Internationale Verwaltung im Kosovo

Reich • Internationale Verwaltung im Kosovo
ISBN 978-3-8329-7114-4
2
BUC_Reich_7114-4.indd 1
Studien zum europäischen und
internationalen Verwaltungsrecht
2
Ursel Alice Reich
Internationale Verwaltung
im Kosovo
Rechtsgrundsätze internationaler Administration
am Beispiel der UNMIK
Nomos
27.02.12 12:00
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Studien zum europäischen und internationalen
Verwaltungsrecht
Herausgegeben von
Prof. Dr. Nico Krisch, Hertie School of Governance Berlin
Prof. Dr. Christoph Möllers, Universität Göttingen
Dr. Jörg Philipp Terhechte, Universität Hamburg
Band 2
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27.02.12 11:59
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Dr. Ursel Alice Reich
Internationale Verwaltung
im Kosovo
Rechtsgrundsätze internationaler Administration
am Beispiel der UNMIK
Nomos
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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in
der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische
Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
Zugl.: Konstanz, Univ., Diss., 2011
ISBN 978-3-8329-7114-4
1. Auflage 2012
© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2012. Printed in Germany. Alle Rechte,
auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der
Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.
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Inhaltsübersicht
Abkürzungsverzeichnis
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Erstes Kapitel
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Einführung
A. Fragestellung und Herangehensweise
I. Fragestellung bisheriger Untersuchungen
II. Eigene Fragestellung: international administration als Beispiel
hoheitlicher Verwaltung
III. Herangehensweise
IV. Grundlage der Analyse: UNMIK 2001-2008
V. Arbeitstechnik und Methode
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B. Geschichtlicher Überblick zum Konflikt im Kosovo
I. Konflikt seit 1974
II. Kosovo im Juni 1999
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Zweites Kapitel
Rechtliche Grundlagen der internationalen Verwaltung
im Kosovo (UNMIK)
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41
A. Mandat der UN-Verwaltung: interim administration
I. Sicherheitsratsresolution 1244(1999)
II. Systematische Auslegung: Der Begriff administration in der UNCharta
III. Historischer Kontext: Der Begriff administration in
völkerrechtlichen Vereinbarungen zur Lösung des Konflikts im
Kosovo
IV. Rechtspraxis der UN: Der Begriff administration in Resolutionen
der UN im Rahmen der Friedenssicherung
V. Der Begriff administration in der Literatur zu UNFriedensmissionen, Art. 38 lit. d) IGH-Statut
VI. Der allgemeine Sprachgebrauch des Begriffs administration in der
UN
VII. Ergebnis
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B. Organisationsrecht der UNMIK
I. Zivilverwaltung
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II.
Organisation der kosovarischen Verwaltung - Provisional
Institutions of Self-Government (PISG)
III. Organisatorische Trennung von exekutiver, legislativer und
judikativer Gewalt innerhalb der UNMIK
IV. Sicherheitspräsenz - Kosovo Force (KFOR)
V. Ergebnis
Drittes Kapitel
Die Verwaltung des Kosovo durch UNMIK
A. Aufgaben der UNMIK
I. Öffentliche Sicherheit und Ordnung
II. Meldewesen, Zulassungen
III. Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen, Daseinsvorsorge
IV. Privatisierung öffentlichen Eigentums
V. Erhebung von Steuern
VI. Organisation der Wahlen
B. Handlungsformen der UNMIK
I. Normsetzung: „issue legislative acts“
II. Verwaltungsvollzug: „subsidiary instruments issued thereunder”
III. Justizwesen: „administration of the judiciary“
