07.2 Utredning LOV i särskilda boenden

LOV i särskilda boenden
Kartläggning och probleminventering
Olle Andersson
2015
2015-02-06
1 (17)
Innehåll
SAMMANFATTNING ................................................................................................ 2
1.
SYFTE .................................................................................................................. 3
2.
METOD ................................................................................................................ 3
3.
AVGRÄNSNING ................................................................................................. 3
4.
DISPOSITION ..................................................................................................... 3
5.
SÄRSKILT BOENDE FÖR ÄLDRE................................................................... 3
6.
LOV - LAG OM VALFRIHETSSYSTEM ......................................................... 4
7.
SÄRSKILDA BOENDEN I JÄRFÄLLA KOMMUN ........................................ 4
8.
FÖREKOMST AV LOV I SÄRSKILDA BOENDEN ........................................ 5
9.
SOU - FÖRDELAR OCH NACKDELAR .......................................................... 6
9.1.
Fördelar ........................................................................................................ 6
9.2.
Nackdelar: .................................................................................................... 6
10. SOU - SÄRSKILDA ASPEKTER ATT TA HÄNSYN TILL............................. 7
10.1. Mervärdesskatt ............................................................................................. 7
10.2. Upplåtelse/ överlåtelse ................................................................................. 8
10.3. Rådighet över särskilda boenden .................................................................. 9
10.4. Ersättningssystem ......................................................................................... 9
10.5. Faktisk valfrihet? ........................................................................................ 10
11. PRAKTISKA ERFARENHETER FRÅN ANDRA KOMMUNER .................. 10
11.1. Införande av LOV ...................................................................................... 10
11.2. Boende över kommungränserna ................................................................. 11
11.3. Lokaler........................................................................................................ 11
11.4. Tomma platser ............................................................................................ 11
11.5. Ersättning.................................................................................................... 12
11.6. Stora/ små företag ....................................................................................... 12
11.7. Upplevda för och nackdelar ....................................................................... 12
12. DISKUSSION .................................................................................................... 13
13. LITTERATUR- OCH KÄLLFÖRTECKNING ................................................. 15
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
2 (17)
SAMMANFATTNING
Syftet med denna utredning är att kartlägga vilka kommuner som infört lag (2008:962)
om valfrihetssystem (LOV) i särskilda boenden, samt att göra en probleminventering
och se vilka problem som förknippas med detta. Syftet är även att kartlägga vilka föroch nackdelar som LOV i särskilda boenden medför.
Med särskilda boenden menas boenden som kommunen enligt 5 kap. 5§ SoL ska inrätta för äldre människor som behöver särskilt stöd. Sedan den 1 januari 2009 kan
kommuner upphandla tjänster inom hälsovård och socialtjänster, såsom särskilda boenden, genom LOV.
LOV kan användas som ett alternativ till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling
(LOU) och innebär att upphandlingen sker löpande istället för under ett visst tidsintervall. Kommunen ställer då upp ett antal krav och kriterier och de utförare som uppnår
dessa blir godkända som leverantörer i ett valfrihetssystem. Den enskilde har sedan
möjlighet att välja bland de leverantörer som kommunen godkänt och tecknat kontrakt
med. Att upphandla via LOV påverkar inte socialnämndens ansvar eller den enskildes
rätt och möjligheter att få insatser enligt SoL eller annan lagstiftning.
Hittills finns 14 kommuner som har infört valfrihetssystem i särskilda boenden, varav
de flesta ligger inom Stockholms län. Dessa kommuner tillämpar LOV i särskilda
boenden på olika sätt. Vissa kommuner har ett renodlat valfrihetssystem enligt LOV
och andra kommuner har valfrihetslösningar där verksamhet i egen regi, LOUupphandlad entreprenad samt LOV-boenden eller LOV-platser kan ingå.
Vid granskning av rapporter och vid kontakt med kommuner som infört LOV i särskilda boenden framkommer att LOV i särskilda boenden är en komplex fråga vilken
ställer stora krav på kommuners kompetens. Kommuner behöver goda kunskaper
inom fastighetsområdet, mervärdesskatt, ersättningssystem, statsstödsregler, hur kvalitetskrav ska ställas och följas upp, med mera.
Det framkommer även att det finns både för- och nackdelar med LOV i särskilda boenden. En av de starkaste fördelarna är det långsiktiga perspektivet som LOV medför
vilket skapar möjlighet för utförare att utvecklas och utforma sin verksamhet. Långsiktigheten är även till fördel för brukare som kan bli van med den personal och de
rutiner som finns. En annan fördel är att brukarnas inflytande kan tänkas öka då de får
möjlighet att välja var de vill bo. Eftersom brukarna väljer, motiverar detta även utförarna att ha den bästa kvalitén på sitt boende eftersom utförarna konkurrerar med kvalitet snarare än pris.
En nackdel med LOV i särskilda boenden kan vara att kommunens inflytande över
verksamheten minskar. En annan nackdel kan vara att brukare kan ha svårt att välja
och välja om sitt boende. Att flytta från ett boende till ett annat kan vara ansträngande,
vilket gör att LOV i särskilda boenden är mindre flexibelt än exempelvis LOV inom
hemtjänst. Det kan även vara svårt att tillämpa lagen om valfrihet fullt ut då kommunen eller utförare inte kan tillhandahålla ett stort antal tomma platser på grund av de
kostnader detta medför.
