Słabe ogniwa. Wyzwania dla funkcjonowania systemu ochrony

Transcription

Osoby ubiegające się w Polsce o nadanie statusu uchodźcy znajdują się
w skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej. Przyjeżdżają do naszego
Słabe ogniwa
kraju z bagażem trudnych doświadczeń. Nie znają swoich praw i obowiązków
oraz polskich procedur. Bariera językowo-kulturowa dodatkowo powoduje, że czują się bezradni w kontaktach z urzędnikami i czasem samodzielnie
nie potrafią załatwić nawet prostych spraw. Ze względu na fakt, iż w Polsce
nadal brakuje systemowej pomocy prawnej oraz integracyjnej świadczonej
Wyzwania dla funkcjonowania
systemu ochrony
uchodźców w polsce
migrantom, mogą oni liczyć jedynie na pomoc wyspecjalizowanych w tym
zakresie organizacji pozarządowych. Tego rodzaju podmiotów jest w kraju
mało i dysponują one zbyt szczupłymi zasobami kadrowymi, by świadczyć
pomoc prawną wszystkim potrzebującym.
Niniejsza publikacja stanowi głos w debacie nad założeniami do systemu pomocy prawnej dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy. Zawiera
w Polsce. Dotyczą one m.in. funkcjonowania systemu poradnictwa prawnego
dla migrantów przymusowych, dostępu do pomocy integracyjnej oraz doświadczeń Wielkiej Brytanii i Hiszpanii w sferze przyjmowania uchodźców.
O ISP: Fundacja Instytut Spraw Publicznych (ISP) jest jednym z wiodących
polskich think tanków, niezależnym ośrodkiem badawczo-analitycznym.
ISP powstał w 1995 roku. Poprzez prowadzenie badań, ekspertyz
i rekomendacji dotyczących podstawowych kwestii życia publicznego
Instytut służy obywatelowi, społeczeństwu i państwu. ISP współpracuje
z ekspertami i badaczami z polskich i zagranicznych ośrodków naukowych.
Wyniki projektów badawczych prezentowane są na konferencjach
i seminariach oraz publikowane w formie książek, raportów, komunikatów
i rozpowszechniane wśród posłów i senatorów, członków rządu
i administracji, w środowiskach akademickich, a także wśród dziennikarzy
i działaczy organizacji pozarządowych.
Publikacja powstała w projekcie realizowanym w partnerstwie
organizacji pozarządowych oraz środowisk akademickich:
• Instytut Spraw Publicznych (lider)
• Instytut na rzecz Państwa Prawa
• Polskie Forum Migracyjne
• Helsińska Fundacja Praw Człowieka
• Ośrodek Praw Człowieka
• Uniwersytet Jagielloński
• Stowarzyszenie Interwencji Prawnej
• Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Warszawski (Klinika Prawa UW)
Instytut Spraw Publicznych jest O r g a n i z a c j ą P o ż y t k u P u b l i c z n e g o
ISBN: 978-83-7689-023-4
Słabe ogniwa
zbiór tekstów opisujących różnorakie problemy, z jakimi zmagają się uchodźcy
Pod redakcją
Justyny Frelak i Witolda Klausa
Słabe ogniwa
systemu ochrony
Słabe ogniwa
systemu ochrony
Warszawa, 2011
INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH
Program Migracji i Polityki Rozwojowej
Projekt: Prawnicy na rzecz UchodŸców IV, wspó³finansowany ze œrodków
Europejskiego Funduszu na Rzecz UchodŸców oraz bud¿etu pañstwa.
Za treœæ publikacji odpowiada Instytut Spraw Publicznych, pogl¹dy w niej wyra¿one
nie odzwierciedlaj¹ oficjalnego stanowiska Komisji Europejskiej.
Raport Odmowa przyznania pomocy integracyjnej – prawo i praktyka zosta³
przygotowany ze œrodków Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do
spraw UchodŸców (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR).
Kierownik Projektu: Justyna Frelak
Redakcja jêzykowa: Marta Dolecka
Zdjêcie na ok³adce: Adam Rostkowski
© Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011
Przedruk materia³ów Instytutu Spraw Publicznych w ca³oœci lub czêœci jest mo¿liwy
wy³¹cznie za zgod¹ Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych empirycznych
jest dozwolone z podaniem Ÿród³a.
ISBN 978-83-7689-023-4
Wydawca:
Fundacja Instytut Spraw Publicznych
00-031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22
tel. 22 556 42 60, fax 22 556 42 62
e-mail: [email protected]
www.isp.org.pl
Sk³ad, druk i oprawa:
WEMA Wydawnictwo-Poligrafia Sp. z o.o.
02-729 Warszawa, ul. Rolna 191/193
tel. 22 828 62 78, fax 22 828 57 79
www.wp-wema.pl
naœwietlanie: studioctp.pl
Spis treœci
Wstêp (Justyna Frelak, Witold Klaus) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Irena Rzepliñska
Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Anna Bergiel, Katarzyna Kubin
Bezp³atne poradnictwo prawne dla migrantów przymusowych – opis
dzia³alnoœci organizacji pozarz¹dowych. Wyniki badañ jakoœciowych . . 13
Kamila Fia³kowska, Jakub Wiœniewski
Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodŸców . . . . . . . . 43
Alicja Gajewska
Integracja uchodŸców w Polsce. Podstawy prawne na tle porównawczym
z Hiszpani¹ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Alicja Gajewska
Znaczenie informacji o kraju pochodzenia w postêpowaniu o nadanie statusu
uchodŸcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
Agnieszka Gutkowska
Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodŸców
– analiza prawna i praktyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Witold Klaus, Katarzyna Makaruk, Katarzyna Wencel,
Justyna Frelak (wspó³praca)
Odmowa przyznania pomocy integracyjnej – prawo i praktyka . . . . . 151
Kinga Wysieñska
Doœwiadczenia integracyjne uchodŸców – plany, aspiracje, potrzeby . . 177
Witold Klaus
Propozycja uregulowania nieodp³atnej pomocy prawnej
dla cudzoziemców ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy w RP . 197
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Wstêp
Projekt „Prawnicy na rzecz uchodŸców IV” realizowany by³ w szerokim
partnerstwie organizacji pozarz¹dowych oraz œrodowisk akademickich.
Skupi³ on organizacje zajmuj¹ce siê na co dzieñ udzielaniem nieodp³atnej
pomocy prawnej i integracyjnej cudzoziemcom objêtym ochron¹ miêdzynarodow¹ oraz staraj¹cym siê o jej przyznanie (Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka, Fundacjê Instytut na rzecz Pañstwa Prawa, Stowarzyszenie Interwencji
Prawnej, Klinikê Prawa dzia³aj¹c¹ na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego), instytucje badawcze zajmuj¹ce siê analiz¹ prawa
i praktyki w zakresie udzielania pomocy uchodŸcom (Fundacjê Instytut Spraw
Publicznych oraz Uniwersyteck¹ Poradniê Prawn¹ na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagielloñskiego), wreszcie organizacjê skupiaj¹c¹
siê na udzielaniu cudzoziemcom informacji o ich sytuacji prawnej i faktycznej
(Fundacjê Polskie Forum Migracyjne). Tak szeroki sk³ad organizacji partnerskich podyktowany by³ chêci¹ po³¹czenia si³ instytucji dysponuj¹cych ró¿n¹
wiedz¹, umiejêtnoœciami i doœwiadczeniem w celu jak najlepszego i najbardziej efektywnego zaprojektowania dzia³añ umo¿liwiaj¹cych pomoc uchodŸcom w Polsce.
Podstawowym celem projektu by³o zapewnienie dostêpu do nieodp³atnego
poradnictwa i informacji prawnej dla uchodŸców, cudzoziemców z ochron¹
uzupe³niaj¹c¹ oraz osób, które ubiegaj¹ siê o jak¹kolwiek formê ochrony miêdzynarodowej w Polsce. St¹d w czterech organizacjach partnerskich
odbywa³y siê dy¿ury prawników wyspecjalizowanych w prowadzeniu spraw
azylowych, dostêpnych codziennie dla cudzoziemców. W okresie od stycznia
2009 do wrzeœnia 2011 roku z pomocy wszystkich organizacji pracuj¹cych na
rzecz projektu skorzysta³o ³¹cznie oko³o 6500 osób.
Warto podkreœliæ wysok¹ jakoœæ pomocy œwiadczonej przez organizacje
pozarz¹dowe. Prawnicy zatrudnieni przy realizacji projektu posiadaj¹ wieloletnie doœwiadczenie w zakresie udzielania pomocy prawnej cudzoziemcom,
nierzadko s¹ aplikantami adwokackimi czy radcowskimi, w³adaj¹ najczêœciej
przynajmniej dwoma jêzykami obcymi. O wysokiej jakoœci oferowanego
przez nich wsparcia œwiadczy to, ¿e sprawy wnoszone przed s¹dy administracyjne by³y niejednokrotnie wygrywane przez organizacje reprezentuj¹ce interesy klientów w postêpowaniu s¹dowym.
Wa¿nym uzupe³nieniem poradnictwa prawnego by³a pomoc integracyjna.
W dwóch organizacjach (Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej oraz Fundacji
8
Wstêp
Instytut na rzecz Pañstwa Prawa) cudzoziemcy mogli dodatkowo liczyæ na
wsparcie w zakresie rozwi¹zania problemów w dostêpie do mieszkalnictwa,
edukacji, pomocy socjalnej etc. Wyspecjalizowani doradcy pomagali cudzoziemcom odnaleŸæ siê w polskiej rzeczywistoœci, spe³niaj¹c jednoczeœnie funkcjê t³umacza, przewodnika miêdzykulturowego oraz poniek¹d pracownika
socjalnego. Ponadto dzia³aj¹ce w Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej Centrum Wolontariatu oferowa³o cudzoziemcom asystê t³umacza w trakcie wizyt
lekarskich czy w kontaktach z polskimi urzêdami. Doradcy i wolontariusze
wspierali swoj¹ prac¹ dzia³ania prawników, które mog³y byæ skuteczniejsze,
gdy¿ inne wa¿ne problemy ¿yciowe uchodŸców by³y rozwi¹zywane.
Kolejnym elementem projektu by³o przygotowanie przez Fundacjê Polskie
Forum Migracyjne filmu „Integracja w Polsce”. Pokazuje on w unikalnej formie krok po kroku, jak wygl¹daj¹ ró¿ne aspekty ¿ycia cudzoziemców w naszym kraju, jakie s¹ ich prawa i obowi¹zki. Seria krótkich filmów mówi o tym,
jak dzia³a polski rynek pracy, system edukacji, ochrona zdrowia, pomoc integracyjna i spo³eczna, wreszcie – czego cudzoziemiec mo¿e siê spodziewaæ,
staraj¹c siê odnaleŸæ w œrodowisku obcym kulturowo. Informacja przekazana
w filmie jest atrakcyjna, ale tak¿e wiarygodna – w nagraniach wykorzystano
doœwiadczenia i refleksje samych cudzoziemców, a tak¿e Polaków-ekspertów
ró¿nych dziedzin, którzy udzielaj¹ praktycznych informacji i rad. Ca³y nak³ad
filmu (1000 egzemplarzy) rozszed³ siê w zaledwie kilka miesiêcy. Film jest te¿
dostêpny w serwisie YouTube pod has³em „Forum Migracyjne”.
Fundacja Instytut na rzecz Pañstwa Prawa oraz Klinika Prawa UW prowadzi³y w ramach projektu seminaria dla studentów poœwiêcone problematyce
szeroko pojêtego prawa uchodŸczego, maj¹ce na celu przygotowanie ich
do pracy z osobami staraj¹cymi siê o nadanie statusu uchodŸcy w Polsce. Na
pocz¹tkowych zajêciach analizowane by³y szczegó³owo zagadnienia
zwi¹zane z miêdzynarodowym i polskim prawem uchodŸczym. W dalszej
kolejnoœci omawiana by³a polska procedura w zakresie nadawania statusu
uchodŸcy i innych form ochrony, a tak¿e inne zagadnienia zwi¹zane z sytuacj¹
cudzoziemców ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy, m.in. problematyka pomocy socjalnej w trakcie procedury i po procedurze. Odbywa³y siê tak¿e zajêcia poœwiêcone europejskim regulacjom dotycz¹cym statusu uchodŸcy,
polskiemu prawu imigracyjnemu oraz szczególnemu statusowi ma³oletnich
bez opieki w postêpowaniu uchodŸczym.
Uzupe³nieniem powy¿szych dzia³añ by³y badania nad poradnictwem prawnym dla migrantów przymusowych. Zbadane zosta³y m.in. organizacja
i zakres dzia³ania punktów poradniczych dla cudzoziemców oraz prawne uwarunkowania dzia³añ poradniczych. W trakcie realizacji projektu zbierano równie¿ informacje na temat wsparcia integracyjnego oferowanego osobom objêtym ochron¹ miêdzynarodow¹ w wybranych pañstwach cz³onkowskich
Wstêp
9
Unii Europejskiej. Za tê czêœæ odpowiada³a Fundacja Instytut Spraw Publicznych.
Dzia³ania badawcze objê³y równie¿ samych uchodŸców. W celu okreœlenia
poziomu kompetencji i kwalifikacji zawodowych osób objêtych ochron¹
miêdzynarodow¹ i przyjrzenia siê indywidualnym historiom edukacji respondentów analizie poddane zosta³y ich doœwiadczenia zwi¹zane z nabywaniem
umiejêtnoœci zarówno w kraju pochodzenia, jak i w Polsce. UchodŸców pytano tak¿e o postawy wobec kszta³cenia ustawicznego. Dziêki wykorzystaniu
techniki wywiadów czêœciowo ustrukturalizowanych, mo¿liwe by³o uzyskanie, z jednej strony, porównywalnych danych dotycz¹cych edukacji, motywacji i kompetencji migrantów przymusowych, z drugiej zaœ strony mo¿liwa
by³a pog³êbiona analiza indywidualnych œcie¿ek integracji ekonomicznej rozmówców, co w rezultacie pozwoli³o na zdefiniowanie g³ównych obszarów
problemowych i mo¿liwych dzia³añ interwencyjnych.
Niniejsza publikacja stanowi g³os w debacie nad za³o¿eniami do systemu
pomocy prawnej dla osób ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy.
Zawiera zbiór tekstów opisuj¹cych ró¿norakie problemy, z jakimi zmagaj¹ siê
uchodŸcy w Polsce. Dotycz¹ one m.in. funkcjonowania systemu poradnictwa
prawnego dla migrantów przymusowych, dostêpu do pomocy integracyjnej
oraz doœwiadczeñ Wielkiej Brytanii i Hiszpanii w sferze przyjmowania
uchodŸców.
Justyna Frelak, Witold Klaus
Irena Rzepliñska
Wprowadzenie
UchodŸcy – migranci przymusowi – przymuszeni okolicznoœciami, zagro¿eniem ¿ycia,
przeœladowaniami do ucieczki ze swojego kraju, ze swojej ojczyzny – przyje¿d¿aj¹ do nas.
Konwencja Genewska dotycz¹ca statusu uchodŸców zobowi¹zuje nas, pañstwa strony Konwencji, do ich przyjêcia: odpowiednie organy przyjmuj¹ i rozpatruj¹ wnioski, wydaj¹ decyzje o nadaniu statusu uchodŸcy (lub innej formie ochrony miêdzynarodowej) i… uchodŸca
zderza siê z nami, ze spo³eczeñstwem kraju, w którym „wyl¹dowa³”. Zderza siê ze spo³eczeñstwem, z ludŸmi, wœród których musi ¿yæ, z systemem prawnym, w którym bêdzie musia³
funkcjonowaæ, z obyczajami, stylem ¿ycia, religi¹ (czy religiami), systemem edukacji, rynkiem pracy, na który musi wkroczyæ, ¿eby zarobiæ na ¿ycie, z obcym jêzykiem, którym
mówi¹ miejscowi, a którego przybysz nie rozumie i który jawi mu siê jako piekielnie trudny.
A my? Dyskutujemy o integracji migrantów – przez ca³¹ Europê przetacza siê fala rozwa¿añ o tym, jak ma wygl¹daæ owa integracja, co oznacza w rzeczywistoœci, jakimi dzia³aniami nale¿y wspieraæ sytuowanie siê migrantów w spo³eczeñstwie. Mamy – my, europejskie
spo³eczeñstwa – lata doœwiadczeñ z przyje¿d¿aj¹cymi do nas „obcymi” i mo¿emy dziœ dokonaæ ewaluacji dotychczasowych przedsiêwziêæ.
I o tym i na ten temat jest ta ksi¹¿ka. Formalnie stanowi podsumowanie projektu „Prawnicy na rzecz uchodŸców IV”, w którym kilka organizacji pozarz¹dowych prowadzi³o
bezp³atne poradnictwo prawne oraz integracyjne na rzecz migrantów przymusowych,
a dzia³alnoœæ ta by³a finansowana ze œrodków funduszy europejskich.
W ksi¹¿ce znajduj¹ siê dwa teksty dotycz¹ce poradnictwa prawnego dla uchodŸców.
Pierwszy z nich, autorstwa Anny Bergiel i Katarzyny Kubin opisuje i ocenia dzia³alnoœæ organizacji pozarz¹dowych œwiadcz¹cych bezp³atn¹ pomoc prawn¹ dla migrantów przymusowych, drugi – Agnieszki Gutkowskiej – przedstawia ewaluacjê funkcjonowania
poradnictwa prawnego dla uchodŸców. Zwrócê uwagê na kilka poruszanych w tych artyku³ach kwestii: zagwarantowanie p³ynnoœci finansowania programów pomocy prawnej;
specyficznoœæ pomocy prawnej dla uchodŸców, wymagaj¹cej od prawników specjalnej
wiedzy, znajomoœci jêzyków obcych, wiedzy o innych kulturach i sposobach komunikacji
z migrantami; problemy z pomoc¹ prawn¹ dla migrantów przymusowych w detencji; wypalenie zawodowe prawników udzielaj¹cych porad prawnych. Dobrze funkcjonuj¹ca pomoc
prawna dla uchodŸców to pierwszy krok do dobrze przebiegaj¹cej póŸniejszej integracji
albo inaczej: usytuowania siê migranta w spo³eczeñstwie przyjmuj¹cym. Dlatego nie tylko
nale¿y (z racji przepisów prawa) organizowaæ pomoc prawn¹ dla migranta od pocz¹tku,
12
Irena Rzepliñska
tzn. od momentu z³o¿enia wniosku o nadanie statusu, prowadziæ j¹ przez ca³e postêpowanie
(³¹cznie z s¹dowym), ale kontynuowaæ tak¿e po wydaniu decyzji, na etapie, który okreœlamy
procesem integracji. Dostêp do bezp³atnej pomocy prawnej nie mo¿e byæ ograniczany i winien byæ tak zorganizowany, aby migranci pozbawieni wolnoœci (osadzeni w oœrodkach detencyjnych) mogli tak¿e, na tych samych warunkach co przebywaj¹cy na wolnoœci,
z poradnictwa prawnego skorzystaæ. Cudzoziemiec poinformowany o stanie prawnym swojej sprawy, maj¹cy kontakt z prawnikiem j¹ prowadz¹cym oraz maj¹cy mo¿liwoœæ porozmawiania i wyjaœnienia swojej sprawy, rozumiej¹cy postêpowanie dowodowe – daje
gwarancjê, ¿e lepiej zrozumie swoj¹ przysz³oœæ i spo³eczeñstwo kraju, w którym przysz³o
mu ¿yæ. Jak wa¿na jest pomoc prawna w postêpowaniu o nadanie statusu uchodŸcy wskazuje tekst Alicji Gajewskiej o znaczeniu informacji o kraju pochodzenia w postêpowaniu o nadanie tego statusu – b³êdy w pracy organów prowadz¹cych postêpowanie dostrzec mo¿e
i wskazaæ tylko prawnik specjalista, prowadz¹cy sprawy uchodŸcze, zorientowany w sposobie zbierania i znaczeniu ró¿nych specyficznych dowodów, sam znaj¹cy informacje o kraju
pochodzenia cudzoziemca.
Okresu integracji, a wiêc tego, który nastêpuje „po”, kiedy cz³owiek wie, ¿e tutaj zostaje
i ma zacz¹æ normalne, zwyczajne ¿ycie, dotycz¹ dwa artyku³y. Kinga Wysieñska przedstawia wyniki badañ nad poziomem kompetencji i kwalifikacji zawodowych osób objêtych
ochron¹ miêdzynarodow¹, historii ich edukacji oraz ich postaw wobec kszta³cenia ustawicznego. Szczególnie ta ostatnia kwestia – chêci kszta³cenia siê przez ca³e ¿ycie, zmiany zawodu, wyuczania siê nowych umiejêtnoœci – w ¿yciu uchodŸcy i dla jego integracji w nowym
spo³eczeñstwie jest jedn¹ z najwa¿niejszych kategorii. Witold Klaus, Katarzyna Makaruk,
Katarzyna Wencel i Justyna Frelak opisuj¹ i oceniaj¹ Indywidualne Programy Integracji,
z których uchodŸca korzysta w Polsce i które s¹ pierwsz¹ i podstawow¹ „furtk¹” do dobrego
funkcjonowania w dalszym ¿yciu. Autorzy zwracaj¹ uwagê na z³¹ regulacjê prawn¹,
zupe³nie nieuzasadnione pozbawianie uchodŸców pomocy integracyjnej, dyskwalifikowanie cudzoziemców w zakresie pomocy integracyjnej z powodu nielegalnego przekroczenia
granicy. S³usznie autorzy pisz¹, ¿e odmawianie uchodŸcom pomocy integracyjnej, stanowi¹ce swoist¹ sankcjê, mo¿e prowadziæ tylko do wiêkszej marginalizacji i wykluczenia tych
osób. A przecie¿ w programach integracyjnych chodzi o coœ zupe³nie przeciwnego: o inkluzjê i przeciwdzia³anie marginalizacji. Program integracyjny ma towarzyszyæ uchodŸcy niezale¿nie od jego zachowania: zgodnego z prawem b¹dŸ nie, mniej lub bardziej
dewiacyjnego b¹dŸ nie.
Œwietnym materia³em uzupe³niaj¹cym nasz¹ wiedzê na temat integracji uchodŸców
w spo³eczeñstwach jest artyku³ Kamili Fia³kowskiej i Jakuba Wiœniewskiego dotycz¹cy
polityki integracyjnej wobec uchodŸców w Wielkiej Brytanii oraz tekst Alicji Gajewskiej
poœwiêcony integracji uchodŸców w Polsce na tle porównawczym z Hiszpani¹. Oba daj¹
nam orientacjê, jak wspó³czeœnie, w ci¹gu ostatnich dwudziestu lat, w dwóch europejskich,
bardzo wa¿nych, a trochê innych krajach przyjmuj¹cych migrantów prowadzi siê dzia³ania
integracyjne, jakie s¹ koncepcje polityki integracyjnej, która staje siê elementem polityki
migracyjnej, jakie s¹ identyfikowane trudnoœci w procesie integracji, ale te¿ – jak próbuj¹
sobie w Wielkiej Brytanii i Hiszpanii z tymi trudnoœciami radziæ. Warto przeczytaæ, ¿eby
wiedzieæ, jakich b³êdów unikn¹æ, a jakie rozwi¹zania warto przyswoiæ.
Z analiz i badañ zamieszczonych w niniejszej ksi¹¿ce, tak¿e tych pokazuj¹cych obce
rozwi¹zania, wynika, moim zdaniem, jeden wniosek: wszystkie dzia³ania na rzecz integracji
migrantów przymusowych, a wiêc polityka integracyjna, s¹ czêœci¹ polityki migracyjnej,
a dzia³ania integracyjne winny rozpocz¹æ siê jak najwczeœniej, s¹dzê, ¿e ju¿ w oœrodkach dla
uchodŸców.
Bezp³atne poradnictwo prawne
dla migrantów przymusowych
– opis dzia³alnoœci organizacji pozarz¹dowych.
Wyniki badañ jakoœciowych
Wprowadzenie
Liczba wniosków o nadanie statusu uchodŸcy z³o¿onych do Urzêdu ds. Cudzoziemców w Polsce nie jest ma³a: na przyk³ad w 2010 roku z³o¿ono
6534 wnioski, w 2009 – 10 590, a w 2008 roku by³o ich 85171. Co roku czêœæ
z³o¿onych wniosków otrzymuje pozytywn¹ decyzjê (tzn. przyznany status
uchodŸcy, pobyt tolerowany lub od 2008 roku ochronê uzupe³niaj¹c¹)
– 523 osoby otrzyma³y tak¹ decyzjê w 2010 roku, a 2591 osób w 2009 roku2.
W sytuacji, kiedy wniosek otrzymuje negatywn¹ decyzjê, czêsto sk³adane jest
odwo³anie. UchodŸcy3 potrzebuj¹ fachowej pomocy, aby móc poruszaæ siê
w procedurach prawnych, zarówno bezpoœrednio zwi¹zanych z procedur¹
uchodŸcz¹, jak i w innych sprawach dotycz¹cych pobytu w Polsce. Organizacje
pozarz¹dowe pe³ni¹ kluczow¹ funkcjê nie tylko przez udzielanie pomocy integracyjnej i spo³ecznej uchodŸcom (np. pomoc psychologiczna, nauka jêzyka
polskiego), ale równie¿ w zakresie udzielania profesjonalnych porad prawnych i edukacji prawnej.
1
Strona internetowa Urzêdu ds. Cudzoziemców – www.udsc.gov.pl/Zestawienia,roczne,
233.html [dostêp 26.10.2011].
2
Ibidem.
3
W tekœcie termin „uchodŸcy” obejmuje osoby z przyznanym statusem uchodŸcy, ochron¹
uzupe³niaj¹c¹ oraz osoby bêd¹ce w procedurze. Uzasadnienie terminologii w: A. Gutkowska,
Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodŸców – analiza prawna i praktyczna, [w niniejszym tomie] s. 131.
14
Liczba i za so by or ga ni za cji udzie laj¹cych po rad pra wnych s¹ jed nak
skromne w porównaniu z liczb¹ klientów – uchodŸców potrzebuj¹cych
pomocy. Wynika to miêdzy innymi z braku œrodków finansowych, które zabezpieczy³yby d³ugofalowe dzia³anie instytucji trzeciego sektora. Jest to
szczególnie istotne w zwi¹zku z czasem trwania procedur uchodŸczych, które
tocz¹ siê czêsto kilka lat, a zatem udzielanie porad prawnych wi¹¿e siê
z d³ugoterminowym zobowi¹zaniem w stosunku do klientów. Sprawa finansowania dzia³alnoœci organizacji pozarz¹dowych nie ogranicza siê jednak do
kwestii utrzymania ca³ego biura i zaplecza instytucjonalnego, które mog¹ stanowiæ wa¿ny punkt odniesienia dla uchodŸców poszukuj¹cych wsparcia. Zasoby finansowe przek³adaj¹ siê tak¿e na mo¿liwoœæ zatrudnienia wysoko
wykwalifikowanej kadry. Udzielanie porad prawnych wymaga bowiem specjalistycznej wiedzy i przygotowania od pracowników organizacji. Oprócz
wiedzy stricte prawniczej przydatne s¹ inne umiejêtnoœci (np. znajomoœæ jêzyków obcych, wiedza psychologiczna, umiejêtnoœæ komunikacji miêdzykulturowej), które pozwalaj¹ obs³u¿yæ specyficznego klienta, jakim jest uchodŸca.
Dla organizacji pozarz¹dowych zajmuj¹cych siê sprawami cudzoziemców
osoby z odpowiednimi kwalifikacjami s¹ trudne do pozyskania i zachowania
w zespole.
Dzia³anie, które mog³oby polepszyæ dostêp do bezp³atnych porad prawnych, podjêto w 2005 roku, kiedy to powsta³a pierwsza propozycja ustawy
o dostêpie do nieodp³atnej pomocy prawnej przyznanej przez pañstwo osobom
fizycznym4. Organizacje œwiadcz¹ce porady prawne uchodŸcom aktywnie
udziela³y siê w konsultacjach i opiniowa³y kolejne projekty tej ustawy. Jednak
wspólne prace organizacji pozarz¹dowych i przedstawicieli administracji publicznej nad ustaw¹ nie do pro wa dzi³y je sz cze do jej uchwa le nia, mi mo ¿e
Dyrektywa Rady 2005/85/WE od 1 grudnia 2008 roku nak³ada na Polskê obowi¹zek wprowadzenia systemu bezp³atnej pomocy i reprezentacji prawnej osobom ubiegaj¹cym siê o nadanie statusu uchodŸcy5. W tym czasie podjête
zosta³y równie¿ inne dzia³ania maj¹ce na celu wzmocnienie i zwiêkszenie
skutecznoœci funkcjonowania organizacji pozarz¹dowych udzielaj¹cych
bezp³atnych porad prawnych, które w sposób poœredni dotyczy³y te¿ porad
i pomocy, z której korzystaæ mogli uchodŸcy. Jedno z wa¿niejszych to powstanie w 2006 roku „Standardów udzielania informacji prawnej oraz prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego”, które dzisiaj stanowi¹ punkt
4
£. Bojarski, G. Wiaderek, Starania o ustawow¹ regulacjê dostêpu do nieodp³atnej
pomocy prawnej – historia i stan obecny, [w:] A. Winiarska (red.), Obywatel i Prawo – Raport
z realizacji czwartej edycji programu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009.
5
Art. 15 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia
minimalnych norm dotycz¹cych procedur nadawania i cofania statusu uchodŸcy w Pañstwach
Cz³onkowskich, Dziennik Urzêdowy L 326, 13/12/2005 P. 0013 – 0034.
Bezp³atne poradnictwo prawne dla migrantów przymusowych...
15
odniesienia dla stworzenia standardów pracy w poszczególnych organizacjach
udzielaj¹cych porad prawnych6.
Organizacje udzielaj¹ce porad prawnych uchodŸcom oraz innym grupom
cudzoziemców s¹ doœæ zró¿nicowane. Istnieje kilka organizacji wysoko
sprofesjonalizowanych, z wieloletnim doœwiadczeniem, zajmuj¹cych siê kwestiami uchodŸczymi nie tylko w wymiarze obs³ugi indywidualnych klientów,
ale tak¿e w wymiarze rzecznictwa (np. w celu ukszta³towania ustawodawstwa
we wspó³pracy z administracj¹ publiczn¹). Czêœæ organizacji od niedawna zajmuje siê poradnictwem prawnym dla cudzoziemców, dla niektórych porady
prawne stanowi¹ uzupe³nienie innych dzia³añ pomocowych. Bli¿sze poznanie
ich sposobu dzia³ania, potrzeb i trudnoœci mo¿e pomóc okreœliæ, jak poprawiæ
ich skutecznoœæ i wesprzeæ funkcjonowanie na korzyœæ klientów-uchodŸców.
Niniejszy raport jest podsumowaniem wyników badania przeprowadzonego w ramach projektu Instytutu Spraw Publicznych „Prawnicy na rzecz
uchodŸców IV”, które mia³o na celu opisanie i dokonanie oceny dzia³alnoœci
polskich organizacji pozarz¹dowych udzielaj¹cych bezp³atnie porad prawnych uchodŸcom. Raport rozpoczyna siê od przedstawienia metodologii
wykorzystanej w badaniu. W kolejnej czêœci przedstawiony jest profil organizacji zajmuj¹cych siê poradnictwem prawnym: zakres ich dzia³ania,
wewnêtrzne zarz¹dzanie zespo³em i koordynacja pracy oraz zasoby instytucjonalne. Nastêpnie zosta³y one opisane na tle szerszego œrodowiska instytucjonalnego zajmuj¹cego siê kwestiami uchodŸców. Omawiana jest
wspó³praca miêdzy organizacjami oraz ich relacje z podmiotami administracji publicznej ró¿nych szczebli (z Urzêdem ds. Cudzoziemców – ze zwróceniem szczególnej uwagi na oœrodki dla cudzoziemców – jak i z lokalnymi
placówkami pomocy spo³ecznej). Ostatnia czêœæ raportu poœwiêcona zosta³a
kwestii obs³ugi klienta-uchodŸcy przez organizacje w dwóch obszarach:
organizacja pracy z klientem a profil klienta-uchodŸcy oraz relacje pracowników organizacji z klientem-uchodŸc¹. Zebrane informacje pozwoli³y na
wysuniêcie wniosków i przedstawienie rekomendacji, jak wesprzeæ proces
profesjonalizacji organizacji udzielaj¹cych bezp³atnych porad prawnych
uchodŸcom.
Opis metodologii
W ramach badania przeprowadzono dwadzieœcia szeœæ wywiadów
pog³êbionych. Dziesiêæ z nich przeprowadzono z prawnikami udzielaj¹cymi
porad, dziewiêæ z koordynatorami projektów poradnictwa prawnego lub
6
Pe³ny tekst na stronie: www.edukacjaprawnicza.pl/index.php?mod=m_artykuly&cid=
12&id=539 [dostêp 26.10.2011].
16
osobami zarz¹dzaj¹cymi badan¹ organizacj¹. Pozosta³e wywiady zosta³y zrealizowane ze specjalistami w dziedzinie prawa i administracji oraz sektora
organizacji pozarz¹dowych zajmuj¹cych siê uchodŸcami i – szerzej – cudzoziemcami. Badaniem objête zosta³y organizacje dzia³aj¹ce w Warszawie,
Bia³ymstoku, Lublinie oraz w Krakowie.
Rozmowy z koordynatorami pozwoli³y na uchwycenie instytucjonalnego
wymiaru funkcjonowania organizacji, zwi¹zanego z mo¿liwoœci¹ d³ugofalowego finansowania i rozwijania bezp³atnych porad prawnych dla uchodŸców,
a tak¿e kwestii zwi¹zanych ze wspó³prac¹ miêdzyinstytucjonaln¹ (np. miêdzy
organizacjami lub miêdzy administracj¹ publiczn¹ i organizacjami). Z kolei
wywiady z prawnikami umo¿liwi³y wgl¹d w kwestie zwi¹zane z obs³ug¹
klienta, w zakresie zarówno potrzeb uchodŸców i obowi¹zuj¹cego ustawodawstwa, jak i poziomu satysfakcji z pracy w trzecim sektorze. Rozmowy ze
specjalistami i z ekspertami by³y szczególnie cenne z perspektywy ewaluacji
rozwoju sektora organizacji udzielaj¹cych porad prawnych uchodŸcom.
W badaniu uwzglêdnione zosta³y du¿e, dzia³aj¹ce od wielu lat organizacje
(np. Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka, Stowarzyszenie Centrum Pomocy
Prawnej im. Haliny Nieæ czy Stowarzyszenie Interwencji Prawnej) oraz organizacje dopiero rozpoczynaj¹ce dzia³ania (np. Stowarzyszenie Pro Humanum). Czêœæ badanych organizacji koncentruje swoj¹ aktywnoœæ g³ównie na
poradnictwie prawnym. Dla innych dzia³ania tego typu s¹ komplementarne
z innymi formami wsparcia skierowanymi do uchodŸców. Choæ badanie nie
obejmowa³o wszystkich organizacji udzielaj¹cych porad prawnych dla uchodŸców (np. Uniwersytecka Poradnia Prawna KUL), to zebrane dane i informacje
stanowi¹ obszerny materia³ umo¿liwiaj¹cy przedstawienie ogólnej sytuacji
organizacji dzia³aj¹cych w tym zakresie.
Wyniki badania
Profil organizacji œwiadcz¹cych porady prawne dla uchodŸców
Badanie skupi³o siê na trzech aspektach funkcjonowania organizacji
pozarz¹dowych udzielaj¹cych bezp³atnych porad prawnych dla uchodŸców:
1. Jakie jest miejsce poradnictwa prawnego w dzia³alnoœci danej organizacji?
2. Jak wygl¹da wewnêtrzna struktura i zarz¹dzanie zespo³em w danej organizacji?
3. Jakie zasoby ma dana organizacja (finansowe, techniczno-biurowe)?
Poni¿ej przedstawiony zosta³ opis badanych organizacji pod k¹tem ka¿dego
z wy¿ej wymienionych obszarów.
17
Zakres œwiadczonych us³ug
Organizacje zajmuj¹ce siê udzielaniem porad prawnych uchodŸcom mo¿na
podzieliæ na dwa rodzaje: specjalizuj¹ce siê w poradach prawnych oraz oferuj¹ce porady prawne jako czêœæ szerszego wsparcia integracyjnego i spo³ecznego (np. zajêcia z jêzyka polskiego, wsparcie psychologa, informacje
o kulturze polskiej). Wœród organizacji objêtych badaniem do pierwszej kategorii mo¿na zaliczyæ: Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieæ, Fundacjê
Instytut na rzecz Pañstwa Prawa, Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka,
Klinikê Prawa – Studencki Oœrodek Pomocy Prawnej przy Wydziale Prawa
i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz Stowarzyszenie Interwencji Prawnej (SIP).
Porady prawne najczêœciej dotycz¹ klientów, którzy maj¹ ju¿ rozpoczêt¹
procedurê uchodŸcz¹, i wi¹¿¹ siê z przygotowaniem np.: odwo³añ od decyzji
wydanych w pierwszej instancji, skarg do Wojewódzkiego S¹du Administracyjnego, skarg na bezczynnoœæ organu czy przed³u¿aj¹ce siê postêpowanie,
za¿aleñ na decyzjê w sprawie umieszczenia cudzoziemca w strze¿onym oœrodku lub zastosowania aresztu, odwo³añ od odmownej decyzji Urzêdu ds. Cudzoziemców w zakresie zwolnienia cudzoziemca ze strze¿onego oœrodka lub
z aresztu. Istotna czêœæ prowadzonych spraw zwi¹zana jest tak¿e z zabezpieczaniem pomocy socjalnej i opieki medycznej w trakcie trwania procedury
oraz przygotowaniem wniosków o wydanie zaœwiadczenia umo¿liwiaj¹cego
podjêcie pracy (w wypadku osób, których procedura trwa d³u¿ej ni¿ 6 miesiêcy). Prawnicy rzadko maj¹ stycznoœæ z klientem przed jego wejœciem
w procedurê uchodŸcz¹. Ze sprawami w pocz¹tkowym stadium tej procedury
maj¹ do czynienia nieliczne organizacje, przewa¿nie te, które wspó³pracuj¹
z oœrodkami strze¿onymi.
Potrzeby uchodŸców w zakresie pomocy prawnej nie ograniczaj¹ siê jednak
wy³¹cznie do spraw zwi¹zanych z procedur¹ uchodŸcz¹. Potrzebuj¹ oni wsparcia prawnego tak¿e po jej pozytywnym zakoñczeniu i uzyskaniu jednej z form
ochrony na terytorium RP. Sprawy te dotycz¹ g³ównie Indywidualnych Programów Integracji (IPI), wymiany kart pobytu, uzyskania polskiego dokumentu podró¿y. Ponadto uchodŸcy zwracaj¹ siê do organizacji z problemami
w ¿yciu codziennym w Polsce: dotyczy to np. pozyskiwania mieszkañ komunalnych czy socjalnych, zak³adania i prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej,
uzyskania œwiadczeñ rodzinnych, zawierania umów cywilnoprawnych
– np. umowy najmu mieszkania, umowy z pracodawc¹. UchodŸcy poszukuj¹
pomocy prawnej tak¿e przy zawieraniu zwi¹zków ma³¿eñskich, najczêœciej
z obywatelami Polski, co wi¹¿e siê z potrzeb¹ uzyskania s¹dowego zwolnienia
z koniecznoœci przed³o¿enia wymaganych przez prawo polskie dokumentów
do zawarcia ma³¿eñstwa. Z prawem rodzinnym zwi¹zane s¹ ponadto kwestie
uznania dziecka. Inne sprawy dotycz¹ m.in. obowi¹zku szkolnego, pomocy
18
przy uzyskiwaniu indywidualnego toku nauczania dla dziecka. Zdarza siê tak¿e, ¿e klienci maj¹ sprawy karne – wystêpuj¹ w nich zarówno w roli oskar¿onego, jak i pokrzywdzonego.
Choæ wy¿ej wymienione organizacje specjalizuj¹ siê w poradach prawnych, to w praktyce udzielaj¹ czêsto pomocy w szerszym zakresie. Jak stwierdza jeden z badanych: Z za³o¿enia jest to pomoc prawna… ale tak naprawdê
pomagamy we wszystkich sprawach, z którymi siê do nas cudzoziemcy zg³osz¹
(R13). Czêsto zatem prawnicy organizacji pozarz¹dowych zajmuj¹ siê
np. t³umaczeniem w urzêdach, towarzyszeniem w wypadku wizyty u lekarza,
pomoc¹ w ogólnej orientacji w Polsce. Czêsto zg³aszan¹ i bardzo wa¿n¹
kwesti¹, która wykracza poza zakres porad prawnych, jest potrzeba pomocy
w poszukiwaniu mieszkañ do wynajêcia, w cenach bêd¹cych w zasiêgu cudzoziemców. Niektórzy prawnicy postrzegaj¹ anga¿owanie siê w tego rodzaju
sprawy ¿yciowe klientów jako wartoœæ dodan¹ ich pracy, wielu jednak uwa¿a,
¿e jest to czynnik zwiêkszaj¹cy poziom stresu i powoduj¹cy wypalenie zawodowe. Odpowiadanie na potrzeby ogólno¿yciowe uchodŸców oznacza bowiem wykonywanie pracy, która nie mieœci siê w zakresie ich obowi¹zków
lub kompetencji. G³os jednego z badanych prawników potwierdza ten problem w wypadku potrzeby wsparcia psychologicznego: Dla mnie najwiêkszym
brakiem jest brak osoby psychologa […] to powinno byæ nawet tak, ¿e zanim
osoba [uchodŸca] przyjdzie do prawnika, powinna porozmawiaæ z psychologiem, to by by³o optymalne […] czasami jest tak, ¿e prawnik nie ma tam nic do
roboty […] wszystko dotyczy emocji, a nie problemu prawnego (R15).
Do drugiej grupy organizacji, które oferuj¹ ró¿ne formy wsparcia, od wsparcia integracyjnego i spo³ecznego po porady prawne – mo¿na zaklasyfikowaæ
np.: Caritas, Fundacjê Edukacji i Twórczoœci oraz Fundacjê Ocalenie.
Dla wszystkich tych instytucji porady prawne s¹ tylko jedn¹ z oferowanych
uchodŸcom form wsparcia. Na przyk³ad, Fundacja Edukacji i Twórczoœci
prowadzi porady prawne jako uzupe³nienie dzia³añ integracyjnych, które polegaj¹ np. na prowadzeniu zajêæ dla dzieci uchodŸców w oœrodku dla cudzoziemców, oferowaniu zajêæ z jêzyka polskiego, dzia³aniach promuj¹cych
kultury pochodzenia uchodŸców. Jak powiedzia³a koordynatorka dzia³añ skierowanych do uchodŸców w jednej z organizacji: Pomoc prawna jest te¿ takim
dzia³aniem, które prowadzimy w ka¿dym projekcie, o ile jest to mo¿liwe [...]
dlatego, ¿e ta pomoc cieszy siê niezmiernie du¿ym zainteresowaniem wœród
uchodŸców i jest taka potrzeba bardzo du¿a (R9). Innym przyk³adem jest Fundacja Ocalenie, która traktuje potrzeby psychologiczne i spo³eczne klientów
nieroz³¹cznie z potrzeb¹ porad prawnych. Zrozumienie przepisów prawa
przez klientów i poprowadzenie sprawy przed urzêdami s¹ równie istotne jak
nauka jêzyka polskiego, kwestie zwi¹zane z odnajdywaniem siê w nowym
otoczeniu, poszukiwanie mieszkania, potrzeba zdobycia podstawowych dóbr
19
materialnych. Zatem dla organizacji oferuj¹cych ró¿ne formy wsparcia nadrzêdnym celem jest zapewnienie sta³ego dostêpu uchodŸcom do ró¿nych form
pomocy, z kolei równowagê miêdzy poradnictwem prawnym, a innymi formami wsparcia rozstrzyga dostêpnoœæ œrodków finansowych. Co wa¿ne,
czêsto organizacje te stanowi¹ wsparcie dla instytucji z pierwszej grupy,
dziêki temu, ¿e oferuj¹ inne formy wsparcia, komplementarne do porad
prawnych.
Kadra i zarz¹dzanie zespo³em
Wielkoœæ zespo³u w badanych organizacjach by³a ró¿na: w najwiêkszych
organizacjach pracuje do trzech prawników zajmuj¹cych siê uchodŸcami,
w wiêkszoœci zaœ – jeden pracownik7. Wysokie kwalifikacje prawników organizacji pozwoli³y jednemu respondentowi oceniæ organizacje jako: specjaliœci najwy¿szej klasy (R20). Prawnikami s¹ m³ode osoby (œredni wiek
respondenta to 35 lat), z wy¿szym wykszta³ceniem, znaj¹ce czêsto dwa jêzyki
obce. Czêœæ z nich kontynuuje kszta³cenie na studiach doktoranckich lub ju¿
uzyska³a stopieñ doktora. To, jak cenni s¹ pracownicy dla organizacji, t³umaczy jeden z respondentów-koordynatorów: Kiedy szukaliœmy prawników do
pomocy cudzoziemcom, osoby, które siê zg³osi³y, ¿adne z nich nie mia³y kompetencji i doœwiadczenia w pracy z cudzoziemcami. Myœmy w³o¿yli du¿o pracy
w to, ¿eby ich przygotowaæ i wyszkoliæ, nauczyæ prawa cudzoziemskiego, nauczyæ pracy z klientem [cudzoziemcem]. [...] Nie ma tych osób po prostu na
rynku (R5).
Ma³a liczba prawników oznacza, ¿e wiele spraw przypada na jednego specjalistê – œrednio respondenci zajmowali siê sprawami 50 klientów w skali
miesi¹ca. Wypowiedzi badanych pracowników œwiadcz¹ o du¿ym stresie oraz
ryzyku wypalenia zawodowego. Jak ujê³a to jedna z respondentek: Wydaje mi
siê, ¿eby ta pomoc by³a efektywna to musi byæ jej wiêcej, wiêcej osób jej
œwiadcz¹cych czy podmiotów [...]. Specyfik¹ tej pracy jest to, ¿e jest wyczerpuj¹ca psychicznie i nie mo¿na tego robiæ ca³e ¿ycie, pojawia siê wypalenie,
zmêczenie, ka¿dy kto zaczyna tu pracowaæ ma idealistyczne wyobra¿enie,
które siê styka z rzeczywistoœci¹ [...] to jest praca, której nie mo¿na wykonywaæ zbyt d³ugo (R16). G³os prawnika z piêcioletnim sta¿em potwierdza to spostrze¿enie: Ja kiedyœ mia³em co dwa tygodnie dwa dy¿ury. Teraz mam tylko
jeden, a wiêc jak jestem po jednym dy¿urze, to mam jeszcze tydzieñ, ¿eby siê
wyciszyæ i byæ przygotowanym na nastêpny dy¿ur [...] chyba dwóch dy¿urów
ju¿ bym nie wytrzyma³ (R15). Zatem dla badanych organizacji du¿e wyzwanie
7
Wyj¹tkowo na tle innych organizacji wypada Klinika Prawa UW, która anga¿uje
w udzielanie porad czternaœcioro studentów prawa oraz jednego prawnika wspieraj¹cego studentów. Jednak praca Kliniki Prawa UW jest zale¿na czasowo od roku akademickiego i od dyspozycyjnoœci studentów.
20
stanowi nie tylko znalezienie tak wysoko wykwalifikowanych kandydatów do
pracy, ale równie¿ zapewnienie im mo¿liwie dobrych warunków pracy i ich
utrzymanie w organizacji.
W organizacjach specjalizuj¹cych siê w poradach prawnych czêsto cz³onkiem zespo³u jest asystent prawników, który wspomaga ich pracê poprzez
przygotowanie pism, weryfikacjê przepisów prawa lub wykonanie innych
czynnoœci formalnoadministracyjnych zwi¹zanych bezpoœrednio z obs³ug¹
prawn¹ klientów. W niektórych organizacjach dzia³aj¹ tak¿e doradcy miêdzykulturowi, którzy pomagaj¹ m.in. cudzoziemcom trochê siê odnaleŸæ w tej
polskiej rzeczywistoœci [...] g³ównie tym nowo przyby³ym, którzy nie znaj¹
jeszcze tego kodu kulturowego (R8). W sk³ad zespo³ów organizacji, które
³¹cz¹ wsparcie z zakresu porad prawnych ze wsparciem integracyjnym
i spo³ecznym, wchodz¹ tak¿e psycholodzy, trenerzy miêdzykulturowi oraz doradcy zawodowi. W niektórych badanych organizacjach pracuj¹ dodatkowo
wolontariusze, którzy pomagaj¹ m.in. przy t³umaczeniach lub jako asystenci
wspieraj¹ uchodŸców w ró¿nych sytuacjach (np. w kontaktach z urzêdami,
w trakcie wizyt u lekarza, w poszukiwaniu mieszkañ). Maj¹ oni w ten sposób
odci¹¿yæ prawników z obowi¹zku anga¿owania siê w pracê z klientem inn¹
ni¿ porady prawne.
W wiêkszoœci badanych organizacji nie s¹ stosowane formalne mechanizmy wspieraj¹ce przep³yw informacji i nadzór nad prowadzeniem spraw klientów przez prawników, chocia¿ wydawa³oby siê, ¿e istnieje potrzeba wymiany
danych, wzajemne konsultowanie spraw, aby usprawniæ proces koordynacji
pracy, szczególnie w tych instytucjach, w których dzia³a kilkuosobowy zespó³. Je¿eli organizowane s¹ zebrania zespo³u, najczêœciej dzieje siê to spontanicznie w celu omówienia szczególnie skomplikowanych spraw klientów.
Powodów braku formalnych kana³ów przep³ywu informacji i zebrañ, które
mog³yby funkcjonowaæ jako forma nadzoru nad prac¹ prawników, jest kilka.
Najbardziej prozaiczny z nich to fakt, ¿e wiêkszoœæ organizacji ma ma³e zespo³y i sformalizowane metody przekazywania informacji uwa¿ane s¹ za zbyteczne. Zdaniem jednej respondentki: U nas prawników od uchodŸców jest
trzech, a wiêc nie ma problemów, ¿eby wymieniaæ siê informacjami, jeœli ktoœ
ma trudniejsz¹ sprawê [...] ta konsultacja odbywa siê czêsto na bie¿¹co (R8).
Inna respondentka ujê³a to nastêpuj¹co: pracujemy w jednym pomieszczeniu,
wiêc to nie jest trudne [wymieniaæ siê informacj¹] (R13). Respondenci czêsto
wskazywali tak¿e brak czasu na zebrania zespo³owe w zwi¹zku z licznymi
sprawami klientów, które wymagaj¹ czêsto zaanga¿owania poza godzinami
pracy. Ponadto struktura zarz¹dzania w organizacjach jest stosunkowo p³aska.
Osoby zarz¹dzaj¹ce projektami porad prawnych pracuj¹ tak¿e bezpoœrednio
przy udzielaniu porad klientom, a prawnicy czêsto anga¿uj¹ siê w sprawy
klientów, które wykraczaj¹ poza porady stricte prawne. W rezultacie, pracow-
21
nicy maj¹ szeroki ogl¹d spraw klientów i nie czuj¹ potrzeby poœwiêcenia dodatkowego czasu na wymianê informacji.
Wœród badanych organizacji wyj¹tkiem pod wzglêdem regularnoœci zebrañ, które mia³y te¿ pe³niæ funkcjê nadzoru pracy, by³a Klinika Prawa UW,
w której raz w tygodniu odbywaj¹ siê spotkania zespo³u. S¹ one konieczne,
poniewa¿ klinika opiera siê na pracy czternastu studentów, których dzia³ania
na rzecz uchodŸców musz¹ byæ nadzorowane. Kwestia monitorowania jakoœci
pracy prawników jest jednak bardzo istotna dla respondentów, zarówno w wypadku w³asnej pracy, jak i jakoœci pracy samych organizacji pozarz¹dowych
udzielaj¹cych porad prawnych. Wysoki poziom odpowiedzialnoœci prawników wynika nie tylko z wagi spraw, w jakie s¹ zaanga¿owani, ale tak¿e z racji
czêstego wystêpowania w roli pe³nomocnika przed organami administracji publicznej. Jak to uj¹³ jeden z respondentów: organizacja spo³eczna oparta [jest]
na oddolnym dzia³aniu ludzi, którzy chc¹ coœ zrobiæ. W poradnictwie prawnym wymaga siê du¿ego stopnia profesjonalizacji, bo jeden malutki b³¹d
mo¿e zawa¿yæ na ludzkim losie. […] Bo cudzoziemiec przyjdzie do organizacji
pozarz¹dowej, ktoœ mu poradzi: zrób tak i tak. Oka¿e siê, ¿e nie wysz³o i porada by³a z³a, a ta osoba ponios³a szkody i kto odpowiada za to i kogo po zwaæ, bo pra wnik, ad wo kat jest ube z pie czo ny od odpo wiedzial no œci
prawnej. […] Tutaj nie ma tej odpowiedzialnoœci (R15). Badani prawnicy
tak¿e odczuwali brak autorytetów, którzy mogliby potwierdziæ jakoœæ ich
pracy – dotyczy³o to zarówno trafnoœci porad, jak i mo¿liwoœci dyskusji o niejednoznacznych aspektach etycznych zwi¹zanych z udzielaniem wsparcia
prawnego uchodŸcom. Niektórzy z nich znaleŸli mentorów poza w³asn¹ organizacj¹, z którymi konsultowali sprawy klientów oraz bardziej ogólne kwestie
zwi¹zane z poradnictwem prawnym.
Zasoby organizacji pozarz¹dowych
Najbardziej istotn¹ kwesti¹ z perspektywy zasobów organizacji jest problem finansowania sta³ego dostêpu do poradnictwa prawnego. Znakomita
wiêkszoœæ podmiotów trzeciego sektora objêtych badaniem korzysta z Europejskiego Funduszu na rzecz UchodŸców (EFU). Wyniki pierwszych lat
dzia³ania tego funduszu oceniane s¹ jako pozytywne z perspektywy rozwoju
organizacji zajmuj¹cych siê uchodŸcami. Pozwoli³ on na profesjonalizacjê
us³ug i wsparcia oferowanego cudzoziemcom. Jednak respondenci wskazywali na powa¿ne problemy zwi¹zane z funkcjonowaniem EFU w ostatnich latach.
Najwiêkszym problemem, wed³ug nich, s¹ opóŸnienia w p³atnoœciach œrodków przez grantodawcê. Jeden z badanych opisa³ ten problem w sposób nastêpuj¹cy: O dziwo, [problemem] nie [jest] to, ¿e nie ma œrodków na rynku, bo
one s¹, natomiast to, ¿e granty europejskie, które dostaliœmy, s¹ przelewane
z takim opóŸnieniem, ¿e my ca³y czas jesteœmy w do³ku finansowym (R5).
22
OpóŸnienia w wyp³atach œrodków oddzia³uj¹ negatywnie nie tylko na p³ynnoœæ finansow¹ organizacji, ale tak¿e na wy¿ej opisan¹ kwestiê utrzymania
pracowników: Nie jestem w stanie powiêkszyæ kadry, która obs³uguje klientów, bo ju¿ nie jestem w stanie rozci¹gn¹æ, jakby zagwarantowaæ tego bufora,
kiedy nie ma pieniêdzy, ¿eby finansowaæ ten system (R5). Dla niektórych respondentów utrudnieniem w korzystaniu ze œrodków EFU jest tak¿e obowi¹zek
wnoszenia wk³adu finansowego do bud¿etu realizowanych projektów.
Poza funduszami unijnymi badane organizacje otrzymuj¹ œrodki na finansowanie dzia³añ od w³adz lokalnych (np. miasto lub wojewoda) lub od innych
grantodawców (np. Instytut Spraw Publicznych w ramach programu „Obywatel i Prawo”, Fundacja im. Stefana Batorego). Takie Ÿród³a œrodków finansowych s¹ zazwyczaj bardziej przewidywalne i stabilne ni¿ EFU, ale z drugiej
strony pokrywaj¹ ma³e projekty (dotyczy to wysokoœci bud¿etu i d³ugoœci
trwania projektu). Nie s¹ one zatem alternatywnym Ÿród³em finansowania
poradnictwa prawnego w perspektywie d³ugoterminowej, a raczej Ÿród³ami
uzupe³niaj¹cymi.
W wypowiedziach responden ci zwracali uwagê tak¿e na inne problematyczne aspekty finansowania porad prawnych. Na pierwszym miejscu nale¿y
wspomnieæ niedostosowanie systemu konkursowego do realiów pracy
z uchodŸcami. Respondenci t³umaczyli, ¿e grantodawcy okreœlaj¹ grupy docelowe i ich potrzeby wed³ug w³asnych definicji, a nie zgodnie z realnymi potrzebami czy sytuacj¹ ¿yciow¹ potencjalnych beneficjentów. Jednoczeœnie dla
niektórych respondentów-koordynatorów problematyczny by³ fakt, ¿e obecne
mechanizmy finansowania nie oferuj¹ œrodków na dzia³ania z zakresu konsultacji i rzecznictwa (np. opiniowanie dokumentów i projektów rz¹dowych,
uczestnictwo w konferencjach), a zatem na dzia³ania, które mog³yby sprzyjaæ
d¹¿eniom do systemowych zmian na korzyœæ uchodŸców.
Kolejn¹ trudnoœci¹, na któr¹ respondenci czêsto zwracali uwagê, jest brak
dostêpu do piœmiennictwa, w tym przede wszystkim orzecznictwa, które umo¿liwi³oby sprawniejsze i trafniejsze pod wzglêdem argumentacji prawnej
dzia³ania na rzecz klientów. Jedynym sposobem na dostêp do aktualnej wiedzy
prawniczej dla niektórych organizacji by³o zatrudnianie prawników, którzy
dziêki osobistym kontaktom maj¹ mo¿liwoœæ uzyskania potrzebnych informacji. Jednak nawet w wypadku dostêpu do aktualnej wiedzy prawniczej faktem
jest, ¿e zasoby wiedzy s¹ ogólnie ograniczone w Polsce. Jedna z respondentek
t³umaczy³a tê kwestiê w sposób nastêpuj¹cy: Wykszta³conej literatury takiej teoretycznej i o ile do kodeksu karnego mamy dziesi¹tki komentarzy, publikacji,
to tutaj wszystko siê dopiero wykszta³ca […]. Czasami wiadomo, zagraniczne
publikacje te¿ siê przydaj¹, do tego siêgamy (R16). Inny respondent odniós³ siê
do tego problemu z perspektywy potrzeby wymiany informacji miêdzy organizacjami: Analiz¹ orzecznictwa czy ró¿nych problemów nie musi siê zajmowaæ
23
tylko Rada [ds. UchodŸców], mog¹ siê tym równie¿ zajmowaæ organizacje pozarz¹dowe. Nie ma takiego pola dyskusji [miêdzy organizacjami] na temat
stosowania ustaw, na temat praktyki dzia³ania urzêdów (R2).
Z kolei ekspert bior¹cy udzia³ w badaniu podkreœli³, ¿e problem dostêpu do
wiedzy dotycz¹cej poradnictwa prawnego polega tak¿e na tym, ¿e same organizacje nie przetwarzaj¹ danych i informacji zebranych przez lata pracy
z klientem na materia³y, które mog³yby pos³u¿yæ rozwojowi sektora: Jedna
rzecz, która mnie boli, to ¿e u organizacji pozarz¹dowych jest zgromadzona
niezwyk³a wiedza prawnicza, ale tak¿e o charakterze socjologicznym, ta wiedza nie jest przerabiana na raporty, które mog³yby pos³u¿yæ polepszeniu
dzia³ania sektora (R20). Analizy statystyczne dotycz¹ce klientów mog¹ byæ
istotnym uzupe³nieniem obrazu sytuacji cudzoziemców, stworzonym na podstawie analiz prawnych – i mog¹ byæ przydatne nie tylko dla samych organizacji w procesie poprawy oferowanego wsparcia, ale tak¿e dla administracji
publicznej ró¿nych szczebli, w zakresie tworzenia polityki spo³ecznej
dotycz¹cej cudzoziemców w Polsce. Jednak nale¿y podkreœliæ, ¿e takie badania wymagaj¹ metodologii, któr¹ nie ka¿da organizacja zorientowana na
udzielanie porad prawnych musi dysponowaæ.
W koñcu, jeœli chodzi o zasoby techniczno-biurowe badanych organizacji,
respondenci najczêœciej wspominali o zbyt ma³ej powierzchni biurowej w stosunku do liczby przyjmowanych klientów: Jest problem tego rodzaju, ¿e porad prawnych udziela siê wspólnie z poradami socjalnymi, z poradami
psychologicznymi (R6). Problemem by³ tak¿e brak podstawowych zasobów
biurowych. Wed³ug jednego respondenta: Jest czternastu studentów
obs³uguj¹cych klientów i jeden telefon mamy (R1). Kilka badanych osób
wspomnia³o o potrzebie lepszego zaopatrzenia w sprzêt komputerowy i poprawie dostêpu do Internetu. Braki te bezpoœrednio wynikaj¹ z ograniczonych
œrodków finansowych, o których pisano powy¿ej. Choæ respondenci wskazywali na konkretne braki w zasobach techniczno-biurowych, które sprawiaj¹
trudnoœci lub pewien dyskomfort w pracy, to nie pog³êbiali tego tematu, gdy¿
inne problemy zwi¹zane z obs³ug¹ klientów od strony merytorycznej by³y dla
nich wa¿niejsze.
Podsumowuj¹c kwestiê zasobów organizacji pozarz¹dowych, na pierwszy
plan wysuwa siê problem finansowania porad prawnych. Ograniczony dostêp
do œrodków finansowych wp³ywa negatywnie na warunki pracy wewn¹trz
organizacji. Organizacje inwestuj¹ œrodki w przygotowanie prawników do
pracy z klientami-uchodŸcami, ale maj¹ ograniczone mo¿liwoœci utrzymania
specjalistów. Niestabilna sytuacja finansowa wp³ywa negatywnie tak¿e na
klientów. Respondenci przytaczali przyk³ady, gdy organizacje zmuszone by³y
zakoñczyæ swoj¹ dzia³alnoœæ lub zmniejszyæ zakres dzia³ania, co negatywnie
wp³ywa³o tak¿e na inne organizacje, które przejmowa³y pozostawionych
24
w ten sposób klientów. Jak to ujê³a jedna z respondentek: Pamiêtam, ¿e by³a
taka fala, ¿e jakaœ jednostka wiêksza siê zamknê³a [...] i my to odczuwaliœmy
przez to, ¿e pojawi³o siê klientów nagle z tymi karteczkami [o wypowiedzeniu
pe³nomocnictwa], wiêc by³o du¿o wiêcej roboty (R8). Bior¹c pod uwagê ma³¹
liczbê organizacji dzia³aj¹cych w badanym zakresie oraz ma³¹ liczbê prawników w ka¿dej z nich, odejœcie nawet jednego prawnika mo¿e istotnie wp³yn¹æ
na stabilnoœæ i jakoœæ dostêpnego wsparcia dla uchodŸców.
Œrodowisko instytucjonalne
W poni¿szej czêœci raportu omawiana jest wspó³praca miêdzy organizacjami pozarz¹dowymi udzielaj¹cymi porad prawnych oraz to, jak z punktu
widzenia organizacji wygl¹da wspó³praca z administracj¹ publiczn¹ ró¿nych
szczebli, w tym z oœrodkami dla cudzoziemców, Urzêdem ds. Cudzoziemców
oraz lokalnymi podmiotami administracji publicznej (np. oœrodki pomocy
spo³ecznej). Uwagi w niniejszej czêœci raportu skupiaj¹ siê nie tylko na
dzia³aniach organizacji pozarz¹dowych w zakresie bie¿¹cej obs³ugi klientów-uchodŸców, ale tak¿e ich roli jako podmiotów opiniuj¹cych projekty i dokumenty rz¹dowe, a zatem instytucji staraj¹cych siê wspó³tworzyæ politykê
dotycz¹c¹ kwestii uchodŸczych.
Wspó³praca miêdzy organizacjami pozarz¹dowymi zajmuj¹cymi siê
poradnictwem prawnym dla uchodŸców
Respondenci wskazywali, ¿e choæ wspó³praca miêdzy organizacjami ogólnie jest „dobra”, to mo¿na by siê spodziewaæ wiêkszego jej zakresu, wiêkszej
skutecznoœci i wzajemnych korzyœci. Obecna wspó³praca miêdzy instytucjami
polega w du¿ej mierze na wzajemnym konsultowaniu siê w sprawach dotycz¹cych poszczególnych klientów. Kontakty miêdzy podmiotami trzeciego
sektora czêsto wynikaj¹ z faktu, ¿e klienci korzystaj¹ jednoczeœnie z porad
prawnych ró¿nych organizacji. Jak mówi³a jedna respondentka: Te nasze kontakty, one maj¹ charakter kontaktów roboczych na zasadzie: my mamy waszego klienta, wy macie naszego, a nie ma takiej tak naprawdê wymiany myœli
miêdzy organizacjami, ¿e mamy taki problem prawny i sobie tak i tak z nim radzimy (R1). Jeœli wspó³praca ma charakter bardziej merytoryczny, to opiera siê
ona w du¿ym stopniu na relacjach osobistych. Oznacza to, ¿e sprawy klientów
lub zagadnienia zwi¹zane z zastosowaniem przepisów prawa konsultowane
s¹ w trybie nieformalnym. W obszarze wspó³pracy miêdzy organizacjami
w Warszawie (gdzie jest najwiêcej organizacji oraz znajduje siê Urz¹d ds.
Cudzoziemców) a instytucjami w innych miastach podmioty pozawarszawskie czêsto pozostawia³y uchodŸcom decyzjê o wyborze organizacji, do której
25
mog¹ siê zwróciæ w stolicy: przewa¿nie pokazujê listê takich organizacji
i [uchodŸcy] maj¹ pe³n¹ swobodê [wyboru] (R6).
Wspó³praca miêdzy organizacjami polega równie¿ na przekazywaniu klientów innym podmiotom trzeciego sektora, gdy wsparcie, które one oferuj¹, jest
komplementarne. Na przyk³ad w kwestiach adaptacji kulturowej lub wsparcia
psychologicznego, organizacje udzielaj¹ce porad prawnych w Warszawie czêsto kieruj¹ uchodŸców do Fundacji Ocalenie, a w kwestiach pomocy rzeczowej lub finansowej – do Caritasu lub Polskiego Czerwonego Krzy¿a. Jedna
z respondentek, szczególnie zadowolona ze wspó³pracy z innymi organizacjami, wyrazi³a siê w nastêpuj¹cy sposób: Wiemy, ¿e ta pomoc jest niewystarczaj¹ca, wiêc uzupe³niamy ich [innych organizacji] dzia³ania. Jakby, myœlê, ¿e
to na tym te¿ polega. Razem organizujemy ró¿nego rodzaju wydarzenia, typu
„dzieñ uchodŸcy”. No i myœlê, ¿e to jest normalne i naturalne (R9).
W opinii wielu respondentów dotychczasowe próby usystematyzowania
wspó³pracy miêdzy organizacjami (np. spotkania wszystkich organizacji
udzielaj¹cych porad prawnych uchodŸcom) by³y nieefektywne. Wed³ug nich,
problem le¿a³ po czêœci w braku czasu na takie spotkania. S³owa jednej z respondentek t³umacz¹ ogóln¹ ocenê badanych o wspó³pracy miêdzy organizacjami w nastêpuj¹cy sposób: Mi siê wydaje, jednym z powodów, ¿e my
[organizacje] nie wspó³pracujemy, jest to, ¿e wszyscy mamy za du¿o roboty
i osoby, które pracuj¹ w tych organizacjach czêsto robi¹ wiele innych rzeczy.
[...] Organizujemy wspólnie projekty, ale praktycznie ka¿dy robi swoje (R16).
Bardziej dotkliwy powód, dlaczego wspólne dzia³ania nie by³y oceniane pozytywnie, wynika z tego, ¿e w opinii osób badanych wspó³praca ta nie
przek³ada³a siê na rozwi¹zania konkretnych problemów. Spotkania i wymiana
informacji s¹ cenne, jednak jeœli nie przek³adaj¹ siê na konkretne zmiany w sytuacji uchodŸców, powoduj¹ poczucie frustracji i straty czasu uczestników.
Ograniczona wspó³praca miêdzy organizacjami wi¹¿e siê równie¿ w pewnym
stopniu z brakiem wiedzy o dzia³alnoœci poszczególnych organizacji. Problem
ten wymieniany by³ przede wszystkim przez respondentów pracuj¹cych w organizacjach poza Warszaw¹ oraz przez tych o najkrótszym sta¿u pracy.
Istotn¹ przeszkod¹ we wspó³pracy miêdzy organizacjami mo¿e byæ równie¿
deklarowana przez niektórych respondentów wzajemna nieufnoœæ i konkurencja. Jedn¹ z przyczyn mo¿e byæ sposób funkcjonowania systemu konkursowego, na którym opiera siê finansowanie dzia³añ organizacji pozarz¹dowych.
Aby pozyskaæ ograniczone œrodki, organizacje musz¹ wykazaæ, ¿e s¹
wyj¹tkowe, co mo¿e byæ w pewnym stopniu sprzeczne z zasadami
wspó³pracy. Inn¹ przyczyn¹ nieufnoœci jest niekiedy negatywna (wzajemna)
ocena jakoœci oferowanego wsparcia. W tym miejscu warto zacytowaæ kilka
wypowiedzi respondentów: Zdarza siê, ¿e taki klient do nas przychodzi, który
by³ w innej organizacji i tam zrobiono wiêcej szkody ni¿ po¿ytku (R15). Zda-
26
rza³a siê krytyka tak¿e w stosunku do wiêkszych organizacji o d³u¿szej historii
dzia³ania. Zgodnie ze s³owami jednej z badanych: Takie organizacje
pozarz¹dowe […] molochy, oni maj¹ inny tryb, inny rodzaj dzia³ania [...]
automatem pisz¹ odwo³ania na przyk³ad i do nas trafiaj¹ ludzie. My to ju¿
prostowaliœmy (R3).
Wspó³praca organizacji z podmiotami administracji publicznej
Poni¿ej omawiana jest wspó³praca organizacji pozarz¹dowych z podmiotami administracji publicznej. Skupiamy siê na Urzêdzie ds. Cudzoziemców,
z którym wspó³praca ma charakter zbiurokratyzowany. Osobno zosta³a opisana wspó³praca z oœrodkami dla cudzoziemców. Mimo ¿e ich prowadzenie nale¿y do Urzêdu ds. Cudzoziemców (pozostaj¹c w kompetencji Departamentu
Pomocy Socjalnej8), zasadne wyda³o siê omówienie wspó³pracy organizacji
z kierownictwem i pracownikami oœrodków, z którymi kontakt jest bardziej bezpoœredni i przebiega na nieco innej p³aszczyŸnie. W ostatniej kolejnoœci omawiana jest wspó³praca z lokalnymi podmiotami administracji publicznej (w tym oœrodki pomocy spo³ecznej, urzêdy pracy, powiatowe centra
pomocy rodzinie), dla których kwestie uchodŸców s¹ tylko jednym z wielu
obowi¹zków. Oczekiwania organizacji w stosunku do podmiotów na ró¿nych
szczeblach administracji publicznej oraz ich ocena jakoœci wspó³pracy zale¿y, z jednej strony, od ustawowo okreœlonego zakresu obowi¹zków tych instytucji, a z drugiej – od sposobu dzia³ania pracowników, którzy w codziennej
pracy i kontaktach z organizacjami pozarz¹dowymi te instytucje reprezentuj¹.
Urz¹d ds. Cudzoziemców
Respondenci wyrazili wysoki poziom frustracji w stosunku do Urzêdu
ds. Cudzoziemców (dalej UdsC). W swoich wypowiedziach podkreœlali przede
wszystkim systemowy charakter problemów, których doœwiadczaj¹ w kontaktach z UdsC, np.: brak etosu s³u¿by publicznej wœród pracowników administracji publicznej (R15), przesadny formalizm urzêdników (R6), zbyt ma³a
liczba urzêdników obs³uguj¹cych sprawy i z³e warunki pracy urzêdników
– je¿eli w UdsC jedna osoba prowadzi kilkadziesi¹t spraw, to jak to ma funkcjonowaæ dobrze (R15) – z czego wynika m.in. przed³u¿anie procedury uchodŸczej. W najbardziej krytycznej wypowiedzi podniesione zosta³y kwestie podstawowe dotycz¹ce sposobu funkcjonowania UdsC: [Niska] jakoœæ pracy
urzêdników UdsC […] brak prawników, przypadkowe osoby, g³upie interpretacje przepisów, g³upie interpretacje materia³ów, które sami zbieraj¹ z kraju
pochodzenia, a potem nie bior¹ pod uwagê albo rozpatruj¹ na opak (R5).
8
§ 18 Zarz¹dzenia nr 2 Szefa Urzêdu do spraw Cudzoziemców z dnia 27 wrzeœnie 2010 r.
w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzêdu do Spraw Cudzoziemców.
27
Tylko jedna z badanych pozytywnie oceni³a wspó³pracê organizacji pozarz¹dowych z UdsC, ale w ujêciu poprawy funkcjonowania UdsC w d³u¿szym
okresie: Pamiêtam tamte czasy i w porównaniu z czasami dzisiejszymi naprawdê jest du¿o pozytywnych zmian, te zmiany polegaj¹ przede wszystkim
na tym, ¿e UdsC zacz¹³ wspó³pracowaæ z organizacjami pozarz¹dowymi (R3).
Wiele problemów omawianych przez respondentów w kontaktach z UdsC
dotyczy³o sposobu stosowania przepisów prawnych i wynikaj¹cych z tego
konsekwencji dla sytuacji uchodŸców. Poni¿ej wymieniamy najwa¿niejsze
i najczêœciej przytaczane w trakcie badania. Z perspektywy osób badanych,
jednym z najbardziej problematycznych aspektów dzia³ania UdsC jest nieprzewidywalnoœæ decyzji administracyjnych. Problem ten wynika z kilku
czynników, m.in. b³êdnej niekiedy wyk³adni prawa w argumentacji przyjmowanej w decyzjach, powo³ywania siê na niedostêpne szerszemu krêgowi odbiorców informacje z Wydzia³u Informacji o Krajach Pochodzenia, czy na
nieaktualne tezy orzeczeñ s¹dowych. Ponadto organ administracyjny mo¿e, na
podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postêpowania administracyjnego (dalej
KPA)9, odst¹piæ od uzasadnienia decyzji, gdy uwzglêdnia w ca³oœci ¿¹danie
strony. Praktyka ta powoduje, ¿e trudno przeprowadziæ studium porównawcze
motywów pozytywnych decyzji i wyci¹gn¹æ wnioski na przysz³oœæ. Decyzje
UdsC okreœlane by³y zatem przez respondentów jako „uznaniowe”. Zwracano
jednoczeœnie uwagê, ¿e uznaniowoœæ decyzji wynika tak¿e z konstrukcji samej ustawy10 (w przeciwieñstwie np. do ustawy o cudzoziemcach, która zawiera wiêcej szczegó³owych podstaw, na których dzia³aj¹ i podejmuj¹ decyzje
organy administracyjne). Zatem problem uznaniowoœci de facto daje szersze
pole do swobodnego dzia³ania dla urzêdników i, jak podsumowa³ jeden z badanych, skutkuje to tym, ¿e: decyzje zmieniaj¹ siê jak w kalejdoskopie [...] nie
mo¿emy powiedzieæ klientom czego siê spodziewaæ, bo my tego nie wiemy
(R5).
Respondenci zarzucali tak¿e, ¿e pracownicy UdsC nie wywi¹zuj¹ siê
z obowi¹zku informowania uchodŸców o ich prawach. Zdaniem badanych,
UdsC powinien czuwaæ nad tym, aby strony i inne osoby uczestnicz¹ce
w postêpowaniu nie ponosi³y szkody z powodu nieznajomoœci prawa, i w tym
celu powinien udzielaæ niezbêdnych wyjaœnieñ i wskazówek, a tak¿e budowaæ
zaufanie do organów pañstwa. Jest to zreszt¹ spójne z na³o¿onym na organy
administracji publicznej obowi¹zkiem informowania strony o jej prawach
9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postêpowania administracyjnego, tekst jedn.:
Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z póŸn. zm.
10
Ilekroæ w raporcie mowa jest o ustawie, rozumie siê przez to ustawê z dnia 13 czerwca
2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tekst
jedn.: Dz.U. z 2009 r., Nr 189, poz. 1472 z póŸn. zm.
28
w trakcie postêpowania11. Jeden z badanych przytoczy³ przyk³ad klienta, który
maj¹c zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony i zezwolenie na pracê,
z³o¿y³ wniosek o status uchodŸcy, co skoñczy³o siê decyzj¹ odmown¹ i nakazem opuszczenia Polski. Zdaniem respondenta, UdsC zaniedba³ swój obowi¹zek poinformowania klienta o konsekwencjach sk³adania wniosku. Inny
przyk³ad ilustruj¹cy negatywne skutki braku zaanga¿owania UdsC w przekazywanie informacji prawnych dotyczy³ osoby, która po z³o¿eniu pierwszego
wniosku o nadanie statusu uchodŸcy nie by³a œwiadoma, ¿e przys³uguje jej
pomoc socjalna w zwi¹zku z d³ugim okresem trwania procedury. Podobne zarzuty zosta³y przedstawione w badaniach przeprowadzonych przez Agencjê
Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w których uwzglêdniona by³a perspektywa uchodŸców na procedurê ubiegania siê o status. Wed³ug opinii uchodŸców przebywaj¹cych w Polsce, ogólny brak informacji jest jednym z najbardziej powa¿nych problemów, których doœwiadczaj¹12. Badania pokaza³y,
¿e wiele osób staraj¹cych siê o status nie ma podstawowej informacji o pojêciu uchodŸstwa ani o zasadach ubiegania siê i przyznawania statusu.
W wymiarze praktycznym problem polega m.in. na tym, ¿e uchodŸcy nie
otrzymuj¹ informacji o swojej sprawie, gdy ju¿ jest w toku, a ponadto nie maj¹
wiedzy o organizacjach lub innych podmiotach, w których mogliby zweryfikowaæ informacje, jakie uzyskuj¹ od podmiotów administracji publicznej13.
Szczególnie wa¿ny jest dostêp do informacji w momencie podjêcia decyzji
w sprawie. Wed³ug danych zebranych przez Agencjê Praw Podstawowych
Unii Europejskiej, uchodŸcy w Polsce czêsto nie otrzymuj¹ decyzji w jêzyku,
który jest dla nich zrozumia³y14.
11
Obowi¹zek prawid³owego informowania uchodŸców o procedurze uchodŸczej oraz o ich
sytuacji prawnej na ró¿nych etapach procedury, a tak¿e obowi¹zek dog³êbnego wyjaœnienia
sprawy wynika wprost z art. 7, 8 i 9 KPA. Artyku³ 8 mówi o tym, ¿e: organy administracji publicznej powinny „prowadziæ postêpowanie w taki sposób, aby pog³êbiaæ zaufanie obywateli do
organów Pañstwa oraz œwiadomoœæ i kulturê prawn¹ obywateli”; art. 7, wed³ug którego organy
administracji publicznej powinny staæ na stra¿y praworz¹dnoœci i podejmowaæ wszelkie kroki
niezbêdne do dok³adnego wyjaœnienia stanu faktycznego oraz do za³atwienia sprawy, maj¹c
na wzglêdzie interes spo³eczny i s³uszny interes obywateli; oraz art. 9 – zgodnie z którym,
organy administracji publicznej obowi¹zane s¹ nale¿ycie i wyczerpuj¹co informowaæ strony
„o okolicznoœciach faktycznych i prawnych, które mog¹ mieæ wp³yw na ustalenie ich praw
i obowi¹zków bêd¹cych przedmiotem postêpowania administracyjnego”.
12
European Union Agency for Fundamental Rights, The duty to inform applicants about
asylum procedures: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union
Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010.
13
Ibidem, s. 18. Por. równie¿: European Union Agency for Fundamental Rights, Access to
effective remedies: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union
Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 28.
14
European Union Agency for Fundamental Rights, Access to effective remedies: The
asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental
Rights, Belgium, 2010, s. 16–17, 22.
29
Kolejnym obszarem problematycznym, czêsto wspominanym przez
respondentów, by³ fakt nierównomiernego roz³o¿enia ciê¿aru dowodowego miêdzy uchodŸcami a organami administracji publicznej w procedurze
uchodŸczej. Jak t³umaczy jedna z badanych: Z przepisów nie wynika dok³adnie
to, jak siê powinien kszta³towaæ ciê¿ar dowodu. W doktrynie mówi siê, ¿e ten
ciê¿ar dowodu powinien byæ podzielony miêdzy uchodŸcê a pañstwo (R1).
Wed³ug respondentów, w praktyce w Polsce ciê¿ar dowodowy przerzucony
jest czêsto w ca³oœci na uchodŸców. Przyk³adem takiej sytuacji jest metoda
sporz¹dzania protoko³u z przes³uchiwania. Badani wskazywali, ¿e przyjête
procedury przes³uchiwania stawiaj¹ uchodŸcê w nieuprzywilejowanej sytuacji: Przes³uchanie prowadzone jest w jêzyku, w jakim za¿yczy sobie tego
cudzoziemiec tyle, ¿e póŸniej protokó³ z przes³uchania sporz¹dzany jest tylko
i wy³¹cznie w jêzyku polskim. Cudzoziemiec musi siê pod tym protoko³em podpisaæ i zgodziæ z zawartoœci¹ protoko³u, który jest odczytywany z jêzyka polskiego15. [...] Dlatego trudno potem ustaliæ, czy zosta³o to przede wszystkim
odpowiednio zrozumiane, co cudzoziemiec chcia³ przekazaæ (R6). Taka praktyka ma daleko id¹ce konsekwencje, gdy¿ uchodŸcom trudno jest przedstawiæ
wiarygodne dla UdsC dokumenty czy inne dowody potwierdzaj¹ce ich zeznania albo zakwestionowaæ zapis dokonany w protokole. Zatem de facto w¹tpliwoœci rozstrzyga siê na niekorzyœæ wnioskodawcy (R1).
Problem przep³ywu informacji miêdzy organizacjami pozarz¹dowymi a UdsC
by³ tak¿e wymieniany jako podstawowe utrudnienie w obs³udze uchodŸców.
Wynika to z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych16, które uniemo¿liwiaj¹ udzielanie przez pracowników UdsC telefonicznych informacji
o tocz¹cej siê sprawie. Respondenci wykazywali zrozumienie dla koniecznoœci nieudzielania informacji osobom nieuprawnionym do reprezentowania
klienta i prowadzenia sprawy. Podkreœlali jednak, ¿e jedyny alternatywny sposób uzyskiwania informacji na temat sprawy klientów (tj. korespondencja
pocztowa) jest nieskuteczny. Zgodnie ze s³owami jednego z respondentów:
Coœ przyda³oby siê za³atwiæ w jeden dzieñ, [a] trwa to ca³ymi miesi¹cami (R6).
Nale¿y podkreœliæ, ¿e wiele z badanych organizacji bra³o aktywny udzia³
w ró¿nego rodzaju konsultacjach, maj¹cych na celu rozwi¹zanie wy¿ej opisanych problemów. Na przyk³ad, po³owa badanych podmiotów uczestniczy³a
w konsultacjach dotycz¹cych integracji uchodŸców prowadzonych przez
Ministerstwo Spraw Wewnêtrznych i Administracji w grudniu 2009 roku.
Choæ organizacje docenia³y mo¿liwoœæ wypowiedzi, to jednak nie dostrzega³y
15
Koresponduje to z zasad¹ wyra¿on¹ w ustawie z dnia 7 paŸdziernika 1999 r. o jêzyku
polskim, Dz.U. Nr 90, poz. 999 z póŸn. zm., zgodnie z jej art. 4 i 5, jêzyk polski jest jêzykiem
urzêdowym dla organów administracji publicznej i w tym jêzyku wykonuj¹ one swoje czynnoœci urzêdowe oraz sk³adaj¹ oœwiadczenia woli, chyba ¿e przepis szczególny stanowi inaczej.
16
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tekst jedn.: Dz.U.
z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z póŸn. zm.
30
w niej realnych szans na poprawê funkcjonowania instytucji administracji
publicznej w bli¿szej przysz³oœci.
Oœrodki dla cudzoziemców ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy
Wœród badanych organizacji dzia³aj¹cych poza Warszaw¹ wiêkszoœæ
wspó³pracuje z otwartymi oœrodkami dla cudzoziemców przez udzielanie
porad w oœrodku (cztery z piêciu). Z kolei z piêciu warszawskich organizacji objêtych badaniem dwie udzielaj¹ porad w otwartych oœrodkach dla cudzoziemców.
Wed³ug respondentów, jakoœæ wspó³pracy z oœrodkami dla cudzoziemców
zale¿y od osobistych kontaktów i znajomoœci oraz od przychylnego nastawienia pracowników oœrodków. Jak stwierdza jedna respondentka: Je¿eli chodzi
o oœrodki otwarte, to nie mia³am problemów komunikacyjnych. Jest problem
szerszy: jest ró¿nie, zale¿y od kierownictwa (R16). Niektóre organizacje
udzielaj¹ce porad prawnych na miejscu w oœrodku docenia³y te¿ fakt, ¿e mia³y
tam zapewnione odpowiednie warunki do prowadzenia porad prawnych: one
zawsze maj¹ takie pomieszczenie przeznaczone na œwiadczenie tej pomocy
prawnej, gdzie mog¹ [prawnicy] siê spotykaæ z osobami zainteresowanymi
(R9). Ogólna ocena jakoœci wspó³pracy by³a pozytywna. Wynika³a ona jednak
z tego, ¿e oœrodki nie utrudniaj¹ organizacjom kontaktu z uchodŸcami: Ogólnie w oœrodkach cudzoziemcy mog¹ korzystaæ z faksu, z poczty, z telefonu,
wiêc mog¹ do nas dzwoniæ i to robi¹. My te¿ mo¿emy siê kontaktowaæ (R7).
Wiele wypowiedzi zaœ wskazywa³o na to, ¿e wspó³praca ta mog³aby byæ lepiej
zorganizowana i skoordynowana. Jedna respondentka wymieni³a trudnoœci
w obs³ugiwaniu klientów-uchodŸców w wyniku tego, ¿e my jeŸdzimy
w soboty, kiedy nie pracuje nikt z tych pracowników socjalnych (R1).
Respondenci podkreœlali fakt, ¿e wielu uchodŸców nie ma dostêpu do porad
prawnych w zwi¹zku z utrudnionym dostêpem do oœrodków dla cudzoziemców w odleg³ych miejscowoœciach. Otwarte oœrodki, z którymi organizacje
wspó³pracuj¹, wybierane s¹ wed³ug po³o¿enia geograficznego: musz¹ byæ
wystarczaj¹co blisko danej organizacji, aby prawnicy mogli do nich dotrzeæ
i obs³u¿yæ uchodŸców w ci¹gu jednego dnia. Wed³ug jednej z badanych: Tak
systemowo, problem jest tego rodzaju, ¿e oœrodki dla uchodŸców s¹ umieszczane na œcianie wschodniej i ¿eby tam mieæ dostêp to po prostu [...] to jest
taka bardzo du¿a trudnoœæ (R1). Podobny problem poruszany by³ w stosunku
do uchodŸców przebywaj¹cych w oœrodkach strze¿onych lub w aresztach
w celu wydalenia. Z organizacji objêtych badaniem tylko dwie maj¹ sta³¹
wspó³pracê z takimi oœrodkami. Respondenci czêsto wskazywali brak œrodków finansowych na pokrycie przejazdów jako podstawow¹ przeszkodê
w docieraniu do odizolowanych oœrodków.
31
Lokalne podmioty administracji publicznej
W niniejszym raporcie termin „lokalne podmioty administracji publicznej”
dotyczy oœrodków pomocy spo³ecznej (OPS), urzêdów pracy oraz powiatowych centrów pomocy rodzinie (PCPR). Mimo ¿e instytucje te maj¹ œciœle
okreœlone prawem obowi¹zki w stosunku do uchodŸców, to z perspektywy
badanych organizacji kontakty z nimi wygl¹daj¹ podobnie: przebiegaj¹ za poœrednictwem pism i wniosków sk³adanych w celu uzyskania wsparcia nale¿nego uchodŸcom, za które odpowiada dana jednostka administracji
publicznej. Badane organizacje maj¹ regularny kontakt z lokalnymi podmiotami administracji publicznej w sprawach dotycz¹cych przede wszystkim
œwiadczeñ pieniê¿nych, mo¿liwoœci uzyskania mieszkania komunalnego oraz
Indywidualnych Programów Integracji (IPI)17.