IV. Abkommen der UNMIK mit anderen Staaten
V. Ergebnis: UNMIK als surrogate state im Kosovo
Viertes Kapitel
Rechtsprinzipien für hoheitliches Handeln einer
internationalen Verwaltung
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A. Vorgehensweise
109
B. Rechtsgrundlage für die Einsetzung einer internationalen Verwaltung
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C. Rechtsgrundlage für Verwaltungsmaßnahmen: Regelungsvorbehalt
I. Schutz der Individualrechte durch allgemeinverbindliche Regeln
für den Einzelfall im Völkerrecht
II. Allgemeine Regelungspraxis der Staaten: Rechtsgrundsätze
externer Hoheitsgewalt in speziellen Völkerrechtsregimen
III. Allgemeine Übung: Maßnahmen der UN-Zivilverwaltungen
IV. Rechtsverbindlichkeit für Zivilverwaltungen der UN
V. Ergebnis
115
D. Kontrolle und Rechtsschutz
I. Effektivität des Menschenrechtsschutzes
II. Rule of Law
III. Allgemeine Übung der UN: Entschließungen der UN-Organe
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IV. Rechtsverbindlichkeit für Zivilverwaltungen der UN
V. Ergebnis
Fünftes Kapitel
Anwendung des Maßstabs auf die UN-Verwaltung im
Kosovo
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A. Rechtsgrundlage des Einsatzes der UNMIK (SCRes 1244(1999))
I. Zuständigkeit des Sicherheitsrates
II. Verfahren
III. Zulässigkeit der Maßnahme: Einsatz einer interim administration
IV. Zulässigkeit der Einbeziehung anderer Einheiten durch den
Sicherheitsrat
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B. Rechtsgrundlagen für hoheitliches Handeln der UNMIK
I. Sicherheitsratsresolution 1244(1999)
II. Sonstiges Recht der UN
III. Allgemeines Völkerrecht
IV. Lokales Recht
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164
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C. Kontrolle und Rechtsschutz
I. Interne Kontrollmechanismen
II. Externe Kontrollmechanismen - Rechtsschutz
III. Effektivität der Kontrollmechanismen
IV. Ergebnis
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245
250
D. Ergebnis
I. Kritik an bestehenden Rechtsgrundlagen
II. Kritik an bestehenden Kontroll- und Rechtsschutzmechanismen
251
251
258
Sechstes Kapitel Schlussfolgerungen
266
161
A. Rechtliche Anforderungen an die internationale Verwaltung beim
Einsatz durch den Sicherheitsrat
I. Anforderungen an die Sicherheitsratsresolution als Grundlage des
Einsatzes einer internationalen Verwaltung
II. Kontrollmechanismen
III. Bewertung zweier Modelle
IV. Ergebnis
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274
276
B. Ausblick: EULex
I. Internationale Verwaltung durch EULex
II. Rechtliche Grundlage für den Einsatz der EULex
III. Rechtsgrundlagen für hoheitliches Handeln der EULex im Kosovo
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IV. Rechtsschutz gegen Maßnahmen der EULex
V. Ergebnis
293
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C. Schluss
I. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen einer internationalen
Verwaltungsmission
II. Ergebnisse hinsichtlich der internationalen Verwaltung des
Kosovo
298
Literaturverzeichnis
303
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Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
23
Erstes Kapitel
25
Einführung
A. Fragestellung und Herangehensweise
I. Fragestellung bisheriger Untersuchungen
1. Internationale Verwaltung als Friedensmission
2. Internationale Verwaltung und Sicherheitsrat
3. Kritik
II. Eigene Fragestellung: international administration als Beispiel
hoheitlicher Verwaltung
III. Herangehensweise
1. Analyse der Verwaltungsstruktur
2. Umsetzung der rechtlichen Grundlagen in der Praxis der
internationalen Verwaltung
3. Herausarbeitung völkerrechtlicher Standards für
Verwaltungshandeln
4. Anwendung der Standards auf die UN-Verwaltung im Kosovo
