Thema 10: Umweltpolitik

Wipol WS 2005/2006 -Tut 10Prof. Dr. R. Eisen
Thema 10: Umweltpolitik
1.
Das
Umweltproblem
als
Allokationsproblem:
Beschreiben
Sie
verschiedene
wirtschaftspolitische Eingriffsmöglichkeiten beim Bestehen (technologischer) externer
Effekte.
Nachfolgend
werden
verschiedene
(wirtschaftspolitische)
Steuerungsmöglichkeiten
diskutiert, mit welchen die mit externen Effekten verbundenen Fehlallokationen beseitigt
oder gemindert werden können. Die Eingriffe haben zum Ziel, einen paretooptimalen
Aktivitätszustand zu erreichen. Paretooptimal ist ein Zustand (z.B. die Produktionsmenge)
dann, wenn die (sozialen) Grenzkosten gleich den (sozialen) Grenzerträgen sind. Dies kann,
muss jedoch nicht, durch eine Internalisierung der externen Effekte angestrebt werden.
Obwohl die nachfolgenden Maßnahmen nicht alle als rein wirtschaftspolitische Handlungen
bezeichnet werden, gehört ihre Diskussion zum Standard in der ökonomischen
Lehrbuchliteratur.
(A)
•
Internalisierung mittels Steuern bzw. Subventionen
Pigou-Steuer/Subvention
Der Grundgedanke der Pigou-Lösung besteht darin, die Verursacher externer Kosten
(Nutzen) so zu besteuern (zu subventionieren), dass die sozialen und privaten Grenzkosten
bei der gesamtwirtschaftlich optimalen Ausbringungsmenge identisch sind. Zum Erreichen
eines Allokationsoptimums ist es dabei nicht erforderlich, das Steueraufkommen an die
Geschädigten zu transferieren bzw. die von sozialen Zusatznutzen Begünstigten den
Subventionsbetrag zahlen zu lassen.
Die Pigou-Steuer bei negativen externen Effekten:
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Angebotskurve A repräsentiert die privaten Grenzkosten (PGK). Externe Grenzkosten
(EGK) entstehen zusätzlich. In obiger Graphik wird angenommen, dass sowohl
private als auch externe Grenzkosten mit der Produktionsmenge ansteigen.
-
Würden die Anbieter sämtliche von ihnen verursachten Kosten berücksichtigen
(PGK + EGK), so ergäbe sich ein Gleichgewicht beim Schnittpunkt der Kurve der
sozialen Grenzkosten (SGK) mit der Nachfragekurve N. Dies ist auch das
gesamtwirtschaftliche Optimum (Punkt B).
-
Ohne Internalisierung führt die negative Externalität dazu, dass die von dem
betreffenden Gut im Gleichgewicht C umgesetzte Menge (X´) gesamtwirtschaftlich
gesehen zu groß und der Preis (P´) zu niedrig ist.
-
Die von der Pigou-Lösung angestrebte Übereinstimmung von privaten und sozialen
Grenzkosten im Optimum könnte durch eine von den Anbietern zu entrichtende
(proportionale) Steuer pro Mengeneinheit erreicht werden, deren Steuersatz t den
sozialen Zusatzkosten bei der optimalen Menge (X´´) entspricht.
-
Durch die Steuer verschiebt sich die Angebotskurve von A nach A + t. Es ergibt sich so
das gesamtwirtschaftliche Optimum in Punkt B.
Die Pigou-Subvention bei positiven externen Effekten:
-
Nachfragekurve N gibt den privaten Grenznutzen des Gutes X an.
-
Externe Grenznutzen (EGN) nehmen mit der bereitgestellten Menge des Gutes X ab.
EGN können nicht über den Punkt F hinaus verlaufen, weil dort eine Sättigung erreicht
ist.
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Durch vertikale Addition der Kurve der externen Grenznutzen und der Nachfragekurve
erhält man die Kurve der sozialen Grenznutzen (SGN).
-
Optimal ist die Produktion der Menge X‘‘. Ohne Subvention ergäbe sich die gesamtwirtschaftlich zu geringe Produktionsmenge X’.
-
Die Pigou-Subventionslösung besteht nun darin, dem Anbieter eine Subvention
pro Mengeneinheit zu zahlen, wobei der Subventionssatz s der Differenz zwischen
privaten und sozialen Grenznutzen im Optimum (D bzw. E) entspricht.
-
Hierzu verschiebt man die Angebotskurve um s nach unten (A – s), und im neuen
Marktgleichgewicht (E) wird die gesamtwirtschaftlich optimale Menge X´´ zum Preis
P´´´ bereitgestellt.
Eine Pigou-Steuer bzw. Pigou-Subvention führt nicht zu einer vollständigen Verhinderung
von Schäden bzw. zum maximal möglichen Ausmaß der positiven Externalität; vielmehr
wird ein optimaler Aktivitätszustand angestrebt, bei dem die gesamtwirtschaftlichen Nutzen
der letzten produzierten Einheit den gesamtwirtschaftlichen Kosten dieser Einheit
entsprechen.
