Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto

Transcription

Impactos del reasentamiento por
vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.
Bogotá, 1991-2005
Solanyi Robles Joya
NACIONAL
FAC U LTA D D E A RT E S
MAESTRÍA EN HÁBITAT
Impactos del reasentamiento por
vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.
Bogotá, 1991-2005
Financiado por la dib 2007
Solanyi Robles Joya
Tesis de grado presentada como requisito para optar por el título de Magíster en Hábitat
Director: Carlos Alberto Torres Tovar
NACIONAL
NACIONAL
©Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogotá
Facultad de Artes
Maestría en Hábitat
Bogotá, Colombia, 2009
ISBN: 978-958-719-502-6
Rector
Moises Wasserman Lerner
Vicerrector sede Bogotá
Fernando Montenegro Lizarralde
Decano
Jaime Franky Rodríguez
Director del Centro de Divulgación y Medios
Alfonso Espinosa Parada
Coordinador Académico Maestría en Hábitat
Carlos Alberto Torres Tovar
“… yo soy de la tercera edad, por eso
no me dan trabajo, pero tenía mi casa-lote
donde podía sembrar, tenía mis gallinitas,
con eso tenía el bocadito,
así me tocara traer el agua en canecas,
pero ahora...”
Cecilia González
Habitante de la Ciudadela Nuevo Usme
23 de mayo de 2008
Agradecimientos
Quiero expresar mi agradecimiento a la Universidad Nacional de Colombia y a
la División de Investigación de la sede Bogotá, por la calidad de la educación que
brinda, por creer en los procesos de investigación y por su apoyo económico.
Al arquitecto Carlos Alberto Torres Tovar, director de mi tesis, por su generosidad al compartir conmigo toda su experiencia y conocimiento en un marco de
confianza y amistad, fundamentales para el buen desarrollo de esta investigación.
A mis padres, hermanos y a mi pareja, por brindarme su apoyo incondicional
y enseñarme que el mejor camino para lograr mis objetivos está basado en la
perseverancia, el esfuerzo y el amor por todo lo que se hace.
A la economista Clara Hortensia Gómez, por su permanente disposición, ayuda
desinteresada y sus valiosas críticas al discutir este trabajo.
A la socióloga Kelly Peña y a la politóloga Johanna Vargas, por su dedicación,
sus valiosas sugerencias y aportes durante el desarrollo de la tesis.
Al arquitecto Miguel Arturo Gamba Fuentes y a todas las personas que me apoyaron, por su calidez y compañerismo al compartir inquietudes, éxitos y fracasos.
A las personas relacionadas con la bibliografía de este documento y a las fuentes
que prestaron su apoyo y colaboración.
A todos gracias…
Resumen
En Bogotá, instituciones distritales como la Caja de Vivienda
Popular, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias
han venido desarrollando procesos de reasentamiento. Estas
entidades buscan reducir la vulnerabilidad física de los asentamientos a través de diferentes intervenciones, tales como
el mejoramiento integral de barrios, el traslado de los hogares
localizados en zonas de alto riesgo no mitigable y la recuperación de rondas de río y cuerpos de agua.
Estas iniciativas son positivas pero no son suficientes ya
que las entidades encargadas de los programas de reasentamiento adelantan procesos en los que solo se acompaña a la
población en el transcurso de los mismos, sin que exista un
seguimiento de los impactos que ocasionan, con lo que se genera la ruptura de las redes sociales, económicas y culturales
que le daban soporte: Esto quiere decir que en los procesos
desarrollados con población localizada en zonas de alto riesgo
se defiende el derecho a la vida pero al mismo tiempo se vulneran otros derechos.
Frente a este problema se formula este proyecto de investigación, el cual identifica los impactos ocasionados por los
procesos y, frente a estos, se formulan algunas consideraciones
para la construcción de la política pública de reasentamiento
y en la metodología de los procesos, con el fin de contribuir en
reducir las probabilidades de que la población caiga en condiciones que la lleve a un nuevo empobrecimiento.
Summary
Title: Impacts of resettlement due to vulnerability in high
risk areas in Bogotá, 1991-2005.
In Bogotá, the resettlement of the vulnerable population has
been a responsibility of city agencies, such as “Caja de Vivienda Popular,” “Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá,” and “Dirección de Prevención y Atención de Emergencias.” These agencies have attempted to reduce physical
vulnerability of urban settlements through different strategies
and programs, such as general improvement of neighborhoods, resettlement of the population living in high risk urban
areas and recovery of river banks and bodies of water.
These initiatives are positive. Yet, they are not enough.
The city agencies in charge of resettlement programs have
focused mainly on the efficacy of the resettlement process,
without evaluating broader impacts caused by it on the population being served. The existence of a trade-off between the
human right to life and other human rights that are affected
because of the disintegration of social, economical, and cultural networks that bind together the target communities is
common in resettlements.
This research identifies these different impacts caused
by resettlement processes and, accordingly, suggests guidelines to inform the formulation of a resettlement policy and
methodology for the city of Bogotá. These guidelines aim to
contribute to the reduction of possibilities that the re-settled
population would fall again into the cycle of poverty.
Índice
Índice de diagramas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Índice de tablas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Índice de gráficas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Índice de planos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
Siglas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
Capítulo 3
Caracterización de las entidades distritales
relacionadas con el reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
74
3.1 Por proyectos de prevención debido a ocupaciones en
zonas de alto riesgo no mitigable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
75
3.2 Por desarrollo de obras públicas, recuperación de rondas
de río y cuerpos de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3.3 Por procesos de renovación urbana. . . . . . . . . . . . . . .
107
Capítulo 1
Fundamentos teóricos del reasentamiento. . . . . . . . . . . . .
13
1.1 El reasentamiento, los derechos humanos, el derecho
a la ciudad y el derecho a la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . .
14
Capítulo 4
Estudio de casos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
110
1.2 El reasentamiento en relación con el hábitat . . . . . . . .
26
4.1 El caso de Altos de la Estancia, Ciudad Bolívar . . . . .
110
1.3 El reasentamiento en relación con la vivienda adecuada . 31
4.2 El caso del barrio Luis Carlos Galán, Engativá. . . . . .
125
1.4 El reasentamiento en relación con la calidad de vida. .
33
4.3 Impactos identificados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
138
1.5 El reasentamiento, riesgo y vulnerabilidad. . . . . . . . . .
36
1.6 Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
40
Capítulo 5
Conclusiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
145
5.1 Conclusiones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
145
3.4 Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Capítulo 2
Evolución del reasentamiento en las políticas públicas. . .
42
5.2 Fundamentos teóricos del reasentamiento . . . . . . . . . 145
2.1 Gestión urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
5.3 Política pública de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . .
146
2.2 Gestión del riesgo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
5.4 Respuesta institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
146
2.3 Política internacional de reasentamiento . . . . . . . . . . .
46
2.4 Los desarrollos en la política pública nacional. . . . . . .
51
5.5 Algunos elementos relacionados con la
política pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
147
2.5 Política distrital de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . . .
60
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
149
2.6 Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
72
Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
155
Índice de diagramas
Diagrama 1. Desarrollo del primer capítulo . . . . . . . . . .
14
Diagrama 2. Desarrollo del segundo capítulo. . . . . . . . .
43
Diagrama 3. Desarrollo tercer capítulo . . . . . . . . . . . . . .
76
Diagrama 4. Objetivos frente al reasentamiento. . . . . . .
77
Diagrama 6. Oficinas para el reasentamiento y sus
funciones en el IDU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
Diagrama 7. Oficinas para el reasentamiento y sus
funciones de la EAAB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
99
Diagrama 5. Funciones asignadas a la CVP mediante
el Decreto 230 de 2003 frente al reasentamiento) . . . . . . .
79
Índice de tablas
Tabla 1. Evolución histórica de los derechos humanos. .
17
Tabla 2. Impactos asociados al reasentamiento. . . . . . . .
20
Tabla 3. Acciones para desarrollar la gestión del riesgo. .
45
Tabla 7. Componentes y funciones de la Oficina de
Gestión Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
94
Tabla 8. Factores para el reconocimiento económico . . .
95
Tabla 4. Propuesta metodológica para el reasentamiento.50
Tabla 9. Procesos de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . .
100
Tabla 5. Líneas de acción del programa de reasentamiento. 70
Tabla 10. Cuadro comparativo de los casos expuestos. .
137
Tabla 6. Principios, líneas de acción y componentes. . . .
Tabla 11. Síntesis de impactos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
142
80
Índice de gráficas
Gráfica 1. Familias identificadas por la DPAE e incluidas
en el programa de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Gráfica 9. Alternativas habitacionales asignadas para
la población proveniente de Altos de la Estancia. . . . . . .
Gráfica 2. Ocupación del sector de Altos de la Estancia. . . 114
Gráfica 10. Pago de servicios públicos domiciliarios
Gráfica 3. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el
por la población de Altos de la Estancia. . . . . . . . . . . . . .
sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
115
Gráfica 11. Gastos de la población proveniente de
Gráfica 4. Acceso a educación en el sector de Altos
de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
115
Altos de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gráfica 5. Recursos ambientales en el sector de Altos
116
recibidos por la población proveniente de Altos de
la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gráfica 6. Daños en el sector de Altos de la Estancia. .
117
Gráfica 13. Condiciones que la población proveniente
habitacional proveniente del sector de Altos de la Estancia . . 118
Gráfica 8. Población reasentada en cada localidad
proveniente del sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . .
7 122
123
Gráfica 12. Programas de reasentamiento ofrecidos y
de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gráfica 7. Población reasentada por tipo de alternativa
121
de Altos de la Estancia considera que mejoraron con el
proceso de reasentamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
123
124
118
de Altos de la Estancia considera que desmejoraron . . . .
124
Gráfica 15. Ocupación del área de la ronda en el barrio
Gráfica 22. Pago de servicios públicos domiciliarios por la
Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
población del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . .
127
Gráfica 16. Acceso a servicios públicos domiciliarios
en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán. . . .
Gráfica 23. Gastos de la población proveniente del sector
129
Gráfica 17. Acceso a educación en el sector de ronda
en el barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
130
Gráfica 19. Población reasentada por tipo de alternativa
habitacional proveniente del sector de ronda en el barrio
Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
proveniente del sector de ronda en el barrio
Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
de ronda del barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . .
135
129
Gráfica 18. Recursos ambientales en el sector de
ronda en el barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . .
134
recibidos por la población proveniente del barrio Luis
Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
135
del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera
que mejoraron. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán considera
que mejoraron. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
131
Gráfica 21. Alternativas habitacionales asignadas para la
población del barrio Luis Carlos Galán . . . . . . . . . . . . . .
134
Índice de planos
Plano 1. Amenaza por inundación. . . . . . . . . . . . . . . . . .
68
Plano 2. Amenaza por remoción en masa . . . . . . . . . . . .
69
Plano 3. Estructura Ecológica Principal. . . . . . . . . . . . .
102
Plano 4. Ubicación de la localidad de Ciudad Bolívar
Plano 10. Localización en el país de la población
proveniente de Altos de la Estancia . . . . . . . . . . . . . . . . .
120
Plano 11. Ubicación de la localidad de Engativá en
la ciudad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
125
Plano 12. Localización de la UPZ Minuto de Dios . . . .
125
en la ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
110
Plano 5. Localización el barrio San Antonio. . . . . . . . .
111
Plano 13. Amenaza por inundación en el barrio Luis
Carlos Galán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
126
111
Plano 14. Amenaza por inundación en el barrio Luis
Carlos Galán (detalle). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
126
112
Plano 15. Localización en la ciudad de la población
proveniente del barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . .
132
Plano 6. Delimitación de la zona de alto riesgo
no mitigable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Plano 7. Delimitación de la zona de alto riesgo no
mitigable por fases de intervención. . . . . . . . . . . . . . . . . .
proveniente del sector de Altos de la Estancia . . . . . . . . .
119
Plano 9. Magnitud del desplazamiento en la ciudad
de la población proveniente del sector de Altos
de la Estancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8 119
Plano 16. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de
la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán . . 132
proveniente del barrio Luis Carlos Galán. . . . . . . . . . . . .
133
SIGLAS
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
BM: Banco Mundial
CVP: Caja de Vivienda Popular
DAMA: Departamento Administrativo del Medio Ambiente
DAPD: Departamento Administrativo de Planeación Distrital
DESC: Derechos Económicos, Sociales y Culturales
DNP: Departamento Nacional de Planeación
DNPAD: Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
DPAE: Dirección de Prevención y Atención de Emergencias
DUDH: Declaración Universal de los Derechos Humanos
EAAB: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
ESAP: Escuela Superior para Administración Pública
FOREC: Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero
ICT: Instituto de Crédito Territorial
IDU: Instituto de Desarrollo Urbano
INURBE: Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana
KFW: Kreditanstalt für Wiederaufbau
MAVDT: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
PAD: Plan de Atención de Desastres
PDPAE: Plan Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias
PI DESC: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
POT: Plan de Ordenamiento Territorial
SDPAE: Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias
SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje
VUR: Valor Único de Reconocimiento
9 VIS: Vivienda de Interés Social
Introducción
La libertad de escoger un espacio para habitar la
ciudad es un derecho muy relativo, una opción que
no tienen las mayorías, una quimera tras la cual llegan soñadores, hombres y mujeres que huyen del
hambre y de la violencia, o simplemente desposeídos, hijos e hijas históricas de las urbes, quienes,
tras la lucha de generaciones, aún no encuentran
un lugar para asentarse, para vivir y crecer.
La estabilidad no hace parte de las reglas de
juego para las mayorías pobres de las ciudades de
América Latina dentro de las cuales Bogotá no es la
excepción. Aquí han llegado incesantemente, por
más de 40 años, miles de familias, se han hecho a
un terreno y han echado raíces, no siempre en tierra firme, pues muchos de los asentamientos de lo
que se ha denominado la ciudad informal, han sido
construidos en lugares con alto riesgo para la población que llega y para el ambiente.
Un alto porcentaje de los asentamientos de origen informal en Bogotá se encuentran ubicados en
zonas periféricas no aptas para construir por sus condiciones de alto riesgo. Esto ha puesto a las comunidades asentadas en dichas zonas en una situación
de alta vulnerabilidad. A la inestabilidad de sus viviendas, el hacinamiento al que se ven enfrentadas
y las constantes enfermedades que adquieren producto de las características de los lugares en que se
ubican, se suman el deterioro del suelo y el entorno
natural. Ante el riesgo inminente, el reasentamiento ha aparecido como una de las opciones ofrecidas
institucionalmente para la protección ambiental.
Otra de las causas del reasentamiento está relacionada con los procesos de construcción de obras públicas e infraestructuras requeridas por la ciudad. Estos
desarrollos urbanísticos implican cambios en los usos
del suelo, los cuales en algunas ocasiones llevan a la
movilización de comunidades de un lugar consolidado
hacia asentamientos o territorios definidos institucionalmente como habitables en otras zonas de la ciudad.
Aunque en apariencia los procesos de reasentamiento buscan el mejoramiento de las condiciones
10 de vida de una comunidad que en el caso del riesgo vive en situación de vulnerabilidad, o el mejoramiento de la ciudad en los casos de obras y de
renovación, en la práctica, en estos procesos subyacen problemas relacionadas con el rompimiento de
tejidos sociales y comunitarios, lazos vitales construidos por los habitantes de una zona en relación
con el territorio, los vecinos y en general el hábitat
que construyen.
El reasentamiento es un tema que conduce directamente al ordenamiento de la población en el
territorio urbano y, por ende, a los derechos de todos
los habitantes para desarrollar en cualquier zona de
la ciudad los procesos y relaciones necesarias para el
desenvolvimiento satisfactorio de una vida digna. Es
así como a partir de la dimensión física del reasentamiento debe ampliarse la mirada hacia los aspectos
sociales, culturales, económicos y políticos, sintetizados en una serie de derechos significativos y constitutivos de cualquier tipo de comunidad.
En este sentido el análisis de los programas de
reasentamiento y mejoramiento de las condiciones
de vida de la población, desarrollados por la administración distrital, evidencia fuertes limitaciones
en su implementación.
A pesar de tener unos objetivos claros, se han
desarrollado de manera insuficiente ya que tienden
simplemente a asegurar que las familias accedan
a una vivienda, sin un acompañamiento posterior
que les garantice la reconstrucción de las redes que
pierden en el momento de trasladarse, las cuales, en
el caso de las comunidades pobres son determinantes para acceso a equipamientos, servicios sociales y
a fuentes de ingreso.
En Bogotá estos procesos de reasentamiento
inician en 1996, en la primera alcaldía de Antanas
Mockus, en el barrio Quindío de la localidad de Ciudad Bolívar. La Alcaldía delegó en la DPAE la tarea
de reasentar 1.000 familias ubicadas en una zona de
alto de riesgo, pero al final de la gestión tan solo fueron reasentadas 400, de forma individual.
Tiempo después se gestionaron recursos de la
banca extranjera como el Banco Interamericano de
Desarrollo –BID–, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento –BIRF–, el Kreditanstalt für
Wiederaufbau –KFW– y el Banco Mundial –BM–,
siendo esta última una de las primeras instituciones
en formular la política de mitigación de los efectos
adversos a los reasentamientos. Dicha política buscó involucrar a los afectados en la reconstrucción de
redes sociales, económicas y culturales, a través de
proyectos de desarrollo social (Ferranti, 2000: 9).
El reasentamiento aparece, entonces, como alternativa a la creciente movilización de población
en el país, que se asienta en áreas no aptas para
construir por la escasez de suelo urbano.
A partir del gobierno distrital de Enrique Peñalosa
(1998-2001) se asignan funciones específicas frente al
reasentamiento a la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias –DPAE– y a la Caja de Vivienda
Popular –CVP–, entidad que hasta 2003 realizó asesorías inmobiliarias y de adquisición de predios, y a partir
de ese año desempeño labores de gestión social.
Actualmente, la DPAE se encarga de identificar
los hogares localizados en zonas de alto riesgo no
mitigable, para que la CVP, entidad encargada del
reordenamiento y adecuación de los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia (POT,
2000), oriente su atención en los procesos de reasentamiento que sea necesario desarrollar.
Por otro lado, está la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá –EAAB–, que en conjunto
con el Departamento Administrativo del Medio Ambiente –DAMA–, tiene la tarea de recuperar los humedales y rondas de río que han sido ocupadas por la
población, además de las intervenciones que adelanta
el Departamento Administrativo de Planeación Distrital dentro del Plan de Ordenamiento Territorial en
conjunto con instituciones como el Instituto de Desarrollo Urbano, entidad encargada de la construcción o
ampliación de la infraestructura vial de la ciudad.
Las acciones de estas entidades son diferenciadas
dependiendo de las causas que originan el reasentamiento, sin embargo hoy subsisten limitaciones en
su coordinación, coherencia y correspondencia, lo
que incide negativamente en las poblaciones que
11 I m p a c t o s
deben ser trasladadas involuntariamente de un lugar a otro. En este sentido, se hace necesario adelantar seguimientos y evaluaciones continuas en
función de minimizar los impactos negativos.
La presente investigación se centra en la problemática de afectación y vulneración de los derechos a
los que las comunidades y poblaciones que son reasentadas están sujetas, generada por la falta de una
respuesta adecuada en la formulación de la política y
en las estructuras institucionales. Dicha ausencia se
encuentra en la base de la ruptura del tejido social,
económico y cultural, lo que afecta las posibles formas de inclusión de la población en la ciudad.
En este sentido, se planteó como objetivo de la
presente investigación identificar la generalidad de
los impactos ocasionados por el reasentamiento,
para evidenciar la vulneración de los derechos de
las poblaciones reasentadas, con la perspectiva de
proponer acciones que reduzcan los impactos negativos y generen inclusión.
La metodología utilizada para alcanzar este objetivo
fue el análisis de encuestas a partir de las cuales se buscó
interpretar las condiciones socioeconómicas y culturales del hábitat y la vivienda de la población reasentada
proveniente de zonas vulnerables por riesgo físico, en
Bogotá, en el período comprendido entre 1991 y 2005,
con el fin de deducir el estado de vulneración de los
derechos sociales, económicos, culturales y ambientales. Esta indagación fue contrastada con el desarrollo
teórico de los tres primeros capítulos en los cuales se
caracterizan los conceptos y las políticas concernientes, que constituyen y definen el reasentamiento.
Así mismo, se logró identificar y caracterizar los
diferentes procesos de reasentamiento desarrollados
por las entidades distritales en Bogotá –riesgo, obra
pública y renovación urbana–, así como el recorrido
del reasentamiento en las políticas y las falencias
que generan bajos niveles de inclusión de la población en los procesos de reasentamiento.
Dicha identificación y caracterización fue abordada a través de cuatro capítulos en los cuales se
anotan las particularidades teóricas, políticas, institucionales y prácticas de la investigación.
El primer capítulo, de caracterización teórica, está
constituido por cinco apartes; inicia con la definición
del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo.
Bogotá, 1991-2005
de lo que se asume como la perspectiva de derecho,
elemento central del enfoque de análisis, allí se evidencia la necesidad de hacer una evaluación de los
niveles de realización y concreción de los derechos humanos, los derechos económicos sociales y culturales, el derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda,
para el caso del traslado de población, en el marco
de los casi veinte años de la promulgación del Estado Social de Derecho en la Constitución Política de
Colombia de 1991.
Se debe resaltar el carácter integrador de la perspectiva de derechos aquí desarrollada, desde el cual
se buscó una interpretación que superara la noción
de derecho reducida a la vida como condición física,
para asumirla como condición social, económica, política, cultural e histórica, la cual debe ser preservada
y garantizada en todos estos ámbitos.
Seguido se presenta la caracterización teórica del
reasentamiento en relación con el hábitat, a la vivienda adecuada, a la calidad de vida y a la vulnerabilidad y el riesgo. Cada una de estas nociones es
definida a la luz del reasentamiento y éste, a su vez,
es complejizado y contenido en dichas definiciones.
Se concluye que en la actualidad existen las bases
teóricas para avanzar en una caracterización del reasentamiento por alto riesgo contextualizada con la
realidad de la ciudad, pero que los pasos han sido
tímidos, dispersos y fragmentados por la falta de la
voluntad política y de acción de las instituciones
para cambiar sus prácticas y permitir el desarrollo de
políticas y herramientas que pongan a prueba la conceptualización hasta hoy existente.
En el segundo capítulo se caracteriza el reasentamiento en las políticas internacionales, nacionales y
distritales así como en los planes de desarrollo nacional
y distrital. Se explicita el momento y las formas en las
cuales el reasentamiento ha sido incluido en la agenda
institucional, advirtiendo que en la actualidad el tema
ha dependido de otros como el de prevención y atención de emergencias sin contar entonces con la autonomía necesaria para convertirse en política pública.
En el tercer capítulo, de caracterización institucional en relación con la población localizada en zonas de alto riesgo, se evidencian las falencias que han
sido señaladas al principio de esta introducción y la
12 I m p a c t o s
dependencia que éstas tienen de las ambigüedades
en las definiciones y orientaciones políticas.
Por último, los hallazgos y claridades expuestas en
los tres primeros capítulos son contrastados con el estudio de dos casos de reasentamiento por alto riesgo en
Bogotá. El primer caso es un proceso que se inició en
1999, en la localidad de Ciudad Bolívar, UPZ Ismael
Perdomo, sector de Altos de la Estancia, zona identificada por la DPAE como de alto riesgo no mitigable
por remoción en masa, donde fue necesario reasentar
alrededor de 3.195 familias con la intervención de la
CVP. El segundo caso es un proceso que se realizó en
la localidad de Engativá, UPZ Minuto de Dios, barrio
Luis Carlos Galán, zona ubicada en la ronda del río
Juan Amarillo que continuamente presentaba inundaciones, donde se identificaron 226 unidades sociales
afectadas; a pesar de esto, la intervención que se realizó
fue abordada por la EAAB desde la perspectiva de obra
pública por recuperación de cuerpos de agua y rondas
de río y no por su condición de vulnerabilidad física.
Este estudio fue realizado metodológicamente en
un proceso que contempló tres fases: la primera, de
fundamentación teórica; la segunda, de recolección
de información secundaría; y la tercera, de trabajo de
campo formulado con la aplicación de encuestas-entrevistas personales, divididas en dos partes, la primera
permitió el registro de información sobre el momento
anterior al reasentamiento, y la segunda, la información sobre el momento posterior a dicho proceso.
Con las conclusiones de estos tres momentos se
hizo una síntesis de los impactos positivos y negativos
en la cual se cruzan tres escenarios, el derecho a la
ciudad, la política pública y la acción institucional,
con tres vectores, el físico-espacial, el psicológico y
el económico; la cual arroja los principales aspectos
que se deben tener en cuenta en un ejercicio de elaboración de recomendaciones de política pública.
Así pues, a continuación se presenta el resultado
de una búsqueda apasionada desde la razón. Se espera que el trabajo contribuya en la discusión académica al abordar el tema desde una perspectiva de
derechos, y en la construcción de políticas públicas
que incluyan a las comunidades, a la institucionalidad pública y al sector privado para la dignificación
de la vida y el hábitat en la ciudad.
Bogotá, 1991-2005
CAPÍTULO 1
Fundamentos teóricos del reasentamiento
Al reflexionar sobre las problemáticas del hábitat
y la vivienda en Colombia se evidencia que en la
configuración de sus ciudades aparecen fenómenos
marcados de segregación y exclusión de las mayorías pobres, que han dado como resultado la irregularidad de su permanencia en los territorios que
habitan y la limitación de las garantías para la construcción de un hábitat digno.
Estas ciudades tienden a crecer ilimitadamente bajo lógicas que combinan la formalidad con la
informalidad, siendo está última la dinámica preponderante. En los muros de las urbes se aglutinan
diariamente cientos de personas que buscan mejorar su calidad de vida, encontrar opciones laborales
y, en algunos casos, mantenerse vivos en un país
donde es preciso huir para existir.
Llegan a ubicarse en lotes que no cuentan con la
capacidad ambiental, estructural ni de equipamientos para soportar nuevos asentamientos. La invasión
de terrenos no habitables se convierte, entonces, en
la constante y no en la excepción de nuestras ciudades, constante que a su vez es causa y consecuencia
de las limitaciones institucionales para la generación
de políticas públicas de hábitat y vivienda capaces de
atender la realidad nacional, más allá de los flujos del
mercado y el interés del sector privado.
En este marco, el reasentamiento aparece como
una de las herramientas existentes1 para la reorganización del contexto físico y social de las ciudades. Su
configuración conceptual ha dependido de la influencia de distintas variables, entre las cuales se resalta,
para el caso Colombiano, el fenómeno del desplazamiento, ante el cual el desarrollo de los procesos, programas y políticas de reasentamiento de población en
una condición de emergencia ha sido creciente.
En el marco general de causas involucradas con
el reasentamiento, el presente documento se concentra en los procesos relacionados con las condiciones de localización de la población en áreas con
alto riesgo no mitigable por fenómenos naturales
13 como inundación, cuando se habita un territorio
con una fuente hídrica; por remoción en masa,
cuando se vive en las laderas de una montaña –y
aumenta la vulnerabilidad con la construcción en
zonas de cantera– y, por último, por falla sísmica,
en lugares geológicamente vulnerables.
Las instituciones involucradas con los procesos
de reasentamiento, en sus distintas formas, han
sido: el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–, la
Dirección de Prevención y Atención de Emergencias –DPAE–, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–, la Caja de Vivienda
Popular –CVP– y el Departamento Técnico administrativo del Medio Ambiente –DAMA–. Ellas
han adelantado el diseño y la ejecución de políticas
que siguen manteniendo un marcado énfasis en la
dimensión física del problema.