Denna utredning visar att det finns flera aspekter att diskutera och utreda vidare kring
frågan om LOV i särskilda boenden.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
1.
3 (17)
SYFTE
Syftet med denna utredning är att kartlägga vilka kommuner som infört lag
(2008:962) om valfrihetssystem (LOV) i särskilda boenden, samt att göra en probleminventering och se vilka problem som förknippas med detta. Syftet är också att
kartlägga vilka för- och nackdelar som LOV i särskilda boenden medför.
2.
METOD
För att belysa området LOV i särskilda boenden har rapporter och utredningar som
finns tillgängliga på området granskats. Kontakt har även tagits via telefon och e-post
med ett antal kommuner som infört LOV i särskilda boenden.
3.
AVGRÄNSNING
Denna utredning ger en övergripande bild av LOV i särskilda boenden och de frågeställningar och problem som kan uppstå i samband med detta. Utredningen kan inte
yttra sig specifikt om hur situationen ser ut i Järfälla kommun inför ett eventuellt
införande av LOV i särskilda boenden.
4.
DISPOSITION
Inledningsvis presenteras i kapitel 5 information om vad som avses med särskilda
boenden. I kapitel 6 belyses lagen (2008:962) om valfrihetssystem och hur upphandling via denna lag sker. Kapitel 7 visar en översikt över särskilda boenden i Järfälla
kommun och antalet boendeplatser för närvarande. I kapitel 8 redovisas förekomsten
av LOV i särskilda boenden. Kapitel 9 redovisar vilka för- och nackdelar en SOUutredning identifierat på området. Kapitel 10 visar särskilda aspekter att ta hänsyn till
på området. I kapitel 11 redovisas praktiska erfarenheter från andra kommuner och i
kapitel 12 förs en diskussion om utredningens resultat.
5.
SÄRSKILT BOENDE FÖR ÄLDRE
Enligt SoL 5 kap. 5§ ska kommunen inrätta särskilda boendeformer för service och
omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Särskilt boende är ett individuellt behovsprövat boende som kommunerna inrättar för personer som behöver
service, vård och omsorg och stöd dygnet runt. De flesta som bor i särskilt boende
behöver omfattande hjälp dygnet runt. Hjälpen kan bestå i att hjälpa den boende att
förflytta sig, ta sina mediciner, sköta sin kost och hygien och att delta i aktiviteter.
I oktober 2013 bodde närmare 90 000 personer över 65 år permanent i särskilda boendeformer i Sverige. Cirka 79 procent bodde i boenden som drevs i den egna kommunens regi och cirka 21 procent i bostäder som drevs i enskild regi.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
6.
4 (17)
LOV - LAG OM VALFRIHETSSYSTEM
Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft den 1 januari 2009.
Denna lag gäller när en upphandlande myndighet beslutat att tillämpa valfrihetssystem vad gäller tjänster inom hälsovård och socialtjänster.1 LOV kan användas som
ett alternativ till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och innebär att upphandlingen sker löpande istället för under ett visst tidsintervall.
Tanken med LOV är att kommuner eller landstinget ställer upp ett antal krav och
kriterier, och de företag som uppnår dessa blir godkända som leverantörer i ett valfrihetssystem. Man kan inte begränsa antalet leverantörer på något sätt och det kan
finnas flera leverantörer på marknaden samtidigt.
För myndigheter som har valfrihetssystem är det obligatoriskt att annonsera förfrågningsunderlaget på en hemsida som Konkurrensverket driver,
www.valfrihetswebben.se. Leverantörer kan genom hemsidan få tillgång till olika
förfrågningsunderlag och ansöka om att bli anslutna till valfrihetssystemet. Ersättningen för tjänsterna anges i förfrågningsunderlaget och blir lika för alla leverantörer
för samma typ av tjänst som blir godkända.
Den enskilde har sedan rätt att välja bland de leverantörer som kommunen godkänt
och tecknat kontrakt med. Det finns i valfrihetssystemet ingen garanti på volym för
de leverantörer som ingår utan det påverkas av de val kunderna gör. I valfrihetssystemet är priset fastställt på förhand och leverantörer konkurrerar med kvalitet.
Information om vilka valbara leverantörer som finns inom valfrihetssystemet ska
lämnas av den upphandlande myndigheten till enskilda. Denna information ska vara
saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Om den enskilde inte väljer leverantör ska kommunen tillhandahålla ett ickevalsalternativ.
Avtalet mellan den upphandlandande myndigheten och leverantören säkerställer att
brukarna får de stöd- eller omsorgsinsatser som de har rätt till. Att upphandla via
LOV påverkar därmed inte socialnämndens ansvar eller den enskildes rätt och möjligheter att få insatser enligt SoL eller annan lagstiftning.
7.
SÄRSKILDA BOENDEN I JÄRFÄLLA KOMMUN
Järfälla kommun utvecklas och växer framöver i och med utbyggnad av tunnelbana
och Barkarbystaden. Fram till år 2030 räknar man med att uppföra 14 000 nya bostäder i Järfälla kommun. Befolkningstillväxten kommer vara kraftig vilket rimligtvis
kommer leda till att även antalet äldre i behov av omvårdnad ökar. Mer specifika
siffror går inte att uttala sig om utan en prognos över förväntad befolkningsutveckling. Men med anledning av detta redovisas här en översikt över antalet äldreboenden
och antalet boendeplatser för närvarande i kommunen.