Die gegen die Pigou-Lösung vorgebrachten Einwände beziehen sich vor allem auf den zu
ihrer Durchführung erforderlichen Informationsaufwand (Kurvenverläufe in Graphik müssen
bekannt sein).
•
Preis-Standard-Ansatz
Hier verzichtet man auf die Ermittlung eines Optimums. Stattdessen geht man davon aus,
dass von der Politik ein bestimmtes Internalisierungsziel vorgegeben wird. Als
Bemessungsgrundlage bietet sich in der Regel das physische Ausmaß der Schädigung an.
Die Abbildung zeigt den Verlauf der Grenzvermeidungskosten (GVK) in Abhängigkeit vom
Umfang der Schädigung. Der Grundgedanke hierbei ist, dass der Verursacher negativer
externer Effekte pro Schadeneinheit eine Abgabe zu entrichten oder Kosten zur Vermeidung
der Schädigung (via Emissionen) zu tragen hat. Der Schädiger hat somit die Wahl, entweder
die Abgabe zu zahlen oder auf eine Schädigung zu verzichten. Der Preis- Standard-Ansatz
stellt somit eine praktikable Umsetzung der Pigou-Lösung dar.
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-
Für einen Schädiger ist es vorteilhaft, jene Schadeneinheiten zu vermeiden, bei denen
seine Grenzvermeidungskosten geringer sind als der Steuersatz.
-
Der Umfang der Schädigung ergibt sich dort, wo Steuersatz und Grenzkosten der
Schadenvermeidung gleich hoch sind (t = GVK). Je höher der Steuersatz, desto
geringer das Ausmaß der Schädigung.
(B)
Internalisierung durch Verhandlungen (Coase-Theorem)
An den Problemen, den „Verursacher“ einer Externalität eindeutig zu identifizieren, setzt das
sogenannte „Coase-Theorem“ an. Es zeigt, dass auch ohne staatliche Eingriffe, durch rein
private Verhandlungen, effizient und treffsicher internalisiert werden kann. Das CoaseTheorem besagt auch, dass sich ein bestimmtes (statisches) Allokationsoptimum durch
Internalisierungsverhandlungen im Prinzip ganz unabhängig von der Art der Haftung bzw.
den Handlungsrechten (Eigentumsrechte) ergibt; graphisch können hier 2 Fälle unterschieden
werden.
•
Ohne Haftung in der Ausgangssituation
Besteht keine Schadenhaftung, ist der Schädiger uneingeschränkt zur Verursachung sozialer
Zusatzkosten berechtigt. Er wird deshalb nur gegen Zahlung einer Kompensation zur
Verminderung der Schädigung bereit sein.
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-
Ausgangspunkt ist das Schadensausmaß 0A, das sich ohne Verhandlungen einstellen
würde, da der Verursacher annahmegemäß nicht für die Schädigungen, welche von
seiner Aktivität ausgehen, haften muss. Würde man das Schadensausmaß beispielsweise
auf 0N reduzieren, würde ein Schaden in Höhe von QBAN vermieden. Der Schädiger
müsste hierfür Vermeidungskosten in Höhe von PNA aufwenden.
-
Für den Geschädigten ist es nutzensteigernd, den Schädiger durch entsprechende
Zahlungen zu einer Reduktion zu veranlassen. Der Schädiger realisiert dann einen
positiven
Nettonutzen,
wenn
der
Transferbetrag
die
bei
ihm
anfallenden
Vermeidungskosten übersteigt.
-
Ausgehend von 0A besteht so lange Anlass zu Verhandlungen bis die Differenz
zwischen Vermeidungskosten und den Nutzen aus der Schadenreduktion gleich Null
ist, d.h. bis sich Grenzschaden und Grenzkosten der Schadenvermeidung entsprechen.
Dies ist bei 0E der Fall. Im Optimum transferiert der Geschädigte für jede vermiedene
Schadeneinheit den Betrag CE an den Schädiger.
-
Der Schädiger erfährt einen Nutzenzuwachs von ACF. Der Gewinn der Geschädigten
beträgt CBF. Der gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtsgewinn beträgt CBA (Summe
des Gewinns des Geschädigten und des Schädigers).
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•
-
Mit Haftung in der Ausgangssituation
Bei der Konstellation mit Schadenhaftung, ist dem Schädiger die Erzeugung
externer Kosten grundsätzlich verboten (Ausgangspunkt ist ein Schadensausmaß
von 0), es besteht aber die Möglichkeit, dem Geschädigten das Recht auf
Schädigung abzukaufen.
-
Der Geschädigte wird einer solchen Vereinbarung nur zustimmen, wenn ihm dabei
mindestens der entsprechende Schaden ersetzt wird.
