docמכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות פערים בחוסן התקציבי של
download 
Report Transcription
מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות פערים בחוסן התקציבי של
מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל 1972-1995 ערן רזין ירושלים ,פברואר 1998 דברי תודה העיבודים הסטטיסטיים המוצגים בסקירה זו בוצעו על ידי מר שי עמרני .תודתי נתונה לו על עבודתו המהירה והיעילה .תודתי גם לגב' הדסה אלמוג ,לד"ר אריה הכט ולמר שוקי אמרני על הערותיהם המועילות ולגב' מיכל קדרון על שרטוט האיורים. על המחבר ד"ר ערן רזין -הוא חוקר במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות ומרצה בכיר במחלקה לגאוגרפיה באוניברסיטה העברית. על המחקר מחקר זה ממשיך שורת מחקרים שנערכו במכון פלורסהיימר ושעסקו בכיוונים לרפורמה במפת הרשויות המקומיות ובמימונן .המחקר מזהה גורמים שהשפיעו על חוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל ואת השפעתם של שינויים שבוצעו במימון הרשויות המקומיות על הפערים בין הרשויות המקומיות .ההמלצות העיקריות הנובעות ממחקר זה כוללות הצעות לצמצום מספרן של הרשויות המקומיות הקטנות ולצמצום הפער בין רשויות מקומיות ערביות לרשויות יהודיות ,זאת במטרה להפוך את מערכת השלטון המקומי ליעילה ושוויונית יותר. על מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות המודעות בדבר חשיבותו של מחקר מכוון למדיניות גוברת והולכת ,לא רק בקרב חוקרים וקובעי מדיניות אלא גם בקרב קרנות ציבוריות ופרטיות .קרן פלורסהיימר ,שבראשה עומד ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר ,יזמה את ייסודו של מכון מחקר שיתרכז במחקרים העוסקים בסוגיות-מדיניות ארוכות טווח .מטרתו הבסיסית של המכון היא לחקור תהליכים יסודיים שיעסיקו את קובעי המדיניות בעתיד ,לנתח את המגמות וההשלכות ארוכות הטווח של תהליכים אלה ולהציע לקובעי המדיניות חלופות של מדיניות ואסטרטגיה. חברי הוועד המנהל של המכון הם :ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר )יו"ר( ,עו"ד י' עמיהוד בן-פורת )סגן יו"ר( ,מר דוד ברודט ,יו"ר מועצת המנהלים של בנק מזרחי המאוחד ,ומר הירש גודמן, העורך הראשי של ה"ג'רוסלם ריפורט" .מנהל המכון הוא פרופ' עמירם גונן ,מן המחלקה לגאוגרפיה באוניברסיטה העברית בירושלים. The Floersheimer Institute for Policy Studies FISCAL DISPARITIES AMONG LOCAL AUTHORITIES IN ISRAEL, 1972-1995 Eran Razin עריכה לשונית :נורית רונאל עורכת אחראית :שונמית קרין הכנה לדפוס :סילבינה פרוינד הדפסה :דפוס אחוה בע"מ הדברים המובאים בפרסום זה הם על דעת המחבר בלבד ,1998מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בע"מ רח' דיסקין 9א' ,ירושלים 96440טל 5666243-02פקס5666252-02 : E-Mail: [email protected] http:// www.fips.org.il ISSN 0792-6251 מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות רשימת פרסומים על מינהל ופיתוח מקומי פרסומים שיצאו לאור .1ערן רזין ,לקראת רפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב בשנות התשעים1994 , .2אברהם דורון ,שירותי רווחה אישיים בתפר שבין השלטון המרכזי ובין הרשויות המקומיות1994 , .3דניאל פלזנשטיין ,העיר כיזם :קידום הפיתוח הכלכלי המקומי1994 , .4ערן רזין ואנה חזן ,פיתוח מרכזי תעשייה ותעסוקה :ממד השלטון המקומי1995 , .5דניאל פלזנשטיין ,בין תכנון לשווק :מעמדו ומיסודו של הפיתוח הכלכלי המקומי בישראל1995 , .6ערן פייטלסון ,מדיניות שטחים פתוחים בליבת ישראל1995 , .7נחום בן-אליא ,מדיניות ביזור דיפרנציאלית בשלטון המקומי1995 , .8אפרים שלאין וערן פייטלסון ,מדיניות שמירה על קרקע חקלאית1996 , .9ערן רזין ,תמורות בשוליים העירוניים-כפריים במטרופולין תל אביב1996 , .10דניס גולדמן ,ניהול מערכות המים :המסגרת המשפטית בישראל1996 , .11נחום בן-אליא ,מעבר לניהול אסטרטגי בשלטון המקומי1996 , .12ערן רזין ואנה חזן ,צעדים לבלימת הפרבור המפוזר :בקרה תכנונית או "שינוי כללי המשחק", 1996 .13שלמה חסון ,הסדר העירוני החדש :קואליציות ממשל עירוניות1996 , .14נחום ביגר וסטיבן פלאוט ,איגרות חוב מוניציפליות בישראל?1997 , .15נחום בן-אליא ושי כנעני ,אוטונומיה מקומית "ללא עלות" :סוגיית מימון הפיתוח הפיזי של מוסדות חינוך1997 , .16אריה הכט ,שידוד מערכות המימון ברשויות המקומיות בישראל1997 , .17אבי חפץ ושות' ,הנפקת איגרות חוב מוניציפליות למטרות ייעודיות בישראל1997 , .18ענת בביץ וקובי נבון ,הנפקת איגרות חוב מוניציפליות :המלצות לשינויי חקיקה1997 , .19שלמה חסון ואנה חזן ,שותפויות בין המגזר הפרטי והמוניציפלי בפיתוח מקומי :דגמים ,סיכויים וסיכונים1997 , .20יוסף שלהב ,מינהל וממשל בעיר החרדית1997 , .21לביאה אפלבום ודויד ניומן ,התמורות במרחב הכפרי בישראל והשפעתן על השלטון המקומי1997 , .22יגאל צ'רני ,השירותים הפיננסים בתל אביב-יפו :דפוסים ותהליכים מרחביים1997 , .23דוד ג'אנר-קלוזנר ודניאל פלזנשטיין ,מקצועות חדשים ברשויות המקומיות בישראל1997 , .24נחום בן-אליא ,היש מקום למנהל עיר מקצועי בישראל?1997 , .25ערן רזין ,פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל1998 , תוכן עניינים תקציר ממצאים המלצות מבוא 7 6 9 11 1ביזור פוליטי ומינהלי והמשק הכספי של רשויות מקומיות 13 13 הקשר בין ביזור פוליטי ומינהלי לביזור תקציבי הקשר בין ביזור תקציבי למדיניות פיתוח מקומי ולפערים תקציביים בין רשויות מקומיות 15 17 הקשר בין יעילות באספקת שירותים לבין גודל הרשות המקומית 17 מענקי איזון ממשלתיים והסדרים אחרים לצמצום פערים בחוסן התקציבי 19 ביזור פוליטי ומימון הרשויות המקומיות בישראל 2המחקר שאלות המחקר שיטת המחקר 23 23 26 3ממצאים -גורמים שהשפיעו על חוסנן התקציבי של רשויות מקומיות 30 בישראל מגמות כלליות במימון הרשויות המקומיות גורמים שהשפיעו על אחוז ההכנסות העצמיות גורמים שהשפיעו על אחוז ההכנסות העצמיות והמועברות גורמים שהשפיעו על גובה ההכנסות העצמיות לנפש גורמים שהשפיעו על גובה ההוצאות לנפש גורמים שהשפיעו על גובה המענק הכללי לנפש 4דירוג הרשויות המקומיות לפי מדדים כספיים תמורות בשנים 1972-1993 דירוגי הרשויות המקומיות בשנת 1993 30 46 48 48 48 50 51 51 52 5פערים בין רשויות מקומיות בחוסן תקציבי ובמענקי האיזון בשנת :1995 55 האומנם תמורה מהותית? 6מסקנות והמלצות 57 מקורות 62 נספח :דירוג הרשויות המקומיות בישראל על-פי מדדים כספיים ,בחמש שנים 66 נבחרות תקציר סקירה זו עוסקת בגורמים שהשפיעו על חוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל בין השנים :1972-1995בהקשר זה נבדקו השפעת הביזור הפוליטי והשפעת שינויים שבוצעו במימון הרשויות המקומיות על הפערים בחוסנן התקציבי של הרשויות .זיהוי פערים אלה והסברתם חיוניים ,שכן הם יאפשרו לגבש הצעות לרפורמה במפת הרשויות המקומיות ולהעריך אסטרטגיות פיתוח של רשויות מקומיות ,המושפעות משיקולי מימון. ממצאים הביזור הפוליטי והביזור התקציבי שהתחוללו בישראל ,נבעו משינויים פוליטיים הדרגתיים ולא מרפורמה מודעת ומתוכננת .שינוי מהותי בדרכי המימון של השלטון המקומי התרחש באמצע שנות השמונים :בתקופה זו עלה במידה ניכרת משקל ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות )ובפרט של הארנונה שלא למגורים( ,ובמקביל בוטלו ההכנסות המועברות )דהיינו ,מסים שהממשלה גובה ומעבירה חלק מהם לרשויות המקומיות( ובוטלו או צומצמו מענקי האיזון לרשויות מבוססות .ההכנסות המועברות נתפסו במידה רבה כחלק ממכלול ההעברות הכספיות מהממשלה לרשויות המקומיות .לרשויות המקומיות הייתה יכולת מעטה להשפיע על גובהן .יתר על כן ,כללי ההקצאה שעל-פיהם הועברו הכנסות אלו מהממשלה לרשויות המקומיות היו נתונים לשינויים תכופים ,כפי שמעידה הדרך בה בוטלו. השינויים באופן המימון של הרשויות המקומיות הפכו אותן לגורם פעיל יותר ,ועודדו אותן לחתור להגדלת הכנסותיהן באמצעות מדיניות פיתוח מתאימה .השאיפה להגדלת ההכנסות העצמיות )בפרט ההכנסות מארנונה ומהיטלי השבחה( חיזקה את התחרות בין הרשויות על פיתוח שימושי קרקע עסקיים .כמו כן ,השינויים במימון הרשויות הביאו להגדלת הפערים התקציביים ביניהן ,בעיקר עקב התפרוסת הבלתי שוויונית של שימושי הקרקע שלא למגורים. נמצא כי גודל האוכלוסייה ברשות המקומית הוא משתנה מרכזי המשפיע על חוסנה התקציבי; רשויות קטנות אינן נהנות מן "היתרון לגודל" ,שבו מחזיקות רשויות גדולות יחסית .ביזור פוליטי ותקציבי אף מגביר את משקלו של משתנה זה ,מכיוון שהשלטון המרכזי נוטה פחות לטפל בתפקודים שאותם מתקשות רשויות קטנות לבצע ביעילות .בתקופה של ביזור פוליטי גם מתחזקת המגמה לפיצול מוניציפלי ,שמבליטה ביתר שאת את הבעיות התקציביות של רשויות קטנות ,בפרט אם לא קיימים מנגנונים יעילים לשיתוף-פעולה בין הרשויות המקומיות. רשויות קטנות )עד לגודל של כ -10,000-15,000תושבים( סבלו מחולשה תקציבית ,שהתבטאה בהוצאות גבוהות לנפש ובאחוז נמוך של הכנסות עצמיות .הוצאות גבוהות במיוחד לנפש נמצאו ברשויות זעירות ,שמנו עד 2000תושבים .נחיתותן התקציבית של הרשויות הזעירות והקטנות אף גדלה בעקבות השינויים במימון הרשויות המקומיות בשנות השמונים. גודל הרשות המקומית הוא המשתנה המרכזי המשפיע על גובה המענק הכללי לנפש שמקבלת הרשות :מענק גדול במיוחד לנפש ניתן לרשויות זעירות ,שמנו עד 2000תושבים. המענק הכללי לנפש הלך ופחת ככל שהרשות הייתה גדולה יותר ,והיה נמוך במיוחד ברשויות שמנו למעלה מ -100,000תושבים. רשויות מקומיות פרבריות קטנות ,שאינן כוללות תפקודים של מסחר ותעשיה ,הן בבחינת מותרות שרק אוכלוסייה אמידה ביותר יכולה להרשות לעצמה .לפיכך ,קיומן של רשויות מקומיות קטנות מאוד הוא נטל כלכלי ,ובישראל נופל נטל זה במידה לא מבוטלת על כתפי משלמי המסים המתגוררים ברשויות גדולות .התמיכה חסרת הפרופורציה ברשויות הזעירות נבעה מצמצום ואף ביטול של המענק הכללי שניתן לרשויות גדולות ומבוססות .סיבות ישירות לתמיכה זו היו הפוטנציאל המוגבל להגדלת ההכנסות העצמיות ברשויות הזעירות וכן אי-נכונותם של תושבי רשויות אלו "להסתפק במועט" בכל הנוגע לאספקת שירותים. חולשה תקציבית בולטת של הרשויות המקומיות הערביות לצד הצטמצמות הפערים לאורך זמן בין רשויות מקומיות ערביות ליהודיות ,הם מאפיינים בולטים של דפוס הפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל .גם לאחר ניכוי סטטיסטי של השפעת משתנים מסוימים )דוגמת גודלן המצומצם של הרשויות הערביות ,הרמה הכלכלית-חברתית הנמוכה של תושביהן ומיקומן הפריפריאלי( עדיין הסתמנה חולשתן התקציבית הברורה .בתחילת שנות השבעים עדיין נשען מימון הרשויות הערביות בעיקר על הכנסות עצמיות זעומות ,אך מאז גדלה בעקביות השתתפות הממשלה בתקציביהן .הן אמנם סבלו מקיפוח בהקצאת מענקי איזון ,אך הפער בינן לבין הרשויות היהודיות בתחום זה הצטמצם ,גם אם לא נעלם. הצמצום בפערים בהקצאת מענקי האיזון הביא לצמצום הפערים בין רשויות ערביות ליהודיות גם בגובה ההוצאות לנפש; בשנת ,1972היה ממוצע ההוצאות לנפש ברשות מקומית ערבית רק 17אחוז מההוצאות לנפש בכלל הרשויות המקומיות בישראל ,ושיעור זה עלה ל -72אחוז ב.-1995 הרשויות הערביות לא הצליחו להגדיל במקביל את הכנסותיהן העצמיות .סביר להניח כי כישלון זה נבע לא רק מרמה חברתית-כלכלית נמוכה של האוכלוסייה ,אלא גם מחוסר יעילות בגביית מסים מהתושבים וממחסור בשימושי קרקע עסקיים .עליית משקלם של תשלומי הארנונה בכלל ,ושל הארנונה שלא למגורים בפרט ,בהכנסותיהן של הרשויות המקומיות ,חיזקה אפוא בעיקר רשויות יהודיות. ההוצאות לנפש במועצות האזוריות גבוהות מאוד ,משום שמוטל עליהן לספק שירותים לאוכלוסייה דלילה המפוזרת על פני שטח נרחב ובשל מיעוט התושבים ברוב המועצות .נוכח מצב זה ,מקבלות המועצות האזוריות מענק כללי גבוה יחסית לנפש )אם כי כאשר מביאים בחשבון את מספר תושביהן ,את הרמה החברתית-כלכלית של אוכלוסייתן ואת מיקומן -לא ניתן לקבוע כי הן נהנות מאפליה לטובה(. נמצא כי חל גידול בפערים בין רשויות מקומיות במרכז הארץ לרשויות המצויות באזורי שוליים. ניתן להסביר גידול זה בכך שלרשויות במרכז הארץ ,ובפרט לאלה המצויות בשולי המטרופולינים, יש יותר אפשרויות לגבות ארנונה שלא למגורים ,שמשקלה במימון הרשויות המקומיות עלה. אמנם רשויות מקומיות רבות באזורי שוליים נהנות ממעמד של עיר עולים ,המאפשר להן לגבות ארנונה מלאה מנכסים ממשלתיים ,אולם לפוטנציאל מיסוי זה יש משקל משמעותי רק ברשויות מעטות ,מה גם שהמצב המאפשר רק לחלק מהרשויות לגבות מסים מלאים יוצר אי-שוויון ועיוותים קשים .נמצא כי ההוצאות לנפש ברשויות המקומיות באזורי שוליים גבוהות יחסית ,וכי הייתה אפשרות לממן אותן תודות לכך שרשויות אלה זכו לעדיפות בהקצאת מענקי האיזון. הרמה החברתית-כלכלית של תושבי הרשות המקומית משפיעה באופן חיובי על חוסנה התקציבי: אוכלוסייה חזקה משלמת מסים גבוהים יותר וצורכת פחות שירותי רווחה .על פי רוב ,גם קל יותר למשוך שימושי קרקע עסקיים לתחומן של רשויות מבוססות. מענקי איזון ממשלתיים אינם יכולים להביא לשוויון מלא בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות, והקצאתם גם איננה מוסברת במלואה על-ידי פערים בחוסן התקציבי .שיקולים פוליטיים-מפלגתיים עלולים אף הם להשפיע על הקצאת מענקי האיזון :זיקה פוליטית בין ראשי רשויות מקומיות לבין מקבלי החלטות בממשלה עלולה להיות מנוצלת להפעלת לחצים על מקבלי ההחלטות במגמה להשיג מימון ממשלתי לכיסוי גירעונות תקציביים ברשויות .ביטול וצמצום מענקי האיזון לרשויות מקומיות חזקות ,בעקבות השינויים במימון הרשויות המקומיות בשנות השמונים ,הבליט מענקים חריגים בגובהם לנפש ,שניתנו לרשויות קטנות וזעירות. בהקצאת מענקי האיזון חלו שינויים מאז ,1994בעקבות יישומן החלקי של המלצות ועדת סוארי, ואולי גם בעקבות חילופי השלטון והצמיחה הכלכלית המהירה .בשנים 1993-1995הסתמנה ירידה אטית בעצמאות התקציבית של הרשויות המקומיות .השתתפות הממשלה בתקציביהן גדלה, והייתה הקפאה ריאלית של המסים המקומיים .השינויים בהקצאת מענקי האיזון היו אטיים והדרגתיים .הגדלת מענקים אלה וצמצום מספר הרשויות שלא זכו במענק הובילו לצמצום-מה בפערים שבין הרשויות בגובה מענק האיזון לנפש .נמשכה גם המגמה של צמצום הפער בין רשויות ערביות ליהודיות .עם זאת ,לא חל כל שינוי במשתנים המסבירים את השונות בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות ובחשיבותם היחסית .ממצאים אלה ממחישים את הטענה לפיה קשה לשנות באופן דרסטי את הכללים להקצאת המענקים .צמצום פתאומי בהקצאת משאבים עלול להביא להתמוטטות כספית של רשויות מקומיות ,ועל כן הוא כרוך בסיכון פוליטי ניכר; יתרה מזו ,גידול מהיר בגובה המשאבים המועברים לרשויות חלשות לא יתרום לשיפור מקביל ברמת השירותים והפיתוח ,אם לא יהיה מלווה בשיפור היכולות הניהוליות והארגוניות בהן. המלצות .1מאחר שהרשויות המקומיות הקטנות והזעירות הן נטל כלכלי ,שברובו נופל על תקציב המדינה ,רצוי לצמצם את מספר הרשויות שאוכלוסייתן קטנה מ ,-10,000ובפרט את מספר הרשויות הזעירות ,המונות אלפים בודדים של תושבים ,באמצעות הצעדים הבאים: א( להעלות את הסף המינימלי של מספר התושבים הנדרש להקמת רשות מקומית חדשה ולהגדירו במסגרת פקודת המועצות המקומיות )כיום עומד סף זה על 3000תושבים(. ב( לאחד רשויות מקומיות קטנות או למזג רשויות קטנות ברשויות גדולות יותר ,תוך התחשבות בשיקולים של דמוקרטיה מקומית והתמודדות עם מכשולים פוליטיים. ג( להימנע מהקצאת רזרבות קרקע ומאישור להקמת אזורי תעסוקה גדולים ברשויות מקומיות קטנות מאוד )אלא אם מדובר ביוזמה משותפת לכמה רשויות מקומיות( .לשלב ייעודי קרקע עסקיים משמעותיים בתכניות לאיחוד רשויות. ד( לצמצם ככל האפשר את ההתחשבות בגודל הרשות המקומית בעת קביעת גובה מענקי האיזון לנפש ,וכך להטיל את נטל החסרונות לקוטן של רשות מקומית קטנה על תושביה. לאיחוד רשויות מקומיות המונות עשרות אלפי תושבים כל אחת אין יתרונות משמעותיים מבחינת היעילות הכלכלית של המינהל ואספקת השירותים .עם זאת ,לאיחוד מסוג זה יכולים להיות יתרונות בתחומים אחרים ,בעיקר בכל הנוגע לתכנון פיזי ולפיתוח כלכלי מתואמים. .2יש להמשיך לפעול לצמצום הפערים התקציביים בין רשויות מקומיות ערביות לרשויות יהודיות ,באמצעות השוואה הדרגתית של הקריטריונים להקצאת מענקים ממשלתיים. במקביל ,יש לפעול להעמקת הגבייה ברשויות הערביות ולשיפור יכולותיהן הניהוליות ,כדי להבטיח ניצול יעיל של ההכנסות הגדלות .כמו כן ,יש לעודד פיתוח שימושי קרקע עסקיים ברשויות הערביות .בדומה להמלצה הנוגעת לרשויות היהודיות ,אין להשתמש במענק האיזון כפיצוי על חסרונות לקוטן הפוגעים ברשויות ערביות קטנות ,וזאת במטרה לבלום את המשך הפיצול המוניציפלי ולהגדיל את הכדאיות של איחוד רשויות ושיתוף-פעולה בין רשויות. .3דרכים נוספות לטיפול בבעיית הפערים בקרב הרשויות המקומיות הן כדלקמן: א( להקים דרג עליון ,מטרופוליני או אזורי ,של שלטון מקומי .כדאיותו של צעד כזה שנויה במחלוקת ,ואין סיכויים רבים למימושו בתנאים של ביזור פוליטי. ב( להנהיג מסגרות לשיתוף בבסיס המס בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי .צעד זה, שמשמעותו היא חידוש ההכנסות המועברות ,נועד להגדיל את משאבי הרשויות המקומיות, אך גלום בו אי-שוויון .משום כך יהיה צורך לבנות נוסחת חלוקה ,שתפצה רשויות חלשות. החיסרון הוא שבפועל ,נוסחה זו עלולה להפוך את ההכנסות המועברות למרכיב נוסף במענקי האיזון. ג( להנהיג מסגרות לשיתוף בבסיס המס בקרב רשויות מקומיות ,שתכלולנה אזורי תעשייה ותעסוקה חדשים .צעד כזה עשוי לתרום הן לצמצום פערים בקרב הרשויות והן לצמצום חסרונות לקוטן של רשויות קטנות .עיקר תרומתו -במיתון התחרות בין רשויות מקומיות סמוכות ,על שימושי קרקע המשלמים מסים מקומיים גבוהים, וברציונליזציה של פיתוח שימושי הקרקע במרחב. מבוא פערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות הם נושא בעל חשיבות רבה בהקשר לעיצוב מדיניות בתחום ארגון השלטון המקומי ובתחום הפיתוח המרחבי. בתחום ארגון השלטון המקומי ,ניתוח פערים בין רשויות מקומיות בעלות מאפיינים שונים מאפשר להעריך באיזו מידה פיצול המרחב בין מספר רב של רשויות קטנות גורם לחוסר שוויון .הניתוח גם מראה אם יש פגיעה משמעותית ביעילות ,עקב העדר יתרונות לגודל ברשויות קטנות ) .(Martins, 1995מלבד זאת ,הניתוח מאפשר לזהות אם קיימים עיוותים בהקצאת מענקי הממשלה לרשויות המקומיות -עיוותים המתבטאים באפליה לטובה או לרעה של רשויות מקומיות מסוגים מסוימים. בתחום הפיתוח המרחבי ,ליוזמותיהן של רשויות מקומיות יש השפעה גוברת על דפוסי הפיתוח בתקופה של ביזור פוליטי ,שבה פוחתת מעורבות הממשלה בהכוונת הפיתוח המקומי .למשק הכספי של השלטון המקומי יש משקל רב ,ואולי אף מכריע ,בעיצוב אסטרטגיות הפיתוח של רשויות מקומיות )רזין וחזןTeaford, 1997; Yaro and Hiss, ;1996 , .(1996לפיכך ,ניתוח הפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות תורם להבנת השיקולים המנחים את מדיניות הפיתוח של הרשויות המקומיות -שיקולים שנודעת להם השפעה רבה על כיווני הפיתוח במרחב. הסקירה הנוכחית בוחנת פערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל בחמש שנים נבחרות בין השנים 1972ל -1995ומתמקדת בנושאים הבאים: .1כיצד משפיעים מאפייני הרשות המקומית :גודל ,רמה כלכלית-חברתית של התושבים ,השתייכות למגזר אוכלוסייה )יהודית או ערבית( ,סוג )עירונית או מועצה אזורית( ומיקום -על מדדים כספיים נבחרים של הרשות המקומית. .2כיצד השתנו במהלך התקופה הנחקרת הפערים התקציביים בין הרשויות המקומיות ואופן השפעתם של מאפייני הרשות המקומית על המדדים הכספיים .התשובה לשאלה זו אמורה להצביע גם על הקשר בין תהליך הביזור הפוליטי שהתחולל בישראל בעשרים השנים האחרונות לבין הפערים בחוסנן התקציבי של הרשויות המקומיות. הניתוח כולל את כל הרשויות המקומיות בישראל ומתייחס לשנים,1988 ,1982 ,1972 : 1993ו .-1995המדדים הכספיים שנכללו בניתוח הם: א( אחוז ההכנסות העצמיות מתוך כלל ההכנסות בתקציב הרגיל; ב( אחוז ההכנסות העצמיות והמועברות מתוך כלל ההכנסות בתקציב הרגיל; ג( גובה הכנסות עצמיות לנפש; ד( גובה הוצאות לנפש בתקציב הרגיל; ה( גובה מענק כללי לנפש. הקשר בין מאפייני הרשות המקומית לבין המדדים הכספיים ,בכל אחת מן השנים ,נבחן בשלב ראשון באמצעות ממוצעים ומקדמי מתאם פשוטים ובשלב הבא על-ידי ניתוחי רגרסיה רב-משתניים .נוסף על כך ,דורגו כל הרשויות המקומיות על-פי כל אחד מהמדדים הכספיים .הנתונים הכספיים שעליהם מסתמך הניתוח נלקחו מתוך פרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה )ל.מ.ס .(.שטרם פרסמה נתונים מעודכנים ל .-1995לפיכך שימשו הנתונים שנאספו על-ידי האגף לביקורת ברשויות המקומיות של משרד הפנים כבסיס לניתוח הנתונים לשנה זו. הסקירה פותחת בהצגת תמונת-מצב ממדינות אחרות בעולם ,המדגישה את הקשר בין ביזור תפקידים וסמכויות לשלטון המקומי לבין עריכת שינויים במשק הכספי של הרשויות המקומיות .בהמשך נסקרים מחקרים שעסקו במימון הרשויות המקומיות בישראל, מפורטות שאלות המחקר ומתוארת שיטת המחקר .תיאור הממצאים פותח בניתוח הנתונים לשנים ,1972-1993שמקורם בפרסומי הל.מ.ס .לאחר מכן מובא ניתוח הנתונים לשנת ,1995 שמקורם באגף לביקורת ברשויות המקומיות של משרד הפנים .הנתונים לשנה זו מצביעים על מגמות שינוי שהתחוללו בשנים האחרונות ,כגון ההשפעה שהייתה להמלצות הוועדה לקביעת קריטריונים להקצאת מענקי איזון )ועדת סוארי( ,כאשר הוחל ביישומן .הסקירה מסיימת בדיון ,שבו נבחנת משמעות הממצאים בכל הנוגע לקביעת מדיניות בתחום ארגון השלטון המקומי ומימונו. 1 ביזור פוליטי ומינהלי והמשק הכספי של רשויות מקומיות הקשר בין ביזור פוליטי ומינהלי לביזור תקציבי השינויים שפקדו את הכלכלה העולמית מאז שנות השבעים עודדו התגבשות מגמה לביזור פוליטי ,שכלל ביזור סמכויות ויוזמה מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי .מגמה זו צמחה לאחר כמה עשרות שנים שהתאפיינו בריכוזיות גוברת ובבניית מנגנונים של מדינת רווחה, ביוזמתו ובמימונו של השלטון המרכזי .מאז שנות השבעים ,גרמו הלחצים הגוברים על תקציבים ממשלתיים לקשיים במימון מנגנוני מדינת הרווחה .כתוצאה מכך ,החלו ממשלות שונות להסתייג מלקיחת אחריות רחבה לטיפול בבעיות של פיתוח אזורי ומקומי .על רקע זה נטו רשויות מקומיות במדינות מערביות רבות ליטול על עצמן מגוון גדל של תפקידים וגילו יוזמה גוברת גם בתחום הפיתוח הכלכלי )רזין.(Harvey, 1989; Kantor et al., 1997;1991 , התרחבות תחומי הפעולה של הרשויות המקומיות והמעבר שלהן לגישה יזמית יותר של תחרות על פיתוח כלכלי עוררו את הצורך בהגדלת הכנסותיהן .אולם ,על-פי-רוב לא הייתה לשלטון המרכזי אפשרות להגדיל את היקף המשאבים שהוא מעביר לשלטון המקומי; למעשה ,במקרים רבים העברות הממשלה לרשויות המקומיות אף נטו להצטמצם .יתר על כן ,היה קושי רב לבצע ביזור תקציבי באמצעות הטלת מסים מקומיים חדשים או העלאת מסים מקומיים קיימים; ראשית ,משום שרשויות מקומיות מתקשות להרחיב את בסיס המס שלהן על-ידי התפשטות לבסיסי מס השמורים לרמות שלטון גבוהות יותר )דוגמת מס הכנסה או מס ערך מוסף( ,ושנית ,תפיסות ניאו-שמרניות ,שזכו להשפעה גוברת ,שללו כל העלאה בנטל המסים ואף קראו להקטנתו. אפשרות נוספת להגדלת הכנסות שעמדה בפני הרשויות המקומיות הייתה לחתור להרחבת בסיס המס באמצעות משיכת שימושי קרקע המשלמים מסים מקומיים גבוהים לתחום השיפוט שלהן .כתוצאה מכך ,חלק בלתי מבוטל מהיזמות המקומית לפיתוח כלכלי ,בפרט באזורים מטרופוליניים ובשוליהם ,נבע משיקולים של בסיס מס )רזין וחזן .(1996 ,סביר לשער ,שתנאים אלה של ביזור ותחרות הגדילו על-פי-רוב את הפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות ואף העניקו לפערים אלה משמעות יתר. בארצות-הברית ,הוצאות השלטון המקומי גדלו באופן דרמטי בתקופה שבין מלחמת העולם השנייה לשנות השבעים ,במידה רבה כתוצאה מגיבוש מנגנוני מדינת הרווחה .רשויות מקומיות היו פעילות במתן שירותים מתרחבים אלה ,אך נטל המימון בתקופה זו נפל בעיקר על דרגי השלטון הגבוהים יותר .לפיכך ,גדלה במהירות השתתפותם של דרגי השלטון הגבוהים במימון הרשויות המקומיות ,ובמקביל פחת אחוז ההכנסות העצמיות מתוך סך ההכנסות של הרשויות; בעיקר הסתמנה ירידה חדה במשקלו של מס הרכוש המקומי בהכנסות .אולם מאז אמצע שנות השבעים נבלמו מגמות אלו וגברה התחרות בין הרשויות על משיכת השקעות ועל יצירת מקורות הכנסה חדשים ,במקביל למאמץ לקצץ בהוצאות או לכל הפחות לבלום את הגידול בהן ).(Gosling, 1997 מגמה של ביזור תקציבי בלטה גם במדינות מערביות אחרות ,כמו איטליה ),(Levaggi, 1996 שבהן נשענו הרשויות המקומיות במידה רבה יותר על העברות ממשלתיות .מגמה זו באה לידי ביטוי בהפחתת משקלם של המענקים הממשלתיים ובהגדלת מקורות המימון העצמיים של הרשויות המקומיות באמצעות הטלת מסים מקומיים חדשים. הולנד ובריטניה הן שתי מדינות יוצאות-דופן בתחום זה .השלטון המקומי בהולנד נותר היחיד באירופה המערבית שכמעט כל הכנסותיו מקורן במענקים ממשלתיים .השלטון המקומי בהולנד חולש על חלק בלתי-מבוטל מההוצאה הציבורית במדינה זו ,אך דרגות החופש שיש לו בהקצאת המשאבים הן מצומצמות יחסית ,מכיוון שהמקור העיקרי להכנסותיו הוא העברות ממשלתיות המיועדות מראש לשימושים מסוימים ) Netherlands .(Scientific Council for Government Policy, 1990בבריטניה נבלם תהליך הביזור התקציבי בשנים ,1989-1990כאשר הולאם בפועל מס הרכוש המקומי על עסקים )גבאיBoyne, ;1995 , ,(1996ונראה כי גם בה תרמה הרפורמה לצמצום האוטונומיה והיוזמה של הרשויות המקומיות. שאלת הביזור התקציבי הייתה בעלת חשיבות רבה עוד יותר מחוץ לעולם המערבי .ביזור תקציבי היה המפתח למגמת הביזור הפוליטי שרווחה במזרח אירופה בשנות התשעים ) Bird .(and Wallich, 1994לפני הרפורמות האחרונות ,היו הרשויות המקומיות במזרח אירופה תלויות בהעברות מהשלטון המרכזי ,שניתנו בעיקר על בסיס משא-ומתן ומיקוח .במסגרת הרפורמות הונהג מס הרכוש כבסיס מס מרכזי של השלטון המקומי .הבעיה הייתה שבמקביל העניקו הממשלות פטורים נרחבים ממס זה במסגרת מדיניות ההפרטה .נוסף על כך ,הוקמו רשויות מקומיות קטנות רבות כחלק מתהליך הביזור הפוליטי -צעד שהקשה על ביזור תקציבי. ביזור פוליטי ומינהלי ,הכולל העברת סמכויות לרשויות המקומיות ,הוא מרכיב מרכזי ברפורמות המתבצעות ברוב המדינות המתפתחות מאז שנות השמונים ) United Nations Centre .(for Human Settlements, 1996ביזור תקציבי הוא צעד שחיוני לבצעו במקביל לביזור הסמכויות .צ'ילה היא דוגמה למדינה שבה אכן הוקנו סמכויות מיסוי אפקטיביות לרשויות המקומיות ) .(Rosenfeld, 1996אולם בדרך-כלל מתקשות ממשלותיהן של מדינות מתפתחות, שהיו בראשית דרכן בעלות מסורת ריכוזית ביותר ,להיפרד מבסיסי מס אטרקטיביים. לפיכך ,במדינות אלה שכיחה התופעה של העברת סמכויות לאספקת שירותים לשלטון המקומי ,בלי להעביר אליו מקורות הכנסה תואמים .העברות הכספים מהשלטון המרכזי לרשויות המקומיות נותרו לא אמינות ולרשויות המקומיות לא הוקנו סמכויות לגביית מסים מקומיים .גם במקרים שבהם הוענקו לרשויות סמכויות אלו ,הן התקשו לממש אותן משום שלא יכלו לגבות מסים מעבר למסים שנוכו במקור ממשכורות העובדים ואשר היוו את בסיס המס של השלטון המרכזי ).(Crook, 1994; McCarney, 1996a; 1996b הבעיה הכספית של הרשויות המקומיות במדינות מתפתחות אינה מתמצה רק בהמשך תלותן הכספית בשלטון המרכזי -בעיה לא פחות חמורה היא חוסר היעילות המשווע בגביית המסים שבסמכותן לגבות; בעיה זו מתקשרת לבעיה כללית יותר :רמת הניהול הנמוכה של הרשויות .כאשר המסים המקומיים אינם משמשים לשיפור התשתית והשירותים, והתושבים נדרשים לשלם לצורך זה בנפרד או לפעול בכוחות עצמם ,קשה מאוד לאכוף גביית מסים .הגדלת ההכנסות העצמיות תלויה ,לפיכך ,לא רק בנכונותו של השלטון המרכזי לאפשר לרשויות המקומיות לגבות מסים בהיקף שיענה על צורכיהן ,אלא גם ברמת הניהול של הרשויות המקומיות עצמן ).(Kessey, 1995 הניסיון בעולם מראה אפוא שביזור סמכויות ויוזמה מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי מותנה בביזור תקציבי מקביל ,הבא לידי ביטוי בעלייה בשיעור ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות בהשוואה לשיעור ההעברות מדרגי שלטון גבוהים יותר .הצלחת הביזור התקציבי מותנית לא רק במדיניות השלטון המרכזי אלא גם בתפקוד הרשויות המקומיות. הביזור התקציבי משנה את דפוס הפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות ,והשינוי ב" כללי המשחק" ,הכרוך בביזור תקציבי ,משפיע על מדיניות הפיתוח של רשויות מקומיות. בהשפעה זו ובקשר בין ביזור תקציבי לפערים בין רשויות מקומיות עוסק הסעיף הבא. הקשר בין ביזור תקציבי למדיניות פיתוח מקומי ולפערים תקציביים בין רשויות מקומיות מסי רכוש הם כלי כמעט אוניברסלי למימון השלטון המקומי .הנהגת מס רכוש מקומי אפקטיבי היא תנאי הכרחי להנהגת רפורמות הכוללות ביזור סמכויות לשלטון המקומי, דוגמת אלו שיושמו במדינות מזרח אירופה בעשור האחרון ) .(Kelly, 1994להנהגת מס רכוש נודעת השפעה רבה על מדיניות הפיתוח של הרשויות המקומיות .הסתמכותן של רשויות מקומיות על מסי רכוש עשויה לגרור תחרות על שימושי קרקע המניבים מסי רכוש גבוהים. תחרות זו מכונה בארצות-הברית " "the race for the ratablesומובילה לתכנון שימושי קרקע המוכתב על-ידי שיקולים תקציביים.(Yaro and Hiss, 1996) "fiscal zoning" : על תופעה זו נמתחת ביקורת ,המתמקדת בשני תחומים עיקריים: .1תכנון שימושי קרקע המושפע במידה מכרעת משיקולים תקציביים עלול שלא להיות אופטימלי מבחינות שונות )כמו :שמירה על שטחים פתוחים ,תכנון מערכות תחבורה ותשתית ופיתוח רציונלי ומתואם של שימושי קרקע בכלל(. .2התחרות על שימושי קרקע המניבים מסים מקומיים גבוהים עלולה להגדיל את הפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות. מזה שנים רבות ,אחת הבעיות המרכזיות בארצות-הברית היא ההיחלשות התקציבית של העיר המרכזית במטרופולין בהשוואה לפרבריה הצומחים ) .(Gosling, 1997שימושי קרקע עסקיים עוברים לפרברים ,והערים המרכזיות במטרופולינים אמריקאיים נושאות בנטל הכבד של טיפול באוכלוסייה חלשה ,ובנטל של מימון פרויקטים שמהם נהנה המטרופולין כולו ושל קיום שימושי קרקע הפטורים מתשלום מסי רכוש מקומיים )Rosentraub et al., 1995 (. בעשורים האחרונים מסתמנים פערים תקציביים מתרחבים גם בקרב רשויות מקומיות פרבריות -בין אלו שיש בהן שימושי קרקע עסקיים משגשגים לאלו שכמעט כל שטחן מנוצל למגורים .כבר בשנות החמישים התעוררה הבעיה של בסיס מס מצומצם בפרברי מגורים החסרים שימושי קרקע עסקיים ,בפרט בפרברים שבהם התגוררו משפחות עם ילדים שהיו להן צורכי חינוך מרובים .הסתבר ,שרשויות מקומיות פרבריות ופרבריות-כפריות ,שבהן לא קיימים שירותי מסחר ותעשייה ,הן בבחינת מותרות שרק אוכלוסייה אמידה ביותר יכולה להרשות לעצמה .לחצי מימון של הרשויות המקומיות היו אפוא מרכיב מרכזי בפרבור שימושי קרקע עסקיים ) .(Teaford, 1997יכולתן של רשויות מקומיות למשוך לתחומן שימושי קרקע המניבים מסים מקומיים גבוהים הושפעה מהמעמד הכלכלי-חברתי של תושביהן ) :(Danielson and Wolpert, 1992אלו שאוכלוסייתן הייתה מבוססת ושהיו בהן שטחים זמינים לפיתוח זכו בדרך-כלל בתחרות על שימושי קרקע אטרקטיביים ,בעוד שאלו שאוכלוסייתן הייתה חלשה ,לא הצליחו למשוך שימושי קרקע עסקיים בהיקף מספק ,ולפיכך נאלצו להטיל מסים גבוהים ,לספק שירותים מוגבלים או להישען על מענקים מוגדלים מדרגי שלטון גבוהים יותר. פרבור מפוזר ,הנובע בחלקו משיקולי בסיס מס והמלווה בפיצול מוניציפלי ,צפוי אפוא לחדד את הפערים בין רשויות מקומיות ,הנובעים מהבדלים משמעותיים ביכולתן למשוך שימושי קרקע רווחיים .הפיצול המוניציפלי גם מגביר את ההיבדלות המרחבית על בסיס מעמדי, מכיוון שהוא מקל על המעמד הבינוני להסתגר ברשויות "משלו" ,ובכך להשתחרר ממתן שירותים לאוכלוסייה חלשה ,המשלמת מסים נמוכים אך צורכת שירותים רבים. פגיעה הדרגתית בחוסנן התקציבי של ערים מרכזיות וגידול בפער בינן לבין הפרברים בלטו גם בגרמניה ) .(Pohlan, 1996ביזור סמכויות לשלטון המקומי במזרח אירופה הגדיל גם הוא ,ככל הנראה ,את הפערים בין רשויות מקומיות בהכנסות המוניציפליות לנפש ) Surazska and Blazek, .(1996הרשויות המקומיות האמידות בפולין ובצ'כיה היו ערי הבירה ורשויות מקומיות באזורים המערביים ,בפרט אלו הסמוכות לגבול עם מדינות המערב .הניסיון הבינלאומי מראה אפוא שביזור תקציבי צפוי להגדיל פערים תקציביים בין רשויות מקומיות. הקשר בין יעילות באספקת שירותים לבין גודל הרשות המקומית באירופה קיימת שונות עצומה בין מדינות מבחינת גודלן הממוצע של הרשויות המקומיות: הגודל הממוצע נע בין 1,580תושבים בצרפת ל -118,440בבריטניה! יתרה מזו ,קיימת שונות גדולה גם בתוך מדינות מבחינת גודל הרשויות המקומיות :במדינות רבות יש רשויות אחדות גדולות מאוד ומספר גדול של רשויות קטנות ואפילו זעירות ,המונות פחות מ -1,000תושבים. ככלל ,לא נמצאה עדות מחקרית חד-משמעית לכך שבאירופה גודל הרשות המקומית משפיע על היעילות באספקת שירותים ) .(Martins, 1995אחת הסיבות לכך היא שבמדינות אירופה המתאפיינות בפיצול מוניציפלי רב קיים בדרך-כלל דרג מחוזי חזק ,האחראי לשירותים מקומיים שלא ניתן לספקם ביעילות במסגרות קטנות .בכמה ממדינות אירופה זוהה קשר דמוי Uמהופך בין גודל הרשות ליעילות באספקת שירותים; כלומר ,ההוצאות לנפש במתן שירותים מסוימים היו נמוכות במיוחד ברשויות בינוניות .במדינות אחרות זוהה גודל מינימלי של רשות מקומית מבחינת היעילות באספקת שירותים ,כגון 5,000-6,000תושבים בדנמרק או בין 7,400ל -11,600תושבים בהולנד ,בהתאם לסוג השירות .משום כך נקבע בהולנד שאין להקים רשות מקומית חדשה המונה פחות מ -8,000תושבים. מן האמור לעיל ניתן להסיק שרשויות מקומיות קטנות עלולות לפעול בחוסר יעילות עקב העדר יתרונות לגודל .החסרונות לקוטן עלולים לבלוט בעיקר כאשר אין מנגנונים משלימים של שלטון מחוזי או של שיתוף-פעולה בין רשויות מקומיות -מנגנונים שיוכלו לבצע את התפקודים שלא ניתן לבצעם ביעילות ברשויות קטנות .עם זאת ,אין הוכחה חד-משמעית לקיום יתרונות מרביים לגודל ברשויות מקומיות גדולות מאוד ,וניתן אף לטעון שרשויות גדולות מאוד עלולות לסבול מחוסר יעילות בתחומים שונים ,בהשוואה לרשויות בינוניות. מענקי איזון ממשלתיים והסדרים אחרים לצמצום פערים בחוסן התקציבי מענקים ממשלתיים הם מכשיר מרכזי לצמצום פערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות ,במערכת מיסוי מקומי נתונה .המענקים נועדו למלא את הפער בין בסיס המס המקומי לרמת ההוצאות הנדרשת למילוי התפקידים המוטלים על הרשויות המקומיות. במענקים גלום מרכיב של איזון ,המביא בחשבון פערים במשאבים ובצרכים בקרב הרשויות המקומיות. המענקים הממשלתיים הם בדרך-כלל משני סוגים: .1מענקים מיועדים ,שהשימוש בהם מוגדר מראש על-ידי הממשלה; .2מענקים כלליים ,שהרשות המקומית רשאית להקצותם למטרות שונות. בדרך כלל ,בקביעת גובה המענקים משני הסוגים נלקח בחשבון חוסנה התקציבי של הרשות, אולם ההשוואה התקציבית בין רשויות שונות נעשית בעיקר באמצעות המענק הכללי, המכונה לפיכך ,במדינות רבות ,מענק איזון. מענקי האיזון משמשים תכופות גם ככלי להשגת מטרות פוליטיות .מערכות של מענקי איזון הן מורכבות ,וכל שהן מתוחכמות יותר -גדלה מידת מורכבותן ומתרבות האפשרויות למניפולציות פוליטיות בקביעת המענקים ולמיקוחים ממושכים על הנוסחאות ועל דרך יישומן ) .(Keating and Midwinter, 1994המענקים יכולים להתבסס על נוסחאות חלוקה או על החלטות פרטניות שמקבל השלטון המרכזי לגבי כל רשות מקומית .נוסחאות הן הוגנות יותר, אך כאשר הן מסובכות ביותר ,גובר הסיכון למניפולציות פוליטיות. מכאן שמענקי איזון משקפים לא רק פערים בין רשויות מקומיות בהכנסות ובצרכים ,אלא גם יחסי כוח פוליטיים וסדרי עדיפויות של השלטון המרכזי .המענקים משקפים גם נסיבות היסטוריות ,מכיוון ששינויים בגובהם נוטים להיות אינקרמנטליים ,וקשה לחולל שינוי דרסטי פתאומי בנוסחאות ובנוהגי חלוקה .ביטול עיוותים בצעד חד-פעמי עלול להביא להתמוטטות כספית של רשויות מקומיות .יתרה מזו ,שינוי פתאומי בהקצאת משאבים נושא בקרבו סיכון פוליטי בלתי מבוטל .עיוותים ואי-צדק הנמשכים לאורך זמן ,אף אם הם מחריפים בהדרגה ,עשויים להיות נסבלים מבחינה פוליטית ,בעוד ששינוי רדיקלי עלול להיות פחות נסבל ,אף אם הוא מתקן עיוותים .הממשלות בבריטניה ובצרפת למדו שמחאותיהם של המפסידים בעקבות שינוי בהקצאת מענקי האיזון מותירות ,במקרים רבים ,רושם חזק יותר מהכרת התודה של הנהנים מהשינוי ) .(Keating and Midwinter, 1994מכאן שהקצאת מענקי האיזון אינה מוסברת במלואה על-ידי פערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות וגם אינה נובעת בהכרח ממדיניות ברורה וחד-משמעית של השלטון המרכזי. הרפורמה במימון הרשויות המקומיות שבוצעה בהולנד בשנת 1929היא דוגמה בולטת לרפורמה בה נקבע שהמענקים הממשלתיים ישמשו מקור המימון העיקרי של הרשויות המקומיות .המטרה הייתה לצמצם פערים בין הרשויות המקומיות ולבלום את התחרות על משיכת שימושי קרקע רווחיים ,תחרות שלוותה בלחצים כבדים להרחבת תחומי השיפוט של ערים מרכזיות .המיסוי המקומי בוטל כמעט כליל והומר במענקים ממשלתיים ,שנתנו עדיפות לערים המרכזיות ) .(Terhorst and van de Ven, 1997גם בבריטניה הביאה ההלאמה בפועל של מס הרכוש המקומי על עסקים לעלייה בשיעור העברות הממשלה מכלל מקורות המימון של הרשויות המקומיות .ההלאמה גם יצרה איזון מסוים בין רשויות עתירות נכסים עסקיים לרשויות שעיקר שטחן משמש למגורים ).(Byrne, 1994 רפורמה מסוג שונה ,שנועדה למתן את התחרות בקרב רשויות מקומיות על שימושי קרקע עסקיים ולצמצם את הפערים ביניהן ,בוצעה בגרמניה המערבית בשנת .1969במסגרת רפורמה זו נקבע שהרשויות המקומיות בגרמניה יעבירו חלק ממס העסקים המקומי לדרגי שלטון גבוהים יותר ,ובתמורה יקבלו חלק ממס ההכנסה .נהנו מהשינוי בעיקר רשויות מקומיות שרוב שטחן שימש למגורים ושהתאפיינו במיעוט שימושי קרקע עסקיים .מטרה נוספת של הרפורמה הייתה למתן את השפעתן של תנודות כלכליות על תקציבי הרשויות המקומיות ) .(Hausermann, 1991הבטחת תנאי חיים אחידים ברחבי המדינה היא יעד פוליטי מרכזי בגרמניה ,הזוכה לגיבוי בחוק .עם זאת ,מנגנוני ההשוואה התקציבית לא נועדו להבטיח שוויון מוחלט ,כדי להותיר לרשויות המקומיות תמריץ להתייעלות ).(Pohlan, 1996 שתי דרכים נוספות להתמודד עם בעיית הפערים התקציביים בקרב רשויות מקומיות הן הקמת רשויות מטרופוליניות או אזוריות גדולות ) (Razin, 1996והפעלת מנגנונים לשיתוף בבסיס המס המקומי ,דוגמת אלה שהופעלו במקומות מספר בארצות-הברית ).(Razin, 1998 השיקול של שוויוניות הוא אכן היתרון העיקרי של עיריות מטרופוליניות או אזוריות גדולות, אך רפורמות מסוג זה אינן פופולריות בתקופה שבה מושם הדגש על ביזור פוליטי וארגוני. המטרה בהקמת מנגנונים לשיתוף בבסיס המס המקומי עשויה להיות בעיקר רציונליזציה בפיתוח שימושי קרקע ,אך למנגנונים אלה תרומה גם בתחום השוויוניות. ביזור פוליטי ומימון הרשויות המקומיות בישראל מאז ראשית שנות השמונים מסתמן שינוי משמעותי בדרכי פעולתן של רשויות מקומיות בתחום הפיתוח המקומי בישראל .אם בעבר סבלו הרשויות המקומיות מחולשה פוליטית, בעיקר אלו שבאזורי השוליים ,שהיו תלויות בפיתוח ובהכוונה ממשלתיים ,הרי בעשרים השנים האחרונות בולטת צמיחתה של יוזמה מקומית .תחילה הייתה זו יוזמה פוליטית, שהתבטאה במשיכת השקעות ממשלתיות ובגיוס מימון ממשלתי ,לדוגמה ,טיפול במשקיעים שביקשו לזכות בתמריצים שנכללו בחוק לעידוד השקעות הון .בשלב מאוחר יותר כללה היוזמה המקומית גם קידום עצמאי של פרויקטים ושיווקם ליזמים פרטיים .כמו כן, התפתחה תחרות אגרסיבית על בסיס מס ,שבאה לידי ביטוי בפיתוח אזורי תעשייה ושימושי קרקע מסחריים ,בעיקר באזורים המטרופוליניים ובשוליהם. תהליך הביזור בישראל לא נבע ממדיניות מוצהרת ,כפי שאירע ברבות ממדינות העולם השלישי .במדינות אלה המריץ הבנק העולמי את הממשלות לנקוט מדיניות של ביזור סמכויות לשלטון המקומי ) .(Ray, 1995בישראל היה התהליך חלק מתמורה פוליטית הדרגתית ,שהתבטאה בפיצול הכוח הפוליטי ובירידה ביכולתה של הממשלה לעצב את מגמות הפיתוח במדינה. בישראל לא בוצעה מעולם רפורמה כוללת במימון הרשויות המקומיות ,אך במשך השנים נעשו שינויים שונים ,שיצרו "כללי משחק" חדשים בתחום הפיתוח המקומי .כך ,לדוגמה ,גבר משקלם של שיקולים כספיים בכל הקשור למדיניות הפיתוח של הרשויות המקומיות; בראש ובראשונה התעצמה התחרות על פיתוח אזורי מסחר ותעשייה )רזין וחזן .(1996 ,מכאן ,שהן תהליך הביזור הפוליטי כשלעצמו ,הן שינויים במימון הרשויות המקומיות והן שינויים במדיניות הפיתוח של רשויות מקומיות בעקבות השינויים במימון -כל אלה עשויים היו להשפיע על דפוס הפערים בחוסנן הכספי של רשויות מקומיות. מבנה התקציב של הרשויות המקומיות בישראל והשינויים שחלו בו במשך השנים מתוארים בפירוט על-ידי הכט ) .(1997 ;1987ההכנסות בתקציב הרגיל כוללות ארבעה מרכיבים עיקריים: .1הכנסות עצמיות ,שהן כלל ההכנסות שהרשות המקומית גובה ישירות מן התושבים, מבעלי העסקים והנכסים בתחומה וממקבלי שירותים המגיעים לתחומה. .2הכנסות מועברות ,שהן מרכיבי מיסוי הנגבים על-ידי הממשלה והמועברים באופן אוטומטי לרשויות המקומיות ,על-פי נוסחה הקבועה בחוק ובתקנות. .3השתתפויות ממשלה מיועדות ,למימון שירותים שונים ,הכוללות בראש ובראשונה מימון חלקי של שירותי החינוך והרווחה. .4מענק כללי ,המועבר לרשויות על-ידי משרד הפנים ,במטרה להבטיח לכולן משאבים לאספקת סל השירותים הנדרש. בין סוף שנות החמישים לתחילת שנות השמונים ירד בהתמדה משקלן של ההכנסות העצמיות במימון הרשויות המקומיות )הכט .(1987 ,הכנסות עצמיות מסוימות -בעיקר ארנונה על רכוש -הומרו בהכנסות מועברות ,אולם משקל ההכנסות העצמיות והמועברות גם יחד ירד ,בעוד שמשקל ההשתתפות הממשלתית במימון הרשויות המקומיות עלה .בשנות השבעים ובמחצית הראשונה של שנות השמונים גם ירד משקל הוצאות הרשויות המקומיות בסך כל ההוצאה הציבורית. בשנת 1981המליצה ועדת זנבר )הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי (1981 ,לבטל את מס העסקים המקומי )שאכן בוטל( ואת הארנונה הכללית על העסקים ולהנהיג במקומם מס ערך מוסף מקומי ,על פי עקרונות המס הממשלתי .כמו כן המליצה הוועדה לבטל את מס הרכוש הממשלתי )שאכן בוטל( ולאפשר לרשויות המקומיות להטיל מס רכוש על נדל"ן. המלצותיה העיקריות של הוועדה לא יושמו. שינוי מהותי במימון הרשויות המקומיות התחולל בשנת .1985באותה שנה הוקפאו המחירים במסגרת מדיניות הממשלה לבלימת האינפלציה ,אך ההקפאה לא חלה על גביית הארנונה הכללית ועל תעריפי המים .כך עלו הכנסות הרשויות המקומיות בשני סעיפים מרכזיים :הארנונה הכללית ואגרת המים )הכט .(1997 ,השינוי יצר מצב חדש בכל הנוגע למימון הרשויות המקומיות ,בין אם מצב זה נבע ממדיניות מכוונת ובין אם נוצר כתוצאה מיד המקרה; מצב זה התאפיין בהכנסות עצמיות גבוהות בהרבה מאשר בעבר )על אף ביטול מסים כמו מס עסקים והיטל עינוגים בשנים שקדמו לכך( .עלייה גבוהה במיוחד חלה במהלך שנות השמונים בארנונה שלא למגורים .בשנת 1987גם החלה מגמת עלייה במשקלן של הוצאות הרשויות המקומיות מתוך סך כל ההוצאה הציבורית. בעקבות עליית משקלן של ההכנסות העצמיות מ -1985ואילך ,צמצם משרד האוצר את העברות הממשלה ,וקודם כל צומצמו ההכנסות המועברות ,עד לביטולן הכמעט מוחלט. ההכנסות המועברות שבוטלו כללו שליש מסכומי מס הרכישה וחלק ממס השבח 42 ,אחוז מאגרת כלי רכב ,ואחוז מסוים מכלל הכנסות המדינה .