Idag finns cirka 411 boendeplatser för äldre fördelat på tio äldreboenden enligt tabell
1. Tre av dessa boenden, Linden, Lönnen och Flottiljen drivs av extern utförare som
kommunal entreprenad. Dessa tre boenden har totalt 148 platser vilket motsvarar 36
1
Dessa tjänster ska vara upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till lagen (2007:1091) om
offentlig upphandling.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
5 (17)
% av antalet platser. Sju av äldreboendena drivs i egen regi: Almen, Björken, Eken,
Kastanjen, Olovslund, Tallbohov omsorg och Tallbohov demens. Dessa sju boenden
har 263 platser vilket motsvarar 64 % av antalet platser.
Kastanjen är det äldreboende som har lägst antal platser (10 platser på demensavdelning), där en korttidsavdelning gjorts om till en demensavdelning. Övriga platser på
Kastanjen är korttidsplatser. De övriga äldreboendena har mellan 36 och 58 platser.
Vissa lägenheter är dock så stora att de kan användas för par som behöver äldreboende och vill bo tillsammans eller för parboende enligt parboendegarantin.
Tabell 1: Antal boendeplatser i särskilda boenden 2015
Boende
Almen
Björken
Eken
Flottiljen
Kastanjen
Linden
Lönnen
Olovslund
Tallbohov omsorg
Tallbohov demens
SUMMA
Antal platser
totalt
Varav personer
på omsorgsavd
Varav personer
på demensavd
40
40
45
50
10
40
58
36*
46
46
411
16
20
27
20
0
20
30
18*
46
0
197
24
20
18
30
10
10
28
18*
0
46
204
Varav personer
på avd. psykiska
funktionsnedsättningar
0
0
0
0
0
10
0
0
0
0
10
* Olovslund har under senare år haft 36 boendeplatser fördelade på hälften på omvårdnadsavdelning
och hälften på demensavdelning. För närvarande pågår ombyggnationer. Dessa medför att boendet
under en tid kan utnyttja färre av dessa platser, men också att det kommer att finnas ytterligare X
platser när ombyggnaden är klar.
Under år 2015 byggs även ett nytt äldreboende i Viksjö. Detta äldreboende beräknas
vara inflyttningsklart vid årsskiftet 2016-2017 och kommer att ha 40 stycken boendeplatser.
8.
FÖREKOMST AV LOV I SÄRSKILDA BOENDEN
Det finns 14 kommuner som har publicerat förfrågningsunderlag angående valfrihetssystem inom särskilt boende för äldre. De flesta av dessa kommuner ligger inom
Stockholms län2. Dessa kommuner har valt olika sätt att organisera sina valfrihetssystem inom särskilt boende. Skillnaderna består främst av vilken omfattning av valfrihet enligt LOV som tillämpas samt den geografiska avgränsningen.
Vissa kommuner såsom Nacka och Lidingö har ett renodlat valfrihetssystem enligt
LOV vilket innebär att alla upphandlingar av enskilda utförare sker enligt LOV.
Andra kommuner har valfrihetslösningar där verksamhet i egen regi, LOUupphandlad entreprenad samt LOV-boenden eller LOV-platser kan ingå. Det finns
2
Enligt valfrihetswebben 2015-01-27 finns LOV inom särskilt boende i Halmstad, Lidingö, Nacka,
Norrtälje, Simrishamn, Solna, Sollentuna, Stockholm, Täby, Uppsala, Upplands Väsby, Uppvidinge,
Växjö och Österåker.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
6 (17)
olika sätt för kommuner att tillämpa LOV inom särskilt boende vilket kan påverka
såväl brukare, utförare som den kommunala verksamheten på olika sätt, vilket inte
bedöms i denna utredning.
Olika kommuner ställer även olika krav på var de valbara boendena ska finnas. Vissa
kommuner, exempelvis Simrishamn, Uppsala och Österåker ställer krav på att de
valbara boendena ska finnas inom kommunen. Andra kommuner, exempelvis Lidingö och Täby godkänner särskilda boenden utanför kommungränsen men inom
Stockholms län.
9.
SOU - FÖRDELAR OCH NACKDELAR
Regeringen tillsatte under år 2012 en SOU-utredning för att analysera och utvärdera
effekterna av införande av LOV inom socialtjänstområdet. Utredningen ”Framtidens
valfrihetssystem – inom socialtjänsten” färdigställdes år 2014 och belyser bland annat LOV inom särskilda boenden. Enligt denna utredning kan man se både för- och
nackdelar med att använda sig av LOV inom särskilda boenden. Dessa för- och
nackdelar redovisas kort nedan. Det finns även särskilda aspekter att ta hänsyn till
vilka redovisas under kapitel 10.
9.1.
Fördelar

LOV innebär ett mer långsiktigt perspektiv än vad upphandling enligt LOU medger vilket kan vara till fördel för brukarna eftersom det stimulerar utförare att investera i både personal, genom kompetenssatsningar, och i bra lokaler. Längre
avtal medför att utförare kan genomföra sin affärsidé och profilering och därmed
attrahera boende.

Möjlighet att välja utförare ger mer inflytande till brukare som har förutsättningar
att välja. Ett flertal olika utförare med olika profil kan leda till ökad möjlighet för
brukaren att få en mer anpassad tjänst.

Kommunens särskilda boenden som drivs i egen regi får möjlighet att mäta sig
och jämföra sig mot särskilda boenden som drivs i privat regi.