IV. Grundlage der Analyse: UNMIK 2001-2008
V. Arbeitstechnik und Methode
B. Geschichtlicher Überblick zum Konflikt im Kosovo
I. Konflikt seit 1974
II. Kosovo im Juni 1999
1. Situation vor Ort
2. Entscheidung des Sicherheitsrates
Zweites Kapitel
Rechtliche Grundlagen der internationalen Verwaltung
im Kosovo (UNMIK)
A. Mandat der UN-Verwaltung: interim administration
I. Sicherheitsratsresolution 1244(1999)
1. Wortlaut
2. Systematische Auslegung der Resolution: Konkretisierung in
Paragraph 11
3. Sinn und Zweck der Resolution: Lösung des Konflikts im
Kosovo
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4. Interpretation durch den Sonderbeauftragten des UNGeneralsekretärs
II. Systematische Auslegung: Der Begriff administration in der UNCharta
III. Historischer Kontext: Der Begriff administration in
völkerrechtlichen Vereinbarungen zur Lösung des Konflikts im
Kosovo
1. Rambouillet Accords: Interim Agreement for Peace and SelfGovernment in Kosovo
2. G-8 Erklärung
3. Vereinbarung der Sondergesandten
4. MTA zwischen NATO und BRJ/ Republik Serbien
IV. Rechtspraxis der UN: Der Begriff administration in Resolutionen
der UN im Rahmen der Friedenssicherung
V. Der Begriff administration in der Literatur zu UNFriedensmissionen, Art. 38 lit. d) IGH-Statut
VI. Der allgemeine Sprachgebrauch des Begriffs administration in der
UN
VII. Ergebnis
B. Organisationsrecht der UNMIK
I. Zivilverwaltung
1. Special Representative of the Secretary-General - SRSG
2. Die vier Säulen der UNMIK
3. Pillar I – UN, Police and Justice
4. Pillar II – UN, Civil Administration
5. Pillar III – OSZE, Institution Building
6. Pillar IV – EU, Economic Reconstruction
II. Organisation der kosovarischen Verwaltung - Provisional
Institutions of Self-Government (PISG)
1. Organe der PISG
2. Zuständigkeiten
3. Rechtsnatur der Provisional Institutions of Self-Government
III. Organisatorische Trennung von exekutiver, legislativer und
judikativer Gewalt innerhalb der UNMIK
IV. Sicherheitspräsenz - Kosovo Force (KFOR)
V. Ergebnis
Drittes Kapitel
Die Verwaltung des Kosovo durch UNMIK
A. Aufgaben der UNMIK
I. Öffentliche Sicherheit und Ordnung
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II. Meldewesen, Zulassungen
III. Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen, Daseinsvorsorge
IV. Privatisierung öffentlichen Eigentums
V. Erhebung von Steuern
VI. Organisation der Wahlen
B. Handlungsformen der UNMIK
I. Normsetzung: „issue legislative acts“
1. Verfahren zum Erlass von Regulations
a) Zuständigkeit
b) Verfahren
ba) Einbindung kosovarischer Interessenvertreter
bb) UN Hauptsitz in New York (USA)
bc) Einbindung sonstiger Expertise
bd) Einbindung der anderen Pillars im Rahmen des
Menschenrechtsschutzes
c) Verabschiedung und Form
2. Umfang der gesetzgebenden Tätigkeit
3. Funktion der Regulations: Gesetzgebung als Element
demokratischen Regierens
II. Verwaltungsvollzug: „subsidiary instruments issued thereunder”
1. Handlungsinstrumente
2. Zuständigkeit zum Erlass von einseitig regelnden Rechtsakten
3. Form
4. Funktion der subsidiary instruments
III. Justizwesen: „administration of the judiciary“
1. Gerichtsorganisation im Kosovo
a) Zusammensetzung der Gerichte und Ernennung der
Richter
b) Rechtsweg
2. Unabhängigkeit der Gerichte
IV. Abkommen der UNMIK mit anderen Staaten
V. Ergebnis: UNMIK als surrogate state im Kosovo
Viertes Kapitel
Rechtsprinzipien für hoheitliches Handeln einer
internationalen Verwaltung
A. Vorgehensweise
B. Rechtsgrundlage für die Einsetzung einer internationalen Verwaltung
C. Rechtsgrundlage für Verwaltungsmaßnahmen: Regelungsvorbehalt
I. Schutz der Individualrechte durch allgemeinverbindliche Regeln
für den Einzelfall im Völkerrecht
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1. Völkervertragsrechtlich kodifizierte Menschenrechte
