le refus insistant de l’UE d’accepter le contrôle politique russe sur ses activités coopératives
via la concession de plus de compétences à la CEMN a conduit de nouveau à une impasse. Le
rapprochement politique entre l’UE et la CEMN reste limité puisqu’il n’existe pas une
différenciation considérable entre les propositions faites dans la Communication de 1997 et
celle de 2007 en matière de domaines de coopération, ainsi que d’approfondissement
structurel de la relation. Ainsi, le manque d’un modus vivendi efficace pour le développement
124
de la coopération régionale devient de plus en plus imminent. En outre, la Commission a
adopté une approche très attentive et méfiante face à la perspective d’établissement de
nouvelles initiatives. La mentalité de la Synergie de la mer Noire s’est révéllée plutôt réactive
aux développements régionaux de quatre dernières années, qui ont imposé une action majeure
de la part de l’UE afin qu’elle saisisse la chance pour une politique ambitieuse. Elle manque
un esprit stratégique, ce qui explique l’accrochage de l’UE à la réalité préexistante.
Dans une Communication publiée par la Commission Européenne 482 en juin 2008,
quatre mois seulement après le lancement officiel de la Synergie de la mer Noire, elle évalue
le progrès effectué dans les domaines principaux de la coopération régionale. Tout en utilisant
un langage de satisfaction discrète sur les accomplissements thématiques, elle laisse
également une ample marge de renforcement futur de la structure coopérative. La délibération
entre les états membres de l’UE et les pays partenaires de la Synergie de la mer Noire a
aboutit à quelques propositions qui, vu la prévoyance de l’UE de ne pas exclure en faveur de
la CEMN d’autres possibilités d’association avec de différents cadres régionaux appropriés,
paraissent conduire la coopération régionale de nouveau vers un modèle plus flexible.
Dans chaque domaine coopératif spécialisé les objectifs à long terme faciles à mesurer
fourniraient à la coopération une plus forte dynamique. L’identification dans chaque cas d’un
pays ou d’une organisation apte à assumer la tâche de coordination de cette procédure à long
terme serait cruciale. De plus, dans chaque domaine la formation d’un partenariat spécialisé
visant à sécuriser le financement nécessaire à la réalisation des projets coopératifs renforcerait
significativement l’efficacité de la coopération régionale. Finalement, les rencontres entre les
ministres des pays participants à la coopération régionale – à travers de cadres thématiques
existants ou via de conférences plus larges et politisées, comme celle du Kiev – serviraient à
motiver davantage le processus coopératif et à l’orienter vers de projets pratiques.
D’ailleurs, cette tendance à la flexibilité et le manque de contraintes institutionnelles fait
son apparition également dans l’initiative bulgare d’ «un réseau de réseaux» 483 , qui constitue
la plus récente contribution à l’élaboration d’un cadre opérationnel pour la dimension
européenne de la mer Noire. Malgré la phase précoce de l’initiative, ce qui est évident, c’est
sa persistance sur un format institutionnel ouvert, qui n’imposera l’adaptation de la totalité de
la coopération régionale à un seul cadre politique, promu et contôlé exclusivement par un
482
Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council and the
European Parliament, “Report on the First Year of Implementation of the Black Sea Synergy”, Brussels,
19.6.2008, COM(2008) 391 final
483
La proposition a été communiquée par le ministre des affaires étrangères bulgare, Ivailo Kalfin, lors de la
conférence “Regional Cooperation in the Black Sea and Danube Regions: Addressing Challenges and Providing
Perspectives”, qui a eu lieu à Sofia, le 16 novembre 2007 - [www.mfa.government.bg]
125
acteur puissant, mais qui permettra la liberté et la transparence d’un réseau complexe,
composé de partenariats thématiques.
Il est évident alors de toute cette analyse des approches de l’UE vers le régionalisme
dans la mer Noire, ainsi que de ses efforts de l’ancrer de la façon la plus efficace possible à la
structure europeenne, qu’il s’agit encore d’un processus en marche, qui n’a guère développé
sa forme ultime et qui se trouve en constante evolution, sous l’influence des evenements
determinants intra-européens et régionaux des dernières années.
126
127
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Régionalisme, groupes sous-régionaux
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La region de la mer Noire reste encore aujourd`hui, seize annees

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