Relacje z pracownikami lokalnej administracji publicznej by³y ró¿nie oceniane przez respondentów. Jeden z badanych pozytywnie oceni³ pracowników
OPS-ów i PCPR-ów: Z OPS-ami czy PCPR-ami te¿ jest o tyle fajnie, ¿e oni
podsuwaj¹ nam sprawy, z którymi sobie jakoœ nie radz¹, maj¹ sprawê trudn¹
prawnie, niezwi¹zan¹ z ich dzia³alnoœci¹, w sensie z pomoc¹ integracyjn¹,
tylko z jak¹œ, nie wiem, np. nazwisko, zarejestrowanie dziecka – coœ, z czym oni
ju¿ sobie nie radz¹, potrzebuj¹ prawnika. I wtedy jakby odsy³aj¹ do nas i my im
pomagamy (R5). Jego s³owa mog¹ wskazywaæ na to, ¿e kszta³tuje siê standard
wspó³pracy miêdzy organizacjami pozarz¹dowymi a podmiotami administracji publicznej.
Respondenci wspominali o istniej¹cych problemach w specyficznych sytuacjach obs³ugi klientów. Najczêœciej mówili o braku zrozumienia pracowników jednostek systemu opieki spo³ecznej i rynku pracy dla szczególnej
sytuacji uchodŸców oraz ograniczonej wiedzy o prawach reguluj¹cych ich
sytuacjê. Problemy te mog¹ wynikaæ z faktu, ¿e dla pracowników tych podmiotów (zw³aszcza OPS-ów i urzêdów pracy) sprawy uchodŸców stanowi¹
niewielk¹ czêœæ pracy. Wiêkszoœæ z nich ma rzadki kontakt z cudzoziemcami
i brakuje im przygotowania do radzenia sobie ze specyficznymi potrzebami
uchodŸców, zarówno od strony formalnej, jak i interpersonalnej (np. ró¿nice
kulturowe, ró¿nice jêzykowe). Jedna respondentka przytoczy³a przyk³ad
braku empatii po stronie pracowników lokalnej administracji publicznej:
Mia³am kilka spraw, ¿e OPS-y nie chcia³y wyp³acaæ becikowego z ró¿nych
powodów [...] to by³a rodzina czeczeñska, Pani do nas przychodzi [...] przysz³a
17
Wiêcej na temat oceny dzia³ania poszczególnych podmiotów lokalnej administracji publicznej w ramach ich wspó³pracy z cudzoziemcami, w tym te¿ o perspektywie pracowników
tych instytucji na kontakt z cudzoziemcami, mo¿na przeczytaæ w: J. Frelak, W. Klaus (red.),
Ewaluacja funkcjonowania instytucji spo³ecznego wsparcia Miasta Sto³ecznego Warszawy
w zakresie w³aœciwej realizacji praw przymusowych migrantów, Instytut Spraw Publicznych,
Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009.
32
pobita. Urodzi³a trzecie dziecko, pierwsze nie podlega³o becikowemu, przy
drugim dosta³a je bez problemu, bo oni maj¹ ochronê. Przy trzecim dziecku
zaczê³y siê problemy czysto formalne, sztucznie stwarzanie, gdzieœ z³o¿y³a
wniosek, ale nie taki by³ podpis, tu nie takie ksero by³o. To by³o czepianie siê
(R17). Tego rodzaju problemy we wspó³pracy z przedstawicielami lokalnych
podmiotów administracji publicznej mo¿na oceniæ w kategoriach braku zrozumienia ró¿nic kulturowych, o czym wspomina³o kilkoro respondentów. Inny
z badanych poda³ przyk³ad sytuacji, która wskazuje na kolejnego rodzaju
problem. Dotyczy on sytuacji, kiedy pracownik OPS-u nie przyzna³ klientce-uchodŸczyni œwiadczenia z tytu³u samotnego wychowywania dziecka z tej
przyczyny, ¿e nie by³a ona w stanie przedstawiæ aktu zgonu mê¿a, który zgin¹³
na wojnie. Tego rodzaju problemy wynikaj¹ ze zwi¹zania urzêdników przepisami prawnymi nakazuj¹cymi spe³niaæ œciœle okreœlone przes³anki, podczas
gdy cudzoziemiec nie ma mo¿liwoœci spe³nienia wymagañ ustawowych.
Najbardziej jednoznaczne uwagi respondentów dotyczy³y kwestii IPI, za
które odpowiedzialne s¹ PCPR-y. Respondenci w pierwszej kolejnoœci wskazywali na to, ¿e IPI jest za krótki, aby skutecznie pomóc uchodŸcom „zintegrowaæ” siê z polskim spo³eczeñstwem. Tak o efektywnoœci IPI wypowiada³a siê
jedna respondentka: My tym uchodŸcom nie pomagamy naprawdê, tylko przetrzymujemy [ich] przez rok. To jest lekka wegetacja ze wzglêdu na to, ¿e roczny
program nie rozwi¹zuje tutaj wszystkich kwestii (R9), a tak¿e inny z badanych:
To, co nie dzia³a, to integracja [...]. Nie ma pieniêdzy, nie ma pomys³ów, nie
ma programów, które by zadzia³a³y (R5). Respondenci opowiadali, ¿e IPI
s¹ tylko pozornie „zindywidualizowane”, co jest zwi¹zane m.in. z brakiem
œrodków finansowych, niedostateczn¹ liczb¹ pracowników zajmuj¹cych siê
uchodŸcami czy niedostatecznym uwzglêdnieniem osobistej sytuacji cudzoziemca (np. kursy polskiego w terminach niedostosowanych do potrzeb osób
pracuj¹cych, ucz¹cych siê, matek z dzieæmi itp.). S¹ to zarzuty podnoszone od
dawna w literaturze przedmiotu18.
Mimo ograniczonych i zró¿nicowanych wypowiedzi respondentów na
temat wspó³pracy z lokalnymi podmiotami administracji publicznej, warto
wspomnieæ o dwóch przyk³adach próby zinstytucjonalizowania wspó³pracy.
Instytut na rzecz Pañstwa Prawa zainicjowa³ Lubelsk¹ Regionaln¹ Sieæ
Wsparcia Imigrantów, do której wchodz¹ przede wszystkim podmioty lokalnej administracji publicznej (w tym Wydzia³ Spraw Obywatelskich i Cudzo18
Na przyk³ad: A. Jasiakiewicz, Pomoc integracyjna dla uchodŸców, [w:] W. Klaus (red.),
Prawne uwarunkowania integracji uchodŸców w Polsce. Komentarz dla praktyków, Warszawa
2008; T. KaŸmierczak, Ramowy program integracji uchodŸców, „Praca Socjalna” 2007, nr 4
(lipiec-sierpieñ); J. Frelak, W. Klaus, Integracja uchodŸców w Polsce. Rekomendacje i dobre
praktyki, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007; A. Maciejko, Z. Olszewska, Preintegracja i integracja Czeczenów w Polsce. Rzeczywistoœæ i rekomendacje, Analizy, Raporty, Ekspertyzy, 5/2007, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2007.
33
ziemców Lubelskiego Urzêdu Wojewódzkiego, Miejski Oœrodek Pomocy
Rodzinie), ale tak¿e Wy¿sza Szko³a Stosunków Miêdzynarodowych i Komunikacji Spo³ecznej w Che³mie oraz Urz¹d Miasta Lublin. Drugim przyk³adem
jest dzia³aj¹ce w Warszawie Forum Cudzoziemców przy Mazowieckim Urzêdzie Wojewódzkim, które spotyka siê kilka razy w roku i gromadzi przedstawicieli organizacji pozarz¹dowych zajmuj¹cych siê cudzoziemcami (nie tylko
uchodŸcami i nie tylko w zakresie poradnictwa prawnego) oraz przedstawicieli ró¿nych podmiotów administracji publicznej. Dzia³anie obu struktur
mo¿na traktowaæ jako przyk³ad dobrych praktyk wspó³pracy miêdzysektorowej, które stanowi¹ próbê poprawy skutecznoœci dzia³ania i przep³ywu informacji miêdzy ró¿nymi instytucjami zajmuj¹cymi siê cudzoziemcami. Jednak
struktury te s¹ nowymi przedsiêwziêciami i trudno przewidzieæ, jaki bêdzie
ich dalszy rozwój oraz ostateczny wp³yw na jakoœæ dzia³ania administracji
publicznej i (lub) wspó³pracy miêdzy organizacjami a podmiotami administracji publicznej.
Organizacje pozarz¹dowe a uchodŸcy
Wa¿nym aspektem dzia³añ organizacji pozarz¹dowych udzielaj¹cych
bezp³atnych porad prawnych uchodŸcom jest relacja pracowników organizacji
z klientem-uchodŸc¹. To, w jaki sposób kszta³tuj¹ siê relacje z klientem, mo¿e
wynikaæ z ró¿nych czynników: od postaw pracowników po system organizacji
pracy wewn¹trz instytucji oraz misjê i wartoœci, jakie propaguje organizacja.
W ostatniej czêœci raportu analizujemy dwa aspekty pracy z klientem-uchodŸc¹. Na pocz¹tku omawiamy organizacjê pracy w badanych podmiotach w zale¿noœci do specyfiki klienta. Nastêpnie opisujemy najwa¿niejsze
aspekty relacji pracowników organizacji pozarz¹dowych z klientem-uchodŸc¹.
Organizacja pracy z klientem a profil klienta-uchodŸcy
Wiêkszoœæ osób zg³aszaj¹cych siê po porady prawne do badanych organizacji pochodzi z republik nale¿¹cych do Federacji Rosyjskiej, w przewa¿aj¹cej
mierze z Czeczenii, Inguszetii i Dagestanu. Inne kraje pochodzenia klientów
badanych instytucji to Armenia, Gruzja (zw³aszcza w 2008 i 2009 roku), Irak,
Bia³oruœ oraz pañstwa afrykañskie. Jeœli zaœ chodzi o podzia³ klientów pod
wzglêdem p³ci, to respondenci mieli kontakt w równej proporcji z kobietami
i mê¿czyznami. W kwestii struktury wiekowej klientów, s¹ to g³ównie osoby pe³noletnie, miêdzy 25. a 50. rokiem ¿ycia. Osoby ma³oletnie zdarzaj¹ siê
rzadko (w takich wypadkach osoby udzielaj¹ce porad prawnych nieraz pe³ni¹
34
funkcjê ich kuratorów), zazwyczaj s¹ to klienci, którym do osi¹gniêcia pe³noletnoœci brakuje 2 lub 3 lat.
Pochodzenie uchodŸców wp³ywa bezpoœrednio na sposób organizacji pracy
z nimi, przede wszystkim ze wzglêdu na ró¿nice jêzykowe i kulturowe. Wiele
badanych organizacji znalaz³o rozwi¹zanie problemu komunikacji jêzykowej
przez zatrudnienie pracowników znaj¹cych jêzyki obce (poza jêzykiem angielskim, wiêkszoœæ badanych zna jêzyk rosyjski). W wiêkszych organizacjach,
zatrudniaj¹cych wiêcej ni¿ jednego prawnika, wprowadzono specjalizacjê
prawników ze wzglêdu na znajomoœæ jêzyków. Ponadto czêœæ instytucji stworzy³a tak¿e zespo³y wolontariuszy znaj¹cych ró¿ne jêzyki i pe³ni¹cych funkcjê
t³umaczy, nie tylko jako pomoc dla prawników w obs³udze klientów, ale tak¿e
w zwi¹zku z potrzeb¹ udzielenia wsparcia w sprawach wykraczaj¹cych poza
porady prawne.
W wypadku ró¿nic kulturowych respondenci jako najwiêksze utrudnienie
wskazywali relacje damsko-mêskie w ró¿nych kulturach. Uwagi dotycz¹ce
trudnoœci w obs³ugiwaniu klientów w zwi¹zku z p³ci¹ danej osoby czêœciej
pochodzi³y od prawniczek, dla których praca z mê¿czyznami pochodzenia
czeczeñskiego by³a wyzwaniem. Respondentki stosowa³y ró¿ne rozwi¹zania
w takich sytuacjach – od dostosowania siê do kultury klienta (np. przez ubiór)
po sposób organizacji procesu przyjmowania klienta, który zabezpiecza³ komfort i poczucie bezpieczeñstwa prawniczki (np. obecnoœæ dodatkowych osób
przy konsultacji). Dla wiêkszoœci respondentów udzielaj¹cych porad prawnych ró¿nice kulturowe nie s¹ utrudnieniem w pracy. Mo¿e to œwiadczyæ
o dobrym przygotowaniu do pracy z klientem pochodz¹cym z innej kultury
lub o fakcie, ¿e ró¿nice te nie wp³ywaj¹ istotnie na proces udzielania porad
prawnych.
W aspekcie organizacji pracy badane organizacje oferuj¹ pomoc prawn¹ na
kilka ró¿nych sposobów: telefonicznie, w trybie konsultacji indywidualnych
w biurze organizacji, w trybie konsultacji prowadzonych na terenie oœrodków
dla cudzoziemców oraz (w nielicznych wypadkach) konsultacje udzielane
poczt¹ elektroniczn¹. Procedura przyjmowania klientów jest ma³o sformalizowana i przebiega podobnie w ró¿nych organizacjach: osoba pe³ni¹ca dy¿ur
przyjmuje klienta, podczas wstêpnej rozmowy okreœla jego sytuacjê i potrzeby
w zakresie poradnictwa prawnego. W niektórych organizacjach rozmowê
tê przeprowadza osoba inna ni¿ prawnik (np. asystent miêdzykulturowy),
co umo¿liwia zdiagnozowanie szerszego zakresu potrzeb klienta ni¿ kwestie
prawne (np. potrzeba skorzystania z pomocy psychologa, kwestie mieszkaniowe etc.). W jednej z badanych instytucji stopieñ sformalizowania procedury przyjmowania klientów jest wyj¹tkowy, poniewa¿ polega na systemie
wydawania numerków. Zdaniem respondenta reprezentuj¹cego tê organizacjê, system wydawania numerków pozytywnie wp³ywa na wszystkich zaanga-
35
¿owanych w porady prawne: Klient dostaje [poczucie] spokoju: z numerków
wie, który jest w kolejnoœci [na spotkanie z prawnikiem] […] baliœmy siê trochê, ¿e bêdziemy jak urz¹d, a siê okaza³o, ¿e to bardzo usprawni³o nam pracê
i usprawni³o te¿ jakby relacje miêdzy klientami, bo siê oni ju¿ nie k³óc¹
o miejsce w kolejce (R5). Tego typu rozwi¹zania formalizuj¹ce przebieg przyjmowania klientów maj¹ na celu przede wszystkim radzenie sobie z problemem niewielkich pomieszczeñ, w których obs³uguje siê wzglêdnie du¿¹ liczbê
klientów. Dziêki takim procedurom udaje siê zabezpieczyæ prywatnoœæ
klienta.
Relacje z klientem-uchodŸc¹
Mimo stwierdzonych trudnoœci w pracy z klientami-uchodŸcami, które
zosta³y opisane poni¿ej, respondenci podkreœlali, ¿e sytuacja uchodŸców jest
obiektywnie trudna: brak im poczucia bezpieczeñstwa i stabilnoœci w wyniku
przewlek³ej procedury uchodŸczej, w której co wiêcej decyzje urzêdników
nie zawsze s¹ przewidywalne (wiêcej o tym problemie w podrozdziale
„Wspó³praca z oœrodkami dla cudzoziemców ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy”). Jedna z respondentek ujê³a ten problem nastêpuj¹co: Ciê¿ko
jest pracowaæ d³ugofalowo z poszczególnymi rodzinami, w ogóle z uchodŸcami ze wzglêdu na to, ¿e oni sami nie potrafi¹ zaplanowaæ swojej przysz³oœci
w Polsce i to jest ju¿ uwarunkowane wieloma bardzo czynnikami, czyli brak
poczucia bezpieczeñstwa i takiej stabilizacji (R9).
Jedn¹ z najwiêkszych trudnoœci w pracy respondentów z klientami by³ sposób zachowania siê klientów w zakresie ich sytuacji prawnej oraz obowi¹zków
formalnych. Chodzi³o na przyk³ad o nieterminowoœæ i zwracanie siê po poradê
w ostatniej chwili przed up³ywem terminu wymaganego na dokonanie okreœlonej czynnoœci albo po jego up³ywie. Respondenci wspominali równie¿
o trudnoœciach w ocenie rzeczywistej sytuacji klientów. Jedna z respondentek
przedstawi³a to w nastêpuj¹cy sposób: Bardzo jest trudno wspó³pracowaæ,
jeœli ktoœ oszukuje i kombinuje. Ja jako prawnik nie mogê udzieliæ takiej rzetelnej porady prawnej w oparciu o stan taki pseudo, jakby trochê przek³amany
(R8). Inn¹ specyfik¹ relacji z klientami-uchodŸcami, wymienian¹ przez
respondentów, s¹ postawy roszczeniowe. Wed³ug respondentów, uchodŸcy
czêsto maj¹ wygórowane oczekiwania w stosunku do mo¿liwoœci
rozwi¹zywania sytuacji przez organizacje. Jednak podstawowym powodem
dla nadmiernych oczekiwañ ze strony uchodŸców jest, zdaniem badanych,
brak wiedzy o swoich prawach oraz przebiegu procedury uchodŸczej. Zgodnie z wypowiedzi¹ respondentki-koordynatorki: Problem „roszczeniowej
postawy klienta” […] wynika, myœlê, z ró¿nic kulturowych, systemów prawnych i spo³ecznych, z których osoby pochodz¹, niektórzy myœl¹, ¿e pañstwo im
36
wszystko da, nie panuj¹ nad sob¹ (R16). Wed³ug innego respondenta-prawnika: Ta [postawa roszczeniowa] wynika z wielu wzglêdów: z traumatycznych
prze¿yæ, z tego, ¿e nap³ywaj¹ ludzie, którzy nie potrafi¹ czasem pisaæ, nie rozumiej¹ podstawowych elementarnych zasad dzia³ania administracji (R15).
Z tego wzglêdu wielu respondentów wprost stawia³o oczekiwanie, ¿e UdsC
powinien bardziej anga¿owaæ siê w udzielanie podstawowych informacji
dotycz¹cych praw klientów (wiêcej w podrozdziale „Wspó³praca organizacji
z podmiotami administracji publicznej”).
Œwiadomoœæ trudnej sytuacji uchodŸców by³a najwa¿niejszym czynnikiem
kszta³tuj¹cym relacje respondentów z klientami-uchodŸcami. Badani czêsto
wprost porównywali podejœcie do klientów-uchodŸców stosowane przez pracowników organizacji z podejœciem praktykowanym przez urzêdników.
Odczuwali potrzebê dzia³ania w sposób bardziej elastyczny i empatyczny
w stosunku do uchodŸców ni¿ urzêdnicy. Zgodnie ze s³owami jednej z respondentek: Raczej jest tak, ¿e osoba, która jest na dy¿urze, przyjmuje tych wszystkich klientów, którzy s¹ na dy¿urze [...]. Oczywiœcie to siê ³¹czy z tym, ¿e nie
pracujemy od 10 do 15, tylko jak o 14 dowali ileœ tam osób jeszcze, no to nie
mówimy, jak oni s¹ z oœrodków... proszê przyjechaæ za dwa dni na dy¿ur...
i czêsto jest tak, ¿e siedzimy do 17–18 (R4). Takie podejœcie jest stosowne,
poniewa¿ w zakresie spraw, z którymi zwracaj¹ siê uchodŸcy do badanych
organizacji, mieszcz¹ siê tak¿e kwestie wykraczaj¹ce poza porady prawne.
Na przyk³ad wsparcie w poszukiwaniu mieszkania jest tak podstawowym
zagadnieniem, ¿e wiele organizacji stara siê pomóc w tym zakresie uchodŸcom, mimo ¿e nie jest to element deklarowanej oferty wsparcia. Zdarza siê
tak¿e, ¿e prawnicy osobiœcie anga¿uj¹ siê w sprawy niezwi¹zane œciœle
z poradnictwem prawnym i staraj¹ siê pomóc. Przyk³adowo, jedna z respondentek opowiedzia³a o tym, jak osobiœcie wozi³a uchodŸcê do zaprzyjaŸnionego lekarza psychiatry. Kilku respondentów stwierdzi³o, ¿e czêsto pe³ni¹
de facto funkcjê psychologa, gdy¿ aby móc udzieliæ efektywnie pomocy,
musz¹ najpierw roz³adowaæ nagromadzone w klientach pok³ady frustracji.
Ponadto w sprawach, w których wyczerpane zosta³y mo¿liwoœci prawne
rozwi¹zania sytuacji klienta, respondenci staj¹ przed trudnym zadaniem zakomunikowania tego faktu uchodŸcy.
Skutkiem wy¿ej opisanego podejœcia do obs³ugiwania klientów jest du¿y
poziom stresu i znaczne ob³o¿enie prac¹. Z kolei badani koordynatorzy postrzegali ten problem jako ograniczaj¹cy dla mo¿liwoœci podjêcia dzia³añ
w innych niemniej wa¿nych aspektach pracy na rzecz uchodŸców, np. udzia³u
w konsultacjach, rozwijania wspó³pracy instytucjonalnej. Jeden z respondentów-koordynatorów wysnu³ nastêpuj¹cy wniosek co do ³¹czenia dzia³añ
bezpoœrednio na rzecz uchodŸców i dzia³añ w charakterze rzecznictwa: Mamy
do wyboru: albo zaj¹æ siê swoim klientem, albo pójœæ na konferencjê, albo
37
konsultowaæ dokument kolejny. Wszystko jest wa¿ne czêsto, bo mo¿e wp³yn¹æ
na jak¹œ zmianê. To tak na d³u¿sz¹ metê nie jest dobre rozwi¹zanie, myœlê, ¿e
bêdziemy musieli siê z tego [konsultacji/rzecznictwa] powoli wycofywaæ (R4).
W odpowiedzi na wymagaj¹c¹ pracê z klientem-uchodŸc¹ niektóre organizacje
zapewniaj¹ pracownikom wsparcie psychologiczne oraz dodatkowe przygotowanie osób udzielaj¹cych porad prawnych do pracy z uchodŸcami. Respondenci, którzy mogli skorzystaæ z takich mo¿liwoœci, pozytywnie je oceniali:
Ka¿dy przechodzi warsztaty z technik komunikacji, gdzie uczymy siê np. asertywnoœci [...], szczególnie jeœli chodzi o odmowê, sposoby, powiedzmy, jasnego
wyra¿ania swojego zdania. Wydaje mi siê, ¿e mi siê to przynajmniej przyda³o
(R2). Wœród dziesiêciu organizacji objêtych badaniem respondenci z trzech
wspominali o takiej formie wsparcia oferowanej przez pracodawcê.
Wnioski i rekomendacje
Organizacje pozarz¹dowe s¹ obecnie jedynymi instytucjami w Polsce, które
aktywnie podejmuj¹ siê systematycznego udzielania bezp³atnych porad prawnych uchodŸcom. Wyniki badania na temat sytuacji i sposobu dzia³ania tych
organizacji wskazuj¹, ¿e na ten rodzaj us³ug jest wielki popyt wœród uchodŸców, którzy zg³aszaj¹ siê nie tylko po pomoc prawn¹ w sprawach zwi¹zanych
z procedur¹ uchodŸcz¹, ale równie¿ w wielu innych kwestiach zwi¹zanych
z ich pobytem w Polsce19. Mimo ¿e w badanych organizacjach pracuje niewielu
prawników, to jednak dziêki wysokim kompetencjom zawodowym obs³uguj¹
du¿¹ liczbê klientów, czêstokroæ doradzaj¹c im w sprawach trudnych oraz
wykraczaj¹cych poza kwestie zwi¹zane stricte z sytuacj¹ prawn¹ uchodŸców.
Poza udzielaniem porad prawnych organizacje maj¹ swoich przedstawicieli
w cia³ach konsultacyjnych oraz opiniuj¹ projekty rz¹dowe. Uczestniczenie
w tego rodzaju przedsiêwziêciach mo¿e œwiadczyæ o umacniaj¹cej siê pozycji
instytucji trzeciego sektora w relacjach z administracj¹ publiczn¹.
Wœród dziesiêciu badanych organizacji pozarz¹dowych kilka mo¿na uznaæ
za wyspecjalizowane w poradnictwie prawnym dla uchodŸców. Wiêkszoœæ
prowadzi poradnictwo prawne w ograniczonym zakresie, a jednym z najwiêkszych problemów, niezale¿nie od ich wielkoœci czy stopnia profesjonalizacji
organizacji, jest brak stabilnoœci finansowej, co czêsto przek³ada siê na trudne
warunki pracy prawników oraz innych pracowników. Ograniczone œrodki finansowe na prowadzenie dzia³añ z zakresu poradnictwa prawnego dla uchodŸców oznaczaj¹, ¿e ma³a liczba prawników obs³uguje ogrom spraw, w których
19
Por. równie¿: The duty to inform applicants about asylum procedures: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 30.
38
uchodŸcy potrzebuj¹ wsparcia. Sytuacja ta powoduje wysokie ryzyko wypalenia zawodowego wœród nielicznej kadry specjalistów posiadaj¹cych odpowiednie kompetencje i doœwiadczenie do pracy w tym zakresie. Respondenci
odczuwali równie¿ brak satysfakcji ze wspó³pracy i z wymiany informacji
miêdzy organizacjami, a tak¿e w relacjach z administracj¹ publiczn¹. Wiele
ustaleñ i wspólnych dzia³añ jest podejmowanych w trybie nieformalnym
i zale¿y wy³¹cznie od dobrej woli oraz relacji interpersonalnych miêdzy
pracownikami ró¿nych instytucji.
Mimo du¿ego zaanga¿owania organizacji pozarz¹dowych w udzielanie
uchodŸcom porad prawnych oraz innych form wsparcia, jak równie¿ prowadzenia wspó³pracy z podmiotami publicznymi, trudno jest mówiæ o istnieniu
systemu bezp³atnego poradnictwa prawnego w Polsce. Jest to raczej luŸna sieæ
organizacji, które dzia³aj¹ w sposób coraz bardziej profesjonalny. Niniejsze
rekomendacje dotycz¹ zatem tylko wybranych aspektów dzia³ania organizacji
pozarz¹dowych udzielaj¹cych porad prawnych uchodŸcom.
Rekomendacje
• Konieczne jest opracowanie i wdro¿enie mechanizmów finansowania organizacji pozarz¹dowych zajmuj¹cych siê udzielaniem porad prawnych dla
uchodŸców, które zapewni¹ im wiêksz¹ stabilnoœæ. Stabilnoœæ finansowa
oraz wiêksze œrodki finansowe pozwol¹ organizacjom na zatrudnienie liczniejszej kadry prawników i co za tym idzie – obs³u¿enie wiêkszej liczby
uchodŸców i szerszego zakresu ich potrzeb. W tym miejscu nale¿y podkreœliæ, ¿e art. 15 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku20
nak³ada na w³adze pañstwa polskiego obowi¹zek zabezpieczenia bezp³atnej
pomocy i reprezentacji prawnej m.in. tak¿e osobom ubiegaj¹cym siê
o nadanie statusu uchodŸcy. Trzeba dodaæ, ¿e system bezp³atnych porad
prawnych, który zgodnie z wy¿ej wymienion¹ dyrektyw¹ powinien ostatecznie zostaæ wprowadzony, musi obejmowaæ odrêbny system udzielania porad dla uchodŸców, odpowiadaj¹cy na ich specyficzn¹ sytuacjê w Polsce.
Organizacje pozarz¹dowe, które od lat œwiadcz¹ poradnictwo prawne dla
uchodŸców, maj¹ znaczny potencja³, aby s³u¿yæ jako podstawa systemu porad prawnych tej grupy cudzoziemców. Sta³e wsparcie ze strony pañstwa
mo¿e tak¿e u³atwiæ organizacjom korzystanie z innych Ÿróde³ finansowych,
które dostêpne s¹ w ograniczonej wysokoœci lub stawiaj¹ specyficzne wymagania formalne i (lub) administracyjne (np. Europejski Fundusz na rzecz
UchodŸców, który wymaga od organizacji wniesienie w³asnego wk³adu finansowego).
20
Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotycz¹cych procedur nadawania i cofania statusu uchodŸcy w Pañstwach
Cz³onkowskich.
39
• Poza udzielaniem porad prawnych organizacje anga¿uj¹ siê w inne wa¿ne
obszary dzia³ania na rzecz uchodŸców, np. prowadzenie rzecznictwa interesów uchodŸców, prac badawczych, publikowanie analiz i raportów na
temat sytuacji uchodŸców w Polsce. Wszystkie te dzia³ania wymagaj¹
systematycznego gromadzenia wiedzy i informacji o stosowaniu przepisów
prawa oraz ogólnie o warunkach ¿ycia uchodŸców w Polsce. Z raportów
i analiz tworzonych na podstawie tak unikalnych zasobów wiedzy i informacji mo¿e korzystaæ szerokie grono badaczy, ekspertów, przedstawicieli
rz¹du, których zadaniem jest tworzenie rzetelnej polityki spo³ecznej
dotycz¹cej uchodŸców. Powinny funkcjonowaæ specjalne mechanizmy
finansowania, które pozwol¹ organizacjom przeznaczaæ zasoby finansowe
i kadrowe niezbêdne do prowadzenia tego rodzaju dzia³añ, które istotnie
uzupe³niaj¹ bie¿¹ce i bezpoœrednie porady prawne.
• Wielu respondentów, zw³aszcza osoby odpowiedzialne za zarz¹dzanie projektami œwiadczenia porad prawnych i koordynacjê, wskazywa³o na koniecznoœæ zainwestowania czasu i zasobów finansowych w dokszta³canie
prawników. Kandydaci do pracy i nowi pracownicy nie znaj¹ bowiem specyfiki przepisów prawnych reguluj¹cych sytuacjê cudzoziemców i uchodŸców, a poza tym nie maj¹ praktycznej wiedzy i doœwiadczenia ani
w stosowaniu przepisów prawa, ani w bezpoœredniej pracy z uchodŸcami.
Wa¿n¹ form¹ podnoszenia kompetencji prawników s¹ studia podyplomowe dla absolwentów studiów prawniczych, dla których przyk³adem mog¹
byæ studia podyplomowe „Prawa i wolnoœci cz³owieka”, prowadzone przez
Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka i Instytut Nauk Prawnych Polskiej
Akademii Nauk w latach 2008–200921. Studia takie powinny trwaæ minimum jeden rok i wi¹zaæ siê z mo¿liwoœci¹ uzyskania dyplomu. Ich program
powinien obejmowaæ szeroki zakres zagadnieñ prawnych zwi¹zanych
z funkcjonowaniem cudzoziemców (nie tylko uchodŸców) w Polsce i przede wszystkim kszta³towaæ umiejêtnoœæ stosowania prawa w praktyce. Integraln¹ czêœci¹ studiów powinny byæ praktyki organizowane w instytucjach,
które maj¹ bezpoœredni kontakt z uchodŸcami (np. organizacje pozarz¹dowe, instytucje publiczne). Studia takie powinny tak¿e uzyskaæ odpowiednie wsparcie finansowe, s¹ bowiem g³ównym sposobem na
przygotowanie kandydatów do udzielania porad prawnych uchodŸcom.
W realizacji takich studiów konieczna jest wspó³praca nie tylko z organizacjami pozarz¹dowymi, ale tak¿e wydzia³ami prawa, które mog¹ prowadziæ
21
Studia te prowadzone by³y od 1991 roku, jako kurs przez Helsiñsk¹ Fundacjê Praw
Cz³owieka, a w latach 2008–2009 program ten zosta³ przekszta³cony w studia podyplomowe
prowadzone wspólnie przez Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk i Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka. Wiêcej informacji mo¿na znaleŸæ na stronie Helsiñskiej Fundacji Praw
Cz³owieka: http://www.hfhrpol.waw.pl/Nprogram-32.html.
40
odpowiednie kampanie informacyjne wœród studentów, aby zwiêkszaæ
œwiadomoœæ mo¿liwoœci rozwoju kariery zawodowej w organizacjach pozarz¹dowych.
• Kolejnym rozwi¹zaniem, które przyczyni siê do wiêkszej profesjonalizacji
pracy organizacji pozarz¹dowych zajmuj¹cych siê udzielaniem bezp³atnych porad prawnych uchodŸcom, jest wprowadzenie systemu superwizji
dla prawników. Dylematy etyczne oraz niepokój o jakoœæ œwiadczonych
us³ug to dla niektórych prawników bardzo trudne doœwiadczenia zawodowe. Wyra¿ali oni potrzebê konsultacji z innymi, bardziej doœwiadczonymi
prawnikami po to, aby trafnie rozpoznawaæ sytuacjê klienta i udzielaæ mu
w³aœciwej porady prawnej. Dotyczy to zw³aszcza niejednoznacznych sytuacji, kiedy ocena prawnika mog³a mieæ istotne znaczenie dla dalszych losów klienta. Problem ten wystêpuje tak¿e w wypadku klientów, których
sytuacja uleg³a pogorszeniu na skutek zaniedbania lub b³êdnej porady uzyskanej od innego prawnika (z innej organizacji lub od osoby prywatnej
dzia³aj¹cej jako pe³nomocnik). System superwizji zapewni³by prawnikom
organizacji pozarz¹dowych mo¿liwoœæ uzyskania informacji zwrotnych an
temat ich pracy oraz mo¿liwoœæ konsultowania szczególnie trudnych
spraw. Móg³by równie¿ pe³niæ funkcjê monitorowania jakoœci pracy prawników. System taki wymaga³by jednak okreœlenia, wed³ug jakich zasad superwizor mia³by wspieraæ prawników oraz kto mo¿e odgrywaæ tak¹ rolê.
Punktem wyjœcia opracowania standardów prowadzenia superwizji mog¹
byæ przygotowane ju¿ przez organizacje pozarz¹dowe „Standardy udzielania informacji prawnej oraz prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego”22. Z kolei superwizorzy powinni wyró¿niaæ siê wysok¹
znajomoœci¹ prawa w praktyce i w teorii, dba³oœci¹ o uwzglêdnianie zasad
etyki pracy, chêci¹ podnoszenia swoich kwalifikacji (nie tylko w dziedzinie
prawa), skutecznoœci¹ dzia³ania, umiejêtnoœci¹ wspó³pracy z innymi osobami, pracownikami zarówno organizacji pozarz¹dowych, jak i innych sektorów. Obecnie nieliczne grono osób pe³ni funkcjê nieformalnych mentorów
dla wielu prawników pracuj¹cych w organizacjach pozarz¹dowych, a zatem istniej¹ ju¿ naturalni kandydaci na superwizorów.
• Wola wzmocnienia wspó³pracy miêdzy organizacjami by³a wymieniana
przez wielu respondentów badania. Ich wypowiedzi wskazuj¹, ¿e wspó³22
W standardach funkcjonuj¹ nastêpuj¹ce, doœæ ogólne zapisy w kwestii nadzoru jakoœci
i profesjonalizmu porad prawnych: „w razie potrzeby, a w zw³aszcza w trudnych lub skomplikowanych sprawach, osoba udzielaj¹ca porady prawnej i obywatelskiej konsultuje siê z innym
prawnikiem lub specjalist¹ w danej dziedzinie, z zachowaniem zasady poufnoœci”, „student
prawa oraz osoba bez doœwiadczenia w danej dziedzinie ma obowi¹zek konsultacji z doœwiadczonym pracownikiem; organizacja zapewnia nadzór merytoryczny na jasno okreœlonych
warunkach, znanych osobom udzielaj¹cym porady”. System superwizora móg³by funkcjonowaæ jako konkretna struktura przy wdra¿aniu tych zapisów w praktyce.
41
praca ta powinna byæ bardziej aktywna i mieæ wymiar bardziej praktyczny ni¿ obecnie, istniej¹ce ju¿ bowiem platformy do spotkañ i wymiany
doœwiadczeñ nie wystarczaj¹. Aktywna wspó³praca miêdzy organizacjami
pozarz¹dowymi mog³aby nie tylko zwiêkszyæ skutecznoœæ wymiany informacji miêdzy prawnikami, ale tak¿e wzmocniæ pozycjê organizacji jako
instytucji reprezentuj¹cych interesy uchodŸców przed organami administracji publicznej. Wspó³praca mog³aby polegaæ na tworzeniu wspólnej
bazy zawieraj¹cej informacje i wiedzê praktyczn¹ na temat bie¿¹cej pracy
z uchodŸcami. Baza taka zawiera³aby informacje, np. dane kontaktowe
t³umaczy, zw³aszcza pos³uguj¹cych siê jêzykami obcymi, które s¹ rzadko
u¿ywane w Polsce, listê orzeczeñ oraz ekspertyz prawnych. Istnienie
takiego zbioru danych przyczynia³oby siê do przekszta³cenia obecnej, czêsto nieformalnej wymiany informacji w systematyczn¹ wspó³pracê wszystkich podmiotów udzielaj¹cych porad prawnych uchodŸcom. UNHCR lub
inna organizacja parasolowa, która cieszy siê zaufaniem organizacji
pozarz¹dowych, a jednoczeœnie ma autorytet wœród podmiotów rz¹dowych,
mog³aby przej¹æ g³ówn¹ rolê w prowadzeniu takich zasobów informacji.
Co wa¿ne, rola administratora powinna polegaæ na aktywnym rozwijaniu
bazy, a nie jedynie na zbieraniu informacji od organizacji.
• W badanych instytucjach obserwuje siê tendencjê do poszerzania zakresu
oferty wsparcia dla cudzo ziemców. Prawnicy, którzy udzielaj¹ porad
prawnych, czuj¹ siê odpowiedzialni za klienta-uchodŸcê. W zwi¹zku z tym
czêsto w swojej pracy wykraczaj¹ poza poradnictwo stricte prawne i anga¿uj¹ siê w organizowanie pomocy socjalnej lub przedsiêwziêcia s³u¿¹ce
integracji spo³ecznej (np. asysta i t³umaczenie, szukanie mieszkañ).
Ponadto wielu respondentów t³umaczy³o, ¿e uchodŸcy czêsto nie mog¹
w pe³ni skorzystaæ z porady prawnej, poniewa¿ potrzebuj¹ tak¿e opieki
psychologicznej. Wskazane jest zatem, aby równolegle do porad prawnych
dostêpne by³y profesjonalne formy wsparcia, szczególnie psychologicznego. Jest to jednak rodzaj wsparcia, który wymaga wysokiej specjalizacji
i nie zawsze organizacje pozarz¹dowe specjalizuj¹ce siê w poradach prawnych chc¹ lub mog¹ te¿ w takim kierunku rozwijaæ swoj¹ ofertê. Niezbêdna
jest zatem wspó³praca z instytucjami, które specjalizuj¹ siê w udzielaniu
wsparcia spo³ecznego i psychologicznego. Jednoczeœnie konieczny jest
rozwój takich instytucji w Polsce, które mog³yby oferowaæ profesjonalne
komplementarne wsparcie, zw³aszcza psychologiczne.
• Proces profesjonalizacji organizacji pozarz¹dowych udzielaj¹cych porad
prawnych wymaga te¿ przekszta³cenia ich relacji z administracji publiczn¹.
Jednak w tej kwestii wiele zale¿y od zmian po stronie administracji publicznej. Poprawa relacji organizacji z instytucjami publicznymi wymaga od
pracowników UdsC i Stra¿y Granicznej przynajmniej wiêkszego zaanga¿o-
42
wania w udzielanie uchodŸcom podstawowych informacji prawnych oraz
znacznie szybszego przekazywania informacji o uchodŸcach prawnikom,
którzy prowadz¹ poradnictwo prawne. Zmiany takie wymagaj¹ jednak
poprawy warunków pracy pracowników administracji publicznej oraz
sformu³owania jednoznacznych standardów pracy, dotycz¹cych m.in.
takich kwestii, jak kwalifikacje niezbêdne do obs³ugi klientów-uchodŸców,
o czym mowa w wielu innych badaniach23. Rozwój relacji organizacji
z UdsC powinien prowadziæ do sytuacji, w której jest wiêksza równowaga
si³ miêdzy organizacjami i UdsC. Mo¿e to siê odbywaæ np. przez przeprowadzanie przez organizacje niezale¿nej ewaluacji funkcjonowania UdsC,
w tym ze szczególnym uwzglêdnieniem specyfiki dzia³ania oœrodków dla
cudzoziemców24.
23
Por. np.: W. Klaus (red.), Przyjazny Urz¹d. Ewaluacja funkcjonowania Wydzia³u Spraw
Cudzoziemców Mazowieckiego Urzêdu Wojewódzkiego. Stowarzyszenie Interwencji Prawnej,
Warszawa 2009; J. Frelak, W. Klaus (red.), Ewaluacja funkcjonowania instytucji spo³ecznego
wsparcia Miasta Sto³ecznego Warszawy w zakresie w³aœciwej realizacji praw przymusowych
migrantów, Instytut Spraw Publicznych, Stowarzyszanie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009.
24
Por. np.: The duty to inform applicants about asylum procedures: The asylum-seeker
perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium,
2010, s. 29–30.
Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii
wobec uchodŸców
Wstêp
Wielka Brytania jako jeden z pierwszych krajów Starego Kontynentu sta³a
siê krajem docelowym dla rzeszy migrantów. Mozaika narodowoœciowa oraz
religijna tego kraju jest dla wielu ludzi przedmiotem afirmacji, esencj¹ wielokulturalizmu i tolerancji wobec odmiennoœci. S¹ jednak i tacy, dla których
mnogoœæ narodowych, etnicznych i religijnych mniejszoœci symbolizuje zanikanie tradycyjnych brytyjskich wartoœci, których znaczenie maleje w zderzeniu z wieloœci¹ kultur wystêpuj¹cych obecnie w kraju. Miêdzy tymi dwoma
ekstremami znajduje siê szeroki zakres interakcji i zachowañ ludzkich, które
w du¿ej mierze decyduj¹ o tym, czy spo³eczeñstwo zdaje sprawdzian z umiejêtnoœci ¿ycia w pañstwie wielokulturowym.
Przez dekady na Wyspach Brytyjskich obecnoœæ przedstawicieli narodów
ca³ego œwiata by³a szczególnie widoczna w wielkich metropoliach. Obserwatorzy zauwa¿aj¹, ¿e rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 i 2007 roku znacznie wp³ynê³o na pojawienie siê imigrantów w dotychczas mniej naznaczonych
przez nich regionach kraju, chocia¿by w s³abiej zurbanizowanej Walii, lub rolniczych terytoriach hrabstw, takich jak Herefordshire (West Midlands), Lincolnshire (East Midlands) i Cambridgeshire (East of England)1. Wysi³ki
podejmowane na rzecz podtrzymania, czy te¿ budowania spójnoœci spo³ecznej
(social cohesion) coraz bardziej heterogenicznego spo³eczeñstwa s¹ obecnie
nieod³¹cznym elementem polityki, a zarazem wyzwaniem. Niew¹tpliwie
1
A8 migrant workers in rural areas. Briefing Paper 2007, Commission for Rural Communities,
http://crc.staging.headshift.com/files/A8%20migrant%20workers%20in%20rural%20areas2.pdf
[dostêp 17.11.2011].
44
w centrum tych dzia³añ znajduj¹ siê uchodŸcy, którzy nale¿¹ do grupy migrantów najszczelniej objêtych opiek¹ pañstwa, jednoczeœnie s¹ obdarzeni najmniejszym zaufaniem spo³ecznym.
Polityka integracyjna jest czêœci¹ szerszej polityki migracyjnej i podlega d³ugofalowym procesom kszta³towania. W wypadku Wielkiej Brytanii,
na obecny kszta³t polityki migracyjnej oraz integracyjnej i jej wyj¹tkowoœæ
na tle innych pañstw europejskich decyduj¹cy wp³yw mia³a kolonialna historia i zwi¹zki z pañstwami nale¿¹cymi do Wspólnoty Narodów. Jest to widoczne zarówno w kolejnych aktach reguluj¹cych kwestie formalnoprawne, jak
i w tak zwanych stosunkach rasowych2 oraz powstaniu wielokulturowego
spo³eczeñstwa.
Niniejszy tekst jest prób¹ analizy polityki integracyjnej uchodŸców w Wielkiej Brytanii, z uwzglêdnieniem t³a historycznego oraz skali nap³ywu migrantów przymusowych, procesu kszta³towania siê polityki integracyjnej a tak¿e
oceny jej skutecznoœci i przedstawieniem niektórych rozwi¹zañ integracyjnych. Jest on równie¿ refleksj¹ nad tym, które brytyjskie rozwi¹zania integracyjne mog³yby byæ skutecznie wprowadzone na gruncie polskim.
Dysproporcja w liczbie uchodŸców przyjmowanych przez oba kraje oraz
w skali doœwiadczeñ zwi¹zanych z radzeniem sobie z du¿¹ liczb¹ migrantów
przymusowych jest wyraŸnie widoczna, co w oczywisty sposób jest powodowane choæby histori¹ czy kondycj¹ gospodarcz¹ Wielkiej Brytanii i Polski. Poniewa¿ Polska jest na etapie ewolucji z kraju typowo emigracyjnego
do przyjmuj¹cego imigrantów, doœwiadczenia krajów imigracyjnych (w tym
m.in. Wielkiej Brytanii) powinny stanowiæ Ÿród³o inspiracji i nauki w tworzeniu efektywnych narzêdzi integracji uchodŸców. Maj¹c to na uwadze, nale¿y równie¿ pamiêtaæ o ró¿nicach miêdzy oboma krajami, choæby takich,
jak odmienne zobowi¹zania miêdzynarodowe, w tym obecnoœæ Polski
w strefie Schengen, czy te¿ fakt istnienia w Polsce jednej z najd³u¿szych
wschodnich granic zewnêtrznych Unii Europejskiej. W oczywisty sposób
zmienia to pozycjê geopolityczn¹ pañstwa, nak³adaj¹c zobowi¹zania, które
Wielkiej Brytanii w tym wymiarze nie dotycz¹, a co poœrednio zwi¹zane jest
z nap³ywem azylantów i ich póŸniejszej integracji. Przez d³ugi czas migranci
humanitarni traktowali Polskê jako przymusowy przystanek na szlaku prowadz¹cym do Europy Zachodniej, m.in. do Wie l kiej Bry tanii. To, czy
ta sytuacja ulegnie zmianie, zale¿y od wielu czynników. Bez w¹tpienia jednym z nich jest perspektywa mo¿liwoœci u³o¿enia sobie ¿ycia w Polsce.
2
Stosunki rasowe (race relations) to termin u¿ywany w Wielkiej Brytanii od lat 60. XX wieku,
okreœlaj¹cy stosunki i relacje miêdzy reprezentantami nowych grup migranckich a obywatelami
brytyjskimi. Kolejne akty eliminuj¹ce dyskryminacjê w sferze publicznej, a tak¿e reguluj¹ce
dostêp migrantów do opieki spo³ecznej, zdrowotnej, edukacji, mieszkañ komunalnych, nosz¹
nazwê „Ustaw o stosunkach rasowych” (Race Relations Acts).
Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodŸców
45
W olbrzymiej mierze zale¿y to od faktu, czy integracja uchodŸców zostanie
poprowadzona tak, by wyjazd na „mityczny Zachód” nie by³ dla nich jedyn¹
mo¿liwoœci¹.
T³o historyczne nap³ywu imigrantów do Wielkiej Brytanii
Nie sposób podj¹æ rozwa¿añ na temat imigracji do Wielkiej Brytanii i problemów integracji cudzoziemców bez odwo³ania siê do jej bogatych doœwiadczeñ w tej dziedzinie. Nie ulega bowiem w¹tpliwoœci, ¿e funkcjonuj¹ce
obecne spo³eczeñstwo wielokulturowe, kszta³t polityki migracyjnej i wyzwania zwi¹zane z integracj¹ s¹ ich pochodn¹.
Ustawa o obywatelstwie brytyjskim (British Nationality Act) z 1948 roku
ustanowi³a szerok¹ definicjê obywatelstwa dla mieszkañców terytorium Wielkiej Brytanii i kolonii oraz niepodleg³ych pañstw Wspólnoty Narodów (Single
Citizenship of the United Kingdom and the Colonies (CUKC) and Citizenship
of Independent Commonwealth Countries (CICC)). Akt prawny, maj¹cy podtrzymaæ jednoœæ Wspólnoty Narodów pod przywództwem Wielkiej Brytanii,
w istocie pozwoli³ mieszkañcom tych terytoriów na osiedlenie siê w Wielkiej
Brytanii. Od tego momentu, do pocz¹tku lat 60., Wielka Brytania przyjê³a
oko³o pó³ miliona migrantów z by³ych kolonii, co dla kraju os³abionego wojn¹
i nieprzygotowanego mentalnie na du¿y i gwa³towny nap³yw obcej kulturowo
ludnoœci by³o sporym wyzwaniem3.
Do momentu wprowadzenia w ¿ycie ustawy o obywatelach Brytyjskiej
Wspólnoty Narodów (Commonwealth Immigrants Act) w 1962 roku Wielka
Brytania s³ynê³a z bardzo liberalnej polityki imigracyjnej. Na zaostrzenie tego
kursu wp³yn¹³ sprzeciw spo³eczeñstwa brytyjskiego. Jednym z jego wyrazów
by³y zamieszki na tle rasowym w 1958 roku w Notting Hill. Mimo ¿e próbowano podj¹æ siê rozwi¹zania tej kwestii ju¿ wczeœniej, to jednak delikatne stosunki z krajami nale¿¹cymi do Wspólnoty Narodów nie pozwala³y na
definitywne rozwi¹zanie problemu. Kiedy jednak wartoœæ Wspólnoty zaczê³a
maleæ wobec powstaj¹cych ugrupowañ regionalnych, Wielka Brytania zdecydowa³a siê na uregulowanie kwestii postkolonialnych imigrantów, nawet za
cenê porzucenia idea³ów imperium, nad którym s³oñce nigdy nie zachodzi.
Nale¿y równie¿ pamiêtaæ o tym, ¿e imigracja ze „starych” krajów Wspólnoty
Narodów (dotyczy³o to g³ównie Australii i Kanady) nie budzi³a kontrowersji,
w tym te¿ wymiarze ustawa z 1962 roku mia³a na celu g³ównie powstrzymanie
nap³ywu ludnoœci z nowych krajów Wspólnoty, zw³aszcza z Indii i Pakistanu.
3
Ch. Joppke, Immigration and the Nation-State; United States, Germany and Great Britain,
Oxford University Press, Oxford 1999, s. 105.
46
Kolejne posuniêcia skupia³y siê na odbieraniu mieszkañcom by³ych kolonii
praw, które przyznawa³a im ustawa z 1948 roku. Tradycyjnie Partia Pracy by³a
postrzegana jako prowadz¹ca bardziej liberaln¹ politykê migracyjn¹. Mo¿na
by³o jednak zaobserwowaæ zmianê tego kursu, gdy okaza³o siê, ¿e twarda polityka kontroli migracji przynosi politykom wymierne rezultaty – wzrost
g³osów wyborczych. W obliczu walki o wyborcê sentymenty liberalne czêsto
by³y odk³adane na bok i Partia Pracy w niczym nie ustêpowa³a Partii Konserwatywnej we wprowadzaniu restrykcyjnych przepisów kontroli imigracji.
O ile imigracja do Wielkiej Brytanii w latach 50. i 60. by³a napêdzana
g³ównie czynnikami ekonomicznymi, o tyle w póŸniejszych dekadach mo¿na
zauwa¿yæ silny wp³yw czynników politycznych, jak choæby kryzysu w Kenii4,
gdzie na fali polityki afrykanizacji osoby posiadaj¹ce obywatelstwo brytyjskie
zosta³y zmuszone do zrezygnowania z niego, co by³o cen¹ pozostania w kraju.
Alternatyw¹ by³a emigracja do Wielkiej Brytanii, co te¿ du¿a grupa uczyni³a,
powoduj¹c kryzys, przesilenie w rz¹dzie, gwa³towny sprzeciw wobec nap³ywu
imigrantów i w konsekwencji wprowadzenie kolejnego aktu prawnego ograniczaj¹cego swobody osiedlania siê w Wielkiej Brytanii przez obywateli Wspólnoty Narodów posiadaj¹cych brytyjski paszport. W latach 70. przyby³o oko³o
27 tysiêcy uchodŸców z Ugandy pochodzenia indyjskiego, jak równie¿ uchodŸców z Wietnamu, Chile i Argentyny5.
Nale¿y pamiêtaæ, ¿e Wielka Brytania doœæ szybko zda³a sobie sprawê
z potencjalnych problemów, jakie mo¿e powodowaæ w ¿yciu spo³eczeñstwa
nap³yw przedstawicieli innych kultur. Egzemplifikacjê tego stwierdzenia
mo¿na znaleŸæ w s³owach Roya Hattersleya, podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnêtrznych (Home Office): „integracja bez kontroli jest
niemo¿liwa, ale kontrola bez integracji jest mrzonk¹” (integration without
control is impossible, but control without integration is indefensible)6. Te s³owa
na d³ugo zapisa³y siê w polityce migracyjnej Wielkiej Brytanii, tworz¹c jej dwa
filary: z jednej strony, œcis³a kontrola i coraz bardziej restrykcyjne przepisy imigracyjne, z drugiej zaœ – wiêkszy nacisk na integracjê i dobre stosunki rasowe
(good race relations), co mia³a zapewniæ odpowiednia legislacja. Kamieniem
milowym by³a ustawa o stosunkach rasowych (Race Relations Act) z 1965 roku,
która mia³a eliminowaæ dyskryminacjê w miejscach publicznych.
Idea³ dobrych „stosunków rasowych”, czyli pokojowej koegzystencji ludnoœci nap³ywowej oraz obywateli brytyjskich w duchu tolerancji oraz integracji imigrantów z brytyjskim spo³eczeñstwem, wcielano w ¿ycie nie bez
4
Ibidem.
R. Miles, P. Cleary, Britain: Post-Colonial Migration in Context, in Europe – A New
Immigration Continent. Policies and Politics in Comparative Perspective, Dietrich Thranhardt,
Mhnster 1996, s. 168.
6
A. Favell, Philosophies of Integration. Immigration and the Idea of Citizenship in
France and Britain, Palgrave, London 1998, s. 104.
5
47
oporów. W wymiarze walki wyborczej, ju¿ w latach 60. polityka imigracyjna
zosta³a u¿yta jako instrument walki z przeciwnikiem politycznym, o czym
mo¿e œwiadczyæ choæby s³ynna mowa Enocha Powella o „rzekach krwi”, które
pop³yn¹, jeœli imigranci nie zdecyduj¹ siê przyj¹æ wartoœci spo³eczeñstwa brytyjskiego, oraz o potrzebie wydalania „opornych” na integracjê. Równie¿ slogan wyborczy Petera Griffitsa, kandydata Partii Konserwatywnej: if you want
a nigger for a neighbour vote for Labour’ (jeœli chcesz mieæ czarnucha za
s¹siada, g³osuj na labourzystów)7 oddaje atmosferê tamtych czasów, kiedy
poprawnoœæ polityczna nie by³a ceniona.
Era imperialnego obywatelstwa zosta³a zakoñczona w 1981 roku, kiedy
zosta³a uchwalona ustawa o obywatelstwie brytyjskim (British Nationality
Act). Od tego momentu obywatele by³ych kolonii zostali zrównani w prawach
z innymi cudzoziemcami staraj¹cymi siê o wjazd do Wielkiej Brytanii. Generalizuj¹c, mo¿na powiedzieæ, ¿e uwaga polityków z imigrantów z by³ych kolonii przenios³a siê na migracjê cz³onków rodzin migrantów. Chodzi³o m.in.
o powstrzymanie ich masowego osiedlania siê na terytorium Wielkiej Brytanii
oraz postawienie tamy rosn¹cej liczbie uchodŸców.
Istotny jest fakt, ¿e Wielka Brytania z konsekwencj¹ realizowa³a postulat
œcis³ej ochrony granic, z naciskiem na integracjê imigrantów. Przez wiele lat
jej politykê charakteryzowa³ pewnego rodzaju konsensus g³ównych aktorów
politycznych co do œcis³ej kontroli imigracji i nacisku na integracjê. Kwestia
szczelnoœci granic jest obecnie problemem mniej kontrowersyjnym, u¿ywa
siê nawet czêsto okreœlenia „twierdza” w wypadku do Wielkiej Brytanii (fortress Britain). W zasadzie dopiero od lat 90. ten stan rzeczy zacz¹³ ulegaæ
zmianie, w zwi¹zku ze zmian¹ polityki migracyjnej prowadzonej przez Partiê
Pracy i jej g³ównych za³o¿eñ, wed³ug których imigracja zaczê³a byæ czêœciowo „po¿¹dana”, a nie postrzegana tylko jako zagro¿enie. Dzia³ania integracyjne, w takim wydaniu, w jakim widzimy je obecnie, s¹ norm¹ dopiero
od niedawna. Okaza³o siê bowiem, ¿e wczeœniej praktykowana polityka antydyskryminacyjna nie doprowadzi³a do efektywnej integracji imigrantów
ze spo³eczeñstwem brytyjskim, choæ oczywiœcie kolejne posuniêcia w tej dziedzinie by³y niezwykle wa¿ne. Czêsto u¿ywane w literaturze migracyjnej
okreœlenie path dependency8 pozwala wiele wyjaœniæ, je¿eli chodzi o obecne
problemy Wielkiej Brytanii w kwestii migracji i integracji. Imperialna
przesz³oœæ pañstwa po³o¿y³a cieñ na póŸniejszy rozwój i dynamikê imigracji
oraz odpowiedni¹ legislacjê w tym zakresie. Przekonanie o skutecznoœci legis7
J. Hampshire, Citizenship and Belonging. Immigration and the politics of Demographic
governance in post-war Britain, 2006, s. 32.
8
Zale¿noœæ od szlaku (path dependency) w tym wymiarze oznacza, ¿e wczeœniejsze wybory
polityczne w zakresie polityki migracyjnej w pewien sposób zawê¿aj¹ stosowanie mo¿liwych opcji
w przysz³oœci. Poniewa¿ ca³kowita zmiana kursu polityki jest kosztowna i ryzykowna politycznie,
kolejne decyzje wpisuj¹ siê w logikê wczeœniejszych postanowieñ w tej dziedzinie.
48
lacji antydyskryminacyjnej jako budulca stosunków rasowych i multikulturalizmu okaza³o siê z³udne i obecnie to w³aœnie integracja, która przez lata by³a
rozumiana jako tworzenie ram polityki antydyskryminacyjnej, jest jedn¹ z najbardziej kontestowanych sfer polityki migracyjnej.
Nap³yw uchodŸców do Wielkiej Brytanii.
Ewolucja regulacji prawnych z uwzglêdnieniem
problematyki UE
W drugiej po³owie lat 80. w centrum politycznych dyskusji znaleŸli siê
uchodŸcy i azylanci, których liczba, w stosunku do dekad wczeœniejszych,
znacznie wzros³a. Chc¹c ograniczyæ nap³yw migrantów po wybuchu wojny domowej na Sri Lance w 1985 roku, na³o¿ono na ten kraj obowi¹zek wizowy.
Wkrótce zacz¹³ on równie¿ dotyczyæ Bangladeszu, Ghany, Indii, Nigerii i Pakistanu, a zatem krajów, których mieszkañcy stanowili wysoki procent migrantów
humanitarnych przybywaj¹cych do Wielkiej Brytanii9.
Ramy prawne brytyjskiego systemu imigracyjnego powstawa³y na tle
tocz¹cej siê debaty publicznej. W latach 1985–1990 liczba wniosków o status
uchodŸcy wzros³a bowiem z oko³o 4 tys. rocznie do 38 tys. w 1990 roku10.
W polityzacji tego problemu ogromn¹ rolê odegra³y media, umiejêtnie wykorzystuj¹c fakt, ¿e spo³eczeñstwo odczuwa³o pewien dysonans co do tego, czy
rzeczywistym uchodŸc¹ mo¿e byæ osoba, która przemierzy³a tysi¹ce kilometrów, czêsto z nara¿eniem ¿ycia, aby dotrzeæ w³aœnie do Wielkiej Brytanii.
Poddaj¹c intencje uchodŸców w w¹tpliwoœæ, zwracano wówczas uwagê, ¿e
istniej¹ inne bezpieczne kraje, po³o¿one du¿o bli¿ej kraju, z którego migranci
przybywali, ni¿ Wielka Brytania.
Jak zauwa¿y³ Will Sommerville11, odpowiedŸ polityków na wzmo¿ony
nap³yw uchodŸców by³a bardziej pragmatyczn¹ reakcj¹ ni¿ strategicznym planowaniem, czego przyk³adem s¹ cztery kolejne ustawy powsta³e w ci¹gu dekady (miêdzy 1985 a 1997 rokiem), reguluj¹ce nap³yw migrantów z Hongkongu.
Okaza³o siê, ¿e polityka migracyjna w wypadku tego problemu nie odpowiada³a zmieniaj¹cym siê szybko realiom wspó³czesnego œwiata.
W latach 90. procedury azylowe i uchodŸcze przesz³y wiele reform i zosta³y
poddane rygorystycznemu nadzorowi. Ustawa o procedurach odwo³awczych
z zakresu azylu i imigracji z 1993 roku (Asylum and Immigration Appeals Act)
9
R. Miles, P. Cleary, Britain: Post-Colonial, op. cit., s. 169; Ch. Boswell, European
migration policies in flux, 2003, s. 57.
10
Z. Lay ton-Henry, Britain: from immigration control to migration management in
Wayne, [w:] A. Cornelius, Controlling Immigration. A global perspective, 2004, s. 326.
11
W. Somerville, Immigration under New Labour, 2007, s. 19.
49
inkorporowa³a do porz¹dku prawnego Wielkiej Brytanii konwencjê genewsk¹
z 1951 roku. Potwierdzi³a ona tym samym prawo do politycznego azylu, jednoczeœnie przyspieszy³a proces podejmowania decyzji, eliminuj¹c z niego wnioski
uznane za bezpodstawne, wprowadzi³a nowe rozwi¹zania maj¹ce na celu zminimalizowanie mo¿liwoœci oszustwa oraz zlikwidowa³a niektóre z mo¿liwoœci
apelacji12. Uznano równie¿ za uzasadnione ograniczenie wolnoœci azylantów
w trakcie rozpatrywania ich wniosków. Sta³o siê to przedmiotem krytyki tak¿e po kolejnych nowelizacjach ustawy o azylu, azylanci byli bowiem zatrzymywani na czas nieokreœlony, czêsto bez dostêpu do odpowiedniej opieki
medycznej, w tym do pomocy psychologicznej. Krytykowano równie¿ dyskrecjonalnoœæ i nieweryfikowalnoœæ decyzji urzêdników13.
W drugiej po³owie lat 90. zauwa¿ono gwa³towny wzrost liczby aplikacji
o azyl. Odpowiedzi¹ by³y kolejne akty prawne, sprawiaj¹ce, ¿e uzyskanie
statusu uchodŸcy stawa³o siê coraz bardziej skomplikowan¹ procedur¹. Ustawa o azylu i imigracji z 1996 roku wprowadzi³a nowe mechanizmy maj¹ce
zmniejszyæ liczbê osób dostaj¹cych status uchodŸcy, przede wszystkim wprowadzaj¹c automatyczn¹ odmowê rozpatrywania aplikacji od osób z krajów
postrzeganych jako bezpieczne. Odmówiono dostêpu do œrodków opieki spo³ecznej tym wnioskodawcom, którzy z³o¿yli swoje aplikacje, bêd¹c w Wielkiej Brytanii („in country” applicants), w odró¿nieniu od osób, które wnioski
z³o¿y³y w miejscach takich, jak lotniska czy porty morskie14. W wielu wypadkach rozwi¹zanie takie stawia³o uchodŸców w sytuacji bez œrodków do ¿ycia,
co spowodowa³o, ¿e wkrótce przeniesiono odpowiedzialnoœæ za los tych osób
na w³adze lokalne15.
Wiele wskazywa³o na to, ¿e ówczesne systemy – kontroli migracji oraz azylowy – by³y coraz bardziej podatne na erozjê i mniej wydolne. Na fali krytyki
tego stanu, obiecuj¹c zmiany, w 1997 roku do w³adzy dosz³a Partia Pracy.
Jak ju¿ wspomniano, lata 90. to okres, kiedy system azylowy musia³ sprostaæ wyzwaniu zwiêkszonego nap³ywu imigrantów. To tak¿e czas szybkiego
rozwoju gospodarczego i poprawy sytuacji na rynku pracy. Aby sprostaæ
wyzwaniom gospodarczym i konkurencji na globalnym rynku, Wielka Brytania musia³a zreformowaæ swoj¹ politykê migracyjn¹, aby przyci¹gaæ tzw.
brain power, przecie¿ w gospodarce i ekonomii opartej na wiedzy nie sposób
bazowaæ tylko na rodzimych zasobach. Nieodzowna by³a szersza rekrutacja
specjalistów z ró¿nych dziedzin, a tak¿e pracowników z sektora us³ug, s³u¿by
12
J. Money, Fences and Neighbors. The political geography of immigration control,
N.Y. Cornell University Press, Ithaca 1999, s. 71.
13
Briefing on the Government’s Immigration and Asylum White Paper, lipiec 1998, Refugee
Council, www.refugeecouncil.org.uk/policy/briefings [dostêp 19.11.2011].
14
A. Geddes, The Politics of Migration and Immigration in Europe, Sage Publications,
London 2003, s. 42.
15
W. Somerville, Immigration, op. cit., s. 20.
50
zdrowia, edukacji, komunikacji i innych. Dochodz¹c do w³adzy w 1997 roku,
Partia Pracy wielokrotnie podkreœla³a d¹¿enie do zmian i reform dotychczasowego systemu. Pewnego rodzaju novum w ramach polityki migracyjnej by³a
koncepcja zarz¹dzania migracjami, co oznacza³o zorganizowany i przede
wszystkim wykonalny system kontroli imigracji oraz monitorowanie procesów integracji imigrantów, jak równie¿ edukacjê obywateli o potrzebie wsparcia imigrantów w procesie ich adaptacji do nowych warunków. By³o to
kluczowe has³o reform polityki imigracyjnej za rz¹dów Partii Pracy i wpisywa³o siê w nurt programu modernizacji kraju.
Podstawowe problemy zidentyfikowane przez rz¹d Tony’ego Blaira to
przede wszystkim problematyka uchodŸców i reforma polityki azylowej, rekrutacja wysoko wykwalifikowanych pracowników, którzy mieli wype³niæ luki
w brytyjskim rynku pracy, a tak¿e kwestie wspólnej polityki migracyjnej Unii
Europejskiej i jej przysz³e rozszerzenie (oraz zwi¹zane z tym otwarcie brytyjskiego rynku pracy). W œwietle tych reform polityka migracyjna zosta³a w du¿ej mierze podporz¹dkowana regu³om ekonomii, kwestie azylowe stanowi³y
zaœ pewnego rodzaju element zagro¿enia dla uporz¹dkowanej koncepcji
zarz¹dzania migracjami16. Innymi s³owy, zarz¹dzanie migracjami mia³o regulowaæ mechanizmy nap³ywu ludnoœci do kraju w taki sposób, aby przynieœæ
mu jak najwiêcej korzyœci ekonomicznych, zatem w tym wymiarze uchodŸcy
„nie mieœcili” siê w skali wymiernych korzyœci dla Wielkiej Brytanii.
Pierwszym dokumentem programowym zapowiadaj¹cym zmiany w polityce migracyjnej by³a bia³a ksiêga na temat imigracji: „Sprawiedliwiej, szybciej, bardziej zdecydowanie: nowoczesne podejœcie do kwestii imigracji
i azylu” (Fairer, Faster and Firmer: A modern approach to immigration and
asylum), która zosta³a opublikowana przez nowy rz¹d w 1998 roku. Owo
nowe podejœcie zak³ada³o œciœlejsz¹ wspó³pracê ró¿nych agend rz¹dowych,
bardziej rygorystyczn¹ kontrolê oraz ulepszenie przep³ywu informacji przez
skomputeryzowanie systemu baz danych17.
By³o to preludium do wejœcia w ¿ycie w 1999 roku nowelizacji ustawy
o azylu i migracji, która zaszkodzi³a liberalnej dotychczas reputacji nowego
rz¹du. Nowe prawo mia³o ulepszyæ mechanizmy zarz¹dzania migracjami
i wyjœæ naprzeciw wyzwaniom globalnego rynku, a tym samym rosn¹cej liczbie
migrantów. Ustawa wprowadzi³a zasadê rozmieszczenia azylantów na terytorium Wielkiej Brytanii w miejscach œciœle do tego wyznaczonych oraz zast¹pi³a
wsparcie finansowe bonami na ¿ywnoœæ18. Zadecydowano o powo³aniu Agencji
16
D. Flynn, New Borders, New Management. The dilemmas of modern immigration policies, Vol 28, no 3, 2005, s. 464.
17
White Paper, Fairer, Faster and Firmer, Chapter 4 – The way Ahead-An Integrated Approach,
http://www.archive.official-documents.co.uk/document/cm40/4018/4018.htm [dostêp 19.11.2011].
18
Tekst ustawy dostêpny jest pod adresem: Immigration and Asylum Act of 1999:
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1999/ukpga_19990033_en_1 [dostêp 19.11.2011].
51
Krajowego Wsparcia Azylowego (NASS – National Asylum Support Service),
maj¹cej wspieraæ azylantów i s³u¿yæ im pomoc¹ w znalezieniu mieszkania oraz
ewentualnym wsparciem finansowym. Nied³ugo potem media zaczê³y prezentowaæ rezultaty wprowadzonej legislacji. Nieodpowiednie wsparcie reform
w postaci niewystarczaj¹cych funduszy oraz braku konsultacji ze spo³ecznoœciami lokalnymi spowodowa³o, ¿e na lokalnym gruncie rozmieszczenie azylantów przynios³o wiele problemów spo³ecznych, jak choæby ataki na tle
rasistowskim, zw³aszcza w miejscach, które wczeœniej nie doœwiadcza³y
nap³ywu azylantów i uchodŸców19. Rok 2000 przyniós³ Wielkiej Brytanii wiêcej wniosków o azyl ni¿ jakiemukolwiek innemu pañstwu UE, co wywo³a³o
wra¿enie, ¿e prowadzi ona zbyt liberaln¹ politykê azylow¹. Znaczenia nabra³o
zjawisko tak zwanych fa³szywych azylantów (bogus asylum seekers), silnie
nag³oœnione w mediach, które okreœla³y nim osoby aplikuj¹ce o status uchodŸcy
w Wielkiej Brytanii. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e w œwietle obowi¹zuj¹cego prawa
(konwencja genewska dotycz¹ca statusu uchodŸców z 1951 roku), ka¿da zagro¿ona przeœladowaniem lub bêd¹ca jego ofiar¹ osoba ma prawo ubiegaæ siê
o ochronê w wybranym przez siebie bezpiecznym kraju, dlatego te¿ nazywanie
aplikantów „f a³szywymi azylantami” nie ma uzasadnienia prawnego (mówimy
tu o sytuacji przed wydaniem ostatecznej decyzji o przyznaniu ochrony) oraz
jest etycznie niew³aœciwe i ma konsekwencje w kreowaniu negatywnego wizerunku uchodŸców przez media. Kraje, z których uchodŸcy docierali do Wielkiej
Brytanii, to Irak, Sri Lanka, by³a Jugos³awia, Afganistan i Iran. W 2002 roku
liczba z³o¿onych wniosków wynios³a oko³o 110 tys., co oznacza³o, ¿e restrykcyjna ju¿ wtedy legislacja nie powstrzyma³a nap³ywu uchodŸców20.
W tym samym roku wprowadzono kolejn¹ nowelizacjê ustawy o imigracji,
w której œciœlejszemu nadzorowi poddano kwestie azylu, proponuj¹c wprowadzenie systemu dowodów osobistych dla uchodŸców oraz pobieranie odcisków palców aplikuj¹cych po to, by zminimalizowaæ mo¿liwoœæ oszukania
systemu. Ponadto zaczêto siê pos³ugiwaæ list¹ krajów uznanych za bezpieczne, na której znalaz³y siê takie pañstwa jak Albania, Jamajka, Macedonia,
Mo³dawia, Mongolia, Serbia, Nigeria (tylko mê¿czyŸni) i Ghana (tylko mê¿czyŸni), Boliwia, Brazylia, Ekwador, RPA, Indie i Ukraina, uznaj¹c wnioski
o azyl obywateli wy¿ej wspomnianych krajów jako oczywiœcie bezzasadne21.
Postanowiono równie¿, ¿e wy¿ywienie i schronienie zostanie odmówione ka¿demu, kto nie zdo³a z³o¿yæ stosownych dokumentów o azyl tak szybko, jak to
jest mo¿liwe, od momentu przyjazdu do Wielkiej Brytanii. Maksymalny czas na
19
I. Burrell, Knifings and knuckledusters: the problems of dispersal, http://www.independent.
co.uk/news/uk/this-britain/knifings-and-knuckledusters—the-problems—of-dispersal-665633.html
[dostêp 19.11.2011].
20
D. Flynn, New Borders, op. cit., s. 447.
21
K. Bennett, T. Heath, R. Jeffries, Asylum Statistics, United Kingdom, 2006, s. 9,
http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs07/hosb1407.pdf [dostêp 19.11.2011].
52
wykonanie tych czynnoœci okreœlono jako 3 dni. Ju¿ wkrótce po wprowadzeniu
kontrowersyjnego przepisu prasa donosi³a, ¿e nie tylko ci, którzy nie zdo³ali
dokonaæ formalnoœci w 3 dni po przyjeŸdzie, byli zmuszeni do egzystencji na
ulicach, ale tak¿e ci, którzy z³o¿yli wnioski w wymaganym urzêdowo czasie, ale
wskutek b³êdów systemowych nie dostali odpowiedniego wsparcia22. Niemniej
jednak decyzj¹ s¹du apelacyjnego w 2004 roku uznano, ¿e wsparcie nie mo¿e
byæ wycofane do momentu, kiedy osoba nie z³o¿y stosownych dokumentów
potwierdzaj¹cych jej zdolnoœæ do samodzielnego utrzymania siê23.
Wynikiem powy¿szych zmian by³ wyraŸny spadek liczby wniosków o azyl
– w 2005 roku otrzymano ich ju¿ tylko 25 710. Jednoczeœnie wzros³a liczba
deportacji osób, które nie zdo³a³y zalegalizowaæ pobytu w Wielkiej Brytanii,
z 7165 w 1997 roku do 13 730 w 2005 roku24.
WyraŸn¹ zmianê w formu³owaniu polityki migracyjnej Wielkiej Brytanii
spowodowa³ zamach terrorystyczny na Stany Zjednoczone w 2001 roku.
Od tego czasu rz¹d skupi³ siê na sprawach bezpieczeñstwa pañstwa i ochrony
granic. Uchwalona w 2001 roku ustawa o antyterroryzmie, zapobieganiu przestêpstwom i bezpieczeñstwie (Anti-terrorism, Crime and Security Act) mówi³a
o tym, ¿e imigranci podejrzani o udzia³ w organizacjach terrorystycznych
mog¹ zostaæ poddani detencji. Kwestie polityki azylowej s¹ w tym wymiarze
istotne, choæby ze wzglêdu na to, ¿e tu¿ po zamachach bombowych w Londynie w lipcu 2005 roku Tony Blair przyzna³, ¿e nie otrzyma azylu ka¿dy, kto
zaanga¿owa³ siê w dzia³alnoœæ organizacji terrorystycznych lub te¿ nak³ania³
innych do przyst¹pienia do takich organizacji25. Ostatnio wprowadzon¹
zmian¹, której wp³yw jak na razie trudno oceniæ, jest ustawa o granicach, obywatelstwie i imigracji z 2009 roku (Borders, Citizenship and Immigration
Act). Jej zadaniem jest uproœciæ przepisy prawa imigracyjnego, wzmocniæ
ochronê granic i zreformowaæ proces naturalizacji.
W wypadku naturalizacji najwa¿niejsze przepisy dotycz¹ przede wszystkim
wprowadzenia „okresu próbnego” dla potencjalnego przysz³ego obywatela Wielkiej Brytanii, w trakcie którego nie tylko musia³by siê wykazaæ, jak to enigmatycznie okreœlono w dokumencie, „dobrymi cechami charakteru”, ale tak¿e
aktywnym udzia³em w ¿yciu lokalnej spo³ecznoœci i prac¹ na jej rzecz. Jest to
egzemplifikacja koncepcji „wypracowanego obywatelstwa” (earned citizenship)
zaproponowanej rok wczeœniej w zielonej ksiêdze „Œcie¿ka do obywatelstwa”
(Path to Citizenship), w myœl której jest ono nagrod¹ za podjêcie okreœlonych wy22
BBC News, Head to head: Asylum policy, Thursday, 28 August, 2003, http://news.
bbc.co.uk/1/hi/uk/3189263.stm [dostêp 19.11.2011].
23
K. Bennett, T. Heath, R. Jeffries, Asylum Statistics, op. cit., s. 9.
24
T. Heath, R. Jeffries, S. Pearce, Asylum Statistics United Kingdom 2005, Home Office,
22.08.2006, http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs06/hosb1406.pdf) [dostêp 19.11.2011].
25
Wkrótce te s³owa znalaz³y egzemplifikacjê w ustawie o imigracji, azylu i narodowoœci
(IAN – Immigration, Asylum and Nationality Act of 2006).
53
si³ków na rzecz spo³eczeñstwa. Ponadto w niektórych warunkach, co ma okreœliæ
dodatkowa legislacja, praca na rzecz spo³ecznoœci lokalnych mog³aby skróciæ
czas oczekiwania na obywatelstwo. Ustawa ta zosta³a szybko poddana krytyce ze
wzglêdu na fakt, ¿e nie zmieni³a ona polityki wobec ma³oletnich azylantów,
dotycz¹cej czasu i warunków ich detencji, co zosta³o zauwa¿one przez Towarzystwo ds. Dzieci (Childrens’ Society), oraz nie okreœla³a form pomocy subsydiarnej
(tj. nadania statusu innego ni¿ status uchodŸcy, np. ochrony humanitarnej) kwalifikuj¹cych siê do minimalnego okresu pobytu w celu uzyskania obywatelstwa.
Wielka Brytania, jako cz³onek Unii Europejskiej, podlega procesom europeizacji prawa, zw³aszcza w zakresie wypracowania szerszej platformy
wspó³dzia³ania w ramach tworzenia wspólnej polityki migracyjnej. Proces
harmonizacji polityki migracyjnej UE, niew¹tpliwie skomplikowany, jest dla
Wielkiej Brytanii tym bardziej trudny ze wzglêdu na fakt, ¿e pañstwo to przez
d³ugi czas cieszy³o siê relatywn¹ autonomi¹ w tym wzglêdzie. Od chwili,
kiedy na mocy traktatu amsterdamskiego polityka migracyjna przesz³a do tzw.
pierwszego filaru UE (a wiêc wesz³a w zakres kompetencji wspólnotowej),
Wielka Brytania zdawa³a siê nawet bardziej zdeterminowana, aby nie dopuœciæ do erozji wypracowanego przez dekady systemu kontroli migracji. Naturaln¹ konsekwencj¹ tego niechêtnego stanowiska by³a po czêœci decyzja
o nieprzyst¹pieniu do porozumienia z Schengen (1985).
W odró¿nieniu od innych pañstw cz³onkowskich UE, które raczej preferowa³y
„ucieczkê do Europy”, w sensie dzielenia siê ciê¿arem odpowiedzialnoœci w przyjmowaniu imigrantów, Wielka Brytania pozosta³a jakby w opozycji26. Nale¿y
jednak zaznaczyæ, ¿e o ile by³a ona niechêtna wspólnej polityce imigracyjnej i raczej d¹¿y³a do zachowania dotychczasowych kompetencji w kreowaniu tej polityki, o tyle w kwestii polityki azylowej naciska³a na wiêksz¹ solidarnoœæ krajów,
co pozwoli³oby zharmonizowaæ regulacje dotycz¹ce azylu i unikn¹æ sytuacji,
w których dane pañstwo jest postrzegane jako prowadz¹ce liberaln¹ politykê azylow¹. Lêk bycia postrzeganym w taki w³aœnie sposób oraz poczucie zagro¿enia
zalewem imigrantów z kontynentalnej Europy by³ podsycany zw³aszcza przez
media, alarmuj¹ce o mo¿liwych katastrofalnych skutkach erozji systemu kontroli
imigracji i szczelnoœci granic.
26
Wielka Brytania, jako pañstwo przywi¹zane do swojej niezale¿nej pozycji w kwestii kreowania polityki migracyjnej, niechêtnie odnios³o siê do przesuniêcia kompetencji polityki imigracyjnej z ówczesnego trzeciego do pierwszego filaru UE, co nast¹pi³o w traktacie amsterdamskim.
Preferuj¹c miêdzyrz¹dow¹ wspó³pracê, by³a raczej sceptyczna wobec „uwspólnotowienia” kwestii
swobody przep³ywu osób wewn¹trz UE, polityki migracyjnej, w tym azylowej oraz wcielenia
w ¿ycie porozumienia z Schengen i poddania ich pod proces decyzyjny tam obowi¹zuj¹cy. W obliczu tych zmian wynegocjowano protokó³ ‘opt in/out’, który umo¿liwi³ Wielkiej Brytanii opowiedzenie siê za tymi decyzjami, które jej odpowiadaj¹ (A. Geddes, The Politics of Migration and
Immigration in Europe, op. cit., s. 137; D. Flynn, New Borders, op. cit., s. 472).
54
Wymierne rezultaty w harmonizacji polityki migracyjnej UE przynios³a
konwencja dubliñska z 1990 roku, która wesz³a w ¿ycie dopiero w 1997 roku.
Znios³a ona mo¿liwoœæ aplikowania o azyl w wiêcej ni¿ jednym kraju (asylum
shopping) oraz zobowi¹za³a w³aœciwe pañstwo do rozpatrzenia wniosku
o azyl, likwiduj¹c sytuacjê, w której azylant móg³ byæ przekazywany z jednego pañstwa cz³onkowskiego do drugiego (refugees in orbit). Porozumienie
Dublin II (2003) uœciœla³o, które pañstwo cz³onkowskie powinno zaj¹æ siê rozpatrzeniem wniosku o azyl27.
Mimo ¿e powœci¹gliwoœæ wobec uwspólnotowienia polityki migracyjnej
by³a a¿ nadto widoczna, to, jak podaje Will Somerville28, od 1999 (kiedy
traktat amsterdamski wszed³ w ¿ycie) do 2004 roku Wielka Brytania opowiedzia³a siê za wszystkimi siedmioma proponowanymi reformami w polityce
azylowej, pozostaj¹c niechêtna zmianom we w³asnym systemie kontroli granic i polityce wizowej (przyjê³a tyko 6 na 21 proponowanych zmian). Równie¿ w dyskusji nad miejscem polityki migracyjnej w traktacie lizboñskim
Wielka Brytania zachowa³a mo¿liwoœæ wyboru metod¹ opt in/out29.
Od momentu wejœcia w ¿ycie traktatu amsterdamskiego Unia Europejska
uzyska³a prawne kompetencje w tworzeniu polityki integracyjnej, z kolei od
2004 roku Rada Europejska adaptowa³a program haski, który podkreœla³
potrzebê szerszej kooperacji narodowych programów integracyjnych z polityk¹ unijn¹, po to, by stworzyæ tak zwane wspólne podstawowe zasady integracji imigrantów (Common Basic Principles)30. Rada Sprawiedliwoœci i Spraw
Wewnêtrznych (Justice and Home Affairs Council) przyjê³a w 2005 roku
te zasady jako bazê dzia³añ integracyjnych w pañstwach cz³onkowskich UE,
podkreœlaj¹c ich wagê w kreowaniu holistycznego podejœcia do kwestii integracji31.
Na d³ugo przed wejœciem w ¿ycie traktatu lizboñskiego (grudzieñ 2009),
w 1999 roku, na spotkaniu w Tampere oraz nieco póŸniej w Hadze, zapocz¹tkowano tworzenie Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego (CEAS),
maj¹cego na celu harmonizacjê polityki azylowej UE, który wykracza³by poza
minimalne standardy wyznaczane dyrektywami. Tworzenie systemu mia³o siê
27
J. Balicki, P. Stalker, Polityka imigracyjna i azylowa. Wyzwania i dylematy, UKSW,
Warszawa 2006, s. 179.
28
29
BBC News EU-wide migration policy ‘needed’, March 26, 2008, http://news.bbc.co.uk/1/
hi/uk_politics/7314300.stm [dostêp 19.11.2011].
30
Commission on the European Communities (2007), Third Annual Report on Migration
and Integration, http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/docs/com_2007_512_en.pdf,
s. 4 [dostêp 19.11.2011].
31
European website on Integration. ‘About Us’ http://ec.europa.eu/ewsi/en/about_us.cfm,
[dostêp 19.11.2011]; Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Spo³ecznego oraz Komitetu Regionów, Wspólna agenda na rzecz integracji Ramy integracji obywateli pañstw trzecich w Unii, 01.09.2005 COM (2005) 389, s. 3.
55
odbywaæ w dwóch fazach, z których pierwsza, zakoñczona w 2007 roku, wdro¿y³a cztery instrumenty standaryzuj¹ce politykê azylow¹ cz³onków UE: regulacja dubliñska (343/2003/EC), dyrektywa recepcyjna – w sprawie minimalnych
standardów przyznawania tymczasowej ochrony (2003/9/EC), dyrektywa kwalifikacyjna (2004/83/EC) oraz proceduralna, okreœlaj¹ca przebieg postêpowania
w sprawie przyznawania azylu (2005/85/EC). Podczas realizowania drugiej fazy
tego procesu Komisja Europejska zaproponowa³a w 2008 roku modyfikacjê dotychczasowych narzêdzi, proponuj¹c m.in. poprawki do regulacji dubliñskiej
oraz do dyrektywy dotycz¹cej warunków przyjmowania osób ubiegaj¹cych siê
o azyl32.
Wkrótce te¿ zarysowa³y siê potencjalne problemy p³yn¹ce ze standaryzacji
prawa brytyjskiego z przepisami UE. Przede wszystkim uznano, ¿e Wielka
Brytania nie wprowadzi proponowanej zmiany dyrektywy recepcyjnej
i utrzyma j¹ w dotychczasowo zaakceptowanej formie (nie zgodzono siê
zatem na nowelizacjê przepisów o dostêpie azylantów do rynku pracy, wiêkszego wsparcia finansowego uchodŸców oraz okreœlenia maksymalnego czasu
przetrzymywania osoby wnioskuj¹cej o azyl)33. W sprawie rozporz¹dzenia
dubliñskiego przyjêto z kolei proponowan¹ zmianê, aby rozszerzyæ jego
zasiêg na osoby ubiegaj¹ce siê o udzielenie ochrony subsydiarnej (forma
pomocy osobom nierozpoznanym jako uchodŸcy w œwietle przepisów
konwencji genewskiej z 1951 roku) oraz w³¹czyæ pozostaj¹cych na utrzymaniu krewnych do regulacji prawnych dotycz¹cych ³¹czenia rodzin34.
W debacie politycznej i medialnej wiele mówiono o tym, ¿e harmonizacja
polityki azylowej UE spowoduje spadek atrakcyjnoœci Wielkiej Brytanii wœród
azylantów, dlatego te¿ frustracjê powodowa³ doœæ wolny proces kszta³towania
tej polityki. Niemniej jednak nie jest oczywiste, czy decyzje azylantów o przyjeŸdzie do danego kraju s¹ podejmowane w³aœnie na bazie informacji o dostêpnym zabezpieczeniu socjalnym czy dostêpie do rynku pracy. Bardziej prawdopodobne jest, ¿e o wielu regulacjach azylanci dowiaduj¹ siê dopiero, bêd¹c na
miejscu. Poniewa¿ Wielka Brytania od wielu dekad stanowi cel imigracji ludzi
z licznych dotkniêtych konfliktami i ubóstwem krajów, teza, ¿e to w³aœnie sieci
migranckie, jak równie¿ wyobra¿enia na temat kraju docelowego, wp³ywaj¹ na
wybór kraju migracji, wydaje siê uzasadniona.
32
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiaj¹ca minimalne normy dotycz¹ce przyjmowania osób ubiegaj¹cych siê o azyl (wniosek o przekszta³cenie): COM(2008) 815,
Bruksela, 3.12.2008: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0815:
FIN:PL:PDF [dostêp 19.11.2011].
33
7th Report of Session 2008–09 The United Kingdom opt-in: problems with amendment
and codification, House of Lords, European Union Committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldeucom/55/55.pdf, s. 6 [dostêp 21.11.2011].
34
Ibidem, s. 7.
56
Wydaje siê, ¿e Wielka Brytania d³ugo analizowa³a wszelkie „za i przeciw”
œciœlejszej kooperacji z UE w zakresie polityki migracyjnej i azylowej. Mimo
pocz¹tkowej niechêci wobec harmonizacji prawa krajowego z przepisami
unijnymi, okazuje siê jednak, ¿e UE jest partnerem godnym rozwa¿enia
w podjêciu œciœlejszych dzia³añ w dziedzinie polityki azylowej. Dzielenie
siê odpowiedzialnoœci¹ za przyjmowanie uchodŸców z innymi krajami
cz³onkowskimi UE, poza oczywistymi korzyœciami p³yn¹cymi ze wspó³pracy,
ma ponadto niebagatelne znaczenie w dobie krytyki rz¹du za przyjmowanie
jakoby zbyt liberalnej postawy wzglêdem azylantów i uchodŸców. Nie bez
znaczenia jest równie¿ fakt, ¿e w Wielkiej Brytanii polityka kontroli migracji
prowadzona by³a pod wiêkszym ni¿ gdziekolwiek indziej w Europie naciskiem opinii publicznej. Wp³ywa³o to na coraz bardziej restrykcyjne przepisy,
czêsto niebêd¹ce w zgodzie z prawem miêdzynarodowym. Zintensyfikowanie
dzia³añ integracyjnych jest z kolei koniecznoœci¹ wynikaj¹c¹ przede wszystkim z faktu, ¿e du¿a czêœæ imigrantów, w tym uchodŸców, zamierza na sta³e
osiedliæ siê w Wielkiej Brytanii, a stopieñ ich integracji i poczucia przynale¿noœci do Wielkiej Brytanii pozostaje kwesti¹ dyskusyjn¹.