הממשלה גם ביטלה כליל את מענק האיזון לרשויות מקומיות מבוססות. על אף ביטול ההכנסות המועברות והשינויים במענקי האיזון ,גדלו כנראה הפערים התקציביים בין רשויות בעלות אזורי תעשייה ומרכזי עסקים גדולים לרשויות אחרות .לא היה זה אפשרי לאזן לחלוטין את הפערים באמצעות מענקי איזון ,בפרט לאור העובדה שהרשויות שנהנו מיתרון היו רשויות אמידות שממילא לא קיבלו מענק איזון. יתרה מזו ,עליית משקלן של ההכנסות העצמיות בהכנסות הרשויות המקומיות והמרת ההכנסות המועברות בהכנסות עצמיות השפיעו ככל הנראה על מדיניות הפיתוח של רשויות מקומיות .גובה ההכנסות המועברות הושפע באופן חיובי בעיקר מרמתם הכלכלית של תושבי הרשות ומעליית ערך המקרקעין .במקרה זה הייתה הרשות המקומית גורם פסיבי ,ולכל היותר ניתן היה לצפות שהרשויות תתחרינה על משיכת אוכלוסייה אמידה .אולם מכיוון שההכנסות המועברות נתפסו כחלק מ"חבילת" המשאבים שמעבירה הממשלה לרשויות ,הרי שברוב המקרים יכלה רשות הזוכה בשיעור מצומצם של הכנסות מועברות לצפות לפיצוי באמצעות מענק איזון מוגדל .עליית משקלן של ההכנסות העצמיות ,ובמיוחד של הארנונה שלא למגורים ,הפכה את הרשות המקומית לגורם אקטיבי :עתה הייתה לרשות המקומית היכולת להשפיע על המשק המוניציפלי באמצעות מדיניות מתאימה של פיתוח שימושי קרקע ,והיא החלה להתבלט כגורם המתחרה בעיקר על פיתוח שימושי קרקע עסקיים. העלייה התלולה בגובה הארנונה הניעה את הכנסת להטיל מגבלות על שיעור העלאתה החל מ .-1986הרשויות המקומיות איבדו את החופש לקבוע כרצונן את שיעורי הארנונה הכללית, ומצב זה קיבע ,במידה רבה ,את מבנה הכנסותיהן בעשור שלאחר מכן. המענק הכללי שמעבירה הממשלה לרשויות המקומיות )מענק האיזון( נקבע בשיטות שונות במשך השנים )הכט .(1987 ,חלק משמעותי מהמענקים נקבע על בסיס היסטורי ,ונעשו עדכונים בהתאם לצורך .בפועל נוצרו פערים ניכרים בשיעורי המענק בין רשויות שונות. בשנות השמונים ובתחילת שנות התשעים נקבע המענק כהפרש שבין ההוצאה המוכרת לבין ההכנסה המוכרת ,לפי מסגרת התקציב המאושרת על-ידי משרד הפנים .מצב זה הותיר פתח רחב למיקוח ולהפעלת לחצים מצד ראשי רשויות ומצד המערכת הפוליטית בכל הנוגע לגובה המענקים .המענקים מילאו אפוא באופן חלקי בלבד את ייעודם בצמצום פערים תקציביים בין הרשויות ,ודרך הקצאתם אף עודדה יצירת גירעונות. בשנת 1993המליצה ועדה ציבורית שמינה שר הפנים )סוארי ואחרים (1993 ,על קביעת קריטריונים אחידים להקצאת מענקי האיזון .קריטריונים אלה התבססו על קביעת הוצאה מינימלית לנפש ,וזו חושבה באופן שנלקחו בחשבון המשתנים הבאים :גודל הרשות המקומית ,סוג הרשות ומצבה החברתי-כלכלי .במקביל ,נאמד פוטנציאל ההכנסות של הרשות המקומית .גובהו של מענק האיזון הוגדר כהפרש שבין ההוצאה המינימלית שחושבה לרשות המקומית לבין פוטנציאל ההכנסות הכולל שנקבע לה .בשנת 1994החלו ביישום המלצותיה של הוועדה ,שלווה גם בבקרה מוגברת של הדוחות הכספיים של הרשויות המקומיות ,באמצעות רואי חשבון מטעם משרד הפנים )אמרני .(1996 ,יישום המלצות ועדת סוארי היה חלקי עקב מגבלות תקציב ועקב הקושי לשנות באחת עיוותים שהשתרשו במשך שנים ,כמו בנוגע לרשויות הערביות. מחקרי הערכה ,שעסקו במימון הרשויות המקומיות בישראל ,הראו כי על-אף התלות של הרשויות במימון ממשלתי ולמרות הירידה הנמשכת באחוז הכנסותיהן העצמיות בשנות השבעים ,הן שמרו על אוטונומיה ועל כושר תמרון .מצב זה התאפשר עקב הפיקוח הממשלתי הרופף וכן משום שרשויות רבות לא הצטיינו באחריות תקציבית ) .(Kalchheim, 1980בפועל נהנו הרשויות המקומיות מסמכויות כספיות נרחבות ,אך האחריות הכספית הייתה מוטלת למעשה על המדינה ,והזיקה הפוליטית שבין מקבלי ההחלטות בממשלה לבין ראשי הרשויות המקומיות מנעה מהדרג הממשלתי להפעיל אמצעי אכיפה )סוארי ואחרים.(1993 , צבירת הגירעונות ברשויות המקומיות מיקדה גם היא תשומת לב .מבורך ) (1983 ,1981בחן את גירעונות הרשויות המקומיות בישראל באמצע שנות השבעים ומצא שיצירת גירעון היא מקור הכנסה נוסף לרשויות המקומיות .מהאפשרות לצבור גירעון גדול כמקור הכנסה נוסף נהנו בעיקר רשויות גדולות ועשירות ,שרק הן היו מסוגלות ליצור גירעון שנתי גדול מאוד. הגירעונות בשלטון המקומי התאפיינו גם במחזוריות פוליטית ,שהושפעה ממועדי הבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות ) ;(Kalchheim and Rozevitch, 1990בתקופת בחירות הואצה פעילותן הכלכלית של הרשויות המקומיות וגדל הגירעון )רוזביץ.(1987 ;1984 , וייס ואחרים ) (1993זיהו שיקולים פוליטיים בהקצאת מענקי האיזון ,כגון זהות מפלגתו של ראש העיר .ניתוח זה הסתמך על נתונים מהשנים 1966-1983וכלל רק עיריות יהודיות ,פרט לירושלים ) .(Rozevitch and Weiss, 1993לאור ממצאים אלה ,הומלץ לערוך שינויים במימון הרשויות המקומיות ,ובמסגרת ההמלצות הושם דגש על כיוונים של הפרטה ,ביזור כוח פוליטי לרשויות המקומיות וביסוס מענקים ממשלתיים על קריטריונים אובייקטיביים )רזניק.(1996 , גבאי ואחרים ) (1994בחנו את שאלת קיומם של יתרונות לגודל בשלטון המקומי .בדיקת נתונים על הוצאות ההנהלה הכללית לנפש ,מאמצע שנות השמונים ,הראתה שהוצאות אלו הולכות ופוחתות ככל שהרשות המקומית גדולה יותר ,אך קשר זה נעלם ברשויות מקומיות המונות למעלה מ -20,000-30,000תושבים .סופר ) (1980בחן את ההוצאות לנפש ב-60 יישובים עירוניים בין השנים 1964ל -1976וזיהה קשר שלילי ,אך לא לינארי ,בין גודל אוכלוסיית הרשות לבין ההוצאות לנפש .היתרונות לגודל היו מזעריים מעבר לגודל של כ -30,000תושבים .כמו כן הוא מצא כי ההוצאות לנפש היו גבוהות במיוחד ביישובים מרוחקים ממרכז הארץ ונמוכות במיוחד ברשויות ערביות. לסיכום ,מחקרים שנערכו עד כה בארץ בתחום מימון הרשויות המקומיות בחנו בדרך-כלל השערות מצומצמות ,בדקו מדד כספי יחיד ולא הקיפו את כל הרשויות המקומיות .רוב המחקרים גם הסתמכו על נתונים מהתקופה שקדמה לשינוי המשמעותי במימון הרשויות המקומיות ,שחל ,כזכור ,באמצע שנות השמונים .המחקרים מציגים אפוא תמונה חלקית בלבד של הפערים התקציביים בקרב רשויות מקומיות בישראל. 2 המחקר שאלות המחקר סקירת הרקע שהובאה לעיל הובילה לניסוח השאלות הבאות בנוגע לפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל: .1מהי השפעת גודל הרשות המקומית על חוסנה התקציבי? האם ניתן לזהות יתרונות תקציביים לגודל? כלומר ,האם הרשויות הקטנות סובלות מחולשה תקציבית ומהוות נטל על תקציב המדינה או על תושביהן? שאלה זו היא בעלת חשיבות מרכזית בהקשר לגיבוש מדיניות לאיחוד רשויות מקומיות. מחד גיסא ,מזה שנים רבות מפעיל משרד האוצר לחצים לצמצום מספר הרשויות המקומיות ,ובשנת 1996אף החלה לפעול הוועדה לאיחוד רשויות מקומיות ,שמונתה על-ידי שר הפנים .מאידך גיסא ,קיימים בשטח לחצים כבדים להמשיך בפיצול הרשויות המקומיות בעיקר מצד יישובים כפריים-פרבריים חדשים ,השואפים לעצמאות מוניציפלית ,ומצדיישובים ערביים .הכלל לפיו ראש רשות מקומית חדשה ממונה על-ידי שר הפנים מדרבן גם הוא לחצים להקמת רשויות חדשות. כאמור בפרק הקודם ,העדות המחקרית ממדינות שונות בעולם בנוגע לשאלת היתרונות לגודל אינן חד-משמעיות .אשר למצב בישראל ,מערכת השלטון המקומי בארץ סובלת מבעיה כפולה :מחד גיסא ,לא קיימות בה מסגרות אפקטיביות לשיתוף-פעולה בין רשויות מקומיות ,שעשויות לנטרל השלכות שליליות של מגמת הפיצול ,ומאידך גיסא ,בהתאמה עם מגמות הביזור ,השלטון המרכזי נוטה להשתחרר מאחריות לתפקידים שרשויות מקומיות קטנות מתקשות למלא ביעילות ,ויכולתו לתאם בין פעולות הרשויות המקומיות מצטמצמת )רזין .(1997 ,נוכח מצב עניינים זה ,ניתן לשער שפעילותן של רשויות מקומיות קטנות אכן נפגעת בשל העדר יתרונות לגודל ,בתחומי הניהול ואספקת השירותים המוניציפליים .חולשה זו עשויה להתבטא בעיקר בהוצאות גבוהות לנפש שיחייבו את הממשלה להקציב להן מענק כללי גבוה לנפש; כתוצאה מכך יהיה אחוז ההכנסות העצמיות נמוך ברשויות הקטנות .בהקשר זה יש לציין כי בחישוב מענק האיזון לפי המלצות ועדת סוארי מ ,-1993אכן נלקח בחשבון גודל הרשות המקומית. .2באיזו מידה משפיעה הרמה החברתית-כלכלית של תושבי הרשות המקומית על חוסנה התקציבי של הרשות? רשויות מקומיות שאוכלוסייתן אמידה עשויות להתאפיין באחוז גבוה של הכנסות עצמיות ובהכנסות עצמיות גבוהות לנפש .היקף שימושי הקרקע העסקיים מטשטש לעתים את הקשר בין הכנסות עצמיות לרמה החברתית-כלכלית ,אך סביר לשער שרשויות שאוכלוסייתן אמידה נהנות מיתרון גם במשיכת שימושי קרקע עסקיים המניבים מסים גבוהים .אמנם ,רשויות חלשות רבות במגזר היהודי נהנות מהאפשרות לגבות ארנונה מלאה מנכסים ממשלתיים ,בתוקף הגדרתן כ"ערי עולים" )רזין וחזן ;(1994 ,ומעמד זה עשוי להעלות במידה ניכרת את רמת ההכנסות העצמיות שלהן אם מצויים בהן שימושי קרקע ממשלתיים רבים .עם זאת ,ברוב הרשויות שאוכלוסייתן חלשה ,ספק אם יש במעמד של "עיר עולים" כדי לפצות על הפוטנציאל המוגבל של המיסוי המקומי על המגורים ועל שימושי הקרקע העסקיים. ניתן לשער כי אוכלוסייה אמידה ,הנזקקת במידה מעטה לשירותי רווחה ,מאפשרת לרשות המקומית לקיים רמת הוצאות נמוכה לנפש .אולם מנגד ,הכנסות עצמיות גבוהות עשויות לעודד את מינהל הרשות המקומית לספק שירותים משופרים ולהגדיל את הוצאות המינהל ,ועשויות גם להיות כרוכות במתן שירותים לעסקים רבים .לרמה החברתית-כלכלית עשויות להיות אפוא השפעות מנוגדות על גובה ההוצאות לנפש ,ויש מקום לבדוק את טיבו של קשר זה. רשויות מקומיות שהרמה החברתית-כלכלית של אוכלוסייתן נמוכה עשויות לקבל מענק כללי גבוה יותר לנפש ,כפיצוי על הפער הגדול יחסית בין הצרכים למשאבים ברשויות אלו. בחישוב מענק האיזון על-פי המלצות ועדת סוארי אכן נלקח בחשבון המעמד החברתי-כלכלי של אוכלוסיית הרשות. .3באיזו מידה קיימים פערים בחוסן התקציבי בין רשויות מקומיות יהודיות לערביות? פערים אלה תועדו בעבר על-ידי ,(1990) Al-Haj and Rosenfeldשהציגו נתונים על החולשה התקציבית של הרשויות הערביות ועל קיפוחן התקציבי בהקצאת מענקי האיזון .פערים אלה משקפים בעיקר חולשה כלכלית ופוליטית ,אם כי ייתכנו גורמים נוספים לקיומם, כגון :תפקוד לקוי של מינהל הרשות ,העדר יכולת ניהולית וארגונית לספק סל שירותים מקומיים מלא ,וחוסר יעילות בגביית מסים מקומיים .אמנם הפער בין רשויות ערביות ליהודיות הצטמצם במידה מסוימת בין 1976ל ,-1984אך הוא עודנו משמעותי. סוגיית הפער בין רשויות ערביות ליהודיות לא נבחנה באופן משביע-רצון מפרספקטיבה רב-משתנית .ניתן לטעון שחלק ניכר מהפער נובע מקטנותן של רוב הרשויות הערביות, מהרמה החברתית-כלכלית הנמוכה של תושביהן וממיקומן הפריפריאלי .עם זאת ,סביר לשער שגם כאשר מנכים את השפעת ההבדלים בגודל הרשויות ,ברמה החברתית-כלכלית של התושבים ובמיקום ,עדיין מוצאים כי הרשויות הערביות סובלות מחולשה כספית ומקיפוח בהקצאת מענקי האיזון .יש להניח כי הפערים התקציביים בין רשויות ערביות ליהודיות והקיפוח בהקצאת מענקי האיזון מצטמצמים לאורך זמן ,בעיקר בעקבות העלייה ההדרגתית בכוחן הפוליטי של הרשויות הערביות. .4באיזו מידה סובלות המועצות האזוריות מחולשה תקציבית בהשוואה לרשויות מקומיות עירוניות במגזר היהודי? פיזור האוכלוסייה במועצות האזוריות ,המתבטא בריבוי יישובים קטנים ובמרחקים גדולים ביניהם ,עלול לגרום להוצאות גבוהות לנפש, גם אם מנכים את השפעתם של מאפיינים אחרים של מועצות אזוריות ,כמו מספר תושבים מצומצם ,התורמים להעלאת רמת ההוצאות לנפש .המועצות האזוריות אכן נהנות מעדיפות בהקצאת המענק הכללי לנפש ,עקב העלות הגבוהה הכרוכה באספקת שירותים המתפרשים על פני שטח נרחב .גורמים אחרים שעשויה להיות להם השפעה הן על הגדלת הכנסותיהן והן על הגדלת הוצאותיהן של המועצות האזוריות ,הם :המשבר במושבים ובקיבוצים ,חדירת אוכלוסייה פרברית ליישובים כפריים והתרחבות תחומי הפעולה של המועצות האזוריות בעשור האחרון )שוורץ ואחרים .(1994 ,עם זאת ,קשה להעריך ללא בדיקה מעמיקה את כיווניהן ואת עוצמתן של השפעות אלו. .5באיזו מידה קיימים פערים תקציביים בין רשויות מקומיות במרכז הארץ לרשויות מקומיות באזורי שוליים? ניתן לשער שחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות במרכז הארץ איתן מזה של רשויות באזורי שוליים ,גם אם מנכים השפעת גורמים כמו :גודל הרשות ,הרמה החברתית-כלכלית של תושביה והפערים בין רשויות ערביות ליהודיות. תופעה זו ניתן לזקוף במידה רבה לזכות האפשרויות הגדולות יותר של רשויות במרכז הארץ לגבות ארנונה כללית שלא למגורים והיטלי השבחה .אמנם ,מעמד עיר העולים, שניתן לרשויות מקומיות רבות באזורי שוליים ,מאפשר להן לגבות מסים מלאים מנכסים ממשלתיים .אך ספק אם מעמד זה מבטל את הפערים בין מרכז לשוליים )על כך ראה גם להלן(. .6באיזו מידה חלו במשך השנים תמורות בפערים בחוסן התקציבי ,והאם יש קשר בין התמורות הללו לבין השינויים במימון הרשויות המקומיות )כולל בהקצאת מענקי האיזון(? העלייה במשקל ההכנסות העצמיות והמרת ההכנסות המועברות בהכנסות עצמיות ,באמצע שנות השמונים ,היו עשויות להשפיע במידה ניכרת על הפערים התקציביים .הן בהכנסות העצמיות והן בהכנסות המועברות גלום פוטנציאל לאי- שוויון ניכר ,אך דפוס הפערים עשוי להיות שונה .כשמדובר בהכנסות מועברות, הרשות המקומית היא גורם פסיבי ,בעוד שארנונות והיטלי השבחה מעודדים את הרשות להתחרות על פיתוח .לתחרות זו יש היבט חיובי ,אך היא גם בעייתית מבחינה תכנונית-סביבתית ועלולה להביא להעמקת הפערים בין רשויות מקומיות. העלייה במשקל ההכנסות העצמיות עלולה לחדד את הפערים בין מרכז לשוליים ,מכיוון שהפוטנציאל להגדלת בסיס המס המקומי גדול יותר באזור המרכז .אמנם רשויות מקומיות מסוימות באזורי שוליים נהנו מגידול בהכנסות מארנונה שנגבתה ממתקנים ממשלתיים ,בזכות מעמדן כעיר עולים .אולם ,כאמור לעיל ,לא סביר להניח שגידול זה בהכנסותיהן של רשויות שהוגדרו כערי עולים ,מאזן את הגידול בבסיס המס באזור המרכז .חיזוק לסברה זו מצוי בעובדה שבשנים האחרונות זכאיות גם רשויות שאינן ערי עולים לגבות ארנונה בשיעורים חלקיים מנכסי המדינה .מעבר לכך ,פוטנציאל המיסוי של מתקנים ממשלתיים כשלעצמו הוא מאוד בלתי שוויוני .הרשות המקומית היא בדרך-כלל גורם פסיבי ,במובן זה שמיקום המתקנים הממשלתיים אינו מושפע במידה משמעותית ממדיניות הפיתוח של הרשות .עם זאת ,מיקום המתקנים גורר את הרשויות למאבקים על שינוי תחומי השיפוט ,במטרה להעביר לתחומן את המתקנים המשלמים מסים גבוהים ,שבדרך-כלל צורכים שירותים מעטים ,אם בכלל )רזין ,חסון וחזן .(1994 ,לעומת זאת ,אי-השוויון הגלום בהכנסות המועברות צפוי לנבוע יותר מפערים ברמה החברתית- כלכלית ופחות מעצם המיקום באזור המרכז או באזורי שוליים. יישום המלצות דוח סוארי בנושא מענקי האיזון ,לקראת אמצע שנות התשעים ,היה שינוי נוסף ,שעשוי היה להשפיע על הפערים בהקצאת מענקי האיזון .יישום ההמלצות היה אמור למתן את העיוותים בהקצאת מענקי האיזון שלא על-פי קריטריונים ,וכך לחזק את השפעתם של גורמים כמו הרמה החברתית-כלכלית של אוכלוסיית הרשות .באופן עקיף צפוי היה כי שינוי זה ישפיע על הוצאות הרשויות המקומיות ועל אחוז ההכנסות העצמיות. בחינת מגמות השינוי מתקשרת לשאלה כללית ורחבה יותר ,שביקשנו לבדוק בעבודה זו: .7האם ובאיזה אופן השפיע התהליך של ביזור הסמכויות והעוצמה הפוליטית ,שהתחולל בעשרים השנים האחרונות ,על פערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות? ההשערה היא שתהליך הביזור היה צפוי להעמיק פערים בין רשויות מקומיות באזורים מרכזיים לרשויות באזורי שוליים ,בין רשויות שאוכלוסייתן אמידה לרשויות שאוכלוסייתן חלשה ,ובין רשויות הנהנות משימושי קרקע עסקיים משגשגים לאלו שאין בתחומן שימושי קרקע כאלה. כיוון ההשפעה המשוער של השינויים הישירים ,שנערכו במימון הרשויות המקומיות בישראל בשנות השמונים ,תואם בעיקרו את הכיוון שניתן לצפות לו כתוצאה מתהליך הביזור הפוליטי .עם זאת ,ייתכנו גם השפעות מנוגדות .ההתחזקות הפוליטית ההדרגתית של הרשויות המקומיות הערביות עשויה הייתה להביא לצמצום הדרגתי של פערים בין רשויות ערביות ליהודיות .השינויים בכללים להקצאת מענקי האיזון ,בעקבות יישום דוח ועדת סוארי בשנות התשעים ,עשויים היו ,כאמור ,למתן עיוותים ולהגדיל את ההתחשבות ברמה הכלכלית-חברתית בהקצאת מענקים אלה. שיטת המחקר במחקר נעשה שימוש בחמישה מדדים כספיים של הרשויות המקומיות ,כלהלן: .1אחוז ההכנסות העצמיות מתוך סך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל .מדד זה מלמד על מידת העצמאות התקציבית של הרשות המקומית ,ועל פי רוב מעיד גם על חוסנה התקציבי ,אלא אם המדובר ברשות חלשה ,שאיננה מקבלת פיצוי סביר באמצעות העברות ממשלתיות .אחוז ההכנסות העצמיות יכול להיות מושפע ממאפיינים ספציפיים של התקציב ,כמו ההוצאות לחינוך ולרווחה :ברשויות החסרות מערכת חינוך מלאה משלהן ,שרבים מהתלמידים המתגוררים בהן לומדים בבתי ספר ברשויות אחרות ,וברשויות שאין בהן אוכלוסיית מצוקה משמעותית ,תהיינה העברות הממשלה הייעודיות לחינוך ולרווחה נמוכות .ברור כי כתוצאה מכך יהיה אחוז ההכנסות העצמיות ברשויות אלו גבוה יחסית .אולם ,גם אם יש בפרטים כגון אלה כדי להשפיע על הנתונים הנוגעים לרשויות בודדות ,אין הם מעוותים את התמונה הכוללת. .2אחוז ההכנסות העצמיות והמועברות מתוך סך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל .מדד זה מצרף להכנסות העצמיות את ההכנסות המועברות ,שהן לכאורה בסיס מס עצמאי של הרשויות ,אם כי הרשויות אינן עוסקות בגבייתן ,וניתן גם לראות בהן חלק מהעברות הממשלה לרשויות המקומיות .ביקשנו לבחון באמצעות מדד זה כיצד הושפעו הפערים התקציביים מביטול ההכנסות המועברות במקביל לעליית ההכנסות העצמיות. .3הכנסות עצמיות לנפש .רמה גבוהה של הכנסות עצמיות לנפש משקפת על-פי-רוב חוסן תקציבי .מדד זה עשוי להיות מושפע מהרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה, מעומק גביית המסים על-ידי הרשות המקומית ומהיקף שימושי הקרקע שלא למגורים ,המשלמים מסים לרשות המקומית. .4הוצאות לנפש בתקציב הרגיל .הוצאות נמוכות לנפש מצביעות על יעילות כלכלית בתפקוד הרשות המקומית ,וקשר הפוך בין ההוצאות לנפש לגודל הרשות מצביע על קיום יתרונות לגודל .טענה זו נכונה בהנחה שכל הרשויות המקומיות מספקות סל שירותים דומה; אולם בפועל קיימים הבדלים בהיקף ובאיכות הפעולות המבוצעות על-ידי רשויות שונות .סל השירותים שמספקות מועצות אזוריות שונה מזה של ערים וסל השירותים שמספקות רשויות ערביות מצומצם ,על פי רוב ,מזה של רשויות יהודיות .רשויות אמידות ,הנהנות מהכנסות גבוהות לנפש ,יכולות לספק שירותים רבים יותר וברמה גבוהה יותר מאשר רשויות חלשות .היקף שימושי הקרקע העסקיים הצורכים שירותים מוניציפליים עשוי גם הוא להשפיע על רמת ההוצאות לנפש .ההוצאות לנפש תושפענה ,בדומה לאחוז ההכנסות העצמיות ,גם מפרטים כמו המידה בה מופיעות מלוא ההוצאות לחינוך בתקציב הרשות .ככלל ,רמה גבוהה מאוד של הוצאות לנפש עשויה לשקף חוסר יעילות ,אם מסיבות דוגמת חסרונות לקוטן או צפיפות אוכלוסייה נמוכה ,ואם מסיבות דוגמת ריבוי שימושי קרקע עסקיים .הוצאות נמוכות מאוד לנפש משקפות ,ככל הנראה ,מתן שירותים בהיקף מצומצם וברמה נמוכה. .5מענק כללי לנפש .מדד זה מלמד על מדיניות הממשלה בפועל בהקצאת מענקי האיזון. המדד מצביע על הרשויות המקומיות שתושביהן הם נטל תקציבי כבד יחסית על תקציב המדינה. בהקשר זה ,מן הראוי לציין ,שבמסגרת מחקר זה לא נעשה שימוש במדדים בעלי חשיבות, שהקשר ביניהם לבין חוסן תקציבי מורכב במיוחד .תחומים שלא נבדקו הם ,לדוגמה(1) : ההכנסות הייעודיות ,בפרט בתחומי החינוך והרווחה ,שגם רמתן משקפת את מדיניות הממשלה להקצאת משאבים לרשויות המקומיות ,אם כי בהקצאתן יש לממשלה לכאורה פחות חופש מאשר בהקצאת מענקי האיזון; ) (2מבנה ההוצאות בתקציב הרגיל; ) (3הגירעון לנפש ברשויות המקומיות ,שפירושו המדויק מחייב היכרות פרטנית של רשויות מקומיות; ו)- (4מדדים הנוגעים לתקציב הבלתי רגיל )תקציב הפיתוח( .בדיקת ההכנסות וההוצאות בתקציב הבלתי רגיל עשויה לשפוך אור בעיקר על פערים ביכולתן של רשויות מקומיות לגייס כספים לצורכי פיתוח ועל היקף ההשקעות והרכבן ברשויות השונות .אולם ניתוח התקציב הבלתי רגיל דורש שיטת חקירה שונה מזו של המחקר הנוכחי ,ולפיכך יטופל במחקר המשך. במחקר זה גם אין אנו מתיימרים לבדוק ולהסביר באופן פרטני את הכנסותיהן והוצאותיהן של רשויות מסוימות .מטרתנו היא להציג תמונה כוללת ,רחבה ואמינה ,שתוכל לשמש בסיס להעמקת הניתוח בהמשך .בהתאם למטרה זו ,כולל המחקר את כל הרשויות המקומיות בישראל ולא רק חלק מהן ,כפי שנעשה במחקרים קודמים כדי לפשט את הניתוח הסטטיסטי ואת הסקת המסקנות. המשתנים המסבירים הנכללים בניתוח ,בהתאם לשאלות המחקר שפורטו לעיל ,הם: .1מגזר יישובי -רשות עירונית יהודית ,רשות ערבית או מועצה אזורית .מועצות אזוריות ערביות סווגו כרשויות ערביות. .2מיקום -אזור המרכז -מחוזות תל-אביב והמרכז והעיר אשדוד )מטרופולין תל-אביב בהגדרה הרחבה ,המשמשת את מפקד האוכלוסין והדיור ,(1995מטרופוליני המשנה וסביבתן -מחוזות חיפה וירושלים והפרברים הסמוכים לירושלים שמעבר לקו הירוק ,אזורי השוליים הלאומיים -מחוזות הצפון ,הדרום ויש"ע. .3מספר התושבים ברשות המקומית. .4הרמה הכלכלית-חברתית של אוכלוסיית הרשות המקומית .רמה זו נמדדה באמצעות המדד המתאים ביותר שהיה זמין לשנה שאליה התייחסו הנתונים הכספיים או לשנים סמוכות. הניתוח אינו כולל את המשתנים שטח הרשות המקומית או צפיפות האוכלוסייה ברשות המקומית ,אם כי ההבחנה בין רשות עירונית למועצה אזורית מייצגת אותם בקירוב .חסר גם משתנה המייצג את משקל שימושי הקרקע העסקיים בהשוואה למשקל שימושי הקרקע למגורים ברשות המקומית .נעשה ניסיון לכלול בניתוחים את המשתנים המסבירים :שטח מנוצל ברשות המקומית ואחוז השטח המשמש לתעשייה מתוך סך כל השטח המנוצל. תרומת המשתנים לניתוחים הייתה שולית והם הושמטו ,מכיוון שהנתונים המתאימים היו חסרים ברבות מהרשויות ,או שהיו מיושנים ביותר .