-
Sofern die Grenzkosten der Schadenvermeidung größer sind als der Grenzschaden,
reichen die eingesparten Vermeidungskosten aus, um den Geschädigten für
seine Nutzeneinbuße zu kompensieren.
-
Ein Optimum ist wieder bei 0E erreicht. Trotz der Schädigung entsteht auf Grund der
Produktion des prinzipiell erwünschten Gutes ein volkswirtschaftlicher (und
privatwirtschaftlicher) Gewinn.
•
Gesamtbetrachtung:
Da sich in beiden Fällen das optimale Ausmaß an Schädigung einstellt (im ersten Fall
Annäherung von rechts, im zweiten Fall Annäherung von links), erweist sich die
Ausgestaltung der Eigentumsrechte in der Ausgangssituation hinsichtlich des Ausmaßes der
Schädigung nach erfolgter Internalisierung – zumindest theoretisch – als neutral.
Wesentlicher Unterschied hingegen besteht in der Aufteilung des gesamtwirtschaftlichen
Wohlfahrtsgewinns.
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Inwiefern technologische externe Effekte durch private Verhandlungen tatsächlich in
befriedigender Weise internalisiert werden können, ist von einer Vielzahl von Faktoren
abhängig. Notwendige Vorbedingungen für eine solche Lösung ist das Bestehen der
entsprechenden Vertragsfreiheit. Es müssen bindende Verträge abgeschlossen werden
können. Ebenso muss eine eindeutige Zuordnung der Property-Rights, entweder auf den
Schädiger oder auf die Geschädigten bestehen. Daneben wurde in der Darstellung (im
Gegensatz zum Originalbeitrag von Coase) von Transaktionskosten abstrahiert. Besonders
bei steigender Teilnehmerzahl ist mit steigenden Transaktionskosten zu rechnen.
Insgesamt gesehen, ist die Internalisierung durch Verhandlungen zwar eine theoretisch
reizvolle Lösung, aber praktisch mit derartig gravierenden Problemen verbunden, dass sie
wohl nur in Ausnahmefällen anwendbar ist.
(C)
Handelbare Schädigungsrechte (Zertifikate)
Die Internalisierung externer Effekte mittels handelbarer Schädigungsrechte kann als
Umsetzung von Elementen des Coase-Theorems sowie des Preis-Standard-Ansatzes
angesehen werden.
• Ein Entscheidungsträger als Vertreter der Geschädigten (z.B. der Staat) legt den
Umfang der tolerierbaren Schädigung für eine bestimmte Region fest; für dieses als
zulässig erachtete Volumen gibt es „verbriefte Rechte“ auf Schädigung. Nur wer ein
solches Schädigungsrecht besitzt, ist zur Schädigung berechtigt.
• Die Schädigungsrechte können bei Einführung versteigert oder unentgeltlich an die
bereits ansässigen Schädiger verteilt werden. Sie sind übertragbar und handelbar.
Werden diese Rechte/Zertifikate gehandelt, so bildet sich über das vorhandene
Angebot und die Nachfrage ein Gleichgewichts-Zertifikatskurs. Der Kurs ist ein
Maßstab für die Knappheit des betreffenden Umweltmediums. Je größer die Nachfrage
(bei gegebenem Angebot) nach den Zertifikaten ist, desto höher ist auch der Kurs.
• Ist der Kurs höher als die Grenzvermeidungskosten, so ist es vorteilhaft, die Emission
zu unterlassen, denn man müsste ja mehr ausgeben, um das Zertifikat zu kaufen, als es
kosten würde, den Schaden zu vermeiden. Liegen die Grenzvermeidungskosten über
dem Zertifikatskurs, so ist es vorteilhaft, die Zertifikate zu kaufen und zu nutzen.
• Durch die Möglichkeit zum Weiterverkauf entsteht ein Anreiz zur Reduktion des
Emissionsvolumens selbst dann, wenn die Rechte/Zertifikate zum Zeitpunkt der
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Einführung unentgeltlich abgegeben werden.
→ Die Reduktion der Schädigung wird optimal alloziiert, d.h. sie wird dort vorgenommen, wo
die Kosten hierfür am niedrigsten sind. Während die anderen Lösungen im Prinzip alle
Schädiger gleich behandeln, zeigt sich hier die Berücksichtigung individueller Verhältnisse,
denn häufig sind die Schadensvermeidungskosten bei verschiedenen Unternehmen
unterschiedlich!