Skala i charakter nap³ywu azylantów i uchodŸców
Jak wczeœniej wspomniano, Wielka Brytania jest tradycyjnym krajem imigracyjnym, do którego trafiaj¹ wszystkie kategorie imigrantów – pracownicy,
krewni osób mieszkaj¹cych na Wyspach, a tak¿e azylanci. W grupie rezydentów d³ugoterminowych najwiêksz¹ kategoriê stanowi¹ imigranci zarobkowi
(oko³o 44,3% w 2006 roku). Obywatele pañstw trzecich (tj. nienale¿¹cych do
Europejskiego Obszaru Gospodarczego) przebywaj¹cy legalnie na terytorium
Wielkiej Brytanii stanowi¹ oko³o 3,5% ludnoœci tego kraju (oko³o 2 mln 145 tys.
osób). Ponadto szacuje siê, ¿e oko³o 9,3% obywateli brytyjskich to osoby urodzone poza Wielk¹ Brytani¹35.
W ostatnich latach liczba osób wnioskuj¹cych o azyl podlega³a istotnym
fluktuacjom. Jeszcze w 2002 roku do Wielkiej Brytanii trafia³o 84 tys. azylantów wraz z rodzinami. W wyniku zwiêkszenia œrodków bezpieczeñstwa na
granicach (wzrost liczby patroli morskich i zaostrzenie polityki wizowej)
liczba wniosków azylowych spad³a w 2008 roku do poziomu 26 tys. (23 tys.
wnioskodawców w 2006 roku). Spadek by³ w du¿ej mierze zwi¹zany tak¿e
z sytuacj¹ miêdzynarodow¹ (zakoñczeniem lub wyciszeniem konfliktów
zbrojnych generuj¹cych masowe przemieszczenia ludnoœci, np. w Iraku).
W ostatnich dwóch latach liczba wniosków zaczê³a jednak ponownie wzra35
57
staæ, do czego przyczyni³y siê narastaj¹ce problemy spo³eczne, takie jak ogólnoœwiatowy kryzys gospodarczy czy problemy lokalne (kryzys w Zimbabwe).
Spadek liczby wniosków azylowych umo¿liwi³ Ministerstwu Spraw
Wewnêtrznych uporanie siê z nadwy¿k¹ 450 tys. nierozpatrzonych wniosków
(niektórych z³o¿onych jeszcze w po³owie lat 90.). Stanowi³o to schedê po
rz¹dach konserwatystów, w trakcie których system prze¿ywa³ swego rodzaju
apogeum niewydolnoœci. By³o to przedmiotem krytyki w czasie kampanii
wyborczej przed wyborami w 1997 roku. Blisko pó³ miliona nierozpatrzonych
aplikacji stanowi³o widomy znak u³omnoœci brytyjskiego systemu azylowego.
Warto dodaæ, ¿e owa nadwy¿ka, ze wzglêdu na koszty utrzymania azylantów
(którzy w czasie oczekiwana na decyzjê nie mog¹ podejmowaæ zatrudnienia),
obci¹¿y³a bud¿et brytyjski w okresie od kwietnia 2007 do marca 2008 na sumê
600 mln funtów. W 2008 roku uda³o siê wyeliminowaæ 150 tys. wniosków ze
wspomnianej nadwy¿ki. Nadrabiane zaleg³oœci ma potrwaæ, wed³ug w³adz, do
2011 roku. Nale¿y przyj¹æ te zapowiedzi z rezerw¹, bior¹c pod uwagê, ¿e
czêœæ wniosków nie mo¿e zwykle zostaæ rozpatrzona z przyczyn obiektywnych, takich jak ograniczenia bud¿etowe.
W wyniku reformy przeprowadzonej przez rz¹d Partii Pracy stosuje siê
zasadê, ¿e wniosek jest rozpatrywany przez jednego funkcjonariusza imigracyjnego. W 1997 roku proces decyzyjny (od z³o¿enia wniosku do wydania decyzji)
trwa³ przeciêtnie 22 miesi¹ce, w 2007 roku – 7 miesiêcy. Niestety, wiele innych
problemów nie zosta³o wyeliminowanych. W 2008 roku, po przejœciowej
poprawie, liczba zalegaj¹cych wniosków znowu zaczê³a wzrastaæ. Obowi¹zków
zwi¹zanych z procesowaniem wniosków systematycznie przybywa ze wzglêdu
na wprowadzony w 2005 roku przepis, mówi¹cy, ¿e ochrona miêdzynarodowa
udzielana jest tylko na okres 5 lat (jesieni¹ 2010 roku 8 tys. wniosków uchodŸców bêdzie podlega³o takiemu przegl¹dowi). Ponadto narasta³ problem osób,
których wnioski zosta³y odrzucone, przy czym nie zosta³y one wydalone z kraju.
W styczniu 2009 roku raport Krajowego Biura Obrachunkowego (National
Audit Office) wskazywa³, ¿e liczba odrzuconych wniosków jest rokrocznie
wy¿sza ni¿ liczba osób deportowanych w danym roku. Wed³ug Home Office,
problemy wynika³y z niedostatecznej liczby miejsc w oœrodkach deportacyjnych, gdzie w pierwszym rzêdzie starano siê umieszczaæ obcokrajowców, którzy koñczyli odsiadywanie wyroków w brytyjskich zak³adach karnych. Od
2009 roku w³adze zaczê³y intensywnie inwestowaæ w nowe oœrodki. Przyjmuje
siê, ¿e do 2013 roku zostanie oddanych nowych 1626 miejsc, co stanowiæ bêdzie
wzrost o 64%. W czerwcu 2009 roku brytyjski system azylowy zosta³ poddany
druzgoc¹cej krytyce w raporcie parlamentarnej Komisji Wydatków Publicznych. W raporcie zwracano uwagê na b³êdy w bazach danych (przek³amania,
b³êdy w zapisach nazwisk, niepe³ne informacje), przestarza³y sprzêt informatyczny i niekompatybilnoœæ systemów teleinformatycznych.
58
Wykres 1. Liczba odrzuconych wniosków azylowych w Wielkiej Brytanii i liczba
osób deportowanych w latach 2003–2009
Wnioski o status
UchodŸcy (w tysi¹cach)
Odrzucone
Wycofane
Przewidywane dane
îród³o: „The Economist”, 18.06.200936.
Podsumowuj¹c, procesowanie wniosków azylowych stanowi³o w ostatnich
latach ogromny wysi³ek organizacyjny dla brytyjskiej administracji. Nie bez
znaczenia by³ tak¿e problem wysokich kosztów, zwi¹zany miêdzy innymi
z komputeryzacj¹ systemu.
Integracja uchodŸców – programy integracyjne
W ostatnich latach rz¹d Partii Pracy skoncentrowa³ sw¹ energiê na zapewnieniu rynkowi pracy odpowiednio wykwalifikowanej si³y roboczej.
Zarz¹dzanie migracjami zosta³o podporz¹dkowane potrzebom gospodarki,
dlatego te¿ krytycy zarzucaj¹ mu niedopilnowanie kwestii integracji imigrantów, brak efektywnoœci w zwalczaniu nielegalnej imigracji oraz zbyt liberaln¹
postawê w stosunku do liczby przyjmowanych uchodŸców. Mo¿na zauwa¿yæ
tak¿e, ¿e instrumenty, które mia³y w przejrzysty i klarowny sposób regulowaæ
procesy migracyjne, doprowadzi³y w istocie do zwiêkszenia skali migracji,
otwieraj¹c wiêcej mo¿liwoœci dla potencjalnych migrantów, choæby na rynku
pracy.
36
www.economist.com/node/13863415 [dostêp: 4.11.2011].
59
Jak ju¿ zosta³o powiedziane, Wielka Brytania szybko uœwiadomi³a sobie
wagê procesu integracji migrantów z otoczeniem. Seria aktów prawnych reguluj¹cych sprawy „stosunków rasowych” (race relations) zosta³a zapocz¹tkowana ju¿ w 1965 roku, stanowi¹c, obok systemu kontroli migracji, drugi filar
brytyjskiej polityki migracyjnej, skupiony na przeciwdzia³aniu dyskryminacji. Szybko te¿ zaczêto okreœlaæ integracjê na wzór brytyjski modelem multikulturalizmu, w którym migrantom pozostawia siê swobodê kultywowania
rodzimych wartoœci, religii, jêzyka, w ograniczonym stopniu ingeruj¹c w relacje panuj¹ce miêdzy ró¿nymi grupami etnicznymi oraz w ich miejsce w dominuj¹cej kulturze kraju przyjmuj¹cego. Ponadto ju¿ w 1967 roku powo³ano do
¿ycia Komisjê na rzecz Równoœci Rasowej (CRE – Commission for Racial
Equality), która mia³a staæ na stra¿y równoœci szans i zapobiegaæ aktom dyskryminacji na tle rasowym37. Integracja oficjalnie dotyczy wszystkich migrantów osiedlaj¹cych siê w Wielkiej Brytanii. Integracja uchodŸców dopiero od
niedawna zaczê³a siê jednak wy³aniaæ jako odrêbna sfera polityki integracyjnej, z w³aœciwymi jej wyzwaniami. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e wszelkie dzia³ania
integracyjne zaczynaj¹ siê od momentu uzyskania statusu uchodŸcy, co niejednokrotnie jest poddawane krytyce ze wzglêdu na to, ¿e okres oczekiwania
na ten status mo¿e byæ d³ugi, a uchodŸcy bardziej ni¿ inni migranci podatni s¹
na wykluczenie spo³eczne.
Polityka integracyjna wobec uchodŸców ma swoje centrum decyzyjne
w Ministerstwie Spraw Wewnêtrznych (Home Office), odpowiedzialnym
miêdzy innymi za imigracjê. Prominentn¹ agend¹ w Home Office jest Stra¿
Graniczna Zjednoczonego Królestwa (UKBA – UK Border Agency), która
miêdzy innymi kreuje politykê migracyjn¹, wp³ywa na jej zmiany i implementacjê. Ponadto proces decyzyjny jest poddany aprobacie parlamentu oraz konsultacji z w³adzami lokalnymi i przedstawicielami spo³eczeñstwa, g³ównie
reprezentowanymi przez instytucje pozarz¹dowe, charytatywne oraz sektor
prywatny.
W Wielkiej Brytanii g³ówn¹ rolê w przyjmowaniu uchodŸców i procesie ich
adaptacji odgrywa sektor pozarz¹dowy dotowany z rz¹du centralnego,
z g³ównymi organizacjami, takimi jak Rada UchodŸców (Refugee Council),
Ruch na rzecz UchodŸców (Refugee Action), Ockenden Venture (obecnie
Ockenden International), Projekt „Przyjazd UchodŸców” (Refugee Arrivals
Project), Fundacja Medyczna (Medical Foundation)38. Inne g³ówne organizacje, finansowane przez rz¹d centralny i z nim wspó³pracuj¹ce, to: Scottish Refugee Council, Northern Refugee Centre, North of England Refugee Service,
Refugees into Jobs, Welsh Refugee Council oraz Midlands Refugee Council.
37
Ch. Boswell, European migration, op. cit., s. 78.
R. Zetter, Survey on policy and practice related to refugee integration, Oxford Brookes
University, Oxford 2002, s. 49.
38
60
Za formu³owanie polityki integracyjnej na szczeblu lokalnym odpowiada Ministerstwo ds. Spo³ecznoœciowych i Samorz¹du Lokalnego (CLG
– Communities and Local Government). Skupia siê on na problemach
mniejszoœci etnicznych i imigrantów, zajmuje siê kwesti¹ wp³ywu migracji
na sektor us³ug39 oraz propaguje spójnoœæ spo³eczn¹ (odrêbny Dzia³ Spójnoœci Spo³ecznej – Cohesion Directorate).
Kolejne agendy rz¹du bior¹ce czynny udzia³ w dzia³aniach integracyjnych
to: Ministerstwo ds. Dzieci, Szkó³ i Rodzin (DCSF – Department of Children,
Schools and Families), które zajmuje siê sprawami dotycz¹cymi edukacji
m³odego pokolenia, kondycji szkó³ i wspierania równoœci rasowej40. Ministerstwo ds. Biznesu, Innowacji i Umiejêtnoœci (BIS – Department for Business,
Innovation and Skills), które zajmuje siê edukacj¹ doros³ych, a tak¿e jest
odpowiedzialne za wskazówki dotycz¹ce kursów angielskiego ESOL (English
for Speakers of Other Languages), program zajêæ na temat obywatelstwa przygotowuj¹cy do zdania egzaminu z ¿ycia w Wielkiej Brytanii oraz zachêca pracodawców do partycypowania w kosztach kursu ESOL. Dzia³alnoœæ tego
ministerstwa obejmuje miêdzy innymi podnoszenie œwiadomoœci na temat
p³acy minimalnej oraz warunków zatrudnienia, co poœrednio dotyczy wielu
migantów, w tym uchodŸców, nieœwiadomych czêsto praw, jakie im
przys³uguj¹.
Z kolei Ministerstwo Pracy, Emerytur i Rent (DWP – Department for Work
and Pensions) odpowiada za sprawy zwi¹zane z Numerem Ubezpieczenia
Spo³ecznego (NIN – National Insurance Number) i dostêpem do zasi³ków
oraz podnoszenia zatrudnienia wœród uchodŸców. Komisja ds. Równoœci
i Praw Cz³owieka (EHRC – Equality and Human Rights Commission) jest
rz¹dow¹ instytucj¹ maj¹c¹ na celu implementowanie prawa o równoœci i niedyskryminacji, a tak¿e wp³ywanie na politykê, propagowanie dobrych praktyk
w dziedzinie integracji uchodŸców oraz prowadzenie kampanii na rzecz równoœci i lepszych stosunków rasowych41.
Mimo istnienia wielu podmiotów bior¹cych udzia³ w integracji uchodŸców,
do momentu przedstawiania strategii „Pe³noprawni i równi obywatele: strategia integracji uchodŸców” (Full and equal citizens: A strategy to integrate
refugees) nie istnia³a ogólna, skoordynowana i wszechstronna strategia integracyjna42. Podkreœla³a ona wagê kooperacji regionalnej miêdzy aktorami
rz¹dowymi a organizacjami pozarz¹dowymi, charytatywnymi i lokalnymi
39
The Government’s Response to the Commission on Integration and Cohesion, Communities and Local Government, 2008, http://www.communities.gov.uk/documents/communities/
pdf/681624.pdf [dostêp 17.11.2011].
40
Ibidem.
41
Who we are, What we do booklet, Equality and Human Rights Commission, http://www.
equalityhumanrights.com/our-job/what-we-do/ [dostêp 17.11.2011].
42
Full and equal citizens: A strategy to integrate refugees, Home Office 2000.
61
radami uchodŸczymi oraz zapowiada³a przydzielenie specjalnych funduszy
z bud¿etu na dzia³ania integracyjne (Refugee Community Council).
Druga, obszerniejsza strategia, „Integracja ma znaczenie: narodowa strategia integracji uchodŸców” (Integration matters: The national refugee integration strategy), zosta³a zaprezentowana w 2005 roku, tworz¹c system
opiekunów spo³ecznych pracuj¹cych z uchodŸcami oraz tak zwanych po¿yczek integracyjnych, które mia³yby wspieraæ proces integracji.
W 2009 roku rz¹d wyda³ dokument „Id¹c Dalej Razem: Zobowi¹zanie
Rz¹du do Wspierania UchodŸców” (Moving on Together: Government
Recommitment to Supporting Refugees), który jest kolejnym narodowym planem integracji uchodŸców. Znaczenie tej strategii jest wa¿ne w wymiarze
przysz³ych zmian w procesie zdobywania obywatelstwa. „Œcie¿ka do Obywatelstwa” (Path to Citizenship) zosta³a nakreœlona w 2008 roku i zak³ada³a,
¿e osoba ubiegaj¹ca siê o obywatelstwo brytyjskie powinna zdaæ test z ¿ycia
w Wielkiej Brytanii, oparty na podrêczniku „¯ycie w Wielkiej Brytanii: Podró¿ do Obywatelstwa” (Life in the United Kingdom: A Journey to Citizenship),
oraz uczêszczaæ na tzw. zajêcia o obywatelstwie (citizenship classes),
a w sytuacji nieznajomoœci jêzyka, zdaæ egzamin ESOL. Zmiany id¹ce
nieco dalej znalaz³y siê w ustawie o granicach, imigracji i obywatelstwie
z 2009 roku.
W 2006 roku ustanowiona na okreœlony czas Komisja na rzecz Integracji
i Spójnoœci (CIC – Commission on Integration and Cohesion) zajmowa³a siê
tym, w jaki sposób spo³ecznoœci lokalne mog¹ czerpaæ korzyœci z rosn¹cej ró¿norodnoœci spo³eczeñstwa brytyjskiego oraz w jaki sposób najlepiej sprostaæ
wyzwaniom stawianym przez ró¿norodnoœæ43.
Podsumowuj¹c opisane wy¿ej aspekty instytucjonalne brytyjskiego systemu
imigracyjnego, utrudnieniem w prowadzeniu spójnej polityki integracyjnej jest
brak silnego oœrodka decyzyjnego w rz¹dzie oraz w ministerstwach i agendach
odpowiedzialnych za integracjê, który by³by odpowiedzialny za spójn¹ strategiê integracyjn¹ we wszystkich aspektach ¿ycia spo³ecznego, ekonomicznego
i politycznego. Wielka Brytania przez d³ugi czas nie mia³a strategii integracyjnej.
Zamiast tego integracja zosta³a pozostawiona ró¿nym instrumentom i normom,
które mia³y propagowaæ równoœæ szans na rynku pracy, edukacji, rynku mieszkaniowym, opiece zdrowotnej i spo³ecznej, czyli wszystkich aspektach ¿ycia.
Innymi elementami potencjalnie utrudniaj¹cymi integracjê s¹ m.in. brak
wiedzy o prawach i obowi¹zkach oraz nieznajomoœæ jêzyka angielskiego
wœród imigrantów, brak rozpoznania ich kwalifikacji zawodowych, problemy
w dostêpnoœci do kursów ESOL, ograniczone kontakty imigrantów z ludŸmi
43
Wiêcej informacji pod adresem: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://
www.communities.gov.uk/archived/general-content/communities/commissionintegration/
[dostêp 28.11.2011].
62
z najbli¿szego s¹siedztwa oraz wrogoœæ i ignorancja Brytyjczyków wobec
problemów uchodŸców. W kolejnych paragrafach czytelnikowi zostan¹ zaprezentowane niektóre pozytywne przyk³ady dzia³añ integracyjnych w newralgicznych sferach ¿ycia.
Je¿eli chodzi o uznanie kwalifikacji zdobytych poza Wielk¹ Brytani¹, to nie
ma sformu³owanej polityki w tym zakresie, a rozpoznanie kwalifikacji
migrantów jest pozostawione odpowiednim sektorom zatrudnienia44. Wed³ug
dyrektywy UE 2005/36/EC, rozpoznanie kwalifikacji jest automatyczne
wobec obywateli pañstw cz³onkowskich, z kolei obywatele pañstw trzecich
niejednokrotnie podlegaj¹ d³ugiej procedurze. UK National Academic Recognition Centre (UK NARIC) jest odpowiedzialne za akredytacjê kwalifikacji
zawodowych osi¹gniêtych poza terytorium Wielkiej Brytanii, a du¿ym
u³atwieniem jest uruchomiona infolinia z informacjami dla osób kszta³conych
w innych krajach, chc¹cych pracowaæ w Wielkiej Brytanii.
W tej sytuacji uznawanie kwalifikacji zawodowych uchodŸców mo¿e nastrêczaæ trudnoœci. Mimo posiadania przez wielu z nich umiejêtnoœci, na które
w Wielkiej Brytanii panuje popyt, wielu uchodŸców nie zdaje sobie sprawy ze
œcie¿ki formalnej, któr¹ jako obywatele pañstw trzecich musz¹ przejœæ, aby móc
pracowaæ w swoim zawodzie. Projekty prowadzone przez organizacje pozarz¹dowe, czêsto we wspó³pracy z rz¹dem (oraz z jego wsparciem finansowym)
d¹¿¹ do zwiêkszenia œwiadomoœci uchodŸców na temat wymagañ formalnych
prowadz¹cych do uznania ich kwalifikacji b¹dŸ te¿ umo¿liwiaj¹ przekwalifikowanie. W latach 2007–2008 DCSF sponsorowa³ projekt „Otwieramy Drzwi dla
UchodŸców Pracuj¹cych w Edukacji” (Opening Doors for Refugees Working in
Education), prowadzony przez Forum Zdolnoœci Zatrudnienia (Employability
Forum), który umo¿liwia³ uchodŸcom z wykszta³ceniem pedagogicznym
powrót do zawodu nauczyciela. Celem programu by³a pomoc uchodŸcom-nauczycielom w kontynuowaniu pracy w sektorze edukacji przez dostêp do kursów jêzyka angielskiego, przekwalifikowanie oraz pomoc w znalezieniu pracy.
Inn¹ inicjatywê, maj¹c¹ na celu umo¿liwienie uchodŸcom pracê w zawodzie,
prowadzi Ministerstwo Zdrowia. Ma ona na celu umo¿liwienie uchodŸcom
z kwalifikacjami medycznymi kontynuacjê kariery w brytyjskiej Pañstwowej
S³u¿bie Zdrowia (NHS – National Health Service). Dzia³ania obejmuj¹ kursy
jêzykowe odpowiednie do potrzeb sektora opieki zdrowotnej i egzaminy
zawodowe. Ministerstwo Pracy, Emerytur i Rent oraz Urz¹d Pracy (Jobcentre
Plus) równie¿ wspó³pracuj¹ nad wsparciem jêzykowym dla uchodŸców,
pomagaj¹ im poznaæ specyfikê brytyjskiego rynku pracy i procesu aplikacyjnego oraz u³atwiaj¹ dostêp do odpowiedniego szkolenia zawodowego.
44
T. Leney, A. Ponton, OECD Thematic Review on Recognition of Non-formal and Informal
Learning: Background Report, Wielka Brytania, 2007, http://www.oecd.org/dataoecd/19/4/
41782373.pdf [dostêp 18.11.2011].
63
Wa¿nym programem zainicjowanym przez brytyjsk¹ Stra¿ Graniczn¹,
skoncentrowanym na dostêpie uchodŸców do rynku pracy, opieki spo³ecznej
i ewentualnych zasi³ków przys³uguj¹cych osobom zatrudnionym, lecz
o niskich dochodach, jest „Serwis dla Integracji i Zatrudnienia UchodŸców”
(RIES – Refugee Integration and Employment Service). Program zapewnia
wsparcie osobom, które uzyska³y status uchodŸcy lub inn¹ formê ochrony,
w dziedzinach takich, jak opieka zdrowotna, edukacja, zatrudnienie, dostêp
do pomocy spo³ecznej oraz mieszkaniowej przez 12 pierwszych miesiêcy.
Warto pamiêtaæ, ¿e RIES zosta³ stworzony na bazie doœwiadczeñ programu
pilota¿owego SUNRISE (Strategic Upgrade of National Refugee Integration
Services), w którym wolontariusze pracowali bezpoœrednio z uchodŸcami
wed³ug tzw. indywidualnego planu integracyjnego.
Ponadto, we wspó³pracy z Ministerstwem Pracy, Emerytur i Rent (Department for Work and Pensions), Stra¿ Graniczna (UKBA) wprowadzi³a system
po¿yczek integracyjnych (2007). UchodŸcy mog¹ o nie aplikowaæ w celu
pokrycia kosztów zwi¹zanych z integracj¹, takich jak op³aty za poœrednictwo
w wynajêciu mieszkania, koszty edukacyjne (kursy zawodowe i przekwalifikowanie zawodowe) b¹dŸ inne koszty zwi¹zane z podjêciem zatrudnienia.
W wiêkszoœci wypadków wnioskodawca musi mieæ konto bankowe albo tzw.
building society account (rodzaj ksi¹¿eczki mieszkaniowej), które powinno
byæ otworzone przed z³o¿eniem aplikacji. Dla wielu osób ten warunek minimalny jest jednak przeszkod¹ trudn¹ do pokonania. W integracjê ekonomiczn¹ w³¹czy³y siê równie¿ zwi¹zki zawodowe, prowadz¹c aktywn¹ politykê
informowania pracowników o ich prawach pracy i warunkach zatrudnienia.
Jest to szczególnie wa¿ne zw³aszcza w sektorze us³ug, gdzie wielu pracowników to w³aœnie migranci i uchodŸcy45.
Integracja polityczna uchodŸców jest o tyle istotna, ¿e pomaga rozwin¹æ
sens przynale¿noœci do danego pañstwa i spo³ecznoœci lokalnej. Logiczne
wydaje siê równie¿, ¿e uzyskanie obywatelstwa pomaga w szerszej integracji
ekonomicznej, zw³aszcza osobom spoza UE. Przed 2009 rokiem proces naturalizacji by³ wzglêdnie szybki, zajmuj¹c migrantom pierwszej generacji oko³o
3 lat i obejmuj¹c warunek zdania testu z jêzyka angielskiego, systemu politycznego i praw cywilnych46.
Ustawa o granicach, obywatelstwie i imigracji z 2009 roku wcieli³a w ¿ycie
now¹ œcie¿kê do obywatelstwa, której „d³ugoœæ” w du¿ej mierze zale¿y od indywidualnego zaanga¿owania migranta. Znaczenie aktu dla polityki integracyjnej
jest znaczne, o ile bowiem wczeœniej migrant musia³ wykazaæ siê znajomoœci¹
45
Vulnerable Workers Project, http://www.vulnerableworkersproject.org.uk [dostêp
16.11.2011].
46
Access to Nationality, MIPEX, http://www.mipex.eu/access-to-nationality [dostêp
21.11.2011].
64
jêzyka angielskiego i podstawow¹ wiedz¹ o historii i kulturze Wielkiej Brytanii
– musia³ zdaæ test Life in the UK („¯ycie w Wielkiej Brytanii”)47, o tyle obecnie
musi wykazaæ osobiste zaanga¿owanie w proces integracji, innymi s³owy, udowodniæ, ¿e „jest tego wart”. Jest wiele sposobów aktywnego uczestnictwa
w ¿yciu publicznym Wielkiej Brytanii poza partycypacj¹ polityczn¹, na
przyk³ad wolontariat, aktywnoœæ w zwi¹zkach zawodowych lub organizacjach
pozarz¹dowych. Nowa ustawa uznaje, ¿e tego typu dzia³alnoœæ zostanie nagrodzona przy ubieganiu siê o prawo do osiedlenia b¹dŸ uzyskania obywatelstwa48.
Warunkiem uzyskania obywatelstwa brytyjskiego jest zdanie egzaminu
z jêzyka angielskiego na podstawowym poziomie. Aby pomóc migrantom,
zw³aszcza uchodŸcom, organizowane s¹ liczne bezp³atne kursy jêzykowe.
Nale¿y zaznaczyæ, ¿e takie dzia³ania s¹ domen¹ sektora pozarz¹dowego, czêsto jednak anga¿uj¹ siê w nie równie¿ szko³y, do których uczêszczaj¹ uczniowie z ró¿nych grup etnicznych i dzieci uchodŸców. Od kilku lat priorytetowo
traktowane s¹ równie¿ dzia³ania maj¹ce na celu podnoszenie kompetencji kulturowych uchodŸców i s¹ warunkiem sine qua non procesu naturalizacyjnego.
Wielu dzia³aczy praw cz³owieka uznaje zasadnoœæ takiego postêpowania
w procesie integracji uchodŸców, zwraca jednak uwagê na inny jego aspekt,
mianowicie fakt, ¿e obywatele UE nie s¹ poddani tego typu wymaganiom. Jest
to odczytywane jako dyskryminuj¹cy zapis, maj¹cy poœrednio wp³yn¹æ na
ograniczenie nap³ywu obywateli pañstw trzecich, lub uchodŸców.
Kontakty miêdzy migrantami a spo³ecznoœci¹ lokaln¹, ich intensywnoœæ
i rozwój inicjatyw zrzeszaj¹cych osoby o ró¿nym pochodzeniu kulturowym
i religijnym, s¹ uznawane za jeden ze wskaŸników integracji. Poniewa¿ propagowania „spójnoœci spo³ecznej” jest trzonem polityki integracyjnej rz¹du,
wszelkie inicjatywy skupiaj¹ce ludzi ró¿nych kultur, religii i etnicznoœci s¹
widziane jako niezmiernie po¿¹dane. UchodŸcy z wielu przyczyn maj¹ wiêksze trudnoœci ni¿ inni migranci w kszta³towaniu relacji ze spo³ecznoœci¹
lokaln¹, dlatego te¿ programy tego typu najlepiej odpowiadaj¹ ich potrzebom.
„Wspólny Czas” (Time Together) jest jednym z takich efektywnych programów, który u³atwia uchodŸcom nawi¹zanie kontaktów ze spo³ecznoœci¹
lokaln¹. Projekt jest prowadzony przez organizacjê charytatywn¹ Time Bank.
Wolontariusze z organizacji pracuj¹ ze swoimi podopiecznymi w sferach najbardziej dla nich problematycznych, pomagaj¹c w uzyskaniu zatrudnienia lub
podnoszeniu kompetencji kulturowych. Czasem mo¿e to byæ przeja¿d¿ka
autobusem b¹dŸ metrem po mieœcie w celu zapoznania siê z systemem komunikacji miejskiej, wype³nienie aplikacji o pracê b¹dŸ pomoc w otworzeniu
47
Review of Migrant Integration Policy in the UK, CLG, 2008, http://www.communities.
gov.uk/documents/communities/pdf/681624.pdf [dostêp 16.11.2011].
48
Citizenship Points Plans Launched, BBC 2009, http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/8180749.stm [dostêp 16.11.2011].
65
konta w banku. Potrzeby uchodŸców s¹ ró¿ne, zalet¹ programu jest wiêc indywidualna praca z wolontariuszem.
Znanym i rozpowszechnionym w Wielkiej Brytanii wydarzeniem jest zainicjowany w 1998 roku „Tydzieñ UchodŸcy” (Refugee Week), który odbywa siê
co roku na terenie ca³ego kraju. Celem inicjatywy jest zwalczanie negatywnych stereotypów dotycz¹cych uchodŸców oraz przybli¿enie ich doœwiadczeñ
mieszkañcom Wielkiej Brytanii. W wielu miejscach odbywaj¹ siê spotkania
oraz imprezy kulturalne i sportowe z udzia³em uchodŸców, studentów, wolontariuszy i mieszkañców. Jak pokazuje ka¿dy kolejny „Tydzieñ UchodŸcy”,
jest to inicjatywa niezwykle cenna w prze³amywaniu barier miêdzy uchodŸcami a ich otoczeniem.
UchodŸcy mog¹ mieæ trudnoœci w dostêpie do opieki zdrowotnej, potêgowane przez barierê jêzykow¹. Ponadto wielu z nich mo¿e cierpieæ na choroby powszechne w ich regionach pochodzenia, w tym równie¿ na problemy
natury psychologicznej, powodowane stresem, a nierzadko traumatycznymi
prze¿yciami z krajów pochodzenia. Zdaj¹c sobie sprawê z tego typu trudnoœci, Ministerstwo Zdrowia (Department of Health) zainicjowa³o i ufundowa³o portal „Zdrowie dla Azylantów i UchodŸców”49 (HARP – Health for
Asylum Seekers and Refugees Portal) maj¹cy informowaæ o problemach
zdrowotnych uchodŸców i azylantów, bêd¹cy równie¿ cennym Ÿród³em
informacji dla lekarzy i organizacji zajmuj¹cych siê uchodŸcami i ich kondycj¹ zdrowotn¹50.
Opiekê psychologiczn¹, wsparcie i konsultacje medyczne zapewnia równie¿ Fundacja Medyczna Opieki nad Ofiarami Tortur (MF – Medical Foundation for the Care of Victims of Torture), dzia³aj¹ca w Londynie, Manchesterze,
Newcastle i Glasgow. Ponadto organizacja ta upowszechnia wiedzê na temat
tortur i ich konsekwencji dla uchodŸców wœród opinii publicznej oraz polityków51. Jest to o tyle wa¿ne, ¿e wiedza o prze¿yciach wielu osób ubiegaj¹cych
siê o azyl w Wielkiej Brytanii mo¿e pomóc w zwalczaniu czêsto obecnego
w mediach, negatywnego wizerunku uchodŸcy. Ponadto Centrum Terapii
dla UchodŸców (Refugee Therapy Centre) w Londynie52 prowadzi zajêcia
z psychoterapii oraz oferuje inne us³ugi dla uchodŸców, takie jak zajêcia z poradnictwa dla uchodŸców (Course of Counselling Refugees), stworzone dla
uchodŸców i azylantów zainteresowanych rozwijaniem pomocy w swoich
spo³ecznoœciach.
49
HARP – Health for Asylum Seekers and Refugees Portal, http://www.rcis.org.uk/resources/ pages/Health+resources/Health+for+Asylum+Seekers+and+Refugees+Portal.
50
R. Zetter, Survey on policy, op. cit., s. 53.
51
The Medical Foundation for the Care of Victims of Torture, http://www.freedomfromtorture.org/ [dostêp 17.11.2011].
52
Refugee Therapy, www.refugeetherapy.org.uk [dostêp 17.11.2011].
66
Sytuacja mieszkaniowa i dostêp uchodŸców do mieszkañ komunalnych
pozostaje kwesti¹ kontrowersyjn¹ ze wzglêdu na podejrzenia, jakoby korzystali oni ze specjalnych przywilejów podczas przydzielania tego typu lokali.
Próbuj¹c pokonaæ istniej¹ce przeszkody i problemy zwi¹zane z kwesti¹ mieszkaniow¹, organizacja Charytatywne Powiernictwo Spó³dzielni Mieszkaniowych (HACT – Housing Associations’ Charitable Trust) zainicjowa³a projekt
„Zakwaterowaæ” (Accommodate) w ramach mieszkaniowego programu integracji uchodŸców (Refugee Housing Integration Programme). W tym celu
zawi¹zane zosta³o partnerstwo z piêcioma miastami w Anglii i organizacjami
reprezentuj¹cymi uchodŸców, agencjami mieszkaniowymi, lokalnymi w³adzami i organizacjami pozarz¹dowymi po to, by pomóc uchodŸcom znaleŸæ
odpowiednie mieszkanie53. Innym przyk³adem wsparcia mieszkaniowego jest
organizacja StreetWork z Edynburga, która pomaga bezdomnym mieszkañcom miasta, szczególnie migrantom i uchodŸcom, których dostêp do mieszkañ komunalnych i do zasi³ków spo³ecznych jest ograniczony54.
Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii by³a tworzona wokó³ legislacji
antydyskryminacyjnej, propagowania spójnoœci spo³ecznej i ostatnio równie¿
strategii zarz¹dzania migracjami. Dyrektywy europejskie dotycz¹ce integracji
zdaj¹ siê mieæ mniejsze uznanie w Wielkiej Brytanii ni¿ gdziekolwiek indziej,
dlatego te¿ zbie¿noœæ obu polityk jest raczej incydentalna.
Obecna polityka migracyjna zosta³a podporz¹dkowana idei zarz¹dzania
migracjami, a nowy system punktowy zosta³ ustanowiony przede wszystkim
po to, by wyjœæ naprzeciw wymaganiom rynku pracy. Dlatego te¿ w wymiarze
integracji system zarz¹dzania migracjami nale¿y postrzegaæ bardziej jako
maksymalizuj¹cy korzyœci p³yn¹ce z migracji, ni¿ umo¿liwiaj¹cy szybk¹
adaptacjê migrantów do ¿ycia w brytyjskim spo³eczeñstwie. Z doœwiadczeñ
Kanady i Australii55, krajów o wysoce selektywnej polityce migracyjnej,
wynika, ¿e taka polityka jest korzystna o tyle, ¿e obok oczywistych korzyœci
dla rynku pracy migranci wysoko wykwalifikowani doœwiadczaj¹ mniejszych
problemów adaptacyjnych. Niemniej jednak uchodŸcy, choæ czêsto wysoko
wykwalifikowani, nie s¹ po¿¹danymi na rynku pracy migrantami i jako tacy
stanowi¹ nie lada wyzwanie dla tak prowadzonej polityki.
W zdecydowanej wiêkszoœci migranci maj¹ równy dostêp do dóbr publicznych, wyj¹tkiem s¹ okresy przejœciowe (czyli np. minimalny okres zatrudnienia, by otrzymaæ okreœlon¹ pomoc finansow¹) w dostêpie do zasi³ków
53
Wiêcej informacji o dzia³alnoœci HACT pod adresem: www.hact.org.uk/downloads.
asp?PageId=109 [dostêp 18.11.2011].
54
Wiêcej informacji o dzia³alnoœci Streework pod adresem: www.streetwork.org.uk
[dostêp 21.11.2011].
55
Por.: J. Wiœniewski, Programy integracyjne dla uchodŸców w Australii i Kanadzie [w:]
J. Frelak, W. Klaus, J. Wiœniewski (red.), Przystanek Polska. Analiza programów integracyjnych dla uchodŸców w Polsce, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
67
i mieszkañ komunalnych oraz ograniczenia w dostêpie do podstawowej opieki
zdrowotnej dla azylantów. Sporo krytyki spad³o na rz¹d równie¿ za zamkniêcie azylantom dostêpu do rynku pracy, jako zatrzymanie procesu integracji na
bardzo wczesnym etapie, rzutuj¹cym na wiele innych aspektów ¿ycia aplikuj¹cego.
Plan integracji spo³ecznej migrantów, w tym uchodŸców, zosta³ nakreœlony
w Narodowym Planie Inkluzji Spo³ecznej (NAP – National Plan on Social
Inclusion)56. Rz¹d jest odpowiedzialny za propagowanie integracji, spójnoœci
spo³ecznej i równoœci oraz ich implementacjê na szczeblach lokalnych. W praktyce ta praca jest czêsto zepchniêta na barki organizacji pozarz¹dowych
i charytatywnych, rz¹dów lokalnych oraz organizacji migranckich, i pozostaje
poza g³ównym nurtem polityki wszystkich agend rz¹dowych zajmuj¹cych siê
wy¿ej wspomnianymi problemami.
Podsumowuj¹c, mimo bogatej bazy organizacyjnej i szerokiej gamy œrodków oraz instrumentów podejmowanych w celu integracji uchodŸców ze
spo³eczeñstwem brytyjskim, najwiêkszym obecnie problemem jest brak silnego czo³owego oœrodka, który spaja³by dzia³ania ró¿nych agend rz¹du. Ministerstwo Spraw Wewnêtrznych (Home Office) i Stra¿ Graniczna (UKBA)
tworz¹ politykê imigracyjn¹ i obywatelsk¹, Ministerstwo ds. Spo³ecznoœci
Lokalnych i Samorz¹du Lokalnego (CLG – Communities and Local Government) zajmuje siê dzia³aniami integracyjnymi na gruncie lokalnym, a ministerstwa musz¹ rozwi¹zywaæ ró¿ne aspekty integracji migrantów, zale¿ne od
aktualnych priorytetów polityki i dostêpnych funduszy. Wskazuje siê wobec
tego na potrzebê silniejszej wspó³pracy miêdzy poszczególnymi aktorami, by
przyspieszyæ i ulepszyæ proces tworzenia oraz wdra¿ania instrumentów polityki integracyjnej.
Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e miêdzy poszczególnymi aspektami polityki integracyjnej istnieje du¿e podobieñstwo, a niektóre z nich mog¹ siê nawet czêœciowo pokrywaæ. Niemniej jednak zasadne jest rozpatrzenie polityki
integracyjnej pod k¹tem integracji ekonomicznej, edukacji, dostêpu do obywatelstwa, opieki zdrowotnej i sytuacji mieszkaniowej, bêd¹cymi niezwykle
wa¿nymi aspektami ¿ycia w spo³eczeñstwie.
Debata polityczna
Debata publiczna w Wielkiej Brytanii, dotycz¹ca integracji cudzoziemców,
trwa nieprzerwanie od lat 60. W latach 90. nabra³a ona nowego charakteru
wskutek wydarzeñ zewnêtrznych, takich jak pierwsza wojna w Zatoce Perskiej,
56
Working Together – United Kingdom National Action Plan on Social Inclusion
2008–2010, Department of Work and Pensions, London 2008.
68
konflikt w Boœni czy inwazja na Irak, oraz wewnêtrznych, takich jak publikacja
ksi¹¿ki „Szatañskie wersety” Salmana Rushdiego, która wzbudzi³a protesty
i krytykê po stronie spo³ecznoœci muzu³mañskich w Wielkiej Brytanii.
Debaty polityczne na temat nap³ywu imigrantów nie s¹ zjawiskiem nowym.
Ju¿ w 1714 roku Francis Atterbury, biskup Rochester, z¿yma³ siê, ¿e „stara,
uczciwa angielska rasa” traci swój wartoœciowy charakter przez nap³yw
cudzoziemców „obcej natury”, pochodz¹cych z Nadrenii-Palatynatu. W ostatnich latach temperatura dyskusji na temat statusu uchodŸców i dzia³añ pañstwa w tym zakresie systematycznie roœnie. Pokazuj¹ to badania opinii
publicznej, mówi¹ce o tym, ¿e spo³eczeñstwo brytyjskie, obok amerykañskiego i kanadyjskiego, nale¿y do najbardziej sceptycznie nastawionych do
imigracji pañstw rozwiniêtych. Brytyjczycy nie tylko s¹ sk³oni uwa¿aæ, ¿e na
terytorium Zjednoczonego Królestwa przebywa zbyt wielu imigrantów, ale
tak¿e maj¹ wysoce krytyczn¹ opiniê na temat sposobu zarz¹dzania imigracj¹
przez w³adze krajowe. Postrzegaj¹ oni imigrantów przez pryzmat zagro¿eñ
zwi¹zanych z miejscami pracy oraz nadu¿ywania hojnoœci systemu zabezpieczenia spo³ecznego. Tego rodzaju postawy z pewnoœci¹ wp³ywaj¹ na charakter i przebieg debaty publicznej. Stosunek spo³eczeñstwa brytyjskiego wobec
w³adz jest nieufny – w reformach doszukuje siê braku spójnoœci i konsekwencji. Samo spo³eczeñstwo jest zreszt¹ niekonsekwentne, reaguj¹c emocjonalnie
na wypadki dramatów wydaleñ rodzin, wobec których stosowano w sposób
surowy przepisy prawa imigracyjnego.
W ostatnich latach zdecydowane reformy systemu azylowego podejmowa³
labourzystowski minister David Blunkett, co stanowi³o element ogólnego
wizerunku Partii Pracy, staraj¹cej siê prezentowaæ elektoratowi jako ugrupowanie walcz¹ce z wszelkimi nadu¿yciami i zagro¿eniami dla bezpieczeñstwa
publicznego. W 2003 roku Blunkett zapowiedzia³, ¿e imigranci, którym zostanie udowodnione, ¿e œwiadomie zniszczyli swoje dokumenty, bêd¹ trafiaæ do
wiêzienia. Politycy wielokrotnie werbalizowali wolê daleko id¹cych zaostrzeñ
w prawie imigracyjnym, maj¹c œwiadomoœæ, ¿e nie s¹ one zgodne z prawem
miêdzynarodowym wi¹¿¹cym Wielk¹ Brytaniê.
W latach 2001–2003 rosn¹cej liczbie odmów w sprawie nadania statusu
uchodŸców towarzyszy³ wzrost liczby skutecznych odwo³añ od decyzji
w³adz imigracyjnych. Tego rodzaju „twarda” retoryka po stronie rz¹du Partii
Pracy mia³a na celu osi¹gniêcie dwojakich rezultatów: z jednej strony, chodzi³o o utwierdzenie brytyjskiej opinii publicznej w przekonaniu, ¿e nap³yw
cudzoziemców jest pod kontrol¹, z drugiej zaœ – o wys³anie stanowczego
sygna³u do potencjalnych imigrantów, zw³aszcza fa³szywych uchodŸców.
Jeœli chodzi o drugi z wymienionych celów, w³adzom nie uda³o siê osi¹gn¹æ zamierzonych rezultatów. Badanie zrealizowane przez Home Office w 2002 roku
pokaza³o, ¿e azylanci, podejmuj¹c swoj¹ decyzjê o przyjeŸdzie, nie wiedzieli
69
nic lub prawie nic o Wielkiej Brytanii, a ju¿ z pewnoœci¹ nie znali
szczegó³owych przepisów prawnych dotycz¹cych imigracji.
Na prze³omie 2009 i 2010 roku dodatkowego znaczenia nabra³ fakt, ¿e rz¹d
laburzystów – po dwunastu latach u w³adzy – znalaz³ siê w widocznym kryzysie i w debacie publicznej mo¿na by³o odnotowaæ zbli¿aj¹c¹ siê kampaniê
przed wyborami w czerwcu 2010 roku. Bior¹c pod uwagê oczekiwania
spo³eczne, nie jest dziwne, ¿e torysi w swoich zapowiedziach przedwyborczych zapowiadali wzmocnienie kontroli granicznych i zaostrzenie polityki
skierowanej do azylantów. Szczególne znaczenie w debacie imigracyjnej
odgrywa³y w Wielkiej Brytanii media, a zw³aszcza gazety (np. „Daily Mail”
lub „Daily Mirror”), które lubi¹ eksplorowaæ w¹tki nadu¿yæ (tak¿e fa³szywych azylantów) i przestêpstw pope³nianych przez imigrantów. W takim ujêciu nie dziwi fakt, ¿e – nawet jeœli odsetek cudzoziemców mieszkaj¹cych na
Wyspach to 10% – w odczuciu spo³ecznym jest ich oko³o 27%.
Istotnym w¹tkiem debaty publicznej o integracji cudzoziemców w Wielkiej
Brytanii jest propozycja wprowadzenia do brytyjskich szkó³ zajêæ
dotycz¹cych „wartoœci”. Rz¹dowe dokumenty zwraca³y uwagê, ¿e nie chodzi
tutaj tylko o uniwersalne wartoœci, takie jak demokracja, tolerancja czy prawa
cz³owieka, ale tak¿e inne, charakterystyczne dla Wielkiej Brytanii57 zwyczaje
i normy. Media prezentowa³y w wiêkszoœci pogl¹dy argumentuj¹ce na rzecz
rozwi¹zañ asymilacyjnych: „dzia³alnoœæ spo³ecznoœci etnicznych jest krytykowana jako œwiaty równoleg³e i powoduj¹ca powa¿ne zagro¿enie dla spójnoœci spo³ecznej”58.
W œrodowiskach intelektualnych pojawia³y siê tak¿e inne g³osy, mówi¹ce
o koniecznoœci rezygnacji z nauczania w szko³ach o dziedzictwie kultury brytyjskiej na rzecz pluralizmu, otwierania siê na inne kultury i tradycje. W³adze
edukacyjne sygnalizowa³y nawet, ¿e nauczyciele nie powinni przedstawiaæ
okreœlonych zwyczajów i wartoœci jako „w³aœciwych” lub „niew³aœciwych”.
Co interesuj¹ce, postulat ten spotka³ siê z poparciem zwi¹zków zawodowych
nauczycieli. W 2000 roku raport Runnymede Trust, instytutu naukowo-badawczego, sformu³owa³ opiniê, ¿e „brytyjskoœæ ma konotacje rasowe”.
Podsumowuj¹c, w ostatnich latach debata o integracji spo³ecznej cudzoziemców w Wielkiej Brytanii ewoluowa³a w kierunku „koncepcji spo³eczeñstwa
postetnicznego”59. Pojêcia dotycz¹ce to¿samoœci narodowej w coraz wiêkszym stopniu traktowane by³y jako przejaw antropocentryzmu.
57
F. Anthias, M. Cederberg, A. R. Torre, Mapping of Policies and Policy Analysis – the UK
case, www.femipol.uni-frankfurt.de/docs/working_papers/wp1/UK.pdf [dostêp 21.11.2011].
58
J. Balicki (red.), Integracja kulturowa imigrantów. Wyzwania i dylematy, Instytut Politologii UKSW, Fundacja Konrada Adenauera, Warszawa 2007, s. 99.
59
Ibidem, s. 98.
70
Ewaluacja polityki integracyjnej
(ujêcie ca³oœciowe)
Za korzystny nale¿y uznaæ fakt, ¿e w ostatnich dziesiêcioleciach polityka
integracyjna Wielkiej Brytanii ewoluowa³a w kierunku modelu pluralizmu
kulturowego (wczeœniej dominowa³a logika asymilacji). Jednoczeœnie, jak
pokazuj¹ dokumenty strategiczne Home Office, w³adze zdefiniowa³y podstawowe zasady wspó³¿ycia spo³ecznego, takie jak monogamia, prawna i moralna równoœæ wszystkich ludzi, równoœæ p³ci i podstawowe swobody obywatelskie. Integracja jest s³usznie rozumiana jako dwustronny proces
nak³adaj¹cy obowi¹zki i prawa po stronie zarówno przybyszów, jak i przyjmuj¹cej imigrantów spo³ecznoœci. W ostatnich latach w³adze brytyjskie
usi³owa³y czerpaæ z pozytywnych doœwiadczeñ innych krajów imigracyjnych,
w których integracja cudzoziemców przebiega stosunkowo harmonijnie.
Przyk³adem inicjatywy zapo¿yczonej od Stanów Zjednoczonych jest ceremonialny akt nadania obywatelstwa, uwzglêdniaj¹cy przysiêgê wype³niania obywatelskich zobowi¹zañ wobec nowej ojczyzny. Wczeœniej Home Office
traktowa³o nadanie obywatelstwa jako biurokratyczn¹ procedurê. Jednoczeœnie, w dobie zagro¿enia terroryzmem, mo¿na spodziewaæ siê powrotu tradycyjnego postrzegania problematyki imigracyjnej opartej na logice asymilacyjnej.
Wspomniany trend znajduje potwierdzenie w debacie publicznej, zw³aszcza
medialnej, gdzie przyk³ady ataków terrorystycznych zdaj¹ siê potwierdzaæ
zbyt daleko id¹cy permisywizm moralny w stosunku do podstawowych wartoœci wspó³¿ycia spo³ecznego.
Nale¿y pamiêtaæ, ¿e model multikulturalizmu nie sprawdzi³ siê w wielu
wymiarach ¿ycia spo³eczno-politycznego Wielkiej Brytanii, prowadz¹c do
tego, ¿e niektóre grupy etniczne wiod³y ¿ycie równoleg³e do spo³eczeñstwa
brytyjskiego. Po zamieszkach na tle rasowym w 2001 roku, a tym bardziej,
gdy okaza³o siê, ¿e w zamachach bombowych w Londynie w 2005 roku wziêli
udzia³ urodzeni w Wielkiej Brytanii muzu³manie, debata na temat integracji
oraz tak zwanej brytyjskoœci pojawi³a siê na ustach wszystkich. Krytyce zosta³
poddany model multikulturalizmu jako nieprzystaj¹cy do wyzwañ obecnych
czasów, a kroki podjête przez rz¹d, takie jak implementacja systemu punktowego do koncepcji „zarobienia” na obywatelstwo, silnie wskazuj¹ na fakt, ¿e
odchodzi siê od starej idei.
W ostatnich latach w³adze brytyjskie s³usznie podkreœlaj¹ rolê organizacji
pozarz¹dowych, tak¿e tych reprezentuj¹cych mniejszoœci etniczne i rasowe,
w procesie integracji spo³ecznej, zawodowej i kulturowej imigrantów, w tym
uchodŸców. Epokowym wydarzeniem w tym zakresie by³o powo³anie
w 1997 roku Rady Muzu³manów (Muslim Council of Britain), która skupia
oko³o 250 instytucji islamskich ró¿nego szczebla. Cele statutowe rady obej-
71
muj¹ wyrównywanie szans, walkê z dyskryminacj¹ (w tym islamofobi¹) oraz
promowanie pozytywnego wizerunku islamu.
Papierkiem lakmusowym polityki integracyjnej Wielkiej Brytanii mog¹ byæ
tak¿e nastroje i odczucia osób ze œrodowisk imigranckich. Poni¿ej przedstawiono wycinek badañ zrealizowanych w okresie od lipca 2006 do stycznia
2007 roku na grupie przesz³o tysi¹ca muzu³manów w Wielkiej Brytanii60. Jak
widaæ z poni¿ej przedstawionego wykresu, pogl¹dy na temat podejœcia w³adz do
kulturowej odmiennoœci muzu³manów s¹ zró¿nicowane. To samo badanie
wskaza³o jednoczeœnie na niepokoj¹ce zjawisko w spo³eczeñstwie brytyjskim:
coraz wiêksza grupa muzu³manów nie uto¿samia siê z „brytyjskoœci¹”. Wiele
m³odych osób zwraca siê ku religii, szukaj¹c w niej Ÿróde³ identyfikacji. Szczególnie wyraŸny jest trend poszukiwañ zwi¹zków z globaln¹ wspólnot¹ islamsk¹
ummah.
Wykres 2. Czy w³adze angielskie przesadzaj¹ z obaw¹ obra¿enia uczuæ
muzu³manów, czy robi¹ wszystko, aby zapobiec obra¿aniu uczuæ muzu³manów, czy
zachowuj¹ równowagê?
Zachowuj¹ równowagê
Nie robi¹ wszystkiego
Przesadzaj¹
Nie wiem
îród³o: J. Balicki (red.), Integracja kulturowa imigrantów. Wyzwania i dylematy, Instytut Politologii UKSW, Fundacja Konrada Adenauera, Warszawa 2007, s. 178.
Nastroje spo³eczne wœród mniejszoœci etnicznych i religijnych w Wielkiej
Brytanii mo¿na zegzemplifikowaæ opini¹ jednego z jej przedstawicieli, Abu
Hafsy z Leicester: „Stwierdzenie, ¿e jesteœ brytyjskim muzu³maninem jest jak
powiedzenie, ¿e jesteœ chrzeœcijañskim muzu³maninem. îród³em naszych wartoœci jest tylko Koran i sunna – nic innego. Brytyjskie wartoœci obejmuj¹ akceptacjê homoseksualizmu oraz tego, ¿e cz³owiek mo¿e ustanawiaæ prawo nieza60
Badanie nosi³o tytu³ Living apart together. British Muslims and the paradox of multiculturalism i zosta³o zrealizowane w Londynie, Birmingham, Rochdale i Manchesterze. Por.
J. Balicki (red.), Integracja kulturowa imigrantów, op. cit., s. 161.
72
le¿nie od Allaha. Islam i Kufr (nie-Islam) nie mo¿e byæ mieszany. Jesteœmy
muzu³manami, to gdzie zamieszkujemy nie ma nic wspólnego z nasz¹ to¿samoœci¹”61.
Dokonuj¹c ewaluacji polityki integracyjnej skierowanej do uchodŸców
w Wielkiej Brytanii, warto przyjrzeæ siê sytuacji najwiêkszej grupy uchodŸców przebywaj¹cych w tym kraju – Somalijczykom. Spis powszechny przeprowadzony w 2001 roku wykaza³, ¿e w Zjednoczonym Królestwie przebywa
oko³o 43 tys. osób pochodzenia somalijskiego, przy czym, wed³ug badañ
opinii publicznej, rzeczywista liczba siêga 100 tys. W debacie publicznej
spo³ecznoœæ somalijska funkcjonuje raczej jako Ÿród³o problemów (przestêpczoœæ, terroryzm, zale¿noœæ od œwiadczeñ systemu zabezpieczenia spo³ecznego). Problematyka integracji spo³ecznej imigrantów z Somalii jest
nieod³¹cznie powi¹zana z zawi³ymi uwarunkowaniami kulturowymi. Spo³eczeñstwo to jest patriarchalne, co rzutuje na status ekonomiczny i spo³eczny
kobiet somalijskich, którym trudno jest znaleŸæ zatrudnienie. Zasi³ki zabezpieczenia spo³ecznego stanowi¹ czêsto jedyn¹ szansê ekonomicznego uniezale¿nienia siê od ma³¿onków lub ojców. Bezrobocie dotyka tak¿e mê¿czyzn,
co z regu³y ma zwi¹zek z niskim poziomem wykszta³cenia (tylko 10% migrantów legitymuje siê wy¿szym wykszta³ceniem).
W spo³eczeñstwie brytyjskim negatywne stereotypy zosta³y ugruntowane
po kilku g³oœnych przestêpstwach pope³nionych przez obywateli Somalii,
takich jak zabójstwo policjanta Sharona Beshenivskiego w 2005 roku.
W œwiadomoœci zbiorowej wci¹¿ obecne s¹ wspomnienia zamieszek na tle
rasowym z londyñskiej dzielnicy Toxteth, zamieszkiwanej w du¿ej mierze
przez Somalijczyków. Problemem tej spo³ecznoœci jest równie¿ brak znajomoœci jêzyka angielskiego. Badania przeprowadzone w 1999 roku pokaza³y,
¿e jedynie 3% studentów pochodzenia somalijskiego uzyskuje piêæ dobrych
ocen na œwiadectwie (na poziomie GCSE). Nale¿y zaznaczyæ, ¿e œrednio
w spo³eczeñstwie brytyjskim wskaŸnik ten wynosi 48% (wœród studentów
wywodz¹cych siê z rodzin uchodŸców – 21%). Ten stan rzeczy wynikn¹³
po czêœci z niedostatecznej opieki edukacyjnej zapewnianej przez w³adze
brytyjskie uchodŸcom i ich rodzinom, wywo³anej z kolei zwiêkszonym
nap³ywem azylantów w koñcu lat 90. Kiedy w kolejnych latach liczba wniosków o azyl spad³a, jakoœæ us³ug edukacyjnych wzros³a i w rezultacie w 2005 roku
24% Somalijczyków zamieszkuj¹cych londyñsk¹ dzielnicê Camden otrzyma³o piêæ pozytywnych ocen na œwiadectwie. Negatywne stereotypy potêguje
tak¿e praktyka imigrantów ekonomicznych z obszaru Afryki Wschodniej, którzy – aby zwiêkszyæ swoje szanse na uzyskanie statusu uchodŸcy – podaj¹ siê
czêsto za obywateli Somalii.
61
Ibidem, s. 159.
73
W miêdzynarodowych badaniach porównawczych dotycz¹cych integracji
imigrantów Wielka Brytania wypada stosunkowo niekorzystnie na tle innych
krajów, o czym mówi m.in. raport MIPEX62 (Indeks Polityki Integracji Imigrantów), przedstawiaj¹cy wyniki analizy 28 krajów, przeprowadzonej
w 2007 roku przez organizacjê Migration Policy Group. Nale¿y przy tym
pamiêtaæ, ¿e ewaluacja polityk integracyjnych dotyczy w tym wypadku
wszystkich kategorii imigrantów, tak¿e pracowników migruj¹cych i krewnych osób z prawem pobytu w Wielkiej Brytanii. W³adze by³y krytykowane
za ma³o korzystne, z punktu widzenia imigrantów, uregulowania dotycz¹ce
dostêpu do rynku pracy, mo¿liwoœci uzyskania pozwolenia na pobyt sta³y,
³¹czenia rodzin, a tak¿e dostêpu do obywatelstwa. Za umiarkowanie korzystne
dla imigrantów uznano z kolei brytyjskie przepisy prawne dotycz¹ce udzia³u
w ¿yciu politycznym, za zdecydowanie korzystne – prawo antydyskryminacyjne.
Warto podkreœliæ fakt, ¿e spoœród pañstw nale¿¹cych do Unii Europejskiej,
Wielka Brytania jest krajem, gdzie prawo skutecznie chroni cudzoziemców
przed dyskryminacj¹ na tle rasowym, etnicznym, religijnym lub przekonañ
czy obywatelstwa. Osoby wystêpuj¹ce na drogê s¹dow¹ (skar¿¹cy) otrzymuj¹
pomoc finansow¹ ze strony pañstwa, przy czym ciê¿ar dowodu przesuniêty
jest w stronê pozwanego. Za niekorzystne nale¿y jednak uznaæ przepisy uniemo¿liwiaj¹ce wyspecjalizowanym agencjom ds. równoœci reprezentowania
poszkodowanych w s¹dach.
Wielka Brytania jest krytykowana za zmiany w ustawie o imigracji, azylu
i obywatelstwie, wprowadzone w 2006 roku, które daj¹ sekretarzowi stanu
ds. imigracji mo¿liwoœæ odebrania obywatelstwa, jeœli taka decyzja „sprzyja
dobru publicznemu”. Dotyczy to tylko osób maj¹cych obywatelstwo innego
kraju, gdy¿ prawo brytyjskie zabrania wycofania obywatelstwa, jeœli prowadzi³oby to do bezpañstwowoœci.
W wypadku integracji zawodowej za niekorzystny uznaæ nale¿y fakt, ¿e
w³adze nie ustanowi³y ¿adnych ogólnokrajowych celów czy za³o¿eñ prowadz¹cych do poprawy dostêpu do szkoleñ zawodowych czy kursów doszkalaj¹cych dla osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹.
Krytyczna ocena polityki integracyjnej musi uwzglêdniaæ szersze uwarunkowania, takie jak sytuacja miêdzynarodowa, zarówno polityczna (intensywnoœæ wystêpowania konfliktów zbrojnych na œwiecie, generuj¹ca zjawisko
uchodŸstwa), jak i spo³eczno-gospodarcza (recesja po 2008 roku). Nie bez
znaczenia jest tak¿e kalendarz wyborczy w samej Wielkiej Brytanii, temperatura i charakter debaty dotycz¹cej imigracji oraz decyzje podejmowane na
szczeblu europejskim (zw³aszcza zobowi¹zania zwi¹zane z Europejsk¹ Konwencj¹ Praw Cz³owieka i cz³onkostwem w Unii Europejskiej).
62
Migrant Integration Policy Index, www.mipex.eu.
74
Bior¹c pod uwagê wspomniane uwarunkowania pozostaj¹ce w pewnej mierze poza kontrol¹ w³adz brytyjskich, skuteczna i pe³na integracja nie mo¿e
zostaæ zrealizowana tylko na podstawie programów integracyjnych zrealizowanych pod auspicjami Home Office. Za g³ówne przeszkody w aktywnym
uczestnictwie imigrantów humanitarnych w spo³eczeñstwie brytyjskim nale¿y
uznaæ niski poziom znajomoœci jêzyka angielskiego i brak poczucia przynale¿noœci do spo³eczeñstwa brytyjskiego (proces opanowywania nowego jêzyka
jest szczególnie trudny dla imigrantów humanitarnych). W tym kierunku
powinny pójœæ zatem dalsze reformy programów integracyjnych. Naczelnym,
jakby spinaj¹cym poszczególne programy zadaniem powinno byæ przygotowanie imigrantów do stania siê obywatelami.
Rekomendacje
Z doœwiadczeñ brytyjskich mo¿na wysnuæ nastêpuj¹ce rekomendacje
dla instytucji odpowiedzialnych za realizacjê polskiej polityki integracyjnej. Po
pierwsze, potrzebny jest ca³oœciowy system zbierania danych o cudzoziemcach
objêtych ochron¹ w Polsce. Nie pomaga fakt, ¿e dane o integracji uchodŸców
i migrantów s¹ zazwyczaj niepe³ne, niekonsekwentnie zbierane i nieporównywalne. Czêsto brakuje danych zagregowanych na poziomie kraju – informacje zbierane s¹ w odmienny sposób w ró¿nych województwach, co
uniemo¿liwia uzyskanie spójnego obrazu sytuacji. Nale¿y inicjowaæ szerok¹
debatê publiczn¹ w celu eliminowania negatywnych stereotypów, zarówno po
stronie integruj¹cych siê mniejszoœci, jak i biernej wiêkszoœci spo³eczeñstwa.
Media i politycy powinni przestaæ traktowaæ uchodŸców (dotyczy to szczególnie muzu³manów) jak potencjalnych terrorystów. Warto zwróciæ uwagê, ¿e o ile
niemal wszyscy imigranci radz¹ sobie, lepiej lub gorzej, z procedurami administracyjnymi, o tyle wyobcowanie kulturowe mo¿e trwaæ latami.
Ponadto potrzebne s¹ dzia³ania informacyjne dotycz¹ce dostêpnych mo¿liwoœci uzyskania wsparcia. Oczywiœcie trudno w tym miejscu bezpoœrednio
czerpaæ doœwiadczenia z Wielkiej Brytanii. Jedynie bowiem ma³a czêœæ
cudzoziemców rzeczywiœcie pragnie pozostaæ w Polsce. Jeœli wierzyæ statystykom, roœnie liczba osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹, którzy chc¹
uczyæ siê jêzyka polskiego czy uczestniczyæ w kursach zawodowych. Papierkiem lakmusowym pozwalaj¹cym stwierdziæ wolê integracji po stronie uchodŸców jest chêæ uczestnictwa w kursach jêzyka polskiego. Nauczanie jêzyka
polskiego powinno mieæ bardziej zindywidualizowany charakter, dostosowany do poziomu wiedzy kursantów i ich potrzeb zawodowych. Nacisk powinien byæ k³adziony na praktyczne aspekty jêzyka – mówienie, pisanie
i czytanie w zakresie spraw codziennych.
75
Doœwiadczenia brytyjskie pokazuj¹ tak¿e, ¿e wsparcie dla imigrantów
powinno iœæ bardziej w kierunku ich aktywizacji na rynku pracy. Obecnie
w Polsce ma³o jest propozycji szkoleñ, z których mog¹ oni rzeczywiœcie skorzystaæ (g³ównie z powodu ograniczonej znajomoœci jêzyka oraz braku ofert
takich szkoleñ ze strony instytucji zajmuj¹cych siê rynkiem pracy).
Osobnym problemem wymagaj¹cym rozstrzygniêcia s¹ trudnoœci mieszkaniowe. Brak zapewniaj¹cego podstawowe poczucie bezpieczeñstwa miejsca do zamieszkania to – w przeciwieñstwie do imigrantów w Wielkiej
Brytanii – podstawowy problem cudzoziemców objêtych ochron¹ w Polsce.
Trudnoœci z uzyskaniem mieszkania odbijaj¹ siê na statusie spo³ecznym
i eko no mi cznym, zw³aszcza rodzin wielo dziet nych i niepe³nych, które
nie maj¹ mo¿liwoœci uzy skania dochodów pozwalaj¹cych na wynajêcie
mieszkania 63.
Procedury administrowania programami powinny byæ bardziej transparentne. Aby ten cel zosta³ osi¹gniêty, nale¿y obarczyæ jedn¹ instytucjê
obowi¹zkiem koordynacji us³ug i œwiadczeñ wobec cudzoziemców. Pe³ni³aby
ona funkcjê swoistego punktu kontaktowego. Cudzoziemcy mogliby tam nie
tylko zdobywaæ informacje, ale tak¿e sk³adaæ wnioski o œwiadczenia
spo³eczne czy zg³aszaæ akces do finansowanych przez bud¿et pañstwa programów integracyjnych i szkoleniowych. Informacje powinny dotyczyæ warunków ¿ycia i pracy zarówno w Polsce, jak i w danym regionie lub mieœcie.
Instytucja poœredniczy³aby w uzyskaniu numerów ewidencji ludnoœci PESEL
i ewidencji podatkowej NIP, uzyskaniu krajowych dokumentów to¿samoœci
oraz pomaga³aby inicjowaæ bardziej skomplikowane procedury (np. nostryfikacja dyplomów czy poœwiadczenie kwalifikacji zawodowych). Czêœæ
obowi¹zków z tym zwi¹zanych mog³yby przej¹æ organizacje pozarz¹dowe.
Polityka informacyjna w³adz, co by³o równie¿ sygnalizowane we wczeœniejszych publikacjach64, nie mo¿e ograniczaæ siê do stworzenia strony internetowej czy publikacji kilku broszur informacyjnych.
63
Por. K. Wysieñska, N. Ryabinska, Bezdomnoœæ uchodŸców w Polsce. Wyniki badania
pilota¿owego, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
64
J. Frelak, W. Klaus, J. Wiœniewski (red.), Przystanek Polska, op. cit.
Alicja Gajewska
Integracja uchodŸców w Polsce.
Podstawy prawne na tle porównawczym
z Hiszpani¹
Celem raportu jest przedstawienie zarysu polityki integracyjnej Polski
w porównaniu z polityk¹ integracyjn¹ Hiszpanii. W niniejszym opracowaniu zostan¹ skrótowo zaprezentowane podstawy prawne przyznania statusu
uchodŸcy, ochrony subsydiarnej oraz udzielenia zgody na pobyt tolerowany
zawarte w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej1 oraz w prawie hiszpañskim, w ustawie z dnia 30 paŸdziernika 2009 roku reguluj¹cej prawo azylu i ochronê subsydiarn¹2.
Nastêpnie przedstawiony zostanie zarys polityki integracyjnej w obu krajach,
skala migracji osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹ oraz tendencje wystêpuj¹ce w polityce integracyjnej.
Obecnie polityka integracyjna pañstwa stanowi niezwykle wa¿n¹ czêœæ
jego polityki wewnêtrznej, ze wzglêdu na jej znaczenie dla rynku pracy
i dzia³añ na rzecz zaspokajania potrzeb i rozwi¹zywania problemów spo³ecznych. Stanowi ona tak¿e wyznacznik tolerancji i umiejêtnoœci w³¹czenia osób
pochodz¹cych z innych pañstw w kr¹g kultury pañstwa przyjmuj¹cego. Jej
efektywna realizacja pozwala na udzielenie realnej pomocy cudzoziemcom,
z których wiêkszoœæ nie jest w stanie bezproblemowo zaadaptowaæ siê do
nowych warunków egzystencji. W tym celu, w ramach strategii pomocy
spo³ecznej, tworzy siê programy integracyjne, zawieraj¹ce naukê jêzyka,
pomoc integracyjn¹ oraz inne komponenty, maj¹ce na celu mo¿liwie jak naj1
Dz.U. z 2003 r., Nr 128, poz. 1176.
Ustawa 12/2009 z dnia 30 paŸdziernika, reguluj¹ca prawo azylu i ochronê subsydiarn¹.
(Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria,
Boe número 263, de 31 de octubre) http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l12-2009.
tp.html [dostêp 14.11.2011].
2
78
Alicja Gajewska
wiêksze u³atwienie rozpoczêcia oraz samodzielnego kontynuowania przez
cudzoziemców funkcjonowania w spo³eczeñstwie. Programy integracyjne s¹
czêœci¹ polityki integracyjnej pañstwa, która zmienia siê w zale¿noœci od priorytetów polityki wobec obcokrajowców oraz polityki spo³ecznej. Dok³adne jej
poznanie u³atwia wyrobienie opinii wobec istniej¹cych problemów spo³ecznych zwi¹zanych z cudzoziemcami.
Na pocz¹tku nale¿y wskazaæ, ¿e jako kraj, z którym dokonywane bêd¹
porównania w zakresie przyznawania form ochrony miêdzynarodowej oraz
polityki integracyjnej, z wielu ró¿nych wzglêdów wybrana zosta³a Hiszpania.
Jest ona jednym z tych krajów Unii Europejskiej, które s¹ czêsto pañstwem
docelowym dla osób poszukuj¹cych ochrony miêdzynarodowej, jak równie¿
decyduj¹cych siê na migracjê zarobkow¹. W zwi¹zku z po³o¿eniem geograficznym boryka siê ona z problemem nielegalnej imigracji. Co roku tysi¹ce
imigrantów, szczególnie z Afryki, próbuj¹ przedostaæ siê do Hiszpanii drog¹
morsk¹, g³ównie na Ceutê i Melillê3, ryzykuj¹c przy tym ¿ycie lub zdrowie.
W zwi¹zku z tym podejmowane s¹ dzia³ania, maj¹ce na celu ograniczenie nielegalnej migracji. Tworzy siê bariery terytorialne, maj¹ce zapobiec przedostawaniu siê nieograniczonej liczby imigrantów na teren pañstwa. W wypadku
zatrzymania ich przez odpowiednie s³u¿by wdra¿ane s¹ procedury w celu
wydalenia i deportacji do kraju pochodzenia lub kraju przybycia. Jedn¹ z grup
imigrantów s¹ osoby ubiegaj¹ce siê o ochronê miêdzynarodow¹, niektóre
z powodów okreœlonych w konwencji genewskiej, a inne traktuj¹ce ten wniosek jako jedn¹ z form legalizacji pobytu i pozostania na terytorium Hiszpanii.
Jednak¿e niewiele osób zostaje objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹ w formie
statusu uchodŸcy lub ochrony uzupe³niaj¹cej.
Ze wzglêdu na znaczn¹ liczbê cudzoziemców przebywaj¹cych w granicach
Hiszpanii, znacznemu rozwojowi uleg³y wszelkie programy integracyjne.
Bardzo zaawansowane s¹ te prowadzone przez zarówno instytucje pañstwowe, jak i organizacje pozarz¹dowe. W zakres obowi¹zków pierwszych wchodzi stworzenie ram skutecznej integracji oraz jej okreœlonych form. Projekty
organizacji pozarz¹dowych zapewniaj¹ wszelkiego rodzaju pomoc prawn¹
w czasie procedury nadania statusu uchodŸcy oraz ju¿ po otrzymaniu ochrony
3
Ceuta i Melilla s¹ hiszpañskimi miastami na pó³nocnoafrykañskim wybrze¿u. Wiele
osób przybywa do Maroka i po przekroczeniu granicy marokañskiej koczuje przed umocnieniami na granicy hiszpañskiej. W ostatnich latach Hiszpania wybudowa³a wysokie na 6 metrów
mury okolone drutem kolczastym, które s¹ regularnie patrolowane przez stra¿ników granicznych. Przedostanie siê przez mur nie gwarantuje jednak mo¿liwoœci przybywania w Hiszpanii.
Najczêœciej imigranci s¹ deportowani do krajów pochodzenia. Wielokrotnie podczas próby
przekroczenia muru stra¿ graniczna strzela³a gumowymi kulami do osób podejmuj¹cych próbê,
w wyniku czego niejednokrotnie dochodzi³o do œmierci imigrantów. Znakomity opis podró¿y
jednego z imigrantów znajduje siê w ksi¹¿ce Klausa Brinkbäumera Afrykañska odyseja
(Wydawnictwo Czarne, Wo³owiec 2009).
Integracja uchodŸców w Polsce. Podstawy prawne na tle...
79
miêdzynarodowej, pomoc w zakresie korzystania ze œwiadczeñ w ramach
pomocy spo³ecznej, œwiadczenia o charakterze edukacyjnym, opiekê psychologiczn¹ i medyczn¹ oraz pomoc w powrocie do kraju pochodzenia, jeœli istnieje taka mo¿liwoœæ.
Porównanie Polski z innym krajem Unii Europejskiej, maj¹cym – ze
wzglêdu na harmonizacjê prawa uchodŸczego – podobne ustawodawstwo, ale
ró¿nym z powodów kulturowych, spo³ecznych oraz gospodarczych, pozwoli
na uchwycenie ró¿nic i podobieñstw oraz procesów ewolucyjnych polityki
integracyjnej wobec osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹.
W niniejszym opracowaniu nie zostan¹ szczegó³owo przedstawione rozwa¿ania dotycz¹ce polskiej procedury o nadanie statusu uchodŸcy oraz dok³adne
uwarunkowania polskich programów integracyjnych, gdy¿ kwestia ta jest
tematem licznych opracowañ, zarówno doktryny prawa uchodŸczego, jak
i pracowników organizacji pozarz¹dowych4. Literatura, oprócz przedstawienia zasad i form pomocy w ramach programu integracyjnego, zawiera tak¿e
ich ocenê oraz wskazanie dobrych i z³ych punktów. Z tych wzglêdów
szczegó³owe odniesienie siê do tych kwestii by³oby niezasadne oraz stanowi³oby powtórzenie znanych ju¿ opracowañ.
Poni¿ej zostan¹ skrótowo przedstawione kwestie dotycz¹ce:
– definicji uchodŸcy, istotne dla wskazania wspólnej p³aszczyzny dla póŸniejszych rozwa¿añ;
– zasady postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy w prawie hiszpañskim;
– podstawy prawne oraz problemy zwi¹zane z praktyk¹ przyjmowania
i wydawania koñcowych decyzji merytorycznych;
– analiza pojêcia integracji w ujêciu ustawodawstwa europejskiego;
– pod stawowe zasady integracji w prawie polskim oraz zasady integracji
w Hiszpanii, ze szczególnym uwzglêdnieniem celów stawianych insty tucjom i organizacjom, do których zadañ nale¿y integracja uchodŸców
i innych osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹ oraz dzia³añ podejmowanych wobec cudzo ziemców w celu zapewnienia im lepszej integracji
w spo³eczeñstwie hiszpañskim na wszelkich p³aszczy znach ¿ycia spo³ecznego.
4
J. Bia³ocerkiewicz, Status prawny cudzoziemca w œwietle standardów miêdzynarodowych, Toruñ 1999, [w:] Klaus W. (red.), Prawne uwarunkowania integracji uchodŸców w Polsce. Komentarz dla praktyków, Warszawa 2008, www.interwencjaprawna.pl/docs/prawneuwarunkowania-integracji-uchodzcow-w-Polsce.pdf [dostêp 14.11.2011]; M. Kulesza (red.),
Czeczeni w Polsce: próba zrozumienia procesów integracyjnych, Uniwersytet Warszawski
2008; D. Lalak, Migracja, uchodŸstwo, wielokulturowoœæ: zderzenie kultur we wspó³czesnym
œwiecie, Wydawnictwo Akademickie ¯ak, Warszawa 2007.
Alicja Gajewska
80
Status uchodŸcy – definicja i zasady przyznania
Rozwa¿ania w tym zakresie nale¿y zacz¹æ od przytoczenia definicji
uchodŸcy, na podstawie której podejmowana jest decyzja w zakresie przyznania ochrony miêdzynarodowej. Jest ona identyczna we wszystkich krajach
Unii Europejskiej5. Zgodnie z art. 1A konwencji genewskiej za uchodŸcê
uznaje siê osobê, która:
„na skutek uzasadnionej obawy przed przeœladowaniem z powodu rasy, religii,
narodowoœci, przynale¿noœci do okreœlonej grupy spo³ecznej lub z powodu
pogl¹dów politycznych przebywa poza granicami pañstwa, którego jest obywatelem, oraz nie mo¿e lub nie chce z powodu tych obaw skorzystaæ z ochrony tego
pañstwa, albo która nie ma ¿adnego obywatelstwa i znajduj¹c siê na skutek
podobnych zdarzeñ poza pañstwem swojego sta³ego zamieszkania, nie mo¿e lub
nie chce z powodu tych obaw powróciæ do tego pañstwa”6.
Sytuacja miêdzynarodowa oraz zwiêkszaj¹ca siê, wbrew wczeœniejszym
za³o¿eniom, liczba uchodŸców, a tak¿e wzrost standardów w zakresie ochrony
praw cz³owieka, spowodowa³y, ¿e pañstwa musia³y podj¹æ œrodki d³ugoterminowe. W celu stworzenia wspólnego systemu azylowego na forum Unii Europejskiej podjêto dzia³ania prowadz¹ce do harmonizacji polityki azylowej,
szczególnie stworzenia wspólnych zasad interpretacji poszczególnych elementów definicji uchodŸcy. W tym celu Rada UE uchwali³a dyrektywê
2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych norm dla
kwalifikacji i statusu obywateli pañstw trzecich lub bezpañstwowców jako
5
Hiszpania ratyfikowa³a konwencjê genewsk¹ wraz z protoko³em nowojorskim w dniu
22 lipca 1978 roku, a Polska w dniu 27 wrzeœnia 1991 roku.
6
Definicja uchodŸcy zawarta w konwencji genewskiej jest sformu³owaniem uniwersalnym. By³a podstaw¹ do zdefiniowania pojêcia uchodŸcy w Afryce oraz w Ameryce Po³udniowej. Organizacja Jednoœci Afrykañskiej (Organization of African Unity) uchwali³a w 1969 roku
konwencjê dotycz¹c¹ specyficznych aspektów problemu uchodŸców w Afryce (Convention
governing the specific aspects of refugee problems in Africa). Artyku³ 1 ust. 1 powy¿szej Konwencji zawiera definicjê uchodŸcy, która jest to¿sama, wyj¹wszy ograniczenie czasowe, z definicj¹ zawart¹ w konwencji genewskiej. Ponadto art. 1 ust. 2 stanowi, ¿e za uchodŸcê uwa¿a siê
tak¿e ka¿d¹ osobê, która wskutek zewnêtrznej agresji, okupacji, obcego panowania lub wydarzeñ powa¿nie zak³ócaj¹cych porz¹dek publiczny na czêœci lub ca³oœci terytorium kraju pochodzenia lub narodowoœci, jest zmuszona do opuszczenia swojego miejsca sta³ego zamieszkania
celem poszukiwania schronienia w innym miejscu poza krajem swojego pochodzenia lub narodowoœci. Do definicji uchodŸcy zawartej w konwencji genewskiej odwo³uje siê tak¿e Deklaracja z Kartageny z 1984 roku (Cartagena declaration on refugees). Zak³ada ona przyjêcie
pojêcia uchodŸcy z konwencji genewskiej, a ponadto, w punkcie III.3 ustanawia, ¿e za uchodŸców uwa¿a siê osoby, które opuœci³y swój kraj poniewa¿ ich ¿ycie, bezpieczeñstwo lub wolnoœæ
zosta³y zagro¿one przez powszechn¹ przemoc, zewnêtrzn¹ agresjê, konflikt wewnêtrzny,
masowe naruszenia praw cz³owieka lub inne okolicznoœci powa¿nie zak³ócaj¹ce porz¹dek publiczny. Zarówno konwencja OJA, jak i Deklaracja z Kartageny znacznie poszerzaj¹ uznawan¹
w wiêkszoœci pañstw definicjê uchodŸcy, wyraŸnie w³¹czaj¹c do niej osoby czêsto nieuznawane za uchodŸców przez pañstwa europejskie.
81
uchodŸców lub jako osoby, które z innych wzglêdów potrzebuj¹ miêdzynarodowej ochrony, oraz treœæ przyznawanej ochrony7 (dalej: dyrektywa kwalifikacyjna), zawieraj¹c¹ podstawowe zasady interpretacji elementów definicji
uchodŸcy; szczególnie wskazano zachowania uwa¿ane za przeœladowanie,
przyczyny przeœladowania oraz klauzule wy³¹czaj¹ce i wykluczaj¹ce8. Dyrektywa okreœla minimalne standardy, które powinny byæ przestrzegane przez
pañstwo w ramach postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy. W niektórych
wypadkach zwiêksza³y one obowi¹zuj¹cy dotychczas zakres praw, w niektórych zaœ zmniejszy³y standardy funkcjonuj¹ce w pañstwach cz³onkowskich,
przy czym pañstwo nie by³o zobowi¹zane do obni¿enia obowi¹zuj¹cych standardów. Jednak¿e ze wzglêdów czêsto ekonomicznych oraz politycznych
ograniczano w wielu wypadkach zakres dostêpu do procedury azylowej oraz
uzyskania z tego tytu³u ochrony.
Przedstawiona powy¿ej definicja uchodŸcy wraz z minimalnymi regu³ami
interpretacji poszczególnych jej elementów zosta³a inkorporowana do polskiej
ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej (dalej: ustawa o ochronie)9 oraz znajduje odzwierciedlenie w art. 3
hiszpañskiej ustawy z dnia 31 paŸdziernika 2009 roku dotycz¹cej prawa azylu
i ochrony subsydiarnej.
Oprócz statusu uchodŸcy osobie ubiegaj¹cej siê o ochronê miêdzynarodow¹ mo¿e zostaæ przyznana ochrona uzupe³niaj¹ca (subsidiary protection),
równie¿ wprowadzona dyrektyw¹ kwalifikacyjn¹ (art. 15-19), reguluj¹c¹
kwestie przes³anek jej przyznania, cofniêcia, uchylenia oraz odmowy przyznania ochrony, a tak¿e przes³anek wy³¹czenia przyznania tej formy
7
Dziennik Urzêdowy L 304, 30/09/2004 P. 0012 – 0023. Treœæ dostêpna na: http://eur-lex.
europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:PL:HTML [dostêp 14.11.2011].
8
Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm
dla kwalifikacji i statusu obywateli pañstw trzecich lub bezpañstwowców jako uchodŸców lub
jako osoby, które z innych wzglêdów potrzebuj¹ miêdzynarodowej ochrony, oraz zawartoœci
przyznawanej ochrony, Dziennik Urzêdowy Unii Europejskiej, L 304/12. Z punktu widzenia
ochrony miêdzynarodowej dla osób uciekaj¹cych przed przeœladowaniem, niepokoj¹ce jest
zdefiniowanie uchodŸcy w dyrektywie. W art. 2 zakres zastosowania definicji uchodŸcy zawê¿ono tylko do obywateli pañstw trzecich. Oznacza to, ¿e nie mo¿e byæ uznana za uchodŸcê
osoba, która jest obywatelem jednego z pañstw cz³onkowskich Unii Europejskiej. Teoretycznie
powinno byæ to s³uszne za³o¿enie, UE opiera siê bowiem na poszanowania prawa oraz standardów praw cz³owieka, ale mo¿e dojœæ do takich sytuacji, w których ktoœ mo¿e ¿ywiæ uzasadnion¹ obawê przed przeœladowaniem w jednym z pañstw UE. Nie mo¿na ca³kowicie wykluczyæ
takiej sytuacji. Stwierdzenie, ¿e takie osoby nie s¹ uchodŸcami, zaprzecza humanitarnemu charakterowi prawa uchodŸczego.
9
Przedmiotowa dyrektywa zosta³a implementowana ustaw¹ z dnia 18 marca 2008 roku
wprowadzaj¹c¹ zmiany do ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które wesz³y w ¿ycie w dniu 29 maja 2008 r. (ustawa z dnia 18 marca
2008 roku o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2008 r., Nr 70, poz. 416).
82
Alicja Gajewska
ochrony10. Ochrona uzupe³niaj¹ca jest form¹ ochrony subsydiarnej, a przyjêcie takiej formy wynika z za³o¿enia, ¿e s¹ osoby nieuznawane za uchodŸców
w rozumieniu art. 1A konwencji genewskiej, jednak¿e nie mo¿na ich wydaliæ
z kraju przyjmuj¹cego, je¿eli ich ¿ycie lub zdrowie by³oby nara¿one na niebezpieczeñstwo. Wynika to tak¿e z zasady non-refoulment11, okreœlonej w art. 33
konwencji. W zwi¹zku z powy¿szym poszczególne pañstwa wytworzy³y ró¿ne
formy ochrony subsydiarnej przyznawanej w takiej sytuacji.
Na podstawie ustawy o ochronie, osobom, które znajdowa³y siê w takim
po³o¿eniu, udzielano wczeœniej zgody na pobyt tolerowany. Obecnie,
w zwi¹zku z wprowadzonymi w 2008 roku zmianami, czêœciowo funkcjê tê
pe³ni przyznanie ochrony uzupe³niaj¹cej. Jak wynika z analizy dokumentów
przygotowawczych do dyrektywy kwalifikacyjnej, pañstwa w coraz wiêkszym stopniu zmniejsza³y zakres przyznanej ochrony, przes³anki jej nadania
oraz przys³uguj¹ce z tego tytu³u uprawnienia12. Jest to przejaw istniej¹cej
obecnie tendencji zawê¿ania mo¿liwoœci przyznania osobom ubiegaj¹cym siê
o nadanie statusu uchodŸcy odpowiedniej ochrony oraz zwi¹zanych z nim
uprawnieñ. Pañstwa staraj¹ siê, mimo ci¹¿¹cych na nich zobowi¹zania konwencyjnych, ograniczaæ, czêsto za pomoc¹ odpowiadaj¹cej im interpretacji,
liczbê osób, które mog¹ otrzymaæ ró¿ne formy ochrony.
Zgodnie z art. 23 ustawy o ochronie, wniosek o nadanie statusu uchodŸcy
z³o¿ony przez cudzoziemca traktuje siê równoczeœnie jako wniosek o udzielenie
ochrony uzupe³niaj¹cej. Po jego z³o¿eniu szef Urzêdu ds. Cudzoziemców dokonuje analizy zebranego w sprawie materia³u dowodowego, a nastêpnie podejmuje
decyzjê, czy dana osoba spe³nia przes³anki nadania statusu uchodŸcy, czy te¿ nie.