הניתוח גם איננו מתייחס למשתנים פוליטיים ,כמו זהות מפלגתו של ראש העיר ,שנבדקו במחקרים קודמים ,מכיוון ,שמטרת המחקר לזהות גורמים כלליים וארוכי טווח ולאו דווקא לעסוק בהיבטים פוליטיים מקומיים. במחקר נבדקו חמש נקודות זמן ,המייצגות את התהפוכות הכלכליות-פוליטיות ואת השינויים במימון הרשויות המקומיות בישראל מאז שנות השבעים: .1שנת ,1972המייצגת את סוף תקופת הצמיחה הכלכלית המהירה ,שנמשכה כמעט ברציפות מאז שנות החמישים .תקופה זו התאפיינה בממשלה ריכוזית ובשלטון מקומי חלש יחסית ,שלא היה מעורב ביוזמות לפיתוח מקומי. .2שנת ,1982המייצגת תקופת קיפאון כלכלי ממושך ,שהתבטא בעיקר באינפלציה מהירה ,ואת השפעת המהפך הפוליטי ,שהעלה את הליכוד לשלטון חמש שנים קודם לכן. .3שנת ,1988המייצגת תקופת קיפאון כלכלי ,צמצום בתקציבים ממשלתיים וביזור יוזמה לשלטון המקומי .בין 1982ל -1988גם התחולל המהפך במימון הרשויות המקומיות ,שהתבטא בעלייה הגדולה במשקל ההכנסות העצמיות ובביטול כמעט מוחלט של ההכנסות המועברות. .4שנת ,1993שבה עשויות היו להשתקף השפעות קליטת העלייה ההמונית מארצות חבר העמים. .5שנת ,1995שהייתה שנת שיא בצמיחה הכלכלית המהירה שהתחוללה בעקבות גל העלייה ותהליך השלום .בשנה זו עשויות היו להשתקף השפעת חזרתה של מפלגת העבודה לשלטון ב ,-1992השפעת היישום החלקי של דוח סוארי על הקצאת מענקי האיזון ואולי גם השפעת התחזקות הכוח הפוליטי של האוכלוסייה הערבית ושל הרשויות המקומיות הערביות. הקשר בין המשתנים המסבירים לבין המדדים הכספיים נבחן תחילה באמצעות ממוצעים ומקדמי מתאם פשוטים ולאחר מכן על-ידי ניתוחי רגרסיה רב-משתניים .מלבד זאת ,דורגו כל הרשויות המקומיות בכל אחת מחמש נקודות הזמן על-פי כל אחד מהמדדים הכספיים. לכל אחת מחמש השנים נערכו ניתוחים זהים ,והמסקנות מסתמכות על השוואת תוצאות כל ניתוח בנקודות הזמן השונות. 3 ממצאים -גורמים שהשפיעו על חוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל מגמות כלליות במימון הרשויות המקומיות העשור שבין 1972ל -1982התאפיין במעבר ,שאירע בתחילתו ,מצמיחה כלכלית מהירה לקיפאון .שינוי זה לא השפיע מיד על מימון הרשויות המקומיות .מנגנוני מדינת הרווחה המשיכו להתבסס ואינפלציה מהירה טרפה מערכות כספיות .אחוז ההכנסות העצמיות פחת מ -47ל -37אחוזים ומשקל ההכנסות העצמיות והמועברות גם יחד פחת מ -67ל -48אחוזים )ראה לוחות נ'1-נ' ,6נ'2-נ' 7בנספח( .בתחילת שנות השמונים היו למעלה ממחצית הכנסותיהן של הרשויות המקומיות מבוססות על מענקים ממשלתיים -מיועדים ובלתי מיועדים. השנים 1982-1988היו שנות מפנה במימון הרשויות המקומית .הייתה זו תקופת קיפאון כלכלי שבמהלכה הופעלה התכנית לבלימת האינפלציה .כתוצאה מתכנית זו ,ואולי שלא לגמרי במתכוון )הכט ,(1997 ,עלה מאוד אחוז ההכנסות העצמיות ,ובפרט משקל הארנונה הכללית ,בהכנסות הרשויות המקומיות .כתוצאת לוואי צומצמו ולמעשה בוטלו ההכנסות המועברות .אחוז ההכנסות העצמיות עלה ל -65אחוז בשנת ,1988מעל ומעבר לאחוז ההכנסות העצמיות והמועברות גם יחד ב ,-1982אך דומה לאחוז ההכנסות העצמיות והמועברות ב.-1972 גם אם אחוז ההכנסות העצמיות מאז 1986דומה לאחוז ההכנסות העצמיות והמועברות בתחילת שנות השבעים ,שונה המצב בסוף שנות ה -80שינוי מהותי מהמצב בתחילת שנות השבעים .גובה ההכנסות העצמיות מושפע מהרכב שימושי הקרקע ברשות יותר מאשר גובה ההכנסות המועברות .יתרה מזו ,הכנסות מועברות מותירות את הרשות המקומית ,כפי שכבר הוסבר ,כגורם פסיבי ,בעוד שהסתמכות על הכנסות עצמיות מדרבנת את הרשות להתחרות באופן אקטיבי על פיתוח שימושי קרקע המניבים היטלי השבחה וארנונות גבוהות. שני שינויים מרכזיים בין השנים 1988ל -1993היו חיזוק הפיקוח הממשלתי על העלאת תעריפי הארנונה וגל העלייה ההמונית מארצות חבר העמים ,שהטיל מטלות נוספות על כתפי הרשויות המקומיות .כתוצאה מכך ירד אחוז ההכנסות העצמיות מ -65ל -63אחוזים )ראה לוחות נ' ,11נ' 15בהתאמה(. השלכות המהפך שהעלה את מפלגת העבודה לשלטון ב ,-1992והצמיחה הכלכלית המהירה שליוותה את ההתקדמות בתהליך השלום ,עשויות היו להשתקף בשינויים מסוימים בין השנים .1993-1995בשנים אלו הוחל גם ביישום המלצות ועדת סוארי להקצאת מענקי האיזון ,ויושמו המלצות ועדת הרמלך בנושא השתתפות הממשלה במימון שירותי החינוך. בשני המקרים בא היישום לידי ביטוי בהגדלה של השתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות המקומיות )עלה גובה מענקי האיזון ועלה היקף ההעברות הממשלתיות המיועדות לחינוך(. במקביל ,הטילה הכנסת הגבלות על העלאת הארנונות .בין 1993ל -1995חלה ,לפיכך ,ירידה מסוימת באחוז ההכנסות העצמיות מתוך סך-כל הכנסות הרשויות המקומיות בישראל ,מ63 ל -59אחוזים )ראה לוחות נ' ,15נ' 19בהתאמה(.הקשרים בין מאפייני הרשויות המקומיות לבין המדדים המצביעים על חוסנן התקציבי של הרשויות מוצגים בלוחות 1-5ובאיורים 1-4להלן .תוצאות ניתוחי הרגרסיה ,המבודדים את השפעתם של המאפיינים השונים ,מוצגות בלוח 6להלן .סיכום הממצאים בנוגע להשפעת מאפייני הרשות המקומית על כל אחד מהמדדים התקציביים מופיע אחרי הלוחות והאיורים. לוח :1הרשויות המקומיות בישראל -אחוז ממוצע של הכנסות עצמיות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל לפי :מגזר יישובי ,מיקום ,גודל ורמה כלכלית-חברתית ברשות המקומית 1972-1995 1972 1982 1988 1993 1995 אחוז ממוצע של הכנסות עצמיות כל הרשויות המקומיות 40 27 45 42 40 מגזר יישובי רשויות עירוניות יהודיות 35 28 51 51 50 רשויות ערביות 49 23 36 25 23 מועצות אזוריות יהודיות 45 29 42 44 40 מיקום הרשות מחוזות ת"א ,מרכז+אשדוד 41 31 54 56 54 מחוזות חיפה ,ירושלים+פרבריה 38 28 50 45 44 מחוזות הצפון ,הדרום ויש"ע 41 25 38 34 32 גודל הרשות עד 2,000תושבים 38 25 38 37 33 2,001-5,000תושבים 42 25 37 37 36 5,001-10,000תושבים 37 25 39 35 33 10,001-15,000תושבים 38 23 47 37 37 15,001-20,000תושבים 42 29 45 41 39 20,001-30,000תושבים 40 28 55 46 49 30,001-40,000תושבים 40 38 63 65 60 40,001-50,000תושבים 45 36 71 59 53 50001-100000תושבים 52 38 68 67 65 למעלה מ -100,000תושבים 53 46 78 74 71 רמה כלכלית-חברתית )מתאם פירסון( 0.18 0.40 0.46 0.48 0.54 1972 1982 1988 1993 1995 מספר הרשויות המקומיות כל הרשויות המקומיות 185 221 231 249 241 מגזר יישובי רשויות עירוניות יהודיות 98 107 112 122 119 רשויות ערביות 40 61 67 75 70 מועצות אזוריות יהודיות 47 53 52 52 52 מיקום הרשות מחוזות ת"א ,מרכז+אשדוד 63 65 65 66 65 מחוזות חיפה ,ירושלים+פרבריה 32 35 37 40 37 מחוזות הצפון ,הדרום ויש"ע 90 121 129 143 139 גודל הרשות עד 2,000תושבים 31 38 34 26 21 2,001-5,000תושבים 61 58 52 65 58 5,001-10,000תושבים 39 57 67 58 64 10,001-15,000תושבים 17 18 23 33 26 15,001-20,000תושבים 10 11 12 16 16 20,001-30,000תושבים 6 12 15 16 20 30,001-40,000תושבים 6 7 6 10 10 40,001-50,000תושבים 4 5 5 5 5 50,001-100,000תושבים 6 5 6 8 9 למעלה מ -100,000תושבים 5 10 11 12 12 מקורות ללוחות :1-6נתוני - 1972-1993עיבוד נתונים מתוך :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ,הרשויות המקומיות בישראל .נתוני - 1995עיבוד נתונים מתוך :משרד הפנים ,האגף לביקורת ברשויות המקומיות ,דוח נתונים כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת ,1995ירושלים .1997 ,נתוני 1995אינם כוללים שמונה רשויות ,שהנתונים לגביהן היו חסרים. אחוז ממוצע של הכנסות עצמיות :ממוצע לא משוקלל בגודל הרשות המקומית של כל הרשויות המקומיות בקטגוריה .רמה כלכלית-חברתית :1972 -מכוניות פרטיות לאלף תושבים :1982 ,הכנסה חודשית ממוצעת לנפש סטנדרטית:1995 ,1993 ,1988 , הכנסה ממוצעת לשכיר. לוח :2הרשויות המקומיות בישראל -אחוז ממוצע של הכנסות עצמיות ומועברות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל לפי :מגזר יישובי ,מיקום ,גודל ורמה כלכלית-חברתית ברשות המקומית 1972-1982 כל הרשויות המקומיות 1972 1982 51 35 מגזר יישובי רשויות עירוניות יהודיות 49 38 רשויות ערביות 58 30 מועצות אזוריות יהודיות 51 34 מיקום הרשות מחוזות ת"א ,מרכז+אשדוד 57 42 מחוזות חיפה ,ירושלים+פרבריה 50 35 מחוזות הצפון ,הדרום ויש"ע 48 30 גודל הרשות עד 2000תושבים 53 32 2001-5000תושבים 50 31 5001-10000תושבים 44 32 10001-15000תושבים 46 29 15001-20000תושבים 57 36 20001-30000תושבים 52 37 30001-40000תושבים 56 50 40001-50000תושבים 68 47 50001-100000תושבים 75 52 למעלה מ -100000תושבים 80 60 רמה כלכלית-חברתית )מתאם פירסון( 0.42 0.48 לוח :3הרשויות המקומיות בישראל -גובה ממוצע של הכנסות עצמיות לנפש לפי :מגזר יישובי ,מיקום ,גודל ורמה כלכלית-חברתית ברשות המקומית 1972-1995 1972 1982 1988 1993 1995 כל הרשויות המקומיות 0.81 0.96 0.85 0.82 0.86 מגזר יישובי רשויות עירוניות יהודיות 0.75 0.95 0.95 0.95 0.97 רשויות ערביות 0.20 0.22 0.24 0.25 0.28 מועצות אזוריות יהודיות 1.45 1.84 1.43 1.37 1.40 מיקום הרשות מחוזות ת"א ,מרכז+אשדוד 0.81 0.83 0.89 0.98 1.02 מחוזות חיפה ,ירושלים+פרבריה 0.63 0.76 0.71 0.72 0.75 מחוזות הצפון ,הדרום ויש"ע 0.87 1.09 0.87 0.78 0.81 גודל הרשות עד 2,000תושבים 0.86 1.59 1.41 1.23 1.40 2,001-5,000תושבים 0.70 0.91 0.73 0.86 0.91 5,001-10,000תושבים 0.84 0.73 0.63 0.64 0.70 10,001-15,000תושבים 0.70 0.74 0.82 0.64 0.71 15,001-20,000תושבים 0.89 0.88 0.59 0.68 0.70 20,001-30,000תושבים 0.89 0.77 0.91 0.73 0.69 30,001-40,000תושבים 0.78 0.88 0.85 1.05 1.01 40,001-50,000תושבים 0.92 0.67 1.04 0.83 0.82 50,001-100,000תושבים 1.06 0.87 0.83 0.92 0.98 למעלה מ -100,000תושבים 1.21 1.21 1.20 1.20 1.17 רמה כלכלית-חברתית )מתאם פירסון( 0.23 0.31 0.22 0.20 0.23 גובה ממוצע של הכנסות עצמיות לנפש :ממוצע לא משוקלל בגודל הרשות המקומית של כל הרשויות המקומיות בקטגוריה. ההכנסות העצמיות לנפש נמדדו ביחס להכנסות העצמיות לנפש בכל הרשויות המקומיות=1.00 .גובה ההכנסות העצמיות לנפש ברשות המקומית זהה לממוצע המשוקלל של כל הרשויות המקומיות ,דהיינו לסך-כל ההכנסות העצמיות בכל הרשויות המקומיות מחולק בסך-כל האוכלוסייה שבכל הרשויות המקומיות. לוח :4הרשויות המקומיות בישראל -גובה ממוצע של הוצאות לנפש בתקציב הרגיל לפי: מגזר יישובי ,מיקום ,גודל ורמה כלכלית-חברתית ברשות המקומית 1972-1995 1972 1982 1988 1993 1995 כל הרשויות המקומיות 1.02 1.27 1.29 1.20 1.21 מגזר יישובי רשויות עירוניות יהודיות 1.11 1.33 1.42 1.27 1.21 רשויות ערביות 0.17 0.33 0.46 0.66 0.72 מועצות אזוריות יהודיות 1.59 2.25 2.10 1.81 1.89 מיקום הרשות מחוזות ת"א ,מרכז+אשדוד 0.92 1.03 1.11 1.10 1.11 מחוזות חיפה ,ירושלים+פרבריה 0.95 0.97 0.98 0.98 1.00 מחוזות הצפון ,הדרום ויש"ע 1.13 1.49 1.47 1.30 1.32 גודל הרשות עד 2,000תושבים 1.14 2.21 2.26 2.04 2.15 2,001-5,000תושבים 0.88 1.21 1.31 1.30 1.33 5,001-10,000תושבים 1.20 1.05 1.09 1.11 1.18 10,001-15,000תושבים 0.97 1.11 1.17 0.95 0.99 15,001-20,000תושבים 1.14 1.06 0.92 1.00 0.99 20,001-30,000תושבים 1.05 1.04 1.11 1.01 1.01 30,001-40,000תושבים 0.88 0.90 0.94 0.99 0.96 40,001-50,000תושבים 0.96 0.69 0.97 0.93 0.91 50,001-100,000תושבים 0.93 0.91 0.79 0.81 0.85 למעלה מ -100,000תושבים 1.03 0.97 0.97 0.98 0.94 רמה כלכלית-חברתית )מתאם פירסון( 0.03 0.24 0.09 0.09 0.08 גובה ממוצע של הוצאות לנפש :ממוצע לא משוקלל בגודל הרשות המקומית של כל הרשויות המקומיות בקטגוריה .ההוצאות לנפש נמדדו ביחס להוצאות לנפש בכל הרשויות המקומיות=1.00 .גובה ההוצאות לנפש ברשות המקומית זהה לממוצע המשוקלל של כל הרשויות המקומיות ,דהיינו לסך-כל ההוצאות בתקציב הרגיל בכל הרשויות המקומיות מחולק בסך-כל האוכלוסייה שבכל הרשויות המקומיות. לוח :5הרשויות המקומיות בישראל -מענק כללי ממוצע לנפש לפי :מגזר יישובי ,מיקום, גודל ורמה כלכלית-חברתית ברשות המקומית 1972-1995 1972 1982 1988 1993 1995 כל הרשויות המקומיות 1.61 2.14 3.40 2.95 2.45 מגזר יישובי רשויות עירוניות יהודיות 1.81 2.34 3.63 3.00 2.31 רשויות ערביות 0.21 0.49 1.17 2.18 2.07 מועצות אזוריות יהודיות 2.39 3.65 5.78 3.94 3.27 מיקום הרשות מחוזות ת"א ,מרכז+אשדוד 1.28 1.36 2.08 1.67 1.50 מחוזות חיפה ,ירושלים+פרבריה 1.37 1.58 2.13 2.26 1.94 מחוזות הצפון ,הדרום ויש"ע 1.92 2.73 4.43 3.74 3.02 גודל הרשות עד 2,000תושבים 2.23 4.96 8.53 7.70 6.03 2,001-5,000תושבים 1.33 2.21 4.07 3.61 2.98 5,001-10,000תושבים 1.91 1.46 2.67 2.90 2.58 10,001-15,000תושבים 1.74 1.43 2.25 1.94 1.72 15,001-20,000תושבים 1.49 1.49 1.55 1.76 1.74 20,001-30,000תושבים 1.74 1.28 1.62 1.56 1.65 30,001-40,000תושבים 1.33 0.58 0.60 0.63 0.88 40,001-50,000תושבים 0.92 0.68 0.71 0.59 0.77 50,001-100,000תושבים 0.59 0.66 0.26 0.35 0.47 למעלה מ -100,000תושבים 0.54 0.60 0.10 0.21 0.28 רמה כלכלית-חברתית )מתאם פירסון( 0.01 0.19 0.18- 0.28- 0.22- מענק כללי ממוצע לנפש :ממוצע לא משוקלל בגודל הרשות המקומית של כל הרשויות המקומיות בקטגוריה .המענק הכללי לנפש נמדד ביחס למענק הכללי לנפש בכל הרשויות המקומיות=1.00 .גובה המענק לנפש ברשות המקומית זהה לממוצע המשוקלל של כל הרשויות המקומיות ,דהיינו לסך-כל המענק הכללי בכל הרשויות המקומיות מחולק בסך-כל כל האוכלוסייה שבכל הרשויות המקומיות. איור :1חמישה מדדים כספיים ברשויות המקומיות בישראל על-פי מגזר יישובי1972-1995 , איור ) 1המשך( איור :2חמישה מדדים כספיים ברשויות המקומיות בישראל על-פי מיקום הרשות1972-1995 , איור ) 2המשך( איור :3גובה ממוצע של הוצאות לנפש ברשויות המקומיות בישראל על-פי גודל הרשות1972-1995 , איור :4גובה המענק הכללי הממוצע לנפש ברשויות המקומיות בישראל על- פי גודל הרשות1972-1995 , לוח :6גורמים המשפיעים על מדדים כספיים של הרשויות המקומיות בישראל :ניתוחי רגרסיה רב-משתנים1972-1995 , משתנים מוסברים אחוז ממוצע של הכנסות עצמיות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל משתנים מסבירים 1972 1982 1988 1993 1995 N 185 221 231 249 241 קבוע 0.01- 0.26- * * 0.53- * 0.30- לוג גודל האוכלוסייה 0.03 רמה כלכלית-חברתית ** 0.00 *** 0.02 רשות ערבית *** 0.23 * 0.11 מועצה אזורית * 0.14 0.06 אזור ת"א והמרכז 0.01- 0.01 0.03 אזורי חיפה וירושלים 0.01- 0.01 0.04 0.04 Adjusted R Square 0.26 0.26 0.44 0.51 * 0.30- * ** 0.03 *** 0.08 *** 0.06 *** 0.06 ** 0.00 ** 0.00 ** 0.00 0.01 * 0.13- * 0.13- 0.04 0.02 0.00- 0.08 0.04 0.58 * * 0.08 * אחוז ממוצע של הכנסות עצמיות ומועברות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל 1972 1982 קבוע 0.02 0.35- לוג גודל האוכלוסייה * 0.03 * 0.03 רמה כלכלית-חברתית *** 0.00 *** 0.03 רשות ערבית ** 0.24 ** 0.16 * 0.05 * * מועצה אזורית 0.08 אזור ת"א והמרכז 0.01 0.04 אזורי חיפה וירושלים 0.01 0.01 Adjusted R Square 0.34 0.38 * לוח : 6המשך גובה הכנסות עצמיות לנפש 1972 1982 1988 1993 1995 קבוע 0.70 * 0.49 0.55 * * * גודל אוכלוסיית הרשות 0.00 * 0.00 0.00 רמה כלכלית-חברתית 0.00 * 0.06 0.72 0.64 0.00 0.00 0.00 0.00 רשות ערבית ** 0.47- * 0.53- *** 0.60- *** 0.62- *** 0.57- מועצה אזורית *** 0.74 *** 0.90 ** 0.58 ** 0.49 ** 0.51 אזור ת"א והמרכז * 0.28- ** 0.58- * 0.29- 0.06- 0.04- * 0.17- 0.16- 0.29 0.21 אזורי חיפה וירושלים 0.24- Adjusted R Square 0.43 * * 0.41- 0.00 * 0.38 * 0.280.30 גובה ממוצע של הוצאות לנפש בתקציב הרגיל 1972 1982 1988 1993 1995 * * * * * 4.03 קבוע 1.61 לוג גודל האוכלוסייה 0.02- רמה כלכלית-חברתית 0.00- רשות ערבית *** 1.16- מועצה אזורית ** 0.39 0.60 אזור ת"א והמרכז * 4.61 3.70 3.62 ** 0.23- ** 0.29- ** 0.23- ** 0.22- 0.02- 0.00- 0.00- 0.00- *** 1.51- *** 1.37- *** 0.87- *** 0.78- * 0.35 * 0.32 * * 0.46 * 0.38- * 0.62- * 0.47- 0.25- * 0.22- * * * * 0.29- * 0.25- * אזורי חיפה וירושלים 0.21- Adjusted R Square 0.61 0.470.54 0.450.57 0.51 0.48 לוח :6המשך לוג מענק כללי לנפש 1972 קבוע 2.40 1982 * 5.19 * 1988 1993 1995 * * * 9.00 7.36 6.19 לוג גודל האוכלוסייה * 0.16- ** 0.34- *** 0.72- *** 0.62- *** 0.52- רמה כלכלית-חברתית ** 0.01- * 0.11- * 0.00- * 0.00- * 0.00- רשות ערבית *** 2.82- *** 2.39- ** 1.50- 0.43- * * מועצה אזורית 0.13 0.07 0.00 0.01 0.11 אזור ת"א והמרכז 0.23- * * 0.60- ** 0.54- 0.52- * * אזורי חיפה וירושלים 0.24- 0.21- 0.51- * Adjusted R Square 0.76 0.67 0.70 0.52- * 0.47- * 0.53 0.37- 0.220.60 ערכי המשתנה רשות ערבית - 1 :רשות מקומית ערבית- 0 ,רשות מקומית אחרת. ערכי המשתנה מועצה אזורית - 1 :מועצה אזורית - 0 ,רשות מקומית אחרת. ערכי המשתנה אזור ת"א והמרכז - 1 :רשות במחוזות תל-אביב והמרכז והעיר אשדוד - 0 ,רשות באזור אחר. ערכי המשתנה אזורי חיפה וירושלים - 1 :רשות במחוזות חיפה וירושלים ופרברי ירושלים ביו"ש - 0 ,רשות באזור אחר. רמה כלכלית-חברתית :1972 -מכוניות פרטיות לאלף תושבים :1982 ,הכנסה חודשית ממוצעת לנפש סטנדרטית, :1995 ,1993 ,1988הכנסה ממוצעת לשכיר. הלוח מציג מקדמי רגרסיה לא מתוקננים. *** -מובהק ברמה - 0.00מקדם הסבר חלקי הגבוה ביותר. ** -מובהק ברמה - 0.00מקדם הסבר חלקי השני בגודלו. * -מובהק ברמה - 0.01מקדם הסבר חלקי שלישי בגודלו. * -מובהק ברמה . 0.05 גורמים שהשפיעו על אחוז ההכנסות העצמיות קשר חיובי בין גודל אוכלוסיית הרשות המקומית לבין אחוז ההכנסות העצמיות בולט במשך כל התקופה ,אך מתחזק מאז אמצע שנות השמונים ,כאשר גודל האוכלוסייה הופך למשתנה הראשון במעלה המשפיע על אחוז ההכנסות העצמיות )לוח .(6ברוב השנים בלט אחוז הכנסות עצמיות נמוך במיוחד ברשויות שמנו עד 15,000תושבים ואחוז הכנסות עצמיות גבוה ברשויות שמנו למעלה מ -30,000תושבים ,בפרט ברשויות הגדולות ביותר ,שמנו למעלה מ -100,000תושבים )לוח .(1 הרמה הכלכלית-חברתית של אוכלוסיית הרשות היא משתנה מרכזי שני שהשפיע במשך כל התקופה על אחוז ההכנסות העצמיות )לוח :(6רשויות שהתאפיינו באוכלוסייה חזקה נהנו מאחוז הכנסות עצמיות גבוה .המתאם הפשוט בין הרמה הכלכלית-חברתית לאחוז ההכנסות העצמיות אמנם התחזק במהלך השנים )לוח ,(1אך סביר להניח שהדבר נבע בעיקר מירידת אחוז ההכנסות העצמיות ברשויות הערביות ,כמפורט להלן. בשנת ,1972היה אחוז ההכנסות העצמיות גבוה ביותר דווקא בקרב רשויות מקומיות ערביות ונמוך ביותר בקרב רשויות עירוניות יהודיות )לוח 1ואיור .(1מצב זה לא שיקף חוסן תקציבי איתן של הרשויות הערביות ,אלא נבע מהשתתפות נמוכה ביותר של הממשלה בתקציביהן בתקופה זו .במהלך שנות השבעים והשמונים התהפך הגלגל ,וב -1993היה אחוז ההכנסות העצמיות הגבוה ביותר ברשויות העירוניות היהודיות והאחוז הנמוך ביותר היה ברשויות ערביות .שינוי זה משתקף בבירור בניתוחים הרב-משתניים )לוח :(6בשנת 1972הייתה למשתנה "רשות ערבית" השפעה חיובית חזקה ביותר על אחוז ההכנסות העצמיות .השפעה זו נחלשה ב ,-1982נעלמה ב ,-1988ובשנים 1995 ,1993מתבלט דווקא אחוז ההכנסות העצמיות הנמוך ברשויות הערביות ,גם בניתוח הרב-משתני המנכה את השפעת גודלן המצומצם של הרשויות הערביות והרמה הכלכלית-החברתית הנמוכה של תושביהן .לשינוי זה שני הסברים עיקריים: .1הגידול הניכר בהשתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות הערביות ,שלא לווה בגידול מהיר בהכנסות העצמיות ,הביא לירידה באחוז ההכנסות העצמיות ברשויות אלו .כך לדוגמה ,הירידה המשמעותית באחוז ההכנסות העצמיות בקרב רשויות ערביות בין השנים 1988ל -1993משקפת עלייה משמעותית בהשתתפות הממשלה בשנים אלו. .2עליית משקלה של הארנונה בכלל והארנונה לעסקים בפרט בתקציבי הרשויות המקומיות חיזקה בעיקר רשויות יהודיות רבות. המועצות האזוריות התאפיינו בעבר באחוז הכנסות עצמיות גבוה יחסית )לוחות 1ו ,(-6אך מאז אמצע שנות השמונים נעלם ההבדל המובהק בינן לבין רשויות עירוניות יהודיות. פערים באחוז ההכנסות העצמיות בין אזורי מרכז לאזורי שוליים התחדדו במשך השנים והגיעו לשיאם ב ,-1993כאשר אחוז ההכנסות העצמיות הממוצע של רשות מקומית באזור תל-אביב והמרכז היה 56אחוז ושל רשות מקומית באזורי שוליים 34% -בלבד )לוח 1ואיור .(2השוויון המרחבי היחסי ב -1972נבע מהעובדה שאחוז הכנסות עצמיות גבוה ברשויות הערביות ,הממוקמות ברובן באזורי השוליים ,לא שיקף חוסן כספי איתן של אותן רשויות. אולם ,בשנת 1993זוהו לראשונה בניתוח הרב-משתני פערים מובהקים באחוז ההכנסות העצמיות בין רשויות באזור תל אביב והמרכז לרשויות באזורי שוליים .השפעה מתחזקת זו של המרחב על אחוז ההכנסות העצמיות משקפת ככל הנראה את משקלה הגדל של הארנונה שלא למגורים במימון הרשויות המקומיות ואת יתרונן של רשויות במרכז הארץ בתחום זה. גורמים שהשפיעו על אחוז ההכנסות העצמיות והמועברות ההכנסות המועברות היו בעלות משקל ב -1972וב -1982ואיבדו את חשיבותן ב ,-1988בעקבות ביטולן הכמעט מוחלט ,שנבע מהגידול בהכנסות העצמיות .הוספת ההכנסות המועברות להכנסות העצמיות בשנים 1972ו -1982חיזקה את משקל הרמה הכלכלית-חברתית של אוכלוסיית הרשות בהסבר הפערים התקציביים )לוחות 2ו .(-6בהכנסות המועברות היה גלום גם פער מרחבי בולט יותר בין מרכז לשוליים )איור .(2ככלל ,מתקבל הרושם שהעלייה הגדולה במשקל ההכנסות העצמיות באמצע שנות השמונים וביטול ההכנסות המועברות צמצמו במקצת את משקלו של משתנה הרמה הכלכלית-חברתית והגדילו את השפעת גודל הרשות על החוסן התקציבי. מן הראוי לציין שחשיבותן של ההכנסות המועברות בהקצאה הכוללת של המשאבים לרשויות המקומיות אמורה הייתה להיות מועטה ,מכיוון שמי שלא נהנה מהכנסות מועברות אמור היה לקבל פיצוי באמצעות מענק איזון גדול יותר )הכט .