(D)
Fusion der Beteiligten
Schließen sich sämtliche Beteiligten und Betroffenen zu einer Wirtschaftseinheit zusammen,
werden die externen Effekte per Definition intern. Problem hierbei ist, dass ein solcher
Zusammenschluss nur selten möglich ist. Verursacht etwa ein Unternehmen soziale
Zusatzkosten für die Haushalte (z.B. Luftverschmutzung), kommt eine Fusion nicht in
Betracht. Sind ausschließlich Unternehmen betroffen, ist ein Zusammenschluss möglich,
kann jedoch zu einem Grad an Marktmacht führen, der allokationsschädigend ist. Zudem ist
die Organisation eines Zusammenschlusses meist mit erheblichen Transaktionskosten
verbunden. Die Wirkungen der Fusion aller Beteiligten sind theoretisch auch durch eine
staatliche Bereitstellung des betreffenden Gutes zu erreichen. So kann der Staat die
Bereitstellung des Gutes übernehmen und die entstehenden Kosten aus allgemeinen
Haushaltsmitteln aufbringen. Problematisch ist die Bestimmung der gesamtwirtschaftlich
optimalen Menge, die sich ergibt, wenn die Grenzkosten dem Grenzerlös entsprechen. Der
Grenzerlös wäre hier die Summe der individuellen Zahlungsbereitschaften, die sich nur
schwer messen lassen. Bei staatlicher Produktion des bereitzustellenden Gutes droht zudem,
wegen kaum vorhandener Gewinnanreize, eine mangelnde Effizienz. Eine Möglichkeit dem
entgegen zu wirken, besteht in der Privatisierung öffentlicher Leistungen, d.h. dass der Staat
das Gut bereitstellt, es aber von privaten Unternehmen bezieht.
(E)
Ge- und Verbote, Auflagen
Unerwünschte
Verhaltensweisen
können
so
fast
komplett
unterbunden
werden.
Problematisch ist jedoch die Dosierung, da meist nicht die komplette Verhinderung
paretooptimal ist. Es dürfte für den Staat daher äußerst schwierig sein, die optimale Menge
der Vermeidung zu treffen. Durch Ge- und Verbote entstehen zudem auch Kosten durch eine
notwendige Regelüberwachung.
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(F)
Haftungsrecht
Das Haftungsrecht umfasst Regeln, die festlegen, wann und in welcher Höhe ein
Geschädigter vom Schädiger zu kompensieren ist. Ist der Nutzen des Schädigers aus der
Verursachung sozialer Kosten geringer als die Kosten der Kompensation der Geschädigten,
so wird er dazu neigen, die entsprechende Aktivität zu unterlassen; im umgekehrten Fall
wird er die schädigende Aktivität durchführen und die Geschädigten kompensieren.
Bei der Verschuldenshaftung muss der Schädiger nur dann für die durch ihn verursachten
Schäden aufkommen, wenn ihn ein Verschulden trifft. Die Lösung wird dann meist durch
Gerichte bestimmt.
Bei der Gefährdungshaftung (umfassendes Haftungsrecht) muss der Schädiger für die durch
ihn verursachten Schäden aufkommen, unabhängig davon ob ihn ein Verschulden trifft (vgl.
hierzu das Umwelthaftungsgesetz). Herrscht vollkommene Sicherheit über die Folgen von
Handlungen, so führt dies zu einem gesamtwirtschaftlichen Optimum.
Beide Lösungen legen auch eine Versicherung nahe. Sofern die Prämien des Versicherungsvertrages auf den Schadensumfang (Betrag und Wahrscheinlichkeit) reagieren, verhindern
sie nicht eine optimale Lösung.
(G)
Akteure
Moralische Appelle
sollen
durch
moralische
Appelle
zu
dem
(politisch
erwünschten,
gesamtwirtschaftlich paretooptimalen) Umgang mit der Umwelt bewegt werden. Appelle
zeigen jedoch meist nur geringe Wirkung, da die Kosten der Verhaltensänderung vollständig
vom Akteur getragen werden, während die Nutzen größtenteils anderen zu Gute kommen.
2. Vergleichen Sie die unter Frage 1 erörterten Möglichkeiten zur Internalisierung
externer
Effekte
hinsichtlich
ihrer
praktischen
Umsetzbarkeit
anhand
von
Umweltproblemen.
Zur Behandlung praktischer Probleme bei der Internalisierung technologischer externer
Effekte bietet sich das Beispiel der Umweltpolitik an, da die verschiedenen Möglichkeiten
und Probleme anhand dieses Politikbereiches besonders intensiv diskutiert werden. Die
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Schädigungen der Umwelt stellen negative externe Effekte dar.
Die Behandlung der Folgen technologischer Externalitäten hat gezeigt, dass eine völlige
Beseitigung eines negativen externen Effektes (auf Kosten der Produktion der betreffenden
Güter), ebenso wie die unbeschränkte Produktion positiver Externalitäten, in der Regel nicht
zu optimalen Ergebnissen führt. Die Wirtschaftspolitik sollte versuchen, die „richtige
Menge“ an Externalität zu erreichen.