10
Co do interpretacji dyrektywy – por.: UNHCR’s Observations on the European
Commission’s proposal for a Council Directive on minimum standards for the qualification
and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who
otherwise need international protection (Brussels 12 September 2001, COM(2001) 510 final,
2001/0207(CNS)); UNHCR Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC
of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country
Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons who otherwise need International
Protection and the Content of the Protection granted (OJ L 304/12 of 30.9.2004); Some Additional Observations and Recommendations on the European Commission ‘Proposal for a Council
Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and
stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection’
COM(2001) 510 final, 2001/0207(CNS) of 12 September 2001; ECRE Information Note on the
Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification of
third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need
international protection and the content of the protection granted; UNHCR, Asylum in the
European Union. A study of the implementation of the qualification directive, November 2007.
11
Wed³ug tej zasady, osoby której odmówiono przyznania statusu uchodŸcy, nie wolno
deportowaæ do kraju, w którym grozi³oby jej przeœladowanie.
12
J. McAdam, Complementary protection in international refugee law, Oxford 2007,
s. 19–110.
83
W wypadku uznania, ¿e dana osoba nie jest uchodŸc¹, nale¿y rozwa¿yæ, czy
spe³nione s¹ przes³anki nadania ochrony uzupe³niaj¹cej. Jest ona przyznawana,
gdy powrót do kraju pochodzenia mo¿e naraziæ go [cudzoziemca] na rzeczywiste
ryzyko doznania powa¿nej krzywdy przez orzeczenie kary œmierci lub wykonanie
egzekucji, tortury, nieludzkie lub poni¿aj¹ce traktowanie albo karanie, powa¿ne
i zindywidualizowane zagro¿enie dla ¿ycia lub zdrowia wynikaj¹ce z powszechnego stosowania przemocy wobec ludnoœci cywilnej w sytuacji miêdzynarodowego lub wewnêtrznego konfliktu zbrojnego – i ze wzglêdu na to ryzyko nie mo¿e
lub nie chce korzystaæ z ochrony kraju pochodzenia13.
Przes³anki nadania ochrony uzupe³niaj¹cej wskazuj¹ na umo¿liwienie przyznania odrêbnej formy ochrony osobom, które nie spe³niaj¹ kryteriów nadania
statusu uchodŸcy. Analiza regulacji wskazuje, ¿e jedn¹ z g³ównych ró¿nic
miêdzy statusem uchodŸcy a ochron¹ uzupe³niaj¹c¹ jest stopieñ indywidualizacji przeœladowania oraz przyczyny przeœladowania lub zadania powa¿nej
krzywdy. Status uchodŸcy przyznawany jest osobom, które potrafi¹ wykazaæ,
¿e ich obawa przed przeœladowaniem jest zwi¹zana z ras¹, narodowoœci¹,
religi¹, opini¹ polityczn¹ lub przynale¿noœci¹ do okreœlonej grupy spo³ecznej.
Z kolei przy ochronie subsydiarnej, zgodnie z dyrektyw¹ kwalifikacyjn¹ oraz
art. 15 ustawy o ochronie, nie maj¹ znaczenia powody wyrz¹dzenia powa¿nej
krzywdy, wskazuje siê tylko, jakie okolicznoœci œwiadcz¹ o zaistnieniu warunków do udzielenia ochrony uzupe³niaj¹cej.
Kontrowersje przy ochronie uzupe³niaj¹cej budzi u¿yta w przepisie art. 15
pkt 3 ustawy o ochronie przes³anka zindywidualizowanego zagro¿enia dla ¿ycia
lub zdrowia wynikaj¹cego z powszechnego stosowania przemocy wobec ludnoœci cywilnej w sytuacji miêdzynarodowego lub wewnêtrznego konfliktu
zbrojnego. Z doktryny miêdzynarodowego prawa uchodŸczego, orzecznictwa
oraz decyzji szefa Urzêdu ds. Cudzoziemców, Rady ds. UchodŸców i orzeczeñ
s¹dów administracyjnych wynika sta³a linia orzecznicza, zgodnie z któr¹ nie
uznawano za uchodŸców osób, które ucieka³y z kraju ze wzglêdu na panuj¹cy
tam konflikt zbrojny lub innego rodzaju masowe i powszechne zak³ócenia
porz¹dku publicznego. G³ównym powodem g³oszonej tezy by³o twierdzenie,
¿e w takiej sytuacji brak jest indywidualizacji przeœladowania, wszystkie
osoby w kraju nara¿one s¹ bowiem na zagro¿enie ¿ycia lub zdrowia14. Jednak¿e, jak wskazuje powo³ana powy¿ej regulacja, równie¿ w wypadku nadania
13
Art. 15 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Inaczej sytuacja wygl¹da w wypadku Ameryki £aciñskiej oraz regionu Afryki, zarówno
bowiem Deklaracja z Cartageny, jak i konwencja Organizacji Jednoœci Afrykañskiej wyraŸnie
wskazuj¹, ¿e osoby uciekaj¹ce przed konfliktem zbrojnym lub powszechnymi zaburzeniami
porz¹dku publicznego s¹ uchodŸcami i nale¿y przyznaæ im status uchodŸcy. Taka regulacja
wskazuje, ¿e szersza interpretacja jest mo¿liwa, a brak jej stosowania wynika bardziej ze wzglêdów politycznych ni¿ z zastosowania zasad interpretacyjnych definicji uchodŸcy zawartej
w konwencji genewskiej.
14
84
Alicja Gajewska
ochrony uzupe³niaj¹cej okreœlono wymóg indywidualizacji zagro¿enia dla
¿ycia lub zdrowia, dodaj¹c, ¿e wynika ono z powszechnego stosowania przemocy. Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e takie sformu³owanie zawiera ju¿ wewnêtrzn¹
sprzecznoœæ, trudno bowiem znaleŸæ rozs¹dne wyt³umaczenie dla takiego
ujêcia niniejszej przes³anki. Jest to kolejne ograniczenie nadania ochrony
osobom jej poszukuj¹cym. Takie sformu³owanie sprawia, i¿ trudno jest
odró¿niæ przes³anki nadania statusu uchodŸcy od przyznania ochrony
uzupe³niaj¹cej, bowiem zarówno jedna, jak i druga instytucja, a przynajmniej
ich interpretacja w orzecznictwie i decyzjach organów polskich, nawi¹zuj¹
do indywidualizacji przeœladowania lub powa¿nej krzywdy.
W wypadku odmowy nadania statusu uchodŸcy oraz odmowy udzielenia
ochrony uzupe³niaj¹cej nale¿y rozwa¿yæ, czy w konkretnej sytuacji nie
zachodz¹ przes³anki do udzielenia wnioskodawcy zgody na pobyt tolerowany,
uregulowany w art. 97 ustawy o ochronie:
1. Cudzoziemcowi udziela siê zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, je¿eli jego wydalenie:
1) mog³oby nast¹piæ jedynie do kraju, w którym zagro¿one by³oby jego prawo
do ¿ycia, wol noœci i bezpieczeñstwa osobistego, w którym móg³by zostaæ poddany torturom albo nieludzkiemu lub poni¿aj¹cemu traktowaniu albo karaniu
lub byæ zmuszony do pracy lub pozbawiony prawa do rzetelnego procesu
s¹dowego albo byæ ukarany bez podstawy prawnej w rozumieniu Konwencji
o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci, sporz¹dzonej w Rzy mie
dnia 4 listopada 1950 r.;
1a) narusza³oby prawo do ¿ycia rodzinnego w rozumieniu Konwencji
o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci, sporz¹dzonej w Rzy mie
dnia 4 listopada 1950 r., lub narusza³oby prawa dziecka okreœlone w Konwencji
o prawach dziecka, przyj êtej przez Zgro madzenie Ogólne Naro dów Zjednoczo nych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 oraz
z 2000 r. Nr 2, poz. 11), w stopniu istotnie zagra¿aj¹cym jego rozwojowi psy chofizycznemu;
2) jest niewykonalne z przyczyn niezale¿nych od organu wykonuj¹cego decyzjê
o wydaleniu i od cudzoziemca.
Udzielenie zgody na pobyt tolerowany jest w pewnym stopniu realizacj¹
zasady non-refoulment, uregulowanej w art. 33 konwencji genewskiej,
bêd¹cej jedn¹ z podstawowych zasad ochrony praw cz³owieka. Nak³ada ona
ograniczenia na deportacjê oraz ekstradycjê danej osoby. Jest zawarta nie
tylko w konwencji genewskiej, ale równie¿ w innych instrumentach prawa
miêdzynarodowego, miêdzy innymi w art. 3 konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko torturom z 1984 roku, art. 3 konwencji o ochronie praw
cz³owieka i podstawowych wolnoœci oraz art. 7 miêdzynarodowego paktu
85
praw obywatelskich i politycznych15. Zgoda na pobyt tolerowany jest wyrazem humanitaryzmu oraz uznania, ¿e nie mo¿na wydaliæ osoby do pañstwa,
w którym zagro¿one by³oby jej ¿ycie lub zdrowie, jak równie¿ nie mo¿na
wydaliæ jej do kraju, z którego mog³aby zostaæ wydalona do takiego pañstwa.
Zgoda na pobyt tolerowany ma najszerszy zakres przedmiotowy oraz umo¿liwia objêcie ochron¹ miêdzynarodow¹ osób, które nie spe³niaj¹ przes³anek
nadania statusu uchodŸcy lub udzielenia ochrony uzupe³niaj¹cej. Zak³ada
pewien stopieñ indywidualizacji, gdy¿ zagro¿enia wskazane w pkt 1 powy¿szego przepisu musz¹ byæ wykazane, jednak obowi¹zuj¹ce normy nie s¹ tak
wyœrubowane jak w innych formach ochrony miêdzynarodowej.
Przytoczone powy¿ej przyk³ady wskazuj¹ na niewielkie zró¿nicowanie
miêdzy statusem uchodŸcy a ochron¹ uzupe³niaj¹c¹. Nale¿y zgodziæ siê z Jane
McAdam, ¿e wprowadzenie ochrony subsydiarnej w ró¿nych formach w poszczególnych krajach sprawia, ¿e gwa³townie spada liczba przyznanych statusów, wzrasta zaœ liczba osób, którym przyznano ochronê16. Stanowi to
przyk³ad, wskazanej ju¿ poprzednio, tendencji do zawê¿ania przyznawanego
wsparcia.
Nale¿y dodaæ, ¿e w œlad za wprowadzeniem ochrony uzupe³niaj¹cej umo¿liwiono osobom, którym jej udzielono, udzia³ w programie integracyjnym.
Osoby te otrzymuj¹ szansê na integracjê oraz nie s¹ pozostawione bez pomocy
w sytuacji opuszczenia oœrodka dla uchodŸców po zakoñczeniu procedury
o nadanie statusu uchodŸcy.
W prawie hiszpañskim, podobnie jak polskim, ustawodawstwo krajowe
wyró¿nia status uchodŸcy, nadawany osobom spe³niaj¹cym przes³anki okreœlone w konwencji genewskiej, oraz ochronê uzupe³niaj¹c¹ (subsydiarn¹
– la proteccion subsidiaria), przyznawan¹ osobom, które wprawdzie nie s¹
uchodŸcami, ale nie mog¹ zostaæ wydalone do kraju pochodzenia ze wzglêdu
na zagro¿enie dla ¿ycia lub zdrowia. Regulacje zwi¹zane z kwesti¹ nadania
statusu uchodŸcy zawarte s¹ w ustawie z dnia 30 paŸdziernika 2009 roku,
reguluj¹cej prawo azylu i ochronê subsydiarn¹ (Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, Boe
número 263, de 31 de octubre) (dalej: ustawa o prawie do azylu). Wesz³a ona
w ¿ycie w dniu 20 listopada 2009 roku, wprowadzaj¹c kilka zmian w stosunku
do dotychczasowych regulacji. Jej przepisy dotycz¹ce przes³anek nadania statusu uchodŸcy oraz ochrony uzupe³niaj¹cej s¹ to¿same z przepisami zawartymi w polskiej ustawie, co wynika z koniecznoœci implementacji dyrektywy
kwalifikacyjnej.
15
Lista dokumentów miêdzynarodowych zawieraj¹cych zasadê non-refoulment znajduje
siê w: E. Lauterpacht CBE QC, D.B. Barrister: The scope and content of the principle of nonrefoulment, Opinion.
16
J. McAdam, Complementary protection in international refugee law, Oxford 2007.
86
Alicja Gajewska
Oprócz dwóch form ochrony miêdzynarodowej wyró¿nia siê tak¿e ochronê
przyznawan¹ z powodów humanitarnych. Dotyczy to osób, które nie spe³niaj¹
wymagañ do nadania im statusu uchodŸcy lub ochrony uzupe³niaj¹cej, ale
z pewnych wzglêdów nale¿y przyznaæ im ochronê w Hiszpanii, wymagaj¹
tego bowiem zasady humanitaryzmu17.
Przed przyst¹pieniem do omawiania programów integracyjnych nale¿y
przedstawiæ procedurê o nadanie statusu uchodŸcy, jej podstawowe zasady
oraz zapewniane w jej trakcie œwiadczenia dla osób ubiegaj¹cych siê
o ochronê miêdzynarodow¹.
Procedura o nadanie statusu uchodŸcy
w prawie hiszpañskim
Zgodnie z ustaw¹ o prawie do azylu, wniosek o nadanie statusu uchodŸcy
mo¿e zostaæ z³o¿ony na granicy, w jednostkach Stra¿y Granicznej (los puestos
fronterizos), a w wypadku przebywania na terytorium Hiszpanii mo¿na go
z³o¿yæ w Urzêdzie ds. Azylu i UchodŸstwa (Oficina de Asilo y Refugio), na
posterunkach policji lub w oœrodkach zatrzymania cudzoziemców (centros
de internamiento de extranjeros)18. Powinien on zostaæ z³o¿ony w ci¹gu jed17
Art. 46 ust. 3 ustawy o prawie do azylu zawiera regulacjê, ¿e ze wzglêdów humanitarnych innych ni¿ przy przyznaniu ochrony uzupe³niaj¹cej mo¿liwe jest udzielenie zgody na
pobyt osobie ubiegaj¹cej siê o pomoc miêdzynarodow¹, zgodnie z warunkami okreœlonymi
w odrêbnych przepisach dotycz¹cych cudzoziemców i imigracji. Zgodnie z art. 45 ust. 4 dekretu
z dnia 30 grudnia 2004 roku (REAL DECRETO 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se
aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades
de los extranjeros en España y su integración social) mo¿liwe jest udzielenie zgody na pobyt
cudzoziemcom bêd¹cym ofiarami przestêpstw spenalizowanych w art. 311-314 hiszpañskiego
kodeksu karnego, przestêpstw, w których wystêpuje okolicznoœæ obci¹¿aj¹ca w formie pope³nienia
go na tle rasowym, antysemityzmu lub innego rodzaju dyskryminacji okreœlonej w art. 22.4a h. k.k.,
lub przestêpstw z u¿yciem przemocy wobec najbli¿szych, zgodnie z ustaw¹ z dnia 31 lipca
2003 roku, 27/2003, reguluj¹c¹ sposoby ochrony ofiar przemocy domowej, zawsze kiedy
zapad³ wyrok skazuj¹cy za pope³nienie ww. przestêpstw; cudzoziemcom, którzy wyka¿¹,
¿e cierpi¹ na nag³¹, ciê¿k¹ chorobê, wymagaj¹c¹ wyspecjalizowanej pomocy medycznej, niemo¿liwej do uzyskania w pañstwie pochodzenia, a w wypadku przerwania leczenia lub nieotrzymania go istnieje powa¿ne zagro¿enie dla zdrowia lub ¿ycia; cudzoziemcom, którzy
wyka¿¹, ¿e wydalenie ich do kraju pochodzenia stanowi zagro¿enie dla nich lub ich rodziny,
i którzy spe³ni¹ pozosta³e warunki otrzymania zgody na pobyt czasowy albo na zamieszkanie
i pracê.
18
Oœrodki zatrzymania cudzoziemców funkcjonuj¹ na podstawie art. 62, 62 bis oraz
63 ustawy z dnia 11 stycznia o prawach; art. 153 i 154 dekretu nr 2393/2004 z 30 grudnia
2000 roku, na podstawie którego zatwierdza siê regulacje ustawy o prawach, oraz na podstawie
dekretu z 22 lutego 1999 roku o zasadach funkcjonowania i regulaminie wewnêtrznym oœrodków zatrzymania cudzoziemców (Orden de 22 de febrero de 1999 sobre normas de funcionamiento y régimen interior de los Centros de Internamiento de Extranjeros). Oœrodki te s¹
instytucjami publicznymi, o charakterze niepenitencjarnym, podlegaj¹ Ministerstwu Spraw
87
nego miesi¹ca od daty przybycia na terytorium Hiszpanii lub pojawienia siê
warunków uzasadniaj¹cych nadanie statusu uchodŸcy. Co do zasady, powinien byæ sk³adany osobiœcie, jednak¿e ze wzglêdów zdrowotnych lub prawnych mo¿e zostaæ z³o¿ony przez pe³nomocnika, wówczas, niezw³ocznie po
ustaniu przeszkody, wnioskodawca powinien osobiœcie podpisaæ wniosek.
W wypadku z³o¿enia go w jednostce Stra¿y Granicznej wnioskodawca
zobowi¹zany jest do pozostawania na jej terytorium do momentu rozstrzygniêcia o przyjêciu wniosku, co musi nast¹piæ w ci¹gu czterech dni od jego
z³o¿enia. W wypadku nieprzyjêcia wniosku lub odmowy jego przyjêcia mo¿liwe jest wniesienie, w ci¹gu dwóch dni od otrzymania decyzji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (petición de reexamen), który powinien zostaæ
rozpatrzony w ci¹gu dwóch dni. Mo¿na przed³o¿yæ równie¿ odwo³anie do
s¹du. Podobnie wygl¹da sytuacja w wypadku wniosku w oœrodku zatrzymania
cudzoziemców.
W przypadku wniesienia wniosku w trakcie pobytu na terytorium Hiszpanii
wnioskodawca w ci¹gu miesi¹ca jest informowany o decyzji co do jego przyjêcia lub odrzucenia. Od 2000 roku znacznie wzros³a liczba wniosków odrzucanych ju¿ przy wszczêciu postêpowania, w trybie przyœpieszonym.
W 2008 roku 4517 osób z³o¿y³o w Hiszpanii wniosek o nadanie statusu
uchodŸcy, przy czym tylko w 6% wydano decyzjê pozytywn¹ (151 osobom
przyznano status uchodŸcy, 126 – ochronê uzupe³niaj¹c¹)19. W 2009 roku
wniosek z³o¿y³o 3007 osób, przy czym 11% wydano decyzjê pozytywn¹
(179 osobom przyznano status uchodŸcy, a 162 ochronê uzupe³niaj¹c¹), co
jest znacznym spadkiem w stosunku do ubieg³ych lat (w latach 2001–2007
tego rodzaju wnioski sk³ada³o powy¿ej 5000 osób, w tym w 2007 roku by³a
to rekordowa liczba 7664 osób). Jeœli chodzi o 2009 rok, to najwiêcej zosta³o
z³o¿onych przez uchodŸców z Afryki (1982 wnioski – 70%), z terenu AmeWewnêtrznych. Zosta³y za³o¿one w celu zatrzymania, do dyspozycji organów wymiaru sprawiedliwoœci cudzoziemców oczekuj¹cych na decyzjê co do wydalenia z terytorium Hiszpanii
lub w stosunku do których wydano decyzjê o wydaleniu. Aida Sánchez, 08.03.2010, Centros de
Internamiento de Extranjeros o cárceles de inmigrantes?, http://www.canalsolidario.org/noticia/centros-de- internamiento-de-extranjeros-o-carceles-de-inmigrantes/23099; Campaña por
el Cierre de los Centros de Internamiento para Extranjeros, http://ciesno.wordpress.com/;
http://www.ikusbide. org/data/documentos/ CIES5.pdf. Zgodnie z raportem CEAR z 2009 roku
oko³o 36% osób przebywaj¹cych w oœrodkach zdecydowa³o siê na wyjazd z kraju pochodzenia
ze wzglêdu na zagro¿enie ¿ycia. SITUACIÓN DE LOS CENTROSDE INTERNAMIENTO
PARA Extranjeros EN ESPAÑA, Informe Técnico realizado por la Comisión Española de
Ayuda al Refugiado (CEAR) en el marco del estudio europeo, Diciembre 2009 (www.cear.es).
W raporcie wskazano tak¿e, ¿e 75% porzebywaj¹cych w detencji cudzoziemców w ogóle nie
z³o¿y³o wniosku o nadanie statusu uchodŸcy, a 8% nie wiedzia³o, czym jest status uchodŸcy.
Na temat informacji o dzia³alnoœci oœrodków i problemach z tym zwi¹zanych – por. tak¿e:
C. de la Serna, C.V. Duran, Los Centros de Internamiento de extranjeros, Spanish Society for
the International Human Rights Law, 02.2011.
19
Asilo en cifras 2008, www.mir.es.
Alicja Gajewska
88
ryk, Azji, Europy Œrodkowej i Wschodniej. Dwa wnioski wp³ynê³y od obywateli pañstw Unii Europejskiej (Rumunia). Jako kraje pochodzenia
najczêœciej wystêpowa³y Nigeria (458 z³o¿onych wniosków), Wybrze¿e
Koœci S³oniowej (304), Kolumbia (255), Algieria (181), Gwinea (130),
Demokratyczna Republika Kongo (114), Kamerun (111), Somalia (104),
Kuba (84) oraz Maroko (73)20.
Z niniejszych danych statystycznych wynika, ¿e procent wniosków, w stosunku do których postêpowanie zakoñczy³o siê wydaniem decyzji pozytywnej
w formie przyznania statusu uchodŸcy lub ochrony uzupe³niaj¹cej, jest
w Hiszpanii, podobnie jak w Polsce, znikomy. Otrzymanie rozstrzygniêcia
pozytywnego w obu krajach jest bardzo trudne21. Ró¿nica wystêpuje w kwestii
przyznania statusu uchodŸcy – odsetek postanowieñ pozytywnych (3,34%
w 2008 roku i 5,95% w 2009 roku) jest wy¿szy ni¿ w Polsce (2,18%
w 2008 roku, i 1,23% w 2009 roku)22.
Kolejn¹ istotn¹ kwesti¹ wynikaj¹c¹ z danych jest stopniowy wzrost liczby
z³o¿onych wniosków o nadanie statusu uchodŸcy od pocz¹tku lat 80.
do po³owy lat 90. oraz spadek nastêpuj¹cy od 2000 roku. Liczba z³o¿onych
wniosków w 2009 roku by³a najmniejsza od wielu lat. Wynika to z zaostrzenia
polityki migracyjnej, zwiêkszenia kontroli na granicach oraz wspó³pracy
z krajami pochodzenia uchodŸców23.
Nowelizacja ustawy o prawie do azylu wprowadza rozró¿nienie miêdzy
odmow¹ przyjêcia wniosku o nadanie statusu uchodŸcy (co nastêpuje z przyczyn formalnych) a odrzuceniem wniosku (z powodów merytorycznych),
co pozwala na poznanie przyczyn odmowy. Wprowadzono tak¿e koniecznoœæ przeprowadzenia wstêpnego postêpowania po z³o¿eniu wniosku o nadanie statusu uchodŸcy, które czêsto trwa tylko tydzieñ, zanim wydana
zostanie decyzja o przyjêciu lub odmowie jego przyjêcia. Urz¹d musi dokonaæ analizy faktów oraz dokumentacji przed³o¿onej przez wnioskodawcê,
zapoznaæ siê z informacj¹ o kraju pochodzenia, wyjaœniæ okolicznoœci
wywo³uj¹ce w¹tpliwoœci. Dokonanie wszystkich czynnoœci w ci¹gu tak krót20
Asilo en cifras 2009, http://www.mir.es/file/52/52991/52991.pdf [dostêp 22.10.2011].
Jako przyk³ad odmiennej praktyki wskazuje siê Belgiê, w której w 2009 roku status
uchodŸcy przyznano 2425 osobom, W³ochy – 2115, Szwecja – 1480, Niemcy – 8155 (Comisión
Española de Ayuda al Refugiado, La situación de las personas refugiadas en España, El asilo
en tiempos de crisis, Informe 2010, s. 86).
22
W Polsce w 2008 roku na 8517 z³o¿onych wniosków wydano 186 decyzji przyznaj¹cych
status uchodŸcy oraz 1074 udzielaj¹ce ochrony uzupe³niaj¹cej, z kolei w 2009 roku na 10 587
z³o¿onych wniosków wydano 131 decyzji przyznaj¹cych status uchodŸcy oraz 2317 udzielaj¹cych ochrony uzupe³niaj¹cej (dane pochodz¹ ze strony www.udsc.gov.pl).
23
A. Marra, España da la espalda a los refugiados, 17.06.2010 roku,
http://www.nuevatribunaes/articulo/sociedad/2010-06-17/espana-da-espaldarefugiados/2011030922432501180.html [dostêp 22.10.2011].
21
89
kiego czasu jest praktycznie niemo¿liwe, co prowadzi do pobie¿nego rozpatrzenia wniosków24.
W wypadku przyjêcia wniosku zostanie on rozpatrzony w odpowiedniej
procedurze, która nie powinna przekraczaæ szeœciu miesiêcy lub trzech
w wypadku zastosowania przyœpieszonej procedury. Jeœli decyzja nie zostanie
wydana w powy¿szym terminie, wnioskodawca jest informowany o przyczynach opóŸnienia. Istotnym etapem jest przes³uchanie wnioskodawcy w celu
uzyskania informacji odnoœnie przes³anek ubiegania siê o status uchodŸcy. Po
otrzymaniu decyzji odmownej mo¿liwe jest z³o¿enie odwo³ania do s¹du
(Audiencia Nacional). Postêpowanie toczy siê w Urzêdzie ds. Azylu i UchodŸstwa, postanowienie jest podejmowane przez Ministra Spraw Wewnêtrznych,
który podejmuje je na podstawie opinii Miêdzyministerialnej Komisji
ds. Azylu i UchodŸstwa (La Comisión Interministerial de Asilo y Refugio)25.
Po uznaniu, ¿e wniosek o nadanie statusu uchodŸcy jest dopuszczalny,
wnioskodawca kierowany jest do jednego z oœrodków dla uchodŸców (Centros
de Acogida a los Refugiados26 – CAR), podlegaj¹cych Generalnemu Dyrektoriatowi ds. Integracji Imigrantów, istniej¹cemu w ramach Ministerstwa Pracy
i Imigracji. Zapewniaj¹ one zakwaterowanie, utrzymanie, dostarczaj¹ informacji, pomocy psychologicznej i socjalnej, zapewniaj¹ kursy jêzykowe, podstawowe umiejêtnoœci spo³eczne, oferuj¹ zajêcia dodatkowe, w tym równie¿
o charakterze kulturalnym. W oœrodku dla uchodŸców mog¹ przebywaæ
osoby, które z³o¿y³y wniosek o nadanie statusu uchodŸcy wstêpnie uznany za
dopuszczalny lub zosta³ on wstêpnie odrzucony ze wzglêdu na wniosek
z³o¿ony w innym pañstwie i oczekuj¹ na odpowiedŸ z tego kraju. Pobyt
w oœrodku mo¿e trwaæ do momentu otrzymania koñcowej decyzji merytorycznej w sprawie, przyznaj¹cej status uchodŸcy lub odmawiaj¹cej nadania statusu
uchodŸcy. W oœrodku mo¿e przebywaæ osoba, która:
• nie posiada zatrudnienia ani œrodków finansowych w celu zapewnienia
utrzymania dla siebie lub rodziny;
• nie posiada chorób infekcyjno-zakaŸnych lub nie cierpi na choroby psychiczne, mog¹ce wp³yn¹æ na ¿ycie w oœrodku;
• akceptuje regulamin obowi¹zuj¹cy w oœrodku.
24
Comisión Española de Ayuda al Refugiado: La situación de las personas refugiadas
en España, El asilo en tiempos de crisis, Informe 2010, s. 91–92.
25
Jest to organ kolegialny podlegaj¹cy Ministerstwu Spraw Wewnêtrznych, sk³adaj¹cy siê
z przedstawicieli ka¿dego z departamentów (poszczególnych ministerstw), w którego zakres
obowi¹zków wchodz¹ kwestie polityki zagranicznej i wewnêtrznej, wymiaru sprawiedliwoœci,
migracji oraz pomocy osobom ubiegaj¹cym siê o nadanie statusu uchodŸcy i równoœci (art. 23
ust. 2 ustawy).
26
Zosta³y utworzone cztery oœrodki dla uchodŸców: CAR de Alcobendas (Madrid), CAR
de Mislata (Walencja), CAR de Sevilla, CAR de Vallecas (Madryt).
Alicja Gajewska
90
Corocznie minister pracy wydaje rozporz¹dzenie okreœlaj¹ce wysokoœæ œrodków finansowych przeznaczonych dla poszczególnych osób27. Standardowy
czas pobytu w oœrodku dla uchodŸców wynosi 6 miesiêcy – tyle, ile okreœlony
ustawowo okres trwania postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy.
W wyj¹tkowych wypadkach mo¿liwe jest przed³u¿enie okresu pobytu
– w sytuacji przed³u¿ania siê postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy.
W toku postêpowania wyró¿nia siê tak¿e liczne problemy przy respektowaniu praw wnioskodawców, dotycz¹ce szczególnie naruszenia zasady nonrefoulment i wydalania cudzoziemców z terytorium Hiszpanii, nawet w sytuacji, gdy istnieje prawdopodobieñstwo zagro¿enia dla zdrowia lub ¿ycia, nadu¿ywania mo¿liwoœci odrzucenia wniosku jako bezzasadny czy braku
dostarczenia w³aœciwej informacji28.
Postêpowanie o nadanie statusu uchodŸcy jest w Hiszpanii bardzo restrykcyjne. Z³o¿enie wniosku, nawet po raz pierwszy, nie gwarantuje dostêpu do
procedury pozwalaj¹cej na pe³ne oraz szczegó³owe zapoznanie siê z okolicznoœciami w nim podanymi, ustalenie stanu faktycznego, dokonanie analizy
danych oraz porównanie z informacjami z kraju pochodzenia wnioskodawcy.
Wstêpna selekcja jest bardzo surowa. Równie¿ na dalszych etapach postêpowania napotyka siê liczne trudnoœci i niewielu wnioskodawców uzyskuje
decyzjê pozytywn¹. Kwestie polityczne oraz ekonomiczne w znacznym stopniu wp³ywaj¹ i decyduj¹ o interpretacji poszczególnych elementów definicji
uchodŸcy. Wprowadzenie minimalnych standardów w dyrektywie kwalifikacyjnej w praktyce nie zmieni³o wiele. Dyrektywa wskazuje pewne kierunki
interpretacyjne, do tej pory i tak uznawane w doktrynie oraz orzecznictwie
miêdzynarodowego prawa uchodŸczego. Wprawdzie dyrektywna akcentuje,
jakie dzia³ania nale¿y uznawaæ za przeœladowanie, czy te¿ co oznacza uzasadniona obawa, jednak¿e pañstwa w dalszym ci¹gu przyjmuj¹ w³asn¹ interpreta27
Wysokoœæ przyznanych œrodków pieniê¿nych zosta³a ustalona rezolucj¹ z dnia 5 marca
2009 roku (Resolución de 5 de marzo de 2009, de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, por la que se establecen para el año 2009 las cuantías máximas y mínimas de las ayudas económicas para los residentes de los Centros de Acogida a Refugiados integrados en la
red de Centros de Migraciones del Ministerio de Trabajo e Inmigración, BOE 01.04.2009,
nr 79). Okreœlono kwoty pomocy przyznawanej w zwi¹zku z poszczegolnymi potrzebami wnioskodawców: œrodki osobiste: 49,80 euro; ma³¿onek: 84,43 euro; ma³oletnie dzieci 18,40 euro miesiêcznie/osobê; pe³noletnie dzieci i inni krewni: 32,47 euro/osobê; œrodki transportu: miesiêczny abonament na œrodki transportu; œrodki utrzymania: odzie¿: 175,35 euro/sezon/osobê;
œrodki przy narodzeniu dziecka: 175,35 euro/dziecko; dzia³ania o charakterze edukacyjnym,
m.in. pomoc materialna: 140,72 euro; kursy zawodowe: maksymalnie 1316,57 euro; zakup podrêczników do nauki; œrodki na organizacjê czasu wolnego: dzia³ania o charakterze kulturalnym,
wycieczki, dzia³alnoœæ sportowa itp.; œrodki w celu u³atwienia samodzielnoœci przy wyjœciu
z oœrodka: w zale¿noœci od liczby osób; inne dzia³ania: koszty t³umaczenia; zakup leków; zakup
okularów, protez; wyrobienie dokumentów; koszt nostryfikacji dyplomów.
28
H.C. Silveira Gorski, Los problemas del asilo en la frontera sur de España, 01.2006,
www.libertysecurity.org/IMG/pdf/Asilo-Hector_Silveira.pdf [dostêp: 14.11.2011].
91
cjê elementów sk³adowych definicji uchodŸcy, np. w kwestii niepañstwowych
podmiotów przeœladowania. Porównanie hiszpañskich statystyk z innymi krajami UE, bior¹c pod uwagê, ¿e osoby ubiegaj¹ce siê o nadanie statusu
uchodŸcy pochodz¹ w znacznym stopniu z tych samych krajów pochodzenia,
pozwala na stwierdzenie, i¿ pewne kraje bardzo restrykcyjnie podchodz¹ do
definicji uchodŸcy, a w niektórych interpretacja jest o wiele bardziej liberalna
i dostosowana do standardów prawa miêdzynarodowego, szczególnie miêdzynarodowego prawa uchodŸczego oraz praw cz³owieka. Nie jest bowiem
mo¿liwe, ¿e do niektórych krajów trafiaj¹ tylko osoby, które nie spe³niaj¹
przes³anek uznania za uchodŸcê, a do innych w wiêkszoœci osoby, które je
spe³niaj¹. Zgodziæ siê nale¿y ze stwierdzeniem, i¿ nie wszystkie osoby staraj¹ce siê o ochronê miêdzynarodow¹ spe³niaj¹ przes³anki pozwalaj¹ce na jej
nadanie, jednak¿e nies³uszne jest za³o¿enie, i¿ wiêkszoœæ z nich nie spe³nia
tego warunku. Wymagania stawiane wnioskodawcom co do udowodnienia ich
twierdzeñ s¹ wysokie, oczekuje siê od nich szczegó³owego i pe³nego przedstawienia okolicznoœci przemawiaj¹cych za nadaniem im jednej z form ochrony
miêdzynarodowej, co w wielu wypadkach jest niemo¿liwe, ze wzglêdu na
brak mo¿liwoœci przedstawienia szczegó³owej dokumentacji czy te¿ innych
dowodów. Ciê¿ar dowodu przerzucany jest na wnioskodawcê, a aktywnoœæ
organu w zakresie przeprowadzenia postêpowania dowodowego ograniczona
do minimum.
W trakcie postêpowania wnioskodawca mo¿e pozostawaæ na terytorium
Hiszpanii do momentu wydania ostatecznej decyzji. Przys³uguje mu prawo
korzystania, w wypadku braku œrodków finansowych, z bezp³atnej pomocy
obroñcy, przyznawanego przez Radê Adwokack¹ lub organizacjê pozarz¹dow¹, korzystania z pomocy t³umacza, kontaktu z przedstawicielstwem
Wysokiego Komisarza ONZ ds. UchodŸców (ACNUR), prawo do zapoznania
siê w ka¿dym momencie z aktami postêpowania oraz prawo do pomocy medycznej. W toku postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy, podobnie jak
w Polsce, mo¿liwe jest otrzymanie zezwolenia na pracê – po 6 miesi¹cach od
rozpoczêcia postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy. Udzielane jest ono
niezale¿nie od sytuacji na rynku pracy, jest ono wa¿ne na terytorium ca³ej
Hiszpanii oraz dotyczy ka¿dej pracy i ustaje z chwil¹ wydania koñcowej decyzji merytorycznej w przedmiocie nadania statusu uchodŸcy. Jego uzyskanie
jest o wiele mniej restrykcyjne ni¿ w wypadku innych cudzoziemców.
Otrzymanie jednej z form ochrony miêdzynarodowej oznacza, ¿e dana
osoba nie mo¿e zostaæ wydalona do kraju pochodzenia oraz mo¿e pozostaæ na
terytorium Hiszpanii. Art. 36 ustawy o prawach okreœla prawa wynikaj¹ce
z przyznania statusu uchodŸcy lub ochrony uzupe³niaj¹cej (subsydiarnej).
Brak jest zró¿nicowania w tym zakresie wynikaj¹cego z formy przyznanej
ochrony miêdzynarodowej. Osobie takiej przys³uguj¹ prawa wynikaj¹ce
Alicja Gajewska
92
z konwencji genewskiej, ustawodawstwa dotycz¹cego imigrantów, krajowego
oraz unijnego, szczególnie:
• dostêp do informacji o prawach i obowi¹zkach zwi¹zanych z przyznaniem
ochrony miêdzynarodowej w jêzyku umo¿liwiaj¹cym wnioskodawcy zapoznanie siê z nimi;
• prawo do przebywania i pracy;
• prawo do otrzymania dokumentów to¿samoœci i podró¿y;
• dostêp do instytucji publicznych zwi¹zanych z rynkiem pracy;
• dostêp do edukacji, systemu zdrowotnego, mieszkania, pomocy socjalnej
i us³ug o charakterze socjalnym, do praw wynikaj¹cych z ustawodawstwa
dotycz¹cego ofiar przemocy ze wzglêdu na p³eæ, do bezpieczeñstwa socjalnego, programów integracyjnych, w takim zakresie, jak obywatele Hiszpanii;
• prawo do kontynuowania edukacji w ramach szkolnictwa powszechnego
oraz zawodowej, do postêpowania w celu uznania dyplomów i certyfikatów
uniwersyteckich i zawodowych oraz innych zaœwiadczeñ o kwalifikacjach;
• prawo do przemieszczania siê;
• prawo do programów integracyjnych ogólnych oraz szczegó³owych;
• prawo do po³¹czenia z rodzin¹ oraz programów pomocowych powsta³ych
w tym celu;
• po piêciu latach uchodŸcy zyskuj¹ tak¿e mo¿liwoœæ starania siê o hiszpañskie obywatelstwo29.
Programy integracyjne osób objêtych ochron¹
miêdzynarodow¹
Obecnie wci¹¿ brak jest obowi¹zuj¹cej prawnej definicji integracji, jed nak¿e Komisja Europejska w komunikacie z 2003 roku dotycz¹cym imigracji,
integracji i zatrudnienia okreœli³a integracjê jako dwukierunkowy proces,
oparty na wzajemnych prawach i odpowiadaj¹cych im obowi¹zkach obywateli pañstw trzecich, bêd¹cych legalnymi rezydentami, i spo³eczeñstwa przyjmuj¹cego, umo¿liwiaj¹cy pe³n¹ partycypacjê imigrantów30. Przebiega ona na
kilku p³aszczyznach: rynku pracy, praw socjalnych, sfery prawnej (prawa
wynikaj¹ce z pobytu, zakaz dyskryminacji, prawa polityczne). Wskazuje siê
29
Art. 22 ust. 1 kodeksu cywilnego, og³oszonego dekretem z dnia 24 lipca 1889 roku (Real
Decreto de 24 de julio de 1889, disponiendo la publicación en la Gaceta de Madrid de la edición
reformada del Código Civil). Mo¿liwoœæ ta zosta³a wprowadzona ustaw¹ z dnia 8 paŸdziernika
2002 roku o nowelizacji kodeksu cywilnego (la Ley 36/2002, de 8 de octubre de modificación
del Código Civil).
30
Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on immigration,
integration and employment, COM (2003) 336 final, s. 17.
93
tak¿e obszary, w ramach których konieczna jest dzia³alnoœæ w celu u³atwienia
integracji imigrantów: zatrudnienie, znajomoœæ jêzyka, kultury i instytucji
spo³eczeñstwa przyjmuj¹cego, edukacja, dostêp do instytucji oraz publicznych i prywatnych dóbr i us³ug, czêste interakcje miêdzy imigrantami
a obywatelami pañstw cz³onkowskich, zagwarantowanie mo¿liwoœci praktykowania ró¿nych religii i kultur, partycypacja imigrantów w procesie demokratycznym, zw³aszcza na poziomie lokalnym. Wa¿na jest tak¿e istniej¹ca
po stronie uchodŸcy pewnoœæ pobytu w danym pañstwie31. Integracja jest
wiêc rozumiana jako proces dynamiczny i wielop³aszczyznowy, umo¿liwiaj¹cy cudzoziemcom uczestnictwo w jak najwiêkszym stopniu w ¿yciu
spo³ecznym32.
W polskim prawie integracja osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹,
uchodŸców oraz osób, którym przyznano ochronê uzupe³niaj¹c¹, jest czêœci¹
sk³adow¹ systemu pomocy spo³ecznej. Wed³ug zasad pomocy spo³ecznej
przys³uguje ona ze wzglêdu na trudne sytuacje ¿yciowe, do których art. 7
ustawy o pomocy spo³ecznej zalicza tak¿e uchodŸstwo33.
Istniej¹ pewne ogólne zasady, które powinny byæ stosowane przy udzielaniu pomocy spo³ecznej, czyli ogólne zasady prawa administracyjnego (jak
zasada legalnoœci, prawdy obiektywnej, zasada informowania zawarta w odpowiednich przepisach kodeksu postêpowania administracyjnego), jak równie¿ zasady szczegó³owe, specyficzne dla okreœlonych form pomocy
spo³ecznej. Jedn¹ z najwa¿niejszych z nich jest aktywizacja œwiadczeniobiorców oraz obowi¹zek wspó³pracy œwiadczeniobiorców z instytucjami
udzielaj¹cymi pomocy.
Zgodnie z art. 91 ustawy o pomocy spo³ecznej, na wniosek cudzoziemca,
który uzyska³ w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodŸcy lub ochronê
uzupe³niaj¹c¹, z³o¿ony za poœrednictwem powiatowego centrum pomocy
rodzinie do starosty w³aœciwego ze wzglêdu na miejsce zamieszkania cudzoziemca, w terminie 60 dni od dnia uzyskania statusu uchodŸcy lub ochrony
uzupe³niaj¹cej udziela siê mu pomocy, maj¹cej na celu wspieranie procesu
jego integracji. Wniosek obejmuje tak¿e cz³onków rodziny. Pomoc integracyjna udzielana uchodŸcom jest zindywidualizowana, jej komponenty zale¿¹
od sytuacji, w jakiej znajduje siê wnioskodawca oraz jego rodzina. W wypadku osoby niepe³noletniej pomoc jest zapewniana przez placówkê opiekuñczo-wychowawcz¹, w której przebywa.
31
I. Wróbel, Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008, s. 267.
Comisión Española de Ayuda al Refugiado, La situación de las personas refugiadas
en España, El asilo en tiempos de crisis, Informe 2010, s. 119.
33
Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy spo³ecznej (Dz.U. z 2004 r., Nr 64,
poz. 593). Zob. równie¿: I. Sierpowska, Prawo pomocy spo³ecznej, Wolters Kluwer, Warszawa
2007, s. 41.
32
Alicja Gajewska
94
Pomoc udzielana jest w miejscu pobytu osoby objêtej ochron¹ miêdzynarodow¹34. Art. 92 ustawy o pomocy spo³ecznej okreœla, ¿e na pomoc tê sk³adaj¹
siê miêdzy innymi œwiadczenia pieniê¿ne w wysokoœci od 446 do 1175 z³ miesiêcznie na osobê, przeznaczone na utrzymanie oraz pokrycie wydatków
zwi¹zanych z nauk¹ jêzyka polskiego. Dodatkowo osobie objêtej pomoc¹
integracyjn¹ op³aca siê sk³adki na ubezpieczenie zdrowotne i zapewnia siê
poradnictwo specjalistyczne. Program integracyjny obejmuje kilka elementów, których zrealizowanie powinno pomóc w integracji oraz samodzielnym
funkcjonowaniu osobie posiadaj¹cej ochronê miêdzynarodow¹. Udzielane
œwiadczenia maj¹ charakter pieniê¿no-us³ugowy. O wysokoœci œwiadczenia
pieniê¿nego powinna decydowaæ indywidualna sytuacja uchodŸcy: rodzinna,
prawna i faktyczna.
Strony (wnioskodawca oraz powiatowe centrum pomocy rodzinie) zawieraj¹ miêdzy sob¹ kontrakt socjalny35, okreœlaj¹cy zobowi¹zania i uprawnienia
stron, wytyczaj¹cy cele oraz dzia³ania podejmowane w jego ramach36.
Do obowi¹zków uchodŸcy w ramach kontraktu socjalnego nale¿y: zameldowanie siê w miejscu zamieszkania; rejestracja w powiatowym urzêdzie pracy
w terminie ustalonym w programie; aktywne poszukiwanie pracy; uczestnictwo w kursach jêzyka polskiego; wspó³dzia³anie z realizatorem programu;
regularne kontaktowanie siê z realizatorem37. Wa¿n¹ jego czêœci¹ jest poradnictwo specjalistyczne: prawne, psychologiczne, rodzinne, udzielania informacji i wsparcia w kontaktach z innymi instytucjami, np. rynku pracy38.
W ramach realizowanego programu dokonuje siê okresowych ocen
postêpu: w zakresie edukacji jêzykowej, funkcjonowania zawodowego, funkcjonowania spo³ecznego, stopnia partycypacji w ¿yciu spo³ecznym, kulturalnym i publicznym. Integracja ma na celu zapobieganie wykluczeniu
spo³ecznemu, ale w wiêkszoœci wypadków program nie osi¹ga za³o¿onych
celów39.
34
Ibidem, s. 115.
Ibidem, s. 127.
36
Uszczegó³owienie przepisów w tym zakresie nast¹pi³o przez wydanie aktu wykonawczego do ustawy – rozporz¹dzenia Ministra Pracy i Polityki Spo³ecznej z dnia 9 marca 2009 roku
w sprawie udziela nia pomocy cudzozie mcom, którzy uzy skali w Rzeczypospolitej Polskiej
status uchodŸcy lub ochronê uzupe³niaj¹c¹ (Dz.U. z 2009 r., Nr 45, poz. 366). Wskazuje ono
sposób, w jaki nale¿y realizowaæ program integracyjny, oraz zasady jego ewaluacji.
37
W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy spo³ecznej. Komentarz, Warszawa 2009,
s. 439.
38
I. Sierpowska, Prawo pomocy spo³ecznej, op. cit., s. 131.
39
M. Zdanowicz, Ochrona uchodŸców przed wykluczeniem spo³ecznym, s. 183–197 [w:]
Z. Kêdzia, A. Rost (red.), Wspó³czesne wyzwania wobec praw cz³owieka w œwietle polskiego
prawa konstytucyjnego, Poznañ 2009.
35
95
Podstawy prawne integracji uchodŸców
w prawie hiszpañskim
W prawie hiszpañskim jest równie¿ przewidziany specjalny program dla
osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹ w celu wsparcia ich procesu integracji. Zosta³ on uregulowany w ustawie z dnia 11 stycznia 2000 roku o prawach
i wolnoœciach cudzoziemców oraz o ich integracji spo³ecznej (Ley Orgánica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en
España y su integración social)40. Normuje ona kwestie zwi¹zane z ogólnymi
za³o¿eniami polityki migracyjnej, wskazuje cele integracji, podkreœla pewne
prawa przys³uguj¹ce cudzoziemcom, w tym prawo do dokumentów, swobodê
poruszania siê, udzia³ w ¿yciu publicznym, wolnoœæ zrzeszania siê, prawo do
edukacji, prawo do pracy i zabezpieczenia spo³ecznego oraz prawo do urlopu,
na takich samych warunkach jakie maj¹ obywatele Hiszpanii. Ponadto ustawa
zawiera przepisy dotycz¹ce ³¹czenia rodzin na podstawie Porozumienia Dublin II, rodzaje zezwoleñ na pobyt oraz kwestiê Trójstronnej Komisji Pracy
ds. Migracji (la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración).
Ogólne zasady i cele polityki wobec cudzoziemców w Hiszpanii zosta³y
okreœlone w art. 1 ustawy o prawach. Jako nadrzêdne cele wskazano integracjê
spo³eczn¹, równoœæ kobiet i mê¿czyzn, zapewnienie skutecznej egzekucji
zasady niedyskryminacji oraz uznanie równoœci praw i obowi¹zków wszystkich osób przebywaj¹cych legalnie na terytorium Hiszpanii, walkê z nielegaln¹ imigracj¹ i œciganie handlu ludŸmi, równoœæ warunków pracy
i zabezpieczenia spo³ecznego, a tak¿e propagowanie dialogu i wspó³pracy
z krajami pochodzenia oraz tranzytu. Jako cel wskazano zarówno integracjê
o charakterze kulturowym, jak i zapewnienie zgodnoœci z prawem oraz
konstytucj¹ pañstwa.
Organem odpowiedzialnym za politykê migracyjn¹ jest Wysoka Rada ds.
Polityki Migracyjnej (Consejo Superior de Política Migratoria) oraz Fundusz
Wsparcia przy Przybyciu do Kraju oraz Integracji Imigrantów (el Fondo de
Apoyo a la Acogida y la Integración de Inmigrantes). Istotn¹ rolê odgrywa
tak¿e Forum ds. Integracji Spo³ecznej Imigrantów (Foro para la integración
social de los inmigrantes), utworzone na podstawie art. 70 ustawy o prawach.
40
Ostatnio zosta³a zmieniona ustaw¹ z dnia 11 grudnia 2009 roku o zmianie ustawy o prawach i wolnoœciach cudzoziemców oraz o ich integracji spo³ecznej (Ley Orgánica 2/2009, de 11
de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social). Ustawa ta zosta³a znowelizowana w
celu dostosowania do obowi¹zuj¹cych dyrektyw Rady Unii Europejskiej dotycz¹cych kwestii
zwi¹zanych z przyznaniem form ochrony miêdzynarodowych, minimalnych standardów przy
dokonywaniu interpretacji definicji uchodŸcy oraz integracji osób, które zosta³y objête ochron¹
miêdzynarodow¹, a tak¿e dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 2009/52/EU
z 18 czerwca 2009 roku.
96
Alicja Gajewska
Jest organem o charakterze doradczym, sk³adaj¹cym siê z przedstawicieli administracji publicznej, stowarzyszeñ imigrantów oraz innych organizacji41, opiniuj¹cym miêdzy innymi projekty ustaw w zakresie integracji cudzoziemców.
Ustawa o prawach stara siê okreœliæ wytyczne i cele polityki imigracyjnej,
szczególnie integracyjnej, k³ad¹c du¿y nacisk na poszanowanie praw i wolnoœci osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹, podkreœlaj¹c wybrane prawa
i wolnoœci, zw³aszcza te, które maj¹ du¿e znaczenie dla procesu integracji, jak
udzia³ w ¿yciu publicznym, prawo do ochrony przys³uguj¹cej w ramach prawa
pracy. Okreœla te¿ ogólne regu³y programów integracyjnych. Dotycz¹ one nie
tylko uchodŸców oraz osób objêtych ochron¹ subsydiarn¹, ale wszystkich
cudzoziemców. Szczególn¹ uwagê zwraca siê na prawo do pracy, oznaczaj¹ce, ¿e osobie posiadaj¹cej ochronê miêdzynarodow¹, przys³uguj¹ te same
uprawnienia oraz obowi¹zki, jakie posiada obywatel Hiszpanii. Jest to niezwykle istotne, g³ównie w wymiarze zabezpieczenia spo³ecznego oraz prawa
do strajku.
Prowadzone programy integracyjne musz¹ byæ zró¿nicowane i dostosowane do wieku i wykszta³cenia cudzoziemców. S¹ one tak¿e dobrane pod
wzglêdem stopnia trudnoœci oraz umiejêtnoœci koniecznych do nabycia w celu
u³o¿enia w³asnej egzystencji. W raporcie CEAR (Comision Española de la
Ayuda al Refugiado – Komisja ds. Pomocy UchodŸcom) za 2009 rok podano,
¿e uchodŸca po otrzymaniu ochrony miêdzynarodowej spotyka siê z problemami o ró¿norodnym charakterze, pocz¹wszy od jêzykowych i kulturowych,
a koñcz¹c na znalezieniu mieszkania oraz œrodków utrzymania. Ponadto
w wielu wypadkach wszelkie trudnoœci musi pokonywaæ bez posiadania
kapita³u spo³ecznego – powi¹zañ rodzinnych lub socjalnych w kraju docelowym. Brak mo¿liwoœci lub nieumiejêtnoœæ poradzenia sobie ze stawianymi
przed nim trudnoœciami mo¿e prowadziæ do spo³ecznego wykluczenia.
W tym ujêciu nale¿y zwróciæ uwagê na rozk³ad uchodŸców pod wzglêdem
wieku oraz wykszta³cenia. Zgodnie z danymi, w 2009 roku najwiêcej wniosków wp³ynê³o od osób miêdzy 18. a 34. rokiem ¿ycia (2106) oraz miêdzy
35. a 64. rokiem ¿ycia (559). Istotne jest tak¿e to, ¿e 871 osób posiada
wykszta³cenie na poziomie podstawowym, 832 osoby – na poziomie œrednim,
a tylko 304 osoby ukoñczy³y studia wy¿sze, a 58 – szko³y o charakterze technicznym. A¿ 568 osób by³o analfabetami42.
W 2009 roku na integracjê cudzoziemców, za realizacjê której odpowiedzialny jest sekretarz stanu ds. imigracji i emigracji w Ministerstwie Pracy,
41
Zasady funkcjonowania oraz regulamin forum zosta³y okreœlone w rozporz¹dzeniu
z 16 stycznia 2006 roku, REAL DECRETO 3/2006, de 16 de enero, por El que se regula la composición, competencias y régimen de funcionamiento del Foro para la integración social de los
inmigrantes (BOE).
42
Asilo en cifras, 2009.
97
przeznaczono w hiszpañskim bud¿ecie 299,9 miliona euro. Polityka ta jest
czêœci¹ Krajowego Programu Integracji Spo³ecznej (Plan Nacional para
la Inclusión Social – PNIS) na lata 2008–2010. W pierwszym rzêdzie PNIS
zak³ada przyznawanie subwencji oraz dotacji organizacjom publicznym odpowiedzialnym za integracjê spo³eczn¹ cudzoziemców oraz wybranym organizacjom pozarz¹dowym, krajowym i miêdzynarodowym. Zaliczono do nich
Czerwony Krzy¿ (la Cruz Roja), ACCEM (Asociación Comisión Católica
Española de Migración) oraz CEAR (Comisión Española de Ayuda al Refugiado).
W dniu 16 lutego 2007 roku Rada Ministrów zaaprobowa³a umowê przyjmuj¹c¹ Strategiczny Plan Obywatelstwa i Integracji na lata 2007–2010
(el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración). Ma on na celu zwiêkszenie
jednoœci spo³ecznej przez propagowanie polityk publicznych opartych na równoœci praw i obowi¹zków, równoœci szans, rozwoju poczucia przynale¿noœci
spo³ecznoœci imigranckiej do spo³eczeñstwa hiszpañskiego oraz szacunku dla
ró¿norodnoœci. Zak³ada dzia³ania nie tylko ze strony instytucji pañstwowych,
ale tak¿e ró¿nego rodzaju instytucji publicznych oraz spo³eczeñstwa obywatelskiego. Opiera siê na trzech g³ównych zasadach: równoœci, obywatelstwa
oraz wielokulturowoœci. Jako g³ówne cele plan stawia sobie:
• gwarancjê pe³nego zapewnienia praw obywatelskich, spo³ecznych, gospodarczych, kulturalnych i politycznych imigrantów;
• dostosowanie polityk publicznych, szczególnie w obszarze edukacji,
zatrudnienia, pomocy spo³ecznej, zdrowia i zamieszkania do potrzeb wynikaj¹cych z obecnoœci imigrantów;
• gwarancjê dostêpu do us³ug publicznych na warunkach takich, jak spo³ecznoœæ lokalna;
• ustanowienie systemu pomocy nowym imigrantom oraz tym, którzy ze
wzglêdu na szczególn¹ sytuacjê nie maj¹ dostêpu do us³ug zapewnianych
przez instytucje publiczne;
• zwiêkszenie wœród imigrantów œwiadomoœci oraz poszanowania dla wspólnych wartoœci Unii Europejskiej, praw i obowi¹zków mieszkañców Hiszpanii, jêzyków oficjalnych poszczególnych regionów kraju oraz norm
wspó³¿ycia spo³ecznego w spo³eczeñstwie hiszpañskim;
• walkê z ró¿nymi objawami dyskryminacji, rasizmu, ksenofobii, na wszystkich p³aszczyznach ¿ycia spo³ecznego, zarówno w sferze publicznej, jak
i prywatnej;
• propagowanie polityk i doœwiadczeñ wspó³pracy z pañstwami pochodzenia;
• wspomaganie zrozumienia ze strony spo³eczeñstwa hiszpañskiego zjawiska
migracji, poprawê wspó³pracy miêdzykulturowej, doceniaj¹c ró¿norodnoœæ
i upowszechniaj¹c wartoœæ tolerancji, oraz wsparcie utrzymania i œwiadomoœci
kultury pochodzenia imigrantów;
98
Alicja Gajewska
• zachêcaj¹ do przyjêcia polityk publicznych oraz œrodków ze strony ró¿nych
instytucji publicznych i spo³eczeñstwa obywatelskiego, które propaguj¹
integracje imigrantów i wspó³pracê w tym zakresie.
Na realizacjê programu przeznaczono kwotê ponad 2 miliardów euro,
z czego najwiêcej œrodków przeznaczono na rozwój edukacji, a w nastêpnej
kolejnoœci na dzia³ania dotycz¹ce przyjêcia imigrantów43.
Warto wspomnieæ o tym, ¿e do ww. planu do³¹czono jako za³¹cznik podstawowe, wspólne zasady integracji, zatwierdzone przez Radê Ministrów Sprawiedliwoœci i Spraw Wewnêtrznych w Brukseli z dnia 19 listopada 2004 roku,
w których podkreœlono, ¿e imigracja jest procesem trwa³ym.
Na kwestiê integracji osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹ maj¹ wp³yw
dodatkowe trzy czynniki wystêpuj¹ce w ostatnich latach: kryzys ekonomiczny, dotykaj¹cy w znacznie wiêkszym stopniu cudzoziemców ni¿ obywateli hiszpañskich, uchwalenie opisanej powy¿ej nowej ustawy o uchodŸstwie,
która wprowadzi³a ograniczenie praw przys³uguj¹cych osobom ubiegaj¹cym
siê o nadanie statusu uchodŸcy, oraz wprowadzenie zmian do ustawy o cudzoziemcach, tak¿e oznaczaj¹cych ograniczenia dotychczasowych praw44. Bezrobocie jest znacznie wy¿sze wœród cudzoziemców ni¿ wœród obywateli
hiszpañskich. W 2009 roku o 8,5% w stosunku do 2008 roku wzros³a stopa
bezrobocia wœród cudzoziemców, podczas gdy wœród obywateli Hiszpanii
– o 4,3%45.
Wa¿nym czynnikiem integracji jest tak¿e kwestia wyznania uchodŸców.
Integracja jest szczególnie utrudniona, jeœli s¹ oni wyznawcami religii kulturowo obcej w pañstwie pobytu. Z jednej zatem strony, religia mo¿e byæ
Ÿród³em przeœladowania i przyczyn¹, dla której dana osoba otrzyma ochronê
miêdzynarodow¹, z drugiej zaœ strony – mo¿e ona wp³yn¹æ negatywnie na proces integracji. Nale¿y dodaæ, ¿e ka¿da religia ma wiele odmian i stopieñ w jakim mo¿e ona stanowiæ ewentualn¹ przeszkodê w skutecznej integracji zale¿y
od indywidualnej sytuacji oraz od zasad religijnych, do przestrzegania których dana osoba przyk³ada szczególn¹ wagê. Na przyk³ad problematyczne jest
noszenie chust przez niektóre muzu³manki czy te¿ istniej¹cy w niektórych
spo³ecznoœciach niechêtny stosunek do pracy kobiety. Jednak¿e w pewnych
warunkach wyznawana religia mo¿e u³atwiaæ integracjê w danym pañstwie.
Dzieje siê tak, gdy w pañstwie pobytu istniej¹ instytucje religijne odpowiadaj¹ce pewnym wyznaniom. Najczêœciej zdarza siê to w pañstwach, w których
istnieje spora diaspora osób danej narodowoœci, z danego kraju lub
43
El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración, http://extranjeros.mtin.es/es/IntegracionRetorno/Plan_estrategico2011/pdf/PECI-2011-2014.pdf [dostêp 15.11.2011].
44
Comisión Española de Ayuda al Refugiado, La situación de las personas refugiadas en
España, El asilo en tiempos de crisis, Informe 2010, s. 120.
45
Ibidem, s. 148.
99
wyznaj¹cych okreœlon¹ religiê. W wielu wypadkach, oprócz pe³nienia swoich
zwyczajowych funkcji, œwiadcz¹ one pomoc przy znalezieniu pracy, mieszkania, nauce jêzyka kraju pobytu czy te¿ wszelkie inne us³ugi u³atwiaj¹ce adaptacjê oraz aklimatyzacjê w nowym miejscu.
Pomoc integracyjna jest œwiadczona uchodŸcom poprzez rozmaite programy integracyjne, zarówno przez instytucje pañstwowe, jak równie¿ organizacje pozarz¹dowe. Programy integracyjne s¹ doœæ zró¿nicowane i czêsto,
szczególnie te przygotowywane i realizowane przez organizacje pozarz¹dowe, staraj¹ siê odpowiadaæ realnym potrzebom beneficjentów. Sk³adaj¹ siê
na nie elementy o ró¿norodnym charakterze, pocz¹wszy od nauki jêzyka,
przez szkolenia konkretnych umiejêtnoœci (na przyk³ad prawo jazdy), a¿ po
tzw. szkolenia miêkkie – psychologiczne lub przygotowuj¹ce do wejœcia na
rynek pracy. Jednak¿e niezale¿nie od liczby realizowanych programów oraz
projektów, s¹ one niewystarczaj¹ce w stosunku do istniej¹cych potrzeb, i nie
zawsze efektywne. Zale¿y to od wielu czynników, w tym tak¿e od gotowoœci
uchodŸców do u³o¿enia sobie ¿ycia w nowym miejscu pobytu.
Do organizacji pozarz¹dowych realizuj¹cych programy integracyjne nale¿¹
miêdzy innymi Hiszpañski Czerwony Krzy¿ (Cruz Roja Española)46, Hiszpañska Komisja Pomocy UchodŸcom (Comisión Española de Ayuda al Refugiado – CEAR)47, Stowarzyszenie Katolicka Hiszpañska Komisja Migracji
(Asociación Comisión Católica Española de Migración – ACCEM)48 oraz
Pomoc Miêdzynarodowa (Rescate Internacional)49.
Hiszpañska Komisja Pomocy UchodŸcom (CEAR) jest organizacj¹
pozarz¹dow¹ utworzon¹ w 1979 roku. Jej statutowym celem jest wspólna
praca wraz z obywatelami Hiszpanii w celu obrony prawa do azylu. Realizowane programy maj¹ na celu przyczynienie siê do procesu integracji przez
dostarczenie informacji, pomoc w znalezieniu pracy, mieszkania. Program
pomocy spo³ecznej sk³ada siê z trzech czêœci: dostarczania informacji, interwencji spo³ecznej, maj¹cej na celu usprawnienie procesu integracji
w spo³eczeñstwie, oraz pomocy w znalezieniu zakwaterowania. Jednym
z g³ównych programów jest pomoc w wynajêciu mieszkania zapewniaj¹cego
godne warunki ¿ycia. Pracownicy CEAR pomagaj¹ ponadto w kontaktach
z w³aœcicielami nieruchomoœci, informuj¹ o prawach i obowi¹zkach wynikaj¹cych ze stosunku najmu. Dodatkowo udzielaj¹ pomocy prawnej osobom
ubiegaj¹cym siê o nadanie statusu uchodŸcy lub objêtym ju¿ ochron¹ miêdzynarodow¹. Wa¿n¹ czêœci¹ integracji jest tak¿e pomoc w znalezieniu pracy
i analiza rynku pracy. W tym zakresie jest realizowanych kilka programów,
46
47
48
49
www.cruzroja.es
www.cear.es
www.accem.es
www.ongrescate.es
100
Alicja Gajewska
np. sieæ Ariadna, która skupia dzia³ania maj¹ce na celu w sposób holistyczny
odpowiedzieæ na specyficzne problemy zwi¹zane z integracj¹ na rynku pracy,
z jakimi spotykaj¹ siê osoby ubiegaj¹ce siê o ochronê miêdzynarodow¹ lub ni¹
objête. W jego ramach organizowane s¹ szkolenia i kursy zawodowe oraz
spo³eczne, doradztwo zawodowe, poszukiwanie og³oszeñ o pracê i informacje
o mo¿liwoœci samozatrudnienia50. Oprócz tego, udzielana jest ca³oœciowa
pomoc prawna, psychologiczna oraz spo³eczna. Na wyró¿nienie zas³uguje
program tzw. pomocy nag³ej, udzielanej osobom przybywaj¹cym do Hiszpanii przez wybrze¿e. Odbywa siê ona w 7 przedstawicielstwach CEAR (Alicante, Barcelona, Cullera, Madryt, Malaga, Sewilla i Walencja) oraz trwa
przez okres 14 dni. W tym czasie zapewnia siê przede wszystkim informacjê
o sytuacji prawnej i spo³ecznej, wskazuj¹c istniej¹ce mo¿liwoœci dzia³ania, jak
równie¿ umo¿liwia siê kontakt z osobami, które przekraczaj¹cy granicê zna
ju¿ w kraju docelowym.
Rescate jest organizacj¹ za³o¿on¹ w 1960 roku, dzia³aj¹c¹ na rzecz uchodŸców oraz osób przesiedlonych wewnêtrznie. Realizuje, w ramach dzia³ania
nakierowanego na pomoc spo³eczn¹, programy maj¹ce na celu pomoc osobom
ubiegaj¹cym siê o objêcie ochron¹ miêdzynarodow¹ lub ju¿ objêtych tak¹
ochron¹. Warto zwróciæ uwagê na projekt nakierowany na mediacjê konfliktów powsta³ych w rodzinie oraz konfliktów na tle integracji, a tak¿e pomoc
w dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia.
Stowarzyszenie Katolicka Hiszpañska Komisja Migracji (Asociación
Comisión Católica Española de Migración – ACCEM) jest organizacj¹
pozarz¹dow¹ zarejestrowan¹ w 1991 roku. Realizuje programy nakierowane
na integracjê cudzoziemców, o charakterze ogólnokrajowym (np. dobrowolne
powroty do kraju pochodzenia, udzielanie informacji i pomocy prawnej) oraz
lokalnym (np. mediacja miêdzykulturowa: Ecija, Melilla, Rinconada); oœrodek dzienny Somos de colores dla dzieci, w ramach którego pracuje siê tak¿e
z rodzicami; programy wsparcia dla kobiet znajduj¹cych siê w sytuacji zagro¿enia wykluczeniem spo³ecznym (Malaga), dla ma³oletnich pozbawionych
opieki (Kadyks) oraz centra pomocy tymczasowej (Centro de Acogida
Temporal para Inmigrantes – CATI) w Oviedo, Albacete, Salamance, Valladolid, Salt, Sewilli; szkolenia dotycz¹ce ró¿norodnej tematyki, np. opieki nad
niemowlêtami, znajomoœci komputera, jêzykowe, równoœci mê¿czyzn i kobiet. Du¿¹ uwagê zwraca siê tak¿e na wprowadzenie na rynek pracy – funkcjonuj¹ biura udzielaj¹ce informacji na temat rynku pracy oraz udzielaj¹ce
pomocy w znalezieniu zatrudnienia.
50
W projekcie tym uczestnicz¹ ACCEM, CEAR, Hiszpañski Czerwony Krzy¿ oraz Centra
Pomocy UchodŸcom Alcobendas, Vallecas (Madryt), Mislata (Walencja) oraz Sewilla, podlegaj¹ce Ministerstwu Pracy i Imigracji, www.redariadna.org.
101
Hiszpañski Czerwony Krzy¿ (Cruz Roja Española) w ramach swojej
wszechstronnej dzia³alnoœci w zakresie pomocy spo³ecznej realizuje tak¿e
program pomocy imigrantom, maj¹cy na celu wspomo¿enie integracji przez
organizacjê kursów jêzykowych, dzia³añ o charakterze edukacyjno-kulturalnym, szkoleñ z zakresu kompetencji spo³ecznych, szkoleñ zawodowych,
zapewnienie pomocy psychologicznej oraz pomocy przy poszukiwaniu mieszkania.
Programy oferowane przez te instytucje obejmuj¹ szeroki zakres dzia³alnoœci: pocz¹wszy od pomocy prawnej podczas procedury o nadanie statusu
uchodŸcy, a¿ do pomocy po zakoñczeniu procedury oraz mo¿liwoœæ dobrowolnego powrotu do kraju pochodzenia.
Podsumowanie
W Hiszpanii oraz w Polsce zmniejsza siê liczba osób, które otrzymuj¹ status
uchodŸcy, ochronê uzupe³niaj¹c¹ lub zgodê na pobyt tolerowany. Ponadto
ochrona uzupe³niaj¹ca bywa nadu¿ywana i wykorzystywana w celu ograniczenia udzielania statusu uchodŸcy. Wprowadzono programy integracyjne dla
osób objêtych ochron¹ uzupe³niaj¹c¹, podczas gdy poprzednio realizowane
przez pañstwo dotyczy³y tylko tych, którzy otrzymali status uchodŸcy. Ich
liczba jest znacznie mniejsza ni¿ osób otrzymuj¹cych inn¹ formê ochrony miêdzynarodowej. Rozszerzenie programów integracyjnych na osoby, którym
przyznano ochronê uzupe³niaj¹c¹, nale¿y oceniæ pozytywnie, pozwala
bowiem na objêcie integracj¹ znacznie wiêkszej liczby zainteresowanych.
W obecnej sytuacji coraz wiêksz¹ wagê przywi¹zuje siê do dzia³añ – w trakcie trwania postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy – maj¹cych u³atwiæ integracjê po otrzymaniu decyzji o otrzymaniu jednej z form ochrony
miêdzynarodowej.
Otrzymanie decyzji pozytywnej, przyznaj¹cej pewn¹ formê ochrony, traktuje siê jako wa¿ny krok, ale wówczas osoby objête ochron¹ miêdzynarodow¹
staj¹ przed kolejnym wyzwaniem: jak prze¿yæ w nowym kraju, pe³nym nieznanych im zasad i obowi¹zków, nie znaj¹c jêzyka, nie posiadaj¹c umiejêtnoœci po¿¹danych na rynku pracy. Pracuj¹ w sektorze najni¿ej op³acanych us³ug,
przewa¿nie w szarej strefie, napotykaj¹ problemy na ka¿dym najmniejszym
etapie nowego ¿ycia: z wynajmem mieszkania, znalezieniem legalnej pracy,
adaptacj¹ w nowym œrodowisku, musz¹ pokonywaæ stereotypy i uprzedzenia.
Brak pe³nego respektowania praw i zasad cudzoziemców prowadzi ostatecznie do ich izolacji i braku integracji ze spo³eczeñstwem w kraju docelowym
oraz pozbawia ich mo¿liwoœci kontynuowania w³asnych tradycji i zwyczajów,
chocia¿by w najprostszych formach.
102
Alicja Gajewska
UchodŸcy nie s¹ jednolit¹ mas¹ – pochodz¹ z ró¿nych krajów, ich historie
i przyczyny wyjazdu s¹ odmienne, maj¹ odmienny kapita³ spo³eczny oraz kulturowy. Niektórym grupom ³atwiej jest zaadaptowaæ siê w nowym œrodowisku, szczególnie, jeœli maj¹ wsparcie w innych cz³onkach swojej grupy
narodowej, ju¿ od dawna osiad³ej w kraju docelowym. Innym grupom jest
o wiele trudniej, ze wzglêdu na brak tradycji emigracyjnych, odmienne pojmowanie pañstwa prawa i zasad demokracji. Z tego wzglêdu programy integracyjne musz¹ zostaæ dostosowane do specyfiki grupy docelowej, powinny
uwzglêdniaæ tradycje kulturowe, zwyczaje oraz religiê. Chyba ¿aden kraj nie
znalaz³ jeszcze pomys³u na sukces integracji. Przymusowa integracja prowadzi do konfliktów i niechêci do spo³eczeñstwa. Ale brak integracji oraz niezapoznanie siê osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹ z kultur¹ prawn¹
i tradycjami spo³eczeñstwa przyjmuj¹cego tak¿e prowadzi do konfliktów
i odrzucenia wartoœci pañstwa pobytu. Nie ma idealnego modelu integracji, s¹
jednak programy ukierunkowane na umo¿liwienie integracji w jak najszerszym zakresie, w wymiarze kulturowym, spo³ecznym oraz prawnym. Programy integracyjne s¹ wraz z up³ywem czasu ulepszane na podstawie
nabytego doœwiadczenia oraz koniecznoœci dostosowania siê do zmieniaj¹cych siê warunków. Jak zaznaczono wczeœniej, zwiêksza siê liczba i zakres
pomocy udzielanej uchodŸcom, powstaj¹ nowe programy integracyjne, rz¹dy
przeznaczaj¹ coraz wiêcej pieniêdzy na udzielan¹ pomoc, ale, jak siê okazuje,
to nie wystarcza. Nale¿y jednak przyznaæ, ¿e nigdy nie bêdzie mo¿liwe
osi¹gniêcie 100% skutecznoœci przy integracji cudzoziemców, choæ podejmowane wysi³ki pozwalaj¹ na u³atwienie wiêkszej liczbie osób startu w nowym
miejscu. Rezultatem podejmowanych wysi³ków powinno byæ stworzenie realnych mo¿liwoœci integracji w kraju pobytu oraz przekazanie umiejêtnoœci
samodzielnego funkcjonowania. W³aœciwie przeprowadzona integracja ³agodzi bowiem nastroje spo³eczne wœród cudzoziemców oraz wp³ywa na rozwój
gospodarczy i spo³eczny danego pañstwa.
Alicja Gajewska
Znaczenie informacji o kraju pochodzenia
w postêpowaniu o nadanie statusu uchodŸcy
Postêpowanie o nadanie statusu uchodŸcy jest postêpowaniem administracyjnym, ale o specyficznym charakterze, co wynika z charakteru sk³adanych
wniosków, trudnoœci dowodowych oraz materii, której dotyczy – przyznania
lub odmowy nadania statusu. Tok postêpowania regulowany jest przez przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2006 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa o ochronie)1 oraz
kodeksu postêpowania administracyjnego (dalej: k.p.a.)2. Zatem znajduj¹ tutaj
zastosowanie zasady ogólne postêpowania administracyjnego, miêdzy innymi
reguluj¹ce przeprowadzanie i ocenê dowodów, które wyznaczaj¹ granice
decyzyjne organów oraz uznania administracyjnego.
W niniejszym opracowaniu przedstawione zostan¹ w pierwszej kolejnoœci
ogólne zasady postêpowania administracyjnego, nastêpnie zasady przeprowadzania i oceny dowodów w postêpowaniu uchodŸczym, w tym tak¿e rola
organu administracyjnego w zakresie przeprowadzania dowodów, œrodki
dowodowe wystêpuj¹ce w postêpowaniu uchodŸczym oraz funkcja pe³niona
przez informacjê o kraju pochodzenia, a tak¿e kryteria oceny uzyskanych
informacji.
Art. 1A konwencji genewskiej dotycz¹cej statusu uchodŸców (dalej:
konwencja genewska)3 zawiera definicjê uchodŸcy. Poszczególne elementy
definicji s¹ jednak pojêciami nieostrymi, wymagaj¹ doprecyzowania, w du1
Dz.U. z 2006 r., Nr 234 poz. 1695.
Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071.
3
Konwencja dotycz¹ca statusu uchodŸców – por. Oœwiadczenie rz¹dowe z dnia 26 listopada 1991 r. w sprawie przyst¹pienia przez Rzeczpospolit¹ Polsk¹ do Konwencji dotycz¹cej
statusu uchodŸców, sporz¹dzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 119,
poz. 515 i 516).
2
104
Alicja Gajewska
¿ym stopniu przez orzecznictwo. Wiêkszoœæ jej elementów ma charakter
ocenny i ich rozumienie zale¿y, miêdzy innymi, od interpretacji organów
w postêpowaniu uchodŸczym. Od momentu przyjêcia konwencji genewskiej
w prawie miêdzynarodowym wykszta³ci³y siê pewne regu³y oraz sposób
wyk³adni czêœci sk³adowych pojêcia uchodŸcy. Równie¿ w aktach prawnych
tworzy siê ramy dokonywania interpretacji pojêæ, co ma na celu ujednolicenie
stosowania prawa w tym zakresie. S¹dy krajowe i organy administracyjne
odpowiedzialne za wydawanie decyzji w przedmiocie statusu uchodŸcy
powinny siêgaæ do orzecznictwa innych s¹dów, zarówno krajowych, jak i miêdzynarodowych. Pojêcia, takie jak: uzasadniona obawa, przeœladowanie,
okreœlona grupa spo³eczna czy te¿ zwi¹zek przyczynowy miêdzy przeœladowaniem oraz podstaw¹ przeœladowania, maj¹ – co wynika z charakteru miêdzynarodowego prawa uchodŸczego, w którym wymagane jest zachowanie
pewnej elastycznoœci przy jego wdra¿aniu – charakter ocenny, a ich interpretacja mo¿e zmieniaæ siê wraz ze zmianami w miêdzynarodowym prawie praw
cz³owieka oraz zwiêkszeniem standardów ochrony praw i wolnoœci jednostki.
Niezmiernie wa¿ne zatem dla przyznania statusu uchodŸcy jest wyjaœnienie
wszelkich okolicznoœci sprawy, ustalenie stanu faktycznego oraz póŸniejsze
dokonanie subsumcji (czyli procesu kwalifikacji prawnej) stanu faktycznego
pod obowi¹zuj¹cy stan prawny.
Ogólne zasady postêpowania administracyjnego
Podstawow¹ i nadrzêdn¹ zasad¹ postêpowania administracyjnego jest
zasada praworz¹dnoœci, wyra¿ona w art. 7 k.p.a., zgodnie z któr¹ wszystkie
decyzje organu powinny mieæ podstawê prawn¹ i w swej treœci uwzglêdniaæ
obowi¹zuj¹ce normy prawne4. Zasada praworz¹dnoœci mo¿e byæ rozpatrywana zarówno na p³aszczyŸnie materialnej, jak i formalnej: Organ w toku
postêpowania przed wydaniem decyzji ma obowi¹zek dok³adnie wyjaœniæ stan
faktyczny, przestrzegaæ przepisów procesowych oraz prawid³owo stosowaæ
przepisy prawa materialnego z uwzglêdnieniem szczególnie zasady bezstronnoœci w swoim postêpowaniu, w tym uwzglêdniania okolicznoœci korzystnych
dla strony. Ponadto nale¿y mieæ na wzglêdzie, ¿e organ nie powinien rozstrzygaæ na niekorzyœæ strony wszelkich niejasnoœci czy te¿ w¹tpliwoœci dotycz¹cych oceny stanu faktycznego. Oznacza to, ¿e pañstwo w procesie
stosowania prawa nie mo¿e poprzestaæ na niezbêdnym minimum, jakim jest
realizacja praworz¹dnoœci formalnej, czyli dzia³anie organów pañstwa zgod4
P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady ogólne Kodeksu postêpowania administracyjnego
w orzecznictwie s¹dów administracyjnych, Olsztyn 2009, s. 28.
Znaczenie informacji o kraju pochodzenia w postêpowaniu...
105
nie z nakazem legalnoœci i przestrzegania prawa. Konieczna jest bowiem równie¿ realizacja praworz¹dnoœci materialnej, dotycz¹cej w najszerszym ujêciu
treœci prawa5.
Jedn¹ z najwa¿niejszych zasad postêpowania administracyjnego jest tak¿e
zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z ni¹ organ administracyjny powinien
d¹¿yæ do pe³nego ustalenia okolicznoœci sprawy, stanu faktycznego odzwierciedlaj¹cego rzeczywistoœæ, wykorzystuj¹c wszelkie mo¿liwe œrodki dowodowe. Wyp³ywaj¹ z niej poszczególne wskazania dla organu przy
dokonywaniu oceny wniosku z³o¿onego przez dan¹ osobê. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem: udowodnienie ka¿dego faktu maj¹cego znaczenie prawne mo¿e nast¹piæ za pomoc¹ wszelkich legalnych dowodów6. Organy
administracji publicznej podejmuj¹ wszelkie kroki niezbêdne do dok³adnego
wyjaœnienia stanu faktycznego oraz do za³atwienia sprawy7 i uzyskania w toku
postêpowania takiego materia³u dowodowego i takiego obrazu stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistoœci¹8.
Ma to szczególne znaczenie w postêpowaniu o nadanie statusu uchodŸcy
ze wzglêdu na jego specyficzny charakter. W wiêkszoœci wypadków istnieje niewiele dowodów bezpoœrednio wskazuj¹cych na mo¿liwoœæ istnienia uzasadnionej obawy przed przeœladowaniem w konkretnej sytuacji. Ciê¿ar
dowodu nie znajduje siê w ca³oœci na wnioskodawcy, ale w du¿ym stopniu inicjatywa dowodowa nale¿y do organu. Z tych wzglêdów konieczne jest wyczerpanie wszelkich œrodków dowodowych w celu ustalenia, czy okolicznoœci
podane przez stronê znajduj¹ potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, oraz jakie dowody nale¿y przeprowadziæ w celu stwierdzenia, czy
w danej sprawie mo¿liwe jest przyznanie statusu uchodŸcy, czy te¿ nie. Kwestie dowodowe zostan¹ omówione w dalszych czêœciach opracowania.
Wydanie decyzji o odmowie lub nadaniu statusu uchodŸcy mieœci siê
w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza
swobody w podejmowaniu decyzji i kierowania siê tylko regu³ami wyznaczonymi przez organ, ale wymaga przestrzegania przepisów prawa oraz stosowania obowi¹zuj¹cych zasad postêpowania administracyjnego. Wskazuje siê, i¿:
w przeciwieñstwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest mo¿liwoœci¹ wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawid³owego orzeczenia
w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny zobowi¹zany
5
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2005 roku, VII SA/Wa 960/2005, LexPolonica nr 1897436.
6
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2008 roku, IV SA/Po 561/2007, LexPolonica
nr 2002792.
7
Wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lutego 2009 roku, II SA/Ke 17/2009, LexPolonica
nr 2043610.
8
Wyrok NSA – Oœrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 29 paŸdziernika 1997 roku,
I SA/Lu 1084/96, LexPolonica nr 341558.
106
Alicja Gajewska
jest szczegó³owo zbadaæ stan faktyczny i utrwaliæ w aktach wyniki badania.
Obowi¹zki organu administracyjnego w zakresie postêpowania dowodowego
s¹ nawet wiêksze ni¿ przy ustawowym skrêpowaniu, gdy¿ w poszukiwaniu
materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej
zbadaæ stan faktyczny, w wymiarze wychodz¹cym poza okolicznoœci typowe
w sytuacjach zwi¹zania, maj¹c na uwadze szczególn¹ rolê w decyzji uznaniowej jej zgodnoœci z interesem spo³ecznym i s³usznym interesem obywatela
z art. 7 k.p.a. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegaj¹ takie kwestie, jak wyjaœnienie i wziêcie pod uwagê wszystkich istotnych okolicznoœci
sprawy, czy ustalony stan faktyczny zosta³ oceniony zgodnie z przepisami
prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodnoœci z wynikami postêpowania dowodowego9. Organ administracji publicznej powinien
zatem wnikliwie uzasadniæ wybór jednego z przyjêtych rozwi¹zañ i wskazaæ,
dlaczego nie wybra³ drugiego10. Ponadto organ pañstwowy dzia³aj¹c w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygniêcie i zdecyduje
w jakim zakresie uczyni u¿ytek ze swych uprawnieñ, ma obowi¹zek: wyjaœniæ
wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wys³uchuj¹c strony
w trakcie postêpowania, a przed wydaniem decyzji (artyku³y 7, 10 § 1 oraz
art. 77 k.p.a.); rozpatrzyæ stan faktyczny w œwietle wszystkich przepisów
prawa materialnego mog¹cych mieæ zastosowanie w sprawie. […] Decyzje
uznaniowe wymagaj¹ równie¿ wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107
§ 3 k.p.a.)11.
W postêpowaniu o nadanie statusu uchodŸcy wa¿ne jest tak¿e uwzglêdnienie zakazu rozstrzygania w¹tpliwoœci na niekorzyœæ strony. Wprawdzie
zasada ta nie zosta³a w sposób bezpoœredni i wyrazisty sformu³owana w przepisach administracyjnych, jednak¿e mo¿e ona zostaæ wyprowadzona z zasady
prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udzia³u strony w postêpowaniu
administracyjnym. Oœwiadczenia sk³adane przez stronê oraz przedstawiane
przez ni¹ dokumenty korzystaj¹ z domniemania prawdziwoœci, je¿eli nie s¹
sprzeczne z innymi dowodami lub faktami znanymi organowi12. Ma to szczególne znaczenie, jeœli nie wszystkie fakty podane przez wnioskodawcê we
wniosku o nadanie statusu uchodŸcy lub podczas przes³uchania statusowego
(albo wiêkszoœæ z nich) nie zostan¹ zweryfikowane w niezbity sposób lub te¿
nie jest mo¿liwe uzyskanie ¿adnych informacji potwierdzaj¹cych twierdzenia
wnioskodawców.
9
Wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 roku, III SA 7900/1998.
w orzecznictwie s¹dów administracyjnych, op. cit., s. 77.
11
Wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 roku, II SA 883/82, LexPolonica nr 296970.
12
P. Przybysz, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006,
s. 192.
10
107
W tym ujêciu nale¿y zwróciæ uwagê na kwestiê braku znalezienia
potwierdzenia okolicznoœci podanych przez wnioskodawcê w ogólnie
dostêpnych Ÿród³ach informacji o kraju pochodzenia. W uzasadnieniach
wielu decyzji, zarówno szef Urzêdu ds. Cudzoziemców, jak i Rada
ds. UchodŸców podkreœla³y, ¿e skoro nie znaleziono potwierdzenia faktów
i okolicznoœci podanych przez wnioskodawcê w Internecie oraz w innych
dostêpnych Ÿród³ach, info rmacje te s¹ nieprawdziwe. Takie twierdzenie
jest jednak sprzeczne ze wskazan¹ powy¿ej zasad¹ zakazu rozstrzy gania
w¹tpliwoœci na niekorzyœæ strony oraz zasad¹ prawdy obiektywnej. Brak
jest ponadto racjonalnego uzasadnienia dla takiego stanowiska. Nie wszystkie informacje, zw³aszcza bardzo szczegó³owe dane dotycz¹ce zdarzeñ
w ramach konfliktu zbrojnego, dowódców poszczególnych oddzia³ów
zbrojnych oraz bitew i potyczek, a tak¿e zasadzek, bêd¹ umieszczane
w Internecie lub innych publikacjach. Wprawdzie Internet jest ogromnym
Ÿród³em informacji i zawiera wiele danych pomocnych przy sprawdzeniu dat
czy faktów, jednak¿e w wielu wypadkach pewnych informacji nie mo¿na
w nim znaleŸæ. Dotyczy to miêdzy innymi danych bardzo szczegó³owych,
czy te¿ zdarzeñ nieuznanych za wystarczaj¹co wa¿ne lub donios³e do umieszczenia w wiadomoœciach, kiedy brak by³o osób mog¹cych je zrelacjonowaæ.
Dlatego te¿ brak potwierdzenia danej informacji nie œwiadczy, ¿e podana
okolicznoœæ jest nieprawdziwa, a tym samym, ¿e wyjaœnienia wnioskodawcy
s¹ niewiarygodne.
Wa¿n¹ zasad¹ jest obowi¹zek wyjaœniania zasadnoœci przes³anek, którymi
organ kieruje siê przy za³atwianiu sprawy i wydawaniu decyzji (art. 11
k.p.a.), czyli w tym wypadku wskazania przes³anek uznania danej osoby za
ucho dŸcê oraz ich interpretacji, a tak¿e przy czyn ewentualnej odmowy
nadania statusu ucho dŸcy. Uzasadnienie, którego elementy s¹ wskazane
w art. 107 k.p.a., w tak wa¿nych sprawach, dotycz¹cych istotnych praw
uchodŸców, musi byæ sporz¹dzone rzetelnie, dok³adnie oraz przedstawiaæ
szczegó³owo, na jakich dowodach opar³ siê organ, wydaj¹c decyzjê okreœlonej treœci. Nie mo¿e ono byæ ogólnikowe i nie powinno zawieraæ tylko pewnych
ogólnych zasad oraz regu³, ale powinna w nim zostaæ zawarta subsumpcja
stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie pod obowi¹zuj¹cy stan prawny. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawid³owoœci rozstrzygniêcia. Uzasadnienie decyzji powinno byæ skonstruowane w sposób
umo¿liwiaj¹cy realizacjê zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Równoczeœnie powinno umo¿liwiæ organowi nadzoru oraz s¹dowi administracyjnemu sprawdzenie prawid³owoœci toku rozumowania organu
wydaj¹cego decyzjê oraz motywów rozstrzygniêcia, co ma istotne znaczenie
zw³aszcza przy ocenie prawid³owoœci decyzji o charakterze uznaniowym.