(1997 ,בפועל ,ספק אם הפיצוי היה מלא ,ובודאי שלא היה כזה ברשויות המקומיות הערביות ,שקיבלו מענקי איזון נמוכים מאוד ב -1972וב.-1982 גורמים שהשפיעו על גובה ההכנסות העצמיות לנפש ההכנסות העצמיות לנפש היו גבוהות מאוד במועצות האזוריות היהודיות ונמוכות מאוד ברשויות הערביות ,בכל השנים שנבדקו )לוח 3ואיור .(1יש לציין כי הכנסות עצמיות גבוהות לנפש במועצות האזוריות לא העידו בהכרח על חוסנן הכספי של מועצות אלו ,מכיוון שעלות אספקת השירותים בהן גבוהה ,והוצאותיהן לנפש )כפי שיוסבר להלן( היו גבוהות עוד יותר בהשוואה לממוצע בכל הרשויות המקומיות בישראל .לאחר 1982מסתמנת ירידה מסוימת בגובהן של ההכנסות העצמיות לנפש במועצות האזוריות ,בהשוואה לממוצע הישראלי ,אולי בגלל המשבר בחקלאות ובמגזר הכפרי-שיתופי .ברשויות הערביות הייתה עלייה קלה בלבד במדד זה )מ -20%מהממוצע בישראל ב -1972ל -25%מהממוצע בישראל ב -1993ול -28%ב .(-1995ההבחנה בין רשויות ערביות ,למועצות אזוריות ולרשויות עירוניות יהודיות היא זו שבלטה בניתוחים הרב-משתניים )לוח .(6 גורמים שהשפיעו על גובה ההוצאות לנפש גובה ההוצאות לנפש מושפע מגובה ההכנסות העצמיות לנפש ,אך גם מגובה השתתפות הממשלה בתקציב הרשות ומגובה הגירעון שיוצרת הרשות המקומית .ככלל ,בעוד שההכנסות העצמיות לנפש ברוב הרשויות המקומיות נמוכות מהממוצע ,המוטה על-ידי הכנסות עצמיות גבוהות לנפש במספר קטן של רשויות מקומיות גדולות )לוח ,(3הרי שבכל הנוגע להוצאות לנפש המצב הוא הפוך :ההוצאות לנפש ברוב הרשויות גבוהות מהממוצע ,המוטה על-ידי הוצאות נמוכות לנפש במספר קטן של רשויות גדולות )לוח .(4 הוצאות גבוהות במיוחד לנפש בלטו במועצות האזוריות והוצאות נמוכות לנפש בלטו ברשויות הערביות )לוח 4ואיור .(1עם זאת ,ברשויות הערביות הסתמן גידול עקבי ומשמעותי בהוצאות לנפש ,מ 17% -מהממוצע בישראל בשנת 1972ל 72% -מהממוצע בישראל בשנת .1995צמצום זה בפער בין רשויות ערביות ליהודיות לא נבע מעלייה משמעותית במשקל ההכנסות העצמיות ברשויות ערביות ,אלא בעיקר מגידול בהשתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות הערביות. הוצאות גבוהות במיוחד לנפש ,כמו במועצות אזוריות הנאלצות לספק שירותים לאוכלוסייה דלילה המתפרסת על פני שטח נרחב ,מצביעות ברוב המקרים על בעיה במשק הכספי של הרשות המקומית; אולם גם הוצאות נמוכות במיוחד לנפש ,כמו ברשויות הערביות ,מצביעות על בעיה כלכלית ועל רמת שירותים נמוכה שמעניקה הרשות המקומית. מן הנתונים נראה כי לגודל הרשות המקומית הייתה השפעה גוברת על ההוצאות לנפש )איור .(3מאז 1982בולט ההבדל בין רשויות זעירות ,המונות עד 2,000תושבים ,לבין האחרות. הראשונות מאופיינות בהוצאות גבוהות במיוחד לנפש ,שהן למעלה מפי שניים מהממוצע בישראל .ייתכן שהגידול במעורבותן של רשויות מקומיות במימון שירותים ובאספקתם הוא שהבליט את החסרונות לקוטן של רשויות זעירות ,והביא גם להגדלת מענקי האיזון שניתנו להן )ראה להלן( .החסרונות לקוטן ,הבאים לידי ביטוי בהוצאות גבוהות לנפש ,התבלטו יותר במשך הזמן ,אך רק ברשויות מקומיות שמנו עד כ -10,000תושבים; מעבר לגודל זה אין עדות ליתרונות משמעותיים לגודל ,המתבטאים בהוצאות נמוכות לנפש ,אולי מכיוון שחיסכון מסוים המושג ברשויות גדולות בעלות אספקת השירותים לתושב מקוזז על-ידי גידול בהוצאות ,המתבסס על הכנסות גבוהות יותר לנפש .ברשויות הגדולות ביותר ,המונות למעלה מ -100,000תושבים ,ההוצאות לנפש חוזרות אפוא ועולות במקצת ,בשל הכנסות עצמיות גבוהות לנפש מחד גיסא ,ובשל הצורך לספק שירותים לשימושי קרקע שלא למגורים מאידך גיסא. ההוצאות לנפש ברשויות מקומיות באזורי שוליים היו גבוהות יותר מאשר באזורים מטרופוליניים לאורך כל התקופה )איור 2ולוח .(6נראה כי נתון זה משקף העדפה גאוגרפית של אזורי השוליים בהשתתפות הממשלה במימון הרשויות ,שכן בהכנסות עצמיות לנפש לא נהנו הרשויות הפריפריאליות מיתרון כה ברור. בניתוחים הרב-משתניים נמצא כי ההבחנה בין רשות ערבית לרשות יהודית היא הגורם הראשון במעלה שהשפיע על גובה ההוצאות לנפש וכן בלטה ההשפעה של גודל הרשות המקומית על גובה ההוצאות לנפש ,מ -1982ואילך )לוח .(6מניתוחים אלה עלה גם שמועצות אזוריות מאופיינות בהוצאות גבוהות לנפש; עובדה זו מצביעה על כך שגובה ההוצאות נובע מן הצורך לספק שירותים לאוכלוסייה מפוזרת ,ולא רק ממיעוט התושבים המתגוררים במועצות אזוריות .לעומת זאת ,השפעת הרמה הכלכלית-חברתית על גובה ההוצאות לנפש הייתה מזערית ולא מובהקת. גורמים שהשפיעו על גובה המענק הכללי לנפש הפערים בהקצאת המענק הכללי לרשויות המקומיות גדלו במידה משמעותית מאז השינוי שהתחולל במימון הרשויות המקומיות באמצע שנות השמונים :העלייה במשקל ההכנסות העצמיות אפשרה לבטל כליל את המענק הכללי לרשויות מבוססות ,בעוד שרשויות אחרות קיבלו מענק לנפש בשיעור הגבוה פי כמה מהממוצע הארצי )המוטה כמובן על-ידי מספר קטן של רשויות גדולות שלא קיבלו כל מענק(. לאורך כל התקופה ,בולט מאוד צמצום הפער בגובה המענק לנפש בין רשויות ערביות לרשויות יהודיות )לוחות 5ו -6ואיור .(1אמנם ,ב -1993וב -1995עדיין היה קיים ביניהן פער משמעותי .עם זאת ,בעבר ההבחנה בין רשות ערבית לרשות עירונית יהודית הייתה הגורם הראשון במעלה שהשפיע על גובה המענק לנפש ,ואילו מאז 1988היה גודל הרשות המשתנה המרכזי שהשפיע על גובה המענק לנפש ,והפער בין רשויות ערביות ליהודיות המשיך לאבד ממשקלו גם בשנות התשעים. רשויות מקומיות זעירות קיבלו ,במהלך השנים שנסקרו ,מענק גבוה מאוד לנפש ,שגובהו היחסי אף עלה במשך הזמן )איור .(4הרשויות המקומיות הגדולות ,שמנו למעלה מ-50,000 תושבים ,קיבלו את המענק הנמוך ביותר לנפש .אחרי 1986העמיקו הפערים ,מאחר שרוב הרשויות שהפכו לנטולות מענק איזון היו רשויות גדולות .כתוצאה מכך ,מענק האיזון שקיבלו רשויות זעירות הגיע לפי שמונה מהממוצע בכל הרשויות. המועצות האזוריות ,שהוצאותיהן לנפש היו גבוהות במיוחד ,קיבלו את המענק הכללי הגבוה ביותר לנפש ,אך הניתוחים הרב-משתניים הראו שלא נמצא הבדל מובהק בין המענק לנפש במועצות אזוריות למענק לנפש ברשויות עירוניות יהודיות .במילים אחרות ,המועצות האזוריות לא נהנו מעדיפות כלשהי מעבר למתחייב מגודל אוכלוסייתן ,מהרמה הכלכלית- חברתית של תושביהן וממיקומן. המתאם הפשוט בין הרמה הכלכלית-חברתית לגובה המענק לנפש היה חלש )לוח ,(5אך נראה כי תוצאה זו התקבלה במידה רבה עקב העובדה שהרשויות הערביות שאוכלוסייתן חלשה ,קיבלו מענק נמוך .הניתוח הרב-משתני אכן הצביע על כך שרשויות בעלות אוכלוסייה חלשה קיבלו מענק כללי לנפש גבוה יחסית )לוח .(6 רשויות מקומיות באזור תל-אביב והמרכז קיבלו את המענק הנמוך ביותר לנפש ,בעוד שרשויות באזורי שוליים נהנו ממענק לנפש שהיה בממוצע יותר מכפול מהמענק שניתן באזור המרכז )איור .(2ההעדפה היחסית של הרשויות באזורי השוליים התחזקה במידה מסוימת בעקבות השינויים שנערכו במימון הרשויות המקומיות בשנות השמונים. 4 דירוג הרשויות המקומיות לפי מדדים כספיים דירוג הרשויות המקומיות לפי מדדים כספיים )בלוחות נ'1-נ' 22המופיעים בנספח לעבודה זו( מדגים את הקשרים שתוארו לעיל; הימצאותן של רשויות מסוימות בראש או בתחתית הדירוגים עשויה גם להאיר היבטים נוספים הקשורים לחוסנן התקציבי של הרשויות המקומיות. תמורות בשנים 1972-1993 בין השנים 1972ל -1993חלו שינויים משמעותיים בדירוג הרשויות המקומיות לפי מדדים כספיים .בשנת 1972בלטו בקרב הרשויות שאחוז הכנסותיהן העצמיות היה הגבוה ביותר מועצות אזוריות רבות ורשויות מקומיות ערביות ,בעוד שאחוז ההכנסות העצמיות היה נמוך מאוד בעיקר בעיירות פיתוח ובעיירות עולים רבות )לוח נ' .(1צירוף ההכנסות המועברות להכנסות העצמיות העלה למקומות גבוהים יותר ברשימה יישובים אמידים כגון :שבי ציון, גבעתיים ,רחובות ,תל-אביב וכפר שמריהו )לוח נ'.(2 הרשויות המובילות בגובה ההכנסות העצמיות לנפש בשנת 1972היו המועצות האזוריות וכמה ערים מבוססות יחסית ,בעוד שההכנסות העצמיות לנפש היו נמוכות במיוחד ברשויות ערביות )לוח נ' .(3אחוז ההכנסות העצמיות הגבוה בקרב רשויות ערביות בשנת 1972לא העיד אפוא על חוסן כספי ,אלא על העדר השתתפות משמעותית של הממשלה בתקציביהן. שלושים הרשויות המקומיות שהוצאותיהן לנפש היו הנמוכות ביותר היו רשויות ערביות, ולעומת זאת בלטו בהוצאות גבוהות לנפש בעיקר מועצות אזוריות )לוח נ' .(4כל שלושים הרשויות שקיבלו את המענק הכללי הנמוך ביותר לנפש ,פרט לאחת ,היו רשויות ערביות )לוח נ' .(5מנגד זכו במענק גבוה לנפש בעיקר מועצות אזוריות ועיירות פיתוח. בשנת 1982מסתמן שינוי בקרב הרשויות שאחוז ההכנסות העצמיות בהן היה הגבוה ביותר; עולה שיעורן של הרשויות שאוכלוסייתן אמידה ושל ערים גדולות במרכז הארץ ופוחת מספר הרשויות הערביות )לוח נ' .(6מגמה זו בולטת ביתר שאת כאשר מובאות בחשבון גם ההכנסות המועברות )לוח נ' .(7דגם הפערים בהכנסות העצמיות לנפש לא השתנה בין 1972ל ,-1982אך הפערים גדלו במידה מסוימת )לוח נ'.(8 ברשימת הרשויות המובילות בגובה ההוצאות לנפש חלו שינויים משמעותיים )לוח נ'.(9 לרשימה זו נוספו רשויות זעירות ,כמו כפר תבור ומטולה ,ובעיקר נוספו רשויות מקומיות קטנות חדשות שהוקמו ביש"ע :מ.א .חוף עזה ,מעלה אדומים ,מ.א .שומרון ,מ.א .ערבות הירדן ,מ.א .גולן ,אריאל ,מ.א .מגילות ,מ.א .מטה בנימין ,קצרין ומעלה אפרים .קבוצת רשויות זו מהווה שליש מכלל שלושים הרשויות שהוצאותיהן לנפש היו הגבוהות ביותר. הפערים בגובה המענק הכללי לנפש התרחבו מאוד בין 1972ל) -1982לוח נ' .(10בעוד שב-1972 ,מקבלות המענקים הנמוכים ביותר לנפש היו כולן ,פרט לאחת ,רשויות ערביות ,הרי ב-1982 הן כללו גם רשויות אמידות ,דוגמת כפר שמריהו ,רעננה ,הרצליה ,חולון ובת-ים .עם זאת, רשויות ערביות עדיין בלטו ברשימת מקבלות המענקים הנמוכים .ברשימת מקבלות המענקים הגבוהים ביותר לנפש פחת מספר עיירות הפיתוח ועיירות העולים וגדל מספר הרשויות הזעירות ,בפרט רשויות קטנות חדשות מיש"ע. השינוי הגדול במימון הרשויות המקומיות התחולל בין 1982ל ,-1988וההבדלים בין הדירוגים ב) -1988לוחות נ'11-נ' (14לדירוגים ב) -1993לוחות נ'15-נ' (18המתוארים להלן ,היו מצומצמים ביותר .השינוי הבולט בהשוואה בין 1988ל -1993היה המשך הצמצום ההדרגתי של הפער בין הרשויות הערביות ליהודיות והיעלמותן של הראשונות מרשימת מקבלי המענקים הנמוכים ביותר לנפש )לוח נ' .(18על-פי דפוסי ההקצאה של מענקי האיזון ב,-1988 ניתנו לרשויות מקומיות זעירות מענקים לנפש שהיו גבוהים פי עשרה ואפילו פי עשרים ויותר מהממוצע בישראל .התמיכה חסרת הפרופורציה ברשויות הזעירות נבעה מחד גיסא מצמצום ואף ביטול המענק הכללי שניתן בעבר לרשויות גדולות ומבוססות -צמצום שהבליט את חולשתן של הרשויות הקטנות; מאידך גיסא ,תמיכה זו נבעה מהפוטנציאל המוגבל של רשויות קטנות להגדיל את הכנסותיהן העצמיות ומכך שתושבי הרשויות הללו לא היו נכונים "להסתפק במועט" בכל הנוגע לאספקת שירותים ,דוגמת הרשויות הערביות. דירוגי הרשויות המקומיות בשנת 1993 הרשויות המקומיות ,שאחוז ההכנסות העצמיות בתקציביהן הרגילים היה הגבוה ביותר בשנת ) 1993לוח נ' ,(15היו משלושה טיפוסים: .1רשויות עירוניות גדולות ,כמו תל-אביב ,פתח-תקווה ,רמת-גן וחיפה; .2רשויות מקומיות קטנות ,המתאפיינות באוכלוסייה הומוגנית ואמידה ,כמו סביון, כפר שמריהו ורמות השבים; .3רשויות מקומיות הנהנות מבסיס מס משמעותי שמקורו בשימושי קרקע שלא למגורים ,כמו תל-אביב ,אילת ,חדרה והמועצות האזוריות רמת הנגב ותמר. בין הרשויות שאחוז הכנסותיהן העצמיות גבוה היו גם ערים גדולות שאינן מאופיינות באוכלוסייה מבוססת דווקא ,דוגמת בת-ים ואשדוד ,אך הן אינן כוללות ערים באזורי שוליים מרוחקים ,כמו באר-שבע ,או ערים במרכז הארץ המאופיינות במעמד חברתי-כלכלי נמוך יחסית ,כמו רמלה ולוד )אחוז ההכנסות העצמיות בשלוש הערים האחרונות היה כ.(55% - מן הראוי לציין שברשויות מקומיות קטנות ,דוגמת סביון ורמות השבים ,אין הוצאות לחינוך )מלבד גני ילדים( ,מכיוון שהן אינן מפעילות שירותי חינוך מקומיים .ברשויות שתקציבן אינו כולל הוצאות משמעותיות לחינוך אחוז ההכנסות העצמיות גבוה יותר ,מאחר שמערכת החינוך ממומנת ,לפחות בחלקה ,על-ידי השתתפות משרד החינוך .אותו כלל חל על הוצאות רווחה ,הממומנות ברובן על-ידי הממשלה :ברשויות שאין בהן הוצאות רווחה משמעותיות, תודות לכך שתושביהן אינם נמנים עם אוכלוסיות מצוקה ,עולה אחוז ההכנסות העצמיות. לסיכום ,רשויות מקומיות שאינן מוציאות כמעט כספים לצורכי חינוך ורווחה לא תזכינה בהשתתפות ממשלתית מיועדת גדולה ,וסביר גם שלא יקבלו מענק כללי משמעותי ,מכיוון שעיקר הגירעון ברשויות המקומיות נובע מהוצאות החינוך והרווחה. הרשויות המקומיות שאחוז הכנסותיהן העצמיות היה נמוך במיוחד היו משני טיפוסים עיקריים (1) :רשויות מקומיות ערביות (2) ,רשויות מקומיות קטנות ,שאוכלוסייתן חלשה: יבנאל ,מנחמיה ,קריית-יערים ,עמנואל ,בני עי"ש וירוחם .טיפוס נוסף ,פחות שכיח ,של רשויות בעלות הכנסות עצמיות נמוכות כלל כמה מועצות אזוריות .שלוש הרשויות המקומיות החלשות ביותר היו מקרים חריגים :נחל עירון ונוף הגליל היו רשויות ערביות חדשות ,שכללו כל אחת כמה יישובים קטנים ,ואילו חצרות יסף הייתה מועצה מקומית זמנית ,שהוקמה באתר קרוואנים שאוכלס בעיקר בעולי אתיופיה ,ושכל הכנסותיה הגיעו ממשרדי ממשלה. הכנסות עצמיות גבוהות לנפש )לוח נ' (16אפיינו שלושה טיפוסים של רשויות מקומיות: .1מועצות אזוריות -ביניהן בלטו בעיקר מועצות אזוריות בנגב שאוכלוסייתן קטנה והן נהנות מבסיס מס משמעותי שמקורו בשימושי קרקע שלא למגורים ,ומועצות אזוריות אחרות הנהנות מבסיס מס גדול יחסית ,כמו באר טוביה וברנר; .2רשויות מקומיות קטנות שאוכלוסייתן הומוגנית ואמידה ,כמו סביון; .3רשויות מקומיות הנהנות מבסיס מס גדול ,שמקורו בשימושי קרקע שלא למגורים, כולל תל-אביב ,חיפה ורמת גן. כמעט כל ארבעים הרשויות המקומיות בעלות ההכנסות העצמיות הנמוכות ביותר לנפש היו ערביות .סביר להניח שמצב זה נובע משילוב של הגורמים הבאים :רמה כלכלית-חברתית נמוכה ,גבייה לא יעילה של מסים מקומיים והעדר שימושי קרקע עסקיים ,המניבים מסים גבוהים ,בהיקף משמעותי. בכל הנוגע למדד של הוצאות לנפש ,מיקום בשני קצוות הרשימה עשוי להעיד דווקא על מצב בעייתי )לוח נ' ,(17בעוד שהרשויות המבוססות יותר מבחינה תקציבית ,עשויות להימצא באמצעיתה .כל ארבעים הרשויות המקומיות שהוצאותיהן לנפש היו הנמוכות ביותר היו רשויות ערביות לסוגיהן ,כולל ערים דוגמת נצרת מחד גיסא ורשויות קטנות מאוד מאידך גיסא .הוצאות כה נמוכות לנפש אינן מעידות על חיסכון או על יתרונות לגודל והן משקפות, לפחות באופן חלקי ,מתן שירותים ברמה נמוכה .הרשות היהודית שהוצאותיה לנפש היו הנמוכות ביותר הייתה עיריית בת-ים ,שהוצאותיה לנפש היו 63%מהממוצע בכל המדינה. הרשויות המקומיות שהוצאותיהן לנפש היו הגבוהות ביותר היו בראש ובראשונה מועצות אזוריות .ההוצאות לנפש היו גבוהות מאוד גם ברשויות מקומיות זעירות יהודיות, שאוכלוסייתן איננה אמידה במיוחד :מטולה ,כינרת )שהיא הרשות המקומית הקטנה ביותר במדינה ,פרט לשתי המועצות המקומיות התעשייתיות ,שאינן כלולות בניתוח( ,מנחמיה ,כפר תבור ,יסוד המעלה ,מעלה אפרים ,עירון ,מגדל ,ירוחם ,מצפה רמון ,ראש-פינה ,פרדסיה ושלומי. רשויות מקומיות מבוססות בלטו בהכנסות עצמיות גבוהות לנפש יותר מאשר בהוצאות גבוהות לנפש .המצב היה הפוך ברשויות מקומיות פחות מבוססות :ברשויות מקומיות חלשות ,שאוכלסו בעולים בשנות החמישים ,ובמועצות אזוריות בלטו הוצאות גבוהות מאוד לנפש ביחס להכנסות העצמיות לנפש. נתוני המענק הכללי לנפש )לוח נ' (18מצביעים על כך שרשויות נטולות מענק ורשויות שקיבלו מענק מזערי היו בראש ובראשונה רשויות עירוניות גדולות במטרופולין תל-אביב ובמטרופולין חיפה ,וכמו כן סביון ,כפר שמריהו והמועצה האזורית חבל איילות. התושבים "היקרים" ביותר במדינה ,מבחינת גובה המענק הכללי לנפש ,היו בעיקר אלה שהתגוררו ברשויות יהודיות קטנות ,דוגמת :מטולה ,כפר תבור ,מנחמיה ,עירון ,כינרת ,ירוחם, מגדל ,יסוד המעלה ,מעלה אפרים ,אלייכין ועמנואל .מועצות אזוריות רבות היו גם הן בין מקבלי המענקים הגבוהים ביותר לנפש .ברשימת מקבלות המענקים הגבוהים לנפש בלטו בהעדרן הרשויות המקומיות הערביות ,וזאת למרות חולשתן התקציבית כפי שהשתקפה בהכנסות העצמיות ובהוצאות לנפש .עם זאת ,ב -1993נעלמו לראשונה הרשויות הערביות מרשימת מקבלות המענק הכללי הנמוך ביותר לנפש ,שכללה עתה רשויות יהודיות גדולות ו/או אמידות ,כמתואר לעיל. הפערים בגובה המענק הכללי לנפש בין רשויות ערביות ליהודיות אמנם הצטמצמו ,אך ככלל, התרחבו הפערים בקרב כל הרשויות המקומיות .ב -1972קיבלו רק רשויות ספורות מענק כללי לנפש שגובהו יותר מפי חמישה מהממוצע בישראל ,בעוד שב -1993קיבלו יותר מ-40 רשויות מענק לנפש שגובהו כזה. 5 פערים בין רשויות מקומיות בחוסן תקציבי ובמענקי האיזון בשנת :1995 האמנם תמורה מהותית? שינויים במאפיינים תקציביים נוטים להיות הדרגתיים ,ובדרך-כלל לא ניתן לצפות לשינויים מהותיים בדפוס הפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בתוך תקופה קצרה של שנתיים .עם זאת ,חילופי השלטון ב ,-1992הצמיחה הכלכלית המהירה ובמיוחד יישום המלצות ועדת סוארי להקצאת מענקי האיזון ,עשויים היו להשתקף בשינויים משמעותיים בדפוסי הפערים ,בין 1993ל .-1995אמנם יישום המלצות ועדת סוארי מאז 1994היה חלקי, עקב מגבלות תקציב ועקב הקושי לתקן בבת אחת עיוותים ,כמו ההקצאה הנמוכה יחסית לרשויות ערביות או הקצאת-יתר לרשויות אחרות .כך ,לדוגמה ,היו רשויות שקיבלו רק כ50% - מהסכום שהגיע להן לפי נוסחת סוארי ,בעוד אחרות קיבלו ) 150%להב .(1997 ,אולם גם יישום חלקי זה עשוי היה להשפיע במידה משמעותית על הפערים בגובה מענקי האיזון לנפש ובאופן עקיף -גם על המדדים הכספיים האחרים. במחקר זה נמצא כי השינויים בדפוס הפערים בין הרשויות היו קטנים ,לפחות בכל הנוגע למדדים שבהם נעשה שימוש במחקר .אחוז ההכנסות העצמיות ירד ב 4% -במועצות אזוריות ,ב 2% -ברשויות ערביות ורק במידה מזערית ברשויות העירוניות היהודיות )איור .(1 ירידה דיפרנציאלית זו לא נבעה משינוי מהותי בפערים בהכנסות העצמיות לנפש. גובה המענק הכללי הממוצע לנפש בכל אחד משלושת סוגי הרשויות ירד בהשוואה לגובה המענק הכללי לנפש בכל הרשויות המקומיות .נראה כי הצמצום בפערים בגובה המענקים נבע במידה רבה מהעלאת גובה המענק לנפש שקיבלו רשויות גדולות ומהפחתת מספר הרשויות נטולות המענק .בלט מאוד המשך צמצום הפער בהקצאת מענקי האיזון בין הרשויות הערביות ליהודיות .ב -1995היה המענק הכללי לנפש ברשויות ערביות נמוך רק במעט בהשוואה לגודלו ברשויות עירוניות יהודיות )איור .(1צמצום זה התבטא גם בהמשך צמצום הפער בגובה ההוצאות לנפש בין רשויות ערביות לרשויות עירוניות יהודיות ,אם כי פער זה נותר ניכר בגלל ההכנסות העצמיות הנמוכות ברשויות הערביות .הוצאותיהן של המועצות האזוריות לנפש גדלו בהשוואה להוצאות הרשויות העירוניות היהודיות. בגודל הפערים בין רשויות מקומיות במרכז הארץ לרשויות מקומיות באזורי שוליים לא חל כמעט שינוי )איור .(2בכל האזורים הסתמנה ירידה בולטת בגובה המענק הכללי לנפש בהשוואה לגובהו בכל הרשויות המקומיות; נראה כי תופעה זו נבעה מצמצום הפערים בהקצאת מענקי האיזון. בהשפעת גודל הרשות המקומית על הפערים התקציביים לא חלו שינויים מהותיים ,פרט לצמצום מוגבל ביותר בפערים בגובה המענק הכללי לנפש בין רשויות גדולות לקטנות )לוח 5 ואיור .(4בלט גידול יחסי במענק לנפש שקיבלו רשויות גדולות ,המונות למעלה מ-30,000 תושבים ,וירידה יחסית בגובה המענק לנפש שקיבלו רשויות המונות עד 15,000תושבים. קיים דמיון כמעט מלא בין תוצאות ניתוחי הרגרסיה לשנת 1995לבין הניתוחים המקבילים לשנת ) 1993לוח .(6ניתן אולי למצוא בניתוחי הרגרסיה רמז לצמצום קטן מאוד בעיוותים הנוגעים להעדפת רשויות זעירות ולאפליית רשויות ערביות בהקצאת מענק האיזון ,אך לא חל כל שינוי בכיוון השפעתם של הגורמים השונים ,ברמת מובהקותם ובסדר השפעתם ,בכל ארבעת המודלים ,וגם המקדמים נותרו דומים מאוד. ניתן לזהות שינויים בדירוגן של רשויות מקומיות ספציפיות לפי כל אחד מארבעת המדדים הכספיים ב) -1995לוחות נ'19-נ' ,(22בהשוואה לדירוגים לשנת .1993עם זאת ,שינויים אלה אינם רבים ,וההכללות אודות מאפייני הרשויות המקומיות המצויות בראש ובתחתית כל דירוג ,שפורטו לעיל ביחס לנתוני ,1993תקפות גם ביחס ל .-1995שינוי אחד הראוי לציון הוא עלייה מסוימת בגובה ההוצאות לנפש ברשויות המקומיות הערביות ,ביחס להוצאות לנפש בכל הרשויות המקומיות בישראל .בשנת 1995נכללו ברשימת ארבעים הרשויות שהוצאותיהן לנפש היו הנמוכות ביותר שלוש רשויות יהודיות ,בעוד שב -1993היו כל 40 הרשויות ערביות. בין 1993ל ,-1995פחת מספר הרשויות נטולות המענק וכן פחת מספר הרשויות שקיבלו מענק לנפש שהוא נמוך מהמענק הממוצע לנפש בכל הרשויות המקומיות )לוחות נ' 18ו-נ' .(22במקביל, ובמידה רבה כתוצאה מכך ,פחת מספר הרשויות שקיבלו מענקים הגבוהים פי חמישה ופי עשרה מהממוצע בכל הרשויות. ניתוח הנתונים הכספיים לשנת 1995מרמז שבשנים 1993-1995נמשכה המגמה לצמצום הפערים בין רשויות ערביות ליהודיות וצומצם במקצת הפער בגובה המענק הכללי לנפש בין רשויות גדולות לרשויות קטנות .אולם ,מדובר בשינויים קטנים והדרגתיים ,ואין כל עדות לכך שבשנים אלו התחוללה תמורה מהותית בדפוס הפערים התקציביים בקרב הרשויות המקומיות או בגורמים המעצבים פערים אלה. 6 מסקנות והמלצות גודל הרשות המקומית -הניתוח הראה שגודל אוכלוסיית הרשות המקומית הוא משתנה מרכזי המשפיע על חוסנה התקציבי .רשויות קטנות ,עד לגודל של כ -10,000-15,000תושבים, סבלו מחולשה תקציבית ,שהתבטאה בהוצאות גבוהות לנפש ובאחוז ממוצע נמוך של הכנסות עצמיות .מעבר לגודל זה ,היתרונות לגודל היו מצומצמים .