Kriterien zur Beurteilung der wirtschaftspolitischen Eingriffsmöglichkeiten sind (für eine
Beurteilung der verschiedenen Instrumente anhand dieser Kriterien vgl. Fritsch/Wein/Ewers,
S.154ff):
•
statische Effizienz
Das Kriterium der statischen Effizienz stellt darauf ab, inwieweit ein bestimmtes
Verfahren zu einem statischen Optimum führt, d.h. inwieweit unter konstanten
Rahmenbedingungen ein bestimmtes Ziel mit geringstmöglichen Kosten erreicht wird.
•
dynamische Effizienz
Die Forderung nach dynamischer Effizienz fragt nach den Anreizwirkungen der
verschiedenen Verfahren: Inwieweit stimuliert eine Methode Anstrengungen, negative
Externalitäten von vornherein zu vermeiden, sowie Fertigungsverfahren zu entwickeln und
einzusetzen, die mit einem geringeren Ausmaß an externen Effekten verbunden sind oder mit
denen sie sich billiger vermeiden lassen.
•
Treffsicherheit
Unter dem Aspekt der Treffsicherheit (Kosten und Wissen) geht es darum, ob ein bestimmtes
politisch vorgegebenes oder das gesamtwirtschaftlich optimale Niveau der Externalität
erreicht, also weder über- noch unterschritten wird.
Anwendung der einzelnen Möglichkeiten in der praktischen Umweltpolitik:
•
Internalisierung mittels Steuern/Abgaben bzw. Subventionen
Der Unterschied zwischen einer Steuer und einer Abgabe besteht darin, dass der Steuerbetrag
den allgemeinen Haushaltsmitteln zuzuführen ist, die Einnahmen aus Abgaben
demgegenüber für einen speziellen Zweck verwendet werden. Problematisch ist, dass die
Messung
der
externen
Effekte
mit
hohen
Transaktionskosten
verbunden
ist.
Mengenwirkungen sind zudem nur dann absehbar, wenn die Preiselastizitäten der Nachfrage
bekannt sind (Snob- oder Vebblen-Effekt).
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Beispiele: Mineralölsteuer, Grundwasserabgabe, Förderprogramme zur Nutzung von
regenerativen Energieträgern.
•
Internalisierung durch Verhandlungen
In der Realität die Ausnahme. Dabei handelt es sich meist auf der einen Seite um ein
umweltintensiv produzierendes Unternehmen und den Staat auf der anderen Seite oder um
Verhandlungen über die Staatsgrenzen hinweg, z.B. mit Entwicklungsländern.
Beispiele: Produktionsstopp FCKW, Atomausstieg, Transferzahlungen an Entwicklungsländer, damit kein Tropenholz abgeholzt wird.
•
Handelbare Schädigungsrechte
Die Internalisierung externer Effekte durch handelbare Umweltrechte ist vor allem in den
USA seit Ende der siebziger Jahre auf dem Gebiet der Luftreinhaltepolitik erprobt worden.
Beispiele: Programm „Acid Rain“ zur Eindämmung der Schwefeldioxyd-Emission
von Kraftwerken in den USA seit 1995, EU Handel mit Klimagaszertifikaten.Æsiehe Frage 3
•
Fusion der Beteiligten bzw. öffentliche Bereitstellung
Genossenschaften gab es früher häufiger, heute findet man sie meist nur noch in der
Landwirtschaft. Ein Beispiel ist das Duale System Deutschland (Grüner Punkt), dessen
umweltpolitische Vorteilhaftigkeit jedoch sehr umstritten ist (Monopolproblem). Mit
Einschränkung könnte auch die staatliche Bereitstellung von Verkehrsnetzen angeführt
werden: Lenkung durch Förderung der Netze umweltpolitisch erwünschter Verkehrsträger
(bspw. Bahn).
•
Ge- und Verbote, Auflagen
Ge- und Verbote bzw. Auflagen stellen derzeit das noch am weitesten verbreitete Instrument
der Umweltpolitik in Deutschland dar. Problem ist der hohe Kontrollaufwand. Auflagen
können bestehen für:
-
Emissionen (z.B. Katalysator im Auto),
-
Produktionsverfahren (z.B. TÜV-Bestimmungen für Atomkraftwerke),
-
Produktion (z.B. Mengenlimitierung, Verbot der Produktion in bestimmten
Regionen (z.B. wegen des Gewässerschutzes).
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•
Haftungsrecht
In Deutschland spielt das Haftungsrecht im Umweltbereich bisher lediglich eine untergeordnete Rolle, doch hat seine Bedeutung während der letzten Jahre zugenommen. Seit
1991 besteht das Umwelthaftungsgesetz (betrifft Wasser, Boden und Luft). Ein Problem
hierbei ist, dass es sich häufig um Summationsschäden (z.B. Waldsterben) handelt und das
Haftungsrecht daher unwirksam ist. Dieses Problem besteht jedoch bei allen genannten
Verfahren.
•
Moralische Appelle
Gibt es regelmäßig in der Politik. Häufig sind sie gesetzlichen Regelungen vorgeschaltet.