Brak w³aœciwego uzasadnienia takiej decyzji uniemo¿liwia bowiem ustale-
108
Alicja Gajewska
nie, czy organ nie przekroczy³ granic przyznanego mu uznania administracyjnego13.
Uzasadnienie decyzji koñcowej odmawiaj¹cej nadania statusu uchodŸcy
(w wypadku nadania statusu uchodŸcy, zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a., organ
mo¿e zaniechaæ sporz¹dzenia uzasadnienia) powinno zawieraæ przytoczenie
okolicznoœci podanych przez wnioskodawcê w z³o¿onym przez niego wniosku, podanych w toku przes³uchania statusowego, a tak¿e innych dowodów
dostarczonych przez niego (np. ró¿nego rodzaju dokumenty urzêdowe, dokumentacja lekarska, oœwiadczenia osób trzecich) oraz omówienie zeznañ osób
przes³uchanych w charakterze œwiadków. Dowody podlegaj¹ce ocenie wskazane zosta³y tak¿e w art. 4 (3) dyrektywy kwalifikacyjnej:
3. Ocena wniosku o udzielenie miêdzynarodowej ochrony powinna byæ przeprowadzana indywidualnie i obejmuje wziêcie pod uwagê:
a) wszystkich odpowiednich faktów, odnosz¹cych siê do pañstwa pochodzenia
w czasie podejmowania decyzji w sprawie wniosku, w tym równie¿ ustaw i rozporz¹dzeñ pañstwa pochodzenia oraz sposobów, w jaki s¹ one wykonywane;
b) odpowiednich oœwiadczeñ i dokumentacji przedstawionych przez wnioskodawcê, zawieraj¹cych informacje, czy wnioskodawca by³ lub mo¿e byæ przeœladowany lub doznawaæ powa¿nej krzywdy;
c) indywidualnej sytuacji i uwarunkowañ osobistych wnioskodawcy obejmuj¹cych takie czynniki, jak pochodzenie, p³eæ i wiek – w celu dokonania oceny, czy, na
podstawie osobistych uwarunkowañ wnioskodawcy, dzia³ania, których doœwiadczy³ lub na które móg³ byæ nara¿ony, mog³y stanowiæ przeœladowania lub powa¿n¹
krzywdê;
d) czy dzia³ania wnioskodawcy od chwili opuszczenia pañstwa pochodzenia by³y
prowadzone wy³¹cznie lub w g³ównym stopniu w kierunku stworzenia koniecznych warunków do wnioskowania o uzyskanie miêdzynarodowej ochrony – w celu
dokonania oceny, czy taka dzia³alnoœæ narazi wnioskodawcê na przeœladowania
lub powa¿n¹ krzywdê, jeœli powróci do kraju pochodzenia;
e) czy wnioskodawca móg³by wykorzystaæ ochronê innego pañstwa, w którym
móg³ uzyskaæ obywatelstwo.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., konieczne jest zawarcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania faktów, które organ uzna³ za udowodnione, dowodów, na których siê opar³, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom
odmówi³ wiarygodnoœci i mocy dowodowej, zaœ uzasadnienie prawne – wyjaœnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem,
odnosz¹c to do postêpowania uchodŸczego, konieczne jest wskazanie,
13
P. Przybysz, Kodeks postêpowania administracyjnego, op. cit., s. 242; Wyrok NSA OZ
w Katowicach z dnia 23 paŸdziernika 1998 roku, I SA/Ka 225/97 – „Biul. Skarb.” 1999, nr 1,
poz. 20; wyrok NSA z 8 wrzeœnia 1998 roku, IV SA 893/97- LEX nr 45905; wyrok NSA
z 28 lipca 1995 roku, III SA 1329/94, „Wokanda” 1996, nr 3, s. 28.
109
w jakim zakresie s¹d uznaje wyjaœnienia wnioskodawcy oraz zeznania œwiadków za wiarygodne, a w jakim zakresie i z jakich powodów odmawia im przyznania mocy dowodowej. Równie¿ konieczne jest przywo³anie wszelkich
informacji uzyskanych z inicjatywy dowodowej organu, szczególnie informacji o krajach pochodzenia, ze wskazaniem, jakie informacje i na jaki temat
zosta³y zebrane, omówienie ich Ÿróde³, wskazanie ich mocy dowodowej.
Jeœli potwierdzaj¹ one okolicznoœci podane przez stronê, a organ odmawia
ich uwzglêdnienia, musi wskazaæ, z jakich powodów odmówi³ uznania ich
za wiarygodne. Jeœli s¹ one sprzeczne z wyjaœnieniami strony, musi wskazaæ,
dlaczego przydaje im moc dowodow¹, a odmawia wiarygodnoœci wyjaœnieniom wnioskodawcy. Ze wzglêdu na bardzo delikatn¹ materiê, jakiej dotyczy postêpowanie uchodŸcze, którego wynik ma istotne znaczenie dla
wnioskodawcy, konieczne jest bardzo szczegó³owe i skrupulatne uzasadnienie
w tym zakresie. Nie jest mo¿liwe poprzestanie na ogólnych sformu³owaniach, ¿e zebrane informacje o kraju pochodzenia nie potwierdzaj¹ twierdzeñ wnioskodawcy. Wymagane jest odniesienie siê do ka¿dego dowodu
przeprowadzonego w toku postêpowania. W wypadku braku znalezienia
okreœlonych informacji w dostêpnych Ÿród³ach organ musi wskazaæ, dlaczego uznaje taki brak za przemawiaj¹cy przeciwko uwzglêdnieniu wniosku.
W jednym z orzeczeñ s¹d okreœli³, ¿e: Rol¹ organu administracji jest d¹¿yæ
do uzyskania najszerszych, mo¿liwych informacji pozwalaj¹cych na zgodne
z prawem rozstrzygniêcie wniosku strony. Uznanie za niewiarygodne oœwiadczenia skar¿¹cego bez wnikliwszego sprawdzenia zawartych w nich informacji
stanowi o nienale¿ytym wyjaœnieniu sprawy. Ocena materia³u dowodowego
zebranego w sprawie musi odpowiadaæ zasadom logiki i doœwiadczenia ¿yciowego. Stwierdzenie, i¿ dowód w postaci oœwiadczeñ strony jest sam w sposobie
niewiarygodny przeczy wskazanym zasadom. Zeznania strony stanowi¹
bowiem jeden z rodzajów dowodu, który mo¿e stanowiæ podstawê uznania jej
¿¹dania za s³uszne14.
Ponadto nale¿y przedstawiæ stan prawny oraz interpretacjê pojêæ, których
stosowanie wywo³uje rozbie¿noœci w orzecznictwie, a tak¿e podstawy przyjêcia przez organ okreœlonej linii orzeczniczej. Dopiero takie, pe³ne
uzasadnienie decyzji jest w³aœciwe i zgodne z zasadami postêpowania administracyjnego.
Szczególnie dotyczy to, wspomnianych ju¿ wczeœniej, oœwiadczeñ z³o¿onych w toku postêpowania przez osoby trzecie. Niezgodne z prawem jest
uznanie danego dowodu za niewiarygodny tylko dlatego, ¿e organ tak uwa¿a.
Ka¿da ocena dowodu musi byæ uzasadniona. Dowody s¹ oceniane zgodnie
z pewnymi zasadami i tych zasad nie mo¿na pomin¹æ ani uchyliæ. Brak
14
Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2009 roku, IV SA/Gl 573/2008, LexPolonica nr 2033792.
110
Alicja Gajewska
odpowiedniego uzasadnienia oceny dowodów dokonanej przez organ
wskazuje, ¿e decyzja nie zosta³a podjêta rzetelnie i z uwzglêdnieniem
obowi¹zuj¹cych zasad postêpowania. Nie mo¿na z b³ahych powodów zlekcewa¿yæ ¿adnego dokumentu przedstawionego przez stronê. Nieuwzglêdnienie
wszystkich dokumentów przed³o¿onych przez stronê na etapie postêpowania
administracyjnego, aby w rezultacie zgromadziæ i rozpatrzyæ ca³y materia³
dowodowy, a nastêpnie poddaæ go ocenie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
oraz art. 107 § 3 k.p.a.15. Dopiero pe³na analiza materia³u dowodowego, w tym
informacji o krajach pochodzenia w zestawieniu z twierdzeniami strony,
pozwoli na stworzenie pe³nego obrazu, który powinien stanowiæ dla organu
podstawê podjêcia decyzji.
Niestety, zasady te s¹ niespe³nione w wypadku wiêkszoœci decyzji wydawanych przez Urz¹d ds. Cudzoziemców oraz Radê ds. UchodŸców. Dotyczy to
tak¿e braku uwzglêdnienia informacji o kraju pochodzenia oraz w³aœciwej ich
oceny, a tak¿e oceny braku uzyskania danej informacji16.
Koniecznoœæ szczegó³owego uzasadniania swoich decyzji oraz przedstawienia motywów ich wydania wynika równie¿ z zasady pog³êbiania zaufania
obywateli do organów pañstwa oraz œwiadomoœci i kultury prawnej, zawartej
w art. 8 k.p.a. zasady, która uznawana jest za klamrê spinaj¹c¹ ca³oœæ ogólnych
zasad postêpowania. Wyjaœnienie motywów decyzji oraz przes³anek, którymi
kierowano siê przy jej wydaniu, umo¿liwia stronie zapoznanie siê z ni¹ oraz
zrozumienie wydanego rozstrzygniêcia, a tak¿e pozwala na skontrolowanie
przyjêtego przez organ modelu postêpowania.
Zasada pog³êbiania zaufania obywateli do pañstwa zak³ada równie¿, ¿e organy
administracyjne przy podejmowaniu decyzji kieruj¹ siê przepisami prawa oraz
przy tym samym stanie faktycznym i prawnym podejmuj¹ analogiczne decyzje. Oznacza to, ¿e w ka¿dej sprawie interpretacja przepisów prawnych
powinna byæ jednoznaczna, a ocena tego samego stanu faktycznego i dowodów
spójna. Postêpuj¹c odmiennie, organ nara¿a siê na zarzut naruszenia prawa:
Zmiennoœæ rozstrzygniêæ podejmowanych przez organy administracji pañstwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym
i prawnym – od negatywnego poprzez pozytywne do znów negatywnego dla
skar¿¹cego – narusza wynikaj¹c¹ z art. 8 k.p.a. zasadê postêpowania17. Z tych
15
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 roku, VI SA/Wa 1360/2004, LexPolonica nr 1303575.
16
Wiêcej o ocenie wykorzystania informacji o kraju pochodzenia w decyzjach szefa
Urzêdu ds. Cudzoziemców w ramach postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy – por.
B. Tokarz, P. Hermeliñski, Country of Origin Information in first instance decisions in refugee
status determination – report from monitoring, Poland, May – December 2004.
17
Wyrok NSA – Oœrodek Zamiejscowy we Wroc³awiu z dnia 23 czerwca 1994 roku,
SA/Wr 98/94, LexPolonica nr 305992.
111
wzglêdów wa¿ne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych
jej wydania oraz przyjêtej wyk³adni elementów definicji uchodŸcy.
Pog³êbianiu zaufania s³u¿y podejmowanie wszelkich dzia³añ niezbêdnych
do dok³adnego wyjaœnienia stanu faktycznego i wyjaœnienie przes³anek, którymi organ kieruje siê przy za³atwianiu sprawy18. Z tym wi¹¿e siê miêdzy
innymi obowi¹zek przejrzystego prowadzenia postêpowania administracyjnego przez organy administracji publicznej19. Oznacza to, bior¹c pod
uwagê tak¿e dalsze regulacje k.p.a., ¿e organ powinien, po uzyskaniu wszelkich dowodów oraz informacji niezbêdnych do podjêcia w³aœciwej decyzji,
wyczerpuj¹co rozpatrzyæ ca³y zgromadzony w sprawie materia³ dowodowy.
Omawiaj¹c zasady obowi¹zuj¹ce w postêpowaniu administracyjnym,
nale¿y kilka uwag poœwiêciæ na omówienie zasady „równoœci broni” (equality
of arms), wskazanej przez ACCORD jako jedno z g³ównych proceduralnych
kryteriów zapewnienia wysokiej jakoœci informacji o kraju pochodzenia20.
Zasada ta zosta³a wykszta³cona w orzecznictwie Europejskiego Trybuna³u
Praw Cz³owieka w ramach prawa do rzetelnego procesu karnego, ujêtej w art. 6
konwencji o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci z dnia
4 listopada 1950 roku. Zak³ada ona zachowanie równowagi miêdzy uprawnieniami i obowi¹zkami stron postêpowania. Ka¿da ze stron musi mieæ zapewnion¹ tak¹ sam¹ mo¿liwoœæ prezentowania swojej sprawy (dowodów)
w warunkach, które nie stawiaj¹ jej w sytuacji gorszej ni¿ ta, w jakiej znajduje
siê jej oponent21. Znajduje zastosowanie tak¿e w postêpowaniu administracyjnym22. Wynika z niej miêdzy innymi mo¿liwoœæ kwestionowania argumentów
przedstawionych przez stronê przeciwn¹, mo¿liwoœæ zapoznania siê i komentowania twierdzeñ i dowodów przedstawionych przez drug¹ stronê, dostêp
do dokumentacji sprawy23. W postêpowaniu o nadanie statusu uchodŸcy oznacza ona, ¿e wnioskodawca oraz jego pe³nomocnik musz¹ mieæ zapewniony
dostêp do wszelkich informacji, na podstawie których wydana zostanie koñcowa decyzja merytoryczna w przedmiocie nadania statusu uchodŸcy24, maj¹
prawo uczestniczenia w ka¿dej czynnoœci procesowej w toku postêpowania,
18
19
op. cit., s. 75.
20
Researching country of origin information. A training manual, Austrian Red Cross 2004,
s. 24.
21
L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoœci. Tom I.
Komentarz do art. 1-18, Warszawa 2010, s. 170.
22
Feldbrugge v. the Netherlands, Judgment, 29.05.1986 roku, p. 44.
23
L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoœci, op. cit.,
s. 343–347.
24
Researching country of origin information. A training manual, Austrian Red Cross,
2004, s. 25.
112
Alicja Gajewska
np. oglêdzinach, przes³uchaniu œwiadków, oraz prawo do bycia informowanymi o motywach decyzji administracyjnej25.
Wa¿n¹ rolê w postêpowaniu o nadanie statusu uchodŸcy odgrywa organ
odwo³awczy, czyli Rada ds. UchodŸców. Jej zadaniem jest nie tylko kontrola
zgodnoœci z prawem oraz poprawnoœci decyzji wydanej przez organ pierwszej
instancji, ale tak¿e rozpatrzenie sprawy i dokonanie na nowo analizy zgromadzonego w sprawie materia³u dowodowego, a w wypadku zaistnienia takiej
koniecznoœci, uzupe³nienie materia³u dowodowego o dodatkowe dowody,
mog¹ce przyczyniæ siê do wyjaœnienia okolicznoœci sprawy oraz wydania
w³aœciwej decyzji. Organ drugiej instancji nie mo¿e ograniczaæ siê tylko do
ustaleñ organu pierwszej instancji26, w zakres jego dzia³añ wchodzi równie¿,
jeœli jest to konieczne, uzupe³nienie stanu faktycznego i materia³u dowodowego
sprawy, oraz uwzglêdnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które
nast¹pi³y w okresie dziel¹cym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania
wskutek odwo³ania27. Istota administracyjnego postêpowania odwo³awczego
polega na ponownym rozstrzygniêciu sprawy administracyjnej.28
Naruszenie wskazanych powy¿ej zasad w jakimkolwiek zakresie powoduje, ¿e decyzja organu jest wadliwa, a zatem mo¿e zostaæ uchylona lub
zmieniona w dalszym toku postêpowania. Przed³u¿a to postêpowanie i obni¿a zaufanie obywateli oraz w dalszej kolejnoœci mo¿e wp³ywaæ na kwestiê
wspó³pracy z organem przy ewentualnym wyjaœnianiu w¹tpliwoœci ze strony
organu lub te¿ dostarczaniu kolejnych dowodów. Powy¿sze zasady, przedstawione skrótowo, dotycz¹ tak¿e kwestii oceny informacji o kraju pochodzenia, w tym jej Ÿróde³. Powinny one zostaæ przedstawione w sposób jasny,
przejrzysty, pozwalaj¹cy stronie na dok³adne zapoznanie siê z motywami
stoj¹cymi za konkretnym rozstrzygniêciem danej sprawy administracyjnej.
25
Hertrich v. France, Judgment, 22.09.1994 roku, s. 56.
27
J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, nr 5,
poz. 99.
28
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 roku, VII SA/Wa 663/08, Wyrok WSA
w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 roku, I SA/Wa 384/08, niepublikowany; M. Rojewski,
A. Su³awko-Karetko, Kodeks postêpowania administracyjnego. Orzecznictwo, s. 57–58.
Por. tak¿e: Wyrok WSA w Kielcach z 24.07.2008 r., II SA/Ke 232/08, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 roku, I SA/Wa 384/08, niepublikowany; M. Rojewski, A. Su³awko-Karetko, Kodeks postêpowania administracyjnego. Orzecznictwo, op. cit., s. 58–60 (Zasada
dwuinstancyjnoœci postêpowania administracyjnego wyra¿ona w art. 15 k.p.a. polega na prawie strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy).
26
113
Rola organu administracyjnego w zakresie
przeprowadzenia postêpowania dowodowego
Jak ju¿ wskazano powy¿ej, ze wzglêdu na specyfikê postêpowania uchodŸczego organ administracyjny nie mo¿e zachowywaæ siê w sposób bierny
i oczekiwaæ na inicjatywê dowodow¹ wnioskodawcy, jakie dowody oraz
w jakim zakresie powinien zebraæ. To na nim ci¹¿y obowi¹zek wskazania
dostêpnych w sprawie dowodów oraz podjêcia wszelkich dzia³añ, maj¹cych
na celu wyjaœnienie sprawy. Wnioskodawca jest oczywiœcie zobowi¹zany do
dostarczenia wszelkich znanych i dostêpnych mu dowodów oraz wskazania
ich Ÿróde³, nie zwalnia to jednak organu od samodzielnego podejmowania
dzia³añ w sprawie29. Wnioskodawca bowiem nie posiada wiedzy co do interpretacji definicji uchodŸcy oraz nie zawsze potrafi oceniæ, jakie informacje
s¹ istotne dla postêpowania. Zadaniem organu jest zatem przeprowadzenie
postêpowania w sposób umo¿liwiaj¹cy wyjaœnienie wszelkich okolicznoœci
sprawy, szczególnie przes³uchanie wnioskodawcy rzetelnie i dok³adnie oraz
uzyskanie od niego jak najwiêkszej liczby informacji mog¹cych pomóc
w wydaniu w³aœciwej decyzji merytorycznej. Ten obowi¹zek organu
podkreœlono w orzecznictwie: Z zasady prawdy obiektywnej wyra¿onej
w art. 7 k.p.a. wynikaj¹ dla organu administracji pañstwowej miêdzy innymi
obowi¹zki okreœlenia z urzêdu, jakie dowody s¹ niezbêdne dla ustalenia
stanu faktycznego sprawy, oraz przeprowadzenie z urzêdu wskazanych
w sprawie dowodów30.
Wnioskodawcy czêsto trudno jest oceniæ, które okolicznoœci s¹ istotne dla
wydania decyzji, dlatego organ sam powinien ustaliæ, jakie informacje, oprócz
podanych przez wnioskodawcê, powinien uzyskaæ. Nale¿y podkreœliæ, ¿e
uzyskane informacje nie odpowiadaj¹ na pytanie, czy wnioskodawcy grozi
przeœladowanie w wypadku powrotu do kraju pochodzenia, ale dostarczaj¹
informacji, na podstawie których organ dokonuje oceny dowodów oraz subsumpcji pod elementy definicji uchodŸcy. Ani wnioskodawca, ani osoba
dokonuj¹ca poszukiwania informacji o kraju pochodzenia nie mog¹ byæ
pytane np. o to, czy bêd¹ przeœladowane w wypadku powrotu do kraju pochodzenia, gdy¿ jest to termin prawny, co do wyk³adni którego i jego poszczególnych elementów istniej¹ spory w doktrynie oraz orzecznictwie
miêdzynarodowego prawa uchodŸczego, dlatego organ wydaj¹cy decyzjê
powinien sam oceniæ, jakie informacje nale¿y uzyskaæ, i odpowiedzi na jakie
pytania bêd¹ pomocne przy rozwi¹zaniu danej sprawy.
29
Por. Wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 roku. III SA 1330/95, LexPolonica nr 338837.
Wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 roku, I SA 1551/1998; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 roku, II FSK 184/07.
30
114
Alicja Gajewska
Aktywn¹ rolê organu podkreœlono tak¿e w art. 4 (1) oraz (2) dyrektywy
kwalifikacyjnej:
1. Pañstwa Cz³onkowskie mog¹ uznaæ za obowi¹zek wnioskodawcy, aby ten
wskaza³, tak szybko, jak jest to mo¿liwe, wszystkie elementy potrzebne do uzasadnienia wniosku o udzielenie miêdzynarodowej ochrony. Obowi¹zkiem Pañstwa
Cz³onkowskiego jest dokonanie oceny odpowiednich elementów wniosku przy
wspó³udziale wnioskodawcy.
2. Elementy okreœlone w ust. 1 sk³adaj¹ siê z oœwiadczenia wnioskodawcy oraz
wszelkiej dokumentacji bêd¹cej w posiadaniu wnioskodawcy odnosz¹cej siê do
jego wieku, pochodzenia, w tym odpowiednich krewnych, to¿samoœci, obywatelstwa (obywatelstw), pañstwa (pañstw) i miejsca (miejsc) poprzedniego pobytu,
wczeœniejszych wniosków o udzielenie azylu, trasy podró¿y, dokumentów podró¿y i dokumentów to¿samoœci oraz powodów wnioskowania o udzielenie miêdzynarodowej ochrony.
Ciê¿ar dowodu spoczywa zatem w du¿ym stopniu na organie administracyjnym i nie mo¿e zostaæ przerzucony na stronê. Wynika to tak¿e z orzecznictwa
s¹dowego: W sytuacji, gdy same dokumenty Ÿród³owe zachowane w sprawie
s¹ sk¹pe, obowi¹zkiem organu jest przeprowadzenie postêpowania dowodowego w szerszym zakresie przy wykorzystaniu innych œrodków dowodowych
przewidzianych w przepisach kodeksu postêpowania administracyjnego.
Niedopuszczalne jest zaœ przerzucanie na stronê postêpowania skutków
b³êdnego dzia³ania administracji31.
Ponadto wskazana jest tak¿e aktywnoœæ w toku ca³ego postêpowania. Jeœli
w trakcie przeprowadzania dowodów wy³oni¹ siê nowe okolicznoœci, istotne
dla sprawy, zg³oszone przez wnioskodawcê w trakcie kolejnego przes³uchania
lub wynikaj¹ce z zebranych dowodów, konieczne jest dalsze prowadzenie
postêpowania dowodowego. Jeœli uzyskane informacje o kraju pochodzenia s¹
sprzeczne z wyjaœnieniami strony, wskazane jest ponowne przes³uchanie
wnioskodawcy w celu wyjaœnienia stwierdzonych sprzecznoœci oraz ewentualnego wskazania ich przyczyny. Pominiêcie..., czy te¿ zlekcewa¿enie jakiegokolwiek dowodu w sprawie administracyjnej skutkuje wadliwoœci¹
podjêtych decyzji administracyjnych. Organy administracji maj¹ obowi¹zek
zachowania aktywnej postawy podczas ca³ego postêpowania wyjaœniaj¹cego.
Aktywnoœæ ta winna byæ rozumiana jako obowi¹zek wykorzystania w sprawie
wszystkich dowodów znanych mu z urzêdu, poszukiwania innych (nowych)
dowodów na potwierdzenie okreœlonych faktów z wykorzystaniem dostêpnych
Ÿróde³ dowodowych, o ile maj¹ one istotne znaczenie dla sprawy32.
31
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 wrzeœnia 2005 roku, I SA/Wa 1382/2004, LexPolonica nr 1906391.
32
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 roku, VII SA/Wa 1820/2007, LexPolonica nr 1957154.
115
Informacja o kraju pochodzenia nie odpowiada na pytanie, czy istnieje uzasadniona obawa przed przeœladowaniem z powodów okreœlonych w konwencji genewskiej, stanowi ona œrodek dowodowy, pozwalaj¹cy, w zale¿noœci
od przyznanej jej mocy dowodowej, po dokonanej ocenie, na dokonanie ustaleñ w zakresie stanu faktycznego. Nie jest mo¿liwe wyg³aszanie ogólnych
twierdzeñ, na przyk³ad ¿e brak jest istniej¹cego, systematycznego torturowania wiêŸniów w Gwatemali. Konieczne jest konkretne wskazanie dowodów,
na których organ opiera swoje stwierdzenia oraz dlaczego uznaje dane Ÿród³o
za wiarygodne, a inne nie, a tak¿e odniesienie siê do Ÿróde³, które podaj¹
odmienne dane.
Informacja o kraju pochodzenia jako dowód
W postêpowaniu administracyjnym funkcjonuje szerokie pojêcie dowodu.
Jak wskazuje siê w orzecznictwie, zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód w sprawie nale¿y dopuœciæ wszystko, co mo¿e przyczyniæ siê do wyjaœnienia sprawy,
a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególnoœci dowodem mog¹ byæ dokumenty, zeznania œwiadków, opinie bieg³ych oraz oglêdziny33. Bior¹c pod
uwagê zasadê prawdy obiektywnej, organy administracyjne zobowi¹zane s¹
do wykorzystania wszelkich Ÿróde³ dowodowych oraz zebrania i ocenienia
wszystkich dostêpnych im dowodów. W postêpowaniu o nadanie statusu
uchodŸcy oznacza to, ¿e organ powinien wykorzystaæ wszelkie œrodki umo¿liwiaj¹ce weryfikacjê okolicznoœci podanych przez wnioskodawcê oraz ustaliæ,
czy pozwalaj¹ one na stwierdzenie, ¿e wnioskodawca posiada uzasadnion¹
obawê przed przeœladowaniem ze wzglêdu na rasê, narodowoœæ, przynale¿noœæ do okreœlonej grupy spo³ecznej, pogl¹dy polityczne lub religiê.
Ustalenia w zakresie stanu faktycznego w ramach postêpowania o nadanie
statusu uchodŸcy dokonywane s¹ na kilku p³aszczyznach – przez analizê
wyjaœnieñ wnioskodawcy oraz z³o¿onej przez niego dokumentacji, potwierdzenie ogólnych danych dotycz¹cych wnioskodawcy (miejsca zamieszkania,
grupy etnicznej lub narodowoœci, u¿ywanego jêzyka, wyznawanej religii,
miejsc pobytu, innych wydarzeñ, w których uczestniczy³ wnioskodawca
wed³ug jego twierdzeñ), zebrania ogólnych informacji na temat kraju pochodzenia wnioskodawcy (szczególnie dotycz¹cych systemu politycznego i stanu
przestrzegania praw cz³owieka) oraz danych w zakresie ewentualnych okolicznoœci potwierdzaj¹cych obawê wnioskodawcy przed przeœladowaniem
i uzasadnienie tej obawy.
33
Wyrok NSA – Oœrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 13 maja 1998 roku, SA/Sz
2385/97, LexPolonica nr 340666.
116
Alicja Gajewska
Dowodami w postêpowaniu o nadanie statusu uchodŸcy s¹ przede wszystkim wyjaœnienia wnioskodawcy z³o¿one we wniosku o nadanie statusu uchodŸcy
oraz w trakcie przes³uchania statusowego, zeznania œwiadków, dokumentacja
przedstawiona przez stronê oraz informacja o krajach pochodzenia.
Odnosz¹c siê do kwestii dokumentacji, bardzo rzadko wnioskodawcy dysponuj¹ dokumentami urzêdowymi potwierdzaj¹cymi ich twierdzenia. Nie
posiadaj¹ zaœwiadczeñ od organów pañstwa czy te¿ innych grup, ¿e znajduj¹
siê w sytuacji niebezpieczeñstwa nast¹pienia przysz³ego przeœladowania.
Najczêœciej nie posiadaj¹ dowodów na przesz³e przeœladowanie: ¿e doznali
obra¿eñ czy byli przetrzymywani z okreœlonych powodów lub te¿ spotka³y ich
groŸby ze strony okreœlonych organów pañstwowych b¹dŸ innych grup.
Organy pañstwowe nie maj¹ ¿adnego interesu w tym, aby dostarczaæ dowodów na swoj¹ niekorzyœæ, wskazuj¹cych na naruszanie przez nich podstawowych praw jednostki, na nadu¿ycie swojej w³adzy lub mo¿liwoœæ przysz³ego
nadu¿ycia. Z tego wzglêdu bardzo czêsto jednym z niewielu dowodów, które
mog¹ zostaæ przedstawione, s¹ informacje o kraju pochodzenia.
Ponadto nale¿y wzi¹æ pod uwagê, ¿e nie mo¿na wymagaæ od danej osoby,
uciekaj¹cej przed przeœladowaniem z kraju pochodzenia, przedstawienia
dowodów potwierdzaj¹cych jej twierdzenia oraz znajomoœci polskiej procedury administracyjnej w zakresie wymagañ dowodowych. Z tych powodów
w wiêkszoœci spraw utrudnione lub wrêcz niemo¿liwe jest dysponowanie
dowodami bezpoœrednio potwierdzaj¹cymi twierdzenia wnioskodawców.
Dowodami wystêpuj¹cymi w sprawach uchodŸczych s¹ wyjaœnienia z³o¿one
przez wnioskodawcê oraz zeznania osób przes³uchiwanych w charakterze
œwiadków, zaœwiadczenia lekarskie, wskazuj¹ce na pewne obra¿enia czy te¿
urazy, jak równie¿ oœwiadczenia wystawione przez osoby znane wnioskodawcy, zawieraj¹ce potwierdzenie podanych przez niego danych. Jednak¿e
zaœwiadczenia lekarskie potwierdzaj¹ tylko fakt doznania pewnych obra¿eñ,
a nie wskazuj¹ ich przyczyny. Brak jest zaœ policyjnych, prokuratorskich czy
te¿ s¹dowych dokumentów dotycz¹cych zatrzymania, aresztowania lub skazania, a zeznania œwiadków, w tym pisemne oœwiadczenia, w praktyce polskie
organy decyzyjne (Urz¹d ds. Cudzoziemców oraz Rada ds. UchodŸców) traktuj¹ jako niewiarygodne. Co do oœwiadczeñ z³o¿onych przez inne osoby
wypowiedziano siê nawet, ¿e stanowi¹ one przejaw wzajemnej adoracji34.
W tym ujêciu niezwykle istotne staj¹ siê informacje o kraju pochodzenia, które
– zebrane w³aœciwie oraz ocenione wed³ug kryteriów ustawowych, mog¹
potwierdziæ czêœæ okolicznoœci podanych przez wnioskodawcê oraz wp³yn¹æ
na ocenê jego wiarygodnoœci.
Z tych wzglêdów informacja o kraju pochodzenia jest niezwykle istotna dla
wydania w³aœciwej decyzji ostatecznej w sprawie nadania statusu uchodŸcy.
34
Zwrot u¿ywany w decyzjach Rady ds. UchodŸców.
117
Ze wzglêdu na czêsty brak innych dowodów – chocia¿by dokumentów
– konieczne jest oparcie postêpowania dowodowego w du¿ej mierze w³aœnie
na tych informacjach.
W ramach postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy informacj¹ o kraju
pochodzenia (dalej: COI) jest ka¿da informacja dotycz¹ca okolicznoœci istotnych dla wydania merytorycznego rozstrzygniêcia w przedmiocie nadania statusu uchodŸcy w zakresie sytuacji w kraju pochodzenia wnioskodawcy,
maj¹ca na celu weryfikacjê okolicznoœci oraz faktów podanych przez wnioskodawcê, a tak¿e wszelkich innych danych, które s¹ istotne dla ustalenia, czy
w konkretnym wypadku uzasadnione jest stwierdzenie, ¿e zosta³y spe³nione
przes³anki uznania danej osoby za uchodŸcê w rozumieniu art. 1A konwencji
genewskiej. Pe³na i dok³adna COI w znacznym stopniu mo¿e wp³yn¹æ na ostateczn¹ decyzjê w przedmiocie nadania statusu uchodŸcy, ochrony
uzupe³niaj¹cej lub pobytu tolerowanego. COI s³u¿y weryfikacji okolicznoœci
oraz twierdzeñ podanych przez wnioskodawcê we wniosku o nadanie statusu
uchodŸcy, podczas przes³uchania statusowego czy te¿ w jego pisemnych
oœwiadczeniach. Ma znaczenie tak¿e dla wyjaœnienia wszelkich w¹tpliwoœci, które wynikaj¹ z dotychczas zgromadzonego w sprawie materia³u
dowodowego. Stwarza równie¿ podstawê okreœlenia, czy w danej sprawie s¹
spe³nione okolicznoœci pozwalaj¹ce na objêcie wnioskodawcy ochron¹
miêdzynarodow¹.
W³aœciwie zebrane oraz ocenione zgodnie z zasadami postêpowania administracyjnego dowody w formie raportów organizacji miêdzynarodowych,
regionalnych, informacji prasowych oraz wszelkich innych informacji na
temat sytuacji w kraju pochodzenia, stanowi¹ najczêœciej decyduj¹cy dowód
przy okreœleniu, ¿e dana osoba mo¿e obawiaæ siê przeœladowania w rozumieniu art. 1A konwencji genewskiej, spe³nione s¹ przes³anki ochrony
uzupe³niaj¹cej lub te¿ mo¿e zostaæ udzielona zgoda na pobyt tolerowany.
Powinny one zostaæ oznaczone w sposób pozwalaj¹cy na ich identyfikacjê
przez wnioskodawcê, jak równie¿ uzasadnienie decyzji powinno zawieraæ
omówienie wszelkich wykorzystanych przez organ informacji, wraz z ocen¹
ich wiarygodnoœci oraz wskazaniem, które z nich stanowi³y podstawê dla
wydania decyzji i dlaczego35. Wa¿ne jest, by uzyskana informacja o kraju
pochodzenia by³a aktualna, zebrana na czas wydania decyzji, uwzglêdniaj¹ca
ewentualne zmiany, maj¹ce znaczenie dla uznania, czy w danym wypadku
spe³nione s¹ przes³anki nadania statusu uchodŸcy36.
Uzyskanie powy¿szych informacji pozwala na szczegó³owe zapoznanie siê
z sytuacj¹, ocenê wiarygodnoœci zeznañ wnioskodawcy, prawdziwoœci jego
35
Por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 wrzeœnia 2008 roku, II SA/Kr 643/2008, LexPolonica nr 1972631.
36
Por. Wyrok NSA z dnia 8 wrzeœnia 1989 roku, II SA 390/89, LexPolonica nr 297454.
118
Alicja Gajewska
twierdzeñ, a tak¿e okreœlenie, które z okolicznoœci powinny zostaæ doprecyzowane lub te¿ wyjaœnione przez wnioskodawcê w wypadku stwierdzenia
sprzecznoœci miêdzy COI a informacjami wynikaj¹cymi z wniosku o nadanie
statusu uchodŸcy oraz wywiadu statusowego.
COI jest zatem niezbêdnym elementem ka¿dego postêpowania o nadanie
statusu uchodŸcy, niezale¿nie od tego, czy organ ¿ywi ju¿ przekonanie o tym,
jak nale¿y oceniæ informacje podane przez wnioskodawcê. W ka¿dym wypadku musi on przeprowadziæ postêpowanie dowodowe, polegaj¹ce w du¿ym
stopniu na uzyskaniu odpowiednich informacji o kraju pochodzenia. Kiedy
wiele spraw dotyczy osób tej samej narodowoœci, pochodz¹cych z danego
kraju, mo¿e dojœæ do uogólnienia sytuacji poszczególnych wnioskodawców
oraz braku uzyskania szczegó³owych informacji dotycz¹cych konkretnej
sprawy. Taka sytuacja marginalizuje u¿ycie COI i sprowadza jego rolê tylko
do uzyskania ogólnych informacji, które zaciemniaj¹ stan faktyczny i prowadz¹ do niew³aœciwych wniosków, a w konsekwencji podjêcia b³êdnej decyzji merytorycznej w sprawie.
Znaczenie uwzglêdniania informacji o krajach pochodzenia jest tak¿e podkreœlane w orzecznictwie s¹dów administracyjnych: Zaniechanie powo³ania
Ÿróde³ informacji o sytuacji w pañstwie uzasadnia zarzut skargi o dowolnoœci
ustaleñ zawartych w uzasadnieniu stanowiska Ministra Spraw Zagranicznych.
Organy polskie rozpoznaj¹ce sprawê nie powinny powo³ywaæ siê na doœwiadczenie w³adz administracyjnych niemieckich w rozpoznawaniu wniosków
o przyznanie statusu uchodŸcy, skoro weryfikuj¹c stanowisko organów administracyjnych s¹d nie podzieli³ ich stanowiska o odmowie przyznania statusu
uchodŸcy siostrze skar¿¹cego37.
Na pierwszym miejscu organ prowadz¹cy postêpowanie powinien dokonaæ
rzetelnej oceny rzeczywistoœci w kraju pochodzenia uchodŸcy pod wzglêdem sytuacji politycznej, przestrzegania praw cz³owieka, po³o¿enia opozycji i jej struktur, dzia³alnoœci organizacji miêdzynarodowych zarówno w czasie, kiedy
wnioskodawca w nim przebywa³, jak i w momencie wydawania decyzji38.
W ramach Ÿróde³ internetowych do najczêstszych Ÿróde³ COI nale¿¹ raporty
dotycz¹ce przestrzegania praw cz³owieka sporz¹dzane przez organizacje
rz¹dowe (np. raporty amerykañskiego Departamentu Stanu) lub pozarz¹dowe
(np. raporty Human Rights Watch lub Amnesty International). Mog¹ to byæ
tak¿e wiadomoœci prasowe: czasopisma, zarówno o zasiêgu miêdzynarodowym, jak i lokalnym, np. BBC, CNN, „New York Times”, „The Guardian”,
37
Wyrok NSA z dnia 27 maja 1999 roku, V SA 1780/98; J. Jagielski, Status obywatela i cudzoziemca w orzecznictwie, Warszawa 2001, s. 294.
38
J. Bia³ocerkiewicz, Postêpowanie w przedmiocie nadania statusu uchodŸcy (garœæ refleksji na tle przypadku Nguyena L.), [w:] Prawo – Administracja – Policja. Ksiêga pami¹tkowa
Profesora Wincentego Bednarka, Olsztyn 2006, s. 336.
119
Al Jazeera. Wyró¿niæ nale¿y tak¿e wszelkiego rodzaju mapy oraz przewodniki
u¿ywane w celu potwierdzenia ogólnych danych podanych przez wnioskodawcê. Oprócz Ÿróde³ pisanych mo¿emy wyró¿niæ równie¿ kasety wideo,
transmisje radiowe oraz telewizyjne, a tak¿e dokumentacjê fotograficzn¹.
W celu okreœlenia sytuacji w kraju pochodzenia, szczególnie polityki pañstwa
wobec okreœlonych kwestii, odwo³anie nastêpuje tak¿e do oœwiadczeñ politycznych sk³adanych przez urzêdników pañstwowych dotycz¹cych kwestii
istotnych z punktu widzenia przestrzegania praw cz³owieka. Kwestia, czy
informacje zawarte w oœwiadczeniu politycznym s¹ zgodne z praktyk¹
pañstwa, stanowi odrêbne zagadnienie.
Podsumowuj¹c, nale¿y wskazaæ, ¿e informacja o kraju pochodzenia stanowi dowód w znaczeniu k.p.a. i nabiera wyj¹tkowego znaczenia w ramach
postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy. Do COI znajduj¹ zastosowanie
wszelkie zasady k.p.a. dotycz¹ce do postêpowania dowodowego. Informacja
o kraju pochodzenia powinna spe³niaæ okreœlone kryteria, aby mog³a s³u¿yæ
jako wiarygodny dowód. Dotyczy to zarówno Ÿróde³ COI, sposobu ich przedstawienia, jak i oceny w uzasadnieniu decyzji.
Kryteria oceny informacji o kraju pochodzenia
Jak wskazano w poprzedniej czêœci, informacja o kraju pochodzenia dotyczy wszelkich danych lub faktów na temat kraju pochodzenia wnioskodawcy, które mog¹ przyczyniæ siê do wyjaœnienia okolicznoœci istotnych dla
wydania merytorycznego rozstrzygniêcia w przedmiocie nadania statusu
uchodŸcy. Mo¿e ona wynikaæ z wielu ró¿nych Ÿróde³. Obecnie najpowszechniejszym z nich jest Internet. Jednak¿e nale¿y pamiêtaæ, ¿e nie powinien on
byæ jedynym Ÿród³em informacji, a znajduj¹ce siê w nim materia³y czêsto
pochodz¹ z innych Ÿróde³. Poza tym dane o krajach pochodzenia mo¿na czerpaæ tak¿e z monografii czy artyku³ów ekspertów, reporta¿y dziennikarzy z ich
pobytu w poszczególnych krajach lub te¿ artyku³ów w czasopismach bran¿owych czy popularnych.
Przepisy k.p.a. w zakresie zasad ogólnych postêpowania administracyjnego
oraz postêpowania dowodowego wskazuj¹ na kryteria oceny dowodów, a jednym z nich jest informacja o kraju pochodzenia. W doktrynie oraz orzecznictwie dotycz¹cym postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy – na p³aszczyŸnie
krajowej oraz miêdzynarodowej – przedstawione s¹ szczegó³owe kryteria,
wed³ug których nale¿y oceniaæ informacjê o kraju pochodzenia, oraz standardy, jakie powinna ona spe³niaæ, aby mog³a zostaæ uznana za dowód w postêpowaniu. Standardy te s¹ dostosowane do specyficznego charakteru
informacji o kraju pochodzenia jako dowodu w postêpowaniu o nadaniu sta-
120
Alicja Gajewska
tusu uchodŸcy. Hugo Story i Allan Mackey39, po dokonaniu analizy orzecznictwa, podaj¹ 11 kryteriów, które musi spe³niaæ taka informacja:
1) W jakim stopniu informacja o kraju pochodzenia jest istotna dla konkretnej sprawy?
2) Czy Ÿród³o informacji o kraju pochodzenia ma ustalon¹ reputacjê (jest
wiarygodne)?
3) Czy informacja o kraju pochodzenia jest oparta na publicznie dostêpnych
Ÿród³ach?
4) Czy Ÿród³o COI lub raport mo¿na uznaæ za wszechstronny?
5) Jak dok³adna jest informacja o kraju pochodzenia w wypadku konkretnej
sprawy?
6) Czy informacja o kraju pochodzenia jest aktualna oraz czy uwzglêdnia
czas wydawania decyzji?
7) Czy informacja o kraju pochodzenia jest oparta na Ÿród³ach lub podaje
wiele Ÿróde³?
8) Czy informacja o kraju pochodzenia zosta³a oparta na danych empirycznych uzyskanych na podstawie rzetelnej metodologii?
9) Czy informacja o kraju pochodzenia jest bezstronna i obiektywna?
10) Czy informacja o kraju pochodzenia jest pe³na, nie zaœ wybiórcza?
11) Czy zosta³a dokonana kontrola s¹dowa przez inne s¹dy krajowe w zakresie konkretnej informacji o kraju pochodzenia?
Równie¿ ACCORD, organizacja specjalizuj¹ca siê w poszukiwaniu informacji o kraju pochodzenia, wskaza³a kryteria oceny COI (które s¹ zgodne
z podanymi powy¿ej)40:
1) kryteria o charakterze proceduralnym:
– zasada równoœci broni;
– korzystanie z publicznie dostêpnych materia³ów;
– bezstronnoœæ i neutralnoœæ poszukiwañ;
– ochrona danych osobowych wnioskodawcy;
2) kryteria o charakterze materialnym:
– istotnoœæ dla sprawy;
– wiarygodnoœæ i pe³ny zakres danych;
– dok³adnoœæ i aktualnoœæ;
– przejrzystoœæ i mo¿liwoœæ uzyskania informacji przez stronê.
39
In search of judicial criteria for assessing Country of Origin Information (COI). Paper
for IARLJ European Chapter Conferencje, Budapest, November 2005 by Hugo Storey and Allan
Mackey – Senior Immigration Judges, UK – Revised Version, December 2005.
40
Researching country of origin information. A training manual, op. cit.
121
W ramach Grupy Roboczej ds. Informacji o Kraju Pochodzenia (Country of
Origin – Country Guidance Working Party) opracowano zestaw dziewiêciu
orzeczniczych kryteriów (w formie pytañ) oceny informacji o kraju pochodzenia, dokonuj¹c ich podzia³u na cztery kategorie41 (COI Judicial Checklist):
1) Istotnoœæ i adekwatnoœæ (trafnoœæ) informacji:
– W jakim stopniu uzyskane informacje o kraju pochodzenia s¹ istotne dla
konkretnej sprawy?
– Czy uzyskane informacje odpowiednio dotycz¹ istotnych kwestii?
– W jakim stopniu uzyskane informacje s¹ aktualne?
2) îród³o informacji
– Czy uzyskane informacje zawieraj¹ w³aœciwe wskazanie Ÿróde³?
– Czy uzyskane informacje pochodz¹ z publicznie dostêpnych i mo¿liwych
do uzyskania Ÿróde³?
– Czy uzyskane informacje zosta³y przygotowane empirycznie przy u¿yciu
odpowiedniej metodologii?
3) Charakter/typ informacji
– Czy uzyskane informacje s¹ obiektywne i niezale¿ne?
– Czy uzyskane informacje s¹ pe³ne, nie zaœ wybiórcze?
4) Uprzednia kontrola orzecznicza
– Czy uzyskane informacje zosta³y poddane kontroli orzeczniczej przez inne
s¹dy krajowe?
Równie¿, z inicjatywy Rady i Komisji Europejskiej opracowano pewne
regu³y dotycz¹ce informacji o kraju pochodzenia. W kwietniu 2008 roku
przedstawione zosta³y „Wspólne wytyczne UE dla wykorzystania informacji
o kraju pochodzenia” (COI) („Common EU Guidelines for processing Country of Origin Information” (COI))42, opracowane przez grupê projektow¹
dzia³aj¹c¹ w ramach struktur UE, z³o¿on¹ z przedstawicieli komórek ds. COI
s³u¿b imigracyjnych Belgii, Danii, Francji, Niemiec, Polski, Holandii, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii, Austrii, Czech, Finlandii, Wêgier, Irlandii, Norwegii,
Hiszpanii oraz ACCORD-u (Austrian Centre for Country of Origin and Asylum Research and Documentation) i RDC (Refugee Documentation Centre
Ireland). Przedstawia³y one wskazania dotycz¹ce Ÿróde³ informacji o kraju
pochodzenia, kryteriów oceny i potwierdzania informacji, przedstawiania
uzyskanych informacji oraz przejrzystoœci.
41
Judicial criteria for assessing country of origin information (COI): a checklist, Paper for
7th Biennial IARLJ World Conference, Mexico City, 6-9 November 2006, by members of the
COI-CG Working Party.
42
Common EU Guidelines for processing Country of Origin Information (COI), April
2008, ARGO project JLS/2005/ARGO/GC/03.
122
Alicja Gajewska
Powy¿ej przytoczone opracowania kryteriów oceny informacji o kraju
pochodzenia zawieraj¹ wiele wspólnych elementów, podkreœlaj¹ pewne okolicznoœci istotne dla ustalenia, czy uzyskane informacje s¹ wiarygodne, czy te¿
nale¿y odmówiæ nadania im mocy dowodowej. Kryteria te mog¹ tak¿e zostaæ
wyinterpretowane z zasad postêpowania administracyjnego w prawie polskim
oraz szczególnych zasad postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy. Z tego
wzglêdu w³aœciwe jest ich krótkie omówienie z uwzglêdnieniem orzecznictwa
krajowego oraz miêdzynarodowego, poniewa¿ postêpowanie o nadanie statusu uchodŸcy zawiera w sobie czynnik miêdzynarodowy (obowi¹zuj¹ca definicja uchodŸcy jest definicj¹ uniwersaln¹, a tak¿e d¹¿y siê do zapewnienia jak
najwiêkszej harmonizacji wyk³adni poszczególnych elementów definicji),
a w takich sprawach wskazane jest odniesienie siê równie¿ do rozwi¹zañ
wypracowanych w ramach doktryny i orzecznictwa na p³aszczyŸnie miêdzynarodowej oraz innych krajów, a tak¿e nawi¹zuj¹c do zasad k.p.a., z których
dane kryterium mo¿e byæ wywiedzione.
Trafnoœæ, adekwatnoœæ oraz aktualnoœæ uzyskanych informacji
Poszukiwane informacje musz¹ przede wszystkim byæ istotne dla celów
postêpowania, a zatem dotyczyæ informacji maj¹cych znaczenie dla ustalenia,
czy w konkretnym wypadku istnieje prawdopodobieñstwo, ¿e obawa wnioskodawcy przed przeœladowaniem z powodu rasy, religii, narodowoœci,
pogl¹dów politycznych lub przynale¿noœci do okreœlonej grupy spo³ecznej
jest uzasadniona. Z tego wzglêdu konieczne jest, przed przyst¹pieniem do
wyszukiwania informacji o kraju pochodzenia, przeprowadzenie analizy
wyjaœnieñ z³o¿onych przez wnioskodawcê, przy z³o¿eniu wniosku oraz w trakcie przes³uchania, i sformu³owanie na tej podstawie zagadnieñ, które powinny
zostaæ rozstrzygniête, lub pytañ, na które nale¿y udzieliæ odpowiedzi, aby
w³aœciwie ustaliæ sytuacjê w kraju pochodzenia w stosunku do sytuacji danego
wnioskodawcy. Szczególnie sformu³owane zagadnienia czy pytania powinny
dotyczyæ okolicznoœci zwi¹zanych z kwesti¹ przeœladowania, uzasadnion¹
obaw¹ przed przeœladowaniem, przyczynami przeœladowania, zwi¹zku przyczynowego miêdzy przeœladowaniem a podstawami przeœladowania, np. czym
s¹ i jak funkcjonuj¹ tzw. ghost houses w Sudanie, jeœli wnioskodawca wskazuje, ¿e by³ przetrzymywany w jednym z nich.
Wprawdzie uzasadniona obawa przed przeœladowaniem nakierowana jest
na mo¿liwoœæ przysz³ego przeœladowania, jednak¿e w wielu przypadkach,
dotychczasowa sytuacja tak¿e mo¿e stanowiæ wa¿ny czynnik przy ustalaniu
ryzyka przeœladowania, zw³aszcza jeœli sytuacja w kraju nie uleg³a zmianie.
Zdarzenia, jakie wyst¹po³y w nieodleg³ej przesz³oœci, zwi¹zane z wyjaœnieniami wnioskodawcy, wskazuj¹ na wzór i model zachowañ, które z du¿ym
123
prawdopodobieñstwem, przy braku istotnych zmian w tym zakresie, mog¹
powtórzyæ siê w przysz³oœci. Jednak¿e w wypadku pojawienia siê zmian, np.
w ustawodawstwie czy te¿ w wypowiedziach przedstawicieli w³adz pañstw co
do poprawy sytuacji przy poszanowaniu praw pewnych grup osób, konieczna
jest dok³adna analiza, czy uleg³a zmianie praktyka postêpowania oraz czy taka
zmiana wp³ywa na sytuacjê wnioskodawcy i niweluje uzasadnion¹ obawê
przed przeœladowaniem, powsta³¹ w warunkach istniej¹cych w momencie
jego wyjazdu z kraju pochodzenia. Sytuacje takie mog¹ wyst¹piæ, kiedy
nie istnieje ju¿ uzasadniona obawa przed przeœladowaniem, mimo ¿e zdarza³o
siê to w przesz³oœci. Taka sytuacja wyklucza mo¿liwoœæ nadania statusu uchodŸcy:
Uzasadniona obawa przed przeœladowaniem z powodu okreœlonego
w Konwencji, która istnia³a w przesz³oœci, ale która ju¿ póŸniej nie wystêpuje albo nie jest ju¿ d³u¿ej obiektywnie uzasadniona nie wystarczy...
Konieczne jest wykazanie, ¿e obecna uzasadniona obawa przed przeœladowaniem istnieje. W rzeczywistoœci, taka obecna obawa jest nie tylko
warunkiem koniecznym ale tak¿e wystarczaj¹cym43.
Wprawdzie wczeœniejsze zdarzenia s¹ silnym czynnikiem przemawiaj¹cym
za uznaniem zasadnoœci z³o¿onego wniosku, wystarczy, ¿e wnioskodawca
posiada uzasadnion¹ obawê przed byciem przeœladowanym w przysz³oœci, aby
uznaæ go za uchodŸcê. Nie jest konieczne wykazywanie przesz³ych przeœladowañ, jak równie¿ ich brak nie mo¿e przes¹dzaæ o niezasadnoœci wniosku.
¯¹danie wykazania przesz³ych objawów przeœladowania jest naruszeniem
ochrony przyznanej przez konwencjê genewsk¹.
Definicja uchodŸcy... spogl¹da w przysz³oœæ. Przesz³oœæ jest istotna tylko
wtedy jeœli jest jedn¹ z okolicznoœci dowodowych, co zdarza siê czêsto, ale
nie zawsze44.
Nale¿y patrzeæ w przysz³oœæ, w danej chwili mo¿e nie istnieæ obawa przed
przeœladowaniem, ale taka zmiana w okolicznoœciach, która spowodowa³aby znaczne ryzyko przeœladowania, jest ³atwa do przewidzenia45.
Uzyskane w wyniku poszukiwañ informacje powinny byæ jak najbardziej
aktualne oraz dok³adne, uwzglêdniaj¹ce zmiany w sytuacji kraju (jeœli ma to
znaczenie w konkretnej sytuacji), oraz w jak najbardziej szczegó³owy sposób
odpowiadaæ na zadane na pocz¹tku pytania, czy te¿ zagadnienia, które wymagaj¹ ustalenia. W niektórych wypadkach okres, z którego pochodz¹ informacje nie ma ¿adnego znaczenia. Dotyczy to, co do zasady, ustalenia ogólnych
informacji w zakresie kwestii geograficznych, etnograficznych lub kulturo43
44
45
R. (Hoxha) v. SSHD, [2002] EWCA Civ 1403 (Oct. 14, 2002).
Katrinak v. SSHD, [2001] EWCA Civ 832 (U.K.C.A., May 10, 2001).
MIMA v. Jama, 1999 Aust. Fed. Ct. Lexis 957 (Aus. Full Fed. Ct., 1999).
124
Alicja Gajewska
wych. Mog¹ wyst¹piæ jednak takie sytuacje, gdy konieczne jest podanie aktualnych danych, jeœli zosta³y zmienione nazwy geograficzne, wówczas wnioskodawca mo¿e podaæ inn¹ nazwê, nowsz¹, a pos³u¿enie siê dotychczasowymi
nazwami miejscowoœci w danym kraju spowoduje w¹tpliwoœæ co do prawdziwoœci podanych przez niego danych. W orzecznictwie podkreœlono, ¿e:
na tle niestabilnej, zmieniaj¹cej siê dynamicznie sytuacji w kraju pochodzenia
organ administracyjny, rozpatruj¹c sprawê o uzyskanie statusu uchodŸcy, skupiæ
siê powinien na ocenie, czy okolicznoœci tej sytuacji dotycz¹ce strony i jej rodziny
z punktu widzenia ewentualnego powodu nie nara¿¹ strony na przeœladowania.
Mniej natomiast jest istotne, jak wygl¹da³a sprawa w momencie wyjazdu strony
z kraju46.
W celu zapewnienia jak najbardziej adekwatnych oraz aktualnych informacji konieczne jest uzyskanie informacji zarówno o charakterze ogólnym,
jak i szczegó³owym. Na przyk³ad jeœli wnioskodawca podaje, ¿e by³
cz³onkiem si³ partyzanckich podczas II wojny rosyjsko-czeczeñskiej i obawia
siê obecnie funkcjonuj¹cych w³adz pañstwowych ze wzglêdu na tê przynale¿noœæ, konieczne jest zapoznanie siê zarówno z ogóln¹ sytuacj¹ panuj¹c¹
w Czeczenii, szczególnie w zakresie stosunku do by³ych bojowników, jak te¿
z kwesti¹ traktowania bojowników, którzy nie zdecydowali siê na przyst¹pienie do ró¿nego rodzaju s³u¿b utworzonych przez obecne w³adze. Przy czym
konieczne jest wziêcie pod uwagê zarówno oficjalnego stanowiska pañstwa,
przedstawianego w wiadomoœciach lub na stronach internetowych funkcjonariuszy pañstwowych, jak i praktycznych dzia³añ podejmowanych przez
s³u¿by.
îród³a uzyskania informacji
OdpowiedŸ na pytanie, co mo¿e byæ Ÿród³em informacji o kraju pochodzenia, zale¿y od konkretnej sprawy. Odnosz¹c siê do definicji dowodu w postêpowaniu administracyjnym, mo¿e to byæ wszystko, co przyczyni siê
do uzyskania poszukiwanej informacji. We „Wspólnych wytycznych UE dla
wykorzystania informacji o kraju pochodzenia”47 okreœlono, na potrzeby
sporz¹dzenia tego dokumentu, ¿e Ÿród³em mo¿e byæ osoba lub instytucja
dostarczaj¹ca informacji.
Najczêœciej wystêpuj¹cymi Ÿród³ami COI s¹ miêdzynarodowe akty prawne
(istniej¹ce w ramach miêdzynarodowego prawa humanitarnego, miêdzynarodowego prawa praw cz³owieka oraz miêdzynarodowego prawa karnego
– jako istotne dla ustalenia znaczenia przeœladowania oraz uzasadnionej
46
Wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 roku, V SA 1765/99, J. Jagielski, Status obywatela i cudzoziemsca w orzecznictwie, Warszawa 2001, s. 295–298.
47
Ibidem.
125
obawy przez przeœladowaniem, a tak¿e klauzuli wykluczaj¹cej); akty prawa
krajowego (dla ustalenia oficjalnej polityki pañstwa); orzecznictwo (krajowe
oraz miêdzynarodowe); wytyczne, rekomendacje oraz rezolucje instytucji
miêdzynarodowych (np. UNHCR, ONZ); raporty dotycz¹ce sytuacji praw
cz³owieka (organizacji rz¹dowych, miêdzyrz¹dowych oraz pozarz¹dowych);
wiadomoœci prasowe (np. Reuters, BBC); informacje dodatkowe dotycz¹ce
kraju pochodzenia lub szczegó³owych kwestii zwi¹zanych z rozpatrzeniem
wniosku o nadanie statusu uchodŸcy (np. Guía del Mundo, CIA Factbook)
oraz relacje ekspertów48.
îród³a mo¿na podzieliæ na pierwotne oraz wtórne: pierwotnym (primary
source) jest osoba lub instytucja blisko lub bezpoœrednio zwi¹zana ze zdarzeniem, okolicznoœci¹ lub zagadnieniem, np. relacje œwiadków (tj. posiadaj¹ca
informacje z pierwszej rêki), a wtórnym (secondary source) jest osoba lub
instytucja przetwarzaj¹ca informacje udokumentowane w innych, pierwotnych Ÿród³ach, np. raporty UK Home Office czy te¿ US Department of State.
Dla oceny dowodów istotna jest ocena Ÿróde³ zaczerpniêcia informacji.
Dokonuj¹c oceny Ÿróde³, nale¿y wzi¹æ pod uwagê autora (np. organizacja
pozarz¹dowa, dziennikarz, instytucje rz¹dowe czy organizacje miêdzynarodowe), treœæ, cel publikacji, metodologiê zebrania danych, bezstronnoœæ.
Dokonuj¹c oceny danej organizacji, bierze siê pod uwagê jej cel statutowy,
grupê docelow¹, sposób finansowania, zakres przedmiotowy dzia³ania oraz
metody dzia³ania49. Ocena wiarygodnoœci Ÿróde³ jest szczególnie istotna
w sytuacji znalezienia sprzecznych lub niepokrywaj¹cych siê ze sob¹ informacji. Wówczas sprawdzeniu podlega autorstwo informacji, metody ich
zdobywania oraz sposób przekazu. Jest to konieczne do dokonania oceny
wiarygodnoœci danych, która nastêpnie wp³ywa na ocenê wiarygodnoœci
wnioskodawcy.
Informacje o kraju pochodzenia powinny zostaæ zaczerpniête z wiêcej
ni¿ jednego Ÿród³a, przy czym powinny to byæ w miarê mo¿liwoœci Ÿród³a
pierwotne. Nale¿y równie¿ uwzglêdniæ informacje – wynika to z charakteru
zagadnienia bêd¹cego przedmiotem poszukiwañ – przedstawiaj¹ce pogl¹dy
obu stron, to znaczy nie tylko dotycz¹ce sytuacji w kraju, przedstawiane
w raportach organizacji pozarz¹dowych i innych Ÿród³ach, ale tak¿e strony
rz¹dowej, na przyk³ad akty prawne, oficjalne stanowiska funkcjonariuszy
pañstwowych. Ustalenie, jaka jest rzeczywista sytuacja w zakresie zadanego
pytania, mo¿e zostaæ dokonane tylko przy wykorzystaniu ró¿nych Ÿróde³.
48
E. Mason, Update to Guide to Country Research for Refugee Status Determination,
18.03.2002 roku, http://www.llrx.com/features/rsd2.htm [dostêp 24.10.2011].
49
Researching country of origin information. A training manual, op. cit.; E. Mason,
Update to Guide to Country Research for Refugee Status Determination, 18.03.2002 roku,
http://www.llrx.com/features/rsd2.htm [dostêp 24.10.2011].
126
Alicja Gajewska
Przy czym nie s¹ dwoma ró¿nymi Ÿród³ami raporty dwóch organizacji
rz¹dowych czy pozarz¹dowych, jeœli korzystaj¹ one z tych samych Ÿróde³ pierwotnych, czy te¿ ogólny raport UK Home Office oraz raport z sytuacji w kraju
oparty na w³asnych doœwiadczeniach organizacji (fact – finding mission), jeœli
raport UK Home Office nawi¹zuje do niego. Powinny to byæ dwa odrêbne
Ÿród³a, np. informacja w lokalnej gazecie oraz raport organizacji oparty na
doœwiadczeniach z w³asnej misji w danym kraju. Podanie tej samej informacji
z dwóch Ÿróde³ wzmacnia jej moc dowodow¹, a uwzglêdnienie dwóch przeciwstawnych pogl¹dów i stanowisk tak¿e przyczynia siê, po ich porównaniu
oraz dokonaniu oceny, do wyjaœnienia okolicznoœci sprawy. Istotne jest tak¿e,
czy informacja znajduje siê w raporcie ogólnym, czyli dotycz¹cym sytuacji
w kraju pochodzenia i przedstawiaj¹cym stan przestrzegania poszczególnych
praw cz³owieka, czy te¿ ca³y raport poœwiêcony jest konkretnemu zagadnieniu
oraz czy dzia³alnoœæ organizacji dotyczy okreœlonego zagadnienia albo ma
charakter bardziej ogólny.
Zdarzaj¹ siê wprawdzie sytuacje, gdy okreœlona informacja, dane zdarzenie
czy okolicznoœæ, podane s¹ tylko w jednym miejscu, nale¿y wówczas wiêkszy
nacisk po³o¿yæ na ustalenie wiarygodnoœci Ÿród³a.
Nale¿y tak¿e pamiêtaæ o braku hierarchii wœród Ÿróde³ informacji o krajach pochodzenia. Wprawdzie pewne Ÿród³a, raporty okreœlonych organizacji pozarz¹dowych, uchodz¹ za bardziej wiarygodne ni¿ inne, jednak¿e
nale¿y pamiêtaæ, ¿e ka¿da organizacja ma pewne cele i stosuje okreœlon¹
metodologiê zbierania danych. Na przyk³ad coroczne raporty dotycz¹ce
sytuacji w poszczególnych krajach œwiata przygotowywane przez amerykañski Departament Stanu s¹ czêsto krytykowane ze wzglêdu na jednostronne
podejœcie oraz dostosowanie podawanych informacji do interesów polityki
zagranicznej Stanów Zjednoczonych50. Równie¿ organizacje miêdzynarodowe ukierunkowane s¹ na osi¹gniêcie okreœlonego celu oraz zwrócenie
uwagi na pewne zagadnienia, dlatego w swoich oœwiadczeniach czy raportach mog¹ podkreœlaæ pewne aspekty oraz omijaæ niektóre okolicznoœci.
Zatem postrzeganie danego Ÿród³a jako wiarygodne nie zwalnia organu od
dokonania oceny dowodów zgodnie z wszelkimi zasadami.
Zasiêgaj¹c opinii ekspertów, naukowców, dziennikarzy, nale¿y zwróciæ
uwagê na sposób uzyskania posiadanych informacji, czy wynikaj¹ one z prowadzonych badañ teoretycznych czy praktycznych, z w³asnych doœwiadczeñ,
pobytu w kraju pochodzenia; wa¿ne jest równie¿ poznanie pogl¹dów politycz-
50
H.V. Condì, A handbook of international human rights terminology, University of
Nebraska Press 2004, s. 51. Na przyk³ad czêstej krytyce poddawano raporty dotycz¹ce sytuacji
w Iraku oraz Afganistanie.
127
nych powo³anego eksperta, gdy¿ mo¿e to ukierunkowaæ sposób przekazania
informacji o pewnych zdarzeniach51.
Rada ds. Imigracji i UchodŸstwa w Kanadzie (Immigration and Refugee
Board of Canada) wskaza³a co do oceny informacji o kraju pochodzenia stosowanie tzw. metodologii 3C: porównaæ, skonfrontowaæ, potwierdziæ (compare, contrast, corroborate), co potwierdza omówione powy¿ej zasady.
Nale¿y dodaæ, ¿e organ, podaj¹c w uzasadnieniu Ÿród³a, na których siê
opiera³, powinien przedstawiæ je w sposób przejrzysty oraz umo¿liwiaj¹cy
identyfikacjê i weryfikacjê Ÿród³a. Nale¿y podaæ autora, tytu³, datê, Ÿród³o
pozyskania informacji (np. stronê internetow¹), datê pobrania. W aktach
postêpowania nale¿y umieœciæ wynik dokonanych wyszukiwañ oraz Ÿród³a,
z których organ korzysta³. Na przyk³ad Naczelny S¹d Administracyjny uzna³,
¿e Raport UNHCR powo³any w ustaleniach faktycznych decyzji nale¿a³o okreœliæ przez wskazanie daty, z której pochodzi. Raport wraz z t³umaczeniem na
jêzyk polski powinien w ca³oœci lub w istotnym dla sprawy fragmencie znajdowaæ siê w aktach sprawy. Ogólne odes³anie do „raportu UNHCR” nie spe³nia
wymogu wskazania dowodu, na którym opiera³ siê organ, czyni¹c ustalenia
faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.)52. Zaleca siê korzystanie przede wszystkim
z publicznie dostêpnych Ÿróde³, gdy¿ umo¿liwia to stronie zweryfikowanie
oraz odniesienie siê do nich, jeœli uznaje je za niepe³ne lub niezgodne z rzeczywistoœci¹, oraz mo¿e wskazaæ dalsze okolicznoœci, które wymagaj¹ zbadania
stanowiska organu.
Neutralnoœæ oraz obiektywizm uzyskanych informacji
Jednym z najwa¿niejszych kryteriów pozwalaj¹cych na dokonanie oceny
informacji o kraju pochodzenia jest obiektywizm i neutralnoœæ, które wystêpuj¹ na dwóch p³aszczyznach. Pierwsza dotyczy oceny poszczególnych informacji pod k¹tem ich obiektywizmu, czyli jest to ocena Ÿróde³ pozyskania
informacji, co przedstawiono powy¿ej. Drug¹ p³aszczyzn¹ jest neutralnoœæ
oraz obiektywizm dokonywanych poszukiwañ oraz przedstawienia informacji. Do organu nale¿y ocena mocy dowodowej informacji o kraju pochodzenia,
w tym ich wiarygodnoœci. W celu dokonania ustaleñ zgodnych z rzeczywistoœci¹ konieczne jest oparcie siê na wiarygodnym, ca³oœciowym i pe³nym materiale dowodowym, w tym zró¿nicowanych Ÿród³ach pozyskiwania danych.
Uzyskany materia³ dowodowy, szczególnie dotyczy to informacji o kraju
pochodzenia, powinien uwzglêdniaæ ró¿ne Ÿród³a oraz przedstawiaæ, co wska51
Judicial Criteria for Assessing Country of Origin Information (COI): A Checklist Paper
for 7th Biennial IARLJ World Conference, Mexico City, 6-9 November 2006.
52
Wyrok z dnia 31 sierpnia 2000 roku, V SA 1758-1759/99; J. Jagielski, Status obywatela
i cudzoziemca w orzecznictwie, op. cit., s. 294–295.
128
Alicja Gajewska
zano ju¿ wczeœniej, pogl¹dy i opinie zarówno przyjête w raportach organizacji
pozarz¹dowych, jak i podawane przez stronê rz¹dow¹. Uzyskana informacja
nie mo¿e byæ wybiórcza. Organ nie mo¿e wybieraæ, które dane uwzglêdniæ,
a które pomin¹æ. Wszystkie powinny zostaæ wziête pod uwagê, ale mo¿liwe
jest w procesie wydawania decyzji odmówienie niektórym mocy dowodowej.
Nale¿y pamiêtaæ tak¿e, ¿e wa¿ne jest wskazanie praktyki stosowania prawa,
a nie tylko oficjalnych danych, zw³aszcza odwo³anie siê do przyjêcia konkretnych aktów prawnych w zakresie ochrony praw cz³owieka nie wystarczy do
stwierdzenia, ¿e pañstwo ich przestrzega oraz stworzy³o system pozwalaj¹cy
na ich ochronê. Konieczne jest wskazanie, czy prawo jest skuteczne oraz stosowane przez krajowe s¹dy. Na przyk³ad rozpatruj¹c sprawy osób pochodz¹cych z Armenii, ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy, szef Urzêdu
ds. Cudzoziemców powo³ywa³ siê na fakt, ¿e Armenia ratyfikowa³a w 2002 roku konwencjê o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci z dnia
4 listopada 1950 roku, co oznacza, ¿e nie dochodzi tam do naruszeñ praw
cz³owieka. Nie odwo³a³ siê przy tym do praktyki stosowania prawa oraz sytuacji poszczególnych grup spo³ecznych.
Nale¿y tak¿e podkreœliæ, ¿e organ nie mo¿e zlekcewa¿yæ lub te¿ pomin¹æ
informacji podanych przez wnioskodawcê – ka¿da informacja, maj¹ca znaczenie dla wyniku postêpowania musi zostaæ sprawdzona, przeanalizowana oraz
oceniona z punktu widzenia definicji uchodŸcy. Nawet je¿eli nie znajdzie
potwierdzenia w Ÿród³ach dostêpnych organowi, w aktach sprawy powinny
znaleŸæ siê dokumenty potwierdzaj¹ce przeprowadzenie takich poszukiwañ
oraz ich rezultat. Zgodnie z wyrokiem NSA, zaniechanie przez organ administracji podjêcia czynnoœci procesowych zmierzaj¹cych do zebrania pe³nego
materia³u dowodowego, zw³aszcza gdy strona powo³uje siê na okreœlone i wa¿ne dla niej okolicznoœci, jest uchybieniem przepisom postêpowania administracyjnego, skutkuj¹cym wadliwoœæ decyzji (art. 207 § 2 pkt 2 k.p.a.)53. Brak
znalezienia potwierdzenia danej informacji jest tak¿e dowodem i s³u¿y do
oceny wyjaœnieñ wnioskodawcy. Jeœli organ uzna, ¿e chocia¿ informacje
o kraju pochodzenia potwierdzaj¹ okolicznoœci podane przez wnioskodawcê,
ale nie uznaje ich za wystarczaj¹co wiarygodne, musi to uzasadniæ i wskazaæ
przyczyny dokonania okreœlonej oceny. Organ rozpatruj¹c materia³ dowodowy nie mo¿e pomin¹æ jakiegokolwiek dowodu, mo¿e natomiast, zgodnie
z zasad¹ swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), odmówiæ dowodowi wiarygodnoœci, ale wówczas obowi¹zany jest to uzasadniæ. Pominiêcie oceny
53
Wyrok NSA – Oœrodek Zamiejscowy we Wroc³awiu z dnia 6 stycznia 1994 roku, SA/Wr
129
okreœlonego dowodu mo¿e budziæ uzasadnione w¹tpliwoœci co do trafnoœci
oceny innych dowodów54.
Niepe³ne informacje o kraju pochodzenia, pochodz¹ce z jednego Ÿród³a lub
wielu, ale nie ró¿norodnych Ÿróde³, prowadz¹ do przyjêcia ustaleñ niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy oraz w nastêpstwie skutkuj¹ podjêciem
niezgodnej z prawem decyzji merytorycznej. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem: Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej
stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa ale i w równym stopniu
wtedy, gdy prawid³owo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Warunkiem prawid³owego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko
ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistoœci¹, ale równie¿ prawid³owa ocena
prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów55.
Wprawdzie organ podejmuje decyzjê w ramach uznania adminstracyjnego,
ale nie oznacza to, ¿e uznanie to jest dowolne. Podejmuj¹c decyzje w ramach
uznania administracyjnego, organ musi przy³o¿yæ szczególn¹ wagê do wyjaœnienia przes³anek, którymi kierowa³ siê, wydaj¹c konkretne rozstrzygniêcie.
Uznanie nie oznacza dowolnoœci:
Jako dowolne nale¿y traktowaæ ustalenia faktyczne organu oparte na niekompletnym
materiale dowodowym. Zarzut dowolnoœci zostaje wykluczony dopiero ustaleniami
dokonanymi w ca³okszta³cie materia³u dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego
i rozpatrzonego w sposób wyczerpuj¹cy (art. 77 § 1 k.p.a.), a wiêc przy podjêciu
wszelkich kroków niezbêdnych do dok³adnego wyjaœnienia stanu faktycznego, jako
warunku niezbêdnego do wydania orzeczenia o przekonuj¹cej treœci. Sprzecznoœci
wystêpuj¹ce w sprawie, dotycz¹ce w szczególnoœci dokumentów, jakimi organ administracji pos³ugiwa³ siê przy wydawaniu orzeczenia, stanowi¹ takie naruszenie przepisów postêpowania, które mog³o mieæ istotny wp³yw na wynik sprawy56.
Poszukiwanie informacji o krajach pochodzenia jest skomplikowanym procesem. Wymaga ustalenia, jakie informacje s¹ istotne w danej sprawie, w jaki sposób nale¿y przeprowadziæ poszukiwania, do jakich Ÿróde³ siêgn¹æ, z których
Ÿróde³ skorzystaæ. Nastêpnie nale¿y dokonaæ oceny uzyskanych informacji pod
k¹tem ich znaczenia dla weryfikacji zasadnoœci wniosku o nadanie statusu
uchodŸcy. Poprawne wykonanie tych czynnoœci wp³ywa na proces decyzyjny
w sprawie i pozwala podj¹æ w³aœciw¹ koñcow¹ decyzjê merytoryczn¹. Przedstawienie procesu decyzyjnego zgodnie z obowi¹zuj¹cymi zasadami prawa,
uwzglêdniaj¹cego jako jeden z dowodów informacje o kraju pochodzenia, pozwala
na dokonanie oceny decyzji pod wzglêdem merytorycznym oraz proceduralnym.
54
Wyrok NSA – Oœrodek Zamiejscowy we Wroc³awiu z dnia 16 lutego 2000 roku,
I SA/Wr 28/98, LexPolonica nr 347127.
55
Wyrok NSA – Oœrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2000 roku, I SA/Lu
56
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2009 roku, I SA/Wa 1834/2008, LexPolonica nr 2055031.
130
Alicja Gajewska
Podsumowanie
Podsumowuj¹c, informacje o kraju pochodzenia s¹ jednym z najistotniejszych dowodów w postêpowaniu o nadanie statusu uchodŸcy, czêsto jedynym
umo¿liwiaj¹cym chocia¿by czêœciow¹ weryfikacjê wyjaœnieñ wnioskodawcy.
Z tych wzglêdów konieczne jest zachowanie nale¿ytej starannoœci przy zbieraniu tych danych oraz przestrzeganie obowi¹zuj¹cych ogólnych zasad postêpowania. Po stronie wnioskodawcy istnieje obowi¹zek udzielenia wszelkich
informacji maj¹cych znaczenie dla oceny jego wniosku. Jednak¿e to na organie orzekaj¹cym ci¹¿y obowi¹zek aktywnoœci w zakresie ustalenia, jakie
informacje nale¿y uzyskaæ oraz jakie dowody nale¿y przeprowadziæ w celu
wyjaœnienia wszelkich okolicznoœci sprawy. W wielu pañstwach w organach
orzekaj¹cych w przedmiocie nadania statusu uchodŸcy istniej¹ specjalistyczne
sekcje, zajmuj¹ce siê poszukiwaniem informacji do celów wydania decyzji.
Organizacje pozarz¹dowe oraz urzêdy wspó³pracuj¹ w celu rozwoju technik
wyszukiwania, zwiêkszenia wiedzy w tym zakresie oraz upowszechnienia
kryteriów oceny. Kolejny etap wymaga umiejêtnego wykorzystania zdobytych informacji przez organy decyzyjne i ich oceny. Nastêpnie mo¿liwe jest
dokonanie kontroli przez organ odwo³awczy, zgodnie z przyjêtymi kryteriami.
Powy¿ej przedstawiony zosta³ zarys problemu, uwzglêdniaj¹cy szczególne
znaczenie COI dla postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy w ujêciu ogólnych zasad postêpowania administracyjnego oraz ogólne kryteria oceny dokonanych informacji. Wskazano na podstawowe problemy pojawiaj¹ce siê przy
tym oraz zasady, jakimi nale¿y siê kierowaæ, dokonuj¹c oceny COI jako
dowodu. Zapoznanie siê z decyzjami szefa Urzêdu ds. Cudzoziemców oraz
Rady ds. UchodŸców przez autorkê opracowania wskazuje, i¿ w zdecydowanej wiêkszoœci wypadków regu³y te nie s¹ zachowane. Uzasadnienia decyzji
s¹ ogólnikowe, stan prawny oraz stan faktyczny nie nawi¹zuj¹ w wystarczaj¹cym stopniu do okolicznoœci konkretnej sprawy. Równie¿ ocena dowodów dokonywana jest w sposób ogólnikowy, a w wielu przypadkach brak jest
rzetelnej oceny Ÿróde³, oraz uwzglêdnienia zebranych informacji o kraju
pochodzenia. Niejednokrotnie uznaje siê brak znalezienia informacji
w Ÿród³ach internetowych za dowód, ¿e wyjaœnienia z³o¿one przez wnioskodawcê s¹ niewiarygodne, a podane przez niego okolicznoœci nieprawdziwe,
bez dokonania ich weryfikacji zgodnie z zasadami oceny dowodów. W celu
zmian w wydawaniu decyzji wa¿ne jest poznanie zasad obowi¹zuj¹cych
w tym zakresie. Umo¿liwia to tak¿e kontrolê nad poprawnoœci¹ wydanej
decyzji oraz mo¿e przyczyniæ siê do poprawy przysz³ej praktyki w tym
zakresie.
Agnieszka Gutkowska
Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa
prawnego dla uchodŸców
– analiza prawna i praktyczna
Wprowadzenie
System poradnictwa prawnego dla uchodŸców w Polsce nie funkcjonuje
w ramach wydzielonych struktur instytucjonalno-organizacyjnych. Cudzoziemcy potrzebuj¹cy pomocy prawnika maj¹ mo¿liwoœæ skorzystania z us³ug
dostêpnych na rynku komercyjnym, jak i bezp³atnych, dostêp ten nie jest jednak regulowany w ¿aden szczególny sposób. Podejmowane by³y co prawda
próby uchwalenia ustawy o udzielaniu bezp³atnej pomocy prawnej, jak do tej
pory nie zakoñczy³y siê one jednak sukcesem. W ramach dyskusji nad
kszta³tem systemu pomocy prawnej dla osób niezamo¿nych pojawia³y siê rozwa¿ania na temat objêcia planowan¹ pomoc¹ tak¿e uchodŸców. Rozwa¿ania
te nie by³y zreszt¹ przypadkowe, wyodrêbnienie akurat tej kategorii cudzoziemców wynika bowiem z wi¹¿¹cych Polskê zobowi¹zañ miêdzynarodowych tj. Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku w sprawie
ustanowienia minimalnych norm dotycz¹cych procedur nadawania i cofania
statusu uchodŸcy w Pañstwach Cz³onkowskich1 (dalej: dyrektywa).
Osoby ubiegaj¹ce siê w Polsce o nadanie statusu uchodŸcy znajduj¹ siê
w doœæ skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej. Szeroki dostêp do pomocy
prawnej jest jednym z najwa¿niejszych warunków w³aœciwego przebiegu procedur, zarówno tych zwi¹zanych z wydaniem decyzji merytorycznej, jak
i dotycz¹cych siê do kwestii zwi¹zanych z sytuacj¹ socjalno-bytow¹ w trakcie
oczekiwania na uzyskanie statusu uchodŸcy. Specyficznymi zasadami rz¹dzi
siê dostêp do pomocy prawnej cudzoziemców, którzy oczekuj¹ na wydanie
1
Dziennik Urzêdowy L 326, 13/12/2005 P. 0013 – 0034.
132
Agnieszka Gutkowska
decyzji o nadanie statusu uchodŸcy nie w otwartych oœrodkach pobytowych,
ale w warunkach detencji, tj. albo w oœrodkach strze¿onych dla cudzoziemców
lub w aresztach, w celu wydalenia, oraz w strefach tranzytowych.
Obecnie pomoc prawn¹ dla cudzoziemców ubiegaj¹cych siê w Polsce
o ochronê oferuj¹ w zasadzie jedynie wyspecjalizowane w tym zakresie organizacje pozarz¹dowe. Ich dzia³ania uzupe³niane s¹, szczególnie na etapie
procedury s¹dowo-administracyjnej, aktywnoœci¹ profesjonalnych pe³nomocników procesowych, tj. radców prawnych i adwokatów, dzieje siê to jednak
w niewielkim zakresie. Mo¿na spotkaæ tak¿e osoby fizyczne, niereprezentuj¹ce ¿adnych organizacji ani kancelarii prawnych, które wystêpuj¹ w sprawach o nadanie statusu uchodŸcy w charakterze pe³nomocników.
Nale¿y mieæ na uwadze, ¿e udzielanie wsparcia prawnego osobom ubiegaj¹cym siê o nadanie statusu uchodŸcy oznacza najczêœciej pracê z osobami
odmiennymi nie tylko pod wzglêdem jêzykowym, ale tak¿e kulturowym.
Wi¹¿e siê to równie¿ z koniecznoœci¹ wykazania siê wiêksz¹ wra¿liwoœci¹
oraz praktycznymi umiejêtnoœciami nawi¹zania dialogu miêdzykulturowego.
Równie istotny jest fakt, i¿ niejednokrotnie osoby ubiegaj¹ce siê o nadanie statusu uchodŸcy maj¹ problemy natury psychologicznej, czêsto o znacznym
nasileniu, co wymaga dodatkowej wiedzy i praktycznego przygotowania prawnika prowadz¹cego sprawê. Przytoczone aspekty maj¹ ogromny wp³yw na
rzeczywisty kszta³t systemu pomocy prawnej oferowanej tej grupie i wydaje
siê, ¿e powinny znaleŸæ tak¿e odzwierciedlenie w prawnych regulacjach.
Podstawy prawne funkcjonowania
poradnictwa prawnego dla uchodŸców
Podstawowe pojêcia
Rozwa¿ania na temat pomocy prawnej œwiadczonej szeroko rozumianym
uchodŸcom nale¿y rozpocz¹æ od zdefiniowania podstawowych pojêæ, przede
wszystkim dotycz¹cych zakresu podmiotowego analizy. Za uchodŸcê uwa¿a
siê, zgodnie z art.1A konwencji genewskiej dotycz¹cej statusu uchodŸcy2,
osobê, która na skutek uzasadnionej obawy przed przeœladowaniem w kraju
pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowoœci, przekonañ politycznych lub
przynale¿noœci do okreœlonej grupy spo³ecznej opuœci³a swój kraj i nie mo¿e
lub nie chce korzystaæ z ochrony tego kraju. W polskim ustawodawstwie,
regulowanym przez ustawê z 13 czerwca 2003 roku o udzielaniu cudzoziem2
Konwencja dotycz¹ca statusu uchodŸców z 28 lipca 1951 roku (Dz.U. z 1991 r., Nr 119,
poz. 515 i 517).
Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego...
133
com ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej3, osobie spe³niaj¹cej
wy¿ej wskazane warunki nadaje siê status uchodŸcy.
Potocznie pod pojêciem „uchodŸca” rozumie siê tak¿e osoby, które rozpoczê³y procedurê o nadanie takiego statusu i dopiero oczekuj¹ na wydanie decyzji w swojej sprawie. Rozbie¿noœæ ta wynika bezpoœrednio z tocz¹cych siê
sporów dotycz¹cych charakteru decyzji nadaj¹cej status uchodŸcy. Zgodnie
z teori¹ konstytutywn¹, o uchodŸcy mo¿na mówiæ dopiero od momentu nadania takiego statusu moc¹ decyzji organów pañstwa, w polskich realiach, od
momentu wydania decyzji szefa Urzêdu ds. Cudzoziemców albo Rady
ds. UchodŸców. Zgodnie z teori¹ deklaratywn¹, o traktowaniu osoby jako
uchodŸcy nie decyduje decyzja odpowiednich organów, a sam fakt znalezienia
siê poza terytorium kraju z powodu uzasadnionej obawy przed przeœladowaniem z okreœlonych w konwencji przyczyn. Decyzja, w rozumieniu tego
podejœcia, jest jedynie potwierdzeniem faktu, ¿e osoba jest uchodŸc¹, nie tworzy jednak tego statusu. Podejœciu zgodnemu z teori¹ deklaratywn¹ odpowiada
zatem potoczne rozumienie terminu „uchodŸca”, jako osoby, która zmuszona
by³a z powodu zagro¿enia przeœladowaniem opuœciæ swoj¹ ojczyznê. Jego
wyrazem jest tak¿e u¿ywanie b³êdnego z punktu widzenia teorii konstytutywnej pojêcia „uznany uchodŸca”, jako osoby, której rzeczywisty status zosta³
potwierdzony oficjaln¹ pañstwow¹ decyzj¹.
Rozwa¿ania zawarte w niniejszej analizie dotyczyæ bêd¹ uchodŸcy w tym
drugim (deklaratywnym), a wiêc szerszym rozumieniu. Wydaje siê bowiem,
¿e prawnicy najwa¿niejsz¹ rolê do odegrania maj¹ w³aœnie na pocz¹tkowym
etapie, podczas procedury o nadanie statusu uchodŸcy. Wsparcie profesjonalisty w fazie sk³adania wyjaœnieñ podczas wywiadu statusowego, aktywnego
udzia³u strony w postêpowaniu dowodowym, a nastêpnie udzia³ w postêpowaniu odwo³awczym nierzadko bywa decyduj¹cy dla zapewnienia prawid³owoœci przebiegu postêpowania i w konsekwencji wydania pozytywnej decyzji.
Mówi¹c o poradnictwie prawnym na rzecz uchodŸców nie mo¿na jednak
pomin¹æ grupy cudzoziemców, którym ten status zosta³ rzeczywiœcie przyznany, a tak¿e tej kategorii osób, które w wyniku postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy zosta³y objête innymi formami ochrony miêdzynarodowej (tj.
ochron¹ uzupe³niaj¹c¹) czy te¿ wynikaj¹cej z regulacji krajowych (tj. zgod¹ na
pobyt tolerowany). Fakt otrzymania decyzji obejmuj¹cej ich jedn¹ z mo¿liwych form ochrony nie oznacza bowiem koñca problemów prawnych. Cudzoziemcy ci nadal bêd¹ potrzebowaæ pomocy prawnej, tym razem ju¿ w zakresie
codziennego funkcjonowania w Polsce. Sprawy tej grupy osób najczêœciej
dotycz¹ zatrudnienia, prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej, œwiadczeñ
z zakresu pomocy spo³ecznej, najmu, dostêpu do œwiadczeñ medycznych oraz
naturalizacji.
3
Dz.U. z 2003 r., Nr 128, poz. 1176.