(IPbpR/EMRK)
2. Funktion und Inhalt staatlicher Souveränität: Gewaltmonopol,
R2P
II. Allgemeine Regelungspraxis der Staaten: Rechtsgrundsätze
externer Hoheitsgewalt in speziellen Völkerrechtsregimen
1. Status of Forces Agreements/Status of Mission Agreements
2. Humanitäres Völkerrecht (Besatzungsrecht)
3. Treuhandsystem der UN-Charta
III. Allgemeine Übung: Maßnahmen der UN-Zivilverwaltungen
IV. Rechtsverbindlichkeit für Zivilverwaltungen der UN
V. Ergebnis
D. Kontrolle und Rechtsschutz
I. Effektivität des Menschenrechtsschutzes
II. Rule of Law
III. Allgemeine Übung der UN: Entschließungen der UN-Organe
IV. Rechtsverbindlichkeit für Zivilverwaltungen der UN
V. Ergebnis
Fünftes Kapitel
Anwendung des Maßstabs auf die UN-Verwaltung im
Kosovo
A. Rechtsgrundlage des Einsatzes der UNMIK (SCRes 1244(1999))
I. Zuständigkeit des Sicherheitsrates
1. Art. 39 UN-Charta
2. Kapitel XII der UN-Charta als lex specialis
II. Verfahren
III. Zulässigkeit der Maßnahme: Einsatz einer interim administration
1. Rechtsgrundlage, Art. 41 UNC
a) Wortlaut des Art. 41 UNC
b) Friedenssicherung
c) implied powers-Grundsatz
d) Historische Auslegung
e) Systematische Auslegung – Berücksichtigung anderer
Grundsätze der UN-Charta
ea) Staatliche Souveränität Art. 2 Nr. 1 UNC
eb) Beachtung der Menschenrechte, Artt. 1, 2 UNC
ec) Verhältnismäßigkeitsprinzip
f) Auslegung unter Berücksichtigung der Praxis der UN
g) Anerkennung durch Serbien und kosovarische Behörden
h) Zwischenergebnis der Auslegung des Art. 41 UNC
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2. Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Maßnahme
3. Lösung: Verpflichtung des Sicherheitsrates, der
Interimsverwaltung einen Maßstab für die Bewertung ihrer
Rechtsakte bereitzustellen
a) Maßstab: Menschenrechtsschutz
b) Rechtsschutzmechanismen
4. Völkerrechtskonforme Auslegung der
Sicherheitsratsresolution 1244(1999)
5. Vereinbarkeit mit Völkergewohnheitsrecht
6. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des
Völkerrechts
7. Ius cogens
IV. Zulässigkeit der Einbeziehung anderer Einheiten durch den
Sicherheitsrat
1. Voraussetzungen
2. Zivilverwaltung
B. Rechtsgrundlagen für hoheitliches Handeln der UNMIK
I. Sicherheitsratsresolution 1244(1999)
1. Formelle Vorgaben für die Ausübung hoheitlicher Gewalt
2. Beachtung der staatlichen Souveränität
a) Einführung neuer Zahlungsmittel
b) Privatisierung staatlichen Eigentums
3. Art der Aufgaben und Dauer der Mission
4. Menschenrechtsschutz
5. Ergebnis
II. Sonstiges Recht der UN
1. Primärrecht: UN-Charta
a) Kapitel VII UNC
b) Treuhandregime, Kapitel XII und XIII UNC
c) Menschenrechte nach Kapitel 1 der UN-Charta
ca) Wortlaut
cb) Effektivität der Menschenrechtsverpflichtung
cc) Praxis der UN
cd) Staatsfunktion der internationalen
Verwaltungsmission
ce) Ergebnis
d) Weitere Vorgaben der Charta zu Bedingungen der
Ausübung hoheitlicher Gewalt
e) Umfang der Bindung für UNMIK
ea) Nebenorgan des Sicherheitsrates
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eb) Delegation oder Autorisation
2. Sekundärrecht neben der Sicherheitsratsresolution
1244(1999): Rechtsbindung an die Berichte des
Generalsekretärs
3. Tertiärrecht
a) UNMIK Regulations
b) Entscheidungen des SRSG
III. Allgemeines Völkerrecht
1. Rechtsquellen des Völkerrechts
2. Völkervertragsrecht
a) Beitritt der UN zu internationalen Verträgen als Partei
aa) Völkerrechtssubjekt UN
ab) Vertragspartei UN
b) Bindung durch einseitige Erklärung
ba) Generalversammlung
bb) UNMIK Regulations
(1) Kompetenz der UNMIK zur Selbstverpflichtung
(2) Auslegung der UNMIK Regulation 1999/24
(3) Zwischenergebnis
c) Staatliche Nachfolge
3. Völkergewohnheitsrecht
a) Begründungen für die Bindung der UN an
Völkergewohnheitsrecht