Beispiel: Appell zum Kauf des 3-Liter-Autos anstelle von (vorübergehender) staatlicher
Förderung oder vor Festlegung von Verbrauchshöchstgrenzen.
3. Beschreiben Sie die EU-Richtlinie zum CO2-Emissionshandel als Beispiel für eine
Internalisierung externer Effekte. Gehen Sie dabei auf den Geltungsbereich, die
Handelsperioden inklusive dem Vor- und Rücktransfer („Banking“ und „Borrowing“), die
nationalen Allokationsprobleme und die vorgesehenen Sanktionen ein. Diskutieren Sie
dabei auch die verschiedenen Verfahren zur Allokation von Emissionsrechten.
Die Umweltminister der Europäischen Union haben sich Ende 2001 auf eine EU-Richtlinie
zur Einführung eines EU-weiten Handels mit Emissionsrechten für Treibhausgase
verständigt, welche 2005 in das nationale Recht ihrer Mitgliedsstaaten umgesetzt werden
soll. Damit soll in der Umweltpolitik ein Instrument eingesetzt werden, das von der
ökonomischen Wissenschaft überwiegend positiv bewertet wird und sich nun in der
gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Realität bewähren muss.
Die Grundidee ist einfach beschrieben: man verteilt Zertifikate nach einem bestimmten
Schlüssel (Auktion oder Grandfathering) an die Schadstoffemittenten. Der Markt sorgt dann –
unabhängig
von
der
gewählten
Methode
–
für
die
effiziente
Allokation.
Die
Schadstoffemittenten müssen für jedes Kalenderjahr genau so viele „Treibhausberechtigungen“ bei der zuständigen nationalen Überwachungsbehörde abgeben, wie sie an
Treibhausgasen in dem betreffenden Jahr ausgestoßen haben. Die Emissionsmengen müssen
in einem Monitoring-Verfahren entweder von einer staatlichen Stelle oder einem externen
Gutachter überwacht werden.
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Geltungsbereich: Die EU-Richtlinie betrifft zunächst ihre 15 Mitgliedsstaaten und wird
nach einer Übergangsfrist die 10 neuen EU-Staaten umfassen, so dass 25 Länder ein
internationales Emissionshandelssystem bilden. Innerhalb der teilnehmenden Staaten werden
Betreiber von CO2 produzierenden Anlagen erfasst: teilweise werden Mindestgrößen ihrer
Anlagen festgelegt und betroffene Sektoren definiert (Energieerzeugung, Raffinerieprozesse,
Kokereien, Stahl-, Zement-, Glas-, Keramik-, Zellstoff- und Papierindustrie). Ab 2005
können weitere Anlagen in den gleichen Sektoren durch die Nationalstaaten verpflichtet
werden (Opt- In), ab 2008 weitere Sektoren und andere Treibhausgase. Unter der Bedingung
umweltpolitischer Selbstverpflichtungen können Sektoren oder Anlagen durch die
Mitgliedsstaaten ausgenommen werden (Opt-Out). Auch andere Personen können Zertifikate
kaufen, verkaufen bzw. stilllegen.
Handelsperioden: Der Handel mit Emissionsrechten ist zunächst in Perioden unterteilt,
wobei die erste drei Jahre umfasst (2005-2007) und anschließend fünfjährige Perioden folgen
sollen (die erste von 2008-2012). Zertifikate sind jeweils für eine Periode gültig und können
nicht mehrfach verwendet werden.
Banking: Der Transfer von Zertifikaten aus einer Handelsperiode in die nächste („Banking“)
ist ab 2008 ohne Einschränkungen möglich. In der Übergangsphase von 2007 zu 2008, d.h.
von der ersten in die zweite Handelsperiode, können die Mitgliedsstaaten dieses erlauben,
müssen es jedoch nicht.
Borrowing: Das Nutzen von Emissionsrechten aus späteren Handelsperioden in früheren ist
grundsätzlich nicht möglich. In gewissem Umfang können jedoch Emissionsreduktionen bzw.
der Ankauf von Emissionsrechten in die Zukunft verschoben werden.
Sanktionen: Anlagenbetreiber, die der Pflicht zur Teilnahme am Zertifikatehandel
unterliegen und zum Stichtag nicht genügend Emissionsrechte vorlegen können, müssen in
der ersten Handelsperiode 40 € pro Tonne CO2 und in der zweiten 100 € pro Tonne zahlen
(Strafsteuer). Die fehlenden Zertifikate müssen im nächsten Jahr nachgereicht werden
(Wiedergutmachung). Zudem werden die Namen der Anlagenbetreiber veröffentlicht
(Anprangerung).