134
Agnieszka Gutkowska
Krajowe regulacje prawne
Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, jako podstawowy akt prawny dotycz¹cy osób ubiegaj¹cych siê o ochronê miêdzynarodow¹ w Polsce,
nie reguluje w ¿aden sposób kwestii zwi¹zanych z dostêpem tej grupy do
pomocy prawnej ani te¿ zasad jej œwiadczenia. Ustawa zapewnia jednak
cudzoziemcom, co wyra¿ono expressis verbis w art. 39, prawo do swobodnego kontaktowania siê z przedstawicielem Urzêdu Wysokiego Komisarza
Narodów Zjednoczonych do spraw UchodŸców (UNHCR) oraz organizacjami, do których zadañ statutowych nale¿¹ sprawy uchodŸców. W wypadku
osób przebywaj¹cych w oœrodkach detencyjnych ustawa ta, w art. 89a ust. 1
pkt 2, wprost przewiduje le¿¹cy po stronie w³aœciwych organów obowi¹zek
zapewnienia im mo¿liwoœci kontaktu z podmiotami œwiadcz¹cymi pomoc
prawn¹. Co wiêcej, ustawa stanowi, ¿e mo¿e byæ to kontakt osobisty, co
w warunkach detencji nabiera szczególnego znaczenia. Oba te zapisy ustanawiaj¹ ogólne ramy do swobodnego kontaktowania siê z osobami mog¹cymi
œwiadczyæ pomoc prawn¹ na rzecz cudzoziemców, w ¿aden sposób nie konkretyzuj¹ jednak tego uprawnienia, nie nak³adaj¹ na nikogo obowi¹zku
zapewnienia takiej pomocy ani te¿ nie okreœlaj¹ ram prawnych i instytucjonalnych jej udzielania.
Postêpowanie o nadanie statusu uchodŸcy jest postêpowaniem administracyjnym. Z tego te¿ wzglêdu odpowiednie, a wiêc uwzglêdniaj¹ce specyfikê
postêpowania w sprawach o nadanie statusu uchodŸcy, zastosowanie znajd¹
przepisy kodeksu postêpowania administracyjnego (dalej: k.p.a.)4. Kodeks
przewiduje mo¿liwoœæ dzia³ania w sprawie przez pe³nomocnika, prawo do
korzystania z pomocy organizacji spo³ecznych, jak i zwolnienia z op³at5.
Wszystkie te instrumenty dostêpne s¹ wiêc dla osoby ubiegaj¹cej siê o nadanie
statusu uchodŸcy, a tak¿e uznanych uchodŸców, o ile konkretna sprawa bêdzie
mia³a charakter sprawy administracyjnej.
Kodeks postêpowania administracyjnego w art. 32 statuuje mo¿liwoœæ
dzia³ania przez pe³nomocnika, chyba ¿e charakter czynnoœci wymaga osobistego dzia³ania strony. W wypadku osób ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu ucho dŸcy dzia³anie osobiste wymagane jest jedy nie raz w trakcie ca³ej
procedury, a mianowicie w chwili sk³adania wniosku o nadanie statusu.
Pozosta³e czynnoœci mog¹ byæ dokonywane przez pe³nomocnika,
dzia³aj¹cego w imieniu cudzoziemca. Pe³nomocnik uprawniony jest wiêc
miêdzy innymi do odbierania pism urzêdowych, sk³adania wniosków,
za¿aleñ na postanowienia, odwo³ania od decy zji odmawiaj¹cej przy znania
4
Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168.
K. Wencel, Prawa cudzoziemców w postêpowaniu przed organami administracji publicznej, „Analizy Raporty Ekspertyzy” Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, nr 4/2009, s. 10.
5
135
statusu, uczestniczenia w wywiadzie statuso wym itd. Zgodnie z art. 33
k.p.a., pe³nomocnikiem mo¿e byæ ka¿da osoba fizyczna, która posiada zdolnoœæ do czynnoœci prawnych. Zdolnoœæ tak¹ posiada, zgodnie z art. 11
kodeksu cywilnego6, osoba pe³noletnia, która nie zosta³a ubezw³asnowolniona. W kwestii pe³nomocnika w postêpowaniu administracyjnym przepisy
nie formu³uj¹ wymagañ dotycz¹cych wykszta³cenia (np. prawniczego)
lub posiadania specjalnych uprawnieñ (np. bycia radc¹ prawnym lub adwokatem).
Cudzoziemiec ma tak¿e prawo do korzystania z pomocy organizacji
spo³ecznych, która zgodnie z art. 31 §1 k.p.a. mo¿e polegaæ na wyst¹pieniu
z wnioskiem o wszczêcie postêpowania lub z ¿¹daniem dopuszczenia organizacji do udzia³u w postêpowaniu, które toczy siê w sprawie cudzoziemca.
Je¿eli organ administracji uzna, ¿e wyst¹pienie organizacji spo³ecznej jest
uzasadnione jej celami statutowymi, a ponadto przemawia za tym interes
spo³eczny, dopuszcza organizacjê do udzia³u w postêpowaniu na prawach
strony. Organizacja spo³eczna jest ponadto, na podstawie art. 31 § 5 k.p.a.,
uprawniona, aby, za zgod¹ organu administracji publicznej, przedstawiæ mu
swój pogl¹d w sprawie, wyra¿ony w uchwale lub oœwiadczeniu jej organu statutowego. Takie dzia³ania organizacji zajmuj¹cych siê, zgodnie ze statutem,
sprawami uchodŸców z ca³¹ pewnoœci¹ mo¿na uznaæ za jedn¹ z mo¿liwych
form œwiadczenia pomocy prawnej na ich rzecz.
Dopuszczaln¹ przez obowi¹zuj¹ce przepisy form¹ pomocy prawnej na
rzecz cudzoziemców jest tak¿e udzia³ organizacji spo³ecznej w postêpowaniu s¹dowo-administracyjnym. Zgodnie z art. 25 § 4 i art. 25 § 1 ustawy
o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi7, organizacje spo³eczne
maj¹ zdolnoœæ do wystêpowania przed s¹dem administracyjnym (zdolnoœæ
s¹dowa), a tak¿e uprawnienie do podejmowania czynnoœci w postêpowaniu
w sprawach s¹dowo-administracyjnych (zdolnoœæ procesowa) w zakresie
swojej statutowej dzia³alnoœci w sprawach dotycz¹cych interesów prawnych
innych osób. Wynika z tego, ¿e organizacje te maj¹ mo¿liwoœæ uczestniczenia, za zgod¹ s¹du, w postêpowaniu przed s¹dem i ochrony interesów
cudzoziemca (art. 33 § 2 i art. 25 § 4 ustawy prawo o postêpowaniu przed
s¹dami administracyjnymi), a nawet prawo z³o¿enia skargi do s¹du, o ile
organizacja ta bra³a udzia³ w postêpowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika w tej sprawie (art. 50 § 1 ustawy prawo o postêpowaniu
przed s¹dami administracyjnymi). Mo¿liwy jest tak¿e udzia³ organizacji
pozarz¹dowych w postêpowaniu kasacy jnym przed Naczelnym S¹dem
Administracyjnym.
6
7
Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93.
Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270.
136
Agnieszka Gutkowska
Unijne regulacje prawne
Zagadnienie funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodŸców regulowane jest tak¿e na poziomie prawa unijnego. Zapewnienie bezp³atnej
pomocy prawnej osobom ubiegaj¹cym siê o objêcie ochron¹ miêdzynarodow¹
wynika z obowi¹zku implementacji do polskiego porz¹dku prawnego art. 15
ust. 2 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku w sprawie
ustanowienia minimalnych norm dotycz¹cych procedur nadawania i cofania
statusu uchodŸcy w pañstwach cz³onkowskich8. Zgodnie z jej postanowieniami osoby ubiegaj¹ce siê azyl9 w pañstwach cz³onkowskich powinny mieæ
zapewniony dostêp do swobodnego kontaktu z doradc¹ prawnym lub innym
uprawnionym doradc¹ w sprawach zwi¹zanych z ich wnioskami o udzielenie
azylu. Pañstwo nie jest, zgodnie z postanowieniami dyrektywy, zobowi¹zane
do finansowania wsparcia prawnego uchodŸcy na ka¿dym etapie postêpowania. Dyrektywa nak³ada obowi¹zek zapewnienia osobie ubiegaj¹cej siê o azyl,
na jej wniosek, bezp³atnej pomocy lub reprezentacji prawnej wy³¹cznie na etapie postêpowania odwo³awczego. Po drugie, do uznania poszczególnych
pañstw dyrektywa pozostawia ograniczenie tej pomocy jedynie:
– do postêpowania odwo³awczego w szczególnych, wymienionych expressis
verbis, sytuacjach tocz¹cego siê przed s¹dem lub trybuna³em;
– dla osób niezamo¿nych, nieposiadaj¹cych wystarczaj¹cych œrodków na jej
op³acenie;
– do reprezentacji osób ubiegaj¹cych siê o azyl w wypadku, gdy pomocy
prawnej udziela doradca wymieniony w ustawodawstwie krajowym;
– w wypadku, gdy istnieje prawdopodobieñstwo uwzglêdnienia odwo³ania
lub rewizji (z zastrze¿eniem zapewnienia gwarancji, ¿e pomoc nie bêdzie
w tym przypadku arbitralnie ograniczana).
Dyrektywa reguluje tak¿e kwestie zwi¹zane z dostêpem osób œwiadcz¹cych
pomoc prawn¹ do klientów na ka¿dym etapie postêpowania bez wzglêdu na
miejsce ich pobytu, a wiêc tak¿e w wypadku, gdy cudzoziemcy przebywaj¹ w
placówkach detencyjnych. Dostêp doradców do cudzoziemców mo¿e byæ
ograniczony jedynie, gdy jest to obiektywnie konieczne dla zapewnienia bezpieczeñstwa, porz¹dku publicznego, zarz¹dzania administracyjnego obszarem
lub w celu zapewnienia skutecznego rozpatrzenia wniosku. Odbywaæ siê to
mo¿e jedynie na podstawie ustawodawstwa krajowego i w taki sposób, aby
dostêp do doradcy nie by³ w konsekwencji powa¿nie ograniczony lub uniemo¿liwiony.
8
Dziennik Urzêdowy L 326, 13/12/2005 P. 0013 – 0034.
Prawo europejskie nie rozró¿nia pojêcia „azyl” i „status uchodŸcy”, traktuj¹c je zamiennie. Osoby ubiegaj¹ce siê o status uchodŸcy okreœlane s¹ pojêciem asylum – seeker, po otrzymaniu pozytywnej decyzji okreœla siê je mianem refugee. Inaczej to zagadnienie reguluje polskie
prawo, w którym status uchodŸcy i azyl s¹ odrêbnymi formami ochrony.
9
137
Wdro¿enie systemu bezp³atnej pomocy prawnej w Polsce
Art. 43 dyrektywy na³o¿y³ obowi¹zek transpozycji jej postanowieñ
dotycz¹cych zapewnienia dostêpu do bezp³atnej pomocy prawnej najpóŸniej
do dnia 1 grudnia 2008 roku. Do tej pory nie uda³o siê wype³niæ tego postanowienia. Dyskusja na ten temat toczy³a siê i nadal siê toczy w ramach wieloletnich, szerokich rozwa¿añ dotycz¹cych systemu bezp³atnej pomocy prawnej
w Polsce. Prace nad wprowadzeniem systemu prowadzone by³y w Ministerstwie Sprawiedliwoœci ju¿ w latach 2004–2005. Projekt ustawy o dostêpie do
nieodp³atnej pomocy prawnej przyznawanej przez pañstwo osobom fizycznym po raz pierwszy zosta³ skierowany do sejmu w dniu 19 paŸdziernika
2005 roku, aktualnie zaœ tocz¹ siê prace nad trzeci¹ ju¿ wersj¹ ustawy. Ka¿dorazowo do kategorii osób uprawnionych do korzystania z bezp³atnej pomocy
prawnej w³¹czano osoby ubiegaj¹ce siê o nadanie statusu uchodŸcy. Niestety,
proponowane regulacje nie uwzglêdnia³y specyficznych uwarunkowañ sytuacji faktycznej i prawnej tej kategorii osób, co w praktyce ogranicza³oby ich
dostêp do bezp³atnej pomocy prawnej.
Podmioty œwiadcz¹ce poradnictwo prawne
dla uchodŸców w Polsce – charakterystyka
Adwokaci i radcy prawni
Stosunkowo niewielka liczba osób ubiegaj¹cych siê w Polsce ka¿dego roku
o nadanie statusu uchodŸcy10, a tak¿e ich ciê¿ka sytuacja finansowa i zwi¹zany
z tym brak mo¿liwoœci op³acenia kosztownych konsultacji prawnych powoduj¹, ¿e w³aœciwie nie ma w kraju wyspecjalizowanych w tej tematyce radców
prawnych i adwokatów. Jest to tak w¹ska i specjalistyczna dziedzina prawa, ¿e
wydawaæ by siê mog³o, ¿e prowadzenie sprawy z tego zakresu nie wymaga
specjalnego przygotowania i doœwiadczenia, a praktykuj¹cy profesjonalista,
znaj¹cy zasady postêpowania administracyjnego i s¹dowo-administracyjnego
bêdzie w stanie bez wiêkszych problemów poprowadziæ tego typu sprawê. Jest
to jednak pogl¹d z³udny, rzetelne prowadzenie sprawy uchodŸczej wymaga
bowiem nie tylko doskona³ej znajomoœci polskiej doktryny i orzecznictwa
z tej tematyki oraz przepisów miêdzynarodowych (w tym unijnych dyrektyw
i rozporz¹dzeñ), ale tak¿e wiedzy z zakresu wielokulturowoœci, podstaw psychologii miêdzykulturowej i czêsto znajomoœci jêzyków obcych. Okazuje siê
10
W 2009 roku o status uchodŸcy w Polsce poprosi³o 10 590 osób, a w 2010 roku ju¿ tylko
6534 cudzoziemców, z kolei w pierwszym kwartale 2011 roku jedynie 2933 osoby. Dane za
Urzêdem ds. Cudzoziemców, dostêpne na stronie http://www.udsc.gov.pl/Zestawienia,roczne,233.html [dostêp 12.11.2011].
138
Agnieszka Gutkowska
wiêc, ¿e mimo wstêpnej zgody adwokata czy radcy prawnego na zajêcie siê
spraw¹ uchodŸcz¹ nie dochodzi do dalszej wspó³pracy z powodu stosunkowo
du¿ego nak³adu pracy i czasu, które musia³yby byæ poœwiêcone, b¹dŸ te¿ z powodu nieporozumieñ kulturowych. Najczêœciej profesjonalny pe³nomocnik
pojawia siê w sprawach uchodŸczych jedynie na etapie przygotowania skargi
do wojewódzkiego s¹du administracyjnego lub reprezentowania cudzoziemca
w postêpowaniu przed tym s¹dem. Dodaæ nale¿y, ¿e dzieje siê tak w³aœciwie
jedynie wówczas, gdy sprawa zostanie mu zlecona w ramach reprezentacji
z urzêdu. Pe³nomocników bêd¹cych adwokatami lub radcami prawnymi,
maj¹cych doœwiadczenie w prowadzeniu spraw dotycz¹cych nadania statusu
uchodŸcy, mo¿na policzyæ na palcach jednej rêki. Nieco lepiej kszta³tuje
siê sytuacja, je¿eli chodzi o œwiadczenie pomocy prawnej cudzoziemcom, którzy posiadaj¹ status uchodŸcy b¹dŸ otrzymali w Polsce inn¹ formê ochrony
w zakresie dotycz¹cym ich funkcjonowania w kraju (najczêœciej s¹ to sprawy
z zakresu prawa pracy, prawa rodzinnego, a tak¿e sprawy karne). Wystêpuj¹ce
w rzeczywistoœci ograniczenia w dostêpie do profesjonalnej pomocy prawnej
nie wynikaj¹ bowiem z braku odpowiednio przygotowanych prawników, a jedynie z ograniczeñ finansowych potencjalnych klientów.
Organizacje pozarz¹dowe
Maj¹c na uwadze powy¿sze, naturalne wydaje siê wiêc, ¿e poradnictwem
prawnym dla uchodŸców w Polsce zajmuj¹ siê wyspecjalizowane w tej tematyce organizacje pozarz¹dowe. Organizacje te pozyskuj¹ œrodki na prowadzenie swojej dzia³alnoœci w ramach konkursów grantowych, dziêki czemu
uchodŸcy maj¹ zapewnion¹ mo¿liwoœæ korzystania z ich us³ug bezp³atnie.
Wiêkszoœæ podmiotów trzeciego sektora w mniejszym lub wiêkszym zakresie
wspó³pracuje ze sob¹, a tak¿e z przedstawicielem Wysokiego Komisarza
Narodów Zjednoczonych do spraw UchodŸców w Polsce. Organizacji tych nie
jest wiele i przez lata funkcjonowania wykszta³ci³ siê miêdzy nimi podzia³
zarówno terytorialny, jak i dotycz¹cy przedmiotowego zakresu dzia³alnoœci.
Po pierwsze, mo¿na wyró¿niæ te specjalizuj¹ce siê w poradnictwie prawnym,
jak i takie, które pomoc prawn¹ œwiadcz¹ na zasadzie uzupe³nienia swojej
podstawowej dzia³alnoœci, najczêœciej zwi¹zanej z kwestiami socjalno-bytowymi lub informacyjnymi. Po drugie, „prawnicze” instytucje trzeciego
sektora mo¿na podzieliæ na organizacje pozarz¹dowe sensu stricto oraz uniwersyteckie kliniki prawa. Po trzecie zaœ, mo¿na by³oby pokusiæ siê o wskazanie specjalizacji poszczególnych organizacji pozarz¹dowych. Podzia³ ten
jednak ze wzglêdu na stale zmieniaj¹ce siê Ÿród³a finansowania dzia³alnoœci
trudno uznaæ za sztywny. Dostêpnoœæ do pomocy prawnej ze wzglêdu na rozmieszczenie terytorialne de facto ogranicza siê do kilku województw
139
– tj. mazowieckiego (z najszersz¹ ofert¹ trzeciego sektora), lubelskiego,
ma³opolskiego i podlaskiego.
Wœród organizacji pozarz¹dowych specjalizuj¹cych siê w udzielaniu porad
prawnych dla uchodŸców nale¿y wymieniæ przede wszystkim Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej (obie warszawskie), Fundacjê Instytut na rzecz Pañstwa Prawa (Lublin) oraz Centrum
Pomocy Prawnej im. Haliny Nieæ (Kraków). Ostatnia z wymienionych organizacji swego czasu specjalizowa³a siê w œwiadczeniu pomocy prawnej (a tak¿e
monitoringach) w placówkach detencyjnych. Obecnie specjalny program
ukierunkowany na zapewnienie pomocy prawnej w oœrodku strze¿onym
w Bia³ej Podlaskiej realizuje Fundacja Instytut na rzecz Pañstwa Prawa.
Program bezp³atnej pomocy prawnej realizowany jest tak¿e jako jeden z elementów oferty uniwersyteckich poradni prawnych, tzw. klinik prawa. W ich
ramach studenci, pod opiek¹ doœwiadczonego pracownika naukowego, prowadz¹ sprawy z zakresu procedury o nadanie statusu uchodŸcy. Pomoc ta ma
jednak swoje specyficzne ograniczenia – przede wszystkim jej dostêpnoœæ
zwi¹zana jest z organizacj¹ roku akademickiego i nie jest dostêpna od czerwca do paŸdziernika ze wzglêdu na okres sesji i wakacji. Kliniki prawa
œwiadcz¹ce pomoc dla uchodŸców, dzia³aj¹ na trzech uniwersytetach w Polsce: Uniwersytecie Warszawskim, Uniwersytecie Jagielloñskim oraz na
Katolickim Uniwersytecie Lubelskim.
Funkcjonuje tak¿e wiele innych organizacji pozarz¹dowych, dla których
jednak poradnictwo prawne jest jedynie przejœciow¹, zwi¹zan¹ z doraŸn¹
realizacj¹ projektów, form¹ dzia³alnoœci. Obecnie z pomocy prawnej uchodŸcy mog¹ skorzystaæ tak¿e w Fundacji Ocalenie (w Warszawie oraz £om¿y).
Mog¹ tak¿e otrzymaæ informacjê prawn¹ za poœrednictwem Infolinii Migracyjnej prowadzonej przez Fundacjê Polskie Forum Migracyjne. W ró¿nych
okresach pomoc¹ prawn¹ dla uchodŸców zajmowa³y siê tak¿e m.in. Polski
Czerwony Krzy¿ (w ramach projektu @lterCamp), Fundacja A-venir, Caritas (prowadz¹cy biura dla uchodŸców w Warszawie, Bia³ymstoku i Lublinie).
Pe³nomocnicy
Warto zwróciæ uwagê, ¿e uchodŸcy korzystaj¹ tak¿e z pomocy tzw.
pe³nomocników. S¹ to osoby fizyczne, niezwi¹zane z ¿adn¹ organizacj¹
pozarz¹dow¹, które reprezentuj¹ cudzoziemców podczas trwania procedury
o nadanie statusu uchodŸcy. Dzia³ania takie s¹ mo¿liwe, poniewa¿, jak wczeœniej zauwa¿ono, k.p.a. nie stawia ¿adnych szczególnych wymagañ formalnych
dotycz¹cych tego uczestnika postêpowania. W praktyce pe³nomocnikami najczêœciej staj¹ siê osoby, które znaj¹ ciê¿kie po³o¿enie uchodŸców i przejête ich
140
Agnieszka Gutkowska
losem staraj¹ siê im w ten sposób pomóc. Niestety, nie zawsze dobre chêci
i gotowoœæ pomocy s¹ to¿same z dzia³aniem profesjonalnym, które przynosi
podopiecznemu korzyœæ.
Dla jasnoœci nale¿y dodaæ, ¿e instytucja pe³nomocnika du¿o czêœciej w praktyce pojawia siê w sprawach zwi¹zanych z legalizacj¹ pobytu cudzoziemców
w Polsce, a nie w sprawach zwi¹zanych z ubieganiem siê o nadanie statusu
uchodŸcy. Pe³nomocnicy nie ciesz¹ siê jednak w wiêkszoœci (choæ zdarzaj¹
siê, oczywiœcie, wyj¹tki), dobr¹ opini¹ ani wœród organizacji pozarz¹dowych,
ani wœród urzêdników, ze wzglêdu na czêsto nierzetelne prowadzenie spraw.
Niejednokrotnie reprezentowanie cudzoziemców w postêpowaniu legalizacyjnym tocz¹cym siê przed wydzia³em spraw cudzoziemców urzêdu wojewódzkiego jest przez nich traktowane jako Ÿród³o zarobku. Z tego te¿
wzglêdu, w zwi¹zku z du¿o gorsz¹ sytuacj¹ finansow¹ uchodŸców, a tak¿e
o wiele d³u¿ej tocz¹c¹ siê procedur¹, „zawodowi pe³nomocnicy” nie s¹ w³aœciwie zainteresowani pomoc¹ tej szczególnej grupie cudzoziemców.
Wp³yw specyfiki klienta na poradnictwo
i zorganizowanie systemu pomocy w przysz³oœci
Osoby ubiegaj¹ce siê o nadanie statusu uchodŸcy, a tak¿e cudzoziemcy, którzy otrzymali jedn¹ z przewidzianych form ochrony, to grupy w pewien sposób
specyficzne. Nale¿y zwróciæ uwagê przede wszystkim na trzy ich cechy, które
maj¹ podstawowe znaczenie dla odpowiedniego przygotowania siê do œwiadczenia pomocy prawnej oraz organizacji systemu jej udzielania. Po pierwsze,
trzeba pamiêtaæ, ¿e s¹ to migranci przymusowi, po drugie, ¿e pochodz¹ z odmiennego krêgu kulturowego, po trzecie, ¿e czêsto nie znaj¹ jêzyka polskiego.
Migranci przymusowi
UchodŸcy nie pojawili siê w Polsce z w³asnego wyboru. Jakkolwiek oczywiste wydaje siê to zdanie, ma jednak du¿e znaczenie dla funkcjonowania tej
grupy cudzoziemców w krajach, do których trafili po opuszczeniu ojczyzny.
Fakt, ¿e zostali zmuszeni do wyjazdu, determinuje zarówno ich nastawienie do
nowej rzeczywistoœci, jak i kondycjê psychiczn¹. Te czynniki zaœ maj¹ podstawowe znaczenie dla ich mo¿liwoœci, umiejêtnoœci i chêci adaptacyjnych.
UchodŸcom nieustannie towarzyszy niepokój o losy najbli¿szych, którzy
pozostali w sytuacji zagro¿enia, têsknota i czêsto wyrzuty sumienia, ¿e
„uciek³o siê z ton¹cego okrêtu”, a tak¿e ca³kowita niepewnoœæ jutra. Nie opuszczaj¹ ich, nierzadko dramatyczne, wspomnienia, maj¹ce bezpoœrednie prze³o¿enie na ich kondycjê psychiczn¹. Nie³atw¹ sytuacjê pog³êbiaj¹ trudnoœci
141
z odnalezieniem siê w nowych, zupe³nie nieznanych i niezrozumia³ych realiach spo³ecznych, kulturowych i prawnych. Dodatkowo w Polsce uchodŸcy
trafiaj¹ w tryby instytucji totalnej, jak¹ jest oœrodek dla uchodŸców lub
– w gorszym wariancie – oœrodek detencyjny. System organizacji tego typu
instytucji nie pozwala na samodzielnoœæ podopiecznych, wymagaj¹c jedynie
pos³usznego dostosowania do panuj¹cych regu³. Jak wskazuj¹ badania, jednym z g³ównych problemów w oœrodkach dla uchodŸców, pog³êbiaj¹cym problemy natury psychicznej cudzoziemców i wywo³uj¹cym stany apatii,
jest bezczynnoœæ11. W rezultacie d³ugiego przebywania w oœrodkach cudzoziemcy, którzy samodzielnie i zaradnie wydostali siê z ¿yciowej zawieruchy,
staj¹ siê bezsilnymi, nieporadnymi „du¿ymi dzieæmi” z syndromem wyuczonej bezradnoœci, objawiaj¹cym siê apati¹, biernoœci¹ i obojêtnoœci¹ wobec
w³asnego losu12.
Wszystkie wskazane wy¿ej czynniki powoduj¹, ¿e uchodŸcy czêsto nie s¹
w stanie podj¹æ decyzji nawet w najprostszych, bie¿¹cych sprawach ¿ycia
codziennego. Co wiêcej, z biegiem czasu przestaj¹ uwa¿aæ to za swoje zadanie, a obowi¹zek za³atwiania zarówno tych najprostszych, jak i tych najpowa¿niejszych spraw przerzucaj¹ na pomagaj¹ce im osoby. Tak¿e i wizyta
u prawnika wi¹¿e siê z oczekiwaniem, ¿e to on zadecyduje, jakie kroki powinien podj¹æ uchodŸca, a wiêc de facto oznacza to chêæ obarczenia odpowiedzialnoœci¹ za istotne ¿yciowe wybory osoby œwiadcz¹cej pomoc prawn¹.
Bior¹c pod uwagê, ¿e historie ¿yciowe uchodŸców s¹ nieraz dramatyczne, dla
osoby udzielaj¹cej pomocy nie³atwym zadaniem jest zachowanie odpowiedniego dystansu i pozostanie jedynie w relacji „doradca – klient”. Naturalnym
odruchem jest bowiem w takiej sytuacji wejœcie, choæby minimalne, w rolê
powiernika, pocieszyciela, ¿yciowego doradcy i, w konsekwencji, zachowania nieprofesjonalne, jak podejmowanie decyzji za klienta.
Maj¹c œwiadomoœæ tej specyfiki, konieczne jest w³aœciwie przygotowanie
prawników i doradców do udzielania pomocy uchodŸcom. W³aœciwe przygotowanie nale¿y rozumieæ dwojako. Po pierwsze, oznacza to koniecznoœæ
wyposa¿enia ich w mechanizmy obronne, chroni¹ce przed uto¿samianiem siê
z problemami klientów. Jest to niezbêdne, aby uchroniæ prawników przed
utrat¹ dystansu i wyjœciem z roli profesjonalisty oraz zapobiec pojawieniu siê,
11
Por.: M. Z¹bek (red.), Miêdzy piek³em a rajem, Warszawa 2002; H. Grzyma³a-Moszczyñska, E. Nowicka, Goœcie i gospodarze. Problem adaptacji kulturowej w obozach dla
uchodŸców oraz otaczaj¹cych je spo³ecznoœciach lokalnych, Kraków 1998.
12
K. Gracz, Spo³eczne uwarunkowania problemów z funkcjonowaniem przymusowych
migrantów na polskim rynku pracy, [w:] W. Klaus (red.), Migranci na polskim rynku pracy.
Rzeczywistoœæ, problemy, wyzwania, Warszawa 2007, s. 76. Na temat wp³ywu procesu „stawania siê uchodŸc¹” na mo¿liwoœci adaptacyjne cudzoziemców – por. K. Gracz, Przymusowe
migracje a perspektywy wielokulturowoœci w Polsce, [w:] A. Gutkowska (red.), UchodŸcy
w Polsce. Kulturowo-prawne bariery w procesie adaptacji, Warszawa 2007.
142
Agnieszka Gutkowska
w perspektywie d³ugofalowej, depresji lub syndromu wypalenia zawodowego. Po drugie, konieczne jest nauczenie ich, w jaki sposób pracowaæ z ofiarami traumy, osobami z problemami psychologicznymi i zaburzeniami
psychicznymi, g³ównie zespo³em stresu pourazowego13. Do zagwarantowania
profesjonalnej obs³ugi prawnej istotne jest zapewnienie bie¿¹cego wsparcia
psychologicznego osobom œwiadcz¹cym pomoc.
Obecnie ¿adna organizacja pozarz¹dowa nie zapewnia swoim pracownikom, prawnikom i doradcom takiej formy podnoszenia kwalifikacji zawodowych14. W praktyce osoby pracuj¹ce z uchodŸcami samodzielnie, przy okazji
spotkañ zespo³u pracowników, a nawet w sytuacjach niezwi¹zanych z prac¹,
analizuj¹ sprawy, z którymi siê spotykaj¹, tworz¹c w odpowiedzi na pal¹c¹
potrzebê nieformalne grupy wsparcia.
Odmiennoœæ jêzykowa
Pierwsz¹ i podstawow¹ przeszkod¹ „zewnêtrzn¹”, jak¹ napotykaj¹ uchodŸcy w Polsce, jest brak mo¿liwoœci komunikacji wynikaj¹cy z nieznajomoœci
jêzyka. Bariera jêzykowa ogranicza lub uniemo¿liwia korzystanie tak¿e
z pomocy prawnej. Skuteczne jej udzielanie musi siê wiêc wi¹zaæ z oferowaniem
us³ug w jêzykach zrozumia³ych dla cudzoziemców. Ju¿ od kilku lat podstawowym jêzykiem, w którym komunikuj¹ siê uchodŸcy w Polsce, jest rosyjski
(wiêkszoœæ uchodŸców to osoby pochodz¹ce z obszaru Kaukazu Pó³nocnego,
g³ównie z Czeczenii), ale porady prawne udzielane s¹ tak¿e w jêzyku angielskim, francuskim i hiszpañskim. W zwi¹zku z powy¿szym zorganizowanie
systemu pomocy prawnej dla uchodŸców wymaga zatrudnienia prawników
pos³uguj¹cych siê jêzykami obcymi (co jest trudne w wypadku jêzyka rosyjskiego) b¹dŸ zatrudnienia t³umaczy, co z kolei zwiêksza koszty.
Odmiennoœæ kulturowa
Skuteczne udzielanie porad prawnych wymaga umiejêtnoœci komunikowania informacji w sposób zrozumia³y dla klienta. Dodatkowym utrudnieniem
jest wiêc sytuacja, gdy klient pos³uguje siê innym kodem kulturowym ni¿
osoba œwiadcz¹ca pomoc prawn¹. Wymaga to znajomoœci, chocia¿ podstawowych, ró¿nic kulturowych i zasad savoir-vivre’u panuj¹cego w œrodowisku
z którego pochodzi cudzoziemiec. Niewiedza w tym zakresie mo¿e zniweczyæ
13
Por. A. Florczak, UchodŸcy w Polsce. Miêdzy humanitaryzmem a pragmatyzmem, Toruñ
2003, s. 245.
14
Jako pozytywny wyj¹tek mo¿na podaæ przyk³ad comiesiêcznych spotkañ/warsztatów
z psychologiem dla prawników i doradców pracuj¹cych w Centrum Informacyjnym dla Cudzoziemców w Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej. W ramach centrum z pomocy prawnej korzystaj¹ obywatele pañstw trzecich, a nie uchodŸcy.
143
nawet wielomiesiêczn¹ pracê z klientem, np. z powodu nieznajomoœci zasad
obowi¹zuj¹cych w relacjach damsko-mêskich w kulturze klienta. Mo¿na sobie
wyobraziæ, jak ogromn¹ wiedz¹ i wra¿liwoœci¹ kulturow¹ musz¹ siê na co
dzieñ wykazywaæ prawnicy stykaj¹cy siê w swojej pracy z osobami z kilku lub
nawet kilkunastu ró¿nych krajów.
Nie lada wyzwaniem okazuje siê tak¿e zrozumia³e przedstawienie zasad,
wed³ug których toczyæ siê bêdzie postêpowanie o nadanie statusu uchodŸcy
w Polsce lub inne sprawy urzêdowe, z którymi cudzoziemcy mog¹ siê zetkn¹æ.
Nie mo¿na zapominaæ bowiem, ¿e uchodŸcy najczêœciej pochodz¹ z krajów
o zupe³nie odmiennej kulturze prawnej. Niekiedy s¹ to kraje, w których stopieñ
korupcji jest niezwykle wysoki, a obywatele przywykli do za³atwiania wszelkich spraw urzêdowych w „nieformalny” sposób. Czasem s¹ to pañstwa objête
dzia³aniami wojennymi, w których nie dzia³a administracja. To wszystko
stanowi przyczynê trudnoœci, jakie maj¹ uchodŸcy ze zrozumieniem koniecznoœci wype³nienia rozlicznych wymagañ formalnych, wynikaj¹cych z obowi¹zuj¹cych w Polsce procedur prawnych. Nierzadko ich k³opoty wynikaj¹
z odmiennego od europejskiego rozumienia pojêcia „czasu”. Zadanie prawnika
pracuj¹cego z takim klientem jest wiêc dodatkowo utrudnione, wymaga bowiem
wyj¹tkowo klarownego i cierpliwego t³umaczenia, nie tylko czêsto zagmatwanych mechanizmów prawnych, ale nawet podstawowych zasad obowi¹zuj¹cych
w polskiej rzeczywistoœci prawnej.
Praktyczne aspekty funkcjonowania poradnictwa
œwiadczonego przez organizacje pozarz¹dowe
Zasady œwiadczenia us³ug poradniczych
Czêœæ organizacji pozarz¹dowych œwiadcz¹cych pomoc prawn¹ dla ró¿nych grup spo³ecznych ju¿ w 2005 roku wspólnie wypracowa³a standardy
udzielania informacji prawnej oraz prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego15. G³ównym celem by³o podniesienie jakoœci pomocy prawnej
udzielanej spo³eczeñstwu. Standardy zosta³y bezpoœrednio przyjête albo te¿
sta³y siê podstaw¹ wypracowania w³asnych regulacji, uwzglêdniaj¹cych specyfikê klientów poszczególnych organizacji. W ich wypracowaniu bra³o
udzia³ dziesiêæ podmiotów trzeciego sektora, z czego trzy aktywnie wspieraj¹ce uchodŸców – tj. Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka, Stowarzyszenie
Interwencji Prawnej oraz Fundacja Uniwersyteckich Poradni Prawnych. Przy15
Zosta³y one oficjalnie zaprezentowane na konferencji „Warto dzia³aæ dobrze. Wypracowanie wspólnych standardów dotycz¹cych prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego”, zorganizowanej 18 listopada 2005 roku.
144
Agnieszka Gutkowska
jêcie standardów wydatnie przyczyni³o siê do swego rodzaju strukturyzacji
poradnictwa prawnego dla uchodŸców, a tak¿e ujednolicenia jakoœci oferowanych
cudzoziemcom us³ug wœród tych organizacji, które siê na to zdecydowa³y.
Pomoc prawna œwiadczona przez organizacje pozarz¹dowe na rzecz uchodŸców jest bezp³atna. Z drugiej strony, nale¿y pamiêtaæ, ¿e organizacja lub jej
pracownicy nie maj¹ obowi¹zku ponoszenia kosztów zwi¹zanych z prowadzeniem sprawy takich, jak op³aty za pe³nomocnictwo czy koszty wysy³ania korespondencji. Jest to jedyna sytuacja, kiedy uchodŸcy mog¹ zostaæ poproszeni
o uregulowanie nale¿noœci zwi¹zanych z udzieleniem pomocy prawnej.
Pomoc prawna œwiadczona jest przez organizacje pozarz¹dowe w³aœciwie
na ka¿dym etapie procedury o nadanie statusu, poczynaj¹c od momentu z³o¿enia wniosku (musi on byæ z³o¿ony przez uchodŸcê i nie ma mo¿liwoœci
dzia³ania przez pe³nomocnika, ale udzia³ pe³nomocnika jest dopuszczalny), a¿
do przy³¹czenia siê do postêpowania przed s¹dem administracyjnym. Jak ju¿
wy¿ej wskazano, organizacje maj¹ mo¿liwoœæ zg³oszenia swojego udzia³u
w postêpowaniu przed s¹dem administracyjnym i po uzyskaniu zgody s¹du
maj¹ mo¿liwoœæ uczestniczenia w tym postêpowaniu w charakterze uczestnika. Zdarza siê, ¿e poszczególne organizacje decyduj¹ siê na z³o¿enie wniosku o przy³¹czenie do postêpowania. Najczêœciej s¹ to sprawy o odmowie
nadania statusu uchodŸcy lub o odmowie przyznania innych form ochrony
i wydaleniu z terytorium RP, a tak¿e, coraz czêœciej, sprawy dotycz¹ce cofniêcia statusu uchodŸcy (lub innej formy ochrony) i nakazu opuszczenia terytorium RP. W³aœciwie nie zdarza siê, aby wojewódzki s¹d administracyjny nie
wyda³ zgody na udzia³ organizacji pozarz¹dowej zajmuj¹cej siê sprawami
uchodŸców w postêpowaniu s¹dowym16.
16
Jako wyj¹tek mo¿na wskazaæ przyk³ad Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka, której,
postanowieniem z dnia 8 grudnia 2004 roku, Wojewódzki S¹d Administracyjny w Warszawie
odmówi³ dopuszczenia do udzia³u w sprawie ze skargi Rahel Z.-B. i Angel O.-B. na decyzjê
Rady ds. UchodŸców w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodŸcy. WSA stan¹³ na stanowisku, ¿e prawo o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi dopuszcza udzia³ w postêpowaniu dotycz¹cym innej osoby jedynie organizacji spo³ecznej, rozumianej jako organizacja
obywatelska o charakterze korporacyjnym, za tak¹ zaœ nie uzna³ fundacji, gdy¿ podstaw¹ ich
dzia³ania jest maj¹tek przeznaczony na okreœlone cele spo³eczne. Naczelny S¹d Administracyjny zwróci³ siê z pytaniem prawnym do sk³adu siedmiu sêdziów NSA, czy fundacja, której
zakresu statutowej dzia³alnoœci dotyczy sprawa s¹dowo-administracyjna innej osoby, mo¿e
zg³osiæ swój udzia³ w charakterze uczestnika postêpowania jako organizacja spo³eczna w rozumieniu art. 25 § 4 i art. 23 § 2 prawa o postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi. Naczelny
S¹d Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej
w dniu 12 grudnia 2005 roku zagadnienia prawnego podj¹³ uchwa³ê korzystn¹ dla fundacji,
uznaj¹c ten typ organizacji za jedn¹ z mo¿liwych form dzia³ania organizacji spo³ecznych, przyznaj¹c im tym samym prawo do zg³oszenia udzia³u w postêpowaniu s¹dowym w charakterze
uczestnika postêpowania w sprawie dotycz¹cej interesu prawnego innej osoby (uchwa³a
NSA z 12 grudnia 2005 roku, sygn. II OPS 4/05, opublikowana w: „ONSAiWSA” 2006, nr 2.
poz. 37).
145
Mo¿liwe jest równie¿ œwiadczenie pomocy w ró¿nych innych postêpowaniach administracyjnych, a tak¿e cywilnych i karnych. Trzeba mieæ jednak
œwiadomoœæ, ¿e czêsto w tych sprawach, szczególnie karnych, dokonywanie
poszczególnych czynnoœci mo¿liwe jest jedynie przez adwokata lub radcê prawnego i w zwi¹zku z tym mo¿liwoœæ dzia³ania pracowników organizacji jest
ograniczona. Stosowanym niekiedy rozwi¹zaniem jest sta³a wspó³praca
z adwokatem lub radc¹ prawnym, który w razie potrzeby przygotowuje lub,
czêœciej, nadzoruje przygotowanie pism, co do których prawo przewiduje
przymus adwokacko-radcowski. Bywa tak¿e, niestety, doœæ rzadko, ¿e sami
pracownicy organizacji maj¹ odpowiednie uprawnienia. Podnoszenie przez
nich kwalifikacji (przy zastrze¿eniu, ¿e po uzyskaniu uprawnieñ nadal bêd¹
œwiadczyæ pomoc prawn¹ dla uchodŸców) jest niew¹tpliwie niezbêdnym
warunkiem profesjonalizacji tej dziedziny poradnictwa prawnego.
Jedn¹ z form pomocy jest tak¿e wystêpowanie w imieniu klientów do polskich i europejskich organów ochrony praw cz³owieka, np. Rzecznika Praw
Obywatelskich lub Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka w Strasburgu.
S¹ to oczywiœcie dzia³ania sporadyczne, niemniej jednak w razie potrzeby
organizacje pozarz¹dowe korzystaj¹ z tej mo¿liwoœci. Wydaje siê, ¿e jedn¹
z najbardziej oryginalnych interwencji w Polsce w tym zakresie by³o wyst¹pienie przez Stowarzyszenie Interwencji Prawnej 28 kwietnia 2007 roku
z wnioskiem do Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka (dalej: ETPCz)
na podstawie art. 39 Regulaminu ETPCz o zastosowanie œrodka tymczasowego (tzw. interim measures) w formie wydania w³adzom polskim zalecenia
o wstrzymanie procedury ekstradycyjnej i wydaleniowej cudzoziemca
z Inguszetii do czasu wypowiedzenia siê przez WSA w jego sprawie uchodŸczej. Œrodek ten jest stosowany przez trybuna³ niezmiernie rzadko, niemniej
jednak w tym wypadku okaza³ siê skuteczny i 10 maja 2007 roku Europejski
Trybuna³ Praw Cz³owieka w Strasburgu zaleci³ w³adzom polskim wstrzymanie procedury ekstradycyjnej i wydaleniowej. Stowarzyszenie po wydaniu
przez trybuna³ zalecenia wnios³o w imieniu cudzoziemca skargê przeciwko
Polsce, ¿e przez wydanie przez s¹d polski postanowienia o dopuszczalnoœci
ekstradycji cudzoziemca zosta³ naruszony art. 3, 5 i 6 Europejskiej Konwencji Praw Cz³owieka. W 2009 roku Rzecznik Praw Obywatelskich zdecydowa³ siê na z³o¿enie kasacji od postanowienia s¹du stwierdzaj¹cego prawn¹
dopuszczalnoœæ ekstradycji. S¹d Najwy¿szy uzna³ kasacjê za zasadn¹ i przekaza³ sprawê do ponownego rozpatrzenia s¹dowi II instancji, ten zaœ przekaza³ sprawê do ponownego rozpoznania do I instancji. Ostatecznie s¹d
uzna³ ekstradycjê za niedopuszczaln¹. Sprawa wydawa³a siê zakoñczona
pozytywnie dla cudzoziemca, na kilka dni przed up³ywem terminu Minister
Sprawiedliwoœci wniós³ jednak kasacjê na jego niekorzyœæ. W najbli¿szym
czasie rozpatrzeniem kasacji w tej sprawie ponownie zajmie siê S¹d Najwy¿-
146
Agnieszka Gutkowska
szy. Niepokoj¹ce, z punktu widzenia pomocy œwiadczonej cudzoziemcom
przez organizacje pozarz¹dowe, jest powo³anie na œwiadka w tym postêpowaniu prawnika, który z ramienia stowarzyszenia prowadzi sprawê. To jedynie przejaw szerszego i bardzo powa¿nego problemu, jakim jest nieobjêcie
tajemnic¹ zawodow¹ doradców œwiadcz¹cych pomoc prawn¹. Pewnym
wsparciem mo¿e byæ ustawa o ochronie danych osobowych17, wydaje siê
jednak, ¿e tak istotny problem powinien doczekaæ siê w³asnych regulacji.
Zasady finansowania pomocy prawnej dla uchodŸców
Podstawowym problemem zwi¹zanym z funkcjonowaniem pomocy prawnej œwiadczonej uchodŸcom przez organizacje pozarz¹dowe jest ich niestabilnoœæ finansowa. Nale¿y pamiêtaæ bowiem o zasadach finansowania
organizacji, których aktywnoœæ zale¿y przede wszystkim od uzyskanych œrodków na realizacjê poszczególnych projektów. Czêsto zdarza siê, niestety, ¿e
dzia³ania nie mog¹ byæ kontynuowane ze wzglêdu na to, ¿e dany grantodawca
nie og³asza konkursów na kontynuowanie projektów (jak to by³o np. w wypadku Programu Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL). Dlatego te¿ nie wydaje siê
s³uszne opieranie ca³ego systemu dzia³añ poradniczych jedynie na zmiennych
i niestabilnych mo¿liwoœciach zdobywania funduszy przez organizacje
pozarz¹dowe, jak dzieje siê to obecnie.
Ograniczenia w dostêpie do pomocy prawnej
Z udzielaniem pomocy prawnej uchodŸcom zwi¹zane s¹ praktyczne trudnoœci wynikaj¹ce z ich lokalizacji. Przede wszystkim wi¹¿e siê to z po³o¿eniem
oœrodków pobytowych dla osób ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy,
znajduj¹cych siê daleko od miast, w których dzia³aj¹ organizacje pozarz¹dowe. Prób¹ rozwi¹zania tej istotnej niedogodnoœci s¹ wizyty przedstawicieli
trzeciego sektora w oœrodkach. Szczególn¹ rolê odgrywaj¹ tutaj studenci
klinik prawa, którzy staraj¹ siê regularnie odwiedzaæ oœrodki. Na przyk³ad od
lat wspó³pracê z oœrodkiem w £ukowie prowadzi Klinika Prawa KUL. Swego
czasu równie¿ sekcja ds. cudzoziemców warszawskiej Kliniki Prawa aktywnie
wspiera³a uchodŸców z dwóch oœrodków bia³ostockich oraz z oœrodka w Czerwonym Borze. Trzeba jednak mieæ œwiadomoœæ niedoskona³oœci tego
rozwi¹zania, wynikaj¹cej z dwóch podstawowych przyczyn – niewielkiej
w stosunku do liczby oœrodków liczby organizacji, które s¹ w stanie œwiadczyæ
tak¹ pomoc, oraz trudnoœci zwi¹zanych z finansowaniem kosztów „wyjazdowych” konsultacji.
17
Dz.U. z 1997 r., Nr 133, poz 883.
147
Dotarcie do organizacji œwiadcz¹cych pomoc prawn¹ bywa tak¿e doœæ
k³opotliwe ze wzglêdu na problemy uchodŸców zwi¹zane z komunikowaniem
siê, a tak¿e z nieznajomoœci¹ miast, w których znajduj¹ siê punkty poradnicze.
Oczywiœcie czêœæ uchodŸców jest w stanie poradziæ sobie z takimi trudnoœciami, niemniej jednak dla wielu okazuj¹ siê one nie do pokonania. W trudnej
sytuacji znajduj¹ siê zw³aszcza kobiety wychowuj¹ce dzieci – zarówno samotne, jak i mê¿atki. Te pierwsze musz¹ organizowaæ opiekê nad dzieæmi na
czas spotkania z prawnikiem (co najczêœciej udaje siê zrobiæ, gdy¿ np. wœród
uchodŸców z Kaukazu dobrze rozwiniêty jest system wzajemnego wspierania
siê, choæ bywa, ¿e wi¹¿e siê to z op³atami). Drugim, paradoksalnie, trudniej
jest wydostaæ siê z domu, aby za³atwiæ coœ w mieœcie, gdy¿ w³aœciwie tego
typu sprawami zajmuje siê m¹¿ jako g³owa rodziny. Maj¹c te wszystkie kwestie na uwadze, wydaje siê, ¿e niezbêdne jest œwiadczenie porad prawnych
równie¿ na terenie oœrodków.
W szczególnej sytuacji znajduj¹ siê osoby ubiegaj¹ce siê o nadanie statusu
uchodŸcy, które przebywaj¹ w strze¿onych oœrodkach dla cudzoziemców
i aresztach w celu wydalenia. Z oczywistych wzglêdów pozbawione s¹ one
mo¿liwoœci swobodnego dostêpu do prawnika, a tak¿e mo¿liwoœci wyboru
odpowiedniej, w ich opinii, osoby. S¹ jakby skazane na te organizacje, o których informacja znajduje siê w miejscach pobytu. Problem mo¿e siê pojawiæ
równie¿ w zwi¹zku z kosztem wykonania telefonu do organizacji. Niestety,
wiêkszoœæ organizacji, w zwi¹zku ze znaczn¹ odleg³oœci¹ placówek detencyjnych, nie obejmuje opiek¹ osób tam przebywaj¹cych, a ogranicza siê do udzielania pomocy tym, którym uda siê o pomoc bezpoœrednio poprosiæ.
Najczêœciej informacja na temat mo¿liwoœci i sposobu skontaktowania siê
z prawnikiem pochodzi od innego cudzoziemca, który korzysta³ ze wsparcia,
zanim znalaz³ siê w oœrodku detencyjnym lub od krewnych osób zatrzymanych, którzy poszukuj¹ wszelkich mo¿liwoœci poprawy ich sytuacji. W najtrudniejszej sytuacji znajduj¹ siê wiêc osoby, które nie maj¹ krewnych
w Polsce, oraz cudzoziemcy z egzotycznych krajów, którzy nie s¹ w stanie
porozumieæ siê z innymi osobami przebywaj¹cymi w oœrodkach detencyjnych. Niew¹tpliwie zapewnienie dostêpu do pomocy prawnej osobom ubiegaj¹cym siê o status uchodŸcy w warunkach detencji jest nadal jednym
z najwiêkszych wyzwañ dla organizacji systemu wsparcia uchodŸców w Polsce.
Podstawowym warunkiem œwiadczenia efektywnej pomocy prawnej uchodŸcom jest œwiadomoœæ wszystkich wy¿ej opisanych utrudnieñ. UchodŸcy
wymagaj¹ innego rodzaju us³ug ni¿ polscy klienci czy nawet inni cudzoziem-
148
Agnieszka Gutkowska
cy (niebêd¹cy migrantami przymusowymi). Œwiadomoœæ warunku posiadania
dodatkowych umiejêtnoœci i predyspozycji pozwala odpowiednio przygotowaæ siê do kontaktów z uchodŸcami, a tak¿e w³aœciwie zastosowaæ je w praktyce, bezpiecznie dla samego siebie i z korzyœci¹ dla klienta.
Ponadto skuteczna organizacja systemu pomocy prawnej dla uchodŸców
wi¹¿e siê z koniecznoœci¹ zapewnienia wsparcia dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, instytucjonalnego wsparcia organizacji pozarz¹dowych, po drugie, odpowiedniego przygotowania prawników pracuj¹cych bezpoœrednio z uchodŸcami.
Skuteczne dzia³anie organizacji wymaga przede wszystkim zapewnienia im
stabilnego finansowania. Dzia³alnoœæ organizacji pozarz¹dowych wi¹¿e siê
z koniecznoœci¹ sta³ego ubiegania siê o dotacje dla zapewnienia mo¿liwoœci
stabilnego realizowania projektów. Nie da siê tego osi¹gn¹æ bez wprowadzenia projektów wieloletnich (minimum trzyletnich) oraz bez terminowych
wyp³at transz œrodków finansowych. Niewype³nienie przez grantodawców
tych podstawowych warunków wymusza na organizacji koniecznoœæ skupienia siê na utrzymaniu p³ynnoœci finansowej, co sprowadza na dalszy plan
wszelkie inne dzia³ania, tak¿e zwi¹zane z merytoryczn¹ realizacj¹ projektów.
Nale¿y siê równie¿ zastanowiæ, szczególnie w obliczu wci¹¿ niezrealizowanego obowi¹zku implementacji dyrektywy, nad w³¹czeniem œrodków
bud¿etowych w system finansowania pomocy prawnej dla osób ubiegaj¹cych
siê o nadanie statusu uchodŸcy.
System pomocy prawnej dla uchodŸców musi uwzglêdniaæ fakt, ¿e jest niewielu prawników specjalizuj¹cych siê w tej dziedzinie prawa, a oœrodki dla
uchodŸców (otwarte i zamkniête) s¹ rozrzucone po ca³ym kraju i zmieniaj¹
lokalizacjê (zak³adanie nowych, likwidowanie starych). Nie mo¿na wiêc
pomin¹æ koniecznoœci zagwarantowania prawnikom czasu i kosztów przejazdów do oœrodków. Alternatywnym rozwi¹zaniem mog³oby byæ zak³adanie
i utrzymywanie filii organizacji w miejscowoœciach, w których usytuowane s¹
oœrodki, wyszkolenie prawników pracuj¹cych w lokalnych organizacjach
pozarz¹dowych i udzielanie im, przynajmniej na pocz¹tkowym etapie, wsparcia merytorycznego. W tym wypadku jednak problem mo¿e pojawiæ siê
w zwi¹zku z faktem, ¿e lokalizacja oœrodków zmienia siê stosunkowo czêsto,
zale¿y bowiem od wyników postêpowania przetargowego, a tak¿e liczby
mieszkañców18.
18
Wyj¹tek stanowi¹ oœrodki stanowi¹ce w³asnoœæ Urzêdu ds. Cudzoziemców. S¹ to
oœrodki w Dêbaku – Podkowie Leœnej, w Lininie k. Góry Kalwarii i Czerwonym Borze. Dwa
pierwsze znajduj¹ siê stosunkowo blisko Warszawy i z tego wzglêdu dostêp do prawników jest
dla cudzoziemców w miarê prosty. Do oœrodka w Czerwonym Borze w miarê regularnie staraj¹
siê przyje¿d¿aæ organizacje pozarz¹dowe.
149
Nie bez znaczenia jest specyfika klientów, których obs³uga wymaga porozumiewania siê w nieraz bardzo egzotycznych jêzykach. Z tego te¿ wzglêdu,
tworz¹c system wsparcia prawnego, nale¿y wzi¹æ pod uwagê kwestie jêzykowe, przewiduj¹c koszty t³umaczeñ konsultacji i dokumentów.
W celu podniesienia jakoœci poradnictwa prawnego dla uchodŸców
powinno siê zwiêkszyæ liczbê prawników pracuj¹cych z t¹ grup¹ cudzoziemców, oczywiœcie po ich wczeœniejszym przeszkoleniu. Istotne dla zagwarantowania profesjonalnej obs³ugi prawnej jest zapewnienie odpowiedniego
przygotowania z zakresu wielokulturowoœci i pracy z ofiarami traumy, a tak¿e
bie¿¹cego wsparcia psychologicznego.
Powy¿sze aspekty powinny zostaæ uwzglêdnione w trakcie prac nad ustaw¹
o bezp³atnej pomocy prawnej. Zwróci³y na nie uwagê dwie organizacje
pozarz¹dowe zajmuj¹ce siê od lat œwiadczeniem pomocy prawnej na rzecz
uchodŸców, tj. Helsiñska Fundacja Prawa Cz³owieka oraz Stowarzyszenie
Interwencji Prawnej we wspólnym wyst¹pieniu na temat uregulowania nieodp³atnej pomocy prawnej dla cudzoziemców ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy w RP z dnia 30 paŸdziernika 2008 roku. Zaproponowa³y one
centraln¹ koordynacjê19 systemu pomocy prawnej dla osób ubiegaj¹cych siê
o nadanie statusu uchodŸcy, przede wszystkim ze wzglêdu na du¿¹ zmiennoœæ
ich miejsca pobytu (zarówno ze wzglêdu na ich mobilnoœæ, jak i zmiany
w umiejscowieniu oœrodków). Autorzy wyst¹pienia podkreœlali znaczenie
zapewnienia bezp³atnej pomocy i proponowali jako zasadê przyznawania
pomocy prawnej brak koniecznoœci udowodnienia ciê¿kiej sytuacji maj¹tkowej. Ich zdaniem, ciê¿ar dowodu powinien spoczywaæ na organie, który
w wyj¹tkowej sytuacji móg³by odmówiæ pomocy prawnej jedynie w wypadku
wykazania, ¿e cudzoziemiec posiada œrodki finansowe.
Zasugerowano tak¿e potrzebê udzielenia wsparcia prawnego na ka¿dym
etapie procedury. Zgodnie z regulacjami dyrektywy, pañstwa cz³onkowskie
zobowi¹zane s¹ do zagwarantowania bezp³atnej pomocy prawnej jedynie na
etapie postêpowania odwo³awczego. Niemniej jednak warto jeszcze raz przeanalizowaæ, czy przyjmowanie minimalnych standardów wynikaj¹cych z dyrektywy rzeczywiœcie jest najkorzystniejszym rozwi¹zaniem na gruncie
polskiego prawa i praktyki. Nie wolno zapominaæ, ¿e podstawowym celem
przepisów dotycz¹cych uchodŸców, bez wzglêdu na panuj¹ce w Europie tendencje, jest zapewnienie im przez Polskê rzeczywistej ochrony, a w tym celu
niezbêdny jest rzeczywisty dostêp do pomocy prawnej. Maj¹c to na uwadze,
warto rozwa¿yæ szersze wsparcie prawne dla osób ubiegaj¹cych siê o nadanie
statusu uchodŸcy ni¿ wymagane przez zapisy unijne. Nierzadko najwa¿niejsze
19
Z zastrze¿eniem, ¿e nie powinien siê tym zajmowaæ szef Urzêdu ds. Cudzoziemców, aby
nie dosz³o do sytuacji paradoksalnej, ¿e zleca siê udzielanie pomocy prawnej w sprawach niejako przeciwko w³asnemu urzêdowi.
150
Agnieszka Gutkowska
okazuje siê wsparcie prawnika na etapie postêpowania przed organem
I instancji, np. przy sk³adaniu wniosków dowodowych, czuwaniu nad d³ugoœci¹ postêpowania, ubieganiu siê o œwiadczenia socjalne, uczestniczeniu jako
pe³nomocnik w wywiadzie statusowym. Jak zauwa¿yli autorzy propozycji
zmian, z doœwiadczeñ organizacji pozarz¹dowych jasno wynika, ¿e to w³aœnie
dziêki pomocy prawnej œwiadczonej na pocz¹tkowych etapach postêpowania
udaje siê czêsto unikn¹æ b³êdnych rozstrzygniêæ, a obecnoœæ pe³nomocnika
gwarantuje w³aœciwy przebieg postêpowania. Przyczynia siê bowiem do skrócenia postêpowañ, co jest korzystne zarówno dla pañstwa polskiego, jak i dla
samego cudzoziemca.
Witold Klaus, Katarzyna Makaruk, Katarzyna Wencel,
Justyna Frelak (wspó³praca)
Odmowa przyznania pomocy integracyjnej
– prawo i praktyka
Wstêp
Osoby, które uzyska³y status uchodŸcy lub ochronê uzupe³niaj¹c¹, mog¹
korzystaæ z Indywidualnych Programów Integracji (IPI), prowadzonych przez
powiatowe centra pomocy rodzinie lub miejskie oœrodki pomocy spo³ecznej.
G³ównym zadaniem programów jest u³atwianie pokonywania przeszkód jêzykowych, materialnych i spo³ecznych w codziennym funkcjonowaniu migranta
oraz ³agodzenie doznañ zwi¹zanych ze stanem, które spowodowa³y przyznanie statusu uchodŸcy b¹dŸ ochrony uzupe³niaj¹cej1. Indywidualny Program
Integracji jest pisemn¹ umow¹ zawieran¹ miêdzy osob¹ korzystaj¹c¹ z pomocy a powiatowym centrum pomocy rodzinie, okreœlaj¹c¹ wzajemne
zobowi¹zania oraz sposób wspó³dzia³ania, umo¿liwiaj¹cy integracjê2.
Niezale¿nie od zg³aszanych przez organizacje pozarz¹dowe oraz UNHCR
krytycznych uwag o IPI oraz niezadowalaj¹cych wyników ewaluacji funkcjonowania tych programów3, zgodziæ siê nale¿y, ¿e jest to podstawowa forma
1
W. Klaus, J. Frelak, Ewaluacja funkcjonowania instytucji spo³ecznego wsparcia m.st.
Warszawy w zakresie w³aœciwej realizacji praw przymusowych migrantów, Stowarzyszenie
Interwencji Prawnej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009.
2
J. Frelak, W. Klaus, J. Wiœniewski (red.), Przystanek Polska. Analiza programów integracyjnych dla cudzoziemców w Polsce, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
3
Ibidem; K. Wencel, Potrzeby i zadania dla Polski w zakresie integracji obywateli pañstw
trzecich, „Analizy Raporty Ekspertyzy” Stowarzyszenia Interwencji Prawnej, nr 2/2008,
http://www.interwencjaprawna.pl/docs/ARE-208-integracja-obywateli-pa.pdf [dostêp 18.10.2011].
Por. M. Z¹bek, Funkcjonowanie i skutecznoœæ Indywidualnych Programów Integracyjnych.
Raport z badania pilota¿owego, IEiAK UW, Warszawa 2010 (badanie zrealizowane we wspó³pracy z UNHCR i WCPR).
152
W. Klaus, K. Makaruk, K. Wencel, J. Frelak (wspó³praca)
pomocy, na któr¹ mog¹ liczyæ cudzoziemcy bezpoœrednio po otrzymaniu
ochrony w Polsce, z kolei dla znacznej czêœci rodzin migrantów przymusowych decyduje o ich „byæ czy nie byæ”.
Potencjalni beneficjenci IPI napotykaj¹ jednak na wiele przeszkód w dostêpie do pomocy integracyjnej. Do najpowa¿niejszych problemów w korzystaniu ze wsparcia Indywidualnego Programu Integracji zaliczane s¹:
przekroczenie terminu z³o¿enia wniosku o jej przyznanie (wynosz¹cego 60
dni od chwili otrzymania decyzji o nadaniu statusu uchodŸcy lub udzieleniu
ochrony uzupe³niaj¹cej) oraz odmowa udzielenia pomocy integracyjnej
ze wzglêdu na skazanie wnioskodawcy prawomocnym wyrokiem s¹du za
przestêpstwo pope³nione umyœlnie. Niniejsze kwestie s¹ dostrzegane bardzo
wyraŸnie w codziennej pracy organizacji udzielaj¹cych pomocy prawnej
cudzoziemcom. Problemem jest tak¿e to, ¿e negatywne skutki skazania obejmuj¹ nie tylko samego sprawcê, ale tak¿e ca³¹ jego rodzinê.
Celem niniejszego badania by³a analiza przeszkód w dostêpie do pomocy
integracyjnej, przez zebranie informacji na temat najczêstszych przyczyn
odmowy wsparcia cudzoziemców w ramach Indywidualnego Programu Integracji. Raport sk³ada siê z dwóch czêœci. Pierwsza stanowi analizê problematyki uczestnictwa w Indywidualnych Programach Integracji pod k¹tem
interpretacji istniej¹cego prawa. Omówione zosta³y równie¿ wybrane decyzje
odmowne w sprawie przyznania œwiadczenia integracyjnego. W kolejnym
rozdziale zebrane zosta³y dane liczbowe dotycz¹ce odmów udzielenia pomocy
integracyjnej przez instytucje pomocy spo³ecznej w latach 2006–2009.
Zosta³y one uzupe³nione o informacje uzyskane od pracowników socjalnych
pracuj¹cych z cudzoziemcami. Niniejszy raport nie stanowi ca³oœciowe analizy Indywidualnych Programów Integracji.
Odmowa przyznania cudzoziemcom pomocy
w ramach Indywidualnego Programu Integracji
– prawo a praktyka
Prawne odmowy udzielania cudzoziemcowi
pomocy integracyjnej
Do 2008 roku prawo korzystania z pomocy, maj¹cej na celu wspieranie procesu integracji cudzoziemców w Polsce w ramach Indywidualnego Programu
Integracyjnego, mia³y jedynie osoby legitymuj¹ce siê statusem uchodŸcy.
W marcu 2008 roku wprowadzono jednak now¹ formê ochrony dla cudzoziemców przebywaj¹cych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – ochronê
uzupe³niaj¹c¹. Znowelizowano wówczas ustawê o pomocy spo³ecznej z dnia
Odmowa przyznania pomocy integracyjnej – prawo i praktyka
153
12 marca 2004 roku4, która rozszerzy³a listê podmiotów uprawnionych do
otrzymywania pomocy integracyjnej, dodaj¹c now¹ grupê beneficjentów5.
Spowodowa³o to lawinowy wzrost wniosków sk³adanych przez osoby uprawnione do otrzymywania tych œwiadczeñ. Od pocz¹tku 2009 do po³owy 2010 roku z ponad 13 500 wnioskuj¹cych ochronê uzupe³niaj¹c¹ uzyska³o ³¹cznie
2555 osób6, a status uchodŸcy – 181 osób. Wynika z tego, ¿e w okresie zaledwie pó³tora roku prawie trzy tysi¹ce cudzoziemców by³o uprawnionych do
skorzystania z pomocy integracyjnej.
Ustawa o pomocy spo³ecznej przewiduje mo¿liwoœæ wstrzymania lub
odmowy udzielania pomocy integracyjnej. Dzieje siê tak m.in. w wypadku,
kiedy cudzoziemiec uporczywie, z w³asnej winy nie wykonuje zobowi¹zañ
przyjêtych w programie, bez usprawiedliwienia nie uczestniczy w kursach
jêzyka polskiego, wykorzystuje pomoc w sposób niezgodny z celem, na jaki
zosta³a przyznana, lub udziela nieprawdziwych informacji o swojej sytuacji
¿yciowej. Pomoc zostaje równie¿ wstrzymana w wypadku wszczêcia przeciwko cudzoziemcowi postêpowania karnego – do czasu prawomocnego
zakoñczenia postêpowania. Poza tym odmowa udzielania pomocy nastêpuje,
gdy cudzoziemiec, wobec którego jest kontynuowana uprzednio wstrzymana
pomoc, ponownie dopuszcza siê okreœlonych zachowañ, ³ami¹c zasady
umowy zawieranej w ramach IPI, zosta³ pozbawiony statusu uchodŸcy lub
cofniêto mu ochronê uzupe³niaj¹c¹, wreszcie – zosta³ skazany za przestêpstwo
umyœlne. Stanowi o tym art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy spo³ecznej, zgodnie z którym odmowa udzielania pomocy nastêpuje tak¿e wtedy, gdy cudzoziemiec zosta³ skazany prawomocnym wyrokiem s¹du za przestêpstwo
pope³nione umyœlnie.
Odmowa pomocy nastêpuje tak¿e w wypadku uchybienia terminu do z³o¿enia wniosku o jej przyznanie, tj. obecnie 60 dni od chwili otrzymania decyzji
o nadaniu statusu uchodŸcy lub udzieleniu ochrony uzupe³niaj¹cej. Drugi czêsty wypadek przekroczenia terminu na z³o¿enie wniosku by³ zwi¹zany z ustawow¹ zamian¹ pobytu tolerowanego na ochronê uzupe³niaj¹c¹. Nastêpowa³
on z mocy prawa w stosunku do cudzoziemców, którzy otrzymali zgodê na
pobyt tolerowany przed wejœciem w ¿ycie nowelizacji ustawy o udzielaniu
cudzoziemcom ochrony z dnia 18 marca 2008 roku. Wówczas osoby uprawnione do otrzymania pomocy integracyjnej mia³y obowi¹zek z³o¿yæ wniosek w
nieprzekraczalnym terminie do 29 sierpnia 2008 roku. Po tym terminie upraw4
Dz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z póŸn. zm.
Ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2008 r., Nr 70,
poz. 416; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo³ecznej, Dz.U. z 2008 r., Nr 115,
poz. 728 z póŸn. zm.
6
Dane Urzêdu ds. Cudzoziemców, www.udsc.gov.pl/Zestawienia,roczne,233.html
[dostêp 27.10.2011].
5
154
nienie wygasa³o. Zgodnie z doktryn¹ i lini¹ orzecznicz¹ s¹dów administracyjnych, oba opisane powy¿ej terminy na z³o¿enie wniosku o IPI s¹ terminami
prawa materialnego i w zwi¹zku z tym nie mog¹ zostaæ przywrócone w trybie
art. 58 kodeksu postêpowania administracyjnego, niezale¿nie od przyczyny
opóŸnienia7. Terminem materialnym jest bowiem okres, w którym mo¿e
nast¹piæ ukszta³towanie praw lub obowi¹zków strony, a jego uchybienie
powoduje wygaœniêcie uprawnieñ o charakterze materialnym8. Za takie
w³aœnie uznano uprawnienie do ubiegania siê o pomoc integracyjn¹.
Interpretuj¹c przepisy ustawy o pomocy spo³ecznej, nale¿y zwróciæ uwagê
na logikê tego aktu prawnego, a zatem na kolejnoœæ u³o¿enia poszczególnych
jej przepisów. Pocz¹tkowe przepisy rozdzia³u 5 ustawy wskazuj¹, komu i na
jakich zasadach przys³uguje pomoc (art. 91 i 91a). Kolejne artyku³y opisuj¹
sposób udzielania pomocy oraz prawa i obowi¹zki jej beneficjentów
(art. 92–94), koñcowe przepisy rozdzia³u mówi¹ zaœ o wstrzymaniu ju¿ udzielonego œwiadczenia. Przepisy art. 91 ustawy o pomocy spo³ecznej wymagaj¹
jedynie, by potencjalni beneficjenci pomocy posiadali okreœlony status prawny
(status uchodŸcy lub ochronê uzupe³niaj¹c¹) oraz z³o¿yli odpowiedni wniosek
we wskazanym w przepisach terminie. W tym zakresie ustawodawca nie
formu³uje innych ograniczeñ co do potencjalnych beneficjentów pomocy. Od
tej zasady przewidziany jest tylko jeden wyj¹tek w art. 91 ust. 11 – pomoc nie
przys³uguje ma³¿onkowi obywatela polskiego. Zatem skoro ustawodawca
w tym miejscu nie wskaza³ innych wyj¹tków i podstaw do odmowy przyznania œwiadczenia, nale¿y przyj¹æ, ¿e ich po prostu nie przewidzia³. Tak¹ tezê
potwierdza chocia¿by brak jakiegokolwiek wyjaœnienia do wprowadzanych
rozwi¹zañ prawnych w tym zakresie. Pragn¹c bowiem zrozumieæ ratio legis
przepisu wprowadzaj¹cego mo¿liwoœæ wstrzymania udzielania pomocy
z powodu skazania za przestêpstwo pope³nione umyœlnie, który to po raz
pierwszy pojawi³ siê w rozporz¹dzeniu ministra pracy i polityki spo³ecznej
z 2000 roku9, nale¿a³oby siêgn¹æ do uzasadnienia projektu aktu prawnego.
7
Por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2008 roku (sygn. VI SA/Wa 2080/08).
W przeciwieñstwie do terminu procesowego, za który uwa¿a siê okres do dokonania
czynnoœci procesowej. Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 327–328.
9
Rozporz¹dzenie Ministra Pracy i Polityki Spo³ecznej z dnia 1 grudnia 2000 r. w sprawie
szczegó³owych zasad udzielania pomocy uchodŸcom, wysokoœci œwiadczeñ pieniê¿nych, form
i zakresu pomocy, trybu postêpowania w tych sprawach oraz warunków wstrzymania pomocy lub
jej odmowy (Dz.U. z 2000 r., Nr 109, poz. 1160), wydane na podstawie art. 24a ust. 6 ustawy
z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy spo³ecznej. Kwestia ta by³a nastêpnie regulowana przepisami rozporz¹dzenia Ministra Polityki Spo³ecznej z dnia 29 wrzeœnia 2005 r. w sprawie udzielania
pomocy uchodŸcom (Dz.U. z 2005 r., Nr 201, poz. 1668 i 1669), wydanego na podstawie art. 95
ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo³ecznej, a w 2008 roku przepisy te zosta³y
przeniesione z in extenso rozporz¹dzenia do ustawy (Dz.U. z 2008 r., Nr 70, poz. 416).
8
155
Niestety, ani pierwotnie, ani przy okazji kolejnych nowelizacji nie zosta³o
wyjaœnione, czym kierowa³ siê ustawodawca, wprowadzaj¹c tak¹ regulacjê.
Z powy¿szego wynika, ¿e przepisy dotycz¹ce odmowy udzielania œwiadczeñ dotycz¹ tylko i wy³¹cznie zdarzeñ, które nast¹pi³y w czasie trwania programu integracyjnego, a art. 95 ust. 4 pkt 2 nie mo¿e byæ czytany w oderwaniu od pozosta³ych postanowieñ tego przepisu. Logika jego budowy jest
nastêpuj¹ca: art. 95 ust. 1 mówi o powodach wstrzymania udzielania pomocy,
stanowi¹cych pewne ostrze¿enie dla jej beneficjentów, a bêd¹cy jego konsekwencj¹ art. 95 ust. 4 wskazuje przyczyny jej definitywnego zakoñczenia. Przyczyny te s¹ ze sob¹ powi¹zane i pokazuj¹ pewn¹ konsekwencjê dzia³añ
ustawodawcy. Artyku³ 95 ust. 4 pkt 1 jest konsekwencj¹ dalszego ³amania
przez cudzoziemca postanowieñ umowy zawieranej na realizacjê IPI, wymienionych w art. 95 ust. 1 pkt 1–3. Z kolei art. 95 ust. 4 pkt 2 to logiczne nastêpstwo art. 95 ust. 1 pkt 5 – skoro cudzoziemcowi wstrzymano pomoc na czas
trwania postêpowania karnego do czasu prawomocnego jego zakoñczenia, to
w konsekwencji uniewinnienie, umorzenie lub skazanie za przestêpstwo nieumyœlne prowadzi do wznowienia IPI, z kolei prawomocne skazanie za przestêpstwo pope³nione umyœlnie powoduje skutek wskazany w art. 95 ust. 4
pkt 2, czyli odmowê dalszego udzielania pomocy. Wszystkie opisane powy¿ej
sytuacje wstrzymania czy odmowy udzielenia pomocy dotycz¹ okresu trwania
programu integracyjnego, nie nawi¹zuj¹c do ¿adnych zdarzeñ, które wyst¹pi³y
przed jego rozpoczêciem.
Na to, ¿e przepis ten ma zastosowanie wy³¹cznie do okresu trwania programu integracyjnego, wskazuje tak¿e sama wyk³adnia jêzykowa powy¿szych
przepisów. Ustawodawca u¿ywa w nich formy niedokonanej, mówi¹c o odmowie „udzielania” pomocy. Widaæ celowo nie u¿y³ wyrazu „udzielenia”, co
wskazywa³oby na pewne dzia³anie kierowane na przysz³oœæ, ale którego konsekwencje s¹ w przesz³oœci. Sformu³owanie „udzielanie” jednoznacznie sugeruje dzia³anie, które ju¿ trwa³o – pomoc by³a udzielana, ale poniewa¿
cudzoziemiec tymczasem pope³ni³ przestêpstwo i zosta³ skazany, zostaje mu
odmówiona.
Aby poj¹æ w³aœciwe znaczenie przepisu art. 95 ust. 4 pkt 2, mo¿na tak¿e
szukaæ odpowiedzi w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie z § 55 ust. 1
rozporz¹dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie
zasad techniki prawodawczej10: „Ka¿d¹ samodzieln¹ myœl ujmuje siê w odrêbny artyku³”. W ustêpie 3 tego przepisu czytamy „Je¿eli samodzieln¹ myœl
wyra¿a zespó³ zdañ, dokonuje siê podzia³u artyku³u na ustêpy […]” i dalej:
„Podzia³ artyku³u na ustêpy wprowadza siê tak¿e w przypadku, gdy miêdzy
zdaniami wyra¿aj¹cymi samodzielne myœli wystêpuj¹ powi¹zania treœciowe,
ale treœæ ¿adnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzieliæ j¹ w odrêbny
10
Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908.
156
artyku³” (§ 55 ust. 4). Analizuj¹c art. 95 jako jednostkê redakcyjn¹ ustawy
i stosuj¹c powy¿sze zasady techniki legislacyjnej, „oddzielna myœl”, czyli
mo¿liwoœæ odmowy przyznania œwiadczeñ z powodu skazania za przestêpstwo pope³nione jeszcze przed uzyskaniem pomocy w ramach IPI, musia³aby
zostaæ ujêta w oddzielny artyku³. Skoro jednak dyspozycja ta zapisana zosta³a
jako kolejny ustêp artyku³u wymieniaj¹cego sytuacje, kiedy cofa siê lub
odmawia udzielanej pomocy w trakcie trwania programu, uznaæ nale¿y, ¿e
przepis art. 95 ust. 4 pkt 2 równie¿ dotyczy tego okresu. Interpretowanie tego
jednego punktu jako sytuacji dotycz¹cej okresu sprzed udzielenia pomocy
by³oby sprzeczne z wy¿ej wymienionymi zasadami.
Poza tym pojawia siê w¹tpliwoœæ, czy art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy
spo³ecznej jest w ogóle zgodny z Konstytucj¹ Rzeczypospolitej Polskiej,
a mianowicie z wyra¿on¹ w art. 2 zasad¹ pañstwa prawnego czy zasad¹ równoœci wobec prawa (32 ust. 1 konstytucji). Art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy wprowadza bowiem swego rodzaju sankcjê w formie odmowy pomocy integracyjnej
w wypadku skazania za przestêpstwo umyœlne. Maj¹c na uwadze fakt, ¿e skazanie w postêpowaniu karnym ³¹czy siê z zastosowaniem sankcji okreœlonej
w kodeksie karnym, to odmowê przyznania okreœlonego uprawnienia ze
wzglêdu na wczeœniejsz¹ karalnoœæ nale¿a³oby uznaæ za ukaranie cudzoziemca po raz drugi za pope³nienie przestêpstwa, za które ju¿ wczeœniej poniós³ on
odpowiedzialnoœæ. Zatem wystêpuje tu sytuacja, ¿e za jeden czyn jego sprawca
ponosi dwa razy karê. Trudno to pogodziæ z wymienionymi wy¿ej zasadami
konstytucyjnymi.
Praktyka odmawiania pomocy integracyjnej
w œwietle analizy wybranych decyzji
Chc¹c lepiej poznaæ przyczyny odmowy udzielenia pomocy integracyjnej
oraz uzasadnienia formu³owane przez organy administracji, zwrócono siê
do trzech wspó³pracuj¹cych w ramach wspólnego projektu organizacji
pozarz¹dowych zajmuj¹cych siê udzielaniem bezp³atnej pomocy prawnej11 z proœb¹ o nades³anie typowych decyzji odmawiaj¹cych przyznania
œwiadczenia integracyjnego w ostatnich latach. Badaniu poddanych zosta³o
³¹cznie czterdzieœci spraw z lat 2008–2010, w których zosta³y wydane
43 decyzje (z czego 25 w 2009 roku). Wiêkszoœæ z decyzji wyda³y organy
I instancji – powiatowe centra pomocy rodzinie, a w trzech wypadkach tak¿e
dodatkowo samorz¹dowe kolegia odwo³awcze. Przewa¿aj¹ca czêœæ decyzji
11
By³y to Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka, Fundacja Instytut na rzecz Pañstwa Prawa
z Lublina oraz Stowarzyszenie Interwencji Prawnej. W 2009 roku udzieli³y one porad ³¹cznie
2088 cudzoziemcom objêtym ochron¹ miêdzynarodow¹ (choæ w czêœci wypadków na pewno
klienci siê powtarzali, niektórzy z nich bowiem korzystaj¹ z us³ug kilku organizacji).
157
zosta³a wydana na Mazowszu – a¿ 36, pozosta³e cztery pochodz¹ z województwa lubelskiego12.
Charakteryzuj¹c wnioskodawców w analizowanych decyzjach, trzeba
zauwa¿yæ, ¿e oko³o po³owa to osoby samotne (przynajmniej w treœci decyzji
brak jest informacji o najbli¿szej rodzinie wnioskodawcy). W dwóch wypadkach wniosek zosta³ z³o¿ony przez rodziców w imieniu pozostaj¹cego pod ich
opiek¹ niepe³noletniego dziecka, a w jednym rodzina wnioskodawcy nadal
przebywa³a w procedurze o nadanie statusu uchodŸcy i otrzymywa³a wsparcie
ze strony Urzêdu ds. Cudzoziemców. W zwi¹zku z tym w tych trzech sprawach wnioskiem o udzielenie pomocy by³a objêta jedna osoba. Osiemnaœcie
wniosków z³o¿ono w imieniu rodzin, licz¹cych od dwóch do oœmiu cz³onków
(œrednio 4,2 osoby w rodzinie). W oœmiu wypadkach wnioskodawc¹ by³
samotny rodzic z dzieæmi (œrednio 3,12 osoby w rodzinie). W 28 sprawach
o pomoc wystêpowa³ mê¿czyzna, w 12 – kobieta, w tym siedmiokrotnie by³y
to matki samotnie wychowuj¹ce dzieci. Jedynie w dwóch sprawach wnioskodawca nie by³ obywatelem Rosji13.
Prawie po³owa decyzji dotyczy³a odmowy udzielenia pomocy w ramach
IPI w zwi¹zku z karalnoœci¹ wnioskodawcy (18 spraw14), w 21 sprawach
odmowa wynika³a z przekroczenia terminu do wniesienia wniosku, z kolei
w jednym wypadku by³a podyktowana brakiem mo¿liwoœci przeprowadzenia wywiadu œrodowiskowego i niemo¿noœci¹ skontaktowania siê z wnioskodawc¹15.
Pope³nienie przestêpstwa umyœlnego jako podstawa
odmowy przyznania IPI
Jeœli chodzi o odmowê udzielenia pomocy integracyjnej z powodu
pope³nienia przez wnioskodawcê przestêpstwa umyœlnego, interesuj¹ce jest,
sprawcom jakich czynów odmawiano pomocy. Czyny, które by³y wymieniane
w analizowanych decyzjach, mo¿na podzieliæ na trzy grupy (szczegó³y – por.
rysunek 1).
12
Wydawane by³y przez ró¿ne centra pomocy rodzinie w: Legionowie, £ukowie, Nowym
Dworze Mazowieckim, Piasecznie, Pruszkowie, Warszawie, Wo³ominie, Wyszkowie.
13
Obywatelstwo wnioskodawców mo¿na ustaliæ na podstawie brzmienia ich nazwisk.
W wiêkszoœci osoby te pochodzi³y z pó³nocnokaukaskich republik rosyjskich, nie mo¿na jednak szczegó³owo okreœliæ ich narodowoœci, poniewa¿ nie by³a ona wpisana w treœæ decyzji.
Podobnie nie sposób ustaliæ narodowoœci pozosta³ych dwóch wnioskodawców.
14
Po odliczeniu 4 decyzji wydanych w 2010 roku, 14 pozosta³ych wydano w 2009 roku.
Analizowane decyzje w tym zakresie stanowi¹ zatem blisko jedn¹ trzeci¹ wszystkich decyzji
wydanych w 2009 roku w zwi¹zku z pope³nieniem przez cudzoziemca przestêpstwa (por. dalej
– dane z tabeli 5).
15
Trzeba tu podkreœliæ, ¿e w tym wypadku pracownicy socjalni wykazali siê wytrwa³oœci¹
w poszukiwaniu wnioskodawcy, przychodz¹c pod wskazany adres, próbuj¹c kontaktowaæ siê
z cudzoziemcem telefoniczne, rozmawiaj¹c w tej sprawie tak¿e z s¹siadami oraz z dalsz¹ rodzin¹.
158
Rysunek 1. Czyny pope³nione przez cudzoziemców w analizowanych decyzjach
(w liczbach)
brak danych 2
inne czyny 2
czyny zwi¹zane
z przekraczaniem
granicy 10
czyny zwi¹zane z u¿ywaniem
œrodków odurzaj¹cych 4
îród³o: Obliczenia w³asne.
Pierwsza i najwiêksza grupa omawianych czynów to zdarzenia zwi¹zane
z nielegalnym przekraczaniem granicy, czyli przestêpstwo z art. 264 § 2 kodeksu karnego. W wypadku tego przestêpstwa karze podlega sprawca, który
wbrew przepisom przekracza granicê Rzeczypospolitej Polskiej, u¿ywaj¹c
przemocy, groŸby, podstêpu lub we wspó³dzia³aniu z innymi osobami. W jednym przepisie penalizacji poddane zosta³y ró¿ne zachowania – doœæ powa¿ne,
jakimi s¹ u¿ycie przemocy czy groŸby w celu przekroczenia granicy, ale tak¿e
po prostu grupowe jej przejœcie. Oczywiœcie bez wgl¹du do akt spraw karnych
cudzoziemców trudno okreœliæ, które z form zabronionych zachowañ
pope³nili. Jednak bior¹c pod uwagê doœwiadczenia i praktykê przekraczania
granic przez osoby objête ochron¹ miêdzynarodow¹, rzadko zdarza siê, by
dokonywali tego pojedynczo, choæby z uwagi na liczebnoœæ ich rodzin. Najpowszechniejszy czyn, mog¹cy wystêpowaæ, który bêdzie wype³nia³ znamiona art. 264 § 2 k.k., to wyjazd z Polski w jednym samochodzie kilkuosobowej rodziny przez któr¹œ z niestrze¿onych granic wewn¹trz strefy Schengen,
tj. z Niemcami, Czechami lub ze S³owacj¹.
Nale¿y tak¿e zauwa¿yæ, ¿e podstawowa forma przestêpstwa nielegalnego
przekroczenia granicy zosta³a zdekryminalizowana w 2005 roku16. Uchylony
zosta³ wówczas art. 264 § 1 kodeksu karnego i wprowadzono nowy typ wykroczenia w art. 94a kodeksu wykroczeñ. Strona przedmiotowa tych czynów nie
uleg³a zmianie mimo zmiany granic penalizacji (oba przepisy mia³y brzmienie: kto wbrew przepisom przekracza granicê Rzeczypospolitej Polskiej).
Intencj¹ ustawodawcy by³o zatem uchylenie powa¿nych konsekwencji, jakie
dla dalszego ¿ycia cudzoziemców mo¿e mieæ pope³nienie przestêpstwa, w tym
wypadku nielegalnego przekroczenia granicy. Uzna³ on, ¿e czyn taki nie jest
na tyle powa¿ny, by stanowi³ przestêpstwo. W uzasadnieniu do projektu
16
Dz.U. z 2005 r., Nr 90, poz. 757 – zmiany wesz³y w ¿ycie z dniem 24 sierpnia 2005 roku.
159
zmian przeprowadzono statystyczn¹ analizê skazañ, z której wynika³a niezwykle niska liczba skazañ za pope³nienie tego przestêpstwa. W zwi¹zku z tym, ¿e
czyn taki „jest typowym naruszeniem porz¹dku administracyjnego”, „proponowana regulacja s³u¿y racjonalizacji œcigania”17.
Zmiana ta jednak „nie przyjê³a siê”, a spowodowa³a wprowadzenie innej
praktyki dzia³añ funkcjonariuszy Stra¿y Granicznej, którzy zaczêli czêœciej
siêgaæ do przepisu z art. 264 § 2 k.k., ignoruj¹c art. 49a k.w. Liczba wykroczeñ
z art. 49a jest w latach 2006–2007 niezwykle niska, wzros³a jednak znacznie
liczba kwalifikowanego przekroczenia granicy – do ponad 2300 w 2006 roku.
Szczegó³y w tym zakresie przedstawia tabela 118. W 2005 roku stwierdzono
1309 przestêpstw z art. 264 § 1 k.k. (za okres od 1.01.2005 do 23.08.2005)
oraz 46 czynów z art. 49a k.w. (od 24.08.2005 do 31.12.2005), zatem zgodnie
z tymi danymi a¿ 96,6% czynów dokonanych by³o w ci¹gu pierwszych oœmiu
miesiêcy roku.
Tabela 1. Cudzoziemcy podejrzani o pope³nienie przestêpstwa zwi¹zanego
z nielegalnym przekraczaniem granicy w Polsce w latach 2000–200819
Rok
Nielegalne przekroczenie
granicy (art. 264 § 1 k.k.
oraz art. 49a k.w.20)
Przekroczenie granicy
przy u¿yciu przemocy,
groŸby lub podstêpu
(art. 264 § 2 k.k.)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1121
719
577
845
2079
1355
119
54
348
190
144
131
258
811
1714
2321
1673
970
Udzia³ w grupie maj¹cej
u³atwiæ innym nielegalne
przekroczenie granicy
(art. 264 § 3 k.k.)