Ur ett kommunalt perspektiv kan det vara en fördel om privata utförare står för
den investering som krävs vid byggnation och nystart av särskilda boenden.
9.2.

Nackdelar:
Brukare som har svårt att göra egna val på grund av funktionsnedsättning eller
sjukdom har inte samma möjlighet att välja vilket begränsar inflytandet över
tjänsten. Möjligheten för brukare att utveckla kvalitén i valfrihetssystemet genom
omval kan således vara begränsad. Det kan även vara påfrestande för brukare att
flytta vilket medför att omval inom särskilt boende är mindre flexibelt än exempelvis omval av hemtjänstutförare.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
7 (17)

Kommunens inflytande över verksamheten minskar i jämförelse med verksamhet
som drivs i egen regi och LOU-upphandlade entreprenader.

Utförare behöver tillgång till lokaler vilket ställer krav på att utförarna har god
ekonomi och finansiell styrka. Det kan vara svårt för mindre företag att delta i
valfrihetssystemet. Det finns en risk att små företag blir uppköpta av större företag vilket leder till minskad mångfald. Om en enskild leverantör intar en dominerande ställning kan detta även medföra ökad risk om denna leverantör skulle uteslutas ur valfrihetssystemet.

Införande av valfrihet inom särskilt boende ställer stora krav på kommunernas
kunskap och kompetens kring bland annat mervärdesskatt, statsstödsregler och
fastighetsfrågor.
10.
SOU - SÄRSKILDA ASPEKTER ATT TA HÄNSYN TILL
Enligt SOU-utredningen ”Framtidens valfrihetssystem – inom socialtjänsten” finns
det flera aspekter för kommuner att ta hänsyn till och förhålla sig till inom valfrihetssystemet för särskilt boende. Det är framförallt frågor om fastighetsbeståndet som
påverkar vilken typ av valfrihetssystem som är lämpligt i en kommun. I vissa kommuner kanske en kombination mellan LOU och LOV är en lämplig upphandlingsform och i andra kommuner kanske man kan ha ett renodlat LOV-system. Utöver
detta tillkommer frågan om det finns behov av nya boenden i kommunen samt om
det finns eventuella privata utförare som är villiga att driva verksamhet. Olika kommuner har olika förutsättningar och det finns således ingen analys på nationell nivå
av vad som fungerar i samtliga kommuner.
Nämnd SOU-utredning har uppmärksammat att det regelsystem som finns rörande
mervärdesskatt är komplext och leder till vissa skillnader för verksamhet som bedrivs
i kommunal respektive privat regi. En slutats i SOU-utredningen är att införandet av
valfrihetssystem inom särskilt boende är en komplex fråga som ställer stora krav på
kommunernas kompetens inom fastighetsområdet, mervärdesskatt, ersättningssystem, statsstödsregler, hur man ställer och följer upp kvalitetskrav etc.
Några av de problemområden som förknippas med valfrihet inom särskilt boende
redogörs kort nedanför, för utförligare beskrivning hänvisas till nämnd SOUutredning.
10.1.
Mervärdesskatt
Frågan rörande mervärdesskatt är särskilt komplex och kommuner måste ta hänsyn
till ett flertal faktorer såsom mervärdesskattelagen, ersättningslagen, dold mervärdesskatt, frivillig skattskyldighet, konkurrensneutralitet etc. I SOU- utredningen försöker författarna belysa de konsekvenser som bestämmelserna om mervärdesskatt
kan leda till men gör bedömningen att det inte är möjligt att beskriva på ett överskådligt sätt. Författarna gör dock övergripande iakttagelser på området vilka redovisas
nedan.
Ur mervärdesskattesynpunkt verkar det vara mest ekonomiskt fördelaktigt för kommuner att uppföra och att driva ett särskilt boende i egen regi eftersom avdrag för
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
8 (17)
ingående mervärdesskatt då kan göras för både uppförande och drift samt underhåll.
Detta baseras dock på att kostnaderna för att bygga boendet är samma för en privat
aktör som för en offentlig.
Om kommunen hyr lokaler och bostadsyta från ett privat fastighetsbolag och driver
verksamhet själv eller upphandlar driften, kan fastighetsbolaget genom frivillig skattskyldighet göra avdrag för ingående mervärdesskatt för kostnader kopplade till den
delen av äldreboendet som utgörs av lokaler. Avdrag kan dock inte göras för delen
som utgör bostadsyta.
Om ett fastighetsbolag bygger ett äldreboende och sedan hyr ut det till ett vårdbolag,
eller driver verksamhet själv på uppdrag av kommunen, är det dock inte möjligt att få
frivillig skattskyldighet. Denna driftsform kan därmed bli dyrare. Kommunen erhåller dock ersättning för mervärdesskattekostnader genom ersättningslagen oavsett
driftsform. Bestämmelser om mervärdesskatt leder därmed till olika ekonomiska
utfall beroende på avtalsförhållandena.
De kommuner som inrättat valfrihetssystem för särskilt boende har valt att jämna ut
dessa skillnader på olika sätt. Exempelvis ingår 2,6 procent kompensation för mervärdesskatt i dygnsersättningen i Täby kommun. I Lidingö kommun är denna siffra
5,4 procent.
Sedan den 1 januari 2014 har även mervärdesskattelagen ändrats vilket innebär att
konsekvenserna av ändringarna bör ses över vid ytterligare utredning kring ett införande av LOV i särskilt boende.
10.2.