En este sentido es preciso señalar que los procesos de reasentamiento no solo se deben limitar a
mitigar las condiciones físicas de los asentamientos,
sino que deben, también, asumir de forma integral
el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población y asegurar su inclusión en la ciudad. Por
lo tanto, la presente investigación propone ampliar
el lente de observación para ubicar las relaciones
entre dichos procesos y políticas, con el cumplimiento de los derechos humanos y, en particular, el
derecho a la ciudad y a una vivienda digna.
Así pues, se pretende abordar el reasentamiento
desde una perspectiva de derechos, poniendo a los
habitantes en el centro de la problemática considerándolos agentes activos y conscientes de la construcción social, sin embargo, no se pretende caer en
radicalismos que ignoren las relaciones sistémicas
1 A partir de la década de los años noventa, se han desarrollado en
toda América Latina múltiples estrategias para la atención focalizada de la población asentada en condiciones informales e incompletas, entre las cuales se cuenta, para el caso de Colombia, el
mejoramiento integral de barrios, el reasentamiento, focalización
de la financiación, entre otros.
que se construyen con la naturaleza y las significaciones históricas presentes en cada contexto. Se busca
una mirada integradora que valore la importancia de
los elementos que constituyen y definen el hábitat.
El abordaje de estos aspectos se realiza en cuatro
momentos. El primero, de enunciación y caracterización del enfoque de derechos aquí propuesto
–derechos humanos, derechos económicos, sociales
y culturales –DESC– y el derecho a la ciudad –, con
el fin de dejar sentadas las bases a partir de las cuales será leída la problemática del reasentamiento.
En el segundo momento, y como elemento fundamental de la mirada integral que se propone, se
desarrollan los temas del reasentamiento, el hábitat
y la vivienda adecuada. En el tercer momento se
abordará el tema de la calidad de vida. Y, por último, se presenta las definiciones del reasentamiento
por alto riesgo y vulnerabilidad social, haciendo énfasis en las relaciones entre estos temas y los aspectos anteriormente desarrollados.
A continuación se presenta el esquema de desarrollo del primer capítulo:
1.1 El reasentamiento, los derechos
humanos, el derecho a la ciudad y el
derecho a la vivienda
“La Historia de los Derechos Humanos es, básicamente,
la historia de una lucha. Más allá del edificio intelectual
que la sustenta, la historia está llena de sangre y de derrotas hasta llegar al día de hoy. Sin lucha no existirían
los Derechos Humanos. Sin ideas tampoco.”
Miguel Osset (2001)
La importancia de la perspectiva de derechos
para el análisis sobre el reasentamiento recae en la
condición misma de vulnerabilidad y desprotección
en la que se encuentran las poblaciones que han sido
o van a ser reasentadas. En este sentido es necesario
aclarar esta relación en la comprensión de sus partes
integrantes: los derechos y el reasentamiento como
tal, los cuales se convierten en los ejes estructurantes
y de referencia teórica de la presente investigación.
El presente aparte tiene como objetivo dejar sentados los postulados más importantes sobre la perspectiva de derecho que se asume como impronta
Diagrama 1. Desarrollo del primer capítulo
RIESGO
ENTENDIDO
COMO
LA PROBABILIDAD DE
QUE LA AMENAZA SE
HAGA PRESENTE
VULNERABILIDAD
ENTENDIDO
COMO
LA FORTALEZA O
DEBILIDAD DE LA
POBLACIÓN
REASENTAMIENTO
NATURALEZA
DERECHOS
HUMANOS
TEORIA DEL
HÁBITAT
RECONOCIMIENTO A
LA EVOLUCIÓN
SOCIEDAD
SER HUMANO
DONDE SE IDENTIFICA
LAS CONDICIONES DE
LA
RELACIONADOS
CON
DERECHO A LA
CIUDAD
RECONOCIDO EN
LA CARTA MUNDIAL
DEL DERECHO A LA
CIUDAD
QUE BUSCA
VIVIENDA
ADECUADA
LA CALIDAD DE
VIDA
ENTENDIDA A
PARTIR
DEPENDE DE
LA REALIZACIÓN DE UN
MEDIO AMBIENTE Y LA
RESOLUCIÓN DE LAS
NECESIDADES BÁSICAS
DECLARACION
UNIVERSAL
DE DERECHOS HUMANOS
PI - DESC
DIGNIFICAR LA
VIDA
Fuente: Elaboración propia
14 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
para la reflexión y análisis sobre el reasentamiento
por alto riesgo.
Este análisis tiene como escenario principal el
desarrollo del derecho como proceso histórico y su
concreción en el contexto nacional, se cuenta con
la promulgación de la Constitución de 1991 como
referencia normativa, representativa del quiebre
que se presenta en la concepción de los derechos,
y con su incidencia en la relación Estado-Sociedad
por un lado y, por otro, como momento de tránsito
y apertura hacia el modelo neoliberal.
Tras casi dos décadas del proceso constituyente
de 1991 cabe indagar por el desarrollo y la concreción de sus postulados, por la realización práctica del
Estado Social de Derecho2 promulgado como síntesis
del acuerdo nacional de finales de siglo, a partir del
cual se impulsó la apertura democrática del Estado
colombiano, a través de la consignación de bastos capítulos en los cuales fueron incluidos los derechos de
primera, segunda y tercera generación3.
Nuestra sociedad está inscrita en lo que Bobbio
ha denominado como la Era de los Derechos. El reconocimiento e inscripción de estos derechos en la
institucionalidad de los Estados nacientes del final
del siglo XVIII en Europa se convirtió en la punta
de lanza de un proceso de significación de la humanidad y de sus relaciones, dada a partir del reconocimiento de su estar en sociedad, de su ser social.
Esta inscripción social consagrada institucionalmente en la Constitución de 1991 deriva, a su vez,
en una propuesta democrática para la sociedad, un
anhelo colectivo por mejorar sus condiciones de
vida que debía verse concretado y garantizado por
la interacción coordinada de los diferentes agentes
sociales, con la orientación y la acción predominante del Estado.
Sin embargo, este ideal democrático se ha visto
truncado por las complejas dinámicas en las que se
inscriben la diversidad de intereses de los agentes
sociales, quienes no necesariamente han coincidido; por el contrario, se han mantenido en una
constante disputa en la que las garantías reales para
la construcción de un nuevo orden social se han
desvanecido ante el humo incesante del conflicto
político sin resolver.
15 I m p a c t o s
Así pues, las mayorías pobres sobreviven inmersas
en un estado de desprotección, de miseria e incertidumbre, un estado que no da cuenta de más de doscientos años de existencia de la primera Declaración
de Derechos Humanos, un estado que advierte y
comprueba el carácter ilusorio de las premisas liberales de aquella Declaración, “la libertad, la igualdad y
la seguridad de la propiedad”, una libertad e igualdad
no existentes, no coherentes con la realidad, que por
siglos vienen pariendo hijos diferentes y esclavos por
su clase, por su raza, por su sexo.
Y aunque la seguridad de la propiedad también
era más un anhelo que una realidad, las instituciones políticas, económicas e ideológico-culturales
nacientes con esta Declaración y aún hoy existentes, han orientado su mayor esfuerzo en garantizarla, en centrar allí todas las posibilidades de alcanzar
libertad e igualdad entre los hombres, valga decir,
hoy en día, sin grandes resultados. Así las cosas, la
2 En su Titulo I, De los principios fundamentales, Art. 1, la Constitución Política de Colombia señala, “Colombia es un Estado
social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de
la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. Esta
declaración de Estado Social de Derecho ha puesto un acento protagónico a los derechos de todo orden y escala de la sociedad
colombiana como orientadores de la construcción del Estado. La
coyuntura política en la que se inscribió este acuerdo constituyente está enmarcada en la búsqueda de mayor unidad nacional
a través de la integración a la vida política y pública de actores
insurgentes como el M-19, y de otros actores sociales que no tenían ningún tipo de vocería política como las comunidades negras
e indígenas, y, a su vez, de integrar los elementos programáticos
que abanderaban dichos actores, dentro de los cuales resaltaban
la exigencia de las garantías necesarias para el cumplimiento de
todos los derechos de la sociedad colombiana.
3 Las generaciones de derechos se entienden sucesivas en la historia y correspondientes a un contexto determinado del cual
emanaron. Los derechos de Primera Generación corresponden
a la Declaración de Virginia (1776) y la Declaración de Francia
(1789) “y pueden denominarse de derechos civiles o libertades
clásicas”; la Segunda Generación corresponde a los derechos
políticos que surgió durante el siglo XIX, la Tercera Generación
corresponde a los derechos económicos y sociales que surgen a
principios del siglo XX en el proceso de la revolución Rusa y el
fortalecimiento de otros procesos revolucionarios en el mundo.
Por último, están los derechos de Cuarta Generación o derechos de solidaridad, que tiene como hito el año de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre en 1945. (Arévalo,
2006: 123-126)
Bogotá, 1991-2005
democracia se ha reducido a la ejecución de mecanismos procedimentales, a la formalidad sin respaldo en hechos.
“Pero de poco sirve tener derechos si la sociedad en
que uno vive no le da la posibilidad de ejercerlos. No
se debe hablar sólo de los derechos sino también de
las posibilidades. El problema no está solamente en
que todo el mundo tenga derecho a la libertad de
expresión sino que también tenga la posibilidad de
realizar algunos estudios para poder expresarse y de
disponer de algunos medios personales o colectivos
para hacer una publicación. De lo contrario se queda
con el derecho y sin la posibilidad; y el derecho se
queda escrito” (Zuleta, 1998: 12).
En este sentido se debe entender que el proceso de reasentamiento de población debe superar el momento de enunciación de los derechos a
que tienen acceso las comunidades, hacia el de su
concreción a través del otorgamiento de las herramientas para que tengan la posibilidad de realizarlos efectivamente.
Bajo este orden de ideas, a continuación se expondrán los apartes más importantes de las declaraciones y pactos internacionales de Derechos Humanos
firmados por Colombia y a partir de los cuales se pueden caracterizar alternativas institucionales concretables en ejercicios de política pública y de desarrollo
de programas y acciones acordes con la realidad y las
necesidades de la población reasentada.
1.1.1 Los Derechos Humanos
Como se anota en el epígrafe con el cual se inicia el
presente capítulo, la historia de los Derechos Humanos ha sido de lucha y de construcción de ideas
que son su síntesis, el resultado de un proceso de
construcción social y conciencia sobre la necesidad
de definir reglas de juego compartidas que garanticen mejores niveles de vida en todos los ámbitos de
la existencia humana.
La fecha exacta en la cual se inicia este largo proceso es desconocida, sin embargo existe un canon de
lo que ha sido la historia de los Derechos Humanos,
el cual se inicia con algunas referencias a Códigos y
Cartas de Babilonia y la India que datan de tres siglos
16 I m p a c t o s
antes de Cristo, en los cuales ya se hacía referencia a
la libertad de culto. Pero es la “Oración Fúnebre” de
Pericles el documento más relevante para esta etapa,
en él aparecen nociones como la libertad y la igualdad,
que atraviesan toda la historia hasta nuestros días.
Posteriormente se presentan desarrollos en la
época del Cristianismo, entre los cuales se debe resaltar, ya en una etapa de transición, el nacimiento del “Habeas Corpus”4 mediante la Carta Magna
del Rey Juan sin Tierra, en 1215. Sin embargo, las
fechas con mayor importancia, consideradas como
las de nacimiento de los Derechos Humanos en el
mundo, son 1689, con la Declaratoria de los Derechos Humanos5 y el 26 de agosto de 1789.
En agosto de 1789 es proclamada la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. “El bagaje ilustrado construía así, inmerso
en pleno proceso revolucionario, una piedra fundamental en la concepción del hombre como sujeto
de derechos. Libertad, Igualdad y Fraternidad, son
los tres ejes que estructuran todo el mensaje del
texto” (Osset, 2001: 29).
A estos primeros documentos ha seguido una diversidad de Declaraciones y Pactos, en particulares
momentos de la historia, que evidencian un proceso acumulativo de construcción y reconocimiento
de los Derechos Humanos por la sociedad.
La importancia de esta normatividad internacional radica en las obligaciones que toma cada uno de
los Estados participes de los Pactos Internacionales,
lo que genera un ambiente universal de protección,
en relación con el dictamen de los mismos.
4 En su libro Más allá de los derechos humanos, Miguel Osset señala:
“En concreto, en la cláusula 39 se afirma: “Ningún hombre libre
será detenido o encarcelado, declarado fuera de la ley o exiliado,
o dañado en manera alguna; ni le mandaremos perseguir, excepto
por el juicio de sus iguales o por la ley de su tierra.”Y la cláusula 40:
“El derecho de justicia no lo venderemos a nadie, no se lo negaremos ni se lo demoraremos.” Es decir, nace uno de los conceptos
más relevantes en la historia del Derecho: el “Habeas Corpus”.
Pero no nace por el capricho de un rey humanista; nace por la
presión ejercida conjuntamente sobre el rey por parte de las clases
dominantes, la Iglesia y el pueblo como mal menor ante el peligro
auténtico de una revuelta.” (Osset, 2001: 21)
5 Impuesta por el Parlamento a la futura reina María II Estuardo y a
su esposo, Guillermo de Orange, el Hill of Rights (Declaración de
Derechos) culmina la Revolución Inglesa de 1688.
Bogotá, 1991-2005
A continuación se presenta una tabla síntesis,
donde aparecen los principales desarrollos de este
proceso de evolución de los Derechos Humanos, la
cual sirve, a su vez, como punto de referencia para
ubicar la reflexión siguiente sobre los riesgos del
reasentamiento y su relación con dichos Derechos.
Tabla 1. Evolución histórica de los derechos humanos
FECHA
DECLARACIÓN
DESCRIPCIÓN
1
1215
Carta Magna
Firmada por el Rey Juan Sin Tierra de Inglaterra, concede
varios derechos a sus varones y a su pueblo. Es la base del
derecho común inglés.
2
1689
Bill of Rights (Declaración de
Derechos)
Impuesto por el Parlamento Inglés al Príncipe Guillermo
de Orange. Tuvo como objetivo restablecer algunas facultades del Parlamento, perdidas durante el Estado Absolutista de Carlos II y Jacobo II.
Se considera el preámbulo de:
-Declaración de Independencia de los Estados Unidos
(1776)
- Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano
(1789)
- Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)
3
1776
Declaración de Derechos de
Virginia
Fue adoptada en el marco de la Revolución Americana,
proclama la libertar e independencia de todos los hombres
y establece una serie de derechos de los cuales no pueden
ser privados.
Esta declaración, a diferencia de la inglesa, rechaza la “noción de clases privilegiadas o funciones gubernamentales
hereditarias”1. También incluye la libertad de prensa y de
religión.
Es considerada la primera declaración de derechos de la
historia.
4
1789
Declaración de los Derechos del
Hombre y el Ciudadano
Declaración de principios de la Asamblea Francesa. La
primera traducción al español fue de Antonio Nariño.
5
1918
Declaración de los Derechos del
Pueblo Trabajador y Explotado
Asumida por el III Congreso de Soviets de toda Rusia
y está incluida en la Primera Constitución Política. Con
esta declaración queda abolida la propiedad privada de la
tierra, se declara obligatorio el trabajo y se crea el Ejército
Rojo entre otros. Los bancos pasan a ser propiedad del
Estado Central.
6
1944
Declaración de Filadelfia
Actual Carta de la Organización Internacional del Trabajo
–OIT–, contiene los siguientes principios fundamentales:
- El trabajo no es una mercancía.
- La libertad de expresión y de asociación es esencial.
- La pobreza en cualquier lugar constituye un peligro para
la prosperidad en todas partes.
- La guerra contra las carencias se debe desatar con vigor
implacable.
17 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
FECHA
DECLARACIÓN
DESCRIPCIÓN
7
1948
Declaración Universal de Los
Derechos Humanos
Proclamada en 1948 se ha convertido en la referencia del
debate ético y político sobre los Derechos en general.
8
1966
Pacto Internacional de los
Derechos Civiles, Políticos y
Democráticos
Adoptado por la Asamblea General de las Naciones
Unidas. Adoptado al mismo tiempo que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, sociales y Culturales
–PI DESC–. Estos han sido denominados Pactos Internacionales de Derechos Humanos. Junto con la Declaración
Universal de los Derechos Humanos integra la Carta
Internacional de Derechos Humanos.
9
1966
Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales
Tratado multilateral general que reconoce los derechos
de segunda generación y establece mecanismos para su
protección y vigilancia.
10
1976
Declaración Universal de los
Derechos de los Pueblos
Esta declaración fue realizada en Argel con el fin de
resaltar los elementos estructurales que se encontraban en
la base de las derrotas y limitaciones de las demás declaraciones de Derechos Humanos.
Conscientes de interpretar las aspiraciones de nuestra
época, nos hemos reunido en Argel para proclamar que
todos los pueblos del mundo tienen el mismo derecho a la
libertad, el derecho de liberarse de toda traba extranjera, y
de darse el gobierno que elijan; el derecho, si están sojuzgados, de luchar por su liberación, y el derecho de contar
en su lucha con el apoyo de otros pueblos.
Persuadidos de que el respeto efectivo de los derechos del
hombre implica el respeto de los derechos de los pueblos,
hemos adoptado la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos.
Que todos los que, a través del mundo, libran la gran
lucha, a menudo con las armas en la mano, por la libertad
de todos los pueblos, encuentren en la presente declaración la seguridad de que su lucha es legítima.
Fuente: Elaboración propia.
Dicha evolución de los Derechos Humanos ha
implicado el reconocimiento de la colectividad de
los mismos en el sentido que se ha logrado trascender de las nociones primigenias que señalan su
carácter individual relacionado, específicamente,
con los derechos civiles y políticos hacia concepciones más amplias que dan contenido a la igualdad
en términos de unos componentes concretos de la
economía, la sociedad, la cultura y el medio ambiente, como es el caso de los derechos económicos,
18 I m p a c t o s
sociales y culturales –DESC–; este proceso se extiende hasta declaraciones como la de Derechos de
los Pueblos que entran a definir las situaciones de
las cuales una colectividad debe ser considerada en
el marco de una sociedad más justa y dignificante.
En la perspectiva de derechos que se propone
como enfoque para el análisis de los procesos de ordenamiento no se hace referencia a artículos específicos de las cartas, declaraciones y pactos o pedazos de
texto que puedan parecer coherentes con la realidad
Bogotá, 1991-2005
que se quiere presentar; por el contrario, cuando se
enuncia este enfoque se hace un reconocimiento al
espíritu que encarna en cuanto al proceso social en el
que comunidades, pueblos, organizaciones y naciones
han jugado un papel protagónico que da el peso legítimo para su reconocimiento y defensa.
Así pues, es a la luz de los procesos sociales que
dichos derechos deben ser valorados y evaluados, en
este caso, a la luz de las implicaciones e impactos que
trae para una comunidad el hecho de ser reasentada.
Se parte de reconocer una serie de impactos probables
relacionados con los procesos de reasentamiento.
En la tabla 2 se relacionan una serie de impactos posibles en los procesos de reasentamiento por
prevención de riesgo6, identificados por Cernea &
Christopher (2000), los cuales sirven como lente de
observación de algunos derechos que se evidencian
como los más limitados en el contexto actual del
reasentamiento en Colombia.
Al revisar estos impactos se evidencia que en
el caso colombiano existe un fuerte problema de
desprotección de los Derechos Humanos para las
comunidades que deben ser reasentadas. En el caso
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), se presenta el incumplimiento de
varios artículos relacionados con el principio a la no
discriminación, los derechos al empleo, a una vida
cultural, a la salud, a la libertad y a la seguridad.
A estos derechos se suman otros que estarían
siendo vulnerados, limitados y/o violados previamente o durante el proceso de reasentamiento por
riesgo, los cuales están inscritos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PI DESC–. Es preciso aclarar que los Estados
no se ven igualmente comprometidos jurídicamente frente al cumplimiento de los DESC, como con el
cumplimiento de la Declaración de 1948.
En este sentido, a continuación junto con la explicación del derecho que es violado se presenta una breve reflexión sobre las implicaciones que esto acarrea.
Principio a la no discriminación
Artículo 2. Toda persona tiene todos los derechos y
libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de cualquier otra índole, origen
19 I m p a c t o s
nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición (DUDH, 1948).
Artículo 11. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de
vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar
la efectividad de este derecho, reconociendo a este
efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a
estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional,
las medidas, incluidos los programas concretos, que
se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación
y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la
divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios
de modo que se logren la explotación y la utilización
más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar
una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en
cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los
que los exportan (PI – DESC, 1966).
Cuando se presentan procesos de marginación
económica, social o psicológica como resultado
del reasentamiento se incurre en discriminación.
La habitabilidad de zonas de alto riesgo, que por lo
general corresponden a la periferia más pobre de
la ciudad, genera la exclusión, relacionada con las
características socio-económicas y culturales que se
reproducen en el territorio y que marcan diferencias con el resto de la ciudad.
6 Por riesgo se entiende la probabilidad de que ocurra un fenó-
meno natural dañino (amenaza) X las pérdidas potenciales
sufridas por el conjunto complejo de elementos expuestos
durante el desencadenamiento del fenómeno (vulnerabilidad). El riesgo hereda cuatro características: la amenaza,
la probabilidad (ligada al lugar, al momento de ocurrencia
como al impacto del fenómeno y tiene en cuenta los factores coyunturales), la complejidad (ligada al sistema) y las
pérdidas (Chardon, 2002: 3).
Bogotá, 1991-2005
Tabla 2. Impactos asociados al reasentamiento
IMPACTO
DEFINICIÓN
1
La privación de
la tierra
En el momento en que se interviene una comunidad ésta ya ha accedido a los sistemas productivos, a actividades comerciales y ha construido la forma de garantizar su sustento. En el momento en que se le expropia pierde la base principal que le aseguraba el sustento y se convierte
en población susceptible al empobrecimiento. Este impacto, según Cernea, se puede reducir si
se substituye la tierra y se reconstruyen las bases productivas y de acceso al empleo con las que
contaba la comunidad, asegurando los ingresos para sostener a las familias afectadas.
2
Desempleo
La pérdida del empleo se puede presentar de tres maneras: en las áreas urbanas los trabajadores pierden el empleo en los sectores de industria y servicios. En las áreas rurales
los trabajadores pierden el acceso al trabajo en la tierra ya sea arrendada o por cosechas
compartidas. Además de la perdida de las pequeñas empresas constituidas por pequeños
productores-artesanos, comerciantes, etc.
3
Pérdida de
vivienda
La pérdida de abrigo tiende, en algunos casos, a ser solamente temporal, pero, en otros, la
falta de vivienda o su empeoramiento sigue siendo una condición persistente. En un sentido cultural más amplio, la pérdida del hogar individual de una familia y la pérdida del espacio cultural de un grupo tienden a dar lugar a la enajenación y a un estado de privación.
4
Marginación
Ocurre cuando las familias pierden su poder económico debido a que muchos individuos
no pueden hacer uso de las habilidades que han adquirido producto de la experiencia en la
nueva localización; se deja al capital humano inactivo u obsoleto. La marginación económica es acompañada a menudo por marginación social y psicológica, que se expresa en la
pérdida del prestigio social, en la pérdida de confianza en la sociedad y en sí mismos.
5
Mayor morbimortalidad
Graves impactos en la salud son el resultado del estrés social causado por el traslado debido
a la inseguridad, trauma psicológico y el brote de enfermedades relacionadas con el reasentamiento. El agua no potable y malos sistemas de alcantarillado aumentan la vulnerabilidad a
las epidemias, la diarrea crónica y disentería. Los segmentos más débiles de la sociedad como
son los niños y los adultos mayores se ven seriamente afectados por las enfermedades.
La población sujeto de reasentamiento tienen mayor exposición y vulnerabilidad a las
enfermedades, su sistema inmunológico comprometido empeora aún más la experiencia de
la enfermedad.
6
Inseguridad
alimentaría
La desnutrición es síntoma y resultado del reasentamiento inadecuado. Las caídas repentinas en la disponibilidad de los cultivos y en los ingresos son predecibles durante el traslado
físico debido a que puede tardar muchos años la reconstrucción de la capacidad regular de
producción alimentaría en el sitio del reasentamiento; y el hambre o la desnutrición puede
convertirse en un efecto a largo plazo.
7
La pérdida
del acceso a
la propiedad
y los servicios
comunales
Para las personas pobres, especialmente quienes no tienen o perdieron tierras y otros recursos indispensables, la pérdida del acceso a las propiedades comunales (bosques, extensiones
de agua, potreros, cementerios, sitios sagrados) produce un deterioro significativo en su
nivel de ingresos y sustento.
8
Desarticulación
social
El desplazamiento a la fuerza, desgarra el tejido social e induce a una sensación de impotencia que dispersa y fragmenta a las comunidades y desmantela las formas de organización
social y los lazos interpersonales, además de dispersar los grupos familiares. Las redes sociales organizadas para actuar alrededor de intereses comunes y para resolver sus necesidades
más apremiantes se desarticulan, ocasionando que sea muy difícil reconstruirlas.
Fuente: Elaboración propia según Cernea & Christopher, 2000.
20 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
El derecho al trabajo
Los pobladores de zonas de alto riesgo, como muchas otras personas de bajos ingresos, han quedado subsumidas a la informalidad de la economía,
teniendo que convertir su propia vivienda en el
lugar de trabajo. En este sentido, el reasentamiento no solamente produce un cambio en el lugar
que habita la población, sino que rompe relaciones
fundamentales para su sobrevivencia, como son,
las de carácter económico. En este caso específico,
se exponen los principales artículos relacionados
con el empleo:
Artículo 23. “Toda persona tiene derecho al trabajo,
a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección
contra el desempleo. Toda persona tiene derecho,
sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo
igual. Toda persona que trabaja tiene derecho a una
remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a
la dignidad humana y que será completada, en caso
necesario, por cualesquiera otros medios de protección social” (DUDH, 1948).
Artículo 6. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho a trabajar, que comprende el
derecho de toda persona a tener la oportunidad de
ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para
garantizar este derecho (DESC, 1966).
Artículo 7. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de
condiciones de trabajo equitativo y satisfactorio que
le aseguren en especial:
Una remuneración que proporcione como mínimo a
todos los trabajadores.
1) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual
valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de
trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario
igual por trabajo igual;
2) Condiciones de existencia dignas para ellos y
para sus familias conforme a las disposiciones del
presente Pacto.
b)La seguridad y la higiene en el trabajo.
c)Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior
que les corresponda, sin más consideraciones que
los factores de tiempo de servicio y capacidad.
21 I m p a c t o s
d)El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las
variaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos (DESC, 1966).
Las condiciones laborales de las comunidades
reasentadas cambian, en tanto deben asumir nuevas
maneras para poder acceder a los nuevos tipos de
uso de la tierra, del domicilio, accesos a los lugares
de trabajo, acceso a la residencia, etc. Dichos cambios son determinantes en la “nueva vida” que ellos
deben asumir, al ser el trabajo un aspecto esencial
en la vida, como lo han señalado varios autores.