הוצאות גבוהות במיוחד לנפש בלטו ברשויות זעירות ,שמנו עד 2,000תושבים. השפעה זו של גודל הרשות המקומית על הוצאותיה לנפש השתקפה בגובה המענק הכללי לנפש :לרשויות זעירות ,שמנו עד 2,000תושבים ,ניתן מענק כללי לנפש גבוה במידה חריגה. לדוגמה ,המענק לנפש במועצות האזוריות מגילות ואלונה ובמועצות המקומיות מטולה וכפר תבור היה גבוה פי שמונה ויותר מהמענק הכללי לנפש בכל הרשויות המקומיות ,בשנת .1995 גובה המענק הכללי לנפש הלך ופחת ככל שהרשות הייתה גדולה יותר והיה נמוך במיוחד ברשויות שמנו למעלה מ -100,000תושבים .עם זאת ,יש להעיר שרשויות מקומיות גדולות יכלו ליצור גירעונות גדולים ביתר קלות מאשר רשויות קטנות. רשויות מקומיות פרבריות קטנות ,שבשטחן לא נכללים שירותי מסחר ומפעלי תעשייה ,הן בבחינת מותרות שרק אוכלוסייה אמידה ביותר ,דוגמת זו המתגוררת בסביון ,בכפר שמריהו וברמות השבים ,יכולה להרשות לעצמה .לפיכך ,קיומן של רוב הרשויות המקומיות הקטנות הוא נטל כלכלי ,שבישראל נופל במידה רבה על משלמי המסים המתגוררים ברשויות גדולות יותר .כפי שכבר נאמר לעיל ,התמיכה הממשלתית חסרת הפרופורציה שניתנה לרשויות הזעירות הייתה ,מחד גיסא ,תוצאה מצמצום או מביטול המענק הכללי לרשויות גדולות ומבוססות -צעד שהבליט את חולשתן של הרשויות הקטנות .מאידך גיסא ,נבעה תמיכה זו מכך שברשויות זעירות הפוטנציאל להגדלת ההכנסות העצמיות מוגבל ביותר ומציפיות התושבים לקבל שירותים ברמה דומה לאלה הניתנים בערים גדולות יותר. נראה כי הביזור הפוליטי והשינויים שנערכו במימון הרשויות המקומיות בישראל בשנות השמונים חיזקו את השפעת גודל הרשות על חוסנה התקציבי ,והגדילו את נחיתותן של הרשויות הזעירות והקטנות .בתקופה של ביזור ,פוחתת נטיית הממשלה ליטול על עצמה את האחריות לביצוע תפקודים שאינם מבוצעים ביעילות על-ידי רשויות קטנות .בדרך-כלל נמצאות הרשויות הקטנות בעמדת נחיתות גם כשמדובר בתחרות על שימושי קרקע עסקיים, פרט לרשויות כפריות שיש להן רזרבות קרקע גדולות .הנטייה לפיצול מוניציפלי גוברת בתקופה של ביזור פוליטי ומבליטה את הבעיות התקציביות הכרוכות בהעדר יתרונות לגודל ברשויות קטנות ,בפרט כאשר לא קיימים מנגנונים יעילים לשיתוף-פעולה בין הרשויות המקומיות. רשויות ערביות בהשוואה לרשויות יהודיות -הרשויות המקומיות הערביות סבלו מחולשה תקציבית רבה ,שבלטה גם לאחר ניכוי ההשפעות של גודלן המצומצם ,הרמה הכלכלית- חברתית הנמוכה של תושביהן ומיקומן הפריפריאלי .הרשויות הערביות סבלו מקיפוח בהקצאת מענקי האיזון .אמנם ,מצב זה נבע באופן חלקי מיכולת ניהולית וארגונית מוגבלת לפתח תשתיות ולספק סל שירותים דומה לזה של רשויות מקומיות יהודיות ,אך אין ספק שרשויות יהודיות חלשות קיבלו מענקים גדולים בהרבה ,גם כאשר יכולתן הניהולית הייתה מוגבלת .הפער בהקצאת מענקי האיזון בין הרשויות הערביות ליהודיות הצטמצם בהתמדה - בעיקר כתוצאה מעלייה רצופה בהשתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות הערביות ,ודבר זה אפשר להן להגדיל את ההוצאות לנפש .יתרה מזו ,צמצום הפערים בין רשויות ערביות ליהודיות היה מנוגד למגמה הכללית של התרחבות הפערים בקרב הרשויות המקומיות בשנות השמונים .עם זאת ,הפער בהקצאת מענקי האיזון טרם נסגר ,ונוסף על כך ,לא הצליחו הרשויות הערביות להגדיל את הכנסותיהן העצמיות במידה משמעותית. סביר להניח שחולשת הרשויות הערביות בכל הנוגע לגובה ההכנסות העצמיות לנפש לא נבעה רק מרמה חברתית-כלכלית נמוכה של האוכלוסייה ,אלא גם מגורמים כמו גביית מסים בלתי-יעילה מהתושבים ומחסור בשימושי קרקע שלא למגורים ,המניבים מסים מקומיים גבוהים .העלייה במשקל הארנונה בכלל ,והארנונה שלא למגורים בפרט ,במכלול הכנסותיהן של הרשויות המקומיות חיזקה בעיקר רשויות יהודיות ,שאוכלוסייתן אמידה ושיש בהן שימושי קרקע עסקיים רבים ומתקנים עתירי שטח המשלמים מסים מקומיים. מועצות אזוריות בהשוואה לרשויות עירוניות -ההוצאות לנפש במועצות האזוריות הן גבוהות מאוד ,עקב הצורך לשרת אוכלוסייה דלילה המפוזרת על פני שטח נרחב ועקב מיעוט התושבים ברוב המועצות .לאור מצב זה ,המועצות האזוריות מקבלות מענק כללי גבוה לנפש, אם כי בפרספקטיבה של הניתוח הרב-משתני המועצות האזוריות לא נהנו מאפליה לטובה. רשויות במרכז הארץ בהשוואה לרשויות באזורי שוליים -הרשויות המקומיות באזור תל- אביב והמרכז היו המבוססות ביותר ,אם כי הייתה שונות גדולה בחוסן התקציבי בקרב רשויות אלו .הרשויות המקומיות באזורי הצפון ,הדרום ויש"ע היו החלשות ביותר .עם זאת, ההוצאות לנפש ברשויות המקומיות באזורי שוליים היו גבוהות יחסית ,והתאפשרו תודות לעובדה שרשויות אלו זכו לעדיפות בהקצאת מענקי האיזון. הפערים בין רשויות מקומיות במרכז הארץ לרשויות באזורי שוליים גדלו במידה רבה כתוצאה מיתרונן של רשויות במרכז הארץ ,ובפרט אלה שבשולי המטרופולינים ,בתחום הארנונה שלא למגורים ,שמשקלה במימון הרשויות המקומיות עלה .כאמור ,המעמד של עיר עולים שממנו נהנות רשויות מקומיות רבות באזורי שוליים מאפשר להן לגבות ארנונה מלאה ממתקנים ממשלתיים; אולם פוטנציאל מיסוי זה תורם לחוסנן התקציבי של רשויות מעטות בלבד ,והוא גם יוצר אי-שוויון ועיוותים .לרשויות המקומיות אין השפעה רבה על מיקום מתקנים ממשלתיים ,והמעמד של עיר העולים מעודד ,לכל היותר ,סכסוכי גבולות מוניציפליים בקרב רשויות השואפות לספח אליהן את המתקנים .לעתים קרובות הגורמים המפעילים מתקנים אלה אף מעדיפים שלא להיכלל בתחומה של רשות המוגדרת כעיר עולים. רמה חברתית-כלכלית -הרמה החברתית-כלכלית של תושבי הרשות המקומית משפיעה באופן חיובי על חוסנה התקציבי :אוכלוסייה מבוססת משלמת מסים גבוהים יותר וצורכת פחות שירותי רווחה .על פי רוב גם קל יותר למשוך שימושי קרקע עסקיים לרשויות שאוכלוסייתן חזקה .רשויות חלשות רבות אמנם נהנות ממעמד עיר עולים ,אך יש בכך פתרון חלקי בלבד ובמחיר עיוותים שונים ,כפי שתואר לעיל. השפעת הביזור התקציבי -ביזור תקציבי ,שמשמעותו צמצום בהעברות הממשלה לרשויות המקומיות והגדלת משקל ההכנסות העצמיות ,משפיע על מדיניות הפיתוח של הרשויות, ובראש ובראשונה מדרבן תחרות עזה על שימושי קרקע עסקיים ,בשל המסים הגבוהים המתקבלים מהם .הביזור התקציבי כשלעצמו והתחרות שהוא יוצר צפויים להגדיל את הפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות. שינוי מהותי במימון השלטון המקומי בישראל התרחש באמצע שנות השמונים :משקל ההכנסות העצמיות ,ובפרט משקלה של הארנונה שלא למגורים ,עלה ובמקביל בוטלו ההכנסות המועברות ובוטלו או צומצמו מענקי האיזון לרשויות מבוססות .השינויים הפכו את הרשויות לגורם אקטיבי יותר בתחום המימון ,והגבירו את שאיפתן להגדיל את הכנסותיהן באמצעות מדיניות פיתוח מתאימה. לרשויות המקומיות הייתה יכולת מעטה להשפיע על גובה ההכנסות המועברות .גובה ההכנסות המועברות היה גם חשוף לשינויים מהירים בכללי הקצאתן לרשויות המקומיות על ידי הממשלה ,כפי שמעידה הדרך בה בוטלו .ההכנסות המועברות נתפסו במידה רבה כחלק ממכלול ההעברות הכספיות מהממשלה לרשויות המקומיות .ההנחה המקובלת הייתה שרשות הסובלת ממיעוט הכנסות מועברות תזכה לפיצוי באמצעות מענק איזון גבוה יותר, אם כי הנחה זו לא התאמתה לפחות בכל הנוגע לרשויות המקומיות הערביות. לעומת זאת ,ההשענות הרבה יותר על הכנסות עצמיות ,ובפרט על ארנונות והיטלי השבחה, עודדה את הרשויות המקומיות להצטרף לתחרות על פיתוח שימושי קרקע עסקיים .מצב זה הגדיל את הפערים התקציביים בקרב הרשויות המקומיות ,בעיקר עקב התפרוסת הבלתי שוויונית של שימושי הקרקע שלא למגורים .לרשויות אמידות ולרשויות הנהנות ממיקום עדיף עשוי גם להיות ,בדרך כלל ,יתרון בתחרות על שימושי קרקע עסקיים .מן הראוי לציין, שהתחרות בקרב הרשויות המקומיות איננה תחרות חופשית ,הנערכת בתנאים של שוק משוכלל בקירוב .מענקי איזון בגובה שונה הניתנים לרשויות שונות ,מעמד עיר עולים הניתן רק לחלק מהרשויות ,תמריצי החוק לעידוד השקעות הון ומעורבות השלטון המרכזי בתחומי התכנון הפיזי הם מן הגורמים המעמעמים את השפעתו של הביזור התקציבי על הפערים ועל דפוסי הפיתוח .הגידול בפערים אכן מותן במידת מה באמצעות צמצום ואף ביטול מענקי האיזון שניתנו לרשויות מקומיות חזקות ונמשך גם צמצום הפער בין רשויות ערביות ליהודיות .עם זאת ,התהליכים בישראל בשני העשורים האחרונים מצביעים על כך שביזור תקציבי ,פרבור מפוזר ,פיצול מוניציפלי ופערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות, קשורים זה בזה ומשפיעים זה על זה. השפעת שינויים בהקצאת מענקי האיזון -כאמור ,בהקצאת מענקי האיזון חלו שינויים לקראת אמצע שנות התשעים ,בעקבות יישומן החלקי של המלצות ועדת סוארי ,ואולי גם בעקבות חילופי השלטון והצמיחה הכלכלית המהירה .בשנים 1993-1995הסתמנה ירידה איטית בעצמאות התקציבית של הרשויות המקומיות .גדלה השתתפות הממשלה בתקציבי הרשויות והייתה הקפאה ריאלית של המסים המקומיים .השינויים בהקצאת מענקי האיזון היו איטיים והדרגתיים .הגדלת מענקי האיזון וצמצום מספר הרשויות נטולות המענק הובילו לצמצום מסוים בפערים בגובה מענק האיזון לנפש .נמשכה גם מגמת הצמצום בפער בין רשויות ערביות ליהודיות .עם זאת ,לא חל כל שינוי במאפיינים המסבירים את השונות בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות ובחשיבותם היחסית. ממצאים אלה ממחישים את הטענה לפיה קשה לשנות באופן דרסטי את הכללים להקצאת המענקים .צמצום פתאומי בהקצאת משאבים עלול להביא להתמוטטות כספית של רשויות מקומיות .יתרה מזו ,גידול חד בגובה המשאבים המועברים לרשות מקומית חלשה לא יגרום לשיפור המצופה ברמת השירותים והפיתוח ,אם הרשות חסרה יכולת ניהולית וארגונית לנצל כהלכה את המשאבים המוגדלים .שיפור יכולות ניהוליות וארגוניות הוא בדרך-כלל תהליך הדרגתי ,ואם תחום זה הוא בעייתי ,עדיף לבצע שינויים בהקצאת משאבים באופן הדרגתי ולא ב"קפיצה" חד-פעמית .שינוי מהיר בהקצאת משאבים גם כרוך בסיכון פוליטי בלתי מבוטל ,מכיוון שהנהנים מתיקון מהיר של עיוותים ארוכי-שנים לא בהכרח יעניקו תמורה פוליטית שתהיה שקולה כנגד מחאות המפסידים. המלצות -המלצות לקביעת מדיניות בתחום ארגון השלטון המקומי ומימונו ,המבוססות על הממצאים שהוצגו לעיל ,מפורטות להלן: .1לפערים בחוסנן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל השלכות להערכת הצעות לצמצום מספרן באמצעות איחוד רשויות .מאחר שהניתוח מצביע על כך שהרשויות המקומיות הקטנות והזעירות הן נטל כלכלי ,שברובו נופל על תקציב המדינה ,רצוי לצמצם למינימום את מספר הרשויות המקומיות שאוכלוסייתן קטנה מ,-10,000 ובפרט את מספר הרשויות הזעירות ,המונות אלפים בודדים של תושבים. אפשר לצמצם את מספר הרשויות הקטנות באמצעות הצעדים הבאים: א( מומלץ להעלות את הסף המינימלי של מספר התושבים הנדרש להקמת רשות מקומית חדשה ולהגדיר סף זה במסגרת פקודת המועצות המקומיות )כיום עומד סף זה על 3000תושבים( .לדוגמה ,אפשר להעמיד את גודל הסף על 6,000תושבים ,כאשר המגמה המנחה היא למעט גם בהקמת רשויות מקומיות המונות בין 6,000ל-10,000 תושבים ,אלא אם יש לה צידוק כבד-משקל .תתאפשר חריגה מן הסף המינימלי של 6,000תושבים רק ביישוב הצומח במהירות ,והמתוכנן לכלול תוך שנים ספורות מעל 10,000תושבים )כגון במקרים של מודיעין ,שוהם ואלעד בשנים האחרונות(. ב( מן הראוי לפעול לאיחוד רשויות מקומיות קטנות או למיזוג רשויות קטנות ברשויות גדולות יותר .בקביעת מדיניות כזו יש להביא בחשבון גם שיקולים של דמוקרטיה מקומית ,העשויים להקשות על ביצועה במקומות שונים ,גם כאשר יש לה הצדקה כלכלית .ההכרעה בין שיקולי יעילות לשיקולי דמוקרטיה מקומית היא במידה רבה ערכית-פוליטית .מדיניות זו תיאלץ להתמודד גם עם מכשולים פוליטיים כבדי-משקל, כגון התנגדות מצד נבחרי הרשות המקומית או עובדיה ,העלולים לחשוש למעמדם ולפרנסתם .כמו כן ,תתכן התנגדות מצד תושבים ,שיחששו משינוי ומהשלכותיו בתחומי המיסוי ,השירותים והפיתוח. ג( יש להימנע מהקצאת רזרבות קרקע ומאישור להקים אזורי תעסוקה גדולים ברשויות מקומיות קטנות מאוד ,אלא אם מדובר ביוזמה משותפת לכמה רשויות מקומיות. מצד שני ,בגיבוש תכניות לאיחוד רשויות רצוי לכלול שימושי קרקע עסקיים משמעותיים ,שיחזקו את הבסיס הכלכלי של הרשות המאוחדת. ד( מומלץ לצמצם למינימום את ההתחשבות בגודל הרשות המקומית בעת קביעת גובה מענקי האיזון לנפש ,וכך להטיל את נטל החסרונות לקוטן של רשויות מקומיות קטנות על תושביהן .תושבים המעדיפים להתגורר ברשות קטנה ייאלצו לשאת במחיר ,בצורת תשלום מסים גבוהים יחסית או הסתפקות בשירותים ברמה נמוכה יחסית .כיום אין התושבים נדרשים לשלם את מלוא המחיר של הפיצול המוניציפלי, ולפיכך נופל רוב הנטל הכרוך באחזקת הרשויות הקטנות על המדינה ,כלומר ,על תושבי הרשויות הגדולות יותר. אמנם רשויות מקומיות קטנות בעלות אוכלוסייה אמידה והומוגנית אינן מכבידות ישירות על משלם המסים ,אולם עצם האפשרות הניתנת לתושבים אמידים מאוד להסתגר ברשויות מקומיות משלהם פוטרת אותם מעול ה"סבסוד" של השירותים המקומיים שמקבלות אוכלוסיות חלשות יותר; עול זה נופל עתה על כתפי התושבים שלא הצליחו להתבדל במרחב המוניציפלי. לאיחוד רשויות מקומיות המונות עשרות אלפי תושבים כל אחת אין יתרונות משמעותיים מבחינת היעילות הכלכלית בתחומי המינהל ואספקת השירותים .עם זאת ,לאיחוד כזה עשויים להיות יתרונות בתחומים אחרים; כך ,למשל ,האיחוד יאפשר פעילות מתואמת בתחומי התכנון הפיזי והפיתוח הכלכלי .בנסיבות מסוימות אפוא ייתכן שאפשר יהיה להפיק תועלת גם מאיחוד רשויות גדולות ,שכשלעצמו אינו צופן יתרונות לגודל. .2יש להמשיך לפעול לצמצום הפערים התקציביים בין רשויות מקומיות ערביות לרשויות יהודיות ,באמצעות השוואה הדרגתית של הקריטריונים להקצאת מענקים ממשלתיים. במקביל ,יש לפעול להעמקת הגבייה ברשויות הערביות ולשיפור יכולותיהן הניהוליות )חמאיסי ,(1994 ,כדי להבטיח ניצול יעיל של ההכנסות הגדלות .כמו כן ,יש לעודד פיתוח שימושי קרקע עסקיים ברשויות הערביות .בדומה להמלצה הנוגעת לרשויות היהודיות ומאותם נימוקים ,אין להשתמש במענק האיזון כפיצוי על חסרונות לקוטן שמהם סובלות רשויות ערביות קטנות .גישה כזו ,כך יש לקוות ,תרסן את המשך הפיצול המוניציפלי ותגדיל את הכדאיות של איחוד רשויות ושל שיתוף-פעולה בין רשויות. .3אפשרויות נוספות לטיפול בבעיית הפערים בקרב הרשויות המקומיות הן כדלקמן: א( הקמת דרג עליון ,מטרופוליני או אזורי ,של שלטון מקומי .כדאיותו של צעד כזה שנויה במחלוקת ) ,(Razin, 1996והסיכוי למימושו בתנאים של ביזור פוליטי קלוש ביותר. ב( הנהגת מסגרות לשיתוף בבסיס המס בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי ,כלומר, חזרה לשיטת ההכנסות המועברות .הצעה ברוח זו הועלתה לאחרונה על-ידי הכט ) ,(1997שגם הציע להמיר את הארנונה הכללית על מסחר ומלאכה ב"מס מחזור". הכנסות אלו אמורות לכלול חלק מתקבולי המסים שגובה הממשלה כיום ממקרקעין, מרכב ומדלק .צעד זה יאפשר להגדיל את משאבי הרשויות המקומיות -בעיקר לצורך חידוש תשתיות והרחבתן .חסרונו הוא שגלום בו אי-שוויון ,שיחייב הנהגת קרן השוואה לצמצומו .בפועל ,קרן כזו עלולה להפוך את ההכנסות המועברות למרכיב נוסף במענקי האיזון. ג( הנהגת מסגרות לשיתוף בבסיס המס בקרב רשויות מקומיות ,מסגרות שתכלולנה אזורי תעשייה ותעסוקה חדשים .צעד כזה עשוי לתרום הן לצמצום פערים בקרב הרשויות והן לצמצום חסרונות לקוטן של רשויות קטנות .נראה כי צעד זה ישים יותר מהשניים הקודמים ,אך צמצום פערים איננו מטרתו העיקרית .מעלתם העיקרית של הסכמים לשיתוף בבסיס המס המקומי היא צמצום התחרות בין רשויות מקומיות סמוכות על שימושי קרקע המניבים מסים מקומיים גבוהים ,ורציונליזציה של פיתוח שימושי הקרקע במרחב )רזין וחזן.(1996 , מקורות אמרני ,ש' ) ,(1996מערכות בקרה וביקורת ברשויות המקומיות בישראל ,רואה החשבון מ"ה: .512-518 גבאי ,מ' ) ,(1995המיסוי המקומי בעולם ,נייר עבודה ,ירושלים :משרד הפנים ,היחידה למחקר מוניציפאלי. גבאי ,מ' ,דויטש ,י' ורוזביץ ,ש' ) ,(1994הוצאות ההנהלה הכללית לנפש לפי גודל האוכלוסייה ברשויות מקומיות ,עיר ואזור.167-171 :23 , הוועדה הממלכתית לענייני השלטון המקומי ) ,(1981השלטון המקומי בישראל -דוח )דוח זנבר( ,ירושלים. הכט ,א' ) ,(1987מימון הרשויות המקומיות ,בתוך :אלעזר ,ד' וקלכהיים ,ח' )עורכים(, השלטון המקומי בישראל ,ירושלים :המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה ,עמ' .177-248 הכט ,א' ) ,(1997שידוד מערכות המימון ברשויות המקומיות בישראל ,ירושלים :מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות. וייס ,א' ,רוזביץ ,ש' ושניצר ,ע' ) ,(1993שיקולים פוליטיים במענקי הממשלה לרשויות מקומיות בישראל ,רבעון לכלכלה ,סדרה חדשה ,חוברת .214-207 :2 חמאיסי ,ר' ) ,(1994לקראת חיזוק השלטון המקומי בישובים הערביים בישראל ,ירושלים: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות. להב ,ה' ) ,(1997המלצת ועדת אפרתי לבחינת הגירעון בתקציב הרשויות המקומיות :מתן מענק האיזון לרשויות יושלם עד שנת ,2000הארץ 12 ,במארס ,עמ' א.10 מבורך ,ב' ) ,(1981הנהנים מהגרעון בתקציבי הרשויות המקומיות ,רבעון לכלכלה 110-111)28 (.264-269 : מבורך ,ב' ) ,(1983מימון תקציבים גרעוניים ברשויות המקומיות ,רבעון לכלכלה 794-800 :30 . האיזון" סוארי ,י' ואחרים ) ,(1993המלצות הועדה לקביעת קריטריונים להקצאת "מענק לרשויות המקומיות ,תל אביב. סופר ,מ' ) ,(1980בחינת ההשפעות של גודל הישוב העירוני על הוצאות הרשויות המקומיות בישראל בין השנים ,1964-1976עבודת גמר לתואר מ"א בגאוגרפיה ,האוניברסיטה העברית, ירושלים. רוזביץ ,ש' ) ,(1984מחזור עסקים מוניציפאלי בישראל ,רבעון לכלכלה .469-475 :(123)31 רוזביץ ,ש' ) ,(1987מחזור עסקים פוליטי -היבט הגרעון השנתי של הרשויות המקומיות, רבעון לכלכלה .170-178 :(133)33 רזין ,ע' ) ,(1991יוזמה מקומית כמנוף לצמיחה עירונית :מגמות בהתפתחות מערכת הערים במישור החוף הדרומי של ישראל ,ירושלים :האוניברסיטה העברית ,המכון ללימודים עירוניים ואזוריים. רזין ,ע' ) ,(1997מדיניות ארגונית-מרחבית להגשמת "תמונת העתיד" :מפת השלטון המקומי בישראל לשנת ,2020בתוך :שחר ,א' ,שורץ ,ד' ,בר-אל ,ר' ורזין ,ע' ,מדיניות התכנון הכולל, היבטים מרחביים ,כלכליים ומוניציפליים ,ישראל ,2020תכנית אב לישראל בשנות האלפיים ,חיפה :הטכניון ,עמ' .101-137 רזין ,ע' וחזן ,א' ) ,(1994פיתוח מרכזי תעשיה ותעסוקה :ממד השלטון המקומי ,ירושלים: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות. רזין ,ע' וחזן ,א' ) ,(1996צעדים לבלימת הפרבור המפוזר :בקרה תכנונית או שינוי "כללי המשחק" ,ירושלים :מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות. רזין ,ע' ,חסון ,ש' וחזן ,א' ) ,(1994מאבקים על גבולות מוניציפליים :מועצות אזוריות והמרחב העירוני ,עיר ואזור .5-28 :23 רזניק ,א' ) ,(1996רפורמה במימון השלטון המקומי בישראל ,מחקרי מדיניות מס,26 . ירושלים :המכון ללימודים אסטרטגיים ופוליטיים מתקדמים. שוורץ ,מ' ,אפלבום ,ל' ,קידר ,פ' ובנין ,ת' ) ,(1994המועצות האזוריות בעידן של תמורות, האתגר של תכנון הפיתוח ,רחובות :המרכז ללימודי הפיתוח. 63 Al-Haj, M. and Rosenfeld, H. (1990), Arab Local Government in Israel, Boulder, CO.: Westview. Bird, R.M. and Wallich, C. (1994), Local finance and economic reform in Eastern Europe, Environment and Planning C: Government and Policy 12: 263-276. Boyne, G.A. (1996), Competition and local government: a public choice perspective, Urban Studies 33: 703-721. Byrne, T. (1994), Local Government in Britain, Sixth edition, Harmondsworth: Penguin. Crook, R.C. (1994), Four years of the Ghana district assemblies in operation: decentralization, democratization and administrative performance, Public Administration and Development 14: 339364. Danielson, M.N. and Wolpert J. (1992), Rapid metropolitan growth and community disparities, Growth and Change 23: 494-515. Gosling, J.J. (1997), Budgeting Politics in American Governments, Second edition, New York: Garland. Harvey, D. (1989), From managerialism to entrepreneurialism: the transformation in urban governance in late capitalism, Geografiska Annaler 71B: 3-17. Hausermann, H. (1991), The relationship between local and federal government policy in the Federal Republic of Germany, in: Pickvance, C. and Preteceille, E. (eds.) State Restructuring and Local Power, A Comparative Perspective, London: Pinter, pp. 90-122. Kalchheim, C. (1980), The limited effectiveness of central government control over local government, Planning and Administration 7: 76-86. Kalchheim, C. and Rozevitch, S. (1990), Deficits in local government budgets in Israel: a reflection of political cycles and an expression of local autonomy, Public Budgeting and Finance 10(1): 6777. Kantor, P., Savitch, H.V. and Vicari Haddock, S. (1997), The political economy of urban regimes, a comparative perspective, Urban Affairs Review 32: 348-377. Keating, M. and Midwinter, A. (1994), The politics of central-local grants in Britain and France, Environment and Planning C: Government and Policy 12: 177-194. Kelly, R. (1994), Implementing property-tax reform in transitional countries: the experience of Albania and Poland, Environment and Planning C: Government and Policy 12: 319-331. Kessey, K.D. (1995), Financing Local Development in Ghana, Mobilization and Management of Fiscal Resources in Kumasi Metropolis, SPRING Research Series No. 12, Dortmund: SPRING Center, Faculty of Spatial Planning, University of Dortmund. Levaggi, R. (1996), Analysing Italian local authorities’ expenditure behaviour: a tentative interpretation, Environment and Planning C: Government and Policy 14: 285-300. McCarney, P.L. (1996a), Considerations on the notion of "governance" - new directions for cities in the developing world, in: McCarney, P.L. (ed.) Cities and Governance, New Directions in Latin America, Asia and Africa, Toronto: University of Toronto, Center for Urban and Community Studies, pp. 3-20. 