Upplåtelse/ överlåtelse
Vid entreprenadupphandling av särskilda boenden genom LOU, bedrivs verksamhet
vanligtvis i lokaler som kommunen äger eller hyr och sedan upplåter till vårdgivaren.
Dessa lokaler upplåter kommunen ofta utan att ta ut hyra från entreprenören3.
Vid ett valfrihetssystem enligt LOV ligger en av styrkorna i att perspektivet är mer
långsiktigt. Det är ofta fråga om långsiktiga avtalsrelationer där utförare har möjlighet att styra över verksamheten på ett annat sätt än vid upphandling genom LOU. I
och med detta krävs det bland annat att utföraren har rådighet över lokalerna.
Om en kommun ska överlåta något av värde såsom en fastighet eller ett hyreskontrakt tillkommer särskilda bestämmelser som kommuner behöver ta hänsyn till,
såsom kommunallagens (1991:900), KL, bestämmelser om förbud mot att stödja
enskilda näringsidkare och EU:s statsstödsregler.
Av detta följer att kommunens egendom inte kan överlåtas till underpris utan ska
överlåtas enligt marknadsmässiga villkor. Detta innebär att fastigheten eller hyreskontraktet samt verksamheten och det som ingår, måste värderas. Att värdera kommunal verksamhet kan vara problematiskt och bör enligt EU-kommissionen ske av
en oberoende part.
3
Genom detta bryts inte den privata fastighetsägarens frivilliga skattskyldighet
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
9 (17)
10.3.
Rådighet över särskilda boenden
Kommunen har det yttersta ansvaret för kvalitén i insatser som utförs enligt SoL oavsett vilken aktör som utför insatserna. Om en privat utförare inte längre uppfyller de
förutsättningar och krav som finns i ett avtal kan denna leverantör inte fortsätta som
leverantör inom valfrihetssystemet. Detta kan uppstå exempelvis om inspektionen för
vård och omsorg drar in tillståndet eller om företaget går i konkurs. Kommunen står
då ansvarig för brukarnas omvårdnad.
Om kommunen då varken är hyresvärd eller fastighetsägare kan problem uppstå eftersom kommunen inte har nyttjanderätt till lokalerna. Därför är det viktigt att avtalet
mellan kommunen och den privata leverantören innehåller bestämmelser om hur och
när avtalet ska följas upp och vad eventuella brister i efterlevnad av avtalet ska leda
till.
Linköpings kommun har uppmärksammat samma problem kring hyresförhållande
vid införande av valfrihetssystem i särskilt boende. I en rapport föreslås ett alternativ
där kommunen överlåter hyresavtalet till leverantören med förbehållet att om leverantören av olika anledningar slutar som leverantör i valfrihetssystemet ska kommunen ha möjlighet att förhyra lokalerna. Detta alternativ bör ske genom en trepartsöverenskommelse mellan kommunen, leverantören och hyresvärden. På detta sätt får
kommunen rådighet över lokalerna samtidigt som kommunen kan släppa över ansvaret till leverantören. Värt att notera enligt författarna, är dock att de krav en hyresvärd kan ställa på den som vill överta ett hyreskontrakt, kan skilja sig från de ekonomiska krav kommunen ställer i ett valfrihetssystem. Kommunen bör därför förhålla sig till detta och överväga vilka ekonomiska krav man ställer inom ett valfrihetssystem.
Man bör även ta i beaktande att leverantören i ett valfrihetssystem kan välja att själv
äga sina lokaler istället för att hyra dessa. I dessa fall kan kommunen sannolikt inte
kräva att få överta lokalerna om leverantören slutar inom valfrihetssystemet.
10.4.
Ersättningssystem
Inom valfrihetssystemet ska ersättningen vara enhetlig för alla leverantörer som utför
samma tjänst. Utgångspunkten är att privata utförare ska få samma ersättning som
kommunens verksamhet i egen regi. Det är viktigt att inte överprissätta tjänsten utifrån reglerna om statsstöd samt bestämmelserna om att inte stödja enskilda näringsidkare enligt KL. Det är också viktigt att inte underprissätta tjänsten eftersom
det kan påverka kvalitén och antalet intresserade aktörer.
Man måste också ta i hänsyn mervärdesskattereglernas inverkan men även byggnadernas ålder, skick och storlek eftersom detta påverkar hyresnivåerna. En kommun
kan ha ett antal särskilda boenden med olika lokalkostnader och hyror, vilket kan
göra det svårt att fastställa en rimlig ersättningsnivå.
De kommuner som idag har infört LOV inom särskilt boende har ersättningssystem
som utgår från brukarnas vårdbehov där dygnsersättningarna varierar. Kommuner
ska även ta hänsyn till hur eventuellt tomma lägenheter ska ersättas. Exempelvis Lidingö kommun har tre vårdnivåer och vid avflyttning eller dödsfall utgår dygnsersättning med 1365 kr/ dygn fram till annan boende flyttat in, dock maximalt under 14
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
10 (17)
dagar. Nacka kommun har fem ersättningsnivåer utifrån vårdbehov och vid avflyttning eller dödsfall lämnas ersättning under 14 dagar baserat på lägsta ersättningsnivån.
10.5.
Faktisk valfrihet?