Karl Marx ha definido al hombre como homo
faber. Hanna Arendt hace una alusión interesante
al trabajo como uno de los tres procesos de la vida,
y afirma que éste es “trabajo de nuestras manos, a
diferencia del trabajo de nuestros cuerpos –el homo
faber que fabrica y literalmente “trabaja sobre” diferenciado del animal que labora y “mezcla con”
–, fabrica la interminable variedad de cosas cuya
suma total constituye el artificio humano”(Arendt,
1958: 157).
Es el trabajo en sí el que permite que el hombre
transforme su entorno y como lo señala Julio Boltvinik
“los rasgos esenciales del ser humano, lo que lo identifica como género y que lo diferencia de las demás especies (que) pueden caracterizarse diciendo que es un
ser social, consciente, universal y libre, cuya actividad
vital es el trabajo” (Fresneda, 1991: 7).
Se podría afirmar a partir de esta construcción argumentativa, que el derecho al trabajo es fundamental en la medida en que no solo permite un nivel de
ingreso para la satisfacción de sus necesidades inmediatas, sino que permite que el hombre desarrolle en
esencia su actividad fundamental. En este sentido, los
procesos de reasentamiento que “facilitan” el acceso
a una nueva vivienda no contemplan que el trabajo
es fundamental para que la vida de las poblaciones
sujeto de reasentamiento pueda ser sostenible, así
como para que se restablezcan las condiciones que
permitan el acceso a la ciudad.
El derecho a una vida cultural
Artículo 27. “Toda persona tiene derecho a tomar parte
libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar
Bogotá, 1991-2005
de las artes y a participar en el progreso científico y en
los beneficios que de él resulten” (DUDH, 1948).
El rompimiento de tejidos sociales dentro de la
comunidad obliga a nuevos tipos de adaptación cultural que generan procesos de transculturación y,
en el caso de la resistencia, de aislamiento cultural. “Algunos analistas del mercado no vacilan en
preconizar la existencia de un planeta homogéneo,
unidimensional, recién unificado por los vínculos
de la sociedad de consumo” (Barbero, 1999: 29),
situación que se hace manifiesta en el proceso de
individualización, del quebrantamiento de los tejidos sociales construidos por las comunidades en su
actuar con respecto a un sistema de valores, creencias, etc., que se dan en el marco de unas formas de
ocupación territorial y de producción particulares.
Si es cierto que el mundo globalizado permite el
conocimiento de las distintas culturas que se dan en
el entorno global, también proporciona un aislamiento cultural de las poblaciones más vulnerables ya que
los accesos no se dan de manera generalizada para
toda la población. Cabe alertar, entonces, sobre la
grave situación a la que se enfrentan las comunidades reasentadas que en la mayoría de los casos viven
en condiciones de pobreza y exclusión social.
Por tanto, la tendencia es la profundización de
las condiciones de marginalidad y de limitación
para el acceso a los bienes sociales culturales para
dichas comunidades. En este sentido, se acelera la
evolución de la problemática social en las ciudades
al contar con sectores de la población con mínimas
herramientas para la consolidación de formas autónomas, viables y sostenibles de reproducción de la
realidad social.
El derecho a la salud
Artículo 25. Toda persona tiene derecho a un nivel
de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los
servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho
a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus
medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad (DUDH, 1948).
22 I m p a c t o s
Para la población desplazada el derecho a la salud es debilitado porque se ve expuesta al aumento
de la morbi-mortalidad debido a las nuevas condiciones y que pueden depender de factores psicológicos, como el estrés, relacionados con la espera
muchas veces incierta de soluciones en los casos de
las comunidades que están por ser reasentadas, y a
las tensiones propias de reiniciar procesos de habitabilidad y construcción de tejidos sociales, en el caso
de quienes ya han sido sujeto de reasentamiento; a
factores ambientales como el cambio de aguas o la
deficiencia en el acceso a ellas; y a factores físicos
como alergias u otros.
Por último, en relación con los derechos consignados en Declaración Universal de los Derechos
Humanos (1948), se evidencia que la vulneración
de los derechos anteriormente señalados implica,
necesariamente, que su artículo 3 también sea violado y que se pase por alto el artículo 12.
Artículo 3. “Todo individuo tiene derecho a la
vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”
(DUDH, 1948).
Artículo 12.
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen
el derecho de toda persona al disfrute del más alto
nivel posible de salud física y mental.
2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados
Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:
a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b)
El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene
del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención
y el tratamiento de las enfermedades epidémicas,
endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha
contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos
en caso de enfermedad (PI DESC, 1966).
Otros derechos que se verían vulnerados
COHRE afirma en relación con los procesos de
desplazamiento forzado que se violan seis derechos, los cuales se pueden transpolar al caso del
reasentamiento:
1. El derecho a la seguridad personal, se da en relación
con la precariedad de las viviendas y de su ubicación
en zonas de riesgo.
Bogotá, 1991-2005
2. El derecho al trabajo, puesto que la mayoría de las
comunidades de desplazados se construyen a menudo
a las afueras de los centros de población urbanos y
por esa razón no se encuentran cerca de las oportunidades laborales.
3. El derecho a la educación, debido a que la precariedad en la vivienda y la denegación de su derecho a la
educación están a menudo interrelacionados.
4. El derecho al agua, ya que la privación del agua obliga a que las familias la recojan de fuentes no seguras,
lo que causa la enfermedad e incluso la muerte, especialmente en los niños más pequeños.
5. El derecho al mayor nivel posible de salud, pues los
grupos vulnerables, entre los que se encuentran los
niños y los ancianos, están bajo riesgo especial de adquirir enfermedades que pueden ser prevenibles, de
la malnutrición u otras complicaciones de salud.
6. El derecho a la cultura, debido a que las condiciones de vivienda inadecuadas a menudo contribuyen
a destruir sus tradiciones y costumbres, sobre todo
al impedir la expresión cultural en áreas como la vivienda tradicional y la vida en comunidad (COHRE,
2005: 45)7.
En la práctica, muchos de los ciudadanos que
habitan la periferia de la ciudad en condiciones de
vulnerabilidad social, desarrollan una sensación de
desconocimiento y diferenciación negativa frente al
centro debido a la segregación espacial en la cual
se ven inmersos. De este proceso de carácter físico, reconocible en el ordenamiento del territorio,
se desprenden otra serie de limitaciones que redundan en la cotidianidad de estas comunidades en el
sentido de la constante violación de los derechos
fundamentales que deberían estar garantizados más
allá del territorio que ocupen dentro de la ciudad.
Colombia ha ratificado tanto la Declaración
Universal de Derechos Humanos como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales8 y en este sentido es preciso que dichos
derechos sean reconocidos y concretados tanto en
la práctica social, como plantea Lefebvre, como en
las definiciones de política pública, contando con
las garantías y herramientas institucionales necesarias para su existencia en la vida de las comunidades, único escenario legítimo para que la existencia
de éstos y de todos los derechos adquieran sentido.
23 I m p a c t o s
“En estas difíciles condiciones, en el seno de esta
sociedad que no puede oponerse por completo a la
clase obrera y que sin embargo le cierra el camino,
se abren paso a unos derechos que definen la civilización (en, pero a menudo contra la sociedad; por,
pero a menudo contra la “cultura”). Estos derechos
mal reconocidos poco a poco se hacen costumbre
antes de inscribirse en los códigos formalizados.
Cambiarían la realidad si entraran en la práctica
social: derecho al trabajo, a la instrucción, a la educación, a la salud, al alojamiento, al ocio, a la vida”
(Lefebvre, 1978: 167).
1.1.2 El derecho a la ciudad
El reasentamiento implica, en el sentido más abstracto, el traslado de la población asentada en zonas
de alto riesgo ambiental con el fin de mejorara sus
condiciones de vida y, en este sentido, su habitabilidad de la ciudad. Sin embargo, como se ha expuesto, los procesos de reasentamiento traen consigo
impactos negativos que limitan o niegan una serie
de derechos, entre los cuales se encuentra el derecho a la ciudad.
Durante las últimas dos décadas se han venido
desarrollando otro tipo de derechos que se insertan
en esta larga historia de luchas sociales y de producción de ideas. En medio de la organización y
movilización de las comunidades y de los pueblos
que en el marco del Foro Social de las Américas
(Quito, julio 2004) y del Foro Social Mundial Urbano (Barcelona, septiembre 2004), entidades de
derechos humanos, movimientos sociales, municipalidades, gobiernos locales, gobiernos nacionales,
foros nacionales de reforma urbana, universidades y
organizaciones no gubernamentales, en 2004 elaboran la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, en
la cual “se propone construir un modelo sustentable
para la sociedad y el modo de vida urbano, basada
en los principios de solidaridad, libertad, equidad,
7 Destacados con itálica por el autor.
8 Suscripción por Colombia: 21 de diciembre de 1966. Apro-
bado mediante Ley 74 de 1968. Depósito de instrumentos
de ratificación: 29 de octubre de 1969. Entrada en vigor
para Colombia: 3 de enero de 1976.
Bogotá, 1991-2005
dignidad y justicia social” (Torres, 2007: 2). En esta
Carta el derecho a la ciudad es definido como:
“(…) el usufructo equitativo de las ciudades dentro
de los principios de sustentabilidad, democracia y justicia social; es un derecho colectivo de los habitantes
de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de
acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio
del derecho a un patrón de vida adecuado” (Leonel,
2005: 17).
Sin embargo, décadas atrás, autores como Lefebvre venían desarrollando la noción del derecho
a la ciudad, como: “el derecho a la vida urbana, la
centralidad renovada, a los lugares de encuentro y
cambios, a los ritmos de vida y empleos del tiempo
que permiten el uso pleno y entero de esos momentos y lugares” (Lefebvre, 1978: 167).
El derecho a la ciudad se construye en relación
directa e interdependiente con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, incluyendo
los derechos civiles, políticos, económicos, sociales,
culturales y ambientales. También incluye el derecho a la libertad de reunión y organización, el respeto
a las minorías y la pluralidad étnica, racial, sexual y
cultural; el respeto a los inmigrantes y la garantía de
la preservación de la herencia histórica y cultural”
(Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, 2004). Por
consiguiente, el derecho a la ciudad está pensado
desde un complejo de normas que retroalimentan la
dignidad humana dentro de este escenario.
La realización del derecho a la ciudad garantizaría la posibilidad de incluir socialmente a la población considerándola sujeto fundamental en la
construcción de un hábitat que permita su realización ya sea como individuo y como comunidad.
Bajo esta directriz, los procesos de reasentamiento
deberían ser estructurados en función de la realización efectiva de todos los derechos por parte de las
comunidades.
El derecho a la ciudad condensa el proceso histórico de lucha y promulgación de los derechos de
la humanidad. En este sentido, se convierte en uno
de los lentes más importantes desde donde observar
24 I m p a c t o s
la problemática del reasentamiento en cuanto a la
protección de los derechos de las comunidades que,
aunque pasan, obligatoriamente, por el derecho a la
vida, no pueden restringirse a salvaguardarla a través de la acción del traslado de las zonas de riesgo;
se debe, necesariamente, garantizar las condiciones
para que los demás derechos sean concretados.
1.1.3 El derecho a la vivienda
Por último, en este aparte sobre la caracterización
conceptual de lo que se ha denominado como enfoque de derechos para la construcción de políticas y
alternativas institucionales que reduzcan los impactos negativos de los procesos de reasentamiento, es
necesario definir el derecho a la vivienda como uno
de los desarrollos de la evolución de los derechos
humanos y, a su vez, como objeto central en cualquier proceso de reasentamiento.
En este sentido el PI DESC contiene el derecho
a la vivienda de una forma tácita en los siguientes
términos:
Artículo 11. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel
de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia. Los Estados
Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto
la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados
Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho
fundamental de toda persona a estar protegida contra
el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la
cooperación internacional, las medidas, incluidos los
programas concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación
y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la
divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios
de modo que se logren la explotación y la utilización
más eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades,
teniendo en cuenta los problemas que se plantean
tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan (PI DESC, 1966).
Bogotá, 1991-2005
Este pacto internacional viene acompañado de
dos observaciones generales que definen la aplicación de su artículo 11. La observación No. 4 define
la vivienda adecuada, y la observación No. 7 define
el procedimiento frente al derecho a la vivienda en
casos de desalojo forzoso.
Por vivienda adecuada el PI DESC entiende la
posibilidad de disponer “de un lugar donde poderse aislarse si se desea, espacio adecuado, seguridad
adecuada, iluminación y ventilación adecuada, una
infraestructura básica adecuada y una situación
adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (Observación 4/91, Numeral 7). Partiendo de que la
vivienda no es simplemente un espacio físico, la
observación determina una serie de factores vitales
para comprender el concepto de lo adecuado dentro
de una vivienda, tales como: seguridad jurídica de
la tenencia, disponibilidad de servicios, materiales,
facilidades e infraestructura, gastos soportables, habitabilidad, asequibilidad, lugar y adecuación cultural (Observación No. 4/91).
La realización de este derecho depende de los
procesos socio-económicos que dentro de la región
permean las decisiones frente al gasto social. En este
sentido, Pisarello en su documento Vivienda para todos: un derecho en (de) construcción, plantea que en
el contexto social donde se concretan los derechos,
“varios son los factores macroeconómicos globales
que influyen en la disponibilidad de recursos para
gasto social, incluyendo el área de vivienda y otros
servicios básicos.
“Dentro de estos factores resaltan los impactos
negativos de la liberalización del comercio, la volatilidad financiera, el uso especulativo del suelo, las
cargas provocadas por la deuda externa, las restricciones fiscales y medidas de austeridad y los procesos
de reestructuración del sector público caracterizado
por una sinergia negativa entre privatizaciones y
descentralización” (Pisarello, 2003: 36-37).
A pesar de esta situación global, los Estados se
comprometen dentro de los pactos internacionales
a respetar, proteger y realizar esos derechos. El derecho a la vivienda en Colombia ha sido discriminado de la siguiente forma:
25 I m p a c t o s
• “El deber de respetar el derecho a una adecuada
vivienda implica que el Gobierno de Colombia
se abstenga de cualquier acción que pueda impedir que las personas satisfagan sus derechos por
sí mismas cuando estén en capacidad de hacerlo.
Por ejemplo, el Gobierno tiene prohibido llevar a
cabo “desalojos forzosos” y destruir arbitraria e ilegalmente las viviendas de las personas. Según el
derecho internacional, el deber de respetar es una
obligación inmediata que no está sujeta a un cumplimiento progresivo en el transcurso del tiempo.
• “El deber de proteger requiere que el gobierno
asegure la prevención de cualquier posible violación por “terceras partes” o por los actores no
estatales, como sociedades mercantiles, propietarios y otros actores privados. Al igual que el deber
de respetar, el deber de proteger es una obligación
inmediata que no está sujeta al cumplimiento
progresivo en el transcurso del tiempo.
• “El deber de realizar el derecho a la vivienda
adecuada es una obligación positiva que requiere gasto público, abastecimiento de servicios
públicos, provisión de viviendas o programas
de vivienda, etc. El Gobierno debe emprender
inmediatamente las acciones necesarias para
ello, usando el máximo de recursos disponibles
para realizar progresivamente el derecho a una
vivienda adecuada para todo el mundo sin discriminación” (COHRE, 2005: 44).
Se debe precisar que sobre la base de los derechos humanos, la vivienda para un habitante no es
simplemente “un espacio separado y con acceso independiente que sirve para el alojamiento humano”
como lo afirma el XV Censo Nacional de Población de Colombia, sino que ésta implica una serie
de relaciones entre el ser humano, la naturaleza y
la sociedad. Quizás a ello se deba que exista una
extensa normatividad internacional que a partir de
una lectura más integral, propone la necesidad de
una vivienda adecuada en relación con el concepto
de dignidad humana.
En el caso del reasentamiento por prevención de
riesgo la noción de vivienda adecuada es muy significativa, ya que es resultado de la prevención frente
Bogotá, 1991-2005
a la posibilidad de desastre natural y que de no aplicarse adecuadamente conllevaría a una situación
de riesgo posterior al proceso en la que se identifican riesgos sociales y económicos inminentes, que
requieren de una actuación oportuna y planificada
para evitar que se conviertan en riesgos potenciales
de empobrecimiento (Cernea y Cristopher, 2000).
Sin embargo, desde la perspectiva de los DESC,
la posibilidad de lograr una vivienda adecuada se ve
diluida puesto que no es posible obligar al Estado a
proporcionar una vivienda digna y mucho menos
para la población en situación de vulnerabilidad. El
gran problema frente a la opción de obtener una
vivienda adecuada por parte de estas poblaciones
son las consecuencias en cadena que se dan por la
interdependencia de estos derechos con los derechos humanos, civiles y políticos.
Así pues, en la violación del derecho a la vivienda y a una vivienda adecuada, subyace la violación
a los derechos fundamentales de los pobladores en
zonas de alto riesgo sujetos de reasentamiento.
El acceso al derecho a la vivienda por sí mismo no
garantiza el acceso a los demás derechos, sin embargo, ésta es la unidad primaria que se constituye a su
vez en un escenario de transición entre la individualidad y la colectividad. La vivienda es el lugar donde
se garantiza y determina la reproducción física y social de la especie, por lo tanto, su realización ha de
asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida.
Así pues, en el caso del reasentamiento, la vivienda
debe dejar de interpretarse solamente como la concreción material de un lugar de habitación para pasar
a ser significada en función de la complejidad de derechos que ya han sido caracterizados.
1.1.4 Principales problemáticas del
reasentamiento desde una perspectiva de derechos
La perspectiva de derecho como enfoque para el
abordaje de la problemática del reasentamiento es
fundamental en tanto estos procesos implican una
ruptura en la vida de las poblaciones que deben ser
trasladadas por habitar en zonas de alto riesgo. En
este mismo sentido, se reivindica una noción compleja de los derechos que asume su evolución, producto de la organización y movilización social.
26 I m p a c t o s
Los procesos de reasentamiento deben tender a
garantizar los derechos de los cuales son sujeto las
comunidades desde una perspectiva compleja e inter-relacional. Así, pues, la defensa del derecho a la
vida trasciende necesariamente la condición física
y se instala en los ámbitos sociales, culturales y económicos de los pobladores sujetos de reasentamiento. La habitabilidad sin acceso al empleo, la cultura,
la salud, la educación, la recreación, entre otros, se
reduce a su más mínima expresión, se reduce a un
estado de sobrevivencia sin garantías para la concreción del progreso colectivo, el mejoramiento de
las condiciones de vida y el acceso a la ciudad.
Por último se evidencia la limitación institucional para asumir la complejidad de la problemática
del reasentamiento, ya que se presentan soluciones
que tienden a resolver fragmentos, generalmente
los concernientes con las garantías de un nuevo
lugar para habitar, es decir, los de carácter físico
espacial, que dejan por fuera los económicos, sociales, culturales y políticos, que constituyen la vida de
cualquier comunidad.
1.2 El reasentamiento en relación con el hábitat
Como se planteó en el aparte anterior, el reasentamiento de población no es solamente la obra física, ni la vivienda, ni la infraestructura o la simple
adecuación de espacios. Es, también, la recuperación del sentido comunitario, el valor humano, las
formas culturales de producción y, sobre todo, de
la esperanza de vida (Partridge, 2000: 321). Desde
una mirada compleja el reasentamiento y el hábitat deben ser entendidos uno en función del otro,
de manera que el traslado de vivienda de la población sea asumido por todos los actores involucrados
como un cambio de hábitat, es decir, un cambio en
la multiplicidad de relaciones que están implícitas
en el espacio de habitación.
En este sentido, se hace necesaria una lectura
que dimensione las transformaciones vinculadas
al cambio de vivienda por parte de la población
desplazada, por lo tanto, se propone un análisis
desde la complejidad, específicamente desde el
Bogotá, 1991-2005
pensamiento complejo y las reflexiones y categorizaciones que desde éste se han producido alrededor del tema del hábitat.
La perspectiva actual de manejo de la problemática del reasentamiento ha tendido a separar los
impactos ocasionados sobre el ambiente y los ocasionados en la comunidad en términos de su vulneración. La perspectiva aquí propuesta desde una
mirada compleja propone superar dicha división y
asumir las condiciones de alto riesgo y la vulnerabilidad social como partes de una misma totalidad:
el hábitat.
El hábitat “integra diferentes actividades humanas o modos de habitar incluyendo tanto las
prácticas sociales (praxis) como las actividades
productivas (techné) y las acciones generadores de
sentido (poiésis)” (Capra, 2000), teniendo sus bases
estructurantes en la tríada naturaleza-sociedad-ser
humano. Sobre esta base relacional y compleja se
propone el análisis de los impactos negativos de los
procesos de reasentamiento, para lo cual se definirá
cada una de estas bases estructurantes con el fin de
caracterizar los subsistemas que integran la definición del hábitat y, con ello, poder ubicar su importancia en la elaboración de propuestas tendientes a
reconstruir el hábitat de la población reasentada.
1.2.1 Subsistema naturaleza
Inicialmente, la naturaleza aparece como ese nicho fundamentalmente biológico que compromete
el entorno físico, esa noción primera donde se encuentran los abastecimientos ecosistémicos. Como
patrón de organización (forma) ésta emerge como
espacio, paisaje y territorio, donde, el espacio es el
conjunto de formas que, en un momento dado, expresa las herencias que representan las sucesivas relaciones localizadas entre hombre y naturaleza, más
la vida que las anima (Santos, 2000: 86ss).
Desde la filosofía, dentro de la reflexión que se
tiene sobre habitar, Heidegger definió el espacio
como “algo especializado, libre, a saber, en griego
un límite peras. El límite no es aquello donde algo
cesa, sino como los griegos reconocieron, el límite es aquello en donde empieza algo” (Heidegger,
1951: 1), en esa medida, en el reasentamiento ese
27 I m p a c t o s
espacio está representado por los límites físicos y sí
es observado desde lo vivencial, ese espacio está determinado por el modo de vida de sus habitantes.
Así, puede ser que el barrio, la cuadra, la manzana
sea el espacio, como también lo puede ser solo una
vivienda. Todo esto depende de dónde empieza y
dónde termina el reasentamiento, condición que
solamente puede determinarse con la intervención
y definición que proporcionen las comunidades involucradas en estos procesos.
El segundo concepto que configura las relaciones de los componentes de la naturaleza es el paisaje, teniendo en cuenta que este concepto reúne
tres dimensiones: el paisaje como ecosistema en su
relación física con el medio ambiente, en relación
etnográfica con respecto a la cultura de los que lo
habitan y como experiencia estética, estética fisiológica como específicamente lo llama Heidegger,
o lo endopático en Merman, quien afirma que “la
animación de la naturaleza en el goce estético no
descansa en reflexión racional alguna, sino que
tiene la inmediatez y el carácter cambiante de una
comprensión puramente sentimental de las cosas”
(Carrizosa, 2001: 71) Por consiguiente, el habitante construye unas relaciones simbólicas basadas en
su percepción subjetiva, su construcción de estética
está permeada por lo cultural que, como un sistema
más amplio, evoca las relaciones entre miembros de
una comunidad que comparten un sistema axiológico, un sistema de creencias correspondiente a su
construcción de territorio y su reciprocidad con su
producción material.
El tercer elemento de este subsistema es la naturaleza que se desarrolla en una tercera forma como
territorio, es decir, no es solo un espacio físico sino,
además y principalmente, “un conjunto de relaciones que se establecen históricamente, es decir, que
la sociedad lo produce a partir de la naturaleza, que
es una socialización de ésta. Pero también que la
sociedad proviene de la naturaleza a través de un
doble proceso de evolución natural y trabajo (…)
La tierra aparece como el origen del ser humano o
como la madre que le dio el ser y de la cual depende
para vivir. Idea que puede referirse a la tierra misma
o a otros elementos de la naturaleza: agua, selva,
Bogotá, 1991-2005
animales.” (Vasco, 2002). Esta relación temporal
vinculada a las formas de producción y a la historia de la comunidad que usufructúa ese territorio,
cuando se mira a la luz del reasentamiento obliga
a los moradores de aquél a construir nuevas formas
productivas y nuevas relaciones sociales para su
desarrollo y a recrear nuevos escenarios históricos
en los que se anula la continuidad del tejido social
construido durante un tiempo determinado y que
puede terminar en la ruptura de éste.
Algunas de las consecuencias de estos rompimientos son planteados por Arrieta en su texto sobre el reasentamiento por obra pública; ellas son:
el aumento de la morbilidad y la mortalidad, estrés
psicológico, ansiedad por situación de incertidumbre, rompimiento de las relaciones de vecindad y
redes organizativas de la comunidad, que repercuten a nivel socio-cultural, además de otras reacciones psicológicas como depresión, desesperanza,
crisis, disminución en los recursos humanos de la
región y posteriormente al traslado probabilidad
de otro asentamiento, sin dirección, en zonas ilegales o en zonas habitables que posteriormente se
identifican en riesgo por no haber previsto fenómenos naturales.
El medio ambiente es definido, entonces, como
la conjunción del espacio, el paisaje y el territorio,
Carrizosa lo de fine como “(…) el dominio de lo
físico-cultural en donde la gente se ocupa de todas
las actividades y respuestas que componen la urdimbre de la vida humana en sus numerosos patrones históricos y sociales” (Carrizosa, 2001: 21). Es
decir, ese escenario donde lo social, lo político, lo
económico, lo cultural y lo biológico se entienden
como variables interconectadas y complejas.
El medio ambiente constituye al hábitat, y como
se anotó en los párrafos anteriores representa una
complejidad de relaciones que van más allá de la
perspectiva de lo natural como lo físico, el hombre interviene en su significación como lo plantea
Heidegger en relación con la carga de significados que determina la existencia de los espacios.
En esta misma dirección se expresa Sartre (1946)
cuando diferencia House y Home y da a la última
una connotación especial definida por las cargas
28 I m p a c t o s
histórica y cultural que imprimen quien habitan
determinado espacio.
Por lo tanto, bajo estas consideraciones de carácter conceptual, el medio ambiente o más específicamente las zonas que son declaradas como de
alto riesgo, al ser habitadas asumen una significativa
carga simbólica a la que se le integra la noción del
hábitat posible que construyen quienes las pueblan.
Su desalojo va más allá de la protección del espacio
natural o de las vidas humanas, éste implica, necesariamente, la acción de vaciar de contenido al
medio ambiente y a la vez a las comunidades quienes quedan también vacías de los significados que
construyeron en relación específica con determinado territorio.
En este sentido es sustancial que los procesos de
reasentamiento tengan la capacidad de considerar
la ruptura y eliminación de dichas cargas simbólicas
como un elemento tan importante como el hecho
físico del riesgo.
1.2.2 Subsistema sociedad
La sociedad urbana debe entenderse como una
construcción histórica; en esa medida se producen
constantes transformaciones que la llevan de ser una
sociedad profundamente cohesionada a una sociedad
cada vez más orgánica, sinónimo de individualización, dispersión y anonimato. Entender este cambio
de las sociedades mecánicas basadas en relaciones de
comunidad a las sociedades industrializadas con estas características denotadas en el concepto de urbanidad fue una de las tareas de Lefebvre en su texto El
derecho a la ciudad (Lefebvre, 1978). Para efectos de
un desarrollo más preciso de las distintas categorías
que hacen parte del conjunto sociedad, es necesario
visualizar su patrón de organización desde lo político,
lo económico y lo social.
Sociedad-Política. Para empezar, las relaciones
sociales que se caracterizan en la presente investigación son de tipo urbanas y, en este sentido, son
“configuraciones sociales escasamente orgánicas,
poco o nada solidificadas, sometidas a oscilación
constante y destinadas a desvanecerse enseguida”
(Delgado, 1999: 12). La significación del medio
ambiente se encuentra, entonces, determinada por
Bogotá, 1991-2005
este tipo particular de relaciones, lo cual deriva en
una falta de conciencia sobre la posibilidad de habitar o no un espacio, ante la urgencia por resolver
una necesidad, en este caso la vivienda (en una primera instancia).