64 McCarney, P.L. (1996b), Reviving local government: the neglected tier in development, in: McCarney, P.L. (ed.) The Changing Nature of Local Government in Developing Countries, Toronto: University of Toronto, Center for Urban and Community Studies, pp. 5-30. Martins, M.R. (1995), Size of municipalities, efficiency and citizen participation: a cross-European perspective, Environment and Planning C: Government and Policy 13: 441-458. Netherlands Scientific Council for Government Policy (1990) Institutions and Cities, The Dutch Experience, Revised version, Reports to the Government no. 37, The Hague. Pohlan, J. (1996), Processes of suburbanisation and its effects on the finances of cities in West Germany: the example of Bremen and the surrounding communities, Environment and Planning C: Government and Policy 14: 25-37. Ray, J. (ed.) (1995), Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization, EDI Seminar Series, Washington, DC: The World Bank. Razin, E. (1996), Municipal reform in the Tel Aviv metropolis: metropolitan government or metropolitan cooperation? Environment and Planning C: Government and Policy 14: 39-54. Razin, E. (1998), Policies to control urban sprawl: planning regulations or changes in the "rules of the game", Urban Studies 35. Rosenfeld, A. (1996), Chile, in: McCarney, P.L. (ed.) The Changing Nature of Local Government in Developing Countries, Toronto: University of Toronto, Center for Urban and Community Studies, pp. 283-310. Rosentraub, M.S., Nunn, S., Klacik, D. and Przybylski, M. (1995), Building the Economic Future of Metropolitan Indianapolis: A Proposal for Regional Cooperation and Finance, Indianapolis: Center for Urban Policy and the Environment, School of Public and Environmental Affairs, Indiana University. Rozevitch, S. and Weiss, A. (1993), Beneficiaries from federal transfers to municipalities: the case of Israel, Public Choice 76: 335-346. Surazska, W. and Blazek, J. (1996), Municipal budgets in Poland and the Czech Republic in the third year of reform, Environment and Planning C: Government and Policy 14: 3-23. Teaford, J.C. (1997), Post-Suburbia, Government and Politics in the Edge Cities, Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Terhorst, P.J.F. and van de Ven, J.C.L. (1997), Fragmented Brussels and Consolidated Amsterdam, Amsterdam: Netherlands Geographical Society, Department of Human Geography, University of Amsterdam. United Nations Centre for Human Settlements (HABITAT) (1996), An Urbanizing World: Global Report on Human Settlements, 1996, Oxford: Oxford University Press. Yaro, R.D. and Hiss, T. (1996), A Region at Risk, The Third Regional Plan for the New York-New Jersey-Connecticut Metropolitan Area, Washington, DC: Island Press. 65 נספח :דירוג הרשויות המקומיות בישראל על-פי מדדים כספיים ,בחמש שנים נבחרות לוח נ' :1שלושים הרשויות המקומיות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הגבוה ביותר ושלושים הרשויות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הנמוך ביותר1972/73 , רשות מקומית אחוז הכנסות עצמיות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל .1מ.א .מגידו .2מ.א .קישון .3מ.א .זבולון .4מ.א .עמק הירדן .5כפר יאסיף .6ג'ולס .7כפר ברא .8ריינה .9טייבה .10שפרעם .11פסוטה .12מ.א .יזרעאל .13מ.א .יואב .14משהד .15מ.א .סולם צור .16מ.א .בקעת בית-שאן .17גבעתיים .18שבי ציון .19רחובות .20מטולה* .21מ.א .שער הנגב .22מ.א .נעמן .23מ.א .הגליל העליון .24חרפיש .25סח'נין .26קריית מוצקין .27מ.א .ברנר .28רמת-השרון .29מ.א .געתון .30רמת-גן 90 81 75 75 75 75 75 73 73 72 70 70 70 68 68 67 66 66 66 66 64 64 63 63 62 62 62 61 61 60 כל הרשויות המקומיות 47 רשות מקומית .156מ.א .מרום הגליל .157נחלת יהודה .158גבעת עדה .159קריית גת .160טירת הכרמל .161ירוחם .162מצפה רמון .163מ.א .לכיש .164דימונה .165מ.א .באר טוביה .166מ.א .עזתה .167מגדל .168יקנעם עלית .169בית-שמש .170בית-שאן .171יבנאל .172מבשרת ציון .173מגדל העמק .174חצור הגלילית .175נתיבות .176קריית עקרון .177ראש-העין .178מ.א .אלונה .179אור-עקיבא .180מעלות -תרשיחא .181שלומי .182מרכז הגליל .183רכסים .184מ.א .עמק לוד .185קריית מלאכי אחוז הכנסות עצמיות מסך- כל ההכנסות בתקציב הרגיל 21 21 21 20 20 20 20 19 19 19 18 18 16 16 16 15 15 15 15 14 14 14 13 12 11 10 10 9 9 9 מקור ללוחות נ'1-נ' :18עיבוד נתונים מתוך :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ,הרשויות המקומיות בישראל ,נתונים כספיים. * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 66 לוח נ' :2שלושים הרשויות המקומיות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות והמועברות הגבוה ביותר ושלושים הרשויות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות והמועברות הנמוך ביותר, 1972/73 אחוז הכנסות עצמיות ומועברות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל 27 27 26 26 26 25 25 24 24 24 24 23 23 22 20 20 19 19 19 18 18 18 17 17 16 14 13 13 13 11 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 67 רשות מקומית .156גבעת-עדה .157בית-דגן* .158יבנאל .159קריית גת .160מ.א .הגליל התחתון .161דימונה .162טירת הכרמל .163מ.א .מודיעים .164מ.א .מטה יהודה .165מ.א .שפיר .166ירוחם .167מ.א .לכיש .168יקנעם עלית .169מ.א .מרום הגליל .170בית-שאן .171בית-שמש .172חצור הגלילית .173מגדל העמק .174מ.א .עזתה .175מ.א .אלונה .176קריית עקרון .177נתיבות .178אור עקיבא .179מבשרת ציון .180ראש-העין .181קריית מלאכי .182שלומי .183רכסים .184מעלות -תרשיחא .185מרכז הגליל אחוז הכנסות עצמיות ומועברות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל רשות מקומית 95 90 89 88 87 86 86 85 85 84 83 83 83 83 82 82 81 81 80 80 79 79 79 79 79 79 77 77 76 75 .1מ.א .מגידו .2שבי-ציון .3גבעתיים .4רחובות .5ריינה .6תל-אביב -יפו .7כפר שמריהו .8כפר ברא .9רמות השבים .10חולון .11ג'ולס .12קריית אונו .13רמת-גן .14הרצליה .15מ.א .קישון .16חיפה .17נתניה .18כפר יאסיף .19מ.א .זבולון .20קריית מוצקין .21משהד .22מ.א .עמק הירדן .23שפרעם .24רמת-השרון .25טייבה .26ראשון-לציון .27בת-ים .28פתח-תקווה .29בני-ברק* .30פסוטה 67 כל הרשויות המקומיות לוח נ' :3שלושים הרשויות המקומיות בעלות ההכנסות העצמיות הגבוהות ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות ההכנסות העצמיות הנמוכות ביותר לנפש1972/73 , הכנסות עצמיות לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0.20 0.20 0.19 0.18 0.18 0.18 0.18 0.17 0.17 0.16 0.15 0.15 0.15 0.14 0.14 0.13 0.12 0.12 0.12 0.11 0.10 0.10 0.10 0.09 0.08 0.07 0.06 0.06 0.06 0.05 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 68 רשות מקומית .156פסוטה .157ריינה .158עוספיא .159פרדסיה .160קריית מלאכי .161פקיעין .162ראש-העין .163טמרה .164כפר קאסם .165משהד .166ג'ולס .167ירכא .168אבו סנאן .169אום אל-פחם .170ערערה .171מגאר .172אכסאל .173פורידיס .174מ.א .עמק לוד .175עין מאהל .176מעליא .177בית ג'ן .178ג'סר א-זרקא .179מג'ד אל-כרום .180מכר .181נחף .182מרכז הגליל .183עראבה .184כפר כנא .185דבוריה הכנסות עצמיות לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 3.78 3.26 3.21 3.18 3.08 3.04 2.99 2.94 2.30 2.19 2.15 2.10 1.85 1.81 1.72 1.69 1.66 1.64 1.63 1.63 1.61 1.55 1.54 1.40 1.39 1.38 1.35 1.30 1.30 1.29 רשות מקומית .1מ.א .חבל איילות .2מ.א .יואב .3מ.א .קישון .4מ.א .תמר .5מ.א .בקעת בית-שאן .6מ.א .סולם צור .7מ.א .עמק הירדן .8מ.א .שער הנגב .9מ.א .בני שמעון .10מ.א .ברנר .11מ.א .יזרעאל .12מ.א .הגליל העליון .13שבי-ציון .14תל-אביב -יפו .15רחובות .16מ.א .נעמן .17מ.א .מנשה .18מ.א .זבולון .19אילת .20מ.א .עמק חפר .21מ.א .רמת נגב .22מ.א .חוף השרון .23רמת-השרון .24מ.א .חבל יבנה .25מ.א .חוף אשקלון .26נתניה .27מ.א .אשכול .28מ.א .געתון .29מ.א .מגידו .30חיפה לוח נ' :4שלושים הרשויות המקומיות בעלות ההוצאות הנמוכות ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות ההוצאות הגבוהות ביותר לנפש1972/73 , הוצאות בתקציב הרגיל לנפש ) =1כל הרשויות המקומיות( 1.57 1.59 1.63 1.69 1.72 1.73 1.73 1.78 1.78 1.79 1.88 1.88 1.88 1.92 1.93 1.98 2.00 2.02 2.06 2.18 2.20 2.32 2.32 2.37 2.82 2.84 2.88 3.04 4.43 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 69 רשות מקומית .156גן יבנה .157מ.א .חוף השרון .158מגדל העמק .159שלומי .160מ.א .נעמן .161מ.א .ברנר .162מ.א .מעלה הגליל .163יקנעם עלית .164ירוחם .165מ.א .עמק הירדן .166מ.א .נחל שורק .167מ.א .קישון .168מ.א .רמת נגב .169מ.א .הגליל התחתון .170מנחמיה .171מ.א .אשכול .172מ.א .בני-שמעון .173מ.א .יזרעאל .174זכרון-יעקב .175מ.א .בקעת בית-שאן .176מ.א .סולם צור .177מ.א .יואב .178אילת .179מ.א .שער הנגב .180מ.א .עזתה .181מ.א .מרחבים .182מ.א .שפיר .183מ.א .תמר .184מצפה רמון .185מ.א .חבל איילות הוצאות בתקציב הרגיל לנפש )1 = כל הרשויות המקומיות( 0.03 0.05 0.05 0.06 0.06 0.06 0.08 0.08 0.09 0.09 0.09 0.10 0.10 0.10 0.10 0.10 0.11 0.12 0.12 0.12 0.12 0.12 0.14 0.14 0.16 0.16 0.20 0.20 0.20 0.21 רשות מקומית .1נחף .2מכר .3ג'ולס .4עראבה .5משהד .6כפר כנא .7מעליא .8ריינה .9דבוריה .10ג'סר א-זרקא .11ירכא .12מג'ד אל-כרום .13פורידיס .14מגאר .15חרפיש .16בית ג'ן .17כפר ברא .18עין מאהל .19ערערה .20פסוטה .21אכסאל .22אבו סנאן .23פקיעין .24סח'נין .25כפר קאסם .26אום אל-פחם .27קלנסווה .28טמרה .29ג'ת .30כפר כמא לוח נ' :5שלושים הרשויות המקומיות בעלות המענק הכללי הנמוך ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות המענק הכללי הגבוה ביותר לנפש1972/73 , מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 2.88 2.91 2.94 2.99 3.06 3.07 3.11 3.20 3.23 3.25 3.29 3.31 3.46 3.60 3.71 3.73 3.90 3.90 4.30 4.39 4.55 4.61 4.74 5.18 5.19 5.21 6.02 6.43 6.88 7.19 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 70 רשות מקומית .156צפת* .157מ.א .חבל יבנה .158נחלת יהודה .159רמת ישי .160יבנאל .161בית-שאן .162מעלות -תרשיחא .163מ.א .אשכול .164גבעת-עדה .165גן יבנה .166דימונה .167קריית מלאכי .168מגדל העמק .169שלומי .170מ.א .נחל שורק .171מ.א .הגליל התחתון .172מ.א .מעלה הגליל .173מ.א .עזתה .174קריית גת .175מ.א .מטה יהודה .176מ.א .רמת נגב .177נתיבות .178רכסים .179מ.א .תמר .180מ.א .שפיר .181אילת .182מנחמיה .183מ.א .מרחבים .184מצפה רמון .185מ.א .חבל איילות מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0.04 0.04 0.04 0.05 0.06 0.06 0.07 0.07 0.08 0.09 0.09 0.09 0.10 0.11 0.11 0.12 0.13 0.14 0.14 0.14 0.14 0.14 0.15 0.15 0.17 0.17 0.18 0.18 0.18 0.18 רשות מקומית .1עראבה .2ריינה .3מג'ד אל-כרום .4נחף .5כפר כנא .6ג'ולס .7ערערה .8סח'נין .9אכסאל .10דבוריה .11פסוטה .12ראמה .13מכר .14ג'סר א-זרקא .15משהד .16אום אל-פחם .17פורידיס .18טמרה ) .19ג'ש( גוש חלב .20כפר קרע .21ג'ת .22שפרעם .23כפר ברא .24קלנסווה .25בית ג'ן .26עין מאהל .27מטולה* .28טירה .29כפר קאסם .30טייבה לוח נ' :6שלושים הרשויות המקומיות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הגבוה ביותר ושלושים הרשויות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הנמוך ביותר1982/83 , אחוז הכנסות עצמיות מסך- כל ההכנסות בתקציב הרגיל 13 13 13 13 13 13 13 12 12 12 12 12 11 11 11 11 11 11 11 10 9 9 9 9 9 8 7 7 7 5 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 71 רשות מקומית .192מ.א .ערבות הירדן* .193ראמה .194אלייכין* .195מ.א .מגילות .196חצור הגלילית .197בני עי"ש .198מ.א .עזתה .199דבוריה .200מנחמיה .201גדרה .202ירוחם .203מ.א .עמק לוד .204פקיעין .205מ.א .גוש עציון .206מ.א .מרום הגליל .207אבו סנאן .208שדרות .209שלומי .210בית-שמש .211כפר ברא .212מעלות-תרשיחא .213קריית שמונה .214רכסים* .215ג'ולס .216מרכז הגליל .217אופקים .218בית-דגן* .219נתיבות* .220יבנאל* .221מ.א .אלונה* אחוז הכנסות עצמיות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל רשות מקומית 65 61 56 56 56 56 .1שבי-ציון .2סביון* .3עומר .4בת-ים .5בקעאתה .6רעננה 56 55 55 54 54 53 53 52 51 51 50 49 49 49 47 47 47 46 46 45 44 43 43 42 .7מ.א .זבולון .8מ.א .הגליל העליון* .9מג'דל שמס .10חולון .11מ.א .עמק הירדן .12פתח-תקווה* .13גבעתיים .14מ.א .סולם צור .15קריית ביאליק .16כפר שמריהו .17נווה אפרים .18ערערה .19מ.א .בקעת בית-שאן .20תל-אביב -יפו .21מ.א .עמק חפר .22אעבלין .23רמות השבים* .24מ.א .יואב .25רמת-גן .26רחובות .27ראשון-לציון .28הרצליה .29חדרה .30קלנסווה 37 כל הרשויות המקומיות לוח נ' :7שלושים הרשויות המקומיות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות והמועברות הגבוה ביותר ושלושים הרשויות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות והמועברות הנמוך ביותר, 1982/83 אחוז הכנסות עצמיות ומועברות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל 18 18 18 18 18 18 18 17 17 17 16 16 16 16 16 16 16 15 15 14 14 14 14 13 13 13 12 12 11 10 רשות מקומית .192אבו סנאן .193גדרה .194מ.א .עמק לוד .195בני עי"ש .196חצור הגלילית .197מ.א .עזתה .198קריית ארבע* .199אלייכין* .200מנחמיה .201מ.א .מרום הגליל .202ירוחם .203דבוריה .204פקיעין .205שלומי .206ג'ולס .207בית-שמש .208מ.א .מטה בנימין .209קריית שמונה .210שדרות .211מעלות-תרשיחא .212מרכז הגליל .213רכסים* .214בית-דגן* .215אופקים .216מ.א .ערבות הירדן* .217מ.א .מגילות .218נתיבות* .219יבנאל* .220מ.א .גוש עציון .221מ.א .אלונה* * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 72 אחוז הכנסות עצמיות ומועברות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל רשות מקומית 88 85 80 75 71 71 70 69 65 64 64 62 62 60 60 60 60 59 59 59 59 58 58 58 57 57 55 55 54 53 .1כפר שמריהו .2סביון* .3שבי-ציון .4רעננה .5חולון .6בת-ים .7הרצליה .8פתח-תקווה* .9עומר .10גבעתיים .11קריית ביאליק .12רמת-גן .13תל-אביב -יפו .14מ.א .זבולון .15מ.א .הגליל העליון* .16מג'דל שמס .17נתניה .18זכרון-יעקב .19בקעאתה .20ראשון-לציון .21מ.א .עמק הירדן .22נווה אפרים .23רחובות .24רמת-השרון .25רמות השבים* .26מ.א .סולם צור .27ירושלים .28מ.א .בקעת בית-שאן .29מ.א .עמק חפר .30ערערה 48 כל הרשויות המקומיות לוח נ' :8שלושים הרשויות המקומיות בעלות ההכנסות העצמיות הגבוהות ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות ההכנסות העצמיות הנמוכות ביותר לנפש1982/83 , הכנסות עצמיות לנפש )1 =כלהרשויות המקומיות( 0.18 0.18 0.18 0.17 0.17 0.16 0.16 0.16 0.16 0.15 0.15 0.15 0.14 0.14 0.14 0.13 0.13 0.13 0.13 0.13 0.13 0.12 0.10 0.10 0.09 0.09 0.09 0.09 0.07 0.05 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 73 רשויות מקומית .192עוספיא .193שעב .194ג'דידה .195כפר קרע .196פקיעין .197עראבה .198יפיע .199סח'נין .200ריינה .201כאבול .202טרעאן .203מעליא .204בענה* .205מג'ד אל-כרום .206ירכא .207מגאר .208משהד .209בית ג'ן .210דיר אל-אסד .211דיר חנא .212כפר כנא .213ג'סר א-זרקא .214פורידיס .215עילבון .216נחף .217אבו סנאן .218כפר מנדא .219כפר ברא .220מרכז הגליל .221ג'ולס הכנסות עצמיות לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 7.65 6.94 3.97 3.74 3.61 3.56 3.47 3.40 3.16 3.07 3.05 3.05 3.02 2.77 2.72 2.56 2.48 2.31 2.30 2.25 2.23 2.22 2.17 2.07 2.06 2.05 1.82 1.74 1.67 1.66 רשות מקומית .1מ.א .תמר .2מ.א .חבל איילות .3מ.א .הגליל העליון* .4מ.א .נעמן .5מ.א .רמת הנגב .6מ.א .חוף עזה .7מ.א .עמק הירדן .8מעלה אדומים* .9מ.א .שומרון* .10מ.א .סולם צור .11מטולה .12מ.א .שער הנגב .13מ.א .הערבה התיכונה .14מ.א .בני-שמעון .15מ.א .יואב .16מ.א .בקעת בית-שאן .17כפר תבור .18מ.א .גולן .19מ.א .מגידו .20מ.א .אשכול .21אריאל .22תל-אביב -יפו .23אילת .24שבי-ציון .25מ.א .זבולון .26עומר .27קצרין .28אלקנה .29מ.א .באר טוביה .30סביון* לוח נ' :9שלושים הרשויות המקומיות בעלות ההוצאות הנמוכות ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות ההוצאות הגבוהות ביותר לנפש1982/83 , הוצאות בתקציב הרגיל לנפש )1 =כל הרשויות המקומיות( 2.21 2.23 2.26 2.41 2.43 2.46 2.48 2.50 2.50 2.52 2.54 2.58 2.61 2.63 2.76 2.86 3.01 3.02 3.14 3.18 3.22 3.31 3.58 3.63 3.82 4.79 5.15 5.98 6.75 8.36 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 74 רשות מקומית .192מ.א .מבואות החרמון .193ירוחם .194מעלה אפרים .195מנחמיה .196מ.א .בני-שמעון .197מ.א .הגליל העליון* .198קצרין .199יסוד המעלה .200מ.א .עזתה .201מ.א .מטה בנימין .202מ.א .מגילות .203מ.א .מעלה יוסף .204מ.א .שער הנגב .205מצפה רמון .206מ.א .אשכול .207אריאל .208מ.א .שפיר .209רמת הנגב .210מ.א .גולן .211מ.א .מרחבים .212מ.א .ערבות הירדן* .213מ.א .שומרון* .214מעלה אדומים* .215מ.א .נעמן .216מ.א .הערבה התיכונה* .217מטולה .218כפר תבור .219מ.א .חוף עזה .220מ.א .תמר .221מ.א .חבל איילות* הוצאות בתקציב הרגיל לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0.12 0.13 0.13 0.15 0.15 0.15 0.17 0.17 0.18 0.19 0.19 0.22 0.22 0.22 0.23 0.24 0.24 0.24 0.25 0.26 0.27 0.27 0.28 0.28 0.29 0.29 0.29 0.30 0.30 0.30 רשות מקומית .1פורידיס .2מג'דל שמס .3ג'סר א-זרקא .4ג'ולס .5נחף .6דיר חנא .7בקעאתה .8יפיע .9דיר אל-אסד .10משהד .11בענה* .12כאבול .13עילבון .14קלנסווה .15עין קניא .16כפר מנדא .17בסמת טבעון .18מגאר .19ירכא .20כפר כנא .21ריינה .22בית ג'ן .23מרכז הגליל .24מג'ד אל-כרום .25אכסאל* .26כפר קאסם* .27מסעדה .28טרעאן .29אבו סנאן .30שעב לוח נ' :10שלושים הרשויות המקומיות בעלות המענק הכללי הנמוך ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות המענק הכללי הגבוה ביותר לנפש1982/83 , מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 4.41 4.42 4.47 4.48 4.64 4.68 4.81 4.87 4.95 5.10 5.14 5.61 5.86 5.86 5.90 6.00 6.08 6.32 6.53 6.95 7.02 7.05 8.96 8.98 9.95 10.39 12.73 12.87 13.73 16.35 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 75 רשות מקומית .192אלייכין* .193ירוחם .194מ.א .נעמן .195מ.א .הגליל התחתון .196מ.א .מרחבים .197מ.א .עזתה .198קריית ארבע* .199אלקנה .200מ.א .מבואות החרמון .201מ.א .רמת הנגב .202מ.א .נחל שורק .203מ.א .גוש עציון .204מצפה רמון .205מ.א .גולן .206מ.א .מגילות .207יסוד המעלה* .208אריאל .209מ.א .מטה בנימין .210קצרין .211מ.א .הערבה התיכונה .212מעלה אפרים .213מנחמיה .214מעלה אדומים* .215מ.א .שומרון* .216מ.א .חבל איילות .217מ.א .ערבות הירדן* .218מ.א .תמר .219מטולה .220מ.א .חוף עזה .221כפר תבור מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0.02 0.07 0.12 0.13 0.14 0.14 0.18 0.18 0.19 0.19 0.19 0.21 0.22 0.23 0.23 0.24 0.24 0.25 0.26 0.26 0.29 0.30 0.30 0.31 0.32 0.32 0.33 0.33 0.33 0.33 רשות מקומית .1כפר שמריהו .2מג'דל שמס .3רעננה .4הרצליה .5בקעאתה .6חולון .7בת-ים .8ריינה .9סח'נין .10ג'סר א-זרקא .11טמרה .12דיר אל-אסד .13כפר מנדא .14יפיע .15עראבה .16דיר חנא .17פתח-תקווה* .18קלנסווה .19מגאר .20פורידיס .21נחף .22אכסאל* .23כפר כנא .24טירה .25קריית ביאליק .26שבי-ציון .27טרעאן .28עין קניא .29בית ג'ן .30נתניה לוח נ' :11שלושים הרשויות המקומיות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הגבוה ביותר ושלושים הרשויות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הנמוך ביותר1988/89 , אחוז הכנסות עצמיות מסך כל ההכנסות בתקציב הרגיל 23 23 23 23 22 22 22 21 21 21 20 20 20 20 20 20 19 19 18 17 17 17 15 15 15 14 14 12 11 11 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 76 רשות מקומית .202קדימה .203אלייכין .204גדרה .205מעלות -תרשיחא .206שדרות .207אופקים .208סח'נין .209בועינה .210מ.א .מבואות החרמון .211מ.א .מטה בנימין .212מ.א .ערבות הירדן* .213מ.א .מגילות* .214נתיבות .215שעב .216מ.א .לכיש .217מ.א .עזתה* .218תל שבע .219דבוריה .220אבו סנאן .221מנחמיה .222מ.א .אלונה .223ירוחם .224מ.א .מעלה יוסף .225יבנאל .226שלומי .227בני עי"ש .228מ.א .