I SOU-utredningen framhålls att det ska finnas tillgång till plats för att brukare ska
kunna välja och välja om särskilda boenden. Kommuner kan samtidigt av ekonomiska skäl inte låta platser vara tomma i avvaktan på ett eventuellt brukarval. Till
populära boenden eller boenden med särskild inriktning kan det också bli kö. Om
utförarna fyller sina platser omedelbart kan det även medföra att drivkraften för utveckling och kvalitetsarbete minskar. Författarna framhåller att kommuner behöver
en genomtänkt planering för detta.
Konkurrensverket fastslår på samma sätt i en rapport, att en av grundtankarna inom
valfrihetssystemet är att det ska råda faktisk valfrihet där den enskilde ska kunna
välja leverantör. Det måste finnas flera utförare på marknaden och ett överutbud bör
råda där utbudet överträffar efterfrågan för att minska köbildning och främja konkurrens. För att ett större antal leverantörer ska kunna verka på marknaden behövs även
ett tillräckligt stort kundunderlag vilket kan vara svårt att uppnå i glesbefolkade områden.
Konkurrensverket menar att det finns en problematik kring LOV i särskilda boenden
eftersom det sällan finns lediga platser inom äldreomsorgen. Detta på grund av att
dessa verksamheter har fasta kostnader och kommuner saknar resurser att upprätthålla ett överutbud. Det är vanligt att äldre står i kö för att flytta till ett särskilt boende och det är svårt att skapa effektiv kvalitetskonkurrens genom LOV i särskilda
boenden.
Konkurrensverket menar att valfriheten i realiteten hos de kommuner som infört
LOV i särskilda boenden, består i att det finns ett fritt val i mån av plats och en möjlighet att välja bort ett boende man inte är nöjd med. Det saknas överkapacitet och ett
verkligt fritt val gällande boende.
11.
PRAKTISKA ERFARENHETER FRÅN ANDRA KOMMUNER
För att få reda på vilka erfarenheter och problem som andra kommuner stött på vid
införande av valfrihetssystem inom särskilt boende, togs kontakt med fem olika
kommuner som infört detta. Kontakt togs via telefon och e-post med Lidingö, Nacka,
Norrtälje, Täby och Uppvidinge kommun under oktober månad 2014. Kontaktpersoner till respektive kommun hittades via valfrihetswebben.se där kommuner annonserar tjänster gällande valfrihetsystemet.
11.1.
Införande av LOV
Ingen av de fem tillfrågade kommunerna uppger att de varit med om några särskilda
problem i och med införande av LOV inom särskilda boenden. Lidingö kommun har
dock i något fall haft en leverantör som anmält intresse men inte haft den ekonomiska stabiliteten som krävs. I övrigt verkar tillfrågade kommuner inte ha upplevt
några större svårigheter vid införande av valfrihetssystem i särskilda boenden.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
11 (17)
11.2.
Boende över kommungränserna
Några av de tillfrågade kommunerna berättar om konkurrens som kan uppstå kring
platser på särskilda boenden då brukare i vissa fall tillåts att välja boenden som ligger
utanför kommungränsen.
Vid kontakt med Täby kommun berättar den intervjuade att Täby får in ansökningar
från andra kommuner till sina valbara särskilda boenden. Samtidigt vill Täbybor ofta
inte flytta utan vill välja boenden som finns inom kommunen. Det kan således bli
konkurrens om att få plats på särskilt boende i den egna kommunen genom att kunder från andra kommuner också kan ansöka om plats.
Vid intervju med ansvarig hos Nacka kommun framhålls ett liknande scenario där
kunder kan komma från andra kommuner. I dessa fall måste man vara aktsam på den
kommunens ersättningsnivå till utförarna. Om ersättningsnivåerna från andra kommuner är högre än den egna kommunens kan det leda till att utförare inte vill hyra ut
platser till den egna kommunen eftersom de då får lägre ersättning.
Vid kontakt med Lidingö kommun berättas om ett liknande men omvänt scenario där
flera Lidingöbor önskar få bo på ett äldreboende på Östermalm som är väldigt populärt och där kunder kan få stå i kö för att få en plats.
11.3.
Lokaler
Alla fem tillfrågade kommuner uppger att vårdföretagen själva står för lokalerna genom att antingen äga lokalerna själva eller hyra av privat fastighetsägare. Vissa företag har även gått ihop med fastighetsförvaltare och byggt boende. Ingen av de tillfrågade kommunerna står själva för lokalerna inom LOV i särskilt boende.
11.4.
Tomma platser
För att det ska råda faktisk valfrihet bör det finnas ett antal lediga platser som brukare kan välja mellan. Vid kontakt med de fem nämnda kommunerna framkommer
att de olika kommunerna har olika stort antal lediga platser som brukare kan välja.
I tre av kommunerna – Nacka, Täby och Uppvidinge kommun, berättar de intervjuade personerna att det finns platser efterhand på särskilda boenden och att brukare
kan få stå i kö om de vill ha ett speciellt boende. I Lidingö är det inte heller fråga om
ett stort antal lediga platser, men det finns ett antal tomma platser i egenregiboenden.
Lidingö kommun uppger att de fått anpassa sin egen verksamhet efter de behov som
finns, bland annat har ett äldreboende gjorts om till korttidsboende.
I Norrtälje har man också fått anpassa verksamheten då man fått för många lediga
platser när nya äldreboenden byggts, vilket medfört att man varit tvungen att lägga
ner äldreboenden.
Vid kontakt med Uppvidinge kommun framhålls risken att kommunen inom LOV
inte kan begränsa antalet platser på samma sätt som vid upphandling genom LOU.