aa) IGH: Völkerrechtssubjektivität
ab) Verpflichtung der Mitgliedsstaaten –
Hypothekentheorie
ac) Praxis einer internationalen Organisation
ad) Staatsfunktion einer internationalen Organisation
ae) Stellungnahme
b) Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts
c) Anwendbarkeit des Treuhandregimes des Kapitel XII
UNC (analog)
d) Anwendbarkeit des Selbstbestimmungsrechts
4. Allgemeine Rechtsgrundsätze
5. Anwendbarkeit des zwingenden Völkerrechts
6. Ergebnis
IV. Lokales Recht
1. Recht des ehemaligen Jugoslawiens, heute Serbiens
2. Rechtsordnung des Kosovo
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C. Kontrolle und Rechtsschutz
I. Interne Kontrollmechanismen
1. Berichtspflicht des Generalsekretärs
2. Besuch des Sicherheitsrates im Kosovo
3. Prüfung der Regulations
4. Kontrolle innerhalb der UNMIK
II. Externe Kontrollmechanismen - Rechtsschutz
1. Internationale Gerichtshöfe
a) IGH
b) EGMR
c) Menschenrechtsausschuss
2. Staatliche und kosovarische Gerichte, Immunität
3. Ombudsperson Institution
4. Human Rights Advisory Panel (HRAP)
5. Kosovo Property Agency
III. Effektivität der Kontrollmechanismen
1. Beispiel: Verletzung der Menschenrechte
a) Immunität
b) Executive Orders
c) Derogation
2. Schlussfolgerungen
IV. Ergebnis
D. Ergebnis
I. Kritik an bestehenden Rechtsgrundlagen
1. Einsatz der internationalen Verwaltung – Auswahl des
Verwaltungsträgers
2. Durchführung internationaler Verwaltung: Regelungsdichte
der anwendbaren Rechtsgrundlagen
a) Mandat: Regelungsdichte der Sicherheitsratsresolution
b) Völkerrecht: Rechtsverhältnis zwischen UN und
einzelnem Bürger
II. Kritik an bestehenden Kontroll- und Rechtsschutzmechanismen
1. Kein effektiver Individualrechtsschutz
a) Immunität
b) Rechtswirkung und Durchsetzung der Entscheidungen
c) Einzelfallprüfung
d) Ergebnis
2. Keine Begrenzung der Hoheitsgewalt
a) Rechtswirkung und Prüfungsumfang
b) Stellung des SRSG
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c) Unabhängigkeit der Kontrollmechanismen
3. Konsequenz für das internationale Verwaltungsrecht,
Konkretisierung
Sechstes Kapitel Schlussfolgerungen
A. Rechtliche Anforderungen an die internationale Verwaltung beim
Einsatz durch den Sicherheitsrat
I. Anforderungen an die Sicherheitsratsresolution als Grundlage des
Einsatzes einer internationalen Verwaltung
II. Kontrollmechanismen
1. Einrichtungskompetenz
2. Effektivität des Kontrollmechanismus
3. Prüfungsmaßstab des Kontrollgremiums
III. Bewertung zweier Modelle
1. Externer Gerichtshof
2. Interne Verfahren
IV. Ergebnis
B. Ausblick: EULex
I. Internationale Verwaltung durch EULex
1. Verwaltung durch EULex
2. Internationale Verwaltung
II. Rechtliche Grundlage für den Einsatz der EULex
1. Völkerrechtliche Grundlage
a) Sicherheitsratsresolution 1244(1999)
aa) Rekonfiguration der UNMIK
ab) Sub-Delegation
b) Einladung durch ein unabhängiges Kosovo
2. Europarechtliche Grundlage, Art. 28 EUV (14 EUV a.F.)
3. Ergebnis
III. Rechtsgrundlagen für hoheitliches Handeln der EULex im Kosovo
1. Rechtmäßigkeit der Gemeinsamen Aktion
a) Art. 28 EUV
b) Bindung der EULex an Art. 2 EUV als Bedingung der
Rechtmäßigkeit
c) Art. 2 EUV und Friedenssicherung
2. Weitere Rechtsgrundlagen für das Handeln der EULex
3. Ergebnis
IV. Rechtsschutz gegen Maßnahmen der EULex
1. EuGH
2. EGMR
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3. Kosovarische Gerichte - Immunität der EULex
4. Rechtsschutz und Friedenssicherung
V. Ergebnis
C. Schluss
I. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen einer internationalen
Verwaltungsmission
II. Ergebnisse hinsichtlich der internationalen Verwaltung des
Kosovo
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Literaturverzeichnis
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