מרום הגליל .229רכסים .230עימנואל .231טובה -זנגריה אחוז הכנסות עצמיות מסך כל ההכנסות בתקציב הרגיל רשות מקומית 96 90 89 89 87 86 84 83 83 81 80 80 80 80 79 79 78 77 77 77 77 77 75 75 75 75 74 74 74 74 .1סביון .2קריית טבעון .3גבעתיים .4כפר שמריהו .5תל-אביב -יפו .6רמת-גן .7חיפה .8פתח-תקווה .9קריית מוצקין .10חולון .11חדרה .12אילת .13בת-ים .14רעננה .15הרצליה .16מ.א .שער הנגב .17נס-ציונה .18יהוד .19מ.א .חבל איילות .20נתניה .21ראשון-לציון .22קריית ביאליק .23זכרון-יעקב .24עומר .25רחובות .26אזור .27אעבלין .28אשדוד .29רמת-השרון .30מ.א .עמק הירדן 65 כל הרשויות המקומיות לוח נ' :12שלושים הרשויות המקומיות בעלות ההכנסות העצמיות הגבוהות ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות ההכנסות העצמיות הנמוכות ביותר לנפש1988/89 , הכנסות עצמיות לנפש )1 =כל הרשויות המקומיות( 0.20 0.20 0.20 0.20 0.20 0.19 0.19 0.19 0.19 0.19 0.18 0.18 0.16 0.16 0.16 0.16 0.16 0.15 0.15 0.15 0.14 0.14 0.14 0.13 0.12 0.12 0.12 0.12 0.08 0.04 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 77 רשות מקומית .202גדידה .203בענה .204ירכא .205ג'לג'וליה .206מגאר .207בית ג'ן .208עוספיא .209כפר מנדא .210בסמת טבעון .211ערערה .212דיר חנא .213כפר כנא .214מעליא .215טרעאן .216משהד .217ריינה .218אכסאל .219רהט .220פורידיס .221שעב .222עראבה .223יפיע .224כאוכב -אבו אל-היג'א .225ג'סר א-זרקא* .226בועינה .227אבו סנאן .228תל שבע .229סח'נין .230זמר .231טובה -זנגריה הכנסות עצמיות לנפש )1 =כל הרשויות המקומיות( 6.61 6.42 4.45 3.06 3.02 2.96 2.95 2.51 2.47 2.43 2.20 2.17 2.16 2.13 2.11 2.09 2.02 1.84 1.70 1.57 1.53 1.52 1.51 1.47 1.45 1.44 1.42 1.39 1.38 1.37 רשות מקומית .1מ.א .תמר .2מ.א .חבל איילות .3מ.א .הערבה התיכונה .4כינרת .5מ.א .רמת הנגב* .6מ.א .הר חברון .7מ.א .שער הנגב .8סביון .9תל-אביב -יפו .10מ.א .יואב .11אילת .12מ.א .עמק הירדן .13מ.א .באר טוביה .14מטולה .15מ.א .הגליל העליון .16מ.א .מגידו .17מ.א .אשכול* .18מ.א .ברנר .19כפר תבור .20כפר שמריהו .21מצפה רמון .22גבעתיים .23זכרון-יעקב .24חיפה .25יסוד המעלה .26מ.א .בני-שמעון .27רמות השבים .28שבי-ציון .29מיתר .30מ.א .זבולון לוח נ' :13שלושים הרשויות המקומיות בעלות ההוצאות הנמוכות ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות ההוצאות הגבוהות ביותר לנפש1988/89 , הוצאות בתקציב הרגיל לנפש ) =1כל הרשויות המקומיות( 2.08 2.17 2.20 2.20 2.27 2.33 2.33 2.33 2.44 2.46 2.50 2.56 2.56 2.62 2.78 2.80 2.85 2.92 3.11 3.13 3.14 3.23 3.77 3.98 4.29 4.99 5.20 5.41 6.30 6.34 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 78 רשות מקומית .202שדרות .203מ.א .אשכול* .204מ.א .מעלה יוסף .205מ.א .הגליל התחתון .206מ.א .באר טוביה .207מ.א .ברנר .208מ.א .עזתה* .209מ.א .ערבות הירדן* .210מ.א .יואב .211מעלה אפרים .212מ.א .רמת הנגב* .213מ.א .מרחבים* .214מ.א .שער הנגב .215מ.א .מבואות החרמון .216יסוד המעלה .217ירוחם .218מ.א .שפיר .219מ.א .חוף עזה* .220מנחמיה .221מצפה רמון .222שלומי .223מגדל .224כינרת .225מ.א .מגילות* .226כפר תבור .227מ.א .חבל איילות .228מטולה .229מ.א .הערבה התיכונה .230מ.א .תמר .231מ.א .הר חברון הוצאות בתקציב הרגיל לנפש )1 =כל הרשויות המקומיות( 0.13 0.17 0.22 0.22 0.25 0.25 0.27 0.28 0.29 0.30 0.30 0.31 0.32 0.32 0.34 0.34 0.36 0.37 0.37 0.37 0.38 0.39 0.39 0.39 0.39 0.40 0.41 0.42 0.43 0.43 רשות מקומית .1זמר .2טובה -זנגריה .3פורידיס .4ג'סר א-זרקא* .5דיר חנא .6יפיע .7משהד .8ריינה .9אום אל-פחם* .10קלנסווה .11מג'דל שמס .12עראבה .13רהט .14בקעאתה .15כפר כנא .16אכסאל .17עילבון .18נחף .19מגאר .20כפר מנדא .21טרעאן .22כאבול .23תל שבע .24טמרה .25בועינה .26שיבלי .27כפר קרע .28סח'נין .29כפר קאסם .30קריית עקרון לוח נ' :14שלושים הרשויות המקומיות בעלות המענק הכללי הנמוך ביותר לנפש ושלושים הרשויות בעלות המענק הכללי הגבוה ביותר לנפש1988/89 , מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 7.23 7.28 7.77 7.77 8.44 8.80 8.84 9.10 9.27 9.47 9.52 9.55 9.63 10.05 10.09 10.09 10.21 10.30 10.62 10.80 11.89 12.88 11.89 13.21 13.45 15.20 21.34 24.13 30.68 32.72 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 79 רשות מקומית .202עמנואל .203מ.א .מרום הגליל .204מ.א .מעלה יוסף .205מ.א .שפיר .206יבנאל .207רכסים .208מ.א .נחל שורק .209אלייכין .210מ.א .אלונה .211מעלה אפרים .212בני עי"ש .213מ.א .גוש עציון* .214מ.א .מרחבים* .215ירוחם .216כינרת .217מ.א .מבואות החרמון .218מ.א .ערבות הירדן* .219מ.א .עזתה* .220יסוד המעלה .221מ.א .הערבה התיכונה .222מגדל .223מצפה רמון .224מנחמיה .225מ.א .תמר .226מ.א .חוף עזה* .227שלומי .228מ.א .מגילות* .229כפר תבור .230מטולה .231מ.א .הר חברון מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.01 0.03 0.04 0.05 0.08 0.18 0.25 0.36 0.42 0.44 רשות מקומית .1תל-אביב -יפו .2חיפה .3אשדוד .4בת-ים .5גבעתיים .6הרצליה .7חולון .8פתח-תקווה .9ראשון-לציון .10רמת-גן .11כפר קרע .12נס-ציונה .13רמת-השרון .14סביון .15באר-שבע .16קריית אתא .17קריית ביאליק .18כפר-סבא .19רעננה .20קריית טבעון .21קריית מוצקין .22נתניה .23מ.א .שער הנגב .24רחובות .25חדרה .26טירת הכרמל .27כפר שמריהו .28יפיע .29קלנסווה .30עראבה לוח נ' :15ארבעים הרשויות המקומיות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הגבוה ביותר וארבעים הרשויות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הנמוך ביותר1993 , אחוז הכנסות עצמיות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל 22 22 22 22 22 21 21 21 21 21 20 20 20 19 19 19 19 18 18 18 18 17 17 17 16 16 16 15 15 15 15 14 14 14 14 13 13 6 4 2 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 80 רשות מקומית .210מג'ד אל-כרום .211כפר יאסיף .212אכסאל .213ירוחם .214שיבלי .215עספיא .216פקיעין .217בני עי"ש .218כסרא -סמיע .219תל שבע .220עמנואל .221דיר חנא .222עילוט .223כפר ברא .224רכסים .225חרפיש .226עין מאהל .227מ.א .לכיש* .228אבו סנאן .229סח'נין .230ביר אל-מכסור .231קריית יערים .232שעב .233בית ג'ן .234מ.א .מרום הגליל .235מנחמיה .236מ.א .מעלה יוסף .237פורידיס* .238ערערה .239דבוריה .240בסמת טבעון .241יבנאל .242טובה -זנגריה .243שוקת .244מגאר .245בעינה -נג'ידאת .246מ.א .אלונה .247חצרות יסף .248נוף הגליל .249נחל עירון אחוז הכנסות עצמיות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל רשות מקומית 97 92 90 87 86 84 83 83 83 82 82 82 81 80 79 79 79 78 78 78 77 77 77 76 76 76 76 73 71 71 71 70 70 70 69 68 67 66 66 66 .1סביון* .2כפר שמריהו .3רמות השבים .4תל-אביב -יפו .5קרית טבעון .6מ.א .רמת הנגב* .7אילת .8פתח-תקווה .9רמת-גן .10גבעתיים .11קריית מוצקין .12חדרה .13חיפה .14מ.א .תמר* .15מ.א .חבל איילות .16קריית ביאליק .17בת-ים .18זכרון-יעקב .19מכבים -רעות* .20הרצליה .21עומר .22נס-ציונה .23ראשון-לציון .24רעננה .25חולון .26רמת-השרון .27אעבלין .28הוד השרון .29נתניה .30אשדוד .31אשקלון .32נווה אפרים .33מ.א .אפעל .34גבעת שמואל .35נהריה .36ירושלים .37טירת הכרמל .38מ.א .עמק הירדן .39נשר .40מ.א .מנשה* 63 כל הרשויות המקומיות לוח נ' :16ארבעים הרשויות המקומיות בעלות ההכנסות העצמיות הגבוהות ביותר לנפש וארבעים הרשויות בעלות ההכנסות העצמיות הנמוכות ביותר לנפש1993 , הכנסות עצמיות לנפש )1 =כלהרשויות המקומיות( 0.24 0.23 0.23 0.23 0.23 0.22 0.21 0.21 0.21 0.21 0.21 0.20 0.20 0.20 0.20 0.20 0.20 0.19 0.18 0.18 0.18 0.17 0.17 0.16 0.16 0.16 0.16 0.16 0.15 0.15 0.15 0.15 0.14 0.13 0.13 0.13 0.12 0.10 0.01 0.00 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 81 רשות מקומית .210יבנאל .211אבו סנאן .212קלנסווה .213בית ג'ן .214כפר מנדא .215דבוריה .216עספיא .217מג'ד אל-כרום .218משהד .219אבו גוש .220משוש .221ג'סר א-זרקא* .222רהט .223טירה .224כפר קאסם .225בענה .226טמרה .227ריינה .228אכסאל .229כפר ברא .230כפר כנא* .231עראבה .232חצרות יסף .233שיבלי .234שעב .235יפיע .236סח'נין .237תל שבע* .238עין מאהל .239מגאר .240ביר אל-מכסור .241בסמת טבעון .242דיר חנא .243טובה -זנגריה .244בעינה -נג'ידאת .245ערערה .246עילוט .247פורידיס* .248נחל עירון .249נוף הגליל הכנסות עצמיות לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 7.63 5.46 3.40 2.94 2.51 2.41 2.41 2.29 2.29 2.28 2.03 1.83 1.81 1.81 1.79 1.75 1.75 1.75 1.67 1.67 1.65 1.59 1.59 1.52 1.51 1.49 1.48 1.43 1.42 1.40 1.39 1.39 1.37 1.36 1.33 1.33 1.31 1.30 1.29 1.25 רשות מקומית .1מ.א .תמר* .2מ.א .חבל איילות .3מ.א .רמת הנגב* .4מ.א .הערבה התיכונה* .5מ.א .שער הנגב .6תל-אביב -יפו .7סביון* .8מטולה .9מ.א .ברנר* .10מ.א .בני-שמעון .11אילת .12מ.א .באר טוביה .13כפר תבור .14מ.א .יואב .15מ.א .בקעת בית-שאן* .16כפר שמריהו .17מכבים -רעות* .18מ.א .עמק הירדן .19מ.א .הגליל העליון* .20עירון .21כינרת .22מ.א .מגידו* .23ראש פינה .24פתח-תקווה .25מ.א .אשכול* .26רמת-השרון .27זכרון-יעקב .28מזכרת בתיה .29קריית טבעון .30חדרה .31נס-ציונה .32ראשון-לציון .33רמות השבים .34יהוד .35מ.א .ערבות הירדן .36חיפה .37רמת-גן .38מ.א .דרום השרון .39גבעתיים .40יסוד המעלה לוח נ' :17ארבעים הרשויות המקומיות בעלות ההוצאות הנמוכות ביותר לנפש וארבעים הרשויות בעלות ההוצאות הגבוהות ביותר לנפש1993 , הוצאות בתקציב הרגיל לנפש ) =1כל הרשויות המקומיות( 1.69 1.72 1.74 1.74 1.74 1.75 1.79 1.79 1.80 1.84 1.96 1.97 2.02 2.04 2.05 2.08 2.08 2.09 2.19 2.20 2.20 2.24 2.34 2.48 2.50 2.55 2.57 2.59 2.60 2.64 2.75 2.82 2.86 3.11 3.27 3.47 3.54 4.27 4.76 5.27 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 82 רשות מקומית .210מ.א .נחל שורק .211מ.א .גוש עציון .212שלומי .213מ.א .עזתה* .214פרדסיה .215מ.א .אשכול* .216ראש-פינה .217מצפה רמון .218מ.א .מרחבים* .219תל-אביב -יפו .220מ.א .יואב .221מ.א .אלונה .222מ.א .גולן .223מ.א .מבואות החרמון* .224מ.א .באר טוביה .225ירוחם .226מגדל .227מ.א .שומרון .228מ.א .מרום הגליל .229מ.א .מעלה יוסף .230מ.א .בני-שמעון .231מ.א .רמת הנגב* .232מ.א .ברנר* .233עירון .234מעלה אפרים .235יסוד המעלה .236מ.א .שער הנגב .237מ.א .שפיר .238מ.א .חוף עזה .239מ.א .ערבות הירדן .240מ.א .מגילות .241מ.א .הר חברון .242כפר תבור .243שוקת .244מנחמיה .245מ.א .הערבה התיכונה* .246כינרת .247מטולה .248מ.א .חבל איילות .249מ.א .תמר* הוצאות בתקציב הרגיל לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0.03 0.18 0.28 0.35 0.38 0.39 0.39 0.41 0.42 0.42 0.46 0.48 0.48 0.48 0.49 0.49 0.49 0.50 0.51 0.51 0.52 0.53 0.54 0.54 0.55 0.55 0.55 0.55 0.56 0.57 0.57 0.57 0.57 0.58 0.58 0.58 0.59 0.59 0.59 0.60 רשות מקומית .1נוף הגליל .2נחל עירון .3אבו גוש .4בקעאתה .5עילוט .6ג'סר א-זרקא* .7פורידיס* .8רהט .9תל שבע* .10כפר קאסם .11מסעדה .12יפיע .13משוש .14דיר חנא .15שיבלי .16ביר אל-מכסור .17נחף .18קלנסווה .19עראבה .20טירה .21אום אל-פחם* .22טמרה .23כפר כנא* .24כאבול .25מג'דל שמס .26אעבלין .27כפר קרע* .28מג'ד אל-כרום .29נצרת .30בסמת טבעון .31טובה -זנגריה .32שפרעם .33ג'דידה -מכר .34אכסאל .35סח'נין .36עין מאהל .37ריינה .38מגאר .39באקה אל-גרביה* .40טרעאן לוח נ' :18ארבעים הרשויות המקומיות בעלות המענק הכללי הנמוך ביותר לנפש וארבעים הרשויות בעלות המענק הכללי הגבוה ביותר לנפש1993 , מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 5.04 5.04 5.39 5.50 5.62 5.72 5.73 5.74 5.77 5.84 6.06 6.12 6.15 6.16 6.30 6.43 6.43 6.51 6.56 6.64 6.72 6.73 7.09 7.11 7.94 8.53 9.21 9.32 9.58 10.67 10.93 11.08 11.52 12.16 12.68 13.25 13.56 14.58 14.69 23.41 * לפי תקציב ולא לפי דוח כספי. 83 רשות מקומית .210מ.א .גולן .211בני עי"ש .212יבנאל .213רכסים .214מצפה רמון .215קריית יערים .216מ.א .לכיש* .217קריית ארבע .218מ.א .הגליל התחתון* .219שלומי .220מ.א .מרחבים* .221מ.א .מעלה יוסף .222קדומים .223מ.א .גוש עציון .224מ.א .נחל שורק .225מ.א .שפיר .226גבעת עדה .227מ.א .עזתה* .228מ.א .מבואות החרמון* .229חצרות יסף .230עמנואל .231אלייכין .232מ.א .מרום הגליל .233מ.א .שומרון .234מ.א .חוף עזה .235מ.א .הערבה התיכונה* .236מעלה אפרים .237מ.א .ערבות הירדן .238מ.א .אלונה .239יסוד המעלה .240מגדל .241ירוחם .242מ.א .הר חברון .243כינרת .244עירון .245מנחמיה .246שוקת .247מ.א .מגילות* .248כפר תבור .249מטולה מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00 0.00 0.01 0.01 0.01 0.02 0.03 0.08 0.13 0.16 0.17 0.17 0.30 0.38 0.40 0.41 0.43 0.44 0.46 0.55 0.56 0.61 רשות מקומית .1תל-אביב -יפו .2חיפה .3בת-ים .4גבעתיים .5הרצליה .6חדרה .7חולון .8טירת הכרמל .9נס-ציונה .10נתניה .11קריית אתא .12קריית ביאליק 13רמת-גן .14קריית טבעון .15כפר שמריהו .16סביון* .17מ.א .חבל איילות .18רמת-השרון .19ראשון-לציון .20פתח-תקווה .21אשדוד .22רעננה .23קריית מוצקין .24מ.א .באר טוביה .25כפר-סבא .26אשקלון .27הוד השרון .28קרית אונו .29מ.א .מנשה .30רמות השבים .31נהריה .32עפולה .33נוף הגליל .34אילת .35קריית ים .36נשר .37יהוד .38רחובות .39מ.א .חוף השרון* .40עומר לוח נ' :19ארבעים הרשויות המקומיות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הגבוה ביותר וארבעים הרשויות בעלות אחוז ההכנסות העצמיות הנמוך ביותר1995 , אחוז הכנסות עצמיות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל 20 20 20 20 19 19 19 19 19 18 18 18 18 18 18 17 16 16 16 16 16 15 15 15 15 15 15 15 15 15 14 14 14 14 13 11 11 10 9 8 רשות מקומית .202עין מאהל .203דיר חנא .204כאבול .205סח'נין .206מ.א .מגילות .207מגאר .208ראמה .209עמנואל .210דבוריה .211מ.א .לכיש .212דיר אל-אסד .213אבו סנאן .214תל שבע .215כסרא -סמיע .216ג'ולס .217כפר מנדא .218חצור הגלילית .219פקיעין .220יבנאל .221חרפיש .222מ.א .מעלה יוסף .223שעב .224שוקת .225בסמת טבעון .226כפר כנא .227סאג'ור .228מ.א .מרום הגליל .229ביר אל-מכסור .230מנחמיה .231ג'סר א-זרקא .232בית ג'ן .233בעינה -נג'ידאת .234עילוט .235מ.א .הר חברון .236מ.א .אלונה .237טובה -זנגריה .238שיבלי .239נוף הגליל .240ערערה .241חצרות יסף אחוז הכנסות עצמיות מסך-כל ההכנסות בתקציב הרגיל רשות מקומית 93 93 83 83 82 81 80 80 80 79 77 77 76 75 75 75 74 74 74 73 73 72 71 70 70 69 69 69 67 66 66 66 65 65 64 64 64 62 62 61 .1כפר שמריהו .2סביון .3רמת-גן .4גבעתיים .5מ.א .רמת הנגב .6פתח-תקווה .7אילת .8מ.א .תמר .9חדרה .10חיפה .11ראשון-לציון .12רעננה .13קריית טבעון .14תל-אביב -יפו .15הרצליה .16חולון .17יהוד .18רמת-השרון .19קריית ביאליק .20גבעת שמואל .21בת-ים .22זכרון-יעקב .23קרית מוצקין .24אשקלון .25אשדוד .26הוד השרון .27מ.א .חבל איילות .28עומר .29ירושלים .30רמות השבים .31כפר-סבא .32באר יעקב .33נתניה .34נשר .35אבן יהודה .36רחובות .37נהריה .38שוהם .39מכבים -רעות .40נס-ציונה 59 כל הרשויות המקומיות מקור ללוחות נ'19-נ' :22עיבוד נתונים מתוך :משרד הפנים ,האגף לביקורת ברשויות המקומיות ,דו"ח נתונים כספיים מבוקרים של הרשויות המקומיות לשנת ,1995ירושלים.1997 , לוחות נ'19-נ' 22אינם כוללים שמונה רשויות מקומיות ,שהנתונים לגביהן היו חסרים. 84 לוח נ' :20ארבעים הרשויות המקומיות בעלות ההכנסות העצמיות הגבוהות ביותר לנפש וארבעים הרשויות בעלות ההכנסות העצמיות הנמוכות ביותר לנפש1995 , הכנסות עצמיות לנפש )1 =כלהרשויות המקומיות( 0.28 0.27 0.27 0.27 0.27 0.26 0.26 0.26 0.26 0.25 0.25 0.25 0.25 0.25 0.25 0.25 0.24 0.24 0.24 0.24 0.23 0.22 0.21 0.21 0.21 0.20 0.20 0.19 0.19 0.18 0.18 0.17 0.16 0.15 0.15 0.14 0.12 0.12 0.09 0.07 85 רשות מקומית .202חרפיש .203ג'דידה -מכר .204טירה .205אום אל-פחם .206כסרא -סמיע .207מגאר .208אכסאל .209מג'ד אל-כרום .210בענה .211קלנסווה .212מעליא .213רהט .214נחף .215סאג'ור .216זמר .217כפר קאסם .218עין מאהל .219אבו סנאן .220יפיע .221עראבה .222בית ג'ן .223דיר אל-אסד .224משהד .225סח'נין .226בסמת טבעון .227דיר חנא .228כאבול .229ריינה .230בעינה -נג'ידאת .231שעב .232כפר מנדא .233ביר אל-מכסור .234טובה -זנגריה .235ג'סר א-זרקא .236כפר כנא .237תל שבע .238שיבלי .239עילוט .240ערערה .241נוף הגליל הכנסות עצמיות לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 11.26 4.56 3.38 2.54 2.29 2.28 2.23 2.19 2.19 2.01 1.98 1.98 1.96 1.87 1.72 1.61 1.61 1.53 1.51 1.51 1.49 1.46 1.46 1.44 1.43 1.43 1.42 1.40 1.39 1.39 1.37 1.34 1.34 1.31 1.30 1.30 1.29 1.29 1.27 1.27 רשות מקומית .1מ.א .תמר .2מ.א .חבל איילות .3מ.א .רמת הנגב .4סביון .5מ.א .באר טוביה .6מ.א .שער הנגב .7מטולה .8מ.א .ברנר .9תל-אביב -יפו .10מ.א .הגליל העליון .11כפר שמריהו .12אילת .13מ.א .עמק הירדן .14מ.א .הערבה התיכונה .15מ.א .יואב .16מ.א .חוף עזה .17שוהם .18זכרון-יעקב .19כפר תבור .20מ.א .בקעת הירדן .21רמת-גן .22מ.א .בני-שמעון .23גבעת שמואל .24יהוד .25ראשון-לציון .26מ.א .חוף השרון .27רמת-השרון .28באר יעקב .29חדרה .30פתח-תקווה .31חיפה .32גבעתיים .33מ.א .מגידו .34כפר ורדים .35מ.א .מגילות .36מ.א .מטה אשר .37מכבים -רעות .38ארנית .39קריית טבעון .40יסוד המעלה לוח נ' :21ארבעים הרשויות המקומיות בעלות ההוצאות הנמוכות ביותר לנפש וארבעים הרשויות בעלות ההוצאות הגבוהות ביותר לנפש1995 , הוצאות בתקציב הרגיל לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 1.66 1.67 1.68 1.69 1.71 1.77 1.78 1.78 1.80 1.81 1.82 1.86 1.89 1.91 1.92 1.95 1.96 1.97 2.06 2.13 2.15 2.22 2.22 2.23 2.28 2.39 2.43 2.44 2.51 2.52 2.56 2.57 2.66 2.71 2.89 3.21 3.64 3.66 3.94 8.03 86 רשות מקומית .202גבעת עדה .203מצפה רמון .204מ.א .בקעת בית-שאן .205מ.א .לכיש .206מ.א .בני-שמעון .207תל-אביב -יפו .208מ.א .מרום הגליל .209מ.א .אלונה .210מ.א .עמק הירדן .211מ.א .שומרון .212שלומי .213מ.א .הגליל התחתון .214מ.א .יואב .215מ.א .עזתה .216מ.א .הגליל העליון .217מגדל .218מ.א .אשכול .219מ.א .גולן .220מ.א .מבואות החרמון .221מעלה אפרים .222כפר תבור .223מ.א .מרחבים .224מ.א .באר טוביה .225מ.א .רמת נגב .226מ.א .מעלה יוסף .227מ.א .הר חברון .228יסוד המעלה .229מ.א .חוף עזה .230מ.א .שער הנגב .231חצרות יסף .232כינרת .233מ.א .ברנר .234מנחמיה .235מ.א .שפיר .236מ.א .בקעת הירדן .237מ.א .הערבה התיכונה .238מ.א .מגילות .239מטולה .240מ.א .חבל איילות .241מ.א .תמר הוצאות בתקציב הרגיל לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0.37 0.42 0.42 0.46 0.47 0.49 0.50 0.53 0.54 0.55 0.55 0.56 0.56 0.57 0.57 0.58 0.60 0.60 0.61 0.61 0.61 0.62 0.62 0.62 0.62 0.62 0.63 0.64 0.64 0.65 0.66 0.66 0.67 0.68 0.68 0.68 0.69 0.70 0.70 0.71 רשות מקומית .1נוף הגליל .2מסעדה .3תל שבע .4רהט .5קלנסווה .6ריינה .7כפר קאסם .8יפיע .9פורידיס .10שפרעם .11עילוט .12ג'דידה -מכר .13בקעאתה .14טמרה .15נצרת .16אכסאל .17זמר .18משהד .19טייבה .20דיר חנא .21בת-ים .22אעבלין .23ביר אל-מכסור .24ג'סר א-זרקא .25טירה .26נחף .27אבו-גוש .28כפר מנדא .29ערערה .30עראבה .31כפר כנא .32כפר קרע .33מג'ד אל-כרום .34באקה אל-גרביה .35עין מאהל .36אום אל-פחם .37סח'נין .38ביתר עלית .39בני עי"ש .40טרעאן לוח נ' :22ארבעים הרשויות המקומיות בעלות המענק הכללי הנמוך ביותר לנפש וארבעים הרשויות בעלות המענק הכללי הגבוה ביותר לנפש1995 , מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 3.79 3.91 3.96 4.00 4.02 4.04 4.12 4.20 4.26 4.27 4.30 4.49 4.51 4.61 4.73 4.77 4.85 4.91 4.91 5.04 5.15 5.19 5.29 5.30 5.31 5.44 5.64 5.94 6.18 7.18 7.24 7.29 7.34 7.35 7.81 8.52 8.55 9.00 12.21 13.55 87 רשות מקומית .202מ.א .שומרון .203בית דגן .204מרחבים .205קריית ארבע .206קדומים .207מ.א .מרום הגליל .208מ.א .שפיר .209מצפה רמון .210שוקת .211חצור הגלילית .212רכסים .213מ.א .תמר .214יבנאל .215עמנואל .216קציר-חריש )טל עירון( .217שבי-ציון .218מ.א .עזתה .219ירוחם .220מ.א .הערבה התיכונה .221מ.א .נחל שורק .222מ.א .מבואות החרמון .223אלייכין .224מ.א .לכיש .225מעלה אפרים .226גבעת עדה .227מ.א .מעלה יוסף .228שלומי .229מ.א .גולן .230מ.א .חוף עזה .231כינרת .232מגדל .233מנחמיה .234מ.א .הר חברון .235יסוד המעלה .236מ.א .בקעת הירדן .237מ.א .אלונה .238כפר תבור .239חצרות יסף .240מטולה .241מ.א .מגילות מענק כללי לנפש )=1כל הרשויות המקומיות( 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 0.01 0.02 0.03 0.21 0.23 0.25 0.29 0.38 0.43 0.44 0.50 0.51 0.52 0.53 0.56 0.59 0.61 0.61 0.66 0.66 0.68 0.72 0.88 0.97 0.98 1.00 1.01 1.04 רשות מקומית .1אשדוד .2גבעתיים .3הרצליה .4חדרה .5חולון .6כפר-סבא .7רמת-גן .8רעננה .9רמת-השרון .10כפר שמריהו .11סביון .12חיפה .13ראשון-לציון .14בת-ים .15פתח-תקווה .16קריית ביאליק .17נס-ציונה .18אשקלון .19הוד השרון .20נתניה .21אילת .22קריית אתא .23בני-ברק .24קריית מוצקין .25רחובות .26ירושלים .27באר-שבע .28מ.א .רמת הנגב .29קריית טבעון .30נהריה .31עפולה .32מ.א .חבל איילות .33נשר .34נצרת .35קריית גת .36יהוד .37מ.א .דרום השרון .38רמלה .39טמרה .40טירת הכרמל