8
34
28
20
69
67
101
69
29
îród³o: Obliczenia w³asne na podstawie danych otrzymanych z Komendy G³ównej Stra¿y Granicznej.
17
Uzasadnienie do rz¹dowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Stra¿y Granicznej oraz
niektórych innych ustaw, s. 21, druk sejmowy nr 3348 (sejm IV kadencji), http://orka.sejm.gov.pl/
Druki4ka.nsf/%28$vAllByUnid%29/430B8805C90F05EBC1256F2D0026834B/$file/3348.pdf
[dostêp 13.01.2011].
18
W. Klaus, Integracja – marginalizacja – kryminalizacja, czyli o przestêpczoœci cudzoziemców w Polsce, „Archiwum Kryminologii” 2011, t. XXXII, s. 87–89.
19
Dane przekazane Zak³adowi Kryminologii Instytutu Nauk Prawnych PAN przez
Komendê G³ówn¹ Stra¿y Granicznej, Zarz¹d Operacyjno-Œledczy, obliczenia w³asne.
20
Art. 264 § 1 k.k. z dniem 24 sierpnia 2005 roku zosta³ uchylony, a czyn nielegalnego
przekroczenia granicy spenalizowany w art. 49a kodeksu wykroczeñ.
160
Zmianê w zakresie innego sposobu kwalifikacji tych samych czynów
mo¿na zapewne interpretowaæ swego rodzaju „przyzwyczajeniem” funkcjonariuszy i pod¹¿aniem przez nich „utartymi œcie¿kami” oraz znanymi procedurami obowi¹zuj¹cymi przy pope³nieniu przestêpstwa. Zatem ju¿ samo
skazywanie cudzoziemca za nielegalne przekroczenie granicy z art. 264 § 2 k.k.
(przestêpstwo kwalifikowane) jest dyskusyjne. Warto tak¿e pamiêtaæ, ¿e wje¿d¿aj¹c po raz pierwszy do Polski, znaczna czêœæ cudzoziemców przekracza j¹
nielegalnie, gdy¿ tylko w ten sposób mo¿e opuœciæ kraj, w którym toczy siê np.
konflikt zbrojny lub w którym doœwiadcza przeœladowañ ze strony w³adz.
Wobec tych osób niedopuszczalne jest wszczynanie postêpowañ karnych,
a nastêpnie skazywanie ich za nielegalne przekroczenie granicy21. Zachowanie takie bowiem stawia³oby pod znakiem zapytania sens przyznawania przez
kraj bezpieczny, jakim jest Polska, ochrony miêdzynarodowej. Wiêkszoœæ
opisanych w niniejszym tekœcie przyk³adów skazañ cudzoziemców prawdopodobnie dotyczy jednak nielegalnego przekroczenia przez nich polskiej granicy w drodze na zachód Europy. Po zawróceniu do Polski w ramach regulacji
dubliñskich przeciwko wielu cudzoziemcom wytaczane jest postêpowanie
karne za dokonanie tego czynu. Przeprowadzone badania nie pozwalaj¹, niestety stwierdziæ, na jakich dowodach opar³y siê s¹dy, wydaj¹c wyroki skazuj¹ce i jak zosta³o udowodnione przekroczenie granicy, wype³niaj¹ce znamiona
art. 264 § 2 k.k., tj. dzia³aj¹c w grupie lub u¿ywaj¹c przemocy, groŸby b¹dŸ
podstêpu.
Niezale¿nie jednak od tego, kiedy cudzoziemcy nielegalnie przekroczyli
polsk¹ granicê, nale¿y uznaæ, ¿e praktyka stosowania i interpretacja przez
organy administracyjne przepisu art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy spo³ecznej, prowadz¹ca do odmowy udzielenia pomocy integracyjnej osobom, które
pope³ni³y tego rodzaju czyn zabroniony, jest niezgodna z intencjami ustawodawcy. Co wiêcej, wypacza ona idee miêdzynarodowych regulacji z zakresu
prawa uchodŸczego obowi¹zuj¹cych Polskê, gdy¿ skutkuje pozbawieniem
mo¿liwoœci udzia³u w programach integracyjnych (które s¹ podstawowym
21
Zaznaczyæ trzeba, ¿e w niektórych wypadkach sam fakt skazania cudzoziemca, który
ubiega siê w Polsce o ochronê miêdzynarodow¹ b¹dŸ tak¹ ochronê ju¿ otrzyma³, stanowi
pogwa³cenie przepisów prawa miêdzynarodowego, tj. art. 31 konwencji dotycz¹cej statusu
uchodŸców z 1951 r. Bêd¹c stron¹ konwencji genewskiej, Polska zobowi¹zana jest do traktowania cudzoziemców ubiegaj¹cych siê na jej terytorium o ochronê miêdzynarodow¹ zgodnie
z zakreœlonymi w niej zasadami. Zgodnie z art. 31 konwencji, pañstwa bêd¹ce jej stronami nie
bêd¹ nak³ada³y kar za nielegalny wjazd lub pobyt na swoim terytorium na uchodŸców przybywaj¹cych bezpoœrednio z terytorium, na którym ich ¿yciu lub wolnoœci zagra¿a³o niebezpieczeñstwo, pod warunkiem, ¿e zg³osz¹ siê bezzw³ocznie do w³adz i przedstawi¹ wiarygodne
przyczyny swojego nielegalnego wjazdu lub pobytu. Cudzoziemiec, który niezw³ocznie
zg³asza siê do polskich organów i sk³ada wniosek o status uchodŸcy, nie powinien byæ skazany
wyrokiem s¹du za przestêpstwo nielegalnego przekroczenia granicy czy pos³ugiwanie siê
fa³szywym paszportem.
161
wsparciem w procesie integracji) znacznej czêœci cudzoziemców poszukuj¹cych w Polsce ochrony miêdzynarodowej.
Druga grupa czynów, które pope³nili cudzoziemcy ubiegaj¹cy siê o przyznanie pomocy integracyjnej, zwi¹zana jest z u¿ywaniem przez nich œrodków
odurzaj¹cych. Mieœci siê w niej posiadanie œrodków odurzaj¹cych lub psychotropowych w nieznacznych iloœciach (art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdzia³aniu
narkomanii22) oraz prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeŸwoœci lub pod
wp³ywem œrodka odurzaj¹cego (art. 178a § 1 k.k.). Ka¿dy z tych czynów
wyst¹pi³ w dwóch decyzjach. Trzeba jednak zwróciæ uwagê na przyczyny siêgania cudzoziemców po takie u¿ywki. Tak mówi¹ o tym sami uchodŸcy:
Pijê… Czêsto… Nie wiem, mo¿e dlatego, ¿e to jest frustracja… Patrzysz na to
wszystko, na swoje ¿ycie i pytasz sobie czy to tak… Mój problem polega na
tym, ¿e sam sobie zadajê pytanie: co ja tu robiê?23. Z wywiadów z pracownikami oœrodków dla uchodŸców wynika, ¿e obecnie wielu pensjonariuszy tych
placówek ma problem z narkotykami lub alkoholem. Na problem funkcjonowania cudzoziemców w oœrodkach i pojawiaj¹cych siê z tego powodu frustracji, skutkuj¹cych siêganiem po ró¿nego rodzaju u¿ywki, zwracano od dawna
uwagê w literaturze24. Nie kwestionuj¹c zasadnoœci penalizacji czynów przestêpczych pope³nianych przez obcokrajowców, rodzi siê pytanie, czy fakt u¿ywania narkotyków powinien skutkowaæ odmow¹ przyznania pomocy
integracyjnej?25.
Trzeci¹ grupê czynów zabronionych w analizowanych decyzjach stanowi
zbiór ró¿nych przestêpstw. Pierwsze z nich to czyn z art. 270 § 1 k.k.
– pope³nienie fa³szerstwa i u¿ywanie fa³szywych dokumentów. Znów, bez akt
sprawy trudno bardziej szczegó³owo opisaæ sam czyn, który zosta³ pope³niony, ale niewykluczone, ¿e chodzi tu o u¿ywanie fa³szywego paszportu. Warto
zauwa¿yæ, ¿e jest to jedno z tych zachowañ, które czêsto wystêpuj¹ wœród
cudzoziemców szukaj¹cych ochrony i uciekaj¹cych przed w³adzami swojego
pañstwa. Drugi czyn to udzia³ w zorganizowanej grupie albo zwi¹zku, maj¹cy
22
Dz.U. z 2005 r., Nr 179, poz. 1485.
K. Gracz, Przymusowe migracje a perspektywy wielokulturowoœci w Polsce, [w:] A. Gutkowska (red.), UchodŸcy w Polsce. Kulturowo-prawne bariery w procesie adaptacji, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2007, s. 178 – to cytat z wywiadu przeprowadzonego
z jednym z uchodŸców z Afryki.
24
Por.: W. Klaus, Integracja – marginalizacja – kryminalizacja, op. cit., s. 96–102;
H. Grzyma³a-Moszczyñska, E. Nowicka, Goœcie i gospodarze. Problem adaptacji kulturowej
w obozach dla uchodŸców oraz otaczaj¹cych je spo³ecznoœciach lokalnych, Kraków 1998,
s. 159 i n.; M. Z¹bek, S. £odziñski, UchodŸcy w Polsce. Próba spojrzenia antropologicznego,
Warszawa 2008.
25
Problem niezasadnoœci karania za posiadanie niewielkiej iloœci narkotyków pokazuj¹
autorzy publikacji: E. KuŸmicz, Z. Mielecka-Kubieñ, D. Wiszejko-Wierzbicka (red.), Karanie
za posiadanie. Artyku³ 62 ustawy o przeciwdzia³aniu narkomanii – koszty, czas, opinie, Instytut
Spraw Publicznych, Warszawa 2009.
23
162
na celu pope³nienie przestêpstwa lub przestêpstwa skarbowego (art. 258 § 1
k.k.). To powa¿ny czyn, z opisu sprawy zamieszczonego w treœci decyzji
wynika jednak, ¿e wobec cudzoziemca zastosowano umieszczenie w areszcie
tymczasowym jedynie przez pewien okres, a potem zosta³ on z aresztu zwolniony. Mo¿e to oznaczaæ, ¿e w praktyce czyn ten nie by³ na tyle powa¿ny, jak
sugerowa³by to przepis art. 258 § 1 k.k. Przyk³adem takiego czynu jest tak¿e
wspó³dzia³anie przynajmniej z dwiema innymi osobami, które ma na celu
pope³nienie przestêpstwa, np. pomoc w nielegalnym przekroczeniu granicy.
Warto zwróciæ uwagê, ¿e praktyka ustalania faktu pope³nienia przestêpstwa
umyœlnego przez cudzoziemca wnioskuj¹cego o przyznanie pomocy integracyjnej i pocz¹tek odmawiania przyznania tego œwiadczenia w wypadku jego
potwierdzenia rozpoczê³a siê w 2009 roku. Wczeœniej dzia³ania takie nie by³y
podejmowane, mimo obowi¹zywania tych samych przepisów w³aœciwie od
2000 roku26. Do ich prowadzenia zmusza pracowników socjalnych interpretacja wydana dnia 10 grudnia 2009 roku przez Ministerstwo Pracy i Polityki
Spo³ecznej (sygn. DPS-II-074/89(2)/5741/J£/09) na zapytanie Wydzia³u Polityki Spo³ecznej Mazowieckiego Urzêdu Wojewódzkiego27. Z jej treœci
wynika, ¿e fakt pope³nienia przestêpstwa przez wnioskodawcê pracownik
socjalny powinien ustaliæ w trakcie rodzinnego wywiadu œrodowiskowego.
Taki sposób ustalenia w analizowanych decyzjach wyst¹pi³ trzykrotnie. Pracownik socjalny po uzyskaniu informacji o mo¿liwoœci skazania kontaktowa³
siê w dalszej kolejnoœci bezpoœrednio z odpowiednim s¹dem rejonowym lub
prokuratur¹ w celu potwierdzenia tych informacji. W pozosta³ych wypadkach
regu³¹ by³o wystêpowanie w³aœciwego powiatowego centrum pomocy rodzinie do Krajowego Rejestru Karnego z zapytaniem o karalnoœæ28. Wygl¹da na
to, ¿e jest to standardowa procedura w wypadku wszystkich wnioskodawców.
Tak postêpowa³y w zasadzie wszystkie centra znajduj¹ce siê na Mazowszu29,
z jednym tylko wyj¹tkiem.
26
Wczeœniej znajdowa³y siê one we wskazanych powy¿ej rozporz¹dzeniach ministra
pracy i polityki spo³ecznej.
27
Dostêpne na stronie Ministerstwa: http://www.mpips.gov.pl/_download.php?f=userfiles%
2FFile%2FDepartament+Pomocy+Spolecznej%2Fcudzoziemcy+uchodzcy%2FpismoMPIPSdo
MUW.pdf [dostêp 12.01.2011 r.].
28
Z wywiadu z pracownikiem socjalnym jednego z centrów pomocy rodzinie wynika, ¿e
mieli przypadek, w którym zwrócili siê z wnioskiem do Krajowego Rejestru Karnego (KRK)
w sprawie dwóch osób skazanych w jednej sprawie. Tymczasem informacja w KRK by³a tylko
o jednym z nich, a drugi nie figurowa³ jako osoba karana. To szerszy i inny problem funkcjonowania KRK, informacje w nim s¹ bowiem zamieszczane czasem z du¿ym opóŸnieniem, a czêœæ
s¹dów po prostu ich nie przesy³a do tego rejestru.
29
Z treœci decyzji (np. nr 1) wynika, ¿e jednym z wymagañ Mazowieckiego Urzêdu Wojewódzkiego przy akceptacji projektu programu integracyjnego (zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy
o pomocy spo³ecznej) jest do³¹czenie do niego informacji z Krajowego Rejestru S¹dowego.
163
Bezsprzecznie cudzoziemiec ma obowi¹zek stosowaæ siê do zasad prawnych obowi¹zuj¹cych w Polsce, a za ich z³amanie powinien ponosiæ odpowiedzialnoœæ. Jednak¿e nale¿y siê zastanowiæ, czy fakt pope³nienia ka¿dego
przestêpstwa powinien groziæ takimi samymi konsekwencjami? Co w wypadku pope³nienia przestêpstwa jeszcze przed uzyskaniem w Polsce ochrony
miêdzynarodowej? Czy pope³nienie czynu zabronionego – nielegalnego przekroczenia granicy, uzale¿nienia i u¿ywania narkotyków czy jazdy pod
wp³ywem alkoholu – stanowi¹ na tyle powa¿ne naruszenia porz¹dku publicznego, by mia³y automatycznie przekreœlaæ szansê cudzoziemca
w przysz³oœci na otrzymanie pomocy w jego integracji ze spo³eczeñstwem
polskim? A przypomnieæ nale¿y, ¿e z badañ wynika, ¿e to s¹ rodzaje czynów
najczêœciej pope³nianych przez cudzoziemców objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹ w Polsce30.
Nale¿y siê równie¿ zastanowiæ, jakie jest ratio legis odmowy pomocy integracyjnej osobom skazanym? Sama ustawa o pomocy spo³ecznej w art. 7 pkt
12, wœród ró¿nych grup, które powinny zostaæ objête szczególnym wsparciem, wymienia tak¿e osoby, które maj¹ trudnoœci z przystosowaniem siê do
¿ycia po opuszczeniu zak³adu karnego. Rodzi siê zatem pytanie, dlaczego
pomocy odmawia siê osobom, których czyny by³y mniej powa¿ne, wyrokiem
s¹du zosta³y bowiem skazane przewa¿nie na karê pozbawienia wolnoœci
z warunkowym zawieszeniem jej wykonania (w dziewiêciu wypadkach31).
Wa¿na pozostaje tak¿e kwestia, co dalej ma zrobiæ osoba i jej rodzina, które
zosta³y pozbawione prawa do pomocy integracyjnej? Czy polityka taka nie
spycha ich do dzia³ania w szarej strefie lub rozpoczêcia kariery przestêpczej32.
Obejmowanie skutkami odmownych decyzji ca³ej rodziny wnioskodawcy
Trzeba te¿ zwróciæ uwagê na fakt, ¿e praktyka stosowania art. 95 ust. 2 pkt 4
ustawy o pomocy spo³ecznej wprowadza rodzaj odpowiedzialnoœci zbiorowej,
poniewa¿ w wypadku pope³nienia przestêpstwa umyœlnego przez wnioskodawcê pomocy integracyjnej automatycznie odmawia siê tak¿e cz³onkom jego
rodziny, którzy nie byli karani. Tak by³o we wszystkich analizowanych decyzjach. Wyrok ci¹¿¹cy na wnioskodawcy i negatywne konsekwencje z nim
30
W. Klaus, Integracja – marginalizacja – kryminalizacja, op. cit.
W pozosta³ych sprawach brak by³o informacji o wymierzonej karze (cztery wypadki),
sprawa by³a w toku (dwa wypadki), b¹dŸ te¿ wymierzone by³y inne kary, najczêœciej ³agodniejsze – grzywna czy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych (trzy wypadki).
32
Skutki braku odpowiedniej integracji mo¿na obserwowaæ chocia¿by na przyk³adzie
mniejszoœci tureckiej w Holandii, której przedstawiciele s¹ sprawcami przestêpstw kilkakrotnie
czêœciej ni¿ Holendrzy. Mo¿emy tu mieæ do czynienia zarówno z pewnym przystosowaniem
holenderskich Turków do takiej dzia³alnoœci, jak i z przyk³adem naznaczenia jej cz³onków
przez spo³eczeñstwo – zwiêkszenia kontroli tej grupy oraz chêci czêstszego karania jej przedstawicieli – por. M. Korzewski, O tolerancji w spo³eczeñstwie i prawie holenderskim, Nomos,
Kraków 2005, s. 224.
31
164
zwi¹zane by³y automatycznie rozci¹gane na wszystkie osoby objête wnioskiem o program integracyjny.
Ide¹ naczeln¹ programu integracyjnego, wskazan¹ ju¿ w samej jego nazwie,
jest indywidualizacja podejœcia do obcokrajowca. W treœci przepisów rozdzia³u 5 ustawy o pomocy spo³ecznej ustawodawca u¿ywa sformu³owania
„cudzoziemiec”, a nie „wnioskodawca”, opisuj¹c nale¿ne mu prawa i obowi¹zki. Dotycz¹ one zatem wszystkich osób, które realizuj¹ program. Sformu³owanie art. 91 ust. 4 ustawy o pomocy spo³ecznej jasno precyzuje, ¿e to
rodzina ma z³o¿yæ wniosek. Przepis ten nie dopuszcza zatem z³o¿enia oddzielnych wniosków przez ró¿nych cz³onków rodziny. Z drugiej jednak strony,
prawa strony w postêpowaniu przys³uguj¹ zarówno wnioskodawcy, jak
i cz³onkom jego rodziny (oczywiœcie niepe³noletnie dzieci s¹ reprezentowane
przez rodziców). Wynika to wprost z art. 28 kodeksu postêpowania administracyjnego, który stwierdza, ¿e stron¹ jest ka¿dy, czyjego interesu prawnego
lub obowi¹zku dotyczy postêpowanie33.
Przyjmuj¹c na chwilê punkt widzenia Ministerstwa Pracy i Polityki
Spo³ecznej, ¿e pomoc integracyjna nie przys³uguje ¿adnej osobie, która
zosta³a skazana za przestêpstwo umyœlne na terytorium RP, nale¿y podkreœliæ,
¿e brak jest podstaw, by w decyzji nie zawrzeæ oddzielnych uprawnieñ dla
wnioskodawcy, pozbawiaj¹c go pomocy, a pozosta³ym cz³onkom jego
rodziny pomocy tej udzieliæ. Wówczas oczywiœcie zapytanie o karalnoœæ
powinno byæ wysy³ane wobec wszystkich cz³onków rodziny, w tym
ma³¿onka34. Warto bowiem pamiêtaæ, ¿e rodzinie wnioskodawcy przys³uguje
prawo do pomocy integracyjnej, wyp³ywaj¹ce z samego faktu posiadania
odpowiedniej formy ochrony miêdzynarodowej, i uprawnienia tego nie mo¿na
ograniczaæ z powodu karalnoœci któregokolwiek z pozosta³ych cz³onków jego
rodziny. Nie sposób wiêc zgodziæ siê z uzasadnieniem jednego z samorz¹dowych kolegiów odwo³awczych (decyzja 13b, sygn. KO A/2213/Op/10),
które stwierdza, ¿e „wniosek cudzoziemca obejmuj¹cy jego rodzinê powinien
33
Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postêpowania administracyjnego. Komentarz,
Warszawa 1998, s. 215 i n. Nale¿y tak¿e podkreœliæ, ¿e wspólny wniosek w postêpowaniu
o udzielenie pomocy integracyjnej ma zupe³nie inn¹ konstrukcjê ni¿ wspólny wniosek w wypadku postêpowania o nadanie statusu uchodŸcy w oryginalnej wersji ustawy o udzielaniu
cudzoziemcom ochrony na terytorium RP z dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 128,
poz. 1176). W tym wypadku w art. 17 ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na
terytorium RP przewidywa³ wprost, ¿e stron¹ w postêpowaniu jest wnioskodawca. Powodowa³o to rozbie¿noœci interpretacyjne, czy przepis ten wy³¹cza stosowanie art. 28 k.p.a. czy te¿
nie (por. J. Chlebny (red.), Prawo o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2006, s. 440–442).
W wypadku ustawy o pomocy spo³ecznej brak jest takich przepisów, nie mo¿na wiêc mieæ ¿adnych w¹tpliwoœci, ¿e wszystkie osoby objête wnioskiem s¹ stronami postêpowania.
34
Chodzi o osoby, które mog¹ zostaæ ukarane, a wiêc zgodnie z przepisami art. 10 § 2 k.k.
tak¿e nieletni, którzy pope³nili jedno z wymienionych w tym przepisie najpowa¿niejszych przestêpstw po ukoñczeniu 15. roku ¿ycia.
165
byæ rozpoznany ³¹cznie, a zaistnienie negatywnych przes³anek do przyznania
pomocy uniemo¿liwia jej udzielenie”. Takie sformu³owanie powinno mieæ
zastosowanie jedynie do wnioskodawcy. Rozpoznanie ³¹cznie nie oznacza
tak¿e wydania jednego wspólnego rozstrzygniêcia wobec wszystkich stron
postêpowania – w ka¿dym wypadku powinno siê rozpatrywaæ sprawê indywidualnie wobec ka¿dego z cz³onków rodziny.
Nie sposób zgodziæ siê tak¿e z decyzj¹ jednego z powiatowych centrów
(decyzja nr 19), która stwierdza, ¿e: „w przypadku kilkumiesiêcznego dziecka
nie mo¿na mówiæ o integracji. Niemowlak nie jest w stanie skorzystaæ ani
z kursów jêzyka polskiego ani z innych form pomocy oferowanych w ramach
IPI.” A przecie¿ art. 92 ust. 1 ustawy o pomocy spo³ecznej wymienia tylko
przyk³adowe formy wsparcia integracyjnego (o czym œwiadczy pkt 6,
mówi¹cy o „innych dzia³aniach wspieraj¹cych proces integracji”). Takim
dzia³aniem mo¿e byæ poradnictwo w zakresie wychowania czy opieki nad
dzieckiem, umieszczenie go w ¿³obku itd. Poza tym jedn¹ z form wsparcia jest
wsparcie finansowe. Z literatury naukowej wynika, ¿e proces rozwoju dziecka
w pocz¹tkowej fazie dzieciñstwa wp³ywa potem na jego ca³e ¿ycie, a wiêc
tak¿e na póŸniejsz¹ edukacjê, czyli integracjê ze spo³eczeñstwem. St¹d niezwykle wa¿ne jest wsparcie w tym okresie, w³aœciwe od¿ywianie itd. Zapewniaj¹ to m.in. œrodki z programu integracyjnego.
W obowi¹zuj¹cym w Polsce systemie prawnym nie mo¿na wymierzyæ zbiorowej kary wszystkim cz³onkom rodziny osoby skazanej, bez indywidualnego
rozpatrzenia sytuacji ka¿dej osoby. Polskie prawo tego typu odpowiedzialnoœci nie przewiduje. Tymczasem taka praktyka urzêdów jest zastosowaniem
regu³ odpowiedzialnoœci zbiorowej, niedopuszczalnej w demokratycznym
pañstwie prawnym. Jest to sprzeczne przede wszystkim z art. 2 konstytucji,
wyra¿aj¹cym zasadê demokratycznego pañstwa prawnego i zasadê sprawiedliwoœci spo³ecznej, z któ rych wyp³ywa zakaz sto sowania odpowiedzialnoœci zbiorowej. Unormowanie takie jest ponadto niezgodne z art. 7 konstytucji
– zasad¹ legalizmu, oraz art. 32 konstytucji – zasad¹ równoœci. Praktyka taka
narusza tak¿e konstytucyjn¹ zasadê zaufania obywatela do pañstwa i stanowionego prawa, z której wynika zakaz tworzenia przepisów ra¿¹co niesprawiedliwych. Poza tym kreuj¹c odpowiedzialnoœæ zbiorow¹ ca³ej rodziny
cudzoziemca, neguje siê tym samym ich podmiotowoœæ prawn¹ jako osób
fizycznych, którzy przy rozstrzyganiu o swoich prawach i zobowi¹zaniach
maj¹ prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy przez
niezale¿ny, bezstronny oraz niezawis³y s¹d. Jest to uprawnienie nale¿¹ce do
uniwersalnych gwarancji bezpieczeñstwa prawnego jednostki, przewidzianej
m.in. w art. 45 ust. 1 konstytucji. Nie mo¿na bowiem karaæ bez zapewnienia
gwarancji proceduralnych, a przecie¿ obejmowanie cz³onków rodziny
odmow¹ z powodu skazania za przestêpstwo wy³¹cznie jednej osoby jest
166
pozbawieniem tych osób takich gwarancji i w pewnym sensie orzeczeniem
o ich zbiorowej winie.
Podkreœliæ tak¿e nale¿y, ¿e brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla sytuacji, w której rodzina cudzoziemca – sprawcy przestêpstwa
umyœlnego mia³aby nie byæ objêta programem integracyjnym, zatem miano by
jej odmawiaæ prawa do integracji w Polsce. Warto na marginesie dodaæ, ¿e
w nied³ugim czasie problem ten bêdzie rozstrzygany przez Naczelny S¹d
Administracyjny – skarga przygotowana przez Stowarzyszenie Interwencji
Prawnej zosta³a z³o¿ona we wrzeœniu 2010 roku.
Przekroczenie ustawowego terminu na z³o¿enie wniosku
Bardzo czêstym powodem odmowy udzielenia pomocy integracyjnej jest
przekroczenie terminu do z³o¿enia wniosku. Wœród badanych decyzji by³o
21 takich spraw. Najkrótszy termin opóŸnienia wynosi³ osiem dni, najd³u¿szy
– 395 (œrednia to 95 dni). Decyzje te mo¿na podzieliæ na dwie grupy. Pierwsza
to niedochowanie terminu z³o¿enia wniosku po przekszta³ceniu dawnego
pobytu tolerowanego w ochronê uzupe³niaj¹c¹. Jak wspominaliœmy, ustawodawca w nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP uzna³, ¿e nowi beneficjenci pomocy integracyjnej mog¹ sk³adaæ
wnioski w tej sprawie w nieprzekraczalnym terminie do 29 sierpnia 2008 roku,
tj. w ci¹gu trzech miesiêcy od wejœcia w ¿ycie przepisów noweli. Po jego
up³ywie wygasa ich uprawnienie do korzystania z programu integracyjnego.
Spoœród badanych spraw a¿ 13 dotyczy³o przekroczenia tego terminu (najkrótsze opóŸnienie wynios³o 25 dni, najd³u¿sze – 395, œrednio – 115 dni).
Warto zadaæ sobie pytanie, jaki by³ cel wprowadzenia zawi³ego terminu
uprawniaj¹cego do z³o¿enia wniosku? W uzasadnieniu nowelizacji nie znajdujemy takiego wyjaœnienia. Wydaje siê, ¿e taka konstrukcja tego przepisu
by³a b³êdna. Nie wiadomo, dlaczego za³o¿ono, ¿e potencjalni beneficjenci
wprowadzanych przepisów uzyskaj¹ informacje o przyznanych im nowych
uprawnieniach w ci¹gu trzech miesiêcy od ich wejœcia w ¿ycie. Powstaje pytanie, sk¹d w zasadzie mieliby czerpaæ te informacje? Ponadto z analizy decyzji
i opisu sytuacji osób ubiegaj¹cych siê o wsparcie, które z³o¿y³y wniosek po
terminie, wynika, ¿e pomoc by³a im niezwykle potrzebna. Problemem, jaki
widaæ w treœci decyzji, by³ tak¿e sposób dorêczania decyzji o przyznaniu
pobytu tolerowanego. Wielu cudzoziemców nie zna³o daty ich otrzymania
i potrzebne by³o prowadzenie przez powiatowe centra pomocy rodzinie postêpowania dowodowego we wspó³pracy z Urzêdem ds. Cudzoziemców, by ustaliæ datê dorêczenia.
W jednej z analizowanych decyzji (nr 33) cudzoziemka odebra³a decyzjê
przyznaj¹c¹ jej pobyt tolerowany 12 sierpnia 2008 roku. Wniosek o udzielenie
pomocy integracyjnej z³o¿y³a we w³aœciwym powiatowym centrum 29 wrzeœ-
167
nia 2008 roku, a wiêc zachowuj¹c termin 60 dni przewidziany w ustawie
o pomocy spo³ecznej. Tymczasem okaza³o siê, ¿e poniewa¿ decyzja w jej
sprawie (wydana 14 lutego 2008 roku) by³a decyzj¹ przyznaj¹c¹ „jeszcze”
pobyt tolerowany, a nie „ju¿” ochronê uzupe³niaj¹c¹, choæ forma ochrony jej
przyznana z mocy prawa przekszta³ci³a siê z jednej formy w drug¹, to rzeczywisty okres na z³o¿enie wniosku o pomoc integracyjn¹ wynosi³ raptem 17 dni!
Niestety, odpowiedzialnoœæ za ca³e zamieszanie ustawowe ponios³a cudzoziemka, która nie by³a przecie¿ w stanie rozró¿niæ obu form ochrony i zmian
ustawowych w tym zakresie (na marginesie mo¿na siê zastanawiaæ, dlaczego
dorêczenie decyzji w ramach jednego urzêdu osobie pozostaj¹cej pod jego
opiek¹ trwa³o a¿ pó³ roku)35.
Ciekawe jest tak¿e przyjrzenie siê argumentacji organów informuj¹cych
o przekroczeniu terminu. S¹ w tym zakresie bowiem rozbie¿noœci – tak¿e
w ramach jednego centrum i wœród decyzji wydanych w jednym czasie –
w 2008 i 2009 roku. W niektórych decyzjach organ wprost wskazuje na naruszenie terminu prawa materialnego i wygaœniêcie uprawnienia do pomocy
(szeœæ wypadków), z kolei w innych mówi o przekroczeniu terminu i niez³o¿eniu wniosku o jego przywrócenie lub nie uwzglêdnia wniosku o przywrócenie
terminu z uwagi na s³abe podstawy (osiem wypadków)36.
Analizie poddano tak¿e dziewiêæ wypadków niedotrzymania szeœædziesiêciodniowego terminu na z³o¿enie wniosku. Czas jego przekroczenia jest
zdecydowanie ni¿szy i wynosi od 8 do 136 dni (œrednio 58, w dwóch wypadkach nie da³o siê ustaliæ liczby dni).
Dane statystyczne uzyskane od instytucji realizuj¹cych IPI
Wed³ug danych Ministerstwa Pracy i Polityki Spo³ecznej, w latach
2006–2009 objêtych pomoc¹ integracyjn¹ by³o ogó³em 1241 rodzin. Nale¿y
pamiêtaæ, ¿e pomoc udzielana jest nie tylko cudzoziemcowi o ni¹ wnioskuj¹cemu, ale tak¿e jego ma³oletnim dzieciom oraz wspó³ma³¿onkowi pod
warunkiem, ¿e posiadaj¹ oni status uchodŸcy lub ochronê uzupe³niaj¹c¹.
Oznacza to, ¿e w ci¹gui czterech lat a¿ 3414 osób realizowa³o IPI. Najwiêksza
liczba programów przyznana zosta³a w roku 2008. Wtedy to a¿ 677 rodzin
35
Z praktyki Stowarzyszenia Interwencji Prawnej mo¿na podaæ te¿ inny, zupe³nie ju¿ kuriozalny przyk³ad, gdy decyzja o nadaniu pobytu tolerowanego zosta³a skutecznie dorêczona
stronie 30 sierpnia 2008 roku. Zatem bez swojej winy cudzoziemka zosta³a pozbawiona mo¿liwoœci uczestniczenia w programie integracyjnym, nie mog³a bowiem z³o¿yæ stosownego wniosku bez posiadania prawomocnej decyzji w swojej sprawie. W jednej z analizowanych decyzji
(nr 33) cudzoziemka odebra³a decyzjê przyznaj¹c¹ jej pobyt tolerowany 12 sierpnia 2008 roku.
36
W pozosta³ych sprawach organ nie odnosi³ siê do kwestii mo¿liwoœci przywrócenia terminu, tylko stwierdza³ jego przekroczenie.
168
(1754 osób) otrzymywa³o wsparcie integracyjne37. Tabela 2 przedstawia
szczegó³owo dane dotycz¹ce liczby realizowanych œwiadczeñ w latach
2006–2009.
Tabela 2. Liczba rodzin oraz osób w rodzinach objêtych œwiadczeniem IPI w latach
2006–2009
Liczba osób
w rodzinach
Liczba rodzin
2006–2009
Liczba osób
w rodzinach
Liczba rodzin
2009
Liczba osób
w rodzinach
Liczba rodzin
2008
Liczba osób
w rodzinach
Liczba rodzin
2007
Liczba osób
w rodzinach
2006
Liczba rodzin
Województwo
dolnoœl¹skie
1
5
3
7
0
0
2
4
6
16
kujawsko-pomorskie
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
lubelskie
10
36
18
55
56
183
4
11
88
285
lubuskie
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
³ódzkie
2
12
1
7
2
4
3
8
8
31
ma³opolskie
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
167
490
149
446
442 1103
76
169
opolskie
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
podkarpackie
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
podlaskie
50
159
37
120
159
415
13
39
259
733
pomorskie
0
0
1
2
0
0
1
8
2
10
œl¹skie
0
0
0
0
5
23
9
43
14
66
œwiêtokrzyskie
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
warmiñsko-mazurskie
0
0
1
1
3
3
0
0
4
4
wielkopolskie
0
0
0
0
5
7
2
4
7
11
zachodniopomorskie
3
7
1
2
5
16
10
25
19
50
233
709
211
640
677 1754
120
mazowieckie
Razem
834 2208
311 1241 3414
îród³o: Informacje otrzymane z Ministerstwa Pracy i Polityki Spo³ecznej.
37
Ta du¿a liczba wynika z objêcia w 2008 roku prawem do pomocy integracyjnej tak¿e
osób, które wczeœniej otrzyma³y pobyt tolerowany, i obowi¹zkiem wyst¹pienia z wnioskiem
o IPI do 29 sierpnia 2008 roku, o czym piszemy wy¿ej.
169
Przyczyny odmowy przyznania pomocy w ramach IPI
W celu okreœlenia liczby osób wnioskuj¹cych o pomoc integracyjn¹ oraz
liczby odrzucanych wniosków38, do ponad 50 instytucji pomocy spo³ecznej
(powiatowych centrów pomocy rodzinie oraz miejskich oœrodków pomocy
rodzinie) rozes³ane zosta³o pismo z proœb¹ o udostêpnienie danych statystycznych dotycz¹cych realizacji programu w latach 2006–2009. Podczas zbierania
materia³u badawczego wœród niektórych instytucji realizuj¹cych IPI pojawi³
siê problem z kwalifikacj¹ pewnych wypadków. Okaza³o siê równie¿, ¿e
wnioski odrzucane w danym roku kalendarzowym mog³y zostaæ z³o¿one
w roku poprzednim. Inna kwestia to przekazywanie przez instytucje pomocy
spo³ecznej miêdzy sob¹ wniosków o IPI. Zdarzaj¹ siê bowiem sytuacje, ¿e
cudzoziemiec sk³ada wniosek o pomoc integracyjn¹ w jednej instytucji, a tymczasem zmienia miejsce zamieszkania. Wtedy jego wniosek przekazywany
jest do instytucji w³aœciwej w nowym miejscu zamieszkania. Istnieje niebezpieczeñstwo, ¿e taki stan rzeczy mo¿e wp³yn¹æ na uzyskane dane.
Po uzyskaniu danych statystycznych, jako ich uzupe³nienie, przeprowadzone zosta³y cztery wywiady z pracownikami instytucji pomocy spo³ecznej
odpowiedzialnymi za rozpatrywanie wniosków o przyznanie wsparcia integracyjnego. W trakcie wywiadów zosta³y poruszone takie zagadnienia, jak
najczêstsze przyczyny odrzucania wniosków, problemy pojawiaj¹ce siê podczas rozpatrywania wniosków, tendencje obserwowane w ostatnich latach.
Jak wskazuj¹ zebrane przez nas dane (tabela 3), w latach 2006–2009 do
powiatowych centrów pomocy rodzinie oraz oœrodków pomocy spo³ecznej
wp³ynê³y 2153 wnioski o wsparcie w ramach IPI. Oznacza to, ¿e 5966 osób
stara³o siê o przyznanie pomocy integracyjnej. Negatywnie rozpatrzonych
zosta³o oko³o 17% wszystkich wniosków.
Tabela 3. Liczba wniosków o udzia³ w IPI oraz liczba odrzuconych wniosków
w podziale na rodziny i osoby39
Rok
2006
2007
2008
2009
Razem
Liczba wniosków Liczba odrzuconych Liczba wniosków Liczba odrzuconych
o udzia³ w IPI (w po- wniosków (w po- o udzia³ w IPI (w po- wniosków (w podziale na rodziny)
dziale na rodziny)
dziale na osoby)
dziale na osoby)
132
104
805
1112
2153
4
18
73
264
359
397
308
2088
3173
5966
12
43
160
575
790
îród³o: Opracowanie w³asne na podstawie danych z PCPR oraz OPS.
38
Ze wzglêdu na skazanie prawomocnym wyrokiem s¹du za przestêpstwo pope³nione
umyœlnie czy uchybienia terminu do z³o¿enia wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej.
39
Tabela nie zawiera danych z PCPR Wo³omin, nie zosta³y nam one bowiem nades³ane.
170
Jak ju¿ zosta³o wspomniane, z³o¿enie przez cudzoziemca wniosku o IPI po
up³ywie 60 dni40 (lub 90 dni w 2008 roku, tj. do dnia 29 sierpnia 2008 roku) od
dorêczenia mu decyzji o uzyskaniu statusu uchodŸcy lub przyznania ochrony
uzupe³niaj¹cej na terenie RP oraz odmowa udzielenia pomocy w zwi¹zku ze
skazaniem cudzoziemca prawomocnym wyrokiem s¹du to dwie najczêstsze
przyczyny odrzucania wniosków o IPI, na których koncentruje siê nasze badanie. W obu wypadkach widoczny jest wzrost ich wystêpowania. Wed³ug
zebranych przez nas danych, w 2006 roku nie wystêpowa³y odmowy przyznania IPI ze wzglêdu na przekroczenie terminu sk³adania wniosku, z kolei
w 2009 roku stanowi³y one ju¿ 16% wszystkich negatywnych decyzji. Tabela 4 prezentuje procentowy oraz liczbowy rozk³ad wy¿ej wymienionych przyczyn odrzucenia wniosków o udzia³ IPI w latach 2006–2009.
Tabela 4. Przyczyny odrzucenia wniosków o udzia³ w IPI w latach 2006–200941
Przyczyny odrzucenia wniosków (w % oraz liczbach)
Rok
2006
2007
2008
2009
Razem
Z³o¿enie przez cudzoziemca wniosku
o IPI po up³yniêciu 60 dni
od dorêczenia mu decyzji
o uzyskaniu statusu
uchodŸcy/przyznania ochrony
uzupe³niaj¹cej na terenie RP
0%
11%
14%
16%
15%
0
2
10
41
53
Odmowy udzielenia pomocy
w zwi¹zku ze skazaniem cudzoziemca
prawomocnym wyrokiem s¹du
za przestêpstwo pope³nione umyœlnie
(art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy
spo³ecznej)
0%
11%
8%
17%
14%
0
2
6
44
52
Zdaniem pracowników instytucji pomocy spo³ecznej rozpatruj¹cych wnioski, z którymi przeprowadziliœmy wywiady, cudzoziemcy posiadaj¹ dostateczn¹ wiedzê na temat zasad uczestnictwa w IPI42. Otrzymuj¹ oni pisemn¹
40
Nale¿y przypomnieæ, ¿e szeœædziesiêciodniowy termin na z³o¿enie wniosku o przyznanie
pomocy obowi¹zuje od 20 lipca 2007 roku. Wczeœniej, od 2004 roku, cudzoziemiec mia³ 14 dni
na dokonanie tej czynnoœci, a miêdzy 2001 a 2004 rokiem – 30 dni. Ponadto w 2008 roku,
w chwili objêcia pomoc¹ integracyjn¹ osób z pobytem tolerowanym, ustawodawca ustali³ dla nich
termin 90 dni na z³o¿enie wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej, o czym pisaliœmy powy¿ej.
41
Tabela nie zawiera danych z PCPR Wo³omin.
42
Choæ informacjom tym przecz¹ przeprowadzone badania – por. M. Pawlak, N. Ryabinska, Dlaczego uchodŸcy „nie chc¹” siê integrowaæ w Polsce? Ocena skutecznoœci programów
integracyjnych z punktu widzenia uchodŸców, [w:] J. Frelak, W. Klaus, J. Wiœniewski (red.),
Przystanek Polska. Analiza programów integracyjnych dla cudzoziemców w Polsce, op. cit.,
s. 124–129.
171
informacjê dotycz¹c¹ swoich obowi¹zków i praw, a wiêc miêdzy innymi na
temat mo¿liwoœci ubiegania siê o pomoc integracyjn¹. Zdarza siê jednak, ¿e
wnioskodawcy zmieniaj¹ adres zamieszkania, nie informuj¹c o tym odpowiednich urzêdów lub w czasie oczekiwania na decyzjê opuszczaj¹ na jakiœ
czas miejsce zamieszkania. Po up³ywie dwóch tygodni decyzja zgodnie z prawem zostaje uznana za skutecznie dorêczon¹, chocia¿ adresat przesy³ki móg³
jej nigdy nie odebraæ. Jednak¿e, jak twierdzi jeden z pracowników PCPR,
wœród cudzoziemców informacje rozchodz¹ siê bardzo szybko za pomoc¹ tak
zwanej poczty pantoflowej. Pracownicy instytucji pomocy spo³ecznej w przeprowadzonych wywiadach za krzywdz¹cy uwa¿ali fakt, ¿e cudzoziemiec,
przekroczywszy nie ze swojej winy termin 60 dni na z³o¿enie wniosku, nie ma
prawa do otrzymania pomocy integracyjnej.
Jak ju¿ by³o wspomniane, w 2008 roku nast¹pi³ gwa³towny wzrost sk³adanych wniosków. By³ on spowodowany zmian¹ formy ochrony miêdzynarodowej czêœci cudzoziemców z pobytu tolerowanego na ochronê uzupe³niaj¹c¹.
Zmiana ta umo¿liwi³a im ubieganie siê o wsparcie integracyjne. Osoby te
mia³y 90 dni od wejœcia w ¿ycie ustawy43 na z³o¿enie wniosku w tej sprawie
(termin ten up³yn¹³ 29 sierpnia 2008 roku). Wiele osób nie zdo³a³o dope³niæ
formalnoœci w terminie. Jeden z respondentów przyznaje, ¿e osoby, którym
przys³ugiwa³o prawo ubiegania siê o IPI, nie by³y dosyæ dobrze poinformowane o zasadach starania siê o wsparcie.
Podobnie jak w wypadku przekroczenia terminu dope³nienia formalnoœci
zwi¹zanych z wnioskiem o IPI, nast¹pi³ wyraŸny wzrost liczby odmów udzielenia pomocy w zwi¹zku ze skazaniem cudzoziemca prawomocnym wyrokiem s¹du za przestêpstwo pope³nione umyœlnie. W ci¹gu czterech lat
przyczyna ta stanowi³a 14% odrzuceñ wniosków o IPI. Wed³ug informacji uzyskanych od pracowników instytucji pomocy spo³ecznej, najczêstsze
wypadki ³amania prawa przez cudzoziemców to nielegalne grupowe przekraczanie granicy (co koresponduje z powy¿ej przedstawionymi wynikami badañ
decyzji). Pracownicy instytucji pomocy spo³ecznej postrzegaj¹ to przestêpstwo jako ma³o szkodliwe, twierdz¹c dodatkowo, ¿e cudzoziemcy nie zawsze
zdaj¹ sobie sprawê z potencjalnych konsekwencji swojego czynu. Przestêpstwa wymieniane rzadziej przez badanych to: kradzie¿e, handel narkotykami,
przemyt ludzi czy jazda samochodem pod wp³ywem alkoholu. Zdaniem
naszych respondentów, takie postêpowanie jest wyj¹tkowo krzywdz¹ce dla
cudzoziemców, poniewa¿ sk³adaj¹c wniosek w imieniu ca³ej rodziny, osoba,
która pope³ni³a przestêpstwo, nieœwiadomie skazuje j¹ na brak mo¿liwoœci
ubiegania siê o pomoc w ramach IPI.
43
Art. 20 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 70, poz. 416).
172
Informacje na temat skazania cudzoziemca prawomocnym wyrokiem s¹du
instytucje pomocy spo³ecznej uzyskuj¹, wysy³aj¹c zapytanie do Krajowego
Rejestru Karnego w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie pomocy
w ramach IPI. Jednak¿e, jak pokaza³o nasze badanie, nie we wszystkich województwach instytucje pomocy spo³ecznej kieruj¹ do Krajowego Rejestru Karnego takie zapytania. Wed³ug informacji uzyskanych podczas wywiadów,
w niektórych województwach instytucje pomocy spo³ecznej swoj¹ wiedzê na
temat karalnoœci osób ubiegaj¹cych siê o wsparcie opieraj¹ na oœwiadczeniach
cudzoziemców. Znikom¹ liczbê odrzucanych wniosków w niektórych województwach (np. w województwie œl¹skim) mo¿na t³umaczyæ wed³ug respondentów, m.in. brakiem obowi¹zku wysy³ania zapytania do Krajowego
Rejestru Karnego. Inna przyczyna tego zjawiska wynika prawdopodobnie
z ma³ej dociekliwoœci pracowników socjalnych rozpatruj¹cych wnioski.
Je¿eli instytucja otrzyma informacjê zwrotn¹ o pope³nieniu przestêpstwa przez
cudzoziemca staraj¹cego siê o wsparcie w ramach IPI, odmow¹ udzielenia
pomocy objêta zostaje tak¿e rodzina cudzoziemca (choæ cz³onkowie rodziny nie
pope³nili przestêpstwa). W takiej sytuacji ca³a rodzina automatycznie traci prawo
do otrzymania pomocy integracyjnej. Ponadto jeden z naszych rozmówców
zauwa¿y³, ¿e procedura kierowania zapytania do Krajowego Rejestru Karnego
w wielu wypadkach niepotrzebnie wyd³u¿a proces rozpatrywania sprawy.
Wed³ug zebranych informacji, wniosek odrzucany jest tak¿e wtedy, gdy
rodzina, która ukoñczy³a program stara siê o przyznanie IPI w imieniu nowo
narodzonego dziecka. Dziecku mo¿e zostaæ przyznana pomoc integracyjna,
pod warunkiem, ¿e ukoñczy³o ono 13. rok ¿ycia, urzêdnicy uznaj¹ bowiem, ¿e
ma³e dziecko nie mo¿e samodzielnie „realizowaæ” programu (szerzej na ten
temat pisaliœmy wczeœniej). Decyzje odmowne zgodnie z przepisami (art. 91
ust. 11 ustawy o pomocy spo³ecznej) otrzymuj¹ równie¿ cudzoziemcy, których ma³¿onkowie posiadaj¹ polskie obywatelstwo. Nawet gdy osoby znajduj¹ siê w trudnej sytuacji materialnej, nie przys³uguje im wsparcie finansowe
ani ¿adne inne benefity z programu, choæby nauka jêzyka polskiego (która,
zdaniem respondentów, by³aby w wielu wypadkach bardzo przydatna). Do
kategorii odrzucanych wniosków instytucje pomocy spo³ecznej kwalifikuj¹
równie¿ te sprawy, w których cudzoziemiec po z³o¿eniu pisma nigdy wiêcej
nie pojawia siê w instytucji pomocy spo³ecznej. Spowodowane jest to w wiêkszoœci wypadków opuszczaniem przez cudzoziemców terytorium Polski.
Przyczyny wstrzymania pomocy w ramach IPI
Z danych statystycznych z lat 2006–2009 wynika, ¿e obok odmowy przyznania IPI równie istotnym problemem jest jego przerwanie. Czêst¹ praktyk¹
wœród cudzoziemców jest wyjazd do innego kraju w trakcie trwania programu,
173
co wi¹¿e siê tak¿e ze wstrzymaniem pomocy. Program zostaje przerwany równie¿ wtedy, gdy cudzoziemiec nie spe³nia obowi¹zku kontaktu dwa razy
w miesi¹cu z wyznaczonym pracownikiem instytucji pomocy spo³ecznej.
Nierzadko cudzoziemcy decyduj¹ siê na podjêcie pracy zarobkowej, która
uniemo¿liwia im uczêszczanie na zajêcia z jêzyka polskiego. Jednak w wywiadach sami pracownicy socjalni przyznaj¹, ¿e nie zawsze wyci¹gaj¹ z tego
powodu konsekwencje, poniewa¿ wiedz¹, ¿e posiadanie pracy jest bardzo
wa¿ne dla cudzoziemców i niejednokrotnie pomaga w praktycznej nauce
jêzyka polskiego. Instytucje pomocy spo³ecznej jako powszechny powód
przerwania udzielania wsparcia wskazuj¹, ¿e cudzoziemcy po uprzednim
wstrzymaniu pomocy ponownie nie spe³niaj¹ przyjêtych w programie
zobowi¹zañ (art. 95 ust. 4 pkt. 1 ustawy o pomocy spo³ecznej). Z roku na rok
mo¿emy obserwowaæ wzrost liczby takich wypadków.
Tabela 5. Odmowy udzielenia pomocy w zwi¹zku ze skazaniem cudzoziemca za
przestêpstwo pope³nione umyœlnie44
Rok
2006
2007
2008
2009
Razem
Liczba wypadków,
Liczba wypadków,
Liczba wypadków,
w których cudzoziemcowi
w których przestêpstwo
w których przestêpstwo
wstrzymano udzielanie
zosta³o pope³nione przez zosta³o pope³nione przez
pomocy na podstawie
cudzoziemca w trakcie cudzoziemca przed z³o¿eart. 95 ust. 1 pkt 5 ustawy
trwania IPI
niem wniosku o IPI
o pomocy spo³ecznej
0
0
3
10
13
0
2
3
37
42
1
0
1
6
8
Powodem, dla którego zgodnie z prawem powinna zostaæ wstrzymana pomoc
integracyjna, jest fakt wszczêcia i prowadzenia przeciwko cudzoziemcowi
postêpowania karnego. Konsekwencj¹ wstrzymania pomocy jest odmowa jej
udzielania w wypadku, kiedy skazano cudzoziemca prawomocnym wyrokiem
s¹du w trakcie realizacji IPI. Jak jednak pokaza³y nasze wywiady, o takich sytuacjach instytucje pomocy spo³ecznej dowiaduj¹ siê sporadycznie (szczegó³y
w tym zakresie – por. tabela 5). Wiedzê na temat przestêpstwa pope³nionego
w trakcie trwania IPI instytucje pomocy spo³ecznej czerpi¹ g³ównie z wywiadów œrodowiskowych. Zazwyczaj dowiaduj¹ siê o nich przez przypadek, gdy
np. osoba zostaje zatrzymana i rodzina zwraca siê do instytucji pomocy spo³ecznej o pomoc lub podczas kontaktu z funkcjonariuszami policji czy Stra¿y Gra44
Tabela nie zawiera danych z PCPR Wo³omin.
174
nicznej. Jeden z respondentów przyzna³, ¿e chocia¿ cudzoziemcy realizuj¹cy IPI
maj¹ obowi¹zek powiadamiania instytucji pomocy spo³ecznej o wa¿nych sprawach ¿yciowych, to jeszcze siê nie zdarzy³o, aby ktoœ z w³asnej inicjatywy
zg³osi³ informacjê o pope³nionym przez siebie przestêpstwie.
Podsumowanie
Respondenci naszego badania s¹ pracownikami socjalnymi, którzy zajmuj¹
siê rozpatrywaniem wniosków o przyznanie pomocy w ramach IPI. Do instytucji, w których pracuj¹, nap³ywa rocznie najwiêksza w skali kraju liczba
wniosków o udzielenie pomocy integracyjnej. Poznanie ich doœwiadczeñ
zwi¹zanych z rozpatrywaniem tych wniosków by³o dla nas wyj¹tkowo cenne,
gdy¿ pozwoli³o zilustrowaæ zebrane dane statystyczne oraz umo¿liwi³o
dok³adniejsze przyjrzenie siê temu zjawisku w praktyce.
W opinii respondentów istnieje kilka problemów zwi¹zanych z kwesti¹
dostêpnoœci IPI, którym warto poœwiêciæ wiêcej uwagi. Za szczególnie
krzywdz¹ce dla cudzoziemców uwa¿aj¹ oni pozbawianie mo¿liwoœci korzystania ze œwiadczeñ integracyjnych w wypadku, gdy jeden z cz³onków rodziny
dopuœci siê przestêpstwa. Niezrozumia³y wydaje siê fakt dyskwalifikowania
cudzoziemców z powodu nielegalnego przekraczania granicy. Inny problem,
zdaniem respondentów, stanowi¹ niejasne przepisy prawne. Zdarza siê, ¿e s¹
one odmiennie interpretowane w zale¿noœci od województwa czy powiatu.
Przyk³adem tego jest zw³aszcza postêpowanie w kwestii osób skazanych prawomocnym wyrokiem s¹du za przestêpstwo pope³nione umyœlnie.
Podsumowanie i wnioski
Z badañ decyzji na podstawie przedstawionej wczeœniej przez nas analizy
przepisów wynika, ¿e wyk³adania rozumienia przepisu art. 95 ust. 4 pkt 2
ustawy o pomocy spo³ecznej wydana przez Ministerstwo Pracy i Polityki
Spo³ecznej jest b³êdna i nie powinna byæ podstaw¹ odmowy przyznawania
pomocy integracyjnej dla cudzoziemców objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹.
Powiatowe centra pomocy rodzinie nie s¹ tak¿e z ni¹ zwi¹zane, zgodnie
bowiem z polskim porz¹dkiem prawnym, ministerstwo nie jest uprawnione do
wydawania wi¹¿¹cych interpretacji przepisów.
B³êdna jest tak¿e praktyka wydawania decyzji dotycz¹cej wszystkich
cz³onków rodziny wnioskodawcy – nie tylko w zakresie odmowy udzielenia
œwiadczenia w zwi¹zku z karalnoœci¹, ale w ka¿dym wypadku wstrzymania
oraz ewentualnej póŸniejszej odmowy pomocy, wynikaj¹cych z treœci art. 95
ustawy o pomocy spo³ecznej. Decyzja powinna dotyczyæ oddzielnie ka¿dej
175
z osób objêtej wnioskiem. Dla ka¿dej z nich powinien tak¿e zostaæ opracowany program integracyjny ze wskazaniem praw i obowi¹zków cz³onków.
Wynika to z samej idei tego programu45. Wstrzymanie jego realizacji tylko
z tego powodu, ¿e jedna z osób nie wype³nia jego postanowieñ, a pozosta³e
postêpuj¹ zgodnie ze swoimi zobowi¹zaniami, jest sprzeczna z jego ide¹
i z przepisami o indywidualnej odpowiedzialnoœci ka¿dej z osób za swoje
dzia³ania. I jako takie powinno byæ niedozwolone.
Ponadto, by zapobiec wypadkom przekraczania przez cudzoziemców terminu z³o¿enia wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej, do ka¿dej decyzji
przyznaj¹cej jedn¹ z form ochrony miêdzynarodowej powinna byæ obowi¹zkowo do³¹czana informacja o prawie do pomocy integracyjnej – napisana
w prosty sposób i jêzykiem zrozumia³ym dla cudzoziemca (co, zwa¿ywszy na
strukturê narodowoœciow¹ osób ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy,
nie jest specjalnie trudn¹ i kosztown¹ procedur¹)46.
Podkreœliæ trzeba, ¿e program integracyjny jest specjalnym œwiadczeniem
przyznawanym cudzoziemcom, aby mogli nauczyæ siê jêzyka polskiego, znaleŸæ pracê, mieszkanie i normalnie funkcjonowaæ w spo³eczeñstwie polskim.
Jest to niezwykle istotne z punktu widzenia nie tylko cudzoziemca, ale te¿ pañstwa przyjmuj¹cego. Odmawianie pomocy integracyjnej mo¿e prowadziæ do
jeszcze wiêkszej marginalizacji i wykluczenia tych osób. Nale¿y pamiêtaæ, ¿e
przepis art. 95 ust. 4 pkt 2 ze wzglêdu na to, ¿e zawiera swoist¹ sankcjê pozbawienia prawa do pomocy integracyjnej, nie mo¿e byæ interpretowany rozszerzaj¹co. Tym bardziej ¿e ta konsekwencja w praktyce nie dotyczy tylko
samego wnioskodawcy, ale tak¿e reszty jego rodziny, w tym dzieci, którym
nie mo¿na zarzuciæ pope³nienia przestêpstwa.
Nie mo¿na równie¿ zapominaæ, ¿e znaczna czêœæ cudzoziemców nie rozumie, szczególnie na pocz¹tkowym etapie swojego pobytu w Polsce, zasad
obowi¹zuj¹cych w naszym pañstwie. Osoby te pochodz¹ z krajów, gdzie
w najlepszym wypadku stosowany jest inny system prawny, a w najgorszym
– rz¹dzi tam bezprawie lub panuje wojna. Nielegalne przekroczenie granicy
nie jest przez nich postrzegane jak przestêpstwo, ale jest to sposób na przedostanie siê do miejsca, gdzie zapewnione bêd¹ mieli bezpieczeñstwo i godne
¿ycie dla siebie i swojej rodziny.
Poza tym niejednokrotnie cudzoziemcy opuszczaj¹ swój dom i kraj
dos³ownie z dnia na dzieñ, tylko w ten sposób bêd¹c w stanie ratowaæ ¿ycie
swoje i bliskich. To wszystko zwykle nie pozwala im na za³atwienie formal45
Wiêcej: J. Frelak, W. Klaus, Rekomendacje i dobre praktyki, [w:] J. Frelak, W. Klaus,
J. Wiœniewski (red.), Przystanek Polska. Analiza programów integracyjnych dla cudzoziemców
w Polsce, op. cit., s. 247–262.
46
Por. zalecenia raportu Byæ uchodŸc¹. ¯ycie uchodŸców i osób staraj¹cych siê o nadanie
statusu uchodŸcy w Europie Œrodkowej, UNHCR, Budapeszt, sierpieñ 2010.
176
noœci czy zgromadzenie i zabranie ze sob¹ potrzebnych dokumentów. Bywa
te¿ tak, ¿e z powodu przeœladowañ cudzoziemiec nie mo¿e pos³ugiwaæ siê
prawdziwym paszportem i aby opuœciæ kraj, zmuszony jest u¿ywaæ fa³szywych
dokumentów. Poza tym warto zauwa¿yæ, ¿e cudzoziemcy, którzy pope³nili
przestêpstwo umyœlne przed z³o¿eniem wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej, ze wzglêdu na nieznajomoœæ polskich realiów prawnych nie zdaj¹
sobie sprawy, ¿e oprócz sankcji karnej mo¿e ich spotkaæ dodatkowa konsekwencja w formie odmowy udzielenia pomocy integracyjnej. Dopiero podczas
sk³adania wniosku o przyznanie pomocy powinni zostaæ pouczeni o mo¿liwoœci zawieszenia postêpowania na czas trwania postêpowania karnego oraz
odmowy przyznania pomocy integracyjnej w razie skazania ich za pope³nienie
umyœlnego przestêpstwa. A zauwa¿yæ nale¿y, ¿e z analizy decyzji wynika, ¿e
wiêkszoœæ z nich pope³nia czyny, które nie s¹ wszêdzie uznawane za przestêpstwa, st¹d czêœæ z tych osób po prostu mo¿e nie wiedzieæ, ¿e s¹ one zabronione
w Polsce. Powinno siê wzi¹æ pod uwagê tê okolicznoœæ47.
Gdyby zatem przyj¹æ stosowan¹ przez organy wyk³adniê, ¿e przy wydawaniu
decyzji w sprawie udzielenia pomocy w ramach programu integracyjnego dla
cudzoziemców nie ma znaczenia czas pope³nienia przestêpstwa, to do tej formy
wsparcia nie mia³by prawa ¿aden uchodŸca, który przedosta³ siê do Polski bez
wa¿nej wizy czy te¿ na podstawie nieprawdziwych dokumentów, co jest wœród
osób opuszczaj¹cych swój kraj z powodu przeœladowania regu³¹, a nie wyj¹tkiem.
Bywa te¿ tak, ¿e powodem decyzji cudzoziemców o wyjeŸdzie „dalej na
Zachód” jest przed³u¿aj¹ce siê oczekiwanie na ostateczn¹ decyzjê w procedurze
o nadanie statusu uchodŸcy, zwi¹zany z tym stres i obawa, ¿e nie otrzymaj¹
w Polsce ochrony i bêd¹ musieli wracaæ do kraju pochodzenia. Zatem po otrzymaniu pozytywnej decyzji tym bardziej potrzebuj¹ wsparcia w formie programu
integracyjnego, dziêki któremu szybciej zapoznaj¹ siê z systemem prawnym
funkcjonuj¹cym w kraju przyjmuj¹cym, bêd¹ œwiadomi swoich obowi¹zków
oraz obowi¹zuj¹cego prawa i w konsekwencji nie bêd¹ naruszaæ jego postanowieñ.
47
Warto rozwa¿yæ problem, jak polski s¹d powinien postêpowaæ w stosunku do sprawców
z innego krêgu kulturowego, w którym dany czyn nie jest uznawany za niezgodny z prawem czy
obyczajami. Powstaje tu pytanie, czy sprawca by³ œwiadom tej ró¿nicy i jak¹ karê nale¿a³oby
wymierzyæ za pope³nienie tego czynu (czy powinna byæ ona ró¿na dla Polaka i obcokrajowca,
bior¹c pod uwagê ró¿nice kulturowe i ich stosunek do danego zachowania). Rozwa¿ania nad
istot¹ tzw. cultural defence s¹ dopiero w pocz¹tkowej fazie rozwoju w polskiej myœli prawniczej,
na pewno jednak z biegiem lat i przybywaniem migrantów do naszego kraju stawaæ siê bêd¹ coraz
bardziej aktualne – por. np:. O. Sitarz, Culture defence a polskie prawo karne, „Archiwum Kryminologii” 2009, t. XXIX–XXX, s. 643 i n.; A.D. Renteln, The Use and Abuse of the Cultural
Defence, „Canadian Journal of Law and Society” 2005, vol. 1, s. 47 i n.; B. Janiszewski, Orzekanie
kar i innych œrodków wobec cudzoziemców, [w:] A.J. Szwarc (red.), Przestêpczoœæ przygraniczna.
Postêpowanie karne przeciwko cudzoziemcom w Polsce, Poznañ 2000, s. 176–178.
Kinga Wysieñska
Doœwiadczenia integracyjne uchodŸców
– plany, aspiracje, potrzeby
Wstêp
Jednym z podstawowych wyzwañ stoj¹cych przed decydentami politycznymi, a tak¿e wszelkimi osobami zaanga¿owanymi w pracê na rzecz integracji
uchodŸców, jest znalezienie adekwatnych narzêdzi interwencyjnych, dopasowanych zarówno do wymagañ stawianych uczestnikom ró¿nych sfer ¿ycia
spo³ecznego kraju przyjmuj¹cego, jak i do mo¿liwoœci i motywacji cudzoziemców. W ci¹gu ostatniej dekady przeprowadzono w Polsce wiele badañ
dotycz¹cych zagadnieñ zwi¹zanych z prawn¹ i funkcjonaln¹ adaptacj¹
migrantów przymusowych1, brakuje jednak opracowañ identyfikuj¹cych szeroko rozumiane (w tym miêkkie) kompetencje uchodŸców2, psychologicznie
rozumian¹ gotowoœæ do zdobywania nowych umiejêtnoœci, postrzegane
przeszkody utrudniaj¹ce korzystanie z istniej¹cego systemu wsparcia, a tak¿e
luki miêdzy szkoleniami oferowanymi uchodŸcom a potrzebami polskiego
rynku pracy i pracodawców.
1
Por.: J. Frelak, W. Klaus, J. Wiœniewski, Przystanek Polska. Analiza programów integracyjnych dla uchodŸców, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007; A. Chrzanowska,
K. Gracz, UchodŸcy w Polsce. Kulturowo-prawne bariery w procesie adaptacji. Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2007; W. Klaus, J. Frelak (red.), Ewaluacja funkcjonowania instytucji spo³ecznego wsparcia Miasta Sto³ecznego Warszawy w zakresie w³aœciwej
realizacji praw przymusowych migrantów, Instytut Spraw Publicznych, Stowarzyszenie
Interwencji Prawnej, Warszawa 2009.
2
Wyj¹tek stanowi opracowanie I. Koryœ, które dotyczy³o jednak osób przebywaj¹cych
w oœrodkach dla cudzoziemców i w trakcie trwania procedury uchodŸczej, a nie ju¿ uznanych
uchodŸców. Por. I. Koryœ, Audyt umiejêtnoœci osób ubiegaj¹cych siê o status uchodŸcy, IOM,
Warszawa 2008.
178
Kinga Wysieñska
Celem przeprowadzonego badania by³o jednak nie tylko okreœlenie
poziomu kompetencji i kwalifikacji zawodowych osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹, bior¹cych udzia³ w rozmowach, ale tak¿e przyjrzenie siê indywidualnym historiom edukacji (w tym formalnej, pozaformalnej i zawodowej)
respondentów, analiza doœwiadczeñ zwi¹zanych z nabywaniem umiejêtnoœci
w kraju pochodzenia i w Polsce oraz poznanie postaw uchodŸców wobec koncepcji kszta³cenia ustawicznego (uczenia siê przez ca³e ¿ycie). Dziêki wykorzystaniu techniki wywiadów czêœciowo ustrukturalizowanych mo¿liwe by³o
uzyskanie, z jednej strony, porównywalnych danych co do edukacji, motywacji i kompetencji uchodŸców, a z drugiej – pog³êbiona analiza indywidualnych
œcie¿ek integracji ekonomicznej rozmówców, co w rezultacie pozwoli³o na
zdefiniowanie g³ównych obszarów problemowych i mo¿liwych dzia³añ interwencyjnych. Podjêcie adekwatnych kroków zaradczych jest o tyle istotne,
¿e choæ liczba osób ubiegaj¹cych siê o status uchodŸcy w Polsce nie przekracza zazwyczaj 10 tysiêcy rocznie i od pó³tora roku systematycznie maleje3,
a pozytywn¹ decyzjê w sprawie nadania statusu uchodŸcy lub ochrony
uzupe³niaj¹cej otrzymuje niewielki ich odsetek (por. wykres 1 i tabela 1),
to nadal nawet ta ograniczona liczba osób relatywnie czêsto nie jest w stanie
usamodzielniæ siê bez odpowiedniego wsparcia. Prowadzi to do wielu negatywnych zjawisk, jak choæby wykluczenie mieszkaniowe czy bezdomnoœæ (tej ostatniej, jak wynika z szacunków eksperckich, doœwiadcza co trzeci uchodŸca)4.
Zainteresowanie spo³eczno-ekonomicznym wymiarem integracji migrantów
przymusowych jest niew¹tpliwie zwi¹zane z rosn¹cym naciskiem na redukcjê
niepo¿¹danych zjawisk, jak wykluczenie spo³eczne (które definiuje siê miêdzy innymi przez takie doœwiadczenia, jak bieda czy bezdomnoœæ) oraz na
wzmacnianie i rozwijanie szeroko rozumianego kapita³u spo³ecznego (w tym
spójnoœci spo³ecznej i partycypacji w wytwarzaniu dóbr publicznych).
Ponadto, na co zwracaj¹ uwagê badacze, proces integracji nie ma charakteru
linearnego. Rzadko bowiem przebiega ona wed³ug prostego schematu, zgodnie z którym uchodŸca krok po kroku wraz z up³ywem czasu staje siê coraz
bardziej zwi¹zany ze spo³eczeñstwem przyjmuj¹cym. Proces ten mo¿e z ró¿nych powodów ulec zak³óceniom, co zwiêksza ryzyko marginalizacji migrantów. Podczas gdy nabywanie praw i dostêp do okreœlonych przywilejów mo¿e
przebiegaæ w sposób równomierny i ci¹g³y, to mo¿liwoœæ i motywacja do
korzystania z tych praw i przywilejów zale¿y od wielu czynników, takich jak
3
Liczba osób ubiegaj¹cych siê o status uchodŸcy w Polsce spad³a o ponad po³owê,
jeœli porównaæ pierwsze pó³rocze tego roku (2011) z pierwszym pó³roczem zesz³ego roku
(2010), jak wynika z raportu UNHCR (Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych
ds. UchodŸców): Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries.
http://www.unhcr.org/4e9beaa19.html [dostêp 1.12.2011].
4
K. Wysieñska, N. Ryabinska, Bezdomnoœæ uchodŸców w Polsce – wyniki badania pilota¿owego, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
Doœwiadczenia integracyjne uchodŸców – plany, aspiracje, potrzeby 179
wykszta³cenie, doœwiadczenia zawodowe, nastawienie (reakcje) spo³eczeñstwa przyjmuj¹cego, indywidualne potrzeby i aspiracje uchodŸców5. St¹d
pojawia siê pytanie o indywidualne doœwiadczenia integracyjne uchodŸców,
ich aspiracje, plany na najbli¿sz¹ i dalsz¹ przysz³oœæ, potrzeby, a tak¿e o to, jak
dalece niezak³ócona integracja w jednej sferze determinuje proces integracji
w innej.
Wykres 1. UchodŸcy w liczbach: liczba osób ubiegaj¹cych siê o status uchodŸcy
w RP w latach 2001–2010
12 000
10 000
8000
6000
4000
2000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
îród³o: Dane UDSC.
Tabela 1. UchodŸcy w liczbach: liczba osób, którym nadano status uchodŸcy w RP
w latach 2008–2010
Liczba osób
2008–2010
% w ogó³em
Cudzoziemcy ogó³em
w tym najliczniej reprezentowane
obywatelstwa
Rosja
Bia³oruœ
Irak
Somalia
Afganistan
399
100,0
273
53
34
8
6
68,4
13,3
8,5
2,0
1,5
Razem
374
93,7
Obywatelstwo
îród³o: Dane UDSC.
5
Por. G. Atfield, K. Brahmbhatt, T. O’Toole, Refugees’ Experiences of Integration, Refugee Council and University of Birmingham, 2007.
180
Kinga Wysieñska
Opis badania
Wiêkszoœæ dotychczas przeprowadzonych badañ (cytowanych wczeœniej)
skoncentrowana by³a na strukturalnych, formalnych i organizacyjnych aspektach integracji. W niniejszym badaniu przyjêto, ¿e integracja jest te¿ procesem
subiektywnym. Zgodnie z tym podejœciem, centralnym punktem odniesienia
jest perspektywa jednostki, indywidualne strategie i interpretacje. Dlatego
w projekcie zastosowano jakoœciow¹ metodê gromadzenia danych. Przy
czym, bior¹c pod uwagê, z jednej strony, z³o¿onoœæ procesu integracji, a z drugiej – zró¿nicowanie uchodŸców w Polsce, u¿yto jako narzêdzia badawczego
scenariusza wywiadu czêœciowo ustrukturalizowanego. Jak wczeœniej zasygnalizowano, pozwala on zarówno na zbieranie informacji pozwalaj¹cych na
porównywanie ró¿nych grup uchodŸców ze sob¹, jak i na uchwycenie unikalnych doœwiadczeñ poszczególnych osób. Kwestionariusz wywiadu korespondowa³ z celami badania i dotyczy³ nastêpuj¹cych zagadnieñ:
1) historii edukacji formalnej, pozaformalnej i doœwiadczeñ zawodowych
w kraju pochodzenia (cel: uzyskanie obrazu kompetencji i umiejêtnoœci
uchodŸców przed przyjazdem do Polski);
2) indywidualnej oceny nabytych kompetencji i doœwiadczeñ, przyczyn wyboru danej œcie¿ki edukacyjnej i zawodowej (cel: uzyskanie informacji o g³ównych
Ÿród³ach motywacji wyboru okreœlonych strategii, okreœlenie aspiracji i planów
przed wydarzeniami zmuszaj¹cymi do opuszczenia kraju pochodzenia);
3) historii pobytu w Polsce: okres i miejsce zamieszkania w trakcie trwania
procedury uchodŸczej, przebieg zatrudnienia, uczestnictwo w dostêpnych kursach i szkoleniach (cel: uzyskanie obrazu œcie¿ki adaptacji ekonomicznej
w Polsce, zebranie informacji na temat momentu rozpoczêcia procesu adaptacji ekonomicznej);
4) indywidualnej oceny doœwiadczeñ zwi¹zanych z zatrudnieniem w Polsce
(cel: okreœlenie czynników szczególnie motywuj¹cych lub sprzyjaj¹cych integracji ekonomicznej);
5) w wypadku osób niepracuj¹cych – rozwa¿anych strategii poszukiwania
pracy (cel: wyodrêbnienie postrzeganych przeszkód i u³atwieñ w wychodzeniu ze stanu wykluczenia ekonomicznego, okreœlenie w jakim stopniu uchodŸcy postrzegaj¹ siebie jako czynnych/biernych aktorów tej sfery ¿ycia);
6) ogólnych i zawodowych planów na przysz³oœæ i najbli¿sze 24 miesi¹ce
(cel: opisanie i zrozumienie priorytetów i aspiracji uchodŸców, zebranie wiedzy na temat potrzeb edukacyjnych, szkoleniowych i psychologicznych);
7) postrzeganych w³asnych silnych i s³abych stron, podstawowych kompetencji twardych i miêkkich (cel: diagnoza kompetencji i cech uwa¿anych za
istotne na polskim rynku pracy);
8) postaw wobec uczenia siê (cel: diagnoza motywacji do rozwoju).
Ze wzglêdu na chêæ zrozumienia, jak postawy i doœwiadczenia integracyjne
uchodŸców zmieniaj¹ siê w czasie oraz jak dalece s¹ zwi¹zane z uwarunkowaniami w kraju pochodzenia czy innymi cechami ró¿nicuj¹cymi uchodŸców,
przyjêto nastêpuj¹ce kryteria doboru rozmówców:
1) Okres pobytu w Polsce: minimum 1 rok, ale nie wiêcej ni¿ 2 lata
co najmniej 2 lata, ale nie wiêcej ni¿ 5 lat
co najmniej 5 lat, ale nie wiêcej ni¿ 8 lat
powy¿ej 8 lat (tabela 2).
Ze wzglêdu na postawione cele przyjêto, ¿e najbardziej istotne dla zrozumienia badanych procesów s¹ refleksje osób, które przebywaj¹ w Polsce tak
d³ugo, aby mieæ stosunkowo bogaty zasób doœwiadczeñ zwi¹zanych z ¿yciem
w nowym kraju, ale dostatecznie krótko, aby móc uznaæ, ¿e proces adaptacyjny nadal trwa. Wed³ug ekspertów zajmuj¹cych siê tematyk¹ migracji, pierwsze 10 lat pobytu cudzoziemca w danym kraju charakteryzuje siê najbardziej
intensywnymi zmianami6, dlatego najliczniej reprezentowana w badaniu by³a
grupa osób objêtych ochron¹ miêdzynarodow¹ przebywaj¹ca w Polsce od
dwóch do oœmiu lat.
2) Kraj pochodzenia: obywatelstwa najliczniej reprezentowane w populacji
uchodŸców (tabela 3).
W badaniach jakoœciowych niemo¿liwe jest odtworzenie struktury populacji (uzyskanie odpowiedniej reprezentacji) ze wzglêdu na zbyt ma³¹ wielkoœæ
próby. Jednak w badaniu procesów integracji miejsce pochodzenia migranta,
rozumiane w sensie zarówno geograficznym, jak i etniczno-kulturowym, jest
istotn¹ cech¹ ró¿nicuj¹c¹ i dlatego stanowi³o kryterium celowe.
3) Pozosta³e charakterystyki: p³eæ, wiek, rodzaj ochrony miêdzynarodowej
(tabela 4).
UchodŸcy s¹ grup¹ wewnêtrznie zró¿nicowan¹ pod wzglêdem cech socjodemograficznych. Zbieraj¹c i analizuj¹c historie respondentów, staraliœmy siê zatem
zrozumieæ, w jakim stopniu odmienne lub podobne doœwiadczenia czy wyra¿ane
potrzeby zwi¹zane s¹ z przynale¿noœci¹ do okreœlonej kategorii spo³ecznej.
Tabela 2. D³ugoœæ pobytu respondentów w Polsce
Czas pobytu w latach
Minimum 1 rok, ale nie wiêcej ni¿ 2 lata
Co najmniej 2 lata, ale nie wiêcej ni¿ 5 lat
Co najmniej 5 lat, ale nie wiêcej ni¿ 8 lat
Powy¿ej 8 lat
Liczebnoœæ w próbie
1
12
10
7
6
Por. A.F. Constant, K.F. Zimmerman, Integration of Immigrants: Ethnic Identity Affects
Economic Success, Washington 2008.
Kinga Wysieñska
182
Tabela 3. Kraj pochodzenia respondentów*
Kraj pochodzenia
Rosja
11 osób (9 osób z Czeczenii, 1 z Inguszetii i 1 osoba
identyfikuj¹ca siê jako zarówno Ingusz, jak i Czeczen)
11 osób
3 osoby
1 osoba
1 osoba
1 osoba
Bia³oruœ
Somalia
Irak
Pakistan
Uganda
* Jedna osoba odmówi³a zgody na podanie kraju pochodzenia. Zgodzi³a siê jedynie na odnotowanie, ¿e pochodzi z Afryki.
Tabela 4. P³eæ, wiek, rodzaj ochrony miêdzynarodowej respondentów
Wiek
21–29 lat
30–39 lat
40–49 lat
Powy¿ej 50
11
6
10
3
P³eæ
Kobiety
Mê¿czyŸni
9
21
Status w Polsce
UchodŸcy
Ochrona uzupe³niaj¹ca
Pobyt tolerowany
16
12
2
Wywiady zosta³y przeprowadzone na terenie Warszawy i odby³y siê w jêzyku polskim, angielskim lub rosyjskim.
Historia edukacji formalnej, pozaformalnej
i doœwiadczenia zawodowe w kraju pochodzenia
Respondenci, z którymi przeprowadzono wywiady, mieli co najmniej
wykszta³cenie œrednie lub ponadpodstawowe zawodowe. Wed³ug informacji
rozmówców, niezale¿nie od kraju pochodzenia i p³ci, edukacja otrzymana
przed przyjazdem by³a zbli¿ona do tej, jak¹ otrzymuj¹ Polacy na poziomie
szko³y podstawowej i œredniej. Tylko jedna osoba stwierdzi³a, ¿e: Nie by³o
takich przedmiotów, jak w Polsce – wszystko by³o razem, ogólnie; dopiero na
studiach jest jakiœ konkretny kierunek (respondent z Afryki).
W wypadku wiêkszoœci cudzoziemców, z którymi przeprowadzono rozmowy, tok kszta³cenia przebiega³ bez zak³óceñ – rozpoczynali naukê w wieku
zwyczajowo lub ustawowo przyjêtym za moment zapocz¹tkowania
obowi¹zku szkolnego i koñczyli edukacjê równie¿ w przewidzianym w danym
systemie wieku. Jedyny wyj¹tek stanowi³ rozmówca z Czeczenii (34 lata),
który przerwa³ naukê w szkole w wieku 17 lat i ma jedynie œwiadectwo ukoñczenia 9 klas (wykszta³cenie niepe³ne œrednie): Wojna siê zaczê³a, by³ ba³agan
w kraju, Dudajew przyszed³ do w³adzy. Szko³y to byli, ale nauczycieli nie by³o,
jeœli i byli, to nie do nauki by³o im. To nie ich wina, a wina prezydenta, bo nie
dla nas siê stara³. Inny respondent, który rozpocz¹³ edukacjê w Czeczenii,
a zakoñczy³ w Inguszetii, doda³ z kolei: Przerwa w nauce jest problemem dla
dzieci z Czeczenii. Inny program nauczania w Polsce te¿ jest problemem.
Zw³aszcza dzieci, które dorasta³y w okresie pomiêdzy koñcem 1990 roku
i pocz¹tkiem 20007.
Wypowiedzi badanych wskazuj¹ na dwie prawid³owoœci:
1) podstawowa wiedza i umiejêtnoœci nabyte przez uchodŸców w systemie edukacji podstawowej i œredniej nie s¹ w³aœciwie ró¿ne od wiedzy i umiejêtnoœci oczekiwanych od absolwentów szkó³ na tym poziomie w Polsce (respondenci byli
proszeni o wymienienie przedmiotów szkolnych i nazwanie wiedzy, któr¹ nabyli);
2) pog³êbiona analiza luk edukacyjnych i podjêcie dzia³añ je niweluj¹cych
w celu u³atwienia procesu integracji jest konieczne przede wszystkim wœród
uchodŸców z Czeczenii urodzonych pod koniec lat 70. i w latach 80.
Migranci pytani o szczególne elementy edukacji na poziomie podstawowym lub ponadpodstawowym zawodowym czy ogólnokszta³c¹cym (w tym
zajêcia praktyczne) albo umiejêtnoœci, które okaza³y siê przydatne w ¿yciu
(w tym zawodowym), wymieniali:
– zajêcia taneczne (rozmówcy z Czeczenii i Inguszetii)
– przysposobienie wojskowe (rozmówcy z Czeczenii i Bia³orusi)
– kó³ka jêzykowe (niemiecki, angielski, rosyjski, francuski) (rozmówcy
i rozmówczynie z Bia³orusi i Czeczenii oraz rozmówca z Afryki)
– zajêcia krawieckie (rozmówczynie z Bia³orusi)
– gotowanie (rozmówczynie z Bia³orusi i Czeczenii)
– praca w ogrodzie (rozmówczyni z Ugandy)
– rysunek techniczny (rozmówcy z Czeczenii i Pakistanu)
– informatykê (rozmówca ze Sri Lanki).
Respondenci, którzy posiadali wykszta³cenie wy¿sze (np. medycyna, weterynaria, pielêgniarstwo, pedagogika, handel, transport, filologia rosyjska) lub
7
Z wypowiedzi rozmówcy oraz z analizy porównawczej wypowiedzi osób pochodz¹cych
z tego samego regionu i bêd¹cych w podobnym wieku wynika, ¿e stwierdzenie o „innym programie nauczania” dotyczy obecnoœci w programie szkolnym jêzyków obcych (angielski, niemiecki).
184
Kinga Wysieñska
zawodowe/techniczne (np. stra¿ak, mechanik, krawcowa), uczêszczali na
dodatkowe kursy i szkolenia w kraju pochodzenia. Pozosta³e osoby po zakoñczeniu edukacji szkolnej nie uczestniczy³y w tego typu formach podnoszenia
kwalifikacji.
Doœwiadczenia zawodowe w kraju pochodzenia mia³y wœród naszych
respondentów osoby powy¿ej 29. roku ¿ycia. Wœród nich mo¿na wyodrêbniæ
trzy grupy:
1) osoby, które wykonywa³y pracê zgodnie z zainteresowaniami, zdolnoœciami i (lub) wykszta³ceniem (lekarz, nauczy ciel, pedagog, zawody techniczne);
2) osoby, które kontynuowa³y tradycjê rodzinn¹ (handel, us³ugi);
3) osoby, które przypadkowo zaczê³y wykonywaæ dany zawód (inspektor
handlu wojskowego: Tam by³ wojskowy garnizon i tam by³y sklepy i tam wozili
towar, produkty [respondent z Czeczenii], kierowca ciê¿arówki: Potrzebne by³o
dla s¹du, ¿e pracujê i mam dobr¹ opiniê i wtedy bym nie mia³ wyroku [respondent
z Bia³orusi, proces mia³, wed³ug relacji, charakter polityczny], „z³ota r¹czka”: Na
budowach, jako mechanik samochodowy, ochroniarz w banku, hydraulik, ró¿ne
rzeczy siê robi³o [respondent z Bia³orusi]).
Obraz kompetencji i umiejêtnoœci, który wy³ania siê z opowieœci rozmówców, jest spójny z diagnoz¹ kompetencji i umiejêtnoœci przeprowadzon¹ przez
Miêdzynarodow¹ Organizacjê ds. Migracji w 2007 roku wœród osób ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy8 – „niepowodzenia szkolne” (czyli
przerwanie nauki na wstêpnym etapie) dotknê³y tylko dwóch respondentów,
przy czym jeden z nich ukoñczy³ edukacjê w innej republice by³ego ZSRR.
Pozostali rozmówcy ukoñczyli minimum ponadpodstawowe szko³y zawodowe, technika i licea ogólnokszta³c¹ce. Wielu respondentów ukoñczy³o studia wy¿sze lub studiuje w Polsce. Spójnoœæ wyników obu badañ potwierdza
s³usznoœæ wielokrotnie rekomendowanych zmian w ustawodawstwie polskim
na rzecz uproszczenia procedur nostryfikacji uprawnieñ zawodowych i dyplomów. Brak tych zmian powoduje bowiem deskilizacjê imigrantów, co mo¿e
mieæ negatywny wp³yw na ich integracjê i podro¿enie kosztów z ni¹
zwi¹zanych (na przyk³ad przez ponoszenie kosztów ca³ego cyklu edukacji
zawodowej, podczas gdy wystarcza³yby kursy doszkalaj¹ce lub uaktualniaj¹ce posiadane umiejêtnoœci). Prowadzi tak¿e do czêœciowej utraty kapita³u
ludzkiego (która do pewnego stopnia jest nieroz³¹cznie zwi¹zana z procesem
migracji, ale której koszty mo¿na redukowaæ)9.
8
I. Koryœ, Audyt umiejêtnoœci, op. cit.
T.K. Bauer, M. Lofstrom, K.F. Zimmerman, Immigration Policy, Assimilation of Immigrants and Natives’ Sentiments Towards Immigrants: Evidence from 12 OECD Countries, IZA
Disscussion Paper No. 187, 2000.
9
Indywidualna ocena nabytych kompetencji
i doœwiadczeñ, motywacje wyborów
Refleksje imigrantów dotycz¹ce przydatnoœci umiejêtnoœci i kompetencji
nabytych w kraju pochodzenia oraz przyczyn wyboru danego kierunku rozwoju wskazuj¹, ¿e naszymi rozmówcami by³y przede wszystkim osoby
maj¹ce proaktywny stosunek do w³asnego rozwoju i nabywania dodatkowych
umiejêtnoœci oraz wewn¹trzsterowne (podejmuj¹ce decyzje samodzielnie,
a nie pod wp³ywem okolicznoœci czy nacisków zewnêtrznych – np. rodziny
czy pracodawcy): Sama chcia³am podj¹æ siê tych szkoleñ, zrobi³am to dla siebie, sama za to p³aci³am; chcia³am podnieœæ swoje kwalifikacje (respondentka
z Czeczenii). Do szko³y zawodowej poszed³em, ¿eby czas min¹³. Wtedy by³o
tak, ¿e albo cz³owiek siê uczy albo idzie pracowaæ. Jeœli cz³owiek nie pracuje
i siê nie uczy, to jako paso¿yta sadzano go do wiêzienia. Do instytutu
poszed³em siê uczyæ, bo sam chcia³em (respondent z Bia³orusi).
W jednym wypadku upór i konsekwencja w d¹¿eniu do realizacji posiadanych planów i aspiracji zosta³a doœæ gorzko oceniona: Dobrze, ¿e studiowa³am, ale z drugiej, to mi bardzo zaszkodzi³o w ¿yciu, bo kobietom, które
nie studiowa³y, nie czyta³y ksi¹¿ek, im ³atwiej ¿yæ. One umiej¹ u³o¿yæ sobie
¿ycie, wychodz¹ za m¹¿, s³uchaj¹ siê mê¿a i u nich wszystko w porz¹dku w ¿yciu. A ja wyros³am na cz³owieka upartego, mówi¹cego, ¿e jestem, ja te¿ jestem,
ja te¿ cz³owiek, a w kraju muzu³mañskim, muzu³mañskiej rodzinie to jest
trudne, nasi mê¿czyŸni tego nie wynosz¹, im trudno z tym, i mnie z tym trudno.