Detta kan leda till att den egna verksamheten kan drabbas om företag bestämmer sig
för att bygga ut och ha många platser.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
12 (17)
11.5.
Ersättning
Alla fem tillfrågade kommuner uppger att ersättning sker enligt ersättningsnivåer
baserat på kundens omvårdnadsbehov. I ersättningen ingår även momskompensation.
Platser som står tomma får utföraren inte någon ersättning för, förutom vid flytt eller
dödsfall då begränsad ersättning utgår i 7-14 dagar.
11.6.
Stora/ små företag
Vid kontakt med dessa kommuner framkom att det inte bara är stora aktörer som
verkar inom LOV för särskilda boenden. Det finns även mindre företag som har
kommit in på marknaden. I vissa fall såsom i Norrtälje och Uppvidinge så fanns det
redan mindre företag som har gått på andra avtal som sen gått över till LOV. I dessa
fall så har redan färdiga lokaler och personal funnits tillhanda. Den intervjuade personen i Täby upplever dock att små företag kan ha svårt att komma in på marknaden.
Vid samtal med Uppvidinge kommun som är en mindre kommun, med cirka 9000
invånare, så framkom att det bara finns ett privat företag som är godkänt inom LOV
för särskilda boenden. Detta företag har tidigare varit upphandlat med LOUupphandling. Inga andra företag har ansökt om att få bli godkända vilket kontaktpersonen trodde beror på att kundunderlaget är för litet för att andra företag ska vara
intresserade.
11.7.
Upplevda för och nackdelar
De kontaktade kommunerna nämner vissa för- och nackdelar med LOV inom särskilda boenden vilka presenteras nedan.
Fördelar som nämns av kontaktade kommuner är att LOV inom särskilda boenden:





Kan skapa en mångfald av utförare där flera olika inriktningar finns att välja på.
Att kommunen snabbt kan få tillgång till fler platser där privata företag har stått
för kostnaderna att bygga och starta upp boenden.
Att man slipper hantera hyresavtal.
Att LOV är ett mer långsiktigt alternativ, framförallt för brukaren som får behålla
personal och kan känna sig trygg med de rutiner som finns.
Att man får konkurrensutsätta kommunens egen verksamhet.
Nackdelar som nämns är att:







Det kan vara svårt att styra företag inom särskilda boenden, rådigheten över boenden minskar.
Det kan vara svårt att applicera LOV på särskilda boenden.
Lokalfrågan kan vara klurig, det kan vara svårt att bestämma en schablonkostnad
för vad lokaler kan vara värda i ersättning.
Man måste hålla koll på andra kommuners ersättningsnivåer så att den egna
kommunen inte konkurreras ut.
Det kan vara svårt att utforma förfrågningsunderlag, man kan ta hjälp av konkurrensverket kring detta.
Man kan inte förhandsbestämma antalet platser som vid LOU.
Det kan bli mer arbete för förvaltningen i jämförelse med LOU.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
12.
13 (17)
DISKUSSION
Det är hittills endast ett fåtal kommuner som har infört valfrihetssystem inom särskilda boenden och dessa kommuner har endast tillämpat systemet under några år.
Det är därför svårt att hitta utredningar kring effekter och konsekvenser till följd av
detta.
I SOU-utredningen ”Framtidens valfrihetssystem- inom socialtjänsten” som kom ut i
februari 2014, fastslås att LOV inom särskilt boende är en komplex fråga. Valfrihetssystemet inom särskilt boende ställer större krav på kommuners kompetens än vad
valfrihetslösningar inom andra områden gör. Kommuner behöver goda kunskaper
inom fastighetsområdet, mervärdesskatt, ersättningssystem, statsstödsregler, hur kvalitetskrav ska ställas och följas upp, med mera.
Det finns även olika alternativ för kommuner angående vilken omfattning av upphandling via LOV som ska ske. Vissa kommuner tillämpar renodlade valfrihetssystem och andra kommuner har en blandning mellan egen regi, LOU och LOVupphandlade särskilda boenden eller platser. Vilken strategi som är lämpligast för
Järfälla kommun och vilka konsekvenser de olika alternativen kan få belyses inte i
denna utredning. För att ta reda på hur ett eventuellt valfrihetssystem inom särskilt
boende borde vara utformat i Järfälla kommun, krävs således ytterligare efterforskningar där man ser närmre på eventuella problemområden och hur man kan lösa
dessa.
I denna utredning framkommer både för- och nackdelar med LOV inom särskilda
boenden. Fördelarna är framförallt det långsiktiga perspektivet som LOV medför
vilket möjliggör att utförare kan profilera sig och utveckla sin verksamhet, genom
kompetenssatsningar såväl som lokaler. Det långsiktiga perspektivet kan även vara
en fördel för brukare som får behålla personal och kan bli trygg med de rutiner som
finns. En annan fördel är att brukares inflytande ökar då de har möjlighet att välja
vilket särskilt boende de vill bo på. Eftersom den beläggning som olika boenden får
beror på hur många som väljer just det boendet, ökar även drivkraften för utförare att
ha bra kvalitet på sitt boende. Utförare konkurrerar ju som sagt med kvalitet snarare
än pris inom LOV. En annan fördel från kommunens sida kan vara att utförare kan
stå för de investeringar som krävs för uppstart och drift av nya särskilda boenden.