Nationale Allokationspläne: Die Gesamtmenge an Zertifikaten, welche an die
Anlagenbetreiber auszugeben sind, wird von den Mitgliedsstaaten festgelegt, die hierzu
nationale Allokationspläne vorlegen müssen. Diese sind durch die EU-Richtlinie verpflichtet,
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die Zertifikate in der ersten Handelsperiode zu 100 % kostenlos auszugeben sowie zu 90 %
kostenlos in der zweiten Periode. Die EU hat die schwierige Frage der Allokation an ihre
Mitgliedsstaaten delegieren müssen: Es entspricht zum einen dem wesentlichen
Grundprinzip der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Nationalstaaten und der europäischen
Ebene (Subsidiaritätsprinzip) und zum anderen können die Nationalstaaten aufgrund ihrer
besseren Ausstattung an Information über die Industriestruktur leichter die notwendigen
Entscheidungen treffen.
Verfahren der Allokation: Im Prinzip können wir in der Umweltökonomie zwischen der
kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten und der Auktionierung unterscheiden.
Bei der kostenlosen Zuteilung wird darüber hinaus zwischen dem angesprochenen
Grandfathering und dem Benchmarking unterschieden:
Das Grandfathering ist eine Form der kostenlosen Zuteilung, die als Grundlage
Emissionswerte der Vergangenheit heranzieht. Beim Benchmarking ergeben sich die
relevanten Werte der Gesamtemission aus der Multiplikation des Outputs mit einem über die
Branche gemittelten, möglicherweise gewichteten Emissions-Koeffizienten. Die Basis des
Benchmarking bildet hier also das (historische oder aktuelle) Output-Niveau.
Probleme der Allokationsverfahren: Beim Grandfathering, welches als effizient gilt, kann als
ungerecht empfunden werden, dass Emittenten auch nach der Stilllegung des Betriebes
Zertifikate zugeteilt bekommen (Praxis in den USA), wohingegen Marktneulinge
Emissionsrechte am Markt einkaufen müssen. Die Idee rollende Basisjahre einzuführen, d.h.
eine Verpflichtungsperiode als Bemessungsgrundlage der nächsten einzuführen, könnte zu
Fehlanreizen führen.
Beim Benchmarking, dem output-basierten System, gibt es ähnliche Fehlanreize: Wenn die
Anlagenbetreiber wissen, dass die Vorperiode zur Bemessungsgrundlage für die
Emissionsverteilung der nächsten Periode genommen wird, dann werden diese eine
ineffizient hohe Menge produzieren.
4. Welche Wirkungen hat eine Steuer auf den Energieverbrauch, deren fiskalischer Ertrag
als zusätzlicher Staatszuschuss zur Gesetzlichen Rentenversicherung verwendet wird, so
dass der Beitragssatz gesenkt werden könnte?
Das Beispiel für eine Steuer auf Energieverbrauch in Deutschland ist die Ökosteuer, die seit
dem 1. April 1999 erhoben wird. Sie soll zweierlei Zwecken dienen: zum einen soll sie die
CO2 Emissionen reduzieren, zum anderen sollen ihre Erträge die Rentenversicherung
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subventionieren, damit die Beiträge (vorerst) konstant bleiben können.
Betrachten wir den ersten Aspekt, das Ziel der Reduktion der CO2 Emissionen. Ansatzpunkte
sind hier Erhöhungen der Mineralölsteuer und der Stromsteuer. Das Modell der Ökosteuer ist
als Pigou-Steuer (vgl. Aufgabe 1) gedacht, d.h. durch die Steuer wird der Konsum von
Mineralölen und Strom soweit verteuert, dass der Konsument einen Anreiz finden soll,
weniger zu verbrauchen. Ökonomisch heißt dies nur, dass die Kosten für eine Einheit
Strom/Mineralöl steigen und der Nutzen pro Einheit gleich bleibt, was zu geringerem
Konsum führt. Die Ökosteuer hat demnach in erster Linie die Aufgabe der
Lenkungswirkung, weniger der Einkommensgenerierung. Allerdings stellt sich hier die
Frage, ob überhaupt ein nennenswerter Minderkonsum erreicht werden kann, d.h. ob die
Nachfrage nach Strom/Mineralöl elastisch genug ist, damit der Verbrauch spürbar absinkt.
Man kann sich also fragen, ob wirklich weniger Strom, Heizöl und Benzin verbraucht wird.
Erschwerend kommt hinzu, dass die Ökosteuer bei der Besteuerung der Stromquellen keine
Unterscheidung zwischen den verschiedenen Varianten der Stromerzeugung macht. So
erzeugt die Verbrennung von Braunkohle am meisten CO2, gefolgt von Steinkohle, Erdöl
und Erdgas; aber die Besteuerung aller Kraftwerkstypen richtet sich nur nach dem erzeugten
Strom.
Als weiterer Kritikpunkt wird häufig angeführt, dass Deutschland mit einem Anteil von 6 %
am weltweiten CO2 Ausstoß, keinen großen Einfluss auf den Treibhauseffekt nehmen kann.
Dem gegenüber steht die Vorbildfunktion gegenüber anderer Staaten.