Más específicamente, estas relaciones sociales
urbanas tienen un carácter particular determinado
por su expresión en los campos de la política y de la
economía. Políticamente, el tipo de sociedad que se
construye en la actualidad tiende a la individualización, a la pauperización de los tejidos sociales, a la
falta de participación en la esfera pública, situación
que Hanna Arendt denuncia: “(…) el totalitarismo
busca, no la dominación despótica sobre los hombres, sino un sistema en el que los hombres sean
superfluos” (Arendt, 1958: 5), es decir, un hombre
que no necesite ser dominado por medio de la fuerza física, sino que se sume en las categorías de lo
privado y que rompa con el esquema de pluralidad
humana diseñado durante la historia.
Al campo de la política corresponde también la
tensión entre lo privado y lo público, en tanto lo público desaparece como posibilidad de acuerdo común
en medio de una preeminencia de lo privado que a
la vez es sobrevalorado. El poder o la capacidad de
actuar en común que Arent señala como elemento
constitutivo del sentido público de la política, tiende a desaparecer con mayor rapidez en los procesos
de reasentamiento, en los cuales la población se ve
sometida a romper con los lazos derivados de largos
procesos de conocimiento y reconocimiento como
sujetos activos en un mismo territorio.
Así, pues, el hábitat se constituye por la significación que los hombres y mujeres crean en el medio
ambiente que habitan, pero no en abstracto sino en
relación con las determinaciones del contexto social y político que se teje en comunidad. En esta
misma dirección, la falta de opciones para construir
un sentido común de la política se ve representada
en la ausencia de propuestas de política pública que
integren las necesidades y reivindicaciones de las
comunidades sujeto de reasentamiento en alguna
de sus etapas, desde las que aun no han sido reasentadas hasta de aquellas que han vivido más de
uno de estos procesos. La débil inclusión social se
29 I m p a c t o s
presenta como un riesgo preexistente al hecho del
reasentamiento, pero que con éste tiende a agudizarse, exclusión que depende, en un alto grado, del
tipo de relaciones productivas que se entablen entre los individuos.
Sociedad-Economía. Desde el punto de vista
económico, las principales características de esta
nueva economía mundial son: obtención de recursos
alrededor del mundo, sistemas de producción flexibles y costos de transporte bajos que permiten la producción de componentes industriales en la periferia y
la exportación hacia el centro (…) las implicaciones
de estas transformaciones para la política económica pueden ser expresadas de la siguiente manera:
las economías nacionales deben estar abiertas al
comercio, y los precios domésticos deben estar conformes con los precios internacionales del mercado;
las políticas fiscal y monetaria deben estar prudentemente dirigidas al mantenimiento del precio y a la
estabilidad de la balanza de pagos; los derechos de
propiedad privada deben ser claros e inviolables; las
empresas productivas de propiedad del estado deben
ser privatizadas; la toma de decisiones privadas, guiada por precios no distorsionados, deben dictar los patrones nacionales de especialización, distribución de
recursos y remuneración de factores de producción,
con regulación o política sectorial gubernamentales mínimas; el presupuesto gubernamental residual
debe ser dirigido a una política educativa y social con
propósitos definidos” (Souza Santos, 2000: 40).
En lo local, estos postulados económicos han
generado cambios en la política proteccionista del
Estado, reducción de la inversión social, persistencia de la economía de enclave desterritorilización y
desnacionalización de la producción, aumento de
la deuda externa, entre otras consecuencias que
producen aumentos de la pobreza, un aumento en
los desplazamientos a las ciudades como centros
económicos, aumentos de la densidad poblacional y
los cinturones de miseria en las ciudades industrializadas, así como de la economía informal y falta de
estabilidad familiar.
Uno de los factores más importantes para la alta
migración de habitantes a las ciudades está relacionado con la violencia asociada a los megaproyectos,
Bogotá, 1991-2005
la altísima concentración de la propiedad rural y el
narcotráfico. Estos cinturones de miseria, a su vez,
en el caso colombiano se sitúan en lugares donde el
terreno es vulnerable al riesgo. En el texto El reasentamiento en Colombia, es visible la relación entre
los procesos de reasentamiento, la falta de presencia del Estado y las condiciones de marginalidad
en que vive cada una de las poblaciones afectadas
(Partridge, 2000: 318).
La ruptura de lo público y lo privado y los impactos que tiene lo económico en este tipo de relaciones
es evidente en el caso de Sardi (Patridge, 2000), un
barrio de Aguablanca en Cali donde, antes del reasentamiento las relaciones vecinales y las relaciones
públicas dentro de este territorio eran mucho más
cohesionadas y existía un escenario más fuerte de interacción social. Luego del desplazamiento al barrio
Mójica II, aunque se logró recrear un hábitat parecido al del barrio anterior, con los mismos vecinos, el
mismo tipo de calles, el aumento de los habitantes
del nuevo barrio, se fue generando procesos de individualización que conllevaron a la rápida extinción
de la organización comunitaria y al desconocimiento
de las prácticas colectivas dentro de ese territorio.
En esa medida, dentro de las distintas regiones que
configuran la ciudad, los tejidos se determinan por la
vinculación de los habitantes y las centralidades.
Esos tejidos que se van construyendo parten de
lo cultural, entendido, en palabras de Clifford Geertz, como un entramado de significados. Por eso, en
el caso de las comunidades urbanas, el estudio de
su cultura es cada vez más complejo puesto que
muchos de estos significados que se tejen a partir
la cultura comienzan a mudar de territorios, transformándose en otros entramados que deconstruyen
la cultura originaria y cambia en lo que denomina
Canclini, culturas híbridas.
Con base en esta discriminación de los diferentes elementos que contempla el subsistema de la
sociedad se podría afirmar que está caracterizado
por lo social, lo económico y lo político en tanto
se produce en un escenario donde las prácticas se
originan en nuevas relaciones con el espacio vivido
y que manifiestan nuevas maneras de habitar los diversos lugares de la ciudad.
30 I m p a c t o s
1.2.3 Subsistema ser humano
El ser humano, en su estructura, se debe entender
como un cuerpo biológico. El hombre es en tanto
sus relaciones complejas con su entorno, es decir,
hace parte de una experiencia sistémica: “como
todo ser vivo existe como un sistema dinámico en
continuo cambio estructural, el modo de vivir que
define a una especie, a un linaje, o a un sistema de
linajes, se da como una configuración dinámica de
relaciones entre el ser vivo y el medio que se extiende en su ontogenia desde su concepción hasta
su muerte”. En efecto, estamos hablando de un organismo en términos físicos que tiene un cerebro
y tiene una consciencia que permite interconectar
su mundo físico interno con el mundo de la mente,
por medio de “experiencias conscientes de la física
y la química del sistema nervioso y de la dinámica
no lineal de las redes neurales” (Capra, 2000: 69).
La estructura de este subsistema está dada, entonces, por la relación cerebro-organismo, es decir, en
el cuerpo.
Antes de ahondar sobre la estructura, la forma en el ser humano está dada por la capacidad
de pensar, sentir y creer. El hombre, a diferencia
de lo que planteaba Descartes en la segunda meditación metafísica, siente y cree, y muchas veces
las creencias y sentimientos están relacionados con
formas culturales de concebir la realidad que no son
substancias sino procesos. Dentro de esta perspectiva compleja y relacional, la cognición o proceso de
conocer es “la actividad implicada en la autogénesis
y la autoperpetuación de redes vivas. En otras palabras, la cognición es el proceso mismo de la vida”
(Capra, 2000: 61). En efecto se da una conexión
entre la actividad mental que se produce dentro del
organismo y el cerebro y su relación con el mundo
de la vida. Podría decirse que el pensar, el sentir y
el creer están disgregados por los distintos tipos de
conciencia: conciencia primaria que “surge cuando
los procesos cognitivos van acompañados por experiencias perceptivas, sensoriales y emocionales
básicas (…), un segundo tipo de conciencia es denominado en ocasiones conciencia de orden superior, implica la conciencia de sí mismo, un concepto
del propio ser mantenido por un sujeto pensante y
Bogotá, 1991-2005
reflexivo (…), esta conciencia reflexiva implica un
nivel de abstracción cognitiva que incluye la capacidad para mantener imágenes mentales, lo cual
nos permite formular valores, creencias, objetivos y
estrategias (Capra, 2000: 67).
Ese ejercicio de pensar, sentir y creer se puede
discriminar como el sentir relacionado con el ámbito
del deseo, el pensar en conexión con la conciencia
y en esa medida con la objetivación del yo, y el creer
en correspondencia con lo simbólico. En general, se
podría decir que el ser humano está constituido por
un organismo biológico que tiene la posibilidad de
pensar, sentir y creer como un tránsito de la conciencia primaria a la conciencia reflexiva, y que esto
se produce dentro del escenario de la vida privada,
producida a partir de la intencionalidad que ese ser
humano le proporcione a sus prácticas en el escenario del espacio vivido.
La triada naturaleza-sociedad.individuo no se
presenta de forma separada en la realidad y dinámica
de las comunidades. Es así como los procesos vitales
de los pobladores urbanos son dependientes de un
contexto particular, de unas condiciones que a su
vez perfilan el uso de técnicas en su relación con la
naturaleza y la sociedad. En el caso de las poblaciones
sujeto de reasentamiento se evidencia una constante
ubicación en zonas de alto riesgo donde la construcción de sus viviendas depende de un reducido acumulado tecnológico que perjudica a las poblaciones,
lo que empeora su condición de vulnerabilidad.
La relación entre estos elementos se da cuando
“los instrumentos (físicos y mentales) se articulan
con lo que proviene de la sociedad (trabajo, modos
de producción, estructuras sociales, etc.) para producir objetos técnicos, artefactos como la vivienda
o las ciudades” (Santos, 2000). El hombre, en su
conjunto, interviene frente a lo natural para transformarlo, proceso por el cual él también se transforma. Siendo la relación sociedad–naturaleza la
primera, es claro que el posicionamiento material
que se concreta en relación con la naturaleza produce, a su vez, una significación del espacio, y se
construye, así, un hábitat.
Una segunda interconexión es la de sociedadmente que, retomando lo que dice Maturana sobre
31 I m p a c t o s
el surgimiento del ser humano como especie o linaje, se da a partir del lenguaje. El origen del lenguaje
como un dominio de coordinaciones conductuales
consensuales, exige una historia de encuentros recurrentes en la aceptación mutua, intensos y prolongados (Maturana, 1978, 1988). Eso significa que
el individuo necesita interactuar con su entorno comunal y, en esa medida, crear códigos más acordes
con lo que quiere significar.
Una tercera interconexión es la que se produce
entre la mente y la naturaleza, mediada por el cuerpo. Cuerpo espacial, puesto que es producto del
espacio y productor de espacio determinado por sí
mismo. Ese cuerpo genera oposiciones y paralelos,
simetrías y rupturas, está hecho de reciprocidades
con las cosas y con los otros cuerpos, que se reflejan
en los cambios que suscita y resulta de ellos. “Toda
perspectiva interaccional se funda en ese principio
de la corporeidad como el elemento central de y
para la comunicación” (Delgado: 2002: 128). El
cuerpo es la frontera entre el yo y el otro, que solo
pueden ser comunicantes en el ámbito del deseo.
Precisamente, el cuerpo produce las pulsiones, la
reacción entre imágenes que proyecta el objeto
para la satisfacción de los deseos, lo imaginario en
este objeto para luego ubicarlo en la realidad y buscarlo en la naturaleza.
Finalmente, las relaciones que se establecen entre los tres subsistemas (naturaleza, sociedad y ser
humano) son determinantes en la construcción del
hábitat. Es por esto que el análisis parte de esta interpretación para identificar los impactos que ocasionan los procesos de reasentamiento de población
de acuerdo a los nuevos asentamientos.
1.3 El reasentamiento en relación con la vivienda adecuada
Al contrastar el tema del derecho a una vivienda
adecuada y la noción de hábitat, es claro que la
vivienda no se limita a ser un espacio de refugio,
sino que, al ser un derecho, debe comprender todos los aspectos del hábitat que son fundamentales para vivir dignamente. En este sentido se ha
establecido la normatividad internacional frente
Bogotá, 1991-2005
a la vivienda adecuada como instrumento para
dignificar la vida humana en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales.
Para el caso de Colombia, en la Constitución
Política en el artículo 51 se enuncia:
“Todos los colombianos tienen derecho vivienda digna. El estado fijara las condiciones necesarias para
hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas” (CP, 1991).
Pero a nivel nacional no se han definido los alcances de la noción “vivienda digna”; la corte constitucional ha adoptado la Observación General No.
4 del PI DESC (Ver ítem: 1.1.3) en las sentencias
relacionadas con este derecho. De igual forma, en
la investigación se considera que la vivienda digna
está consagrada dentro de la definición que se hace
en el PI DESC en esta observación.
De a cuerdo con esto, se presentan los elementos que aparecen allí como característicos de la vivienda adecuada:
Seguridad jurídica de la tenencia. Este contenido de vivienda adecuada protege al habitante de
una vivienda contra los desalojos forzados, hostigamientos y otras amenazas. Para el caso concreto de
Colombia, este precepto sufre de cotidianas violaciones a causa del conflicto armado y de la pobreza que
motiva la informalidad en la ocupación de terrenos.
Esta premisa está incluida en la legislación nacional, pero en la realidad no existe una propuesta a
largo plazo que garantice la vivienda digna de todos
los ciudadanos.
Para el caso particular de reasentamientos por
alto riesgo existe una política local encaminada a la
compensación en dinero de los asentamientos informales en los que viven para que, con él, se pueda modificar el hábitat hostil como resultado de la
amenaza ambiental.
Esto último no es garantía de la sostenibilidad de
los reasentamientos pues algunos de los reasentados vuelven a ubicarse en los cinturones de miseria,
32 I m p a c t o s
en terrenos vulnerables al riesgo y en condiciones
poco aptas para la vida digna, debido al cambio de
actividad económica o por la falta de recursos para
sostener una vivienda legal que implica el pago de
servicios públicos, administración, etc.
Disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura. Este contenido habla de dos tipos de recursos: primero, la disponibilidad que debe tener el
terreno o el lugar de vivienda para acceder a recursos
naturales tales como la tierra y el agua. COHRE, en
el estudio sobre desplazamiento interno, identifica
deficiencias para el acceso al agua de estos pobladores, quienes terminan consumiendo aguas no potables, lo que redunda en un problema de salubridad.
En segunda instancia, se habla de la disponibilidad permanente de servicios públicos de calidad
que pueden brindarse en las zonas de reubicación.
Sin embargo, el acceso a ellos es limitado porque
se media a partir del pago de servicios públicos que
en su gran mayoría superan la capacidad de pago
existente en relación con su nivel de ingresos. Dicha permanencia en la actualidad no depende de
la oferta ya que ésta se ha venido garantizando y
alcanza más del 90% de la cobertura, sin embargo,
la capacidad de pago de estas comunidades es muy
baja debido a la inestabilidad laboral.
Gastos de vivienda soportables o accesibilidad
a la vivienda. El Estado está en la obligación de
crear subsidios y de regular el mercado de la vivienda para que las poblaciones puedan acceder a ella
en condiciones dignas.
En este sentido, se debe señalar que las políticas
de vivienda popular no dan garantías de sostenimiento de la deuda frente a un crédito, ni tampoco
frente al pago de servicios públicos a bajo costo, lo
cual se expresa en una situación desventajosa para
que los reasentados puedan acceder a predios.
Vivienda habitable. La vivienda debe tener unas
características que permitan poseer un espacio adecuado, protección frente al frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros peligros de salud.
Si se considera que las familias reasentadas provienen de familias extensas y el área de las casas
ofrecidas por Metrovivienda es mínima, la tendencia hacia el hacinamiento es creciente. Otro
Bogotá, 1991-2005
fenómeno es el rompimiento de las redes familiares, resultado de la política basada en reasentar
hogares, no familias.
Vivienda asequible. Para el caso de los pobladores en zonas de alto riesgo la demora en los trámites
para acceder a una solución habitacional aumenta
el grado de vulnerabilidad frente al riesgo.
Lugar. Éste trata de una ubicación apropiada,
con acceso a centros de empleo, servicios de atención en salud, guarderías, escuelas y otros servicios
sociales. En este sentido es necesario hacer un análisis concreto de cada uno de los servicios sociales
en cada caso de reasentamiento.
En el caso de la educación, el gobierno local ha
aumentado y adecuado instalaciones para el acceso
a ésta con la construcción de 65 megacolegios en
las zonas más deprimidas de la ciudad. Por tanto,
las principales restricciones en estos sectores son
en medios de transporte y en centros de empleo,
ya que, a pesar de las pautas del POT frente a la
creación de nuevas centralidades, la mayoría de las
ofertas en este sentido se encuentran retiradas de
las zonas de miseria.
Adecuación cultural de la vivienda. Los materiales de construcción de la vivienda deben permitir
una adecuada expresión de la identidad cultural y
diversidad de la vivienda.
La producción de vivienda de interés social en
masa, con unas condiciones concretas y sus propias
especificidades, no permite la concertación de las
realidades culturales de los reasentados con la producción de su vivienda dentro de la ciudad.
Información, educación y participación. Este
es el derecho que tienen las comunidades y las personas de conocer sus derechos frente a la vivienda
adecuada y a cuestiones que puedan afectar su hábitat. A la ya crítica situación de la educación y la
participación que se presenta en el país, la monopolización de la información técnica y jurídica sobre
los territorios empeora el estado de vulnerabilidad
de la población. Por otra parte, el acceso a la ciudad
y en particular a los equipamientos de educación,
cultura, información y participación se ven limitados por el entorno ambiental y cultural que se presentan como factores negativos.
33 I m p a c t o s
Ambientalmente no se ubican equipamientos
en las zonas de alto riesgo debido a la ilegalidad de
la construcción en dichas zonas y, por otra parte,
a que la inercia de las familias con bajos o nulos
accesos, durante generaciones, a la cultura y la educación, se reproduce casi mecánicamente.
Fuera de los posibles esfuerzos que realizan
las instituciones reguladoras del tema, el conocimiento centralizado produce accesos limitados a
los pobres urbanos y mucho más a los pobres rurales, lo que imposibilita el acceso a conocimientos
especializados y novedosos. Y donde hay centros
de información en los que se puede acceder a
este tipo de conocimientos, como es el caso de
las bibliotecas públicas y centros de atención de
las diferentes organizaciones gubernamentales, el
entorno cultural no permite que los habitantes
dispongan de él.
1.4 El reasentamiento en relación con la calidad de vida
Las múltiples determinante de la pobreza que se viven
las mayorías en las ciudades están asociadas a dinámicas de exclusión social, de marginación, de ubicación
en zonas de alto riesgo y de sostenimiento de la estructura funcional de relaciones productivas y sociales que
tiende a empeorar las condiciones de estos sectores
sociales. Se debe resaltar que sin definiciones orientadas a superar estas determinantes de la pobreza, las
acciones fragmentadas no lograran cambiar la dinámica dominante en que ésta se reproduce.
En este sentido, en el presente aparte se caracterizarán la marginación, la exclusión social y la
pobreza como entes conceptuales diferenciables en
el análisis pero dependientes y estrechamente relacionados en el hecho social.
Como pobreza se entiende la “carencia de una
realización mínima de algunas capacidades elementales” (Sen, 1999: 21). Es interesante ver que
Amartya Sen, a diferencia de algunos autores, no
habla de la satisfacción de necesidades sino de capacidades, es decir, “la igual disponibilidad de algunos medios particulares, o con referencia a la igual
Bogotá, 1991-2005
aplicabilidad, o no-aplicabilidad de algunas barreras
o constricciones específicas” (Sen, 1999: 19).
Un ejemplo de ello podría ser la posibilidad de
acceder a la salud en Colombia, la cual es en su
mayor parte generalizada, pero el problema de ese
acceso es que no todos tienen la misma satisfacción
ni la misma información frente al servicio. En esa
medida, la posibilidad de sacar el mayor provecho
de él es factible en la medida en que el usuario tenga mejores capacidades frente al servicio.
Otro intento de definir las capacidades es derivándolo “del conjunto total de los funcionamientos
alternativos entre los que la persona puede elegir la
clase de vida que desea llevar” (Reyes, 2006: 18),
y estos funcionamientos a su vez se definen como
“todo aquello que la gente puede hacer o ser con los
bienes que tiene a disposición” (Reyes, 2006: 18).
Esa posibilidad de elegir solo se manifiesta en las
herramientas que se tienen para poder ampliar el ámbito de la libertad. La disposición de un bien, como
un computador, no es un indicador real del uso que
se tenga de él y de la decisión de usarlo y para qué
usarlo. Si no se tienen conocimientos de informática,
muy probablemente la decisión es unidireccional, es
decir, no se hace uso del artefacto. En este orden de
ideas, la capacidad de una persona para desarrollar
esos funcionamientos será su libertad.
En la construcción de la noción de pobreza se
plantea una discusión sobre la pobreza absoluta medida a partir de una pobreza estructural, en lo que se
refiere al acceso a bienes para satisfacer necesidades
básicas, y la pobreza relativa basada en la situación
espacio-temporal de los seres humanos.
Otro aporte fue el realizado por Max-Neef basado en la teoría de las necesidades en la que éstas se ven más que como una carencia, como un
potenciador de la participación en la propuesta
para la satisfacción de ellas. Aunque la controversia es vigente frente al concepto de pobreza,
el concepto de Amartya Sen es interesante para
entender las lógicas del reasentamiento no simplemente desde la noción de accesos a servicios
sociales, trabajo, etc., sino de la capacidad real de
ejercer esos funcionamientos.
34 I m p a c t o s
Pero aunque la pobreza gesta internamente exclusión social, la segunda no es condición de la primera, por ejemplo, la exclusión por género, que se
puede dar en todos los niveles socio-económicos. El
BID define exclusión social como “la incapacidad del
individuo de participar en el funcionamiento básico
político, social y económico de la sociedad en que
vive” (BID, 2003: 6).
Alicia Ziccardi en ese contexto expone que la
exclusión social “amplía el concepto de pobreza
incorporando otras dimensiones no económicas de
este fenómeno” (Ziccardi, 2004: 4), por un lado,
unas variables relacionadas con la pobreza y, por
otro, el tema de la marginalidad.
Las dimensiones o los campos que se exigen al
operar el concepto de exclusión social son, entre
otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crédito,
a los servicios sociales, a la justicia, a la instrucción;
el aislamiento, la segregación territorial, las carencias
y mala calidad de las viviendas y los servicios públicos de los barrios de las clases populares; la discriminación por género a que están expuestas las mujeres
en el trabajo y en la vida social; la discriminación
política, institucional o étnico-lingüística en que
se encuentran algunos grupos sociales. Todos estos
procesos y prácticas de las sociedades complejas son
“factores de riesgo social” que comparten determinados grupos de las clases populares (inmigrantes, colonos, indígenas, discapacitados) (Ziccardi, 2004: 4).
Si se advierten estas variables, habría un primer
grupo frente a accesos, el cual se percibiría mejor desde
las capacidades y realizaciones en consonancia con la
noción de pobreza, la carencia, la calidad de la vivienda y los servicios públicos, también contenida en ella.
Por otro lado, la marginación, en donde se incluyen la
segregación territorial y las discriminaciones.
La segregación tiene su mayor manifestación en
el aislamiento social, es decir, en la población “que,
además de estar precaria e inestablemente ligada al
mercado de trabajo, se ve progresivamente aislada de
las corrientes predominantes en la sociedad” (Kaztman, 2001: 172). Esta segregación se da en tres direcciones: lo laboral, lo educativo y lo residencial.
Michel Cernea afirma que el efecto más extenso
del reasentamiento involuntario es el empobreci-
Bogotá, 1991-2005
miento de números considerables de población. En
la India, por ejemplo, investigadores encontraron
que los programas de desarrollo del país han causado el traslado de más de 20 millones de personas
durante cuatro décadas, pero “no han rehabilitado”
al 75% de la población. Sus sustentos no se han
restaurado; de hecho, la mayor extensión de los
habitantes de los reasentamientos en la India han
empobrecido (Cernea, 2000). En esa medida, el estudio de la pobreza y sus relaciones con la exclusión
y la marginalidad se hace necesario para la elaboración de propuestas a esta condición.
Retomando el constructo teórico, el concepto
de marginalidad producto de las nuevas relaciones
de producción aparece como:
“… el resultado de un proceso de transformaciones
socioeconómicas siempre incompletas; que fueron
desorganizando las estructuras tradicionales (de trabajo y organización social) sin ser capaces de absorber,
en las nuevas estructuras, las capas de la población
afectadas por dicho proceso” (Castillo, 2006: 4).
Este concepto está básicamente relacionado con
el de trabajo, pero dentro de los muchos estudios
sobre éste existen posiciones relacionadas con el territorio o el espacio y la distribución de éstos dentro
de la ciudad. La pobreza como marginalidad o como
informalidad no permite pensarla como escasez de
recursos sociales (Castillo, 2006: 7).
Ahora bien, el proceso de reasentamiento obliga a una población a insertarse dentro de otra que
tiene organizadas sus relaciones con el entorno, lo
que produce que cualquier sujeto externo sea susceptible de modificarle sus relaciones, y esto, a su
vez, genera una resistencia frente a los nuevos habitantes y viceversa.
La otra cara de la moneda con respecto a la pobreza, la exclusión social y la marginación es la calidad de vida.
“Cuando se habla de hábitat se involucran otros conceptos que desbordan la vivienda, como son el de entorno adecuado, el eco-urbanismo, los equipamientos
urbanos, la movilidad, la productividad, el territorio
y la territorialidad, la pertenencia, la cultura, el géne35 I m p a c t o s
ro, la comunidad y los procesos de participación, que
aluden no solamente al espacio físico, sino a las redes
sociales que viven en él. Estos conceptos en conjunto, proponen un mejoramiento de la calidad de vida
de los pobladores” (Moncaleano, 2006: 23).
A propósito de ello, la calidad de vida se convierte en un indicador idóneo de muchos de los
parámetros que acompañan los procesos de reasentamiento y en esa medida, clarifica las falencias y
necesidades que tienen los habitantes urbanos en
situación de alto riesgo.
Considerar la calidad de vida como un componente articulador de la complejidad nos permite acceder a la idea de la calidad de vida como proceso
que integra al sujeto (Alguacil, 1996). Esto se hace
evidente cuando se intercomunican elementos
como el medio ambiente con otros como la salud
o la recreación, como producto de interconexiones
del hábitat sintetizadas en variables dinámicas que
producen procesos y estos procesos se manifiestan
en tres dimensiones: “medio ambiente, bienestar e
identidad” (Alguacil, 2000).
Con respecto a ello podría decirse que la calidad de vida depende de la realización de un medio
ambiente local-global que subsane los efectos que
disminuyen la calidad de vida de los habitantes actuales y los futuros, la resolución de necesidades básicas (bienestar), sobre todo en el ámbito laboral, de
vivienda, de equipamientos, de estructura urbana
y de acceso a bienes económicos y, por último, de
identidad, que depende de la garantía de derechos
culturales y políticos como los derechos de asociación, de participación, etc.