Nackdelar kan från kommunens sida vara att det blir svårare att styra privata utförare
och att rådigheten över exempelvis lokaler och antal platser minskar. Kommunen
måste även sätta sig in de komplexa lagar och regler som gäller. En annan punkt värd
att diskutera är hur stor valfriheten egentligen skulle bli för de brukare som vill välja
och välja om. Det kan vara påfrestande för brukare att flytta vilket gör att LOV inom
särskilt boende är mindre flexibelt än exempelvis LOV inom hemtjänst. Den egna
kommunen kan även vara tvungen att anpassa sin egen verksamhet beroende på hur
verksamheten hos privata utförare ser ut.
Om man ser till faktisk valfrihet enligt valfrihetssystemet som det är tänkt att fungera, så kan man se skillnader mellan teori och verklighet. I teorin ska det finnas ett
överutbud av tomma platser att tillgå för att brukaren ska kunna ha möjlighet att välja
och för att konkurrensen ska främjas och köbildning minskas. I verkligheten är det
dock svårt för kommuner eller privata utförare att tillhandahålla tomma platser eftersom detta kostar för mycket pengar. Det fria valet blir således snarare ett val i mån
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
14 (17)
av plats och en möjlighet att välja bort ett boende man inte är nöjd med. Det kan vara
svårt att tillämpa lagen om valfrihet fullt ut då särskilda boenden saknar den flexibilitet som exempelvis hemtjänst har.
Det finns således både för- och nackdelar med LOV inom särskilda boenden och det
finns flera aspekter att ta hänsyn till och utreda vidare om frågan blir aktuell i Järfälla
kommun. Denna utredning kan ses som en ingång för diskussion kring frågan men
ger inte konkreta svar på vad som är lämpligt i Järfälla kommun i dagsläget.
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
13.
15 (17)
LITTERATUR- OCH KÄLLFÖRTECKNING
Skriftliga källor
Konkurrensverket (2007). Rapport 2007:3. Öka konsumentnyttan inom vård och omsorg – förslag för konkurrens och ökat företagande
Lag (2008:962) om valfrihetssystem
Linköpings kommun (2009). PM rörande hyresrättsliga problem vid införande av
valfrihetssystem enligt lagen om valfrihetssystem.
Norrtälje kommun, TioHundraförvaltningen (2014). Dnr THN 12-205-739. Utredning om valfrihetssystem inom särskilt boende i Norrtälje kommun
Nordic Healthcare Group (2014). Upplands Väsby kommun – LOV i SäBo
Socialstyrelsen, Sveriges kommuner och Landsting (2015). Öppna jämförelser2014
vård och omsorg om äldre – jämförelser mellan kommuner och län
Statens Offentliga Utredningar (2014). SOU 2014:2. Framtidens valfrihetssystem –
inom socialtjänsten
Statens Offentliga Utredningar (2008). SOU 2008:15. LOV att välja – Lag om valfrihetssystem
Värmdö kommun (2014). Dnr 13FNÄ/13. Valfrihetssystem enligt LOV i särskilt boende i Värmdö kommun.
Västerås stad (2013). Dnr 2013/332-NF-753. Särskilt boende enligt Lag om Valfrihetssystem (LOV) – delområde fastighetsfrågor och ägarskap.
Hemsidor
Lidingö kommun förfrågningsunderlag LOV SäBo
http://www.lidingo.se/download/18.425e7c021272ebc38a580002888/139447181837
6/forfragningsformular.pdf
Nacka kommun, villkor för att bli godkänd anordnade av LOV SäBo
http://www.nacka.se/underwebbar/Anordnare/aldre_funkhindrade/sarskiltboendealdr
e/Sidor/Villkor.aspx
Simrishamns kommuns förfrågningsunderlag LOV SäBo
http://www.simrishamn.se/pagefiles/26410/FFU%20LOV%20S%C3%A4bo%20201
3-%20till%C3%A4gg%2014.05.28.pdf
Täby kommuns förfrågningsunderlag LOV SäBo
http://www.taby.se/Global/Omsorg%20och%20hj%C3%A4lp/Leverant%C3%B6rsin
formation/Ans%C3%B6kansformul%C3%A4r2.pdf
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden
2015-02-06
16 (17)
Uppsala kommuns förfrågningsunderlag LOV SäBo
http://utforare.uppsala.se/Global/Utforarwebb/Stod%20och%20omsorg/Bli%20utf%
C3%B6rare/Bli%20utf%C3%B6rare%20%20v%C3%A5rd%20och%20omsorgsboende/forfragningsunderlag_vardboende_20
14_3.pdf
Valfrihetswebben
www.valfrihetswebben.se
Österåkers kommuns förfrågningsunderlag LOV SäBo
http://www.osteraker.se/download/18.1f86c0e614421c414ceaaf9/1396539804150/Pu
blicerad+Ans%C3%B6kan+LOV+S%C3%A4rskilt+boende.pdf
Intervjuer
Kontaktperson för LOV SäBo vid Lidingö kommun. Telefonintervju 2014-08-27
Kontaktperson för LOV SäBo vid Nacka kommun. Telefonintervju 2014-10-15
Kontaktperson för LOV SäBo vid Norrtälje kommun. Telefonintervju 2014-10-13
Kontaktperson för LOV SäBo vid Täby kommun. Telefonintervju 2014-08-27
Kontaktperson för LOV SäBo vid Uppvidinge kommun. Telefonintervju 2014-10-16
08.2 Utredning LOV i särskilda boenden