Betrachten wir die Entlastung der Rentenversicherung. Da es sich bei der Ökosteuer um eine
Pigou-Steuer handelt, ist es völlig gleichgültig, was mit den Erträgen geschieht, da die
Verwendung der Einnahmen keine Auswirkung auf die Lenkungswirkung der Steuer hat.
Somit ist auch das populäre Argument hinfällig, eine Ökosteuer müsse ausschließlich in
ökologische Projekte investiert werden. Ohne die Ökosteuer läge der heutige Rentenbeitrag
um 1,7% höher. Ob dies allerdings zu höherer Beschäftigung führen kann, ist fraglich, denn
den
niedrigeren
Rentenbeiträgen
stehen
durch
die
Energieverteuerung
negative
Beschäftigungseffekte gegenüber.
Betrachtet man die beiden Ziele der Ökosteuer, wird ein Konflikt deutlich: Einerseits betont
die Umweltschutzkomponente die Lenkungswirkung, andererseits kann eine Entlastung der
Rentenversicherung nur durch Einkommensgenerierung zustande kommen. Würde das Ziel
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des Umweltschutzes optimal erreicht, so dürfte der Staat nicht mit Mehreinnahmen rechnen,
da zwar immer noch Ökosteuer eingenommen würde, aber andere Steuern, bspw. die
Mineralölsteuer, weniger Erträge erbrächten. Hingegen wird die Rentenversicherung umso
mehr entlastet, je mehr Ökosteuer eingenommen wird, d.h. je weiter wir uns von dem Ziel
der Drosselung von CO2 Emissionen entfernen.
5. Welche Probleme bestehen bei der monetären Bewertung von Umweltschäden?
(A) Notwendigkeit der monetären Bewertung
-
Jeder Versuch einer ökonomisch effizienten Umweltpolitik setzt eine Bewertung von
tatsächlichen oder potentiellen Schäden in Geldeinheiten (Monetarisierung) voraus.
Ohne eine Vorstellung von der Größenordnung der relevanten Kosten und Nutzen lässt
sich ein Optimum nicht einmal im Ansatz bestimmen.
-
Monetarisierung ermöglicht es, den in Geldeinheiten ausgedrückten Kosten (inkl. der
Kosten der Instrumente) von umweltpolitischen Maßnahmen den ebenfalls in
Geldeinheiten ausgedrückten Nutzen gegenüberzustellen und somit den Netto-Nutzen
der Maßnahme zu ermitteln.
-
Die Monetarisierung von Umweltschäden ist insbesondere auch dazu geeignet,
das Ausmaß des Problems bzw. die Dringlichkeit von Gegenmaßnahmen zu
verdeutlichen und die „Lösungen“ und Möglichkeiten in eine Rangordnung zu bringen.
(B) Probleme
-
Bestimmte Güter, z.B. die Gesundheit, das menschliche Leben oder die Artenvielfalt
haben keinen (expliziten) Preis.
-
Mancher Schaden lässt sich in Geldeinheiten berechnen. Die Bewertung bestimmter
Schäden ist jedoch problematisch und eine vollständige Berechnung oft nicht möglich,
besonders durch Unsicherheit über die zukünftigen Auswirkungen der Schäden.
(C) Lösungsansatz
Würde man auf eine monetäre Bewertung der Schäden völlig verzichten, so wäre damit einer
rationalen Umweltpolitik weitgehend der Boden entzogen. Aus diesem Grund wird häufig
die Höhe der Schadenskomponenten geschätzt. Kern der monetären Bewertung von
Umweltzuständen ist die Wertschätzung für die tatsächliche Nutzung der betreffenden
Umweltgüter. Es handelt sich dabei um die direkte Nachfrage bzw. die direkt geäußerte
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Wipol WS 2005/2006 -Tut 10Prof. Dr. R. Eisen
maximale Zahlungsbereitschaft für ein bestimmtes Umweltgut.
Verfahren zur Ermittlung der Wertschätzung von Umweltqualität:
-
Direkte Ansätze: Meist über Befragung; verbunden mit hohen Kosten.
-
Hedonische Preisbildung: Hier wird nach der Auswirkung alternativer Umweltzustände auf den Preis eines bestimmten Gutes gefragt. Aus den Preiseffekten wird auf
die Wertschätzung für das Umweltgut geschlossen.
-
Reisekostenmethode: Aufwand wird ermittelt, der für die Nutzung eines Gutes
betrieben wird, um daraus auf die Wertschätzung zu schließen; berücksichtigt werden
hierbei u.a. Fahrtkosten, Eintrittspreis, Zeitaufwand.
Die Wahl des Verfahrens zur Bewertung der Umwelt(-schäden) stellt ein Werturteil dar.
Empfehlenswert ist daher der Vergleich der Ergebnisse verschiedener Bewertungsmethoden,
die von verschiedenen Institutionen durchgeführt wurden.
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