La calidad de vida de los miembros de una comunidad en alto riesgo es generalmente baja y, en esa medida, un proceso de reasentamiento es la oportunidad
de impulsar en la población procesos de autogestión,
orientados más a la satisfacción de las necesidades,
de acuerdo con una cultura y unos hábitos locales,
que con un modelo predominante (Partridge: 2000:
320). Para lograr esos indicadores de calidad de vida
es necesario empezar por entender la pobreza como un
todo complejo de necesidades o realizaciones.
Ahora bien, la relación fundamental que existe entre los procesos de reasentamiento por riesgo
Bogotá, 1991-2005
y la pobreza en un país como Colombia está dada
por “su topografía y por concentrar en áreas de
alto riesgo a la mayor parte de sus asentamientos humanos” (Partridge, 2000: 14), sobre todo a
los excluidos, pobres y marginados, de manera tal
que la acción individual es mínima frente a la posibilidad de amenaza, razón por la cual aumenta
la vulnerabilidad.
La disminución del riesgo y el reasentamiento
producto de la planeación permiten aumentar la
calidad de vida de los ciudadanos afectados. El reasentamiento es, en todos los casos, una cuestión de
justicia social en cuanto a la reparación de la pérdida
y la mitigación del impacto no deseable, y de inclusión social en cuanto a la apertura de nuevas oportunidades de desarrollo e inclusión para quienes sufren
la tragedia de la ruptura y el desarraigo (Partridge:
2000: 23).
1.5 El reasentamiento, riesgo y vulnerabilidad
La construcción conceptual que se ha venido desarrollando a la lo largo de este capítulo sobre el reasentamiento, se ha esforzado por considerar las variables
más importantes que inciden en él como proceso,
superando las definiciones –que se encuentran en las
normas y las políticas– que lo reducen a una acción,
que es el traslado de una población de un lugar A (zona
de riesgo, espacio que va ser afectado por obra pública
o renovación), hacia un lugar B en el territorio y en el
que se desconocen el contexto y la dinámica vital que
constituye la realidad de la población reasentada.
En este sentido, la caracterización de lo que se
entiende por riesgo no puede quedar en manos
del campo normativo y político exclusivamente, es
preciso definir conceptualmente qué se ha entendido por riesgo y cuáles son los alcances de dicha
definición en los procesos de concreción del reasentamiento. Sin embargo, los vacíos conceptuales
han disminuido ante los adelantos que al respecto
han hecho intelectuales como Clara Hortensia Gómez y Diógenes Arrieta, quienes han aportado en
la orientación de lineamientos de política pública
36 I m p a c t o s
a nivel distrital y nutrido el concepto de reasentamiento a escala nacional, respectivamente.
En el contexto latinoamericano –al cual se ha
venido haciendo referencia– de coexistencia de
múltiples formas de construir el hábitat, el crecimiento acelerado de las principales ciudades ha llevado a que una fracción importante de la población
se ubique en zonas de alto riesgo.
Los pobladores pobres asumen el riesgo mientras puedan ubicar sus viviendas en zonas de la
ciudad que les permitan ser parte de la dinámica
urbana, pero la mayoría de veces se conjugan la
pobreza y el desconocimiento,como factores determinantes para la construcción de hábitats en
zonas de alto riesgo.
Sin embargo, el riesgo entendido como “un problema de localización o selección de sitio de emplazamiento” (Ferrando, 2003: 21) puede afectar a
otros sectores de la población.
Frente a este tema Catherine Chardon, reconoce que en una situación de riesgo en zona urbana intervienen dos componentes mayores: “(…)
el fenómeno natural que puede generar daños y la
sociedad amenazada susceptible de sufrir daños”
(Chardon, 2002: 2-3). Es necesario entender que
si bien la amenaza es resultado de unas condiciones naturales determinadas, el riesgo es el producto de la presencia del hombre en esos lugares con
alto grado de amenaza y, en esa medida, el riesgo
es una dimensión humana, luego no se puede considerar que el mundo es un lugar inerte sino que
tiene cambios constantes que producen modificaciones en el paisaje.
Una de las nociones de riesgo en las zonas urbanas,
es entendida por Chardon de la siguiente forma:
“la interface entre el fenómeno amenazante que puede generar daños y la vulnerabilidad de los elementos
expuestos, resulta entonces de la acción de un evento probable sobre un sistema susceptible de estar más
o menos afectado. Por tanto, el riesgo hereda cuatro
características: la amenaza, la probabilidad (ligada al
lugar, al momento de la ocurrencia como al impacto
del fenómeno y tiene en cuenta los factores coyunturales), la complejidad (ligada al sistema) y las pérdidas”
(Chardon, 2002).
Bogotá, 1991-2005
Frente a esto, Chardon establece la siguiente
ecuación:
RIESGO = {Probabilidad de ocurrencia de
un fenómeno natural dañino (AMENAZA)}
X {Pérdidas potenciales sufridas por el
conjunto complejo de elementos expuestos
durante el desencadenamiento del fenómeno
(VULNERABILIDAD)} (Chardon, 2002: 3)
• El riesgo no es simplemente un problema de
tipo natural, sino que está caracterizado por la
sumatoria de probabilidades adquiridas desde
la amenaza como fenómeno natural y la vulnerabilidad entendida desde un complejo natural,
técnico, socioeconómico, cultural, coyuntural,
funcional, institucional. Estos factores pueden
ser entendidos como (Chardon, 2002: 75):
• Los factores naturales causan una predisposición
del espacio estudiado a la ocurrencia de fenómenos naturales: zona sísmica, volcánica, inundable.
• Los factores socioeconómicos son directamente ligados a la población expuesta e influyen sobre su
propensión a sufrir un nivel determinado de pérdidas: la densidad y repartición espaciales de los tipos
de población; los recursos económicos para enfrentar el fenómeno y/o siniestro; los aspectos culturales y educativos (comportamiento, organización
comunitaria, experiencia en el campo, etc.)
• Los factores técnicos tratan de la adaptación de
las construcciones a la situación de exposición:
la repartición espacial de los tipos de vivienda
según el grado de exposición de los terrenos; las
estructuras peligrosas la localización de la entidades de socorro y la accesibilidad de los barrios
en caso de desastre, que determinará la eficacia
de la intervención durante la emergencia.
• Los factores coyunturales pueden provocar y
agravar los fenómenos naturales y sus consecuencias, principalmente durante el impacto:
momento en que ocurre (día, noche, entre semana o fin de semana…); fenómenos simultáneos; situación política del país.
• Los factores funcionales e institucionales están
principalmente ligados a la estructura y al nivel
37 I m p a c t o s
de conciencia, preparación y funcionamiento de
los organismos encargados de la gestión global
de riesgos.
En este mismo sentido se expresan Moreno y
Múnera (2000) para quienes es necesaria la evaluación de las políticas actuales sobre riesgo y prevención de desastres, considerando que se deben
superar las definiciones existentes de riesgo que lo
vinculan exclusivamente a la acción de la naturaleza y que dejan de lado los factores sociales y, en
general, el contexto que interviene en la configuración de situaciones de riesgo.
Estas autoras recogen otras elaboraciones y proponen definir riesgo y vulnerabilidad, conceptos
que interactúan y son interdependientes, ya que de
su relación depende la definición de amenaza.
“• Riesgo: La probabilidad de que la amenaza se
haga presente causando daños. Tiene características diversas dependiendo del origen y la duración del evento. Ejemplo: Inminencia de lluvias
intensas y prolongadas, provocadas por desequilibrios climáticos. • Vulnerabilidad: La fortaleza
o la fragilidad de la comunidad frente al riesgo.
Ejemplo: Esas mismas lluvias en un asentamiento determinado que no posee recursos suficientes
para adecuar la precaria infraestructura existente”
(Moreno y Múnera, 2000: 7).
Las diferentes dimensiones de la vulnerabilidad
permiten observar los factores que pueden intervenir dentro del riesgo y así generar un ambiente preventivo propicio para la adecuada planeación de un
reasentamiento.
“Esto permitirá llevar a cabo proyectos que incluyan
no sólo estrategias de mitigación, sino que además
velen por la sostenibilidad de los procesos y eviten
la perdida de cuantiosas inversiones y de esfuerzos
nacionales e internacionales, con sus consecuentes
dramas humanos. La planeación debe entenderse
entonces, no sólo como un elemento fundamental
en la reubicación y/o la reconstrucción, sino también como un componente definitivo en el desarrollo
y el futuro de las localidades afectadas” (Partridge:
2000: 319).
Bogotá, 1991-2005
Esa conexión existente entre la vulnerabilidad
y la pobreza ha sido revisada sobre todo desde el
punto de vista socio-económico, y se ha dejado de
lado la visión sistémica de esta categoría. Esta razón
lleva a hacer una revisión detallada de cada uno
de los indicadores y su relación con los procesos de
reasentamiento para poder observar sus múltiples
características.
En primera medida, los indicadores naturales se
asocian a la distribución socio-espacial de la ciudad,
donde el tema de la segregación espacial y residencial juega un papel fundamental, ya que las zonas
donde moran estas poblaciones son precisamente
las menos aptas para la construcción.
“A diferencia de otras regiones del mundo, en América latina existen otras situaciones de impacto en
relación con la vulnerabilidad y el riesgo: Acceso limitado a servicios de saneamiento (agua tratada, recepción y tratamiento de alcantarillados, recolección
y disposición final de las basuras, pavimentación de las
calles), susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos
y polución del aire. Esos factores representan tanto situaciones de amenaza a la vida, cuanto situaciones de
exposición a un amplio espectro de dolencias relacionadas con el aire y el agua” (Hogan, 2000: 4).
Es precisamente en las ciudades de este tipo donde “los riesgos aumentan (…) puesto que la vulnerabilidad es un tanto mayor en una ciudad, en la
sociedad ya segmentada donde se exacerban distintas disfunciones” (Thouret y D’ercole, 1996: 208).
El aumento de la densidad poblacional sobre territorios en situación de amenaza aumenta ese grado
de vulnerabilidad multifactorial y mucho más si está
relacionada con la pobreza. Los territorios donde se
instalan las viviendas están bajo una vulnerabilidad
física variable, es decir, de una vulnerabilidad que
está “geográficamente centrada”, pero con efectos
diferentes de acuerdo con una capacidad de la población para auto protegerse (Hogan, 2000: 5).
En esa medida, el primer factor asociado a la vulnerabilidad es el geográfico o natural que “se refiere a
los parámetros socio-temporales del impacto de un fenómeno natural creador de daños y de las características de la catástrofe” (Thouret y D’ercole, 1996: 414).
38 I m p a c t o s
Un segundo factor de la vulnerabilidad es el
socio-económico, que tiene una elevada interconexión con los factores naturales.
En las ciudades latinoamericanas los cinturones
de miseria están ubicados en las periferias principalmente que, por la condición accidentada y de alto
riesgo, generan una disposición de vulnerabilidad
dentro de los habitantes de estos parajes. Estos habitantes son producto de una segregación territorial
y social que se profundiza con “el proceso de desreponsabilización del Estado en relación a los derechos de ciudadanía, y, en su lugar, surgen acciones
de cuño humanitario que tienden a equiparar las
cuestiones de la pobreza en términos de atención
particularizada y local.” (Kowarick, 2003: 77).
La madurez de procesos de inclusión social en este
sentido es poca, ya que la realización de muchos derechos económicos, sociales y culturales que pretenden
abonar en este sentido, es relativa por la inexistencia
de un protocolo, como se afirmó anteriormente.
Esto es revelador para entender que dentro de
“nuestras ciudades estamos en curso de vastos procesos de vulnerabilidad socioeconómica y civil que
conducen a lo que puede ser designado como proceso de desciudanización” (Kowarick, 2003: 77).
Entender esa lógica de fragmentación en las ciudades es importante en la medida en que los reasentamientos por alto riesgo generalmente abordan
territorios en contextos de difícil acceso a la participación política, enmarcadas en un escenario de
exclusión social y, en esa medida, uno de los puntos
de partida del reasentamiento es el aumento de la
calidad de vida y de las condiciones de inclusión
social y el desarrollo para esta población.
Un tercer factor es el técnico, tiene que ver
con los materiales utilizados por las poblaciones
vulnerables que, por sus condiciones de ubicación
ambiental y socio- económico, resultan ser poco
seguros, provenientes de demoliciones, reciclados,
madera, entre otros.
El cuarto factor es el coyuntural o contingente,
“vinculados a las disfunciones temporales e imprevisibles, que acentúan los factores geográficos citados
y modifican algunos factores estructurales. Es la coincidencia entre las características espacio-temporal
Bogotá, 1991-2005
del impacto y la aparición de las disfunciones contingentes, internas o externas, que causa el impacto
catastrófico de un fenómeno natural, es decir, repentinamente violento y devastando una gran superficie” (Thouret y D’ercole, 1996: 416).
Aunque Thouret y D’ercole hacen referencia
sobre todo a factores geográficos asociados, también
aumentan el riesgo la situación política, la capacidad
de atención de las entidades públicas responsables de
la atención por riesgo y diversas situaciones que contextualmente aumenten el grado de vulnerabilidad.
El último vector está relacionado con los factores institucionales y político-administrativos, que
se refieren:
“al aparato legislativo y reglamentario, así como a los
mecanismos administrativos de prevención y gestión
de los riesgos. Engloban pues las elecciones políticas
de planificación preventiva (empleo y utilización del
suelo, protección tecnológica, formación y educación,
políticas de realojamiento), las operaciones de protección civil (planes de intervención en caso de alerta y
urgente, medidas de ayuda humanitaria) y finalmente
la gestión de la crisis, es decir, la fase de adaptación de
la población siniestrada y rehabilitación de los bienes
dañados.” (Thouret y D’ercole, 1996: 413).
Con base en los indicadores analizados se interpretarán las funciones de las instituciones que en
Bogotá se ocupan de las distintas clases de reasentamiento, sea por obra pública, por desplazamiento
forzoso o por alto riesgo. Para los fines del presente
análisis la caracterización de las instituciones que
hacen operativas las definiciones políticas y las reglamentaciones consignadas en normas es relevante
por contener como ningún otro momento el hecho
práctico y objetivo del reasentamiento en el Distrito
–diagnóstico, inclusión en la agenda, promulgación
de leyes y definición política.
Dentro del factor social o socio-cultural, Catherine Chardon afirma que hay tres elementos
fundamentales que aumentan o disminuyen la vulnerabilidad. El primero, de información frente al
riesgo, donde “Informar y buscar información son
la expresión de una actitud positiva en el caso de
exposición a los riesgos naturales” (Chardon, 1997:
39 I m p a c t o s
5). El segundo, que es la comunicación, en donde
un emisor y un receptor tienen interlocución para
que exista un diálogo de saberes. Y el tercero, muy
importante, la percepción del riesgo.
“La percepción es multidimensional. Las informaciones son recibidas desde el mundo real y son percibidas en función de un proceso sociocultural en el
que intervienen tanto los valores del individuo, su
personalidad, sus experiencias pasadas, su grado de
exposición al riesgo; como su nivel social, económico
y cultural” (Chardon,1997: 5).
Dentro de los procesos de negociación en los
reasentamientos esta percepción del riesgo es fundamental para la ágil disposición de los habitantes a un
proceso de traslado que prevenga el riesgo. Estos tres
elementos (información, comunicación y percepción)
están interconectados, y de una buena interacción entre los tres depende que los procesos de reasentamiento puedan darse en las mejores condiciones.
Para el desarrollo de acciones integrales sobre
las amenazas definidas por la interacción del riesgo
y la vulnerabilidad, es importante resaltar los desarrollos en el tema de seguridad humana que están
siendo impulsados por la Unesco:
“(…) la noción de seguridad humana es un elemento clave para establecer una plataforma de acción
común, que permita sensibilizar al conjunto de los
actores afectados por las amenazas más críticas y que
tenga como centro los intereses de las poblaciones,
en particular de sus segmentos más vulnerables”
(Unesco, 2005: 14).
Esta noción ha sido elaborada en algunos encuentros de organismos internacionales de construcción de política (OEA, ONU), y pretende
consolidar y sintetizar una serie de tratados, declaraciones y acuerdos multilaterales con el fin de
producir una herramienta útil para garantizar el
mejoramiento de las condiciones de vida de las
poblaciones más vulnerables, para establecer unos
parámetros y criterios de lo que entendido como
seguridad humana debe comprender la existencia
de toda comunidad.
Bogotá, 1991-2005
Así pues, el concepto de vulnerabilidad debe ser
trabajado a la luz de esta propuesta, la cual, como
ya se ha señalado, permite, en este caso, encontrar una síntesis de los factores que provocan la
vulnerabilidad de una población, entre los cuales
se encuentran las condiciones socio-económicas,
las debilidades político-institucionales, la seguridad interna, la seguridad internacional, los riesgos
ambientales y las vulneraciones relacionadas con la
integración social. La mayoría de ellos ya fueron referenciados a través de otros autores en el presente
documento. Otros como la seguridad internacional
y la seguridad interna quedan aquí señalados para
ser abordados en posteriores estudios.
1.6 Consideraciones finales
En la actualidad los fenómenos de migración y
desplazamiento de población, observados desde la
perspectiva hegemonizante de la globalización, han
despertado en las comunidades y en el Estado la
necesidad de desarrollar propuestas encaminadas
a solucionar los problemas que dichos fenómenos
encarnan. En razón a esto, se ha generado un entramado conceptual resultante de las diferentes
características que tienen los desplazamientos y en
este sentido, Libia Leal menciona el texto sobre el
reasentamiento por obra pública de Arrieta, donde
establece la diferencia entre relocalización y reubicación en la definición del reasentamiento que define como:
“(…) cambio de asentamiento de una población a un
espacio diferente al que se encontraba, sin la necesidad de replicar las condiciones iniciales y que se hace
cuando cada familia puede escoger su alternativa
habitacional con la supervisión de la entidad responsable del reasentamiento, independientemente del
mantenimiento o restablecimiento de los lazos comunitarios; la Relocalización, definida como el cambio
de una población de unas coordenadas a otras en un
mismo asentamiento y que se hace cuando se trata de
un establecimiento comercial y la Reubicación, que
se hace para replicar un asentamiento que tiene que
trasladarse en otro espacio en las mismas condiciones en las que estaba inicialmente y se hace cuando
la entidad responsable del reasentamiento construye
40 I m p a c t o s
una alternativa de vivienda en otro espacio donde la
población debe trasladarse” (Leal, 2007: 28-29).
El reasentamiento debe abordarse desde una mirada compleja, siendo entendido como un proceso
integral, donde el objetivo principal se enfoque a
mejorar la calidad de vida de la población a partir
de garantizar el derecho a una vivienda adecuada,
además de buscar el restablecimiento de los lazos
sociales, culturales y económicos que se pierden en
el momento en que se trasladan de un lugar a otro.
Lo interesante de una mirada compleja del reasentamiento por prevención de riesgo es que no se
puede ubicar solamente con el criterio de cambio
de morada sin mirar los impactos que tiene en los
seres humanos con respecto a su entorno. Juan
Carlos Ortega del Fondo Para la Reconstrucción y
Desarrollo Social del Eje Cafetero –FOREC– frente a la vulnerabilidad anterior a un reasentamiento
resalta la presencia de asentamientos subnormales
coincidentes con las zonas declaradas de alto riesgo; la ubicación de los equipamientos de salud y
educación respecto a los mismos y, por último, la
ubicación de los asentamientos respecto al centro
de la ciudad (Ortega, 2005).
Sin embargo, se evidencia como principal problemática la incapacidad institucional y social para
concretar el engranaje normativo y conceptual que
se ha venido construyendo sobre el reasentamiento.
La reducción del Estado, y con ello del carácter público de la política, la cual está siendo fraccionada
en función del cumplimiento de objetivos, metas e
indicadores fragmentadores de la vida, se ubica en
el fondo de este problema.
En este sentido, el reconocimiento de la existencia de un marco de derechos abre la puerta a
la creación y consolidación de una cultura política
diferente, capaz de generar puentes entre lo que se
dice y lo que se hace, capaz de controlar el cumplimiento y realización de sus derechos, cercana a un
ejercicio que permita a las nociones y desarrollos
conceptuales trascender a la esfera de la práctica
como única oportunidad para ser superados y transformados en concordancia con las necesidades de
los nuevos tiempos.
Bogotá, 1991-2005
En el presente aparte fueron caracterizadas las
principales nociones que sirven como sustento teórico de la apuesta investigativa aquí expuesta. En
este sentido, se evidenció la necesidad de marcar el
énfasis en la perspectiva de derecho para el abordaje del reasentamiento por riesgo.
Se evidencia que existe un nivel muy alto de desarrollo de las nociones de los derechos humanos, que se
puede observar tanto en documentos de carácter normativo como en documentos de carácter académico,
en los cuales se ha definido claramente el alcance y los
aspectos que constituyen cada derecho.
Sin embargo, se evidencia por parte de un buen
número de autores que dichas nociones de los derechos no han sido llevadas a la práctica, es decir, la realización de estos derechos por parte de
la población no se ha dado, por el contrario, para
el caso de los procesos de reasentamiento por alto
riesgo en Colombia, resalta la constante violación
de derechos fundamentales como el derecho al
trabajo, la cultura, la salud, así como del derecho
a la vivienda y la ciudad.
Existe, pues, un andamiaje conceptual y jurídico
del cual partir para la realización de acciones de política pública encaminadas a garantizar debidamente cada uno de estos derechos, en tanto que todos
41 I m p a c t o s
los pactos y declaraciones aquí nombradas han sido
suscritos por el Estado colombiano.
Por otra parte, si bien se debe reconocer el nivel de
avance de estos constructos, es preciso recalcar que
aún las nociones se presentan incompletas, es decir,
que se habla del reasentamiento como un proceso particular de la vida urbana, el cual debe llevar a mejorar
las condiciones de vida de una parte de la población,
sin tener en cuenta que desde una perspectiva sistémica del hábitat el reasentamiento debe hacer parte
de un entramado indivisible de nociones y políticas
encaminadas a mejorar la vida de la sociedad.
Así, pues, las nociones de calidad de vida y de riesgo deben nutrirse constantemente con los factores
que aquí han sido señalados como partes integrantes
y esenciales para el análisis del reasentamiento de
población por alto riesgo. Solo así se podrá realizar
una concepción superada de la relación entre naturaleza y ser humano, la cual debe arrojar una noción
de hábitat centrada en las comunidades y pobladores
como sujetos de las relaciones que lo constituye.
Por último se debe recalcar la importancia de los
procesos sociales, de los hechos sociales, de sus luchas
y construcciones de ideas, como base de la existencia
de las nociones jurídicas, técnicas y científicas aquí expuestas, encaminadas a la dignificación de la vida.
Bogotá, 1991-2005
CAPÍTULO 2
Evolución del reasentamiento en las políticas públicas
El acelerado proceso de urbanización se presenta en
la actualidad como un fenómeno común para los
países de América Latina9, del cual han derivado
múltiples problemas relacionados directamente con
la coexistencia de distintos tipos de intervención y
construcción del hábitat, entre las cuales se resaltan la dinámica de la planeación institucional y la
“planeación no formal del hábitat”10.
En este sentido el ideal de la ciudad como espacio que concentra las garantías para el desarrollo
de la vida se ha visto difuminado en la realidad que
evidencia agudas diferencias en las posibilidades
que tienen todos sus pobladores para acceder a dichas garantías.
Dicha realidad ha tendido a empeorar durante
las últimas dos décadas, en relación con dos aspectos. Por una parte se presenta el índice acumulado de las mayorías pobres, las cuales no cuentan
en la actualidad con los recursos necesarios para
garantizar un cambio positivo en sus condiciones
de existencia. Por otra parte, en términos generales, las transformaciones del Estado bajo el modelo
neoliberal han reducido su responsabilidad social y,
por ende, su papel de proveedor de garantías para
dicho mejoramiento.
En este sentido:
“…la agenda pública de los Estados en el caso de
América Latina, ha tenido que concentrarse en temas derivados del crecimiento urbano en dos sentidos: uno, el del desarrollo económico en función
de potenciar y fortalecer el modelo de producción,
y el otro, relacionado con la atención a problemáticas inherentes a la pobreza, el deterioro ambiental, la
exclusión, la segregación, el desempleo y la desigual
distribución de recursos” (Universidad Nacional de
Colombia, 2007: 57).
El modelo urbano propuesto desde la escala
internacional ha privilegiado la consolidación de
la economía para lo cual, paradójicamente, se ha
42 concentrado en la financiación de programas, proyectos y acciones encaminadas al fortalecimiento
institucional del Estado y las administraciones locales para la consolidación de la capacidad de gestión urbana.
En este sentido, las políticas públicas se han
enfocado en avanzar en procesos de reingeniería
institucional y en concretar programas asistenciales
focalizados, orientados a mitigar el impacto del déficit acumulado y de los nuevos problemas relacionados con el medio ambiente.
9 En su artículo “El hábitat popular en la ciudad no globalizada”,
el maestro Carlos Alberto Torres reseña el cambio porcentual en
los procesos de poblamiento con el fin de evidenciar la fuerte y
acelerada tendencia hacia la urbanización en los últimos 75 años
a nivel mundial. “A su vez, la urbanización no era la característica fundamental a nivel mundial, Norteamérica (53.8%) y Europa
(37.9%) representaban en 1925 las regiones con mayor población
concentrada en los centros urbanos a diferencia de América Latina que era predominantemente rural (75%). 75 años después
América Latina y el Caribe alcanzaron el 77.2% de urbanización
seguido de Europa que se consolidó con un 74.8% en el mismo
periodo” (Torres, 2007: 3).
10 La evolución de la noción de hábitat ha estado acompañada
para el caso de los países de América Latina, de la evolución
de otras nociones o conceptos derivados de la necesidad de
caracterizar los particulares procesos de los asentamientos en
esta región. En Colombia el maestro Carlos Alberto Torres ha
venido elaborando y re-significando las nociones que definen
a los asentamientos urbanos sujetos de las múltiples problemáticas que encarna la sociedad colombiana. Pasa entonces por
reconocer la existencia de “lo popular”, “lo informal”, “lo social
(desde la perspectiva institucional)”, “lo ilegal”, como componentes del campo de la planeación no formal del hábitat. En este
sentido, aclara que dentro de esta planeación no formal caben
desde los procesos de invasión y tomas de tierras de las décadas
de los años sesenta y setenta (La Pola, Isla del Sol), acompañados por la producción de vivienda popular por parte del Instituto de Crédito Territorial (Ciudad Kennedy), pasando por las
urbanizaciones piratas, por las urbanizaciones ilegales ubicadas
en zonas de alto riesgo o no aptas para construir, hasta lo que
se conoce clásicamente como ocupaciones informales, ubicadas
por lo general en la periferia. Sostiene que estas distinciones,
en conjunto, integran gran parte de la problemática del hábitat
y la vivienda en Colombia y en este sentido las soluciones deben orientarse a la resolución de ejes neurálgicos superando la
actual tendencia fraccionada y focalizada de la política pública
(Torres, 2008).
Entendiendo la política pública como la síntesis de un largo proceso en el que prevalecen los
intereses de los actores con mayor capacidad de
incidencia y permanencia durante todo el proceso,
se afirma, entonces, que para el caso de la problemática urbana en América Latina, especialmente
en Colombia, el peso de las decisiones ha recaído
en favor del sector privado y estatal, del lado de la
liberalización del mercado.
Se entiende que las políticas públicas no son
políticamente indiferentes. Las políticas públicas
involucran aspectos políticos de las relaciones sociales que se tejen en torno a una problemática.
No se puede pensar en agenciar una política sin
que ella tenga implicaciones sobre el territorio y
los ciudadanos. Las directrices de estas políticas
no se presentan como preceptos objetivos en su
totalidad, sino que parten de las posiciones que tomen los agentes dentro de un contexto y un lugar
determinado (Universidad Nacional de Colombia,
2007: 59).
Partiendo de estas consideraciones generales
sobre el énfasis de las políticas públicas urbanas
para la región en las últimas dos décadas, se abordará, en el presente capítulo, el proceso de surgimiento y evolución del reasentamiento en las
políticas públicas en la escala internacional, como
marco de la presentación de este análisis, y en las
escalas nacional y distrital, objeto principal de la
presente investigación.
A continuación se presenta el esquema de desarrollo del segundo capítulo:
11
Diagrama 2. Desarrollo del segundo capítulo
REASENTAMIENTO
EN RELACIÓN
CON
LA GESTIÓN
URBANA
COMO
ENFOQUE PRIVILEGIADO DE
LOS PROCESOS DE
PLANEACIÓN URBANA
EN LA QUE SE
INSCRIBE
INSTRUMENTO
PARA LA
PREVENCIÓN
COMO
LA GESTIÓN
DEL RIESGO
COMO
ORIENTACIÓN DE LA
POLÍTICA
INTERNACIONAL
DONDE SE HA
DESTACADO
POLÍTICA DE
REASENTAMIENTO
DE INSTITUCIONES
COMO
RETOMADA EN
LA POLÍTICA
NACIONAL
LA POLÍTICA
DISTRITAL
EN LA CUAL SE
ANALIZA
EN LA CUAL SE
ANALIZA
DESARROLLOS
NORMATIVOS
PLANES DE
DESARROLLO
POT
B.M.
B.I.D.
CON LA
CON LA
OP 4.12
0P 710
11 “… una política pública no es una decisión aislada, sino un conjunto de tomas de posición que involucran una o varias instituciones
estatales (simultánea o secuencialmente). Pero igualmente significa la materialización de las decisiones tomadas en términos de
acciones que producen resultados sobre la situación problemática y
los actores involucrados.” (Vargas, 2005: 39).
43 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
2.1 Gestión urbana
Para hablar de las políticas de reasentamiento es
fundamental hablar de gestión urbana como enfoque predominante en la formulación de políticas
públicas para los países de América Latina y, en
general, para el mundo, que tiene como base el modelo neoliberal de producción capitalista.
En principio, es importante contextualizar la
gestión urbana como un concepto resultado de un
nuevo orden mundial que establece unas reglas particulares para la generación de políticas dentro de
las regiones, que en América Latina experimenta,
“… cambios importantes en su estructura urbana, en
su tipología edilicia, en su “mapa social” y su mercado
residencial, que muestran claras tendencias hacia la
polarización, en la forma de estructuración territorial
y gestionaria del comercio y los servicios, en la tecnología de las comunicaciones y la actividad económica
tanto a nivel público como privado y, en general, en el
patrón de la actividad productiva” (Reese, 2007: 3).
Esto sumado al cambio de dirección del Estado,
con el que ha perdido regulación frente a algunos
asuntos públicos que han sido asumidos por la empresa privada conforme se va insertando en la dinámica del mercado.
Es así como se importa un modelo que nace a
partir de los años sesenta, en el que para encontrar
mayor eficiencia y eficacia en las instituciones,
“…se abre camino a la idea de introducir en el sector público las técnicas de gestión utilizadas en las
empresas privadas. (…) en los países industrializados
como los Estados Unidos y los de Europa occidental,
[se adopta] un enfoque de public management o de
gestión pública [que] empezó a sustituir los métodos
tradicionales de la administración pública” (Roth,
2002: 136).
La gestión urbana se convierte para la década de
los noventa en el enfoque privilegiado de los procesos de planeación urbana, la cual materializa el
cambio de lo que fue la búsqueda del Estado Benefactor o Asistencialista transformado a un Estado
Regulador, reducido y de control que abandona la
44 I m p a c t o s
oferta de servicios y pasa a garantizar el ambiente
adecuado para el acceso del conjunto social a los
bienes y servicios ofrecidos ahora de forma institucionalizada por agentes privados, en la búsqueda de
crear ciudades competitivas (Universidad Nacional
de Colombia, 2007: 57).
La planeación, entonces, se ve enmarcada por
una nueva manera de operar que se convierte en el
derrotero de la normatividad entorno a los temas
del territorio como precisamente se verá en el hilo
conductor que se va tejiendo desde el escenario internacional hasta el nacional y el distrital.
2.2 Gestión del riesgo
“Partiendo de este contexto, el análisis y posterior
evaluación de los impactos de las políticas públicas
en materia de reasentamiento por alto riesgo recaen
en lo que se ha denominado gestión del riesgo (por lo
menos en el nivel discursivo de las propuestas), contenido a su vez dentro del enfoque de la gestión urbana, fundamento actual de la planeación dentro de las
ciudades, trazado como orientación de política en la
escala internacional, en los últimos Informes Mundiales sobre Asentamientos Humanos, evidente en
la creación del Programa de Gestión Urbana [como]
una iniciativa del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo y de otras agencias de cooperación
internacional que ejecuta el Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos. Busca fortalecer la contribución de las ciudades y pueblos del
mundo al desarrollo humano” (Cabannes, 2002: 2).
El reasentamiento dentro de la gestión urbana
tiene unas características administrativas especiales
por su carácter preventivo; esto lo incluye dentro
del enfoque de gestión del riesgo entendido como:
“…proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir, reducir,
prever y controlar los efectos adversos de fenómenos
peligrosos sobre la población, los bienes y servicios,
y el ambiente. Acciones integradas de reducción de
riesgos a través de actividades de prevención, mitigación, preparación para, y atención de emergencias y
recuperación post impacto” (Cardona, 2005).
Bogotá, 1991-2005
Lo interesante de este tipo de enfoque radica en
que, a partir del año 2000, se presenta un acento
en las políticas de prevención y mitigación en búsqueda de disminuir el endeudamiento dentro de los
países en desarrollo, ya que los procesos de recuperación y atención de emergencias involucran más
recursos y pérdidas materiales.
En términos de la planeación, la gestión del riesgo está constituida materialmente por una,
“…organización abierta, dinámica y funcional de instituciones y su conjunto de orientaciones, normas,
recursos, programas y actividades de carácter técnico científico, de planificación, de preparación para
emergencias y de participación de la comunidad cuyo
objetivo es la incorporación de la gestión de riesgos
en la cultura y en el desarrollo económico y social de
las comunidades” (Cardona: 2005).
Este enfoque de la gestión del riesgo se presenta primordialmente preventivo, aunque no deja de
lado la actuación sobre el desastre mismo y posteriormente a él.
De igual forma hay un elemento nuevo que introduce la gestión del riesgo y tiene que ver con los
actores que intervienen en el proceso, éstos no son
solamente del Estado, pues en este tipo de sistemas
empiezan a intervenir actores privados como organizaciones no gubernamentales o actores mixtos.
Cardona anota siete acciones que hacen parte
del desarrollo de la gestión del riesgo, los cuales se
presentan en la siguiente tabla.
Tabla 3. Acciones para desarrollar la gestión del riesgo
ACCIÓN
DESCRIPCIÓN
1
Conocimiento de la dinámica
Reconocer la incidencia y alcance de posibles fenómenos que pueden convertirse en amenazas y las vulnerabilidades ante dichos eventos.
2
Promoción de mecanismos y
acciones
Reducción de las condiciones de riesgo existentes incluyendo mecanismos
de reordenamiento territorial, reasentamiento humano, recuperación y
control ambiental, refuerzo de estructuras, construcción de infraestructura
de protección ambiental, diversificación de estructuras productivas, fortalecimiento de los niveles organizacionales, etc.
3
Capacidad para pronosticar
Medir y difundir información fidedigna sobre cambios continuos en el
ambiente físico y social la inminencia de eventos dañinos, destructivos o
desastrosos.
4
Mecanismos de preparación
Mecanismos para enfrentar casos inminentes de desastre y para responder eficazmente después del impacto de un determinado suceso físico, en
el marco de esquemas que fortalecen y aprovechan las habilidades de la
población.
5
Mecanismos de instrumentación, organización y control
Generación de esquemas de rehabilitación y reconstrucción que consideren, entre otras cosas, la reducción del riesgo en las zonas afectadas.
6
Reducción del riesgo en el
futuro
Fomento de la incorporación del análisis de riesgo en los procesos de toma de
decisiones y de inversiones, y la utilización de mecanismos de ordenamiento
del territorio, de control sobre construcciones y de gestión ambiental.
7
Procesos pedagógicos
El fomento de procesos educativos a todo nivel que garanticen un entendimiento más adecuado del problema de riesgo y de las opciones para su
control, reducción o modificación.
Fuente: Elaboración propia según Cardona, 2002.
45 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Los procesos de gestión del riesgo vienen tomando fuerza a nivel mundial, situación que se ha visto
determinada, en buena medida, por los acelerados
cambios climáticos y del ambiente que aquejan a las
generaciones actuales; en este sentido, se promueve
fundamentalmente una cultura de la prevención.
Así mismo, se ha convertido paulatinamente en
uno de los criterios impuestos por la Banca Internacional para la financiación de proyectos urbanos en
Colombia, específicamente en la ciudad de Bogotá.
2.3 Política internacional de reasentamiento
A partir de las recientes revisiones realizadas sobre
el tema de la gestión del riesgo, los organismos internacionales han considerado que el tema de los
desastres naturales ha tenido una respuesta ex-post
que complica cada vez más el financiamiento de sus
respectivas intervenciones y posteriores reconstrucciones, lo que ha conducido a que el tema de la
prevención y la mitigación del riesgo sea prioritario
dentro de las políticas públicas mundiales.
Es así como las entidades internacionales que
financian proyectos de desarrollo que implican el
traslado de población exigen a los países beneficiarios la implementación de planes de gestión social
encaminados a reducir la vulnerabilidad de la población a partir de planificar el proceso previamente, durante el traslado y después de este, con el fin
de identificar y mitigar los impactos negativos que
éste ocasiona.
Para identificar cuáles son los aportes realizados
por las entidades internacionales relacionados con
las políticas de reasentamiento de población se presentan los siguientes análisis de la conferencia de
Hábitat II, las orientaciones del BID y las acciones
del BM.
2.3.1 Conferencia de Hábitat II
En la Conferencia de Hábitat II, realizada en Estambul en 1996, se hace una evaluación general de
la amplitud de los desastres y las posibles causas del
aumento de la vulnerabilidad de la población en
los países en desarrollo, en la que se presenta una
46 I m p a c t o s
propuesta para estos países en razón de un nuevo
plan de gestión del riesgo que priorice las condiciones ex-ante, y se reconoce la importancia de la
evaluación dentro de los planes de desarrollo y el
ordenamiento territorial, el aumento de la información frente a estos riesgos en una relación dialógica
entre la comunidad y las instituciones al mando, y
la delimitación de las funciones y responsabilidades
de los diversos sectores y agentes fundamentales en
la gestión de las actividades previas a los desastres,
la preparación para esos casos y la mitigación de sus
efectos como, por ejemplo, la evaluación de riesgos
y peligros, la vigilancia, la predicción, la prevención,
el socorro, el reasentamiento y la intervención de
emergencia, así como los cauces de comunicación
entre ellos (Hábitat II, 1996: 132).
El documento Hábitat II sobre Asentamientos Humanos, se convierte en una base de acción para la
construcción de nuevas propuestas en torno al ordenamiento del territorio, al recoger las discusiones
más recientes sobre los asentamientos humanos,
tema evidente dentro de las posteriores consideraciones que hacen las entidades prestatarias como el
Banco Mundial –BM– y el Banco Interamericano
de Desarrollo –BID–, esto sumado a la búsqueda de
la erradicación de la vulnerabilidad liderada por las
Naciones Unidas en Colombia.
2.3.2 Las orientaciones del Banco Interamericano de Desarrollo
En el marco de la política del Banco Interamericano de Desarrollo –BID– existen una serie de documentos que exponen las reglas de juego impuestas a
los diferentes países para la mitigación de estas dificultades causadas por vulnerabilidad. Dichas reglas
adquieren carácter de obligatoriedad en tanto condicionan los préstamos para la gestión del riesgo, de
esta manera se acentúa la importancia de aspectos
como la evaluación de riesgos y los reasentamientos
en los casos en que el riesgo no sea mitigable.
En este contexto, el BID, en 1984, realizó el primer esfuerzo por tratar sistemáticamente los aspectos de reasentamiento en el contexto operacional
mediante la aprobación y uso de listas de verificación, por sector, de los factores sociales y culturales
Bogotá, 1991-2005
que se debían tener en cuenta en la preparación, el
análisis y la ejecución de proyectos financiados por
el Banco para maximizar los resultados positivos de
los proyectos y evitar o mitigar los impactos adversos (OP-710, 1998: 11).
En junio de 1990, la acción anterior se complementó con la adopción por parte del Comité de
Medio Ambiente del Banco de las “Estrategias y procedimientos para temas socioculturales en relación
con el medio ambiente” que sirvió de marco para
la revisión de los aspectos de reasentamiento de las
operaciones del Banco y para la implementación de
varios principios básicos (OP-710, 1998: 11).
De igual forma, en 1991, el Banco presenta el
borrador de principios y lineamientos sobre reasentamiento involuntario y en 1999 presenta la
política operacional12 OP-704 de 1999, denominada “Desastres naturales e inesperados”, a partir de
la cual se establece el énfasis que deben hacer los
países en la prevención y en la disminución de la
vulnerabilidad, con miras al desarrollo económico
y social. Dentro de esta política se enmarca como
objetivo lo siguiente:
La principal finalidad de la participación del Banco
en la esfera de los desastres naturales e inesperados
es asistir a los países miembros a proteger eficazmente y resumir su desarrollo socioeconómico. El Banco también procura ayudar a los países miembros a
tomar medidas adecuadas para reducir o evitar las
pérdidas que ocasionan todos los desastres. A pedido
de dichos países, el Banco participará para aumentar
la capacidad del país de tomar en cuenta su vulnerabilidad a los desastres en sus proyectos y programas
de desarrollo y de dar una respuesta a ellos. Son objetivos específicos la preparación para hacer frente a
aquellos peligros que causan pérdidas de vida y daños
en la infraestructura económica y el medio ambiente, y la prevención y/o la mitigación de esos peligros.
En la asistencia a los países prestatarios afectados por
desastres, se distinguen tres etapas: antes, durante y
después del suceso (OP-704, 1999).
Sobre este marco general propuesto para la
atención a países prestatarios con situaciones de
desastres, el Banco entra a detallar temas específicos y realiza las siguientes recomendaciones
47 I m p a c t o s
frente al momento anterior al desastre. Al respecto plantea:
a. La Preparación para el Desastre tiene como finalidad reducir el efecto de éste, estructurando
de antemano la capacidad de los países de hacer
frente a la emergencia de manera rápida y eficaz.
b. La etapa de Prevención y/o Mitigación del Desastre incluye medidas para impedir que un fenómeno natural o un peligro en potencia afecte
en forma perjudicial a las personas, la infraestructura económica o el medio ambiente (OP704, 1999).
La falta de especificidad sobre cuáles son las medidas que se deben tomar para la prevención de los
distintos riesgos se debe a que, en cierto modo, depende de los criterios específicos de cada región en
condiciones de alta vulnerabilidad. Posteriormente,
en el año 2000, el BID realiza un plan de acción
denominado “El desafío de los desastres naturales
en América Latina y el Caribe. Plan de Acción del
BID”, donde se evidencia una tendencia que ya venía marcada desde la política operacional y tiene
que ver con la consecución de recursos mixtos para
el alcance de la política. Así lo afirma el BID:
“El Banco hará un esfuerzo adicional por tener en
cuenta las estructuras de incentivos y las prioridades
contrapuestas que influyen en las decisiones de los
gobiernos nacionales, regionales o locales de invertir
en la gestión del riesgo de desastres; la mayor función que cabe a la inversión del sector privado y a
las asociaciones entre los sectores público y privado;
las mejoras en la calidad de la información y el acceso a ella como resultado de la investigación y de las
nuevas tecnologías; la importancia cada vez mayor
de los desafíos y oportunidades en los planos regional
y mundial, y la importancia de la coordinación entre organismos para llevar a cabo una acción eficaz”
(BID, 2000: 2).
12 El objetivo que persiguen las políticas operativas del Banco Interamericano de Desarrollo es establecer el marco operacional para
que el personal preste asistencia a los países miembros prestatarios
del Banco (OP-704. Desastres naturales e inesperados. 1999. En:
http://www.iadb.org/sds/doc/OP-704S.pdf ). Consultada en mayo
de 2008.
Bogotá, 1991-2005
Evidentemente, el plan de acción del BID no
se restringe a la prevención y mitigación sino que
demarca dos líneas de acción, una, dirigida a este
tema, y otra, a la posterior intervención13. A pesar
del énfasis que hace este Plan a una política proactiva de gestión del riesgo, es decir, una política que
parta de la prevención y mitigación; una evaluación
de la OP-704 realizada en 2004 demostró que su alcance es insuficiente y que las operaciones del Banco continúan estando enfocadas principalmente a
dar respuesta a las emergencias (BID, 2005: 6)14.
El BID no puntualiza sobre el tema del reasentamiento, pero en el documento de la Política Operacional –OP–710–, dirige, de alguna manera, ese
tipo de procesos y hace hincapié en que éstos son
producto de proyectos financiados por el Banco.
En esa medida, si fuese necesario reasentar a una
población por situación de riesgo no mitigable, en
el marco de la prevención es factible que el Banco
financie este tipo de proceso, partiendo de que el
objetivo de esta política es minimizar alteraciones
perjudiciales en el modo de vida de las personas
que habitan en la zona de influencia del proyecto,
evitando o disminuyendo la necesidad de desplazamiento físico, y asegurando que, en caso de ser
necesario el traslado, las personas sean tratadas de
manera equitativa y, cuando sea factible, participen
de los beneficios que ofrece el proyecto que requiere su reasentamiento (OP-710, 1998: 1).
En este sentido, el Banco establece que las operaciones que puedan requerir reasentamiento deben
ser evaluadas y preparadas bajo dos principios:
1. Se tomarán todas las medidas posibles para evitar o reducir al mínimo la necesidad de reasentamiento involuntario.
2. Cuando el desplazamiento sea inevitable, se deberá preparar un plan de reasentamiento que
asegure que las personas afectadas serán indemnizadas y rehabilitadas de manera equitativa y
adecuada (OP-710, 1998:1).
que tiene como objetivo mitigar los impactos que
acompañan el reasentamiento de población, en búsqueda de mejorar sus medios de subsistencia y su
nivel de vida, o restablecer el nivel de vida que tenían con anterioridad.
“La experiencia del Banco indica que si no se mitigan los impactos del reasentamiento involuntario
producido por los proyectos de desarrollo, éste genera
graves problemas económicos, sociales y ambientales:
los sistemas de producción se desintegran; los afectados se empobrecen debido a que pierden sus fuentes
de ingresos y sus activos productivos; las personas se
relocalizan en ambientes donde sus habilidades productivas son menos aplicables y la competencia por los
recursos es mayor; las redes sociales y las instituciones
de la comunidad se debilitan; las familias se dispersan
y la identidad cultural, la autoridad tradicional y las
posibilidades de ayuda mutua se reducen o se pierden.
Esta política operacional contempla medidas de protección destinadas a atender y mitigar tales riesgos de
empobrecimiento” (OP-4.12, 2001: 1).
Esta política nace a partir de la experiencia del
Banco Mundial en el acompañamiento y financiación de diferentes proyectos de desarrollo.
“En la experiencia del banco, todo proyecto de reasentamiento tiene que ser un proyecto de desarrollo
social. Es decir, un proyecto que no solo abarque la
construcción de estructuras físicas, como viviendas o
infraestructuras, sino también un proceso que involucre a los afectados en la reconstrucción del tejido
social y sus organizaciones sociales; que los involucre en el diseño y desarrollo de nuevos sistemas de
producción y fuentes de empleo; en la provisión de
servicios públicos, como educación y salud; en la capacitación de líderes sociales en autogestión y autodeterminación; y en la incorporación de la próxima
generación en el proceso de construcción de la comunidad” (Partidge, 2000: 10).
2.3.3 Acciones del Banco Mundial
13 Esta política se restringe únicamente a los desastres naturales y
excluye las pandemias y los temas definidos por el conflicto que
suceda en un país.
En cuanto al Banco Mundial –BM–, su intervención ha cobrado vital importancia desde 1980 con
la formulación de la primera política de desarrollo
14 Documento borrador donde aparecen algunas de las apreciaciones
que se han hecho acerca del tema de la prevención. Este documento proyecta una nueva política, pero no hay un documento que
muestre el resultado de esta reflexión.
48 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Las iniciativas adoptadas desde el Banco Mundial responden a una serie de condiciones dentro
de las cuales confluyen la realidad propia de cada
país y los intereses de los agentes inversionistas por
garantizar otras condiciones para el mercado. En
este sentido el BM formula la Política Operacional
OP 4.12, dirigida a contemplar las medidas de protección destinadas a mitigar los riesgos que generan
condiciones de empobrecimiento.
Los objetivos de la OP 4.12 están encaminados a:
1. En la medida de lo posible, los reasentamientos involuntarios deben evitarse o reducirse al
mínimo, para lo cual deben estudiarse todas las
opciones viables de diseño del proyecto.
2. Cuando el reasentamiento resulte inevitable, las
actividades de reasentamiento se deben concebir y ejecutar como programas de desarrollo sostenible que proporcionen recursos de inversión
suficientes para que las personas desplazadas
por el proyecto puedan recibir los beneficios del
mismo. Es preciso consultar ampliamente a las
personas desplazadas y darles la oportunidad de
participar en la planificación y ejecución de los
programas de reasentamiento.
3. Se debe ayudar a las personas desplazadas en sus
esfuerzos por mejorar sus medios de subsistencia
y sus niveles de vida, o al menos restablecerlos,
en términos reales, a los niveles que tenían con
anterioridad al desplazamiento o con anterioridad al comienzo de la ejecución del proyecto, si
éstos eran más altos (OP-4.12, 2001: 1).
Esta política tiene en cuenta los impactos ocasionados a nivel económico y social, que pueda
causar el asentamiento. Entre los cuales reconoce: 1) la privación involuntaria de tierras, que a
su vez, origina el desplazamiento o la pérdida de
vivienda; la pérdida de los bienes o al acceso a los
bienes, o la pérdida de las fuentes de ingresos o de
los medios de subsistencia, ya sea que los afectados
deban trasladarse a otro lugar o no, y 2) la restricción involuntaria del acceso a zonas calificadas
por la ley como parques o zonas protegidas, con los
consiguientes efectos adversos para la subsistencia
de las personas desplazadas.
49 I m p a c t o s
2.3.4 El reasentamiento a partir del modelo de Cernea
La política de reasentamiento del Banco Mundial
está basada en el Modelo de Cernea15, el cual parte
de la crítica a las actuaciones de los entes internacionales y las definiciones de política pública que de
ellos emana. Cernea plantea que en dichas actuaciones no se han tenido en cuenta los factores de
vulneración e impactos que recaen sobre la población que se traslada y la población que los acoge.
Una de las pautas que dirigen los procesos de
reasentamiento es el desarrollo pero no se tienen
en cuenta que las implicaciones de éstos no van a
la par de un proceso de desarrollo para las comunidades que se ven afectadas, todo lo contrario, producen empobrecimiento, pérdida del empleo, de las
articulaciones sociales y de vecindad. Por esta razón
Michael Cernea expone un modelo teórico y metodológico para que esos factores sean tenidos en
cuenta por los planificadores y agentes que participan en el proceso de reasentamiento de población.
Desde el punto de vista teórico, Cernea16 señala
una serie de impactos que se pueden generar durante el proceso de reasentamiento, e identifica algunos
acontecimientos de diversas partes del mundo que
demuestran que dentro del proceso post-reasentamiento la vida de la población que se traslada y de
la población que los acoge se ve modificada. En el
caso de la población que los acoge ésta puede verse
expuesta a impactos debido al aumento en la presión de recursos y servicios sociales, el aumento en el
costo de materiales, los riesgos en salud, los choques
culturales y los efectos sobre el medio ambiente.
Desde el punto de vista metodológico, el autor
señala algunas funciones importantes del modelo que son importantes para seguir, cada una de
estas funciones involucra un paso en el proceso
de reasentamiento, las cuales se presentan en la
siguiente tabla.
15 Michael Cernea, asesor del Banco Mundial para el tema de reasentamiento. Ha teorizado sobre los impactos que ocasionan los
proyectos de desarrollo.
16 Ver Capítulo I del presente documento: Fundamentos teóricos del
reasentamiento.
Bogotá, 1991-2005
Tabla 4. Propuesta metodológica para el reasentamiento
FUNCIÓN
DESCRIPCIÓN MOMENTO
PASO CORRESPONDIENTE A LA FUNCIÓN
1
Profética
Usada en el momento previo
de planeación y advertencia.
Evaluación de los reasentamientos para tener una
base conceptual y metodológica frente a los futuros
traslados, teniendo en cuenta que éstos tienen sus
propias particularidades, dependiendo de su vulnerabilidad y su territorio.
2
Función de
diagnóstico
Momento de identificación y
reconocimiento.
Se evidencian los problemas más relevantes de
los reasentamientos, considerando que desde estos
diagnósticos se elabora la política pública.
3
Función de
problema - resolución
Restablecimiento de las condiciones de la población reasentada. Momento que sirve de
guía y de medición.
Interacción de todos los agentes que se ven involucrados en el reasentamiento. En este sentido
se realiza la conexión entre la identificación y el
diagnóstico hasta la acción implementada.
4
Investigación
Formulación de hipótesis, conducción de investigaciones del
campo a la teoría de manera
conducida.
El modelo diseña una serie de elementos conceptuales que se convierten en guía de investigadores y
planificadores. En el modelo se estimula la generación de hipótesis sobre relaciones entre las variables
dominantes en la dislocación y la relocalización. Este
modelo también se apoya en la comparación metodológica para entender las variaciones desde la perspectiva de otras culturas, países, circunstancias, etc.
Fuente: Elaboración propia según Cernea, 2000.
Una de las críticas que a partir del modelo de Cernea se puede hacer al Banco Mundial es que a pesar
de que se basa en el modelo empobrecimiento, riesgos y reconstrucción planteado, no es propositivo en
diversos aspectos relacionados con los impactos generados a la población trasladada. No reconoce que
el reasentamiento debe ser visto como una opción de
desarrollo para las comunidades y que en esa medida
debe mejorar sus condiciones sociales y de vida.
Otro aspecto problemático del modelo propuesto
por Cernea se encuentra en que se limita a plantear
una serie de riesgos adyacentes al reasentamiento y sus
impactos, y deja de lado la postulación de alternativas
o recomendaciones que permitan el diseño de políticas
públicas en este sentido. Es así como las recomendaciones y reglas impuestas por los organismos de financiación son privilegiadas como orientaciones para la
construcción de políticas, ante la ausencia de acuerdos
que involucren las dinámicas, racionalidades e intereses de la multiplicidad de actores involucrados.
50 I m p a c t o s
En este sentido, Theodore Downing17 realiza algunas propuestas para el mejoramiento de la política
de reasentamiento entre las cuales se encuentran:
1. Financiar evaluaciones de riesgo.
2. Oportunamente informar a las personas de los
riesgos y posibles mitigaciones.
3. Proveer independencia y representación legal
competente.
4. Fijar un monitoreo independiente y transparente de todos los proyectos de desplazamiento inducido por el desarrollo.
5. Protegerlos del riesgo introduciendo “un seguro al desplazamiento inducido” como una red
segura en caso de que las políticas no trabajen
(Dowining, 2001: 13).
17 Artículo “Creando pobreza” publicado en 2001, en el cual el autor
expone algunos elementos relacionados con la lógica económica
imperfecta del Banco Mundial, de igual forma hace referencia al
tema del reasentamiento..
Bogotá, 1991-2005
De esta manera es mucho más factible que los impactos que tienen estos procesos de reasentamiento
tengan en cuenta la participación de la comunidad
y se aborden desde la perspectiva del mejoramiento de la calidad de vida de la población. Además,
convierte en una preocupación de los prestatarios
el momento post-reasentamiento a corto y mediano
plazo, y asume que el reasentamiento no finaliza en
el momento que se hace el traslado de las familias
a otro sector.
A partir de estos aportes y después de la revisión sobre las principales definiciones de la banca
internacional sobre el tema de reasentamiento y
las críticas desarrolladas por Cernea y Dowining,
se plantean las siguientes afirmaciones a manera de
conclusión del presente aparte:
Primero, el reasentamiento como tal aparece recientemente, sus principales desarrollos – aunque ya
había sido enunciado por el Banco Mundial –BM–
en los años ochenta– aparecen a finales de la década
de los noventa (1998 para el Banco Mundial y 1999
para el Banco Interamericano de Desarrollo).
En este sentido, el tema específico del reasentamiento aparece definido de manera muy general en
relación con proyectos de desarrollo y de prevención.
Por lo tanto, es necesario hacer síntesis de los principales lineamientos y principios esbozados por la
banca, que sean concordantes y favorables para el impulso de políticas de reasentamiento a nivel nacional
y distrital que puedan contar con dichos recursos.
También es clara la debilidad de los postulados
del BID y el BM relacionados con la inclusión de las
comunidades como principales sujetos de negociación y de construcción de alternativas. Las iniciativas se limitan a dejar plateada la importancia de
construir procesos centrados en la reubicación sin
profundizar en la consolidación del reasentamiento
como herramienta a través de la cual se garantice la
desaparición de los impactos negativos en la población, a pesar de que en la política se contempla la
necesidad de realizar evaluaciones ex-post encaminadas a este aspecto.
Otro aspecto que muestra la debilidad de los postulados es que se establece el reconocimiento de los
impactos que genera el reasentamiento tanto en la
51 I m p a c t o s
población trasladada como en la que los acoge, pero
no se profundiza en su mitigación y reducción.
Por último, se debe tener en cuenta que este
aparte de la presente investigación tiene como finalidad enunciar los principales rasgos de evolución de la política, en este sentido, los elementos
aquí expuestos son susceptibles de evaluación a la
luz del análisis de casos, el cual tendrá desarrollo
más adelante.
2.4 Los desarrollos en la política pública nacional
A finales de los años ochenta, con la promulgación
la Ley 9 de 1989, de Reforma Urbana, y sus leyes
reglamentarias, se inicia a nivel nacional un proceso de creación de leyes y formulación de políticas
acerca del desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y la vivienda.
El país entró “tardíamente” al escenario de la
planificación urbana, con ella se incorporaron herramientas, nociones e instrumentos destinados a la
transformación de algunas de las problemáticas de
las ciudades colombianas y a la armonización de los
procesos internos con las tendencias internacionales de reestructuración del Estado y redefinición de
sus funciones sobre las urbes.
La racionalización de la ciudad y de las relaciones que en ella se desatan a diario se presenta,
entonces, como la vía necesaria para garantizar mayores utilidades en la producción a escala global, en
tanto se mejoran las condiciones de vida de algunos
porcentajes de la población y se “socorre” a otro
tanto, por lo general la mayoría, que ha vivido en
condiciones poco favorables.
La Ley 9 de 1989 aparece como el hito de este
proceso, es la puerta de entrada a una nueva etapa
de normativización e institucionalización en las ciudades de Colombia. Estas transformaciones se dan en
un contexto similar en toda América Latina, influenciadas por las conferencias de Hábitat y por la reglamentación de una serie de aspectos relacionados con
las problemáticas derivadas de la fuerte tendencia urbanizadora de los años setenta que para esa época ya
dejaba ver graves consecuencias.
Bogotá, 1991-2005
En este escenario se incorpora a la agenda institucional la problemática social del reasentamiento,
como herramienta de atención a las comunidades
que habitan las ciudades en zonas de alto riesgo. Sin
embargo, hasta el momento dicha incorporación ha
sido tímida, muchas veces porque ha dependido
de la aparición de otros aspectos de la vida y el ordenamiento urbano, y otras, porque se enuncia de
manera muy general, sin existir todavía una política
pública particular que oriente su enfoque y reglamente sus desarrollos prácticos.
El presente aparte tiene como objetivo, exponer
el proceso de evolución de la problemática del reasentamiento en las políticas, planes de desarrollo y
las normas de carácter nacional, durante el periodo
comprendido entre 1990 y 2005. La exposición se
adelantará en dos momentos, el primero centrado
en los desarrollos normativos, y el segundo, en los
avances en las políticas, tomando como eje de referencia los planes nacionales de desarrollo de los
gobiernos ubicados en esta temporalidad.
2.4.1 Desarrollos normativos
Los principales referentes normativos de carácter nacional, en los cuales se expresa la evolución del tema
de reasentamiento son; la Ley 56 de 1981, la Ley 9 de
1989, el Decreto 919 de 1989, las leyes 2 y 3 de 1991,
la Constitución Política de Colombia de 1991, la Ley
99 de 1993, y la Ley 388 de 1997. A continuación
se esbozan los aspectos más importantes que plantea
cada una de estas normas en relación con el reasentamiento de población por alto riesgo.
2.4.1.1 Ley 56 de 1981
Por la cual se dictan normas sobre obras publicas
de generación eléctrica, y acueductos, sistema de
regadío y otras y se regula las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras
(Ley 56, 1981).
La Ley 56 de 1981 regula las relaciones que surgen
entre las entidades propietarias de las obras públicas
que se construyan y los municipios afectados por ellas
así como las compensaciones y beneficios que se originen por esas relaciones. En este sentido, se establece
la obligación por parte de las entidades de pagar, re52 I m p a c t o s
poner o de adecuar a su cargo, con las características
necesarias y similares de uso, todos los bienes del Estado que por las obras se vean afectados.
De igual forma, se establece con el fin de mejorar
la calidad de vida de la población, realizar por parte
de las entidades constructoras de obras públicas un
estudio económico y social que debe contener consideraciones sobre la incidencia de las obras en las
condiciones económicas, sociales y culturales de las
comunidades, y las recomendaciones y propuestas
sobre las obras.
Así mismo, se establece que además del reconocimiento de los elementos físicos de las construcciones, se deben tener en cuenta compensaciones
especiales de reubicación familiar y de establecimientos comerciales equivalentes a un salario mínimo mensual vigente en el área rural de la zona,
por cada uno de los hijos que dependan económicamente de la cabeza familiar, y dos salarios mínimos
mensuales de la misma clase, por una sola vez, para
cada uno de los cónyuges, para las cuales es necesario que el interesado presente su solicitud acompañada de las respectivas pruebas.
2.4.1.2 Ley 9 de 1989, Ley de Reforma Urbana
La Ley 9 de 1989 tuvo como objetivo presentar normas y una serie de instrumentos para la reforma urbana con el fin de ordenar el desarrollo urbano en el
país; entre los instrumentos que propone esta ley se
encuentra la adquisición de bienes por enajenación
forzosa o voluntaria y la expropiación (Ley 9, 1989,
Capítulo III) los cuales son presentados como medios
que permiten a los gobiernos municipales y demás
entes territoriales retomar el control en el ordenamiento de la ciudad, estos instrumentos iban de la
mano con el establecimiento obligatorio de planes
de desarrollo (Ley 9, 1989, Capítulo I), que tenían
como función reglamentar los usos y funciones del
suelo en la respectivas entidades territoriales.
Además se buscó organizar las disposiciones
frente a la vivienda de interés social –VIS–, a través de una serie de permisos para su construcción
y la legalización de asentamientos previos a 1988
en el país, con el objetivo de sanear los títulos de
las viviendas de interés social legal o ilegalmente
Bogotá, 1991-2005
constituidas y poder incorporarlas a las ciudades,
con lo cual se organizaba y controlaba el desarrollo
de la ciudad.
Con la Ley 9 de 1989, mejor conocida como la
Ley de Reforma Urbana, por primera vez se hace
referencia a la problemática del reasentamiento
por alto riesgo no mitigable. En numeral 4º de su
artículo 2 –con el cual se modificó el artículo 34
del Decreto-Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen
Municipal)– se asume la necesidad de reservar “tierras urbanizables” para atender a las poblaciones
sujeto de reasentamiento:
“ARTÍCULO 2. El artículo 34 del Decreto Ley 1333
de 1986 (Código de Régimen Municipal) quedará así:
Los Planes de Desarrollo incluirán los siguientes aspectos: (…) 4. La reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la
demanda por vivienda de interés social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presentan
graves riesgos para la salud e integridad personal de
sus habitantes” (Ley 9, 1989).
Este aparte del la Ley 9 avanza en la inclusión
del reasentamiento en la planificación del suelo. En
su literal m) del artículo 10 se específica que uno de
los usos que tendrá el suelo expropiado para la utilidad pública y social, es el de ubicar a comunidades
que deban ser reasentadas.
“ARTÍCULO 10. Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en
otras Leyes vigentes se declara de utilidad pública
o interés social la adquisición de inmuebles urbanos
y suburbanos para destinarlos a los siguientes fines:
(…) m) Reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y rehabilitación de
inquilinatos” (Ley 9, 1989)
Esta ley permite el reconocimiento de la responsabilidad estatal y social con el reasentamiento de
población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable, con la norma sobre dos momentos fundamentales, el de la expropiación y el de la reubicación.
Así mismo se establecen una serie de multas con el
fin de generar “algunos” recursos que pudieran ser
destinados al proceso de reubicación de población
53 I m p a c t o s
por riesgo no mitigable. Las multas son creadas para
la intendencia de San Andrés y Providencia y para
el Distrito Especial de Bogotá, tal como se encuentra consignado en el artículo 66:
“ARTÍCULO 66. Los Alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia podrán imponer las siguientes sanciones urbanísticas, graduándolas según
la gravedad de la infracción- (…) PARÁGRAFO.
Las multas se impondrán sucesivamente hasta que el
infractor subsane la violación de la norma, adecuándose a ella. El producto de estas multas ingresará al
Tesoro Municipal, del Distrito Especial de Bogotá o
de la Intendencia de San Andrés y Providencia, y se
destinará para la financiación de programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo, si los
hubiere” (Ley 9, 1989).
En la Ley 9 de 1989 solamente se define que es
necesario tener en cuenta el tema de la prevención
y la atención de desastres dentro de la planificación
local y nacional.
Obliga a las entidades territoriales a establecer en
sus planes de desarrollo reservas de tierra urbanizable
que tenga como fin la reubicación de asentamientos
ubicados en zonas de alto riesgo (Artículo 2), con
el fin de generar condiciones para estas acciones, y
permite el uso de los instrumentos de expropiación
y enajenación para ser aplicados en inmuebles que
tengan como finalidad la reubicación de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo18.
El esfuerzo más importante de la Ley 9 en materia de reasentamiento se presenta en su artículo
56, a través del cual se obliga a las entidades territoriales a levantar un inventario de asentamientos
humanos en zonas de alto riesgo19, los cuales debían
ser reubicados en colaboración con el Instituto de
Crédito Territorial; también se responsabiliza a las
entidades para que generen acciones que eviten
nuevas ocupaciones de predios.
18 Hay que notar que la reubicación es solo una de las finalidades establecidas por la Ley 9 de 1989 para la aplicación de estos instrumentos.
19 Previa a esta formulación el Instituto de Crédito Territorial desarrolla, entre 1972 y 1975, en 69 ciudades de distintas regiones del
país, el Inventario zonas subnormales de vivienda y proyectos de desarrollo progresivo, y entre 1982 y 1991, el INURBE (antes Instituto
de Crédito Territorial) actualiza el inventario. (Romero, s. f.).
Bogotá, 1991-2005
En ese momento, aparte de las definiciones normativas sobre el tema de asentamientos en zonas de alto
riesgo se contempla –como ahora– el uso de la fuerza
pública para afrontar las situaciones en las cuales los
pobladores se negaran a abandonar sus inmuebles.
Este artículo fue reglamentado mediante el Decreto 1424 de junio 30 de 1989 (Decreto 1424,
1989)20, el cual presenta los siguientes requisitos a
los inventarios establecidos en el artículo 54: una
ubicación de los asentamientos donde se especifique
su extensión y linderos, un censo de los habitantes
permanentes ubicados allí en el cual se incluyan los
datos socio-económicos de los mismos y un análisis de la situación de riesgo que presenta el sector,
además, se exige que mientras se lleva a cabo este
inventario se realicen las acciones necesarias para
la ejecución de los procesos de reubicación de la
población, tales como búsqueda de financiamiento,
trámites de adquisición de los predios, estudios técnicos de las zonas, entre otros.
Otro de los esfuerzos importantes en la generación de instrumentos de gestión territorial, fue
la propuesta de los Bancos de Tierras, entidades
encargadas de manejar las tierras apropiadas o adquiridas por entidades estatales, las donaciones, los
terrenos ejidales y los bienes vacantes, con el fin de
que las diferentes entidades territoriales integren y
ordenen la adquisición de bienes, y lo más importante, dota de herramientas para ordenar la oferta del suelo urbanizado de la ciudad, permitiendo
el englobe de los terrenos adquiridos y la posterior
subdivisión de los mismos para poder aplicar urbanización primaria en caso de necesidad o adecuarlos a diferente proyectos de renovación urbana.
2.4.1.3 Decreto 919 de 1989
Con este Decreto Nacional de mayo 1 de 1989 se
organiza el Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres, y es el primero que se refiere
al tema de los desastres y su atención.
Entre los aspectos más importantes de este decreto cabe resaltar la obligatoriedad de la formulación del componente de prevención y atención de
desastres en los planes de desarrollo de las entidades
territoriales, privilegiando información sobre orde54 I m p a c t o s
namiento territorial, zonas de riesgo y asentamientos
humanos, y la propuesta de un sistema integrado de
información que permita recopilar la información
recogida por los entes territoriales, además proponía la adopción de planes de prevención y atención
de desastres a nivel nacional y local.
Sin embargo, entiende la problemática desde
una perspectiva de acción sobre el desastre natural,
sin entender, incorporar y racionalizar el componente de la prevención, aunque en su denominación este aspecto aparece como el primero para el
cual se crea el Sistema Nacional para la Prevención
y Atención de Desastres, en sus objetivos se desdibuja la prevención apareciendo casi exclusivamente el tema de la atención:
a. “Definir las responsabilidades y funciones de las
entidades públicas, privadas y comunitarias en
las tareas de prevención, manejo, rehabilitación,
reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las
situaciones de desastre y calamidad.
b. “Integrar esfuerzos públicos y privados para la
adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre y calamidad
c. “Garantizar un manejo oportuno y eficiente de
todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables
para la prevención y atención de situaciones de
desastre y calamidad” (Decreto 919, 1989).
En cuanto a la prevención de desastres, este decreto centra su atención en los temas de la salud y
el saneamiento ambiental (Artículo 16).
2.4.1.4 Leyes 2 y 3 de 1991
Posteriormente, en 1991, se promulgan dos leyes
que modifican la Ley 9 de 1989. En primer lugar,
la Ley 2 de 1991 que realizó modificaciones en los
aspectos de planes de desarrollo, vivienda de interés social, asentamientos humanos en zonas de alto
riesgo, bancos de tierras y adquisición de inmuebles,
al ajustar algunas de las disposiciones de la Ley 9, y
modificar otras. Dentro de las modificaciones realizadas se encuentra la modificación al artículo 56
20 Este decreto reglamenta el artículo 56 de la Ley 9 de 1989.
Bogotá, 1991-2005
que hablaba sobre la reubicación de reasentamientos humanos, e incluye a las oficinas de planeación
en la ejecución de los inventarios en colaboración
con las entidades que tienen a su cargo la parte de
atención y prevención de desastres y destinando
para las actividades de reubicación los suelos urbanizables no urbanizados y los declarados de utilidad
pública o interés social.
Por otra parte, la Ley 3 de 1991 crea el Sistema
Nacional de Vivienda de Interés Social, mediante
el cual se pretende organizar el otorgamiento de
subsidios de vivienda como un mecanismo para la
adquisición, mejoramiento y saneamiento fiscal de
las soluciones de vivienda21 para la población de
menores ingresos en el país. Este subsidio se otorga tanto en dinero como en especie y solo puede
ser entregado una vez por beneficiario, a partir del
cumplimiento de una serie de condiciones tanto
para los beneficiarios como frente al tipo de solución de vivienda que se quiere adquirir.
A través de esta ley se centraliza la entrega de dichos subsidios en el Instituto Nacional de Vivienda
de Interés Social y Reforma Urbana –Inurbe–, una
nueva entidad que entra a remplazar al Instituto de
Crédito territorial –ICT– en un contexto en cual
éste presentaba dificultades y a su vez se hacían
necesarios mecanismos y herramientas nuevas para
la implementación de las políticas de subsidio y de
financiación de la demanda, que entran en boga
a inicios de la década de los noventa, de la mano
de la “apertura económica” y la implantación del
modelo neoliberal.
Con el Acuerdo 58 de 1992 la junta directiva
del Inurbe da prioridad a las personas postuladas
para acceder al subsidio, que se encuentren dentro
de programas de reubicación de asentamientos en
zonas de alto riesgo y que ya hayan sido inventariadas por las respectivas entidades territoriales.
Los mecanismos e instrumentos de ordenamiento territorial y los componentes de prevención y
atención de emergencias planteados por las anteriores leyes se incorporaron paulatinamente en las
formulaciones de los planes de desarrollo a nivel
distrital y de las acciones llevadas a cabo por las entidades del distrito.
55 I m p a c t o s
2.4.1.5 Ley 99 de 1993
Mediante la Ley 99 de 1993 se crea el Ministerio
del Medio Ambiente y se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental. En el parágrafo de su artículo 31
define la posibilidad de recuperar las zonas de alto
riesgo por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
“PARAGRAFO 3. Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la defensa y
protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones municipales o distritales
programas de adecuación de áreas urbanas en zonas
de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo
de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar, manejar, operar y mantener las obras ejecutadas
o aquellas que le aporten o entreguen los municipios o
distritos para esos efectos” (Ley 99, 1993).
En esta ley se desarrollan y sintetizan lo que se puede denominar como los principios de la prevención del
riesgo en Colombia (ver Anexo No.1), entre los cuales
se resaltan la evaluación, seguimiento y control de los
factores de riesgo ecológico, promoción de programas
para la prevención de desastres, desarrollo de programas para el saneamiento del medio ambiente, establecimiento de los costos de deterioro y mantenimiento
del medio ambiente, promoción de investigaciones
que permitan identificar elementos críticos y formulación junto con otras entidades de la política nacional
de asentamientos urbanos y expansión urbana.
2.4.1.6 Ley 388 de 1997
Con la entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997 se
presenta el segundo hito, referente de transformaciones en el tema del desarrollo y el ordenamiento territorial urbano en Colombia (el primero fue la Ley de
Reforma Urbana). Esta ley modificó la Ley 9 de 1989,
armonizando los contenidos con las disposiciones
planteadas en la Constitución Política de Colombia
–CPC– de 1991, las leyes orgánicas del Plan de Desarrollo y la Ley del Sistema Nacional Ambiental.
21 Se entiende como soluciones de vivienda los siguientes: lotes con
servicios, vivienda usada, vivienda nueva y vivienda con desarrollo progresivo.
Bogotá, 1991-2005
Los principios que guiaron la promulgación de la
Ley 388 fueron el fortalecimiento de la función social
y ecológica de la propiedad, prevalencia del interés
general sobre el particular y la distribución equitativa
de las cargas y beneficios, estos principios constituyeron el marco para la función pública del urbanismo y
la participación democrática de las comunidades.
La función pública del urbanismo está referida a
los objetivos del ordenamiento territorial, entre los
cuales se encuentran: posibilitar a los habitantes urbanos el acceso al espacio público; hacer efectivos
los derechos constitucionales frente a la vivienda y
los servicios públicos; atender procesos sobre cambios en los usos del suelo, para que prime el principio
del interés común en concordancia con la función
social y ecológica de la propiedad; propender por el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de oportunidades y
beneficios; la preservación del patrimonio cultural y
natural; y mejorar la seguridad de los asentamiento
humanos ante los riesgos naturales.
La participación democrática se planteó como la
obligación de los entes territoriales de fomentar la
concertación de los intereses sociales a través de la
participación de los pobladores y las instituciones,
con el fin de asegurar la concordancia y eficacia de
las políticas implementadas.
Uno de los mayores aportes que hace la Ley 388
a los instrumentos de ordenamiento territorial y planificación urbana, son los planes de ordenamiento
territorial (POT), los cuales son definidos como “el
instrumento básico para desarrollar el proceso de
ordenamiento del territorio municipal…” (Ley 9,
1989, Capítulo III), en ellos se busca integrar toda
la política referente a los territorios con el fin de
tener marcos amplios de actuación, planteados a
largo plazo y que contengan directrices frente al desarrollo de los entes territoriales.
Dentro de las normas que deben contemplar
los planes se encuentra “la localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la
reubicación de asentamientos humanos localizados
en zonas de alto riesgo” (Ley 9, 1989, Capítulo III).
De esta manera se integra la oferta de vivienda de
interés social y la reubicación de asentamientos hu56 I m p a c t o s
manos al contenido de los planes en cada una de las
entidades territoriales22.
Con la formulación de la Ley 388 de 1997 comienza a enriquecerse la discusión en torno a la gestión del
riesgo. En esta ley son incorporados los preceptos diseñados por el Sistema para la prevención y atención de
desastres en los ordenamientos municipales.
“El establecimiento de los mecanismos que permitan
al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover
el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y
racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito
territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones
urbanísticas eficientes.” (Ley 388 de 1997).
La ley hace mención a la necesidad de ubicar los
terrenos que generen riesgo en asentamientos humanos, con el fin de evitar su urbanización. También
hace una referencia a la destinación de suelo para la
reubicación de población que deba ser trasladada de
su lugar de habitación por condiciones de alto riesgo.
En su artículo 13 define el componente urbano de los
planes de ordenamiento territorial, y señala:
“La estrategia de mediano plazo para el desarrollo
de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en
suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos
necesarios para atender la demanda de vivienda de
interés social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos
humanos localizados en zonas de alto riesgo para
la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo
22 Artículo 16º.- Contenido de los Planes Básicos de Ordenamiento.
“… 2. En relación con el componente urbano, el Plan Básico deberá contener por lo menos: 2.3 La estrategia de mediano plazo para
el desarrollo de programas de vivienda de interés social; incluyendo
los de mejoramiento integral, la cual incluirá las directrices y parámetros para la definición de usos para vivienda de interés social,
tanto en suelos urbanos como de expansión urbana, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así como
los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus
habitantes, incluyendo lo relacionado con la transformación de las
zonas reubicadas para evitar su nueva ocupación.”
Bogotá, 1991-2005
la estrategia para su transformación para evitar su
nueva ocupación” (Ley 388, 1997).
Frente a la adquisición de predios por razones de
alto riesgo, la normatividad vigente está consignada
en la Ley 388 de 1997, en la cual se definen, además, los criterios para la expropiación por utilidad
pública (ver Anexo No. 2 Procedimiento de expropiación, Ley 388 de 1997).
Finalmente el recorrido realizado por la normatividad que ha sido producida durante el periodo
de investigación (1991-2005) permite evidenciar el
tímido proceso de incorporación, definición y caracterización del reasentamiento a lo largo de los
últimos 15 años.
Aunque se dieron avances, éstos han circulado
alrededor de temas ambientales, tanto de recuperación como de prevención de desastres y del tema
del ordenamiento del suelo. El reasentamiento
como proceso con marcado énfasis en las comunidades sujeto de reubicación y de la transformación
de sus condiciones vitales de existencia, no es un
tema que se haga evidente en la legislación.
Tan solo en la Ley 388 se da un vuelco a una
norma orientada hacia los pobladores, con la incorporación de principios como la defensa del interés
colectivo y el fortalecimiento de la democratización
de las comunidades a través de su inclusión en el
ordenamiento.
Por último, vale la pena resaltar que, aunque
limitados, los elementos que se esbozan en la legislación nacional, tendientes a la atención de las
poblaciones reasentadas y la consecución de suelo
y/o vivienda para sus soluciones, deben ser recogidos como insumos para lo que debe ser una política
pública de reasentamiento.
2.4.2 Planes nacionales de desarrollo
Los planes nacionales de desarrollo son la ruta de
navegación propuesta por cada gobierno para la
nación. Como herramienta privilegiada de la política pública, en los planes de desarrollo se da por
supuesta la inclusión de múltiples intereses, necesidades y perspectivas de construcción de lo que
debe ser el futuro de los pueblos que integran el
57 I m p a c t o s
conjunto nacional. Sin embargo, estos intereses son
incorporados en función de la correlación de fuerzas existentes, es decir, de la presión que ejerza uno
u otro grupo social para que sus postulados queden
plasmados en dicho plan23.
En el presente aparte serán expuestos los planes
nacionales de desarrollo de los periodos presidenciales correspondientes al periodo de 1990 a 2005,
con el interés principal de evidenciar el proceso de
inclusión del reasentamiento en dichas políticas. Se
aclara que junto a las normas estos planes constituyen los lineamientos generales de política, en este
caso sobre reasentamiento por alto riesgo.
2.4.2.1 César Gaviria, 1990-1994. “La revolución pacífica”
En este Plan de Desarrollo se denota una perspectiva limitada frente al reasentamiento. Se presenta
un énfasis marcado en relación con la atención de
desastres, para lo cual se fortalecen procesos de planeación de orden regional, municipal y distrital con
el apoyo del Sistema Nacional para la Atención y
Prevención de Desastres.
Sin embargo, no se desarrolla el componente
de la prevención ni se definen lineamientos concretos frente al manejo integral de la problemática
de las poblaciones que deben ser reasentadas. Cabe
señalar que para el momento de promulgación de
dicho plan, aún no habían ocurrido los fuertes deslizamientos que azotaron a las comunidades del sur
de la ciudad y que solo hasta el sismo en Armenia
se empieza a hablar de riesgo en Bogotá.
23 “Pero igualmente hay que ubicar las políticas públicas como condicionadas por el tipo de régimen político existente el cual va a
posibilitar, o no, la expresión y movilización de los diferentes actores políticos y sociales frente al problema, demanda o necesidad
que esta en la base de la política, e igualmente va a privilegiar las
salidas consensuales o las de tipo impositivo. (…) Es evidente que
la fuerza determinante en la definición de la política estatal la da el
proyecto político dominante en cada momento histórico, el cual
por momentos asimila, parcialmente, las propuestas alternativas de
otros actores, siempre y cuando las mismas no sean contradictorias
con sus intereses, o bien cuando requiere reconciliarse con éstos
para efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus políticas.” (Vargas, 2005: 15).