Ja chcia³a byæ g³upi¹, tak¹ czu³¹, tak¹ kobiet¹, ale ja czuje ¿e jestem na pó³
mê¿czyzn¹, coœ w ¿yciu straci³am, ja nie jestem kobiet¹… Mam ju¿ trzeci rozwód z mê¿em… M¹drym kobietom ciê¿ko w ¿yciu (respondentka z Czeczenii).
Rozmówcy doceniali te¿ ró¿norodnoœæ doœwiadczeñ zdobytych w pracy
zawodowej: Po szkole znasz tylko teorie. W praktyce to coœ innego. Bez praktyki jesteœmy teoretykami (respondent z Bia³orusi).
Jako umiejêtnoœci nabyte w trakcie pracy cudzoziemcy wskazywali czêsto
rozmaite kompetencje miêkkie (np. zarz¹dzanie zespo³em, podejmowanie
decyzji, komunikacja z osobami o odmiennych pogl¹dach, kontrola emocji):
Nauczy³em siê rozmawiaæ ze swoimi wrogami i z ludŸmi. Trzymaæ swoje emocje przy sobie (respondent z Czeczenii).
Nieliczni imigranci wskazali jako g³ówn¹ motywacjê dzia³ania naciski
rodziny lub przypadek.
Narracje badanych wskazuj¹, ¿e ambitnie, lecz realistycznie planowali swoj¹ przysz³oœæ zawodow¹, kieruj¹c siê wewnêtrznymi przekonaniami i pragmatyczn¹ ocen¹ sytuacji.
186
Kinga Wysieñska
Historia pobytu w Polsce
Wœród rozmówców okres przebywania w procedurze uchodŸczej by³ zró¿nicowany i waha³ siê od piêciu miesiêcy do szeœciu lat. Stosunkowo najkrócej
na rozpoznanie sprawy i uznanie statusu oczekiwali badani Bia³orusini,
a najd³u¿ej osoby z Czeczenii. Miejsce zamieszkania w trakcie trwania procedury to: oœrodki recepcyjne i domy dla uchodŸców na terenie ca³ej Polski
– w Dêbaku (Podkowa Leœna), Lininie (Góra Kalwaria), Poznaniu, Warszawie
– akademiki (studenci z Bia³orusi), wynajmowane pokoje i mieszkania.
Wspomnienia osób maj¹cych doœwiadczenie mieszkania w oœrodkach recepcyjnych i miejscach zbiorowego zakwaterowania wskazuj¹ na wystêpowanie
w nich istotnych problemów, które zaburzaj¹ proces adaptacji i integracji,
a nieraz prowadz¹ do wydarzeñ tragicznych: Mieszka³em w Oœrodku Dêbak,
a potem w Oœrodku na Cio³ka, a potem w hotelu Venus, który by³ na przystanku
Po¿arowa i to ju¿ by³o po otrzymaniu statusu. Tam by³o strasznie i tam za pó³
roku by³o 6 samobójstw. Widzia³em jednego z ch³opaków, który powiesi³ siê
(respondent z Czeczenii).
Z wypowiedzi innego rozmówcy (równie¿ z Czeczenii) wynika, ¿e
g³ównymi czynnikami wp³ywaj¹cymi negatywnie na psychikê uchodŸców
jest przeludnienie (brak wystarczaj¹cej przestrzeni ¿yciowej i intymnoœci)
oraz stosunek do uchodŸców pracowników oœrodków: W Dêbaku by³o inne
przyjêcie, mówiono czemu wy u siebie nie siedzicie, […] œmiecicie.
Z kolei cytowana poni¿ej historia respondentki z Bia³orusi wskazuje dodatkowo, ¿e pracownicy oœrodków nie s¹ przygotowani albo nie chc¹ interweniowaæ w wypadku konfliktów miêdzykulturowych miêdzy mieszkañcami:
Mieszka³am wraz synem w Oœrodku dla uchodŸców w Wo³ominie. By³am tam
2 miesi¹ce. Mia³am konflikt z Czeczenk¹ i by³y napaœcie Czeczenów i z synem
musia³am wyjechaæ stamt¹d. PrzyjaŸni³am siê z wieloma Czeczenami tam, ale
ta Czeczenka by³a jak terrorystka. Ona mówi³a, ¿e wy S³owianie wszyscy jesteœcie jak jajka Wielkanocne. A ja mówiê, ¿e Polacy to te¿ S³owianie. To akurat
mówi o nich, ¿e oni s¹ ciemnymi ludŸmi. […] By³y napiête relacje z t¹ Czeczenk¹, ona zabrania³a jej rozmawiaæ z innymi Czeczenkami. Czeczeñcy
napadli na mnie i syna i ze wzglêdu na ten konflikt musieliœmy wyjechaæ
stamt¹d. […] Szukaliœmy, gdzie mieszkaæ i byliœmy parê dni w oœrodku dla
samotnych matek. Tam by³o bardzo strasznie.
Z wypowiedzi badanych wy³ania siê przejmuj¹cy obraz biernoœci i bezradnoœci pracowników oœrodków w wypadku sytuacji trudnych i problemowych:
Mieszka³am 3 dni w Oœrodku na Bielanach, ale dowiedzia³am siê, ¿e m¹¿ bi³
dzieci, kiedy mnie nie by³o. Pojecha³am stamt¹d i mieszka³am rok w Oœrodku
w Dêbaku, ale tam m¹¿ nêka³. Przenieœliœmy siê do Oœrodka w Siekierkach,
gdzie wiêcej obcokrajowców, a nie sami Czeczeñcy.
Niewielu rozmówców ca³y okres procedury spêdzi³o w jednym oœrodku lub
miejscu zbiorowego zakwaterowania (nie dotyczy to oczywiœcie tej grupy,
która od pocz¹tku mieszka³a poza oœrodkiem). Przenoszenie z miejsca na
miejsce, które jest jednym z wielokrotnie wskazywanych czynników zaburzaj¹cych linearnoœæ procesu integracji10, jest w wielu wypadkach, jak wynika
z niniejszego badania, wynikiem niskich kompetencji miêdzykulturowych
pracowników oœrodków (w tym umiejêtnoœci prowadzenia mediacji
i rozwi¹zywania konfliktów). Podniesienie tych umiejêtnoœci, a tak¿e ulegaj¹ce poprawie warunki w oœrodkach (spowodowane zarówno wewnêtrznymi staraniami, jak i czynnikami zewnêtrznymi, na przyk³ad wspomnianym
malej¹cym nap³ywem uchodŸców) powinny zredukowaæ wp³yw przynajmniej
niektórych (zwi¹zanych z warunkami zamieszkania w trakcie trwania procedury) zak³óceñ w procesie integracji.
Po przyjeŸdzie do Polski badani brali udzia³ w kursach jêzykowych, na których temat opinie s¹ podzielone – od bardzo pozytywnych do nastêpuj¹cych:
Tam nauczyciele uczyli, ¿eby czas min¹³ i im pieni¹dze szli (rozmówca
z Czeczenii).
Migranci s¹ jednak zgodni co do tego, ¿e kursy jêzyka polskiego s¹ bardzo
potrzebne. Wed³ug nich, powinny one trwaæ minimum rok, byæ oferowane dla
ró¿nych poziomów zaawansowania (respondenci wskazywali ci¹g³e oferowanie wy³¹cznie poziomu podstawowego jako ograniczaj¹ce przydatnoœæ kursów), a tak¿e byæ skoncentrowane na u¿ywaniu jêzyka w konkretnych
sytuacjach, z jakimi uchodŸcy maj¹ do czynienia (wynajmowanie mieszkania,
poszukiwanie pracy itp.). Zwracali oni bowiem uwagê, ¿e czêsto kurs jêzyka
jest bardziej lekcj¹ historii i kursem wiedzy o Polsce i Polakach, ni¿ sposobem
na nauczenie siê podstaw porozumiewania w sytuacjach codziennych.
Osoby poni¿ej 29. roku ¿ycia stanowi¹ce respondentów w badaniu studiowa³y, studiuj¹ lub planuj¹ podjêcie studiów w Polsce. Wiele z nich ukoñczy³o ju¿ po przyjeŸdzie do Polski gimnazjum lub szko³ê œredni¹. Nie
uczestniczy³y w ¿adnych szkoleniach zawodowych dla uchodŸców, a pytane
o to, jakie kursy by³yby dla migrantów szczególnie przydatne, wskazywa³y te
zwi¹zane z obranym kierunkiem rozwoju (np. fotografia, programowanie,
tworzenie stron internetowych). Z kolei na pytanie o to, co mog³oby je zachêciæ do uczestnictwa w takich formach doszkalania, odpowiada³y, ¿e wysoka
jakoœæ kursów. Zauwa¿yæ jednak nale¿y, ¿e m³odzi rozmówcy (20–29 lat) stanowi¹ specyficzn¹ grupê – nie maj¹ ¿adnych doœwiadczeñ zawodowych zdobytych w kraju pochodzenia, za to w Polsce maj¹ podobne doœwiadczenia co
Polacy w ich wieku (barman, kelner, did¿ej, ochroniarz). Wiêkszoœæ z nich
deklarowa³a, ¿e wspó³pracuje lub chcia³aby wspó³pracowaæ z fundacjami i in10
Por. K. Wysieñska, N. Ryabinska, Bezdomnoœæ uchodŸców, op. cit.
188
Kinga Wysieñska
stytucjami spo³eczeñstwa obywatelskiego w formie wolontariatu lub bêd¹c
czêœciowo zatrudnionymi.
Migranci przymusowi, którzy przybyli do Polski ju¿ jako osoby
ukszta³towane zawodowo i posiadaj¹ce doœwiadczenia na rynku pracy w kraju
pochodzenia, maj¹ odmienne spojrzenie na kwestie szkoleñ i nabywanych na
nich umiejêtnoœci. Wielu z respondentów z grupy wiekowej 30–39, 40–49
i powy¿ej 50 lat uczestniczy³o w rozmaitych kursach organizowanych przez
fundacje pomagaj¹ce uchodŸcom (wymieniano Polsk¹ Akcjê Humanitarn¹
(PAH) i „prawników pomagaj¹cych uchodŸcom”), urz¹d pracy, wojewódzkie
centrum pomocy rodzinie (WCPR) oraz w kursach znalezionych samodzielnie. Szkolenia, które zosta³y zapamiêtane przez rozmówców, to: obs³ugi komputera (informatyczne), gotowania, obs³ugi kasy fiskalnej, nauki jazdy
i ksiêgowoœci. Ocena tych zajêæ nie jest jednoznaczna. Z jednej strony, zauwa¿ano, ¿e daj¹ one konkretne umiejêtnoœci, z drugiej stwierdzano jednak brak
wp³ywu uczestnictwa na mo¿liwoœci zarobkowe (np. pracodawcy nie
powierz¹ ksiêgowoœci ludziom zza wschodniej granicy). Dlatego ta grupa
badanych sugerowa³a, ¿e oprócz szkoleñ potrzebne jest wsparcie i pomoc
w poszukiwaniu pracy oraz ¿e powinny byæ przygotowywane w porozumieniu
z potencjalnym pracodawc¹. Mo¿liwoœæ znalezienia lepszej pracy po danym
kursie zachêci³aby do uczestnictwa w nim. Ponadto, co by³o wielokrotnie
postulowane przez organizacje pozarz¹dowe, nale¿y rozpocz¹æ dzia³ania na
rzecz nabywania lub uaktualniania kwalifikacji uchodŸców ju¿ w momencie
rozpoczêcia procedury statusowej – rozmówcy wskazywali, ¿e przed otrzymaniem decyzji nie mogli uczestniczyæ w kursach zawodowych czy doszkalaj¹cych.
Historia zatrudnienia i ocena doœwiadczeñ z zakresu
integracji ekonomicznej
W grupie badanych migrantów przewa¿a³y osoby pracuj¹ce (zatrudnione
na etacie lub dorywczo). Ci uchodŸcy, którzy wskazali zasi³ki lub nieregularne
dochody wspó³ma³¿onka jako g³ówne Ÿród³o utrzymania, przytaczali z³y stan
zdrowia lub niepe³nosprawnoœæ jako przyczyny takiego stanu rzeczy. Dwie
osoby wskaza³y jako Ÿród³o utrzymania pomoc finansow¹ otrzymywan¹
w ramach Indywidualnych Programów Integracyjnych (IPI). Podkreœliæ
nale¿y, ¿e wiêkszoœæ respondentów pracuj¹cych, którzy edukacjê i kompetencje zadaniowe zdobywali w kraju pochodzenia, wykonuje czynnoœci poni¿ej
swoich kwalifikacji. Na ten fakt szczególnie wskazywa³y osoby posiadaj¹ce
wykszta³cenie i kwalifikacje techniczne oraz medyczne (Nic z tego, czego siê
nauczy³em, nie przydaje mi siê obecnie. Tylko kiedy by³em jeszcze w swoim
kraju, wykorzystywa³em to czego siê nauczy³em w instytucie [respondent
z Czeczenii]). Bior¹c pod uwagê nisk¹ poda¿ na polskim rynku pracy specjalistów z takimi kwalifikacjami, a tak¿e rosn¹cy popyt na pracowników je posiadaj¹cych, niewykorzystanie kapita³u ludzkiego, jakim dysponuj¹ migranci
przymusowi, stanowi problem nie tylko z zakresu polityki migracyjnej i integracyjnej, ale tak¿e gospodarczej. Przyjmuje siê co prawda, ¿e podczas gdy
migracje ekonomiczne stymulowane polityk¹ imigracyjn¹ skoncentrowan¹ na
wymaganiach rynku pracy dotycz¹ w wiêkszoœci osób, których umiejêtnoœci
s¹ ³atwo transferowalne, a co za tym idzie, ich integracja ekonomiczna jest
szybsza, to kryteria przyjmowania migrantów przymusowych maj¹ charakter
humanitarny, integracja ekonomiczna z zasady jest zaœ wolniejsza ze wzglêdu
na niedopasowanie kompetencji uchodŸców do potrzeb rynku pracy pañstwa
przyjmuj¹cego. Bior¹c jednak pod uwagê, ¿e uchodŸcy w Polsce s¹ osobami
relatywnie dobrze wykszta³conymi (na co wskazuj¹ te¿ cytowane wczeœniej
badania IOM), to mo¿na przez wprowadzenie u³atwieñ w nostryfikacji dyplomów i certyfikatów dla tej grupy (uproszczenie lub przyspieszenie procedur) pobudzaæ ich integracjê ekonomiczn¹ z korzyœci¹ tak dla uchodŸców, jak
i polskiej gospodarki.
W opisach doœwiadczeñ zawodowych i zwi¹zanych z zatrudnieniem
w Polsce u rozmówców czêsto pojawia³o siê stwierdzenie, ¿e nie wiedzieli
od kiedy i gdzie mog¹ podejmowaæ pracê. Czêsto przed³u¿ony jej brak nie
by³ wynikiem braku motywacji do pracy, ale obaw¹ przed nielegalnoœci¹
zatrudnienia: Nie mia³em prawa pracowaæ przez rok, bo mia³em integracyjne
2000 z³ (respondent z Czeczenii).
Deklarowany poziom dochodów wœród rozmówców by³ bardzo zró¿nicowany – osoby korzystaj¹ce z systemu pomocy spo³ecznej lub bêd¹ce na utrzymaniu niemaj¹cego sta³ych dochodów ma³¿onka okreœla³y kwotê na
miesiêczne utrzymanie cz³onka gospodarstwa domowego w przedziale od 200
do 350 z³. Osoby utrzymuj¹ce siê z pracy dorywczej wskazywa³y na przedzia³
351–850. Tylko osoby posiadaj¹ce sta³e Ÿród³o dochodu wskazywa³y kwoty
powy¿ej 1000 z³ (trzech respondentów okreœli³o swoje miesiêczne dochody na
osobê w gospodarstwie domowym na powy¿ej 2000 z³).
Historie rozmówców obalaj¹ mit o pasywnoœci uchodŸców i wy³¹cznie
reaktywnym definiowaniu integracji ekonomicznej. Od pocz¹tku pobytu
w Polsce aktywnie poszukiwali oni mo¿liwoœci podjêcia pracy, wykorzystuj¹c zarówno sieci migracyjne, jak i zinstytucjonalizowane formy wsparcia. Szczególnie podkreœlano pomoc i zaanga¿owanie pracowników WCPR.
Ponadto badani podejmowali siê ró¿nych zawodów, staraj¹c siê, z jednej
strony, zapewniæ sobie (i rodzinie) byt, a z drugiej – nabyæ dodatkowe kompetencje: Pracowa³em nielegalnie. Pracowa³em na budowach, jako pomocnik
i robi³em ró¿ne rzeczy (podawa³em ceg³y itd.). [...] Szuka³em legalnej pracy
190
Kinga Wysieñska
i nie znalaz³em. W kebab nie brali legalnie pracowaæ, to pó³tora roku pracowa³em nielegalnie tam. Wszystko tam robi³em, od gotowania do sprzeda¿y.
Znalaz³em pracê przez znajomego obcokrajowca z oœrodka. Nauczy³em siê
miêso kroiæ. Pracowa³em w Warszawie i w Pruszkowie. Po tym, jak otrzyma³em status, pracowa³em jako ochroniarz i wspó³pracujê z firmami ochroniarskimi (respondent z Czeczenii, ukoñczone studia wy¿sze techniczne,
podstawowa znajomoœæ jêzyka polskiego).
I was working, sometimes there was a job and sometimes there was no.
I played at the movie and other. I was looking for any job, I needed money to
survive and I found work at kebab. I did not have anyone to support, no money
while I was waiting for decision. I was approaching owners of kebabs and
asking for job. In kebab, I learned step by step all stages of work in kebab.
I know how to prepare food there and to sell it. I worked in kebab for one and
half year before the decision and presently that I work in kebab. I am proud
that I managed to survive without getting support from Siekierki and others
(respondent z Pakistanu, ukoñczone studia wy¿sze ekonomiczne, uczy siê
jêzyka polskiego).
Ponadto czêœæ rozmówców widzi swoj¹ szansê na sukces ekonomiczny
w podjêciu w³asnej dzia³alnoœci gospodarczej. Dlatego zg³aszali potrzebê
szkoleñ z zakresu zak³adania i prowadzenia w³asnej dzia³alnoœci i ma³ego
biznesu: Chcia³bym siê nauczyæ waszego ustawodawstwa, zw³aszcza w kwestii
tego, jak mo¿na otworzyæ w³asny biznes, i kto mo¿e to zrobiæ (respondent
z Czeczenii).
Badani pytani o to, czy rozwa¿yliby ofertê sta¿u albo wolontariatu, gdyby
dziêki temu mogli nabyæ kompetencje niezbêdne do uzyskania sta³ej pracy,
odpowiadali twierdz¹co. Zwracali jednak uwagê, ¿e maj¹c rodzinê na utrzymaniu i brak innych Ÿróde³ dochodu, mo¿liwoœæ podjêcia takiej aktywnoœci
jest ograniczona. Nale¿y zatem rozwa¿yæ ewentalnoœæ wprowadzenia systemu sta¿y i (lub) wolontariatu dla osób bêd¹cych w procedurze uchodŸczej
i w trakcie trwania Indywidualnego Programu Integracyjnego.
Plany i aspiracje
Spoœród osób, z którymi przeprowadzono wywiady, tylko jedna wprost
zadeklarowa³a, ¿e zamierza wyjechaæ z Polski na sta³e do Stanów Zjednoczonych lub Kanady (po zakoñczeniu studiów), a jedna, ¿e chcia³aby popracowaæ
na Zachodzie po uzyskaniu obywatelstwa. Dwie osoby stwierdzi³y, ¿e wyjecha³yby, ale albo nie znaj¹ jêzyka, albo partner (partnerka) siê sprzeciwia.
Czêœæ osób nie umia³a b¹dŸ nie chcia³a udzieliæ odpowiedzi na pytania o plany
na najbli¿sze lata: Ja nigdy nie planujê, pewne rzeczy trudno przewidzieæ.
Aspiracje i plany osób, które udzieli³y odpowiedzi, zale¿a³y od wieku, p³ci
i statusu rodzinnego badanych. Rodzice definiuj¹ swoj¹ przysz³oœæ przez
sukcesy dzieci: Chcê, ¿eby mój m³odszy syn zda³ maturê, poszed³ na studia
(respondentka z Czeczenii, 45 lat). Córka koñczy teraz gimnazjum i chcemy
jej znaleŸæ w Warszawie jak¹œ szko³ê (ma³¿eñstwo z Bia³orusi, 45 lat).
Osoby m³ode chc¹ przede wszystkim zdobyæ wykszta³cenie: Ja nie wiem,
co bêdzie za dwie godziny, a co dopiero za dwa lata [œmiech]. Chcia³bym te¿
podj¹æ inny kierunek studiów, bo chcê byæ pracownikiem socjalnym (respondent z Afryki, 24 lata). Chcê zrobiæ maturê i pójœæ na studia. W najbli¿szym
czasie bêdê chcia³a iœæ na szkolenie na kierowcê autobusu (respondentka
z Ugandy, 23 lata).
Mê¿czyŸni nie¿onaci ³¹cz¹ aspiracje zawodowe z planami na zawarcie
zwi¹zku ma³¿eñskiego: Chcê znaleŸæ dobr¹ pracê, mieszkanie, o¿eniæ siê
i pójœæ na kursy, ¿eby nauczyæ siê zawodu zwi¹zanego z medycyn¹ (respondent
z Czeczenii, 34 lata). Chcê za³o¿yæ rodzinê (respondent z Inguszetii/Czeczenii,
40 lat).
Zdecydowana wiêkszoœæ rozmówców planuje dzia³ania na rzecz poprawy
swojej sytuacji i realistycznie podchodzi do stawianych sobie celów: Nadal
pracujê jako kierowca autobusu. Mam nadziejê na zmianê pracy. Chcia³bym
zostaæ t³umaczem technicznym. Chcia³bym te¿ pracowaæ w urzêdzie patentowym, ale nie mogê, poniewa¿ nie mam polskiego obywatelstwa (respondent
z Bia³orusi). W czasie najbli¿szych dwóch lat chcia³bym rozwin¹æ biznes i zamieszkaæ sam (respondent ze Sri Lanki). Chcê mieæ w³asn¹ firmê w tej dziedzinie. Obecnie nie mam wystarczaj¹cej wiedzy o tym, jakimi formalnymi
i nieformalnymi regu³ami i zasadami rz¹dzi siê rynek zamówieñ w danej dziedzinie (respondent z Czeczenii). Chcê za³o¿yæ w³asn¹ dzia³alnoœæ, wzi¹æ kredyt i kupiæ mieszkanie (respondentka z Bia³orusi).
Przytoczone wypowiedzi dostarczaj¹ kolejnych dowodów na fa³szywoœæ
mitu o biernoœci uchodŸców. Badani, opowiadaj¹c o swoich planach i aspiracjach, aktywnie postrzegali swoj¹ rolê w ich realizacji, a pytani o to, jakiej
pomocy i wsparcia oczekiwaliby od instytucji publicznych czy pozarz¹dowych, wskazywali bardzo konkretne dzia³ania, jak pomoc w zaci¹gniêciu kredytu, stypendia na czas nauki w uczelni wy¿szej, szkolenia jêzykowe czy
z zak³adania w³asnej dzia³alnoœci. Nie znaczy to, ¿e nie formu³owano bardzo
ogólnych postulatów typu „pomoc w znalezieniu pracy”, w trakcie rozmowy
wiêkszoœæ badanych by³a jednak w stanie uszczegó³owiæ swoje propozycje.
Na uwagê zas³uguje fakt, ¿e badani mieli stosunkowo wysokie aspiracje
– nawet jeœli w ich planach by³o pozostanie w bran¿ach czy zawodach niewymagaj¹cych wysokich kwalifikacji, to chcieli za³o¿yæ w³asn¹ firmê (choæby
restauracjê), aby osi¹gn¹æ pe³n¹ niezale¿noœæ ekonomiczn¹.
192
Kinga Wysieñska
Identyfikacja i prezentacja kompetencji
W trakcie rozmów uchodŸcy proszeni byli o wype³nienie krótkiej ankiety
dotycz¹cej ich mocnych i s³abych stron jako pracowników, poziomu kompetencji miêkkich oraz mo¿liwych zastosowañ posiadanych kompetencji
w ró¿nych sytuacjach i profesjach (ankieta znajduje siê w Za³¹czniku 1).
W trakcie trwania badania okaza³o siê, ¿e zdiagnozowanie i nazwanie
w³asnych wad i zalet by³o dla respondentów du¿ym wyzwaniem. Nieliczni
cudzoziemcy byli w stanie wymieniæ wiêcej ni¿ jedn¹/dwie zalety, a identyfikowanie s³abych stron by³o jeszcze trudniejsze (pytanie 1). Opisanie
poziomu kompetencji i umiejêtnoœci okaza³o siê najbardziej problematyczne
(migranci ograniczali siê do stwierdzenia wysoki/niski – pytanie 2 i 5).
Pytani o to, czy ktoœ kiedykolwiek pomaga³ im w okreœlaniu w³asnych zdolnoœci, w tym za pomoc¹ narzêdzi psychometrycznych, niemal jednog³oœnie
odpowiadali, ¿e nie. Zdecydowana mniejszoœæ rozmówców mia³a do czynienia z doradcami zawodowymi, z którymi rozwi¹zywali podobne zadania.
UchodŸcy nie mieli jednak wiêkszego problemu z po³¹czeniem okreœlonych
umiejêtnoœci z sytuacjami, w których mog¹ byæ one przydatne (pytanie 4).
Czêœæ respondentów mia³a jednak problem ze wskazaniem zawodów, w których ich umiejêtnoœci mog³yby znaleŸæ zastosowanie. Bior¹c pod uwagê
wspó³czesne metody rekrutacji, a tak¿e typowy przebieg rozmowy kwalifikacyjnej, nieumiejêtnoœæ okreœlania w³asnych kompetencji mo¿e byæ
Ÿród³em przynajmniej czêœci k³opotów z zatrudnieniem.
Postawy wobec edukacji pozaformalnej
W celu okreœlenia dominuj¹cych postaw wobec uczestnictwa w szkoleniach
i kursach i aby poznaæ poziom motywacji do zdobywania nowych umiejêtnoœci oraz zdiagnozowaæ Ÿród³a ewentualnych nieuœwiadamianych barier,
respondenci byli proszeni o odpowiedŸ na pytanie, czy podjêliby siê pracy na
zasadzie sta¿u lub wolontariatu, jeœli ich wynikiem by³oby podniesienie
poziomu kompetencji, a tak¿e wskazanie zdañ najlepiej opisuj¹cych stosunek
rozmówcy do nauki (tabela 5). Jak ju¿ wspomniano wczeœniej, z przeprowadzonych rozmów wynika, ¿e cudzoziemcy s¹ otwarci na wolontariat, jednak¿e
traktuj¹ go jako formê pomocy innym, a nie sposób na zdobywanie dodatkowych kompetencji i kwalifikacji (to nawet mi³e pomagaæ innym). Z kolei spoœród podanych mo¿liwych stwierdzeñ oddaj¹cych ich odczucia wobec uczenia
siê (poni¿ej), respondenci najczêœciej wskazywali te okreœlaj¹ce ich jako
lubi¹cych siê uczyæ (stwierdzenie 1), ale najchêtniej przez pracê (stwierdzenie 6). Rozczarowanie wobec uczestnictwa w szkoleniach nieprowadz¹cych
do zatrudnienia wyra¿a³o siê przez wskazanie, ¿e to pracodawca powinien
wysy³aæ na ewentualne dodatkowe kursy (stwierdzenie 8). Nieliczne osoby
jako przeszkodê w podnoszeniu kwalifikacji przez edukacjê pozaformaln¹
wskaza³y fakt uczenia siê wœród osób sobie nieznanych (stwierdzenie 7) lub
wiek (stwierdzenie 2).
Tabela 5. Stwierdzenia bêd¹ce wskaŸnikami postaw wobec uczenia siê i liczba
wskazañ. Respondenci mogli wybraæ wiêcej ni¿ jedn¹ odpowiedŸ, ale nie wiêcej ni¿
trzy stwierdzenia
1. „Zawsze lubi³em/lubi³am siê uczyæ”
2. „Myœlê, ¿e jestem za stary (stara) na to, ¿eby siê uczyæ nowych rzeczy”
3. „Wolê robiæ inne rzeczy, ni¿ siê uczyæ”
4. „Nie widzê ¿adnych korzyœci w chodzeniu na szkolenia/kursy/warsztaty”
5. „Uczenie siê nowych rzeczy przychodzi mi z trudnoœci¹”
6. „Nauczyæ siê mo¿na tylko pracuj¹c”
7. „Denerwowa³(a)bym siê, gdybym musia³(a) pójœæ na jakiœ kurs z ludŸmi,
których nie znam”
8. „Uwa¿am, ¿e na kurs powinien mnie wys³aæ pracodawca”
17
2
2
1
11
3
4
Przytoczone powy¿ej wyniki wskazuj¹ na instrumentalne traktowanie szkoleñ i kursów pozwalaj¹cych na zdobycie nowych kompetencji. Uczestnictwo
w szkoleniach badani postrzegaj¹ raczej jako sposób na osi¹gniêcie konkretnego celu (certyfikatu, pracy), a nie jako formê samorozwoju i samorealizacji.
Mimo deklaracji o pozytywnym stosunku do nauki, wskazuj¹, ¿e gotowi s¹
w nich uczestniczyæ wtedy, gdy bêd¹ siê one wi¹zaæ z okreœlonymi korzyœciami
(zatrudnienie), a zwykle kompetencje zdobywa siê, pracuj¹c. Wyj¹tek stanowili
w badaniu studenci, którzy dostrzegali rozwijaj¹cy charakter szkoleñ.
Cudzoziemcy wskazywali te¿ rozmaite przeszkody utrudniaj¹ce im korzystanie z tej formy podnoszenia kompetencji. G³ównym ograniczeniem, jakie
dostrzegali, by³a kwestia koniecznoœci organizowania opieki nad dzieæmi na
czas trwania kursu: Zachêt¹ mo¿e byæ dobre s³owo, a przeszkod¹ to, ¿e nie ma
z kim zostawiæ dzieci (respondentka z Czeczenii).
Kolejn¹ przeszkod¹ jest kwestia koniecznoœci brania urlopu, aby wzi¹æ
udzia³ w kursie: Kursy, ale takie, które mo¿na ³¹czyæ z prac¹, bo to bez sensu
zostawiaæ pracê, ¿eby iœæ na kurs (respondent z Bia³orusi).
Istotnym ograniczeniem jest te¿ brak informacji o odbywaj¹cych siê kursach
i szkoleniach oraz o tym, kto mo¿e w nich braæ udzia³ i na jakich zasadach. My
wiemy, ¿e z naszym pobytem tolerowanym mamy ograniczone mo¿liwoœci
(respondent z Czeczenii).
Ponadto przeszkod¹ mo¿e byæ te¿ koszt szkolenia, dlatego uchodŸcy o niskich dochodach preferowali kursy darmowe.
194
Kinga Wysieñska
Wœród przebadanych respondentów mo¿na wyró¿niæ trzy grupy cudzoziemców, które powinny byæ odmiennie traktowane przy planowaniu dzia³añ na
rzecz integracji ekonomicznej, ze wzglêdu na odmienne doœwiadczenia edukacyjne i zawodowe. Grupa pierwsza to cudzoziemcy poni¿ej 29. roku ¿ycia,
wykszta³ceni w Polsce. S¹ to osoby œwiadome tego, ¿e s¹ pe³noprawnymi
uczestnikami sfery edukacji, rynku pracy i ¿ycia spo³ecznego. Najczêœciej
wskazywane w tej grupie potrzebne wsparcie to potrzeba sesji z doradcami
zawodowymi, którzy pomogliby okreœliæ poziom kompetencji i wybraæ
w³aœciwy kierunek dalszego rozwoju.
Druga grupa, któr¹ mo¿na wyró¿niæ na podstawie przeprowadzonych
badañ, to osoby miêdzy 30. a 50. rokiem ¿ycia. S¹ to osoby wysoce zmotywowane, chc¹ce zarówno podnosiæ swoje kwalifikacje, jak i osi¹gn¹æ sukces ekonomiczny w Polsce. Najczêœciej wskazywana w tej grupie potrzebna pomoc
dotyczy kursów jêzykowych oraz zak³adania i prowadzenia w³asnej dzia³alnoœci gospodarczej.
Trzecia wyró¿niona grupa to osoby po 50. roku ¿ycia, które wiêkszoœæ swojego zawodowego ¿ycia spêdzi³y poza Polsk¹. Nale¿y obj¹æ j¹ szczególn¹
pomoc¹, jest bowiem najbardziej nara¿ona na wykluczenie i wycofanie z ¿ycia
ekonomicznego i spo³ecznego. W tej grupie wskazywano na potrzebê rozwiniêcia zarówno oferty kursów jêzyka polskiego, jak i konkretnych umiejêtnoœci przydatnych na polskim rynku pracy.
Oprócz zindywidualizowanego podejœcia do potrzeb ró¿nych grup migrantów nastêpuj¹ce dzia³ania s¹ konieczne, aby przyspieszyæ integracjê ekonomiczn¹ uchodŸców:
1) uproszczenie i skrócenie procedur nostryfikacji certyfikatów, dyplomów
i œwiadectw szkolnych;
2) przeprowadzenie iloœciowej analizy wykszta³cenia i kompetencji uchodŸców w celu przygotowania adekwatnej oferty kursów uzupe³niaj¹cych lub
uaktualniaj¹cych ju¿ posiadan¹ wiedzê i umiejêtnoœci;
3) wzbogacenie oferty kursów i szkoleñ dla osób bêd¹cych w procedurze
uchodŸczej (w tym szkoleñ zawodowych i uzupe³niaj¹cych wiedzê);
4) wzbogacenie oferty szkoleñ o cykliczne kursy z przedsiêbiorczoœci,
zarz¹dzania ma³¹ firm¹, prawa gospodarczego (zak³adania i prowadzenia
dzia³alnoœci gospodarczej);
5) przeprowadzenie analizy mo¿liwoœci wprowadzenia systemu sta¿y dla
osób w procedurze i uczestnicz¹cych w IPI – analiza ta powinna byæ oparta
na diagnozie jednostek z sektora publicznego, prywatnego i pozarz¹dowego
jako potencjalnych miejsc, w których sta¿e mog³yby siê odbywaæ;
6) zorganizowanie serii indywidualnych sesji uchodŸcy z doradc¹ zawodowym, w trakcie których nast¹pi³aby analiza silnych i s³abych stron, diagnoza
kompetencji oraz symulacja rozmowy kwalifikacyjnej (alternatyw¹ jest organizowanie szkoleñ z tego zakresu; uchodŸcy jako przyk³ad takiego szkolenia
podawali kurs zorganizowany przez WCPR);
7) zapewnienie opieki dzieciom uchodŸców w trakcie trwania szkoleñ;
8) rozbudowanie oferty szkoleñ prowadzonych w weekendy;
9) podniesienie kompetencji pracowników oœrodków recepcyjnych z zakresu mediacji i negocjacji miêdzykulturowych;
10) przeprowadzenie pog³êbionej analizy przyczyn migracji miêdzy oœrodkami i podjêcie interwencji na rzecz ograniczenia skali zjawiska.
196
Kinga Wysieñska
Za³¹cznik 1. Ankieta do diagnozy w³asnych umiejêtnoœci
1. Proszê sobie wyobraziæ, ¿e uczestniczy Pan/i w rozmowie kwalifikacyjnej
o pracê i rozmawia z osob¹, która zastanawia siê, czy Pana/Pani¹ zatrudniæ.
Jeœli potencjalny pracodawca zapyta³by o Pana/i mocne i s³abe strony, co by
Pan/i wymieni³a? Proszê wymieniæ przynajmniej dwie.
Mocne strony
1.
2.
3.
S³abe strony
1.
2.
3.
2. Proszê wymieniæ w³asne zdolnoœci, umiejêtnoœci, cechy charakteru, doœwiadczenia
zawodowe, które Pana/i zdaniem by³yby istotne z punktu widzenia pracodawcy?
....................................................................................................................................
3. Proszê odpowiedzieæ na poni¿sze pytania, daj¹c odpowiedŸ TAK/NIE
1. Czy kiedykolwiek napisa³(a) Pan/i list na komputerze? .......................................
2. Czy kiedykolwiek opiekowa³(a) siê Pan(i) chor¹ osob¹? .....................................
3. Czy kiedykolwiek urz¹dza³(a) Pan(i) dom? ..........................................................
4. Czy kiedykolwiek opiekowa³(a) siê Pan(i) cudzymi dzieæmi? .................................
5. Czy kiedykolwiek pomaga³(a) Pan(i) w budowie lub renowacji domu? ..................
6. Czy kiedykolwiek by³(a) Pan(i) mi³y(a) dla kogoœ, kogo Pan(i) nie lubi ? ...........
7. Czy kiedykolwiek obs³ugiwa³(a) Pan(i) jakieœ maszyny? .......................................
8. Czy kiedykolwiek zajmowa³(a) siê Pan(i) ogrodem? ...............................................
9. Czy kiedykolwiek przekona³(a) Pan(i) kogoœ do czegoœ, z czym siê Pan(i) nie
zgadza³(a)? ...............................................................................................................
4. Proszê powi¹zaæ poni¿sze umiejêtnoœci z doœwiadczeniami (dzia³aniami)
wymienionymi w pytaniu nr 3 (mo¿na przypisaæ wiêcej ni¿ jedno doœwiadczenie):
Umiejêtnoœci:
Organizacyjne
Negocjacyjne
Komunikacji
Wra¿liwoœæ/empatia
Kreatywnoœæ
Manualne
Wyci¹ganie wniosków
Doœwiadczenie/Dzia³anie:
5. Proszê wymieniæ, które z powy¿szych umiejêtnoœci i na jakim poziomie Pan(i)
posiada ......................................................................................................................
6. Proszê wymieniæ przynajmniej jeden zawód, w którym dana umiejêtnoœæ jest
wa¿na .........................................................................................................................
Witold Klaus
Propozycja uregulowania
nieodp³atnej pomocy prawnej
dla cudzoziemców ubiegaj¹cych siê
o nadanie statusu uchodŸcy w RP1
W zwi¹zku z obowi¹zkiem implementacji przez Polskê art. 15 Dyrektywy
Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotycz¹cych procedur nadawania i cofania statusu uchodŸcy
w Pañstwach Cz³onkowskich (tzw. dyrektywa proceduralna) oraz tocz¹cymi
siê w Ministerstwie Sprawiedliwoœci pracami nad projektem ustawy o nieodp³atnej pomocy prawnej i informacji prawnej dla osób fizycznych, poni¿ej
chcielibyœmy zaproponowaæ za³o¿enia do systemu pomocy prawnej dla osób
ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy.
1. Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e osoby ubiegaj¹ce siê o nadanie statusu uchodŸcy
w RP wymagaj¹ szczególnego, innego traktowania ni¿ pozosta³e kategorie
osób uprawnionych do otrzymania informacji i pomocy prawnej, przewidziane w projekcie ustawy o nieodp³atnej pomocy prawnej i informacji
prawnej. Ró¿nice polegaj¹ na czterech podstawowych kwestiach:
A. Nie sposób jest oprzeæ decydowania o przyznaniu pomocy prawnej na poziomie starostów (czy powiatowych centrów pomocy rodzinie), cudzoziemiec nie bêdzie bowiem w stanie dotrzeæ do takiego punktu i wype³niæ
stosownych dokumentów, by uzyskaæ pomoc, która jest mu potrzebna.
1
Dokument pierwotnie opracowany przez Stowarzyszenie Interwencji Prawnej i Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka w 2008 roku i przekazany ministrowi sprawiedliwoœci
w trakcie prac nad projektem ustawy o nieodp³atnej pomocy prawnej i informacji prawnej dla
osób fizycznych. W obecnej wersji dodano drobne aktualizacje.
198
W. Klaus
W szczególnej sytuacji znajduj¹ siê osoby ubiegaj¹ce siê o nadanie statusu
uchodŸcy, które przebywaj¹ w strze¿onych oœrodkach dla cudzoziemców,
np. na skutek transferu na podstawie Rozporz¹dzenia Dublin II2, a którym
tak¿e nale¿y zapewniæ rzeczywisty dostêp do pomocy prawnej.
B. Wobec osób ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu uchodŸcy zmieniony
musi byæ tak¿e tryb udzielania pomocy oparty na kryterium dochodowym
– cudzoziemiec nie bêdzie bowiem w stanie wykazaæ siê dokumentami
poœwiadczaj¹cymi jego dochody.
C. Rozwa¿yæ nale¿y szersz¹ pomoc prawn¹ dla osób ubiegaj¹cych siê
o nadanie statusu uchodŸcy ni¿ tylko na etapie odwo³ania. Powinni oni mieæ
mo¿liwoœæ korzystania z pomocy prawników tak¿e na etapie trwania procedury – przy sk³adaniu wniosków dowodowych, czuwaniu nad d³ugoœci¹
postêpowania, ubieganiu siê o œwiadczenia socjalne, wystêpowaniu jako
pe³nomocnicy przed organem administracji. Doœwiadczenia organizacji
pozarz¹dowych pokazuj¹, ¿e dziêki pomocy prawnej œwiadczonej na
pocz¹tkowych etapach postêpowania udaje siê czêsto unikn¹æ b³êdnych
rozstrzygniêæ, a obecnoœæ pe³nomocnika jest gwarancj¹ w³aœciwego przebiegu postêpowania, przyczyniaj¹c siê do skrócenia postêpowañ, co jest
korzystne zarówno dla pañstwa polskiego, jak i dla samego cudzoziemca.
D. Dostêp do nieodp³atnej pomocy prawnej powinien byæ te¿ zapewniony
wszystkim cudzoziemcom przebywaj¹cym w placówkach detencyjnych.
Znajduj¹ siê oni bowiem w szczególnie trudnej sytuacji w zwi¹zku z pozbawieniem ich wolnoœci przez polskie w³adze. By nadzór nad detencj¹ przebiega³ w³aœciwie, niezbêdne jest zapewnienie wszystkim cudzoziemcom
osadzonym w aresztach w celu wydalenia i oœrodkach zamkniêtych dostêpu
do pomocy prawnej. Obowi¹zek wprowadzenia takich regulacji nak³ada
na pañstwa cz³onkowskie art. 13 ust. 3 i 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 roku w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez Pañstwa Cz³onkowskie
w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywaj¹cych obywateli pañstw
trzecich (tzw. dyrektywa powrotowa)3.
2
Rozporz¹dzenie Rady Europy nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiaj¹ce kryteria i mechanizmy okreœlania Pañstwa Cz³onkowskiego w³aœciwego dla rozpatrywania wniosku
o azyl, wniesionego w jednym z Pañstw Cz³onkowskich przez obywatela pañstwa trzeciego:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:19:06:32003R0343:PL:PDF
[dostêp 30.11.2011].
3
Tekst dyrektywy: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:
348:0098:0107:PL:PDF [dostêp 30.11.2011].
Propozycja uregulowania nieodp³atnej pomocy prawnej...
199
E. Ze wzglêdu na niezwykle ma³¹ liczbê prawników, zajmuj¹cych siê
pomoc¹ prawn¹ dla uchodŸców, znikom¹ liczbê prawników, którzy maj¹
wiedzê i doœwiadczenie w udzielaniu pomocy w sprawach azylowych, oraz
w zwi¹zku ze specyficzn¹ materi¹ spraw (wymaganiem wyposa¿enia
doradców w kompetencje jêzykowe, miêdzykulturowe oraz informacje
o charakterze politologicznym i dotycz¹cych praw cz³owieka), konieczne
jest zbudowanie systemu, w którym azylant bêdzie mia³ dostêp do pomocy
prawnej, która nie bêdzie fikcyjna. Musi byæ ona zatem œwiadczona przez
osoby profesjonalnie do tego przygotowane.
2. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e prace nad kolejnymi projektami ustawy o nieodp³atnej pomocy prawnej trwaj¹ od wielu lat. Najnowszy projekt Ministerstwa Sprawiedliwoœci z lutego 2011 roku przewiduje jedynie prawo
obywateli do nieodp³atnej informacji prawnej (projekt ustawy o nieodp³atnej informacji prawnej dla osób fizycznych z 8 lutego 2011 roku)4.
Tymczasem Polska by³a zobowi¹zana implementowaæ art. 15 dyrektywy
proceduralnej do 1 grudnia 2008 roku, a art. 13 ust. 4 dyrektywy powrotowej powinien byæ transponowany do polskich przepisów do 24 grudnia
2011 roku. Terminy te nie zosta³y dotrzymane.
3. W zwi¹zku z powy¿szym proponujemy nastêpuj¹ce rozwi¹zania wy¿ej
zarysowanych problemów i stworzenie podwalin systemu nieodp³atnej
pomocy i informacji prawnej dla osób ubiegaj¹cych siê o nadanie statusu
uchodŸcy. Podobnie mo¿e wygl¹daæ system pomocy dla cudzoziemców
w detencji.
A. System dla tej kategorii odbiorców powinien byæ koordynowany centralnie, a nie oparty na strukturach terytorialnych. Zwi¹zane jest to zarówno
z mobilnoœci¹ samych azylantów, jak i zmianami lokalizacji oœrodków dla
uchodŸców. Organem koordynuj¹cym nie powinien byæ jednak szef Urzêdu
ds. Cudzoziemców, by nie zlecaæ udzielania pomocy prawnej w sprawach
w pewnym sensie przeciwko w³asnemu urzêdowi.
B. Ka¿da osoba ubiegaj¹ca siê o nadanie statusu uchodŸcy w Polsce,
powinna ex lege otrzymaæ nieodp³atn¹ pomoc prawn¹ gwarantowan¹ przez
pañstwo, bez koniecznoœci udowadniania, ¿e nie dysponuje odpowiednio
niskim dochodem. Wyj¹tkiem powinno byæ odmówienie jej takiego uprawnienia ze wzglêdu na posiadane œrodki finansowe (na co zezwala tak¿e przepis dyrektywy).
4
Wiêcej: http://nawokandzie.ms.gov.pl/pomoc-i-edukacja-prawna/news/282/bezplatnainformacja-prawna-dzis-edukacja-jutro-pomoc [dostêp 30.11.2011].
200
W. Klaus
C. Pomoc prawna powinna byæ zarysowana mo¿liwie szeroko. Prawo
do niej powinno przys³ugiwaæ na etapie ca³ej procedury, ³¹cznie ze
sporz¹dzeniem skargi do wojewódzkiego s¹du administracyjnego. W przeciwnym razie mo¿emy mieæ do czynienia z dzia³aniami pozornymi, które de
facto nie pomagaj¹ uprawnionym osobom. Dla azylantów powinien tak¿e
zostaæ stworzony system dostêpu do nieodp³atnej informacji prawnej,
tak¿e odrêbny ni¿ dla pozosta³ych uprawnionych.
D. System pomocy prawnej dla osób uprawnionych musi odpowiadaæ polskim realiom. Ze wzglêdu na niewielk¹ liczbê prawników oraz rozprzestrzenienie oœrodków dla uchodŸców na terenie ca³ego kraju, jak równie¿
czêst¹ zmianê lokalizacji (zak³adanie nowych, likwidowanie starych),
powinien uwzglêdniaæ koniecznoœæ zagwarantowania czasu i pokrycia
kosztów przejazdów do oœrodków. Inn¹ mo¿liwoœci¹ jest uwzglêdnienie
kosztów za³o¿enia i utrzymywania filii organizacji w miejscowoœciach,
w których usytuowane s¹ oœrodki. Ponadto nale¿y wzi¹æ pod uwagê dodatkowe elementy, jakimi s¹ ograniczenia jêzykowe, i przewidzieæ mo¿liwoœæ
zwrotu kosztów t³umaczeñ dokumentów lub t³umaczeñ z jêzyków „egzotycznych” (gdy klient nie porozumiewa siê w najpopularniejszych jêzykach
obcych).
W zwi¹zku z powy¿szym nale¿y siê zastanowiæ:
1. Czy proponowany w ramach projektu ustawy o nieodp³atnej pomocy
prawnej i informacji prawnej system, polegaj¹cy na przyznaniu tzw.
„bonu”, jest w tym wypadku najodpowiedniejszy. Ewentualnie, jak nale¿a³oby oszacowaæ koszt takiego „bonu”, zwa¿aj¹c na koniecznoœæ podejmowania dodatkowych czynnoœci przez prawników.
2. Jak powinien funkcjonowaæ alternatywny system dla tej specyficznej
grupy, oparty na systemie dotacji z bud¿etu pañstwa, pokrywaj¹cych w
100% koszty udzielania nieodp³atnej pomocy prawnej dla tej grupy odbiorców.
Noty o autorach
Anna Bergiel – aplikantka adwokacka w Okrêgowej Radzie Adwokackiej
w Warszawie, absolwentka Podyplomowych Studiów „Prawa i wolnoœci
cz³owieka” organizowanych przez Helsiñsk¹ Fundacjê Praw Cz³owieka i Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, prawniczka interesuj¹ca siê
zagadnieniami prawa w obliczu wielokulturowoœci, prawem karnym i prawami cz³owieka.
Kamila Fia³kowska – doktorantka Instytutu Studiów Spo³ecznych oraz Oœrodka Badañ nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego. Absolwentka politologii Uniwersytetu Wroc³awskiego oraz studiów o migracjach na University
of Sussex. W 2009 roku wspó³pracowa³a z organizacj¹ Runnymede Trust
w pracach nad projektem Migrant Rights and Integration Project. Obecnie zajmuje siê badaniami migracji sezonowej z Polski do Niemiec.
Justyna Frelak – absolwentka stosunków miêdzynarodowych w Szkole G³ównej Handlowej oraz Studium Europy Wschodniej (Uniwersytet Warszawski).
Kierownik Programu Migracji i Polityki Rozwojowej w Instytucie Spraw
Publicznych. Zajmuje siê problematyk¹ migracji oraz wspó³prac¹ z partnerami z Europy Wschodniej. Stypendystka International Visegrad Scholarship
Programme oraz Open Society Institute. W latach 2009–2011 cz³onek zarz¹du
Grupy Zagranica. Jest autork¹ licznych publikacji i raportów publikowanych
w Polsce i za granic¹.
Alicja Gajewska – absolwentka studiów prawniczych na Wydziale Prawa
i Administracji Uniwersytetu Jagielloñskiego oraz kulturoznawstwa o specjalnoœci „stosunki etniczne i migracje miêdzynarodowe” na Wydziale Studiów
Miêdzynarodowych i Politycznych tej uczelni. W 2010 roku ukoñczy³a apli-
202
Noty o autorach
kacjê prokuratorsk¹ w Prokuraturze Apelacyjnej w Krakowie. Przewodnicz¹ca Komitetu Okrêgowego Olimpiady Wiedzy o Prawach Cz³owieka
w województwie ma³opolskim, autorka publikacji z zakresu prawa uchodŸczego oraz praw cz³owieka.
Agnieszka Gutkowska – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zak³adzie Kryminologii Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od
ponad 10 lat zajmuje siê problematyk¹ prawa dotycz¹cego uchodŸców
i cudzoziemców, a tak¿e zagadnieniami migracji. Wspó³pracownik wielu
organizacji pozarz¹dowych, dzia³aj¹cych w tej dziedzinie. Autorka licznych
referatów i publikacji z zakresu szeroko rozumianego prawa o cudzoziemcach,
kulturowych aspektów migracji, a tak¿e kryminologii. Jej aktualne zainteresowania naukowe koncentruj¹ siê wokó³ problematyki konfliktu kultur, kulturowych uwarunkowañ przestêpczoœci, a tak¿e koegzystencji odmiennych
kulturowo systemów normatywnych, ze szczególnym uwzglêdnieniem szariatu. Obecnie w ramach badañ w³asnych, prowadzonych na Wydziale Praza
i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, realizuje program badawczy
„Prawo islamu w Europie? Szariat na tle europejskich systemów normatywnych”.
Witold Klaus – doktor nauk prawnych, adiunkt w Zak³adzie Kryminologii
Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, prezes Stowarzyszenia
Interwencji Prawnej, absolwent Szko³y Praw Cz³owieka Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka, absolwent Podyplomowych Studiów Ewaluacji Programów Spo³ecznych w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego,
zdobywca Spo³ecznego Nobla 2008 dla innowatora spo³ecznego (nagrody
przyznawanej przez Fundacjê Ahoka – Innovators for the Public), autor
wielu publikacji z zakresu praw cz³owieka, praw cudzoziemców, kryminologii i sprawiedliwoœci naprawczej.
Katarzyna Kubin – ukoñczy³a studia magisterskie na Wydziale Antropologii
Spo³ecznej i w Instytucie Krajów Rozwijaj¹cych siê w London School of Economics (2004). Dzia³a w sektorze organizacji pozarz¹dowych w projektach
dotycz¹cych kwestii rozwoju w krajach globalnego po³udnia, przeciwdzia³ania ubóstwu i bezrobociu, aktywizacji spo³ecznej, integracji spo³ecznej
oraz przeciwdzia³ania dyskryminacji i promocji ró¿norodnoœci spo³ecznej.
Wspó³pracowa³a przy inicjatywach badawczych z takimi instytucjami, jak
Instytut Rozwoju S³u¿b Spo³ecznych, Fundacja Inicjatyw Spo³eczno-Ekonomicznych, Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka. Od 2007 roku zwi¹zana
z Fundacj¹ Forum na rzecz Ró¿norodnoœci Spo³ecznej, gdzie zajmuje siê projektami dotycz¹cymi zjawiska migracji w Polsce.
Noty o autorach
203
Katarzyna Makaruk – absolwentka Instytutu Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Studiowa³a tak¿e w Niemczech w Bremen Universität. Jest pracownikiem programu badawczego Fundacji Dzieci Niczyje. Wspó³pracuje
z Instytutem Spraw Publicznych przy realizacji projektów w ramach Programu Migracji i Polityki Rozwojowej.
Katarzyna Wencel – doktorantka w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, absolwentka Uniwersytetu w Bia³ymstoku i podyplomowych studiów w Kolegium Europejskim w Brugii, prawniczka w Stowarzyszeniu
Interwencji Prawnej, autorka i wspó³autorka kilkunastu artyku³ów, analiz i raportów z zakresu praw cz³owieka, cudzoziemców, przeciwdzia³ania dyskryminacji.
Jakub Wiœniewski – doktor nauk politycznych z zakresu polityki spo³ecznej
(Uniwersytet Warszawski), dyrektor Departamentu Strategii i Planowania
w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, cz³onek Rad Naukowych Instytutu
Zachodniego i Instytutu Europy Œrodkowo-Wschodniej.
Kinga Wysieñska – politolog i socjolog, doktor nauk humanistycznych.
Wyk³ada w Collegium Civitas w Warszawie. By³a stypendystk¹ Fulbrighta
i Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej. Wyk³ada³a w wielu uniwersytetach polskich i zagranicznych (Uniwersytet Jagielloñski, Cornell University, University of Iowa, University of South Carolina). Specjalizuje siê w zagadnieniach
z dziedziny nierównoœci spo³ecznych, socjologicznych i psychologicznych
mechanizmach dyskryminacji i wykluczenia. Autorka raportów na temat dyskryminacji cudzoziemców w zatrudnieniu i wykluczenia mieszkaniowego
uchodŸców. Obecnie wspó³tworzy Warszawski Program Antydyskryminacyjny „Ró¿norodna Warszawa”.
Irena Rzepliñska – profesor nadzwyczajny w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk i w Uniwersytecie Warszawskim. Zastêpca Dyrektora
ds. Naukowych w INP PAN i kierownik studiów doktoranckich. Cz³onkini
Rady Konsultacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Kryminolog – prowadzi³a badania i publikowa³a na temat zachowañ dewiacyjnych,
przestêpczoœci, szczególnie przestêpczoœci cudzoziemców, i polityki kryminalnej. Wspó³redaguje najstarsze czasopismo kryminologiczne w Polsce
„Archiwum Kryminologii”. Ekspertka Programu Bezp³atnej Pomocy Prawnej
dla UchodŸców i Migrantów w Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka. Jest
autork¹ publikacji z dziedziny praw uchodŸców i cudzoziemców,
wspó³autork¹ opinii legislacyjnych do kolejnych zmian w ustawach o cudzoziemcach.
Instytut Spraw Publicznych
Lista publikacji z lat 2001–2011
Publikacje ksi¹¿kowe
q Mariola Rac³aw (red.), Publiczna troska, prywatna opieka. Spo³ecznoœci
lokalne wobec osób starszych, Warszawa 2011
q Jan M. Zaj¹c, Dominik Batorski (red.), Kampania w sieci, Warszawa 2011
q Jan M. Zaj¹c (red.), Wyborca w sieci, Warszawa 2011
q Anna Olech (red.), Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w ¿y-
ciu wspólnoty lokalnej, Warszawa 2011
q Bogus³aw Banaszak, Jaros³aw Zbieranek (red.), Ankieta konstytucyjna,
Warszawa 2011
q Paulina Sobiesiak (red.), Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2010 Grzegorz Makowski, Warszawa 2011
q Jacek Kucharczyk (red.), Kto pilnuje stra¿ników? Odpowiedzialne dziennikarstwo w demokratycznej Polsce, Warszawa 2011
q Grzegorz Makowski (red.), Lobbing w samorz¹dzie województwa, Warszawa 2010
q Agnieszka £ada (red.), El¿bieta Kaca, Kai-Olaf Lang, Jan Peters, Rosja dziœ
i jutro. Opinie polskich i niemieckich ekspertów, Warszawa 2010
q Jacek Kucharczyk, Agnieszka £ada (red.), W stronê europejskiego demos?
Polskie wybory do Parlamentu Europejskiego w 2009 roku w perspektywie
porównawczej, Warszawa 2010
q Grzegorz Makowski, Ma³gorzata Koziarek (red.), Wymiary u¿ytecznoœci
spo³ecznej. Biznes, administracja i organizacje pozarz¹dowe a spo³eczeñstwo obywatelskie, Warszawa 2009
q Barbara G¹ciarz, Ewa Giermanowska (red.), Zatrudniaj¹c niepe³nosprawnych. Wiedza, opinie i doœwiadczenia pracodawców, Warszawa 2010
q Jaros³aw Zbieranek (red.), Prawo wyborcze. Analizy. Interpretacje. Rekomendacje, Warszawa 2009
q Magdalena Arczewska, Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach pozarz¹dowych, Warszawa 2009
q Piotr Szukalski (red.), Przygotowanie do staroœci. Polacy wobec starzenia
siê, Warszawa 2009
q Lena Kolarska-Bobiñska, Agnieszka £ada (red.), Polska-Niemcy. Wzajemny wizerunek i wizja Europy, Warszawa 2009
q Lena Kolarska Bobiñska, Jacek Kucharczyk (red.), Demokracja w Polsce
2007–2009, Warszawa 2009
206
q Melchior Szczepanik, El¿bieta Kaca, Agnieszka £ada, The work of Poland’s
Members of the European Parliament. Goals, achievements, and conclusions for the future, Warsaw 2009
q Melchior Szczepanik, El¿bieta Kaca, Agnieszka £ada, Bilans aktywnoœci
polskich pos³ów do Parlamentu Europejskiego. Cele, osi¹gniêcia, wnioski
na przysz³oœæ, Warszawa 2009
q Ewa Bogacz-Wojtanowska, Marek Rymsza (red.), Nie tylko spo³ecznie.
Zatrudnienie i wolontariat w organizacjach pozarz¹dowych, Warszawa
2009
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Nowe metody zarz¹dzania w pañstwach
Unii Europejskiej, Warszawa 2009
q Tomasz Schimanek, Dialog obywatelski Polska 2008, Warszawa 2008
q Jaros³aw Zbieranek (red.), Subwencje z bud¿etu pañstwa dla partii politycznych. Jawnoœæ i kontrola, Warszawa 2008
q Grzegorz Makowski, Tomasz Schimanek (red.), Organizacje pozarz¹dowe
i w³adza publiczna. Drogi do partnerstwa, Warszawa 2008
q Marek Rymsza (red.), Organizacje pozarz¹dowe. Dialog Obywatelski. Polityka pañstwa, Warszawa 2008
q Tomasz G. Grosse, Europa na rozdro¿u, Warszawa 2008
q Tomasz KaŸmierczak, Kamila Hernik (red.), Spo³ecznoœæ lokalna w dzia³aniu. Kapita³ spo³eczny. Potencja³ spo³eczny. Lokalne governance, Warszawa 2008
q Lena Kolarska-Bobiñska, Mateusz Fa³kowski (red.), Polska-Niemcy-Francja. Wzajemne postrzeganie po rozszerzeniu UE, Warszawa 2008
q Praca zbiorowa: Aktywizowanie wyborców, Warszawa 2008
q Justyna Frelak, Witold Klaus, Jakub Wiœniewski, Przystanek Polska. Analiza programów integracyjnych dla cudzoziemców w Polsce, Warszawa 2007
q Marek Rymsza, Grzegorz Makowski, Magdalena Dudkiewicz (red.), Pañstwo a trzeci sektor. Prawo i instytucje w dzia³aniu, Warszawa 2007
q Tomasz G. Grosse, Innowacyjna gospodarka na peryferiach? Warszawa 2007
q Tomasz KaŸmierczak (red.), Zmiana w spo³ecznoœci lokalnej, Warszawa
2007
q Jacek Kochanowicz, S³awomir Mandes, Miros³awa Marody (red.), Kulturowe aspekty transformacji ekonomicznej, Warszawa 2007
q Ewa Giermanowska (red.), M³odzi niepe³nosprawni o sobie. Rodzina, edukacja, praca, Warszawa 2007
q Ewa Giermanowska (red.), M³odzi niepe³nosprawni. Aktywizacja zawodowa i nietypowe formy zatrudnienia, Warszawa 2007
q Tomasz KaŸmierczak, Marek Rymsza, Kapita³ spo³eczny. Ekonomia
spo³eczna, Warszawa 2007
q Józefina Hrynkiewicz, Odrzuceni. Analiza procesu umieszczania dzieci
w domach dziecka, Warszawa 2006
207
q Anna Kwak (red.), Z opieki zastêpczej w doros³e ¿ycie, Warszawa 2006
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), EU Accesion Prospects for Turkey and Ukrai-
ne. Debates in New Member States, Warszawa 2006
q Mateusz B³aszczyk, Jacek Sroka (red.), Sieci czy struktury? Dialog spo³ecz-
ny na poziomie regionalnym, Warszawa 2006
q Marek Rymsza (red.), Elastyczny rynek pracy i bezpieczeñstwo socjalne,
Warszawa 2005
q Magdalena Arczewska, Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach
pozarz¹dowych, Warszawa 2005
q El¿bieta Putkiewicz, Korepetycje – szara strefa edukacji, Warszawa 2005
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), The Visegrad States between Schengen and
Neigbourhood, Warszawa 2005
q Marcin Walecki, Money and Politics in Poland, Warszawa 2005
q Dominik Antonowicz, Uniwersytet przysz³oœci. Wyzwania i modele polityki, Warszawa 2005
q Mariola Rac³aw-Markowska (red.), Pomoc dzieciom i rodzinie w œrodowisku lokalnym, Warszawa 2005
q Lena Kolarska-Bobiñska, Jacek Kucharczyk, Piotr Maciej Kaczyñski
(red.), Mosty przez Atlantyk? Postawy Polaków, Czechów, S³owaków
wobec Stanów Zjednoczonych, Warszawa 2005
q Mateusz Fa³kowski, Jacek Kucharczyk (red.), Obywatele Europy. Integracja europejska w polskim ¿yciu publicznym, Warszawa 2005
q Tomasz Grzegorz Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przyk³ad Grecji, W³och, Irlandii i Polski. Wydanie II, uzupe³nione i rozszerzone, Warszawa 2004
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Œwiadomoœæ ekonomiczna spo³eczeñstwa
i wizerunek biznesu, Warszawa 2004
q Krzysztof Konarzewski, Reforma oœwiaty. Podstawa programowa i warunki kszta³cenia, Warszawa 2004
q Marek Rymsza (red.), Reformy spo³eczne. Bilans dekady, Warszawa 2004
q Eleonora Zieliñska (red.), Miêdzynarodowy Trybuna³ Karny. USA i UE:
dwa ró¿ne podejœcia, Warszawa 2004
q András Sajó, Freedom of Expression (angielska i rosyjska wersja jêzykowa),
Warszawa 2004
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), Neighbourhood across a Divide?, Warszawa 2004
q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Polska wobec nowej polityki spójnoœci
q El¿bieta Putkiewicz, Anna Wi³komirska, Szko³y publiczne i niepubliczne:
porównanie œrodowisk edukacyjnych, Warszawa 2004
q Teodor Bulenda, Ryszard Musid³owski (red.), System penitencjarny i postpenitencjarny w Polsce, Warszawa 2003
208
q Piotr Mazurkiewicz (red.), Koœció³ katolicki w przededniu wejœcia Polski do
q Anna Titkow (red.), Szklany sufit: bariery i ograniczenia karier kobiet,
Warszawa 2003
q Krystyna Iglicka (red.), Integracja czy dyskryminacja? Polskie wyzwania
i dylematy u progu wielokulturowoœci, Warszawa 2003
q Krystyna Iglicka (red.), Migration and Its Impact on Labour Markets in Poland and Ukraine, Warszawa 2003 (angielska i ukraiñska wersja jêzykowa)
q Tomasz KaŸmierczak, Marek Rymsza (red.), W stronê aktywnej polityki
spo³ecznej, Warszawa 2003
q Marek Zubik (red.), Zapobieganie konfliktowi interesów w III RP, Warszawa 2003
q Mariusz Jan Rad³o, Wyzwanie konkurencyjnoœci. Strategia Lizboñska
w poszerzonej Unii Europejskiej, Warszawa 2003
q Beata £aciak (red.), Dziecko we wspó³czesnej kulturze medialnej, Warszawa
2003
q Ewa Giermanowska, Mariola Rac³aw-Markowska, Spo³ecznoœci lokalne
wobec problemu bezrobocia m³odzie¿y, Warszawa 2003
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Obraz Polski i Polaków w Europie, Warszawa 2003
q Tomasz Grzegorz Grosse, Zmierzch decentralizacji w Polsce? Polityka rozwoju w województwach w kontekœcie integracji europejskiej, Warszawa 2003
q Urszula Kurczewska, Ma³gorzata Molêda-Zdziech, Lobbing w Unii Europejskiej, Warszawa 2002
q Janusz Halik (red.), Starzy ludzie w Polsce. Spo³eczne i zdrowotne skutki
starzenia siê spo³eczeñstwa, Warszawa 2002
q Józefina Hrynkiewicz (red.), Przeciw ubóstwu i bezrobociu: lokalne inicjatywy obywatelskie, Warszawa 2002
q Henryk Domañski, Ubóstwo w spo³eczeñstwach postkomunistycznych,
Warszawa 2002
q Adam Zieliñski, Marek Zubik (red.), Przysz³oœæ polskiego wymiaru sprawiedliwoœci, Warszawa 2002
q Krystyna Iglicka (red.), Migracje powrotne Polaków – powroty sukcesu czy
rozczarowania?, Warszawa 2002
q Barbara Fatyga, Jolanta Rogala-Ob³êkowska, Style ¿ycia m³odzie¿y a narkotyki. Wyniki badañ empirycznych, Warszawa 2002
q Ma³gorzata Fuszara (red.), Kobiety w Polsce na prze³omie wieków. Nowy
kontrakt p³ci?, Warszawa 2002
q Jacek Kucharczyk (red.), Europa – Ameryka. Transatlantycki wymiar reform Unii Europejskiej, Warszawa 2002
q Marcin Walecki (red.), Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002
209
q Ochrona uchodŸców w Polsce (wspólnie z MSZ i UNHCR), Warszawa
2002
q Jan Barcz (red.), Czy zmieniaæ konstytucjê? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty
przyst¹pienia Polski do UE, Warszawa 2002
q Zmiany w systemie oœwiaty. Wyniki badañ empirycznych, Warszawa 2002
q Janusz Borkowski, Jednostka a administracja publiczna po reformie ustrojowej, Warszawa 2001
q W³adys³aw Czapliñski, Anna Wyrozumska, Sêdzia krajowy wobec prawa
miêdzynarodowego, Warszawa 2001
q Ryszard Chruœciak, Wiktor Osiatyñski, Tworzenie konstytucji w Polsce
w latach 1989–1997, Warszawa 2001
q Juliusz Gardawski, Zwi¹zki zawodowe na rozdro¿u, Warszawa 2001
q Barbara G¹ciarz, W³odzimierz Pañków, Dialog spo³eczny po polsku – fikcja
czy szansa?, Warszawa 2001
q Józefina Hrynkiewicz (red.), Mierniki i wskaŸniki w systemie ochrony zdrowia, Warszawa 2001
q Józefina Hrynkiewicz (red.), Decentralizacja zadañ spo³ecznych pañstwa,
Warszawa 2001
q Lena Kolarska-Bobiñska, Andrzej Rosner, Jerzy Wilkin (red.), Przysz³oœæ
wsi polskiej. Wizje, strategie, koncepcje, Warszawa 2001
q Krzysztof Konarzewski (red.), Szkolnictwo w pierwszym roku reformy systemu oœwiaty, Warszawa 2001
q Antonina Ostrowska, Osoby niepe³nosprawne w Polsce w latach dziewiêædziesi¹tych, Warszawa 2001
q Ewa Pop³awska (red.), Konstytucja dla rozszerzaj¹cej siê Europy, Warszawa 2001
q Marek Rymsza (red.), Samotne macierzyñstwo i polityka spo³eczna, Warszawa 2001
q Jan Widacki, Marek M¹czyñski, Janina Czapska, Local Community, Public Security. Central and Eastern Countries under Transformation, Warszawa 2001
q Miros³aw Wyrzykowski (red.), Konstytucyjne podstawy systemu prawa,
Warszawa 2001
q Andrzej Zoll (red.), Racjonalna reforma prawa karnego, Warszawa 2001
q Polska droga do Schengen. Opinie ekspertów, Warszawa 2001
Ekspertyzy, raporty z badañ, rekomendacje
q Ma³gorzata Fuszara, Kobiety w samorz¹dach lokalnych: wybory 2010.
Warszawa 2011
q El¿bieta Kaca, Jacek Kucharczyk, Agnieszka £ada, Eastern Partnership
Civil Society Forum & how to improve it. Warszawa 2011
210
q Tomasz Grzegorz Grosse, Niskoemisyjna gospodarka w Polsce: wp³yw
europeizacji na politykê rz¹du. Warszawa 2011
q Joanna Fomina, Justyna Frelak, Wizerunek Polski i Polaków w Wielkiej Brytanii. Warszawa 2011
q Gabriela Svárovská, Jacek Kucharczyk, Strengthening EU Democracy Support as a Task for the Polish Presidency – lessons learnt and challenges
ahead. Warszawa 2011
q Magdalena Dudkiewicz (red.), Pracownicy socjalni: pomiêdzy instytucj¹
pomocy spo³ecznej a œrodowiskiem lokalnym. Warszawa 2011
q Marek Rymsza (red.), Czy podejœcie aktywizuj¹ce ma szansê? Pracownicy
socjalni i praca socjalna 20 lat po reformie systemu pomocy spo³ecznej.
Warszawa 2011
q Marcin Waszak, Jaros³aw Zbieranek, Propozycja obni¿enia wieku czynnego
prawa wyborczego do lat 16. Wybrane zagadnienia. Warszawa 2011
q Anna Rakowska, Marcin Rulka, Centralny elektroniczny rejestr wyborców
podstaw¹ reform prawa wyborczego, Warszawa 2011
q Aleksander Fuksiewicz, Sejm i Senat rok po wejœciu w ¿ycie traktatu lizboñskiego – dostosowanie do reformy instytucjonalnej, Warszawa 2011
q Agnieszka £ada, Patrzymy w przysz³oœæ. Polacy o polsko-niemieckiej
wspó³pracy i o znaczeniu historii we wzajemnych stosunkach, Warszawa
2011
q Jacek Kucharczyk, Jaros³aw Zbieranek (ed.), Democracy in Poland
1989–2009. Challenges for the future, Warszawa 2010
q El¿bieta Kaca, Piotr KaŸmierkiewicz, Eastern Promises: Supporting Civil
Society in the Eastern Partnership Countries, Warszawa 2010
q Piotr Krasucki (red.), Co trzeba zmieniæ w systemie ochrony zdrowia? Rekomendacje opracowane na podstawie opinii panelu ekspertów, Warszawa
2010
q Agnieszka £ada, Dwadzieœcia lat minê³o. Polacy o zjednoczeniu Niemiec
i stosunkach polsko-niemieckich w dwudziest¹ rocznicê zjednoczenia, Warszawa 2010
q Grzegorz Makowski, Socjologiczna analiza funkcjonowania centralnych
organów antykorupcyjnych. Miêdzynarodowa perspektywa i polskie doœwiadczenia, Warszawa 2010
q Marcin M. Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu samorz¹dowego na
œwiecie, Warszawa 2010
q Tomasz Grzegorz Grosse, Rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej a budowa kapita³u intelektualnego na obszarach wiejskich, Warszawa 2010
q Rados³aw Markowski, System wyborczy – system partyjny – jakoœæ demokracji. O jednomandatowych okrêgach wyborczych, Warszawa 2010
q Justyna Frelak, Agnieszka £ada, Kristin Schwartz, Roderick Parkes
(wspó³praca/Zusammenarbeit), Polska migracja zarobkowa do do Niemiec
211
– fakty i mity. Polnische Arbeitsmigration nach Deutschland – Fakten und
Mythen, Warszawa 2009
q Ewelina KuŸmicz, Zofia Mielecka-Kubieñ, Dorota Wiszejko-Wierzbicka,
Karanie za posiadanie. Artyku³ 62 ustawy o przeciwdzia³aniu narkomanii koszty czas, opinie, Warszawa 2009
q Agnieszka £ada, Partnerstwo dla Prezydencji? Wspó³praca administracji
z sektorem pozarz¹dowym podczas czeskiej Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej – wnioski dla Polski, Warszawa 2009
q Marek Chmaj Immunitet parlamentarny w Polsce Stan obecny i perspektywy zmian, Warszawa 2009
q Piotr Winczorek, Ustrój konstytucyjny i proces prawotwórczy, Warszawa 2009
q Aleksander Fuksiewicz, Agnieszka £ada, Czeska prezydencja w Radzie
Unii Europejskiej – spojrzenie z Polski. Raport z badañ, Warszawa 2009
q Tomasz G. Grosse, Nowa polityka spójnoœci: Wybrane nurty debaty europejskiej, Warszawa 2008
q Piotr Szukalski (red.), To idzie staroœæ. Postawy osób w wieku przedemerytalnym. Raport z badañ, Warszawa 2008
q Ewa K. Siellawa-Kolbowska (red.), Agnieszka £ada Jaros³aw Æwiek-Karpowicz, Edukacja obywatelska w Niemczech i Polsce. Raport z badañ, Warszawa 2008
q Beata Ociepka, Agnieszka £ada, Jaros³aw Æwiek-Karpowicz, Polityka europejska Warszawy i Berlina w prasie niemieckiej i polskiej, Warszawa 2008
q Grzegorz Makowski (red.), U progu zmian. Piêæ lat ustawy o dzia³alnoœci
po¿ytku publicznego i o wolontariacie, Warszawa 2008
q Lena Kolarska-Bobiñska, Jacek Kucharczyk, Jaros³aw Zbieranek (red.),
Demokracja w Polsce 2005–2007, Warszawa 2007
q Jacek Kucharczyk, Piotr KaŸmierkiewicz, Learning from experience
of West European think thanks: a study in think tank management, Warszawa 2007
q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Zapobieganie korupcji w wykorzystaniu
funduszy unijnych, Warszawa 2007
q Piotr KaŸmierkiewicz, The Polish Experience in Controlling Illegal Migration. Lessons for EU Candidates and Neighbours, Warszawa 2007
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Emigrowaæ i wracaæ. Migracje zarobkowe
Polaków a polityka pañstwa, Warszawa 2007
q Jennifer Elrick, Justyna Frelak, Pawe³ Hut, Polska i Niemcy wobec rodaków
na Wschodzie. Polen und Deutschland gegenüber ihren Diasporas im
Osten, Warszawa 2006
q Mateusz Fa³kowski, Agnieszka Popko, Polacy i Niemcy. Wzajemny wizerunek po rozszerzeniu Unii Europejskiej, Warszawa 2006
q Micha³ Warchala, Les Polonais et les Français. Leur image reciproque
apres l’adhesion a UE, Warszawa 2006
212
q Micha³ Warchala, Polacy i Francuzi. Wzajemny wizerunek po rozszerzeniu
q Jaros³aw Æwiek-Karpowicz, Piotr Maciej Kaczyñski, Assisting Negotiated
Transition to Democracy. Lessons from Poland 1980–1999, Warszawa
2006
q Konstytucja RP a cz³onkostwo Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2006
q Mateusz Fa³kowski, Agnieszka Popko (red.), Polen und Deutsche Gegenseitige Wahrnehmungen nach der Osterweiterung der Europäischen Union,
Warszawa 2006
q Lena Kolarska-Bobiñska, Jacek Kucharczyk, Jaros³aw Zbieranek (red.),
Aktywny obywatel, nowoczesny system wyborczy, Warszawa 2006
q Ewa Bartnik, Krzysztof Konarzewski, Alina Kowalczykowa, Zbigniew
Marciniak, Tomasz Merta, Podstawa programowa kszta³cenia ogólnego.
Projekt, Warszawa 2005
q Od pola do sto³u. Europejskie doœwiadczenia we wdra¿aniu unijnych wymogów weterynaryjnych i bezpieczeñstwa ¿ywnoœci, Warszawa 2005
q Barbara Fedyszak-Radziejowska, Proces demarginalizacji polskiej wsi,
Warszawa 2005
q Joanna Korczyñska, wspó³praca Maciej Duszczyk, Zapotrzebowanie na
pracê cudzoziemców w Polsce, Warszawa 2005
q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Analiza mo¿liwoœci wprowadzenia regionalnego systemu zarz¹dzania funduszami regionalnymi UE w Polsce w latach 2007–2013, Warszawa 2005
q Anna Wi³komirska, Ocena kszta³cenia nauczycieli w Polsce, Warszawa 2005
q Roman Dolata, Barbara Murawska, El¿bieta Putkiewicz, Wsparcie rozwoju
zawodowego a potrzeby nauczycieli w tym zakresie, Warszawa 2005
q Andrzej Olechowski, Polska agenda w Europie, Warszawa 2005
q Polska polityka europejska: cele i mo¿liwoœci, Warszawa 2005
q Mateusz Fa³kowski, Kai-Olaf Lang, Wspólne zadanie. Polska, Niemcy
i Ukraina w przeobra¿aj¹cej siê Europie. Gemeinsame Aufgabe. Deutschland, Polen und die Ukraine im sich wandelen Europa, Warszawa 2004
q Polska scena polityczna w 2004 r. kontynuacja czy zmiana?, Warszawa
2004
q Mateusz Fa³kowski (red.), Pierwsze kroki w Unii. Polityka Polski w prasie
europejskiej, Warszawa 2004
q Ewa Giermanowska, Mariola Rac³aw-Markowska (red.), Absencja chorobowa w Polsce, Warszawa 2004
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), Securing America and Europe, Warszawa 2004
q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Poland and the New EU Cohesion Policy,
Warszawa 2004
q Ma³gorzata ¯ytko (red.), Ma³e dziecko w systemie opieki spo³ecznej i edukacji, Warszawa 2004
213
q Roman Dolata, El¿bieta Putkiewicz, Anna Wi³komirska, Reforma egzami-
nu maturalnego – oceny i rekomendacje, Warszawa 2004
q Marek Rymsza (red.), Wspó³praca sektora obywatelskiego z administracj¹ publiczn¹, Warszawa 2004
q Krzysztof Konarzewski, Kszta³cenie i wychowanie w szko³ach podstawowych i gimnazjum w roku szkolnym 2002/2003, Warszawa 2004
q Ryszard Herbut, Jacek Sroka, Piotr Sula, Dialog spo³eczny na poziomie regionalnym, Warszawa 2004
q Mariola Rac³aw-Markowska, S³awomir Legat (red.), Opieka zastêpcza nad
dzieckiem, Warszawa 2004
q Barbara Murawska, Segregacje na progu szko³y podstawowej, Warszawa
2004
q Krystyna Kamiñska, Samorz¹dy lokalne wobec obowi¹zku wdra¿ania edukacyjnego szeœciolatków, Warszawa 2004
q Artur Nowak-Far, Arkadiusz Michoñski, Krajowa administracja w unijnym
procesie podejmowania decyzji, Warszawa 2004
q Jan Barcz (red.), Ustrojowe aspekty cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej,
Warszawa 2004
q Teodor Bulenda, Ryszard Musid³owski (red.), Postêpowanie z wiêŸniami
w latach 1989–2002, Warszawa 2003
q Krzysztof Pankowski, Parlament Europejski (polska i angielska wersja
jêzykowa), Warszawa 2003
q Jan Barcz, Cezary Mik, Artur Nowak-Far, Ocena traktatu konstytucyjnego:
wyzwania dla Polski, Warszawa 2003
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), Turning Threats into Opportunities, Warszawa 2003
q Tomasz Szlendak, Zaniedbana piaskownica. Style wychowania ma³ych
dzieci a problem nierównoœci i szans edukacyjnych, Warszawa 2003
q Krystyna Iglicka, Piotr KaŸmierkiewicz, Monika Mazur-Rafa³, Zarz¹dzanie migracj¹. Przypadek i doœwiadczenia Polski w odniesieniu do dyrektyw
Komisji Europejskiej (publikacja wydana wspólnie z Centrum Stosunków
Miêdzynarodowych), Warszawa 2003
q Miros³aw Grewiñski, Europejski Fundusz Spo³eczny w Saksonii. Wnioski
dla Polski, Warszawa 2003
q Przed referendum europejskim – absencja, sprzeciw, poparcie, Warszawa
2003
q Zbigniew Dr¹g, Krzysztof Gorlach, Zygmunt Serêga, M³ode pokolenie wsi
III RP. Aspiracje w przeddzieñ integracji z Uni¹ Europejsk¹, Warszawa
2003
q Tomasz Schimanek, Wybrane aspekty bezzwrotnej pomocy zagranicznej
dla Polski, Warszawa 2003
214
q Marta Zahorska (red.), Edukacja przedszkolna w Polsce – zagro¿enia
i szanse, Warszawa 2003
q Ja kub Bie r nat, Ka ta rzy na Gmaj, Ma³go rza ta Wo kacz, Nie ty l ko wizy.
Obwód Kaliningradzki a rozszerzenie UE, Warszawa 2003
q Marzenna Guz-Vetter, Szanse i zagro¿enia polsko-niemieckiego pogranicza w perspektywie przyst¹pienia Polski do Unii Europejskiej, Warszawa
2003
q Hanna Bojar, Joanna Kurczewska, Konsekwencje wprowadzenia uk³adu
z Schengen – wyniki badañ spo³ecznoœci pogranicza wschodniego, Warszawa 2002
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Mieszkañcy wsi o integracji europejskiej:
opinie, wiedza, poinformowanie, Warszawa 2002
q Mariusz Jan Rad³o, Strategia Lizboñska Unii Europejskiej. Konkluzje dla
Polski, Warszawa 2002
q Beata Roguska, Micha³ Strzeszewski, Zainteresowanie spo³eczne, wiedza
i poinformowanie o integracji Polski z Uni¹ Europejsk¹, Warszawa 2002
q El¿bieta Tarkowska, Katarzyna Korzeniewska, M³odzie¿ z dawnych
PGR-ów, Warszawa 2002
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Przysz³oœæ polskiej sceny politycznej po
wyborach parlamentarnych 2001, Warszawa 2002
q Micha³ Warchala (red.), Wizerunek Polski w prasie krajów Unii Europejskiej, Warszawa 2002
q Irena Boruta, Strategie zatrudnienia organizacji miêdzynarodowych: UE,
MOP, OECD, Warszawa 2002
q Xymena Doliñska, Mateusz Fa³kowski, Polska – Niemcy. Wzajemny wizerunek w okresie rozszerzania Unii Europejskiej, Warszawa 2001
q Marzenna Guz-Vetter, Phare 2000 dla Polski Wschodniej i Œl¹ska. Ocena
przygotowania administracji, Warszawa 2001
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Polacy wobec wielkiej zmiany. Integracja
z Uni¹ Europejsk¹, Warszawa 2001
q Joanna Konieczna, Polska–Ukraina. Wzajemny wizerunek, Warszawa 2001
q El¿bieta Putkiewicz, Marta Zahorska, Spo³eczne nierównoœci edukacyjne.
Studium szeœciu gmin, Warszawa 2001
q Beata Roguska, Jacek Kucharczyk, Wybory parlamentarne 2001 a integracja Polski z Uni¹ Europejsk¹, Warszawa 2001
q Miros³aw Stec (red.), Reforma administracji publicznej 1999 – dokonania
i dylematy, Warszawa 2001
q Micha³ Warchala, Polska – Francja. Wzajemny wizerunek w okresie rozszerzania Unii Europejskiej, Warszawa 2001
q Marek Zubik (red.), Niedostatki wymiaru sprawiedliwoœci, Warszawa
2001
215
q Wspólna Europa. G³os polskich pozarz¹dowych oœrodków analitycznych,
Warszawa 2001
„Trzeci Sektor”
Kwartalnik o problematyce spo³eczeñstwa obywatelskiego
q Trzeci Sektor nr 24 – lato 2011. Po¿ytek publiczny i jeden procent. Dla
kogo? Dlaczego?
q Trzeci Sektor nr 23 – wiosna 2011. Oblicza wolontariatu.
q Trzeci Sektor numer specjalny – 2010/2011. Jak wspó³pracowaæ. Admini-
stracja publiczna – sektor pozarz¹dowy.
q „Trzeci Sektor” nr 22 – jesieñ 2010. Dobroczynnoœæ: tradycja i nowoczesnoœæ.
q „Trzeci Sektor” nr 21 – lato 2010. Ekonomia spo³eczna na poziomie lokalnym
q „Trzeci Sektor” nr 20 – wiosna 2010. Upañstwowienie sektora obywatelskiego. Czy realne zagro¿enie?
q „Trzeci Sektor” nr 19 – zima 2009. Dzia³alnoœæ kulturalna organizacji pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 18 – jesieñ 2009. Fundusze unijne a organizacje pozarz¹dowe
q „Trzeci Sektor” nr 17 – lato 2009. Edukacja obywatelska
q „Trzeci Sektor” nr 16 – wiosna 2009. Integracja i aktywizacja. Organizacje
pozarz¹dowe wobec osób niepe³nosprawnych
q „Trzeci Sektor” nr 15 – zima 2008. Sektor obywatelski a Koœció³
q „Trzeci Sektor” nr 14 – jesieñ 2008. Media a organizacje pozarz¹dowe
q „Trzeci Sektor” nr 13 – lato 2008. Politycznie i obywatelsko. Polityka a organizacje pozarz¹dowe
q „Trzeci Sektor” nr 12 – zima 2007/wiosna 2008. Dochodowo i u¿ytecznie.
Biznes a organizacje pozarz¹dowe
q „Trzeci Sektor” nr 11 – jesieñ/zima 2007. Doœwiadczenie i przysz³oœæ organizacji pozarz¹dowych w Polsce
q „Trzeci Sektor” nr 10 – lato 2007. Partnerstwo organizacji pozarz¹dowych.
Niemcy i Polska
q „Trzeci Sektor” nr 9 – wiosna 2007. Ekonomia spo³eczna
q „Trzeci Sektor” nr 8 – zima 2006. Debata o organizacjach pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 7 – jesieñ 2006. Finanse organizacji pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 6 – lato 2006. Rzecznictwo i lobbing organizacji pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 5 – wiosna 2006. Wizerunek organizacji pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 4 – jesieñ 2005/zima 2006. Zatrudnienie i wolontariat
w organizacjach pozarz¹dowych
216
q „Trzeci Sektor” nr 3 – lato 2005. Partnerstwo czy konkurencja?
q „Trzeci Sektor” nr 2 – wiosna 2005. Ekonomia spo³eczna
q „Trzeci Sektor” nr 1 – jesieñ/zima 2004. Podatki
Kwartalnik dostêpny równie¿ w prenumeracie pó³rocznej i rocznej.
Zamówienia na wydawnictwa
Instytutu Spraw Publicznych przyjmuje:
Fundacja Instytut Spraw Publicznych
tel. 22 55 64 299, faks 22 55 64 262
www.isp.org.pl/ksiegarnia

Słabe ogniwa. Wyzwania dla funkcjonowania systemu ochrony

Transcription

Similar documents

Proszowice – Stolica Królestwa Polskiego

plik w formacie pdf

OBROTOWE - Wiadomosci znad Piotrówki

nr 8-9/2009 - Czasopismo Aptekarskie

nr 10/2009 - Czasopismo Aptekarskie

990-15.04 - Rzecz Krotoszyńska

Materiały z XXXIX NKP

Pobierz dokument - Biblioteka Polskiej Piosenki

Analiza-na-rozmaitos..