Bogotá, 1991-2005
2.4.2.2 Ernesto Samper, 1994-1998. “El salto social”
Durante este gobierno se da un avance importante
en el tema urbano, ya que es en este periodo que
es promulgada la Ley 388 de 1997. También se resalta la aparición del hábitat dentro de los documentos de política nacional, aspecto frente al cual
se definen acciones para reducir las condiciones de
hacinamiento, deplorable condición física de las viviendas, precario equipamiento social e insuficiente
cobertura de servicios públicos.
Esto, inserto en un plan de vivienda social urbana que redunde en una mejor planificación conforme con las necesidades de la ciudad y que, además
de ello, tenga en cuenta la prevención y atención de
desastres y la rehabilitación de zonas subnormales.
En cuanto al reasentamiento por alto riesgo y las
situaciones de prevención, atención de desastres y
rehabilitación de zonas afectadas, en el plan se establece la necesidad de generar una estrategia que busque disminuir el grado de vulnerabilidad a través del
fortalecimiento de dos líneas de acción: 1) Mejorar
la capacidad de respuesta institucional; y, 2) Tomar
medidas preventivas frente a los desastres naturales.
También propone que se capaciten los distintos organismos de orden local y nacional para incrementar
su capacidad de acción frente a cualquier desastre. El
Fondo Nacional de Calamidades cuenta con solvencia
económica para tales fines. Dice que el énfasis debe
estar en la rehabilitación de zonas afectadas y para
ello la institución coordinadora es la Dirección Nacional de Atención y Prevención de Desastres.
Para el cumplimiento de estos propósitos el gobierno ordena darle un mejor manejo a los recursos técnicos, financieros y administrativos en torno al tema.
Se introducen algunos preceptos técnicos orientados a
perfeccionar los instrumentos de monitoreo y diagnóstico en estrecha relación con los postulados de la gestión urbana de fortalecer la capacidad de manejo de
información por parte de las instituciones del Estado.
2.4.2.3 Andrés Pastrana, 1998-2002. “Cambio
para construir la paz”
En este plan se incorpora de forma estructural el
tema de la prevención y atención de desastres y se
58 I m p a c t o s
perfilan algunas líneas estratégicas de acción en las
cuales se hace énfasis en los procesos de diagnóstico, de comunicación interinstitucional, de comunicación entre las instituciones con la comunidad y
en el fortalecimiento de una cultura de la prevención y atención de desastres.
En este plan se reafirman los objetivos del Plan
de Prevención y Atención de Desastres, consignados en el Decreto 93 de 1998:
• “Reducir riesgos y mejorar la prevención de desastres, lo que implica profundizar en el conocimiento de las amenazas, determinar las zonas de
riesgo para identificar los escenarios potenciales
de desastre y formular las medidas para prevenir
y mitigar los efectos, a través de las acciones establecidas en los procesos de planeación del desarrollo sectorial, territorial y de ordenamiento
municipal.
• “Mejorar la capacidad de respuesta efectiva en
caso de desastres, fortaleciendo la capacidad de
acción y organización institucional para atender
adecuadamente las situaciones de emergencia.
• “Aumentar la eficiencia para lograr la recuperación rápida de zonas afectadas, mediante la
consolidación de la capacidad técnica, administrativa y financiera de las entidades encargadas
de la reconstrucción y rehabilitación de las zonas de desastres.” (Plan Nacional de Desarrollo,
1999-2002).
La importante ubicación que se da a la problemática del reasentamiento y su tendiente transformación
del enfoque de atención de desastres hacia la gestión
del riesgo derivó, en gran medida, de dos fenómenos,
uno, relacionado con la emergencia sísmica que se
desenvolvió por el terremoto del eje cafetero, principalmente en la ciudad de Armenia; y el otro, determinado por la incidencia a nivel nacional del documento
del BID y la política de reasentamiento involuntario
del Banco Mundial con lo que se adelantaron diferentes estudios como el de “Reducción de la vulnerabilidad ante amenazas naturales” del BM. Además
de los desarrollados por empresas consultoras para el
Departamento Nacional de Planeación y la Secretaría
del Hábitat, como: “Lineamientos de política para el
Bogotá, 1991-2005
reasentamiento de población por obras de desarrollo;
preservación ambiental y prevención y reducción del
riesgo en Colombia”, y el documento “Identificación
de estudios y acciones necesarias para la formulación
del nivel individual de una política de reasentamiento
en el distrito capital.”
Aunque en este plan no se hace explícita una
política sobre reasentamiento, si se incorporan elementos de la Ley 388 de 1997 frente a la planificación del riesgo.
En este sentido, las medidas que se toman están
orientadas por la Ley 388 y buscan hacer coincidir
los procesos de descentralización y de territorialización de las soluciones, al promover la inclusión
de materias como la ocupación de terrenos no habitables, identificación de riesgos, elaboración de
mapas de riesgo, control de las edificaciones y planificación de vivienda sismo resistente, dentro de
los respectivos planes de ordenamiento.
En este Plan de Desarrollo se incorpora una línea
de fortalecimiento institucional de la Defensa Civil,
la Cruz Roja, el Ministerio de Salud, las fuerzas militares, la Policía Nacional, los cuerpos de bomberos,
y en términos financieros, el Fondo Nacional de Calamidades, con el fin de cualificar su participación e
incidencia en procesos de gestión del riesgo.
En cuanto a los procesos de comunicación,
cultura y pedagogía se prevé la construcción de
canales de comunicación entre las comunidades y
entidades como el SENA, la Escuela Superior de
Administración de Negocios – ESAP– y el Sistema
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –DNPAD–, con el fin de formar ciudadanos
en la cultura de la prevención, en la creación de
veedurías ciudadanas, para comprometer tanto a
las comunidades como a las instituciones en la elaboración de planes de prevención.
2.4.2.4 Álvaro Uribe Vélez, 2002-2006. “Hacia
un Estado comunitario”
A inicios de este largo periodo de gobierno ya existía en el país una reglamentación importante sobre
prevención y atención de emergencias, también se
avanzaba en el desarrollo de algunos procesos de
formación de una cultura de la gestión del riesgo.
59 I m p a c t o s
En el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado
comunitario”, se destina un capítulo a la gestión
ambiental y del riesgo, producto de las presiones internacionales y las tensiones internas alimentadas
por la fuerte dinámica ambiental y comunitaria. La
caracterización que allí se realiza sobre estos temas
profundiza el énfasis descentralizador que le venían
dando los gobiernos anteriores, definiendo la problemática como regional.
“Gestión del riesgo. Las condiciones propias de este
país geográficamente hablando sumadas a la alta vulnerabilidad social y económica generan riesgos dentro de los asentamientos humanos y sobre las finanzas
del país. En efecto, para la búsqueda del desarrollo
sostenible es necesario disminuir ese grado de vulnerabilidad manifiesta en lo social y lo económico
redundando en una gestión integral del riesgo que
permita la prevención y la mitigación de riesgos, así
como la respuesta y rehabilitación de las zonas atacadas por un desastre natural” (PND, 2002-2006).
Un aspecto novedoso, que se había mencionado
tangencialmente en otros momentos y aparece en
este gobierno para ubicarse en el centro del discurso, tiene que ver con las implicaciones financieras
de la atención posterior al desastre.
Se promueve, entonces, una serie de mecanismos de prevención entre los cuales se incluyen la
disminución de la vulnerabilidad social y económica, y se amplía la perspectiva de análisis hacia las
condiciones de vida de las comunidades, superando
en cierta medida la perspectiva físico espacial.
Se reconocen las variables amenaza y vulnerabilidad como productores del riesgo. En este sentido
este Plan de Desarrollo busca:
1. Impedir la ocupación de asentamientos en zonas
de alto riesgo.
2. Impedir la reocupación de asentamientos en zonas que ya han sido reubicadas o reasentadas.
3. Garantizar los estándares de seguridad para los
desarrollos legales (PND, 2003-2006).
En este plan se mantienen propuestas frente a la
pedagogía del riesgo y a la creación de mecanismo
para el diagnóstico y el monitoreo.
Bogotá, 1991-2005
Frente al reasentamiento se responsabiliza al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–, entendiéndolo como forma de
mitigación del riesgo.
“El MAVDT desarrollará una política nacional para
los asentamientos que necesiten mejoras o reasentamientos de aquellos que se encuentren en zonas de
riesgo no mitigable” (PND, 2003-2006).
En una nota a pie de página de este párrafo se
menciona la necesidad de que exista un mejoramiento de las condiciones sociales, de vida y de calidad de esta población, cuestión que no había sido
tenida en cuenta en los anteriores planes de desarrollo. También se busca impedir la construcción
de asentamientos ilegales y el manejo de las zonas
liberadas en procesos de reasentamiento.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que durante los dos periodos de gobierno de Álvaro Uribe
Vélez, la focalización de la política pública hacia las
poblaciones definidas como vulnerables se ha fortalecido, fenómeno estrechamente relacionado con
las características del presente régimen de gobierno, el cual pretende sacar del letargo de la década
de los noventa a la clase política dirigente, al posibilitar una suerte de pacto nacional, frente al cual
alcanzar legitimidad en la aplicación de políticas
altamente funcionales a la necesidades del sector
privado a escala internacional.
Se debe advertir que los procesos de focalización y asistencialismo estatal han devenido en
mayor empobrecimiento y dependencia de las comunidades pobres, que están a la espera de ayudas
sin lograr concebir futuros posibles y realizables
por ellos mismos donde el trabajo, la educación, la
recreación y la creación se combinen para dignificar su existencia.
En conclusión, se evidencia un paulatino ascenso de esta problemática en las agendas de los gobiernos nacionales entre 1990 y 2005. Entre el gobierno
de Andrés Pastrana y el de Álvaro Uribe Vélez se
anota una caracterización y formulación más detallada de lineamientos de política frente al tema de
gestión del riesgo y del reasentamiento como parte
integrante de dicha gestión.
60 I m p a c t o s
En la continuidad ascendente de este fenómeno
aparecen, entre líneas, otros elementos que dejan
ver las rupturas y problemáticas estructurales de la
política nacional y de la forma en que ésta ha sido
construida. Las discontinuidades y bajos niveles de
estructuración institucional saltan a la vista ante
la repetida importancia que se da a los procesos de
diagnóstico, recopilación de información, monitoreo y control en cada uno de los planes, sin evidenciar continuidad entre ellos.
Por último, es notorio en el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado comunitario” el cambio hacia la profundización del asistencialismo de Estado
en combinación con la orientación economicista
–racionalización del gasto, competitividad, eficiencia– de las políticas públicas, enfoque que viene
marcando la forma de entender el reasentamiento
y en general los procesos de ordenamiento y desarrollo urbano.
2.5 Política distrital de reasentamiento
La incorporación del reasentamiento en la norma
y la política pública distrital se ha visto altamente
influenciada por los procesos internacionales y nacionales anteriormente expuestos. Sin embargo, se
han presentado particularidades relacionadas con la
dinámica propia de Bogotá, las cuales serán desarrolladas en este último aparte del capítulo sobre políticas, donde se pretende analizar el reasentamiento
a partir de las formulaciones realizadas en los planes
de desarrollo distrital, en el Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá y en el modelo de ciudad, para,
finalmente, realizar algunas consideraciones.
2.5.1 El reasentamiento en los planes de
desarrollo distritales
Siguiendo la línea de análisis del escenario nacional, se propone abordar los aspectos relevantes
sobre reasentamiento contenidos en los planes de
desarrollo distritales del periodo comprendido entre
1990-2005. Periodo de particular importancia para
la ciudad, al contener cambios significativos en la
lógica de planeación y organización urbana que había mantenido históricamente.
Bogotá, 1991-2005
2.5.1.1 Juan Martín Caicedo Ferrer, 1991-1992
Hacia 1991 se promulga el Plan de Desarrollo de
la administración de Juan Martín Caicedo Ferrer
a través del Acuerdo 8 de 199124, este plan tiene
como eje central la solución de los problemas que
afectan el desarrollo de la ciudad, enfocándose en
dos aspectos importantes, el primero, el desarrollo desordenado de la ciudad con la consecuente
construcción de centros de pobreza marginados de
la ciudad formal, el segundo, referido al déficit de
vivienda que en ese momento se encuentran en los
estratos 1 y 2 a causa del crecimiento desordenado
y la combinación de la oferta ilegal de vivienda con
una ausencia de oferta legal de la misma.
Una vez ubicados estos problemas la administración busca poner en marcha acciones que permitan reducir la pobreza en la ciudad y su expansión
desordenada, enfocándose en la población de bajos
ingresos.
Las acciones planteadas para la vivienda se enmarcan en la concreción de las Leyes 2 y 3 de 1991,
con el fin de aprovechar el mecanismo de financiación a través de subsidios. En tanto las acciones
planteadas frente al desarrollo urbano tienen como
centro los instrumentos de gestión territorial planteados por la Ley 9 de 1989 y los posteriores decretos que la reglamentan.
Es así como se busca a través de las herramientas
de expropiación, enajenación y redensificación controlar la expansión de la ciudad, detener la vivienda
ilegal en zonas periféricas y recuperar el equilibrio
ambiental urbano.
Este plan presentó un gran vacío en el tema del
reasentamiento y la atención y prevención de desastres, debido a que los mayores esfuerzos fueron
enfocados al inicio de fuertes proceso de legalización de terrenos y a la puesta en marcha a nivel
distrital de la nueva legislación sobre vivienda.
2.5.1.2 Jaime Castro, 1993-1995
El Plan de Desarrollo de esta alcaldía fue adoptado
a través del Acuerdo 31 de 199225. Sus ejes principales son el crecimiento armónico de la ciudad,
la mejoría en la calidad de vida de los habitantes
y la recuperación medioambiental de Bogotá. Este
61 I m p a c t o s
plan integra las definiciones planteadas en materia
de ordenamiento territorial, vivienda de interés social y prevención y atención de desastres, dictadas
a nivel nacional.
Dicho plan hizo un énfasis particular en la necesidad de crear normas orientadas a la protección de
la estructura ecológica de Bogotá con el fin de preservar los cerros orientales y la estructura hídrica.
Buscó, al igual que el plan de Juan Martín Caicedo,
satisfacer la necesidad de vivienda en la ciudad a
través de la formulación de programas de vivienda
de interés social, que garantizaran una mejor calidad de vida para la población y una ampliación del
espacio público existente, así como la intervención
en comunidades deterioradas y proyectos de renovación urbana.
En consonancia con las leyes nacionales busca la
integración del sector privado y organizaciones populares de vivienda en la construcción de proyectos
de vivienda nueva, los cuales deben ser realizados
en áreas urbanizables adecuadas para este fin.
Para cumplir con este plan se propuso la puesta
en marcha del Banco de Tierras del Distrito como
el mecanismo que garantizaría la disponibilidad de
suelos para el desarrollo de proyectos de vivienda
y el fortalecimiento de las instituciones del sector
vivienda, pero la propuesta quedo solo formulada y
no se materializó.
También propone la rehabilitación de los barrios
subnormales como una estrategia para el ordenamiento de la ciudad y la reducción de la pobreza y la
marginalidad en la misma, con la integración de las
viviendas ubicadas en estas zonas al régimen de propiedad de la ciudad y a las redes de servicios públicos.
El tema de la reubicación es planteado por Jaime
Castro siguiendo la normatividad nacional, quien
es el primero en integrarlo en el Plan de Desarrollo
como parte de su estrategia frente a la vivienda social. La reubicación se dirige a las poblaciones que
24 Mediante el cual se fijan las políticas generales del plan de desarrollo físico, económico y social del Distrito Especial de Bogotá, para
los años 1991-1992.
25 Por el cual se adopta el plan de desarrollo económico social de
obras públicas de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, para el periodo de 1993-1995.
Bogotá, 1991-2005
por su ubicación no podían hacer parte de los programas de rehabilitación propuestos por el alcalde.
En este plan se busca la integración de las iniciativas ambientales con el crecimiento armónico de
la ciudad, para lo cual ordena que el Departamento
Administrativo de Medio Ambiente –DAMA–, se
encargue del control de los desarrollos urbanísticos
en áreas de riesgo ambiental, especialmente los cerros orientales y las cuencas orográficas, iniciativa
que se articula con la conformación de zonas de borde urbano, con la cual se espera frenar el crecimiento
irregular de la ciudad, preservar el sistema hídrico de
la ciudad y ampliar la oferta urbanística, en especial
la dirigida a la población de menores ingresos.
Este plan de desarrollo es el primero en integrar
el componente de prevención y atención de desastres al proponer el Plan de Atención de Desastres
–PAD–, con el cual se busca la mitigación del riesgo natural o antrópico existente en la ciudad y la articulación de las diferentes instituciones distritales
con el sector privado y la comunidad en procura de
la solución de emergencias en la ciudad.
En resumen, este gobierno resulta significativo
en el vuelco de lo que sería la gestión urbana, ya
que integra distintos componentes del devenir de la
ciudad a la agenda institucional e impulsa el proceso de ampliación de la participación ciudadana bajo
la determinación del Ley 134 de 1994 que establece
la necesaria participación ciudadana en la planeación y decisión sobre el sector público.
2.5.1.3 Antanas Mockus, 1995-1998. “Formar ciudad”
En 1995, con la administración de Antanas Mockus,
se dio un giro en la planeación de la ciudad. El ordenamiento físico-espacial, la legalización de terrenos
y el otorgamiento de subsidios para vivienda que
ocuparon un lugar central en las dos administraciones anteriores, pasan ahora a un segundo plano.
El Plan de Desarrollo “Formar ciudad” pone al
centro seis líneas de acción con énfasis en la cultura
ciudadana como forma de autorregulación, la mitigación del deterioro del medio ambiente, la mejora
en la competitividad de la ciudad y la acción institucional oportuna. La participación ciudadana se
62 I m p a c t o s
propone como uno de los principios fundamentales
en el desarrollo de su plan, que busca, por un lado,
el ejercicio de la autorresponsabilidad, y por otro,
el ejercicio de la veeduría sobre el accionar de las
instituciones distritales.
Aparece con mucha fuerza la figura de los “megaproyectos”, como una herramienta para la planeación estratégica de la ciudad, destinada a orientar
su futuro en función de objetivos que fuesen más
allá de los alcances de los gobiernos de turno.
Los dos megaproyectos más relevantes planteados por Antanas Mockus para el tema estudiado
son: el proyecto de recuperación del río Bogotá, que
contempla la recuperación de las zonas de ronda
del río y humedales y el manejo del riesgo en las
áreas de influencia del mismo; y el proyecto de desarrollo de borde occidental de la ciudad, el cual busca
ampliar la oferta de tierras con vocación urbana en
el distrito, con la integración de la participación del
nivel nacional a través del apoyo técnico, financiero y normativo, del distrito a través de la reglamentación de los usos del suelo y la realización de obras
de infraestructura y del sector privado que se encargaría de los terrenos y el desarrollo de los proyectos
en la zona.
El tema ambiental se plantea relacionado estrechamente con el tema de la gestión del riesgo, a través de la puesta en marcha de procesos que, por un
lado, controlen, mitiguen, prevengan los daños al
medio ambiente, y por el otro, permitan reducir la
vulnerabilidad de los habitantes de la ciudad frente
a riesgos ambientales.
Frente al tema de vivienda y sumado al megaproyecto de borde occidental, se plantea el accionar a través de la coordinación interinstitucional a
nivel nacional y distrital y el fomento de la acción
del sector privado para ampliar la oferta de VIS, así
como la relocalización de familias que se encuentren situadas en zonas de riesgo y el mejoramiento
del entorno.
En esta administración cambia la forma de
planificación de la ciudad. Este nuevo enfoque
–centrado en la participación y la pedagogía ciudadana– permite evidenciar la construcción de un
modelo de ciudad, en el cual la interacción de los
Bogotá, 1991-2005
distintos actores y las apuestas de mediano y largo
plazo son significativas.
Esta forma de “hacer ciudad” marca un hito que es
desarrollado por las administraciones siguientes, que
se vieron comprometidas tanto por el grado de legitimidad que alcanzan las acciones desarrolladas en este
periodo, como por los puentes que se tienden con los
megaproyectos, frente a los cuales los gobiernos siguientes heredan una serie de responsabilidades.
2.5.1.4 Enrique Peñalosa, 1998-2001. “Por la Bogotá que queremos”
El Plan de Desarrollo propuesto por Enrique Peñalosa se alimenta de los cambios establecidos por las
administraciones anteriores en los temas de saneamiento fiscal, fortalecimiento institucional y cultura
ciudadana y, por otra parte, de los nuevos instrumentos de ordenamiento territorial y planificación
urbana consignados en la Ley 388 de 1997.
En esta administración son retomados aspectos
de ordenamiento urbano y puestos en sintonía con
la agenda de los megaproyectos y la cultura ciudadana. La construcción de una nueva ciudad de cara
a “los retos de la nueva” se convierte en una de las
principales consignas de este periodo.
En este sentido, se desarrollan proyectos de
gran impacto, entre los que se incluyen el sistema
de transporte masivo Transmilenio, la dotación de
equipamientos como bibliotecas y la adecuación de
espacios públicos para la recreación. También es
retomada la propuesta de Jaime Castro del Banco
de Tierras.
La prioridades del Plan de Desarrollo “Por la
Bogotá que queremos” son la desmarginalización
(programa bandera de esta administración), el urbanismo y servicios, la ciudad a escala humana, entre
otros, para lo cual plantea, como eje del accionar, la
atención a los grupos de población más pobre.
La estrategia de la desmarginalización se plantea
como forma de actuación frente a la población vulnerable. Desde la lógica de la focalización asume el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes
de las zonas con deficiencias en servicios sociales e
infraestructura, con el fin de buscar la equidad social en los sectores marginados. La articulación de
63 I m p a c t o s
la comunidad y el sector privado para el desarrollo
de las propuestas institucionales se convierte en otro
aspecto que se debe resaltar de dicha estrategia.
La reubicación se plantea como una estrategia
para la desmarginalización de la población y relacionada con la reducción de la vulnerabilidad de
los habitantes de las zonas de riesgo natural o antrópico, En este sentido, se propuso la identificación
de las zonas de riesgo y la adopción de medidas de
prevención y mitigación así como la reubicación de
familias, se plantea como meta la reubicación de
2.000 familias ubicadas en zonas de alto riesgo o
afectadas por el desarrollo de obras públicas.
En el área de vivienda social, se busca la captación de recursos nacionales para el desarrollo de
planes de vivienda en la ciudad así como la financiación específica de los programas de reubicación
planteados. Se busca usar del Banco de Tierras con
el fin de ampliar la oferta de tierra disponible para
vivienda de interés social y congelar los precios del
suelo urbano, con el fin de reducir los costos en la
producción de vivienda. Los proyectos se manejan
a través de la coordinación con el sector privado, en
un esquema en el cual el distrito desarrolla las obras
de urbanismo primario y los constructores privados
los proyectos y la consolidación de su oferta.
El plan de Peñalosa se caracteriza por plantear
la coordinación entre los sectores público, privado
y comunitario en el desarrollo de los programas, la
función del sector público es generar las condiciones
mínimas para el desarrollo de los proyectos, construir los marcos normativos cuando fuese necesario
e intervenir en las zonas, a través de las instituciones
del distrito; la acción del sector privado se dirige a la
ejecución e inversión en los proyectos; por último, la
comunidad se encarga de los procesos de participación y veedurías en los procesos desarrollados.
2.5.1.5 Antanas Mockus, 2001-2004. “Bogotá
para vivir todos del mismo lado”
El Plan de Desarrollo formulado en la segunda
administración de Antanas Mockus tiene como
objetivo principal la construcción colectiva de la
ciudad de manera justa e incluyente a través de la
realización de seis objetivos específicos, entre ellos
Bogotá, 1991-2005
se destacan los de cultura ciudadana y el de justicia social; el primero encaminado al aumento en
el cumplimiento voluntario de las normas y la solidaridad ciudadana, y el segundo, a la mejora en el
acceso a condiciones mínimas de salud, habitación
y educación a las poblaciones menos favorecidas.
La participación es concebida como un derecho
de la población que se debe garantizar a través de la
información acerca de las formas en que la población puede participar. Este eje es transversal a todo
el plan de desarrollo y como condición necesaria
para el ejercicio de corresponsabilidad y cumplimiento de las normas propuestas por el mismo.
Dentro del objetivo de competitividad se propone la generación y renovación de los suelos urbanos
de la ciudad, con el fin de generar una oferta inmobiliaria acorde al crecimiento de la ciudad. Para frenar el desarrollo informal de vivienda se promueve
la promoción de vivienda para familias con ingresos
menores a dos salarios mínimos. Como meta se propone el aumento en 545 hectáreas de la oferta de
suelo en la ciudad, la generación de cuatro planes
parciales para la renovación del suelo y el control
de la urbanización ilegal en la ciudad.
Como parte del eje de justicia social, se plantea la necesidad de mejorar el acceso a condiciones mínimas de habitación, salud y educación a la
población en situación de alta vulnerabilidad en la
ciudad, para lo cual se establece, como principio de
la intervención, la generación de condiciones de
autonomía y mayor responsabilidad social.
En este sentido, se crean programas para la generación de condiciones mínimas para la población
vulnerable en áreas tales como la habitación y la
infraestructura urbana, como por ejemplo, la actualización de herramientas e instrumentos de identificación, caracterización y focalización de la población
vulnerable para el acceso a estos servicios básicos.
El reasentamiento de familias es propuesto como
uno de los proyectos prioritarios con el objetivo de
salvaguardar la vida de los habitantes de las zonas
de alto riesgo no mitigable, y de avanzar en el reordenamiento de los sectores ilegales de la ciudad.
Sumado a esto se propone el control de la urbanización ilegal mediante una campaña de enseñanza a
64 I m p a c t o s
la comunidad, un sistema integrado de información
y acciones puntuales que impidan el desarrollo de vivienda ilegal. Es así que se plantea como meta para
el periodo el reasentamiento y mejoramiento de las
condiciones de vida de 3.860 familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos
de agua, con el énfasis en la oferta de vivienda y la
construcción de 5.000 soluciones de vivienda.
En abril de 2003 y mediante el Decreto 094, la
administración distrital reglamenta el Valor Único de Reconocimiento –VUR–, definido como el
instrumento que adopta el Distrito para facilitar
el reasentamiento de hogares de estratos 1 y 2 que
son habitantes de predios declarados como de alto
riesgo no mitigable (Decreto 094, 2000)26, el decreto determina las condiciones que deben reunir los
hogares para la aplicación del VUR, entre los que
se encuentran:
- El hogar debe demostrar la propiedad o posesión
de la vivienda declarada en alto riesgo.
- No debe haber sido parte de procesos anteriores
de reasentamiento.
- No debe ubicarse en zonas anteriormente adquiridas por el Distrito en otros procesos.
- El predio debe ubicarse en una zona declarada
en alto riesgo por la DPAE y debe tener prioridad 1 o 2 para el reasentamiento.
- Ninguno de los miembros de la familia debe poseer otro predio en el país.
- Que se autorice que del VUR se cancelen los
costos de transferencia del predio que se va a
reponer y al que se traslada.
Además, determina que el VUR se aplique
siempre y cuando el avalúo comercial realizado al
predio no alcance para incluir a la familia en un
programa de vivienda, que las viviendas que sean
ofrecidas como alternativa habitacional tienen
que ser legalmente viables, técnicamente seguras, ambientalmente salubres y económicamente
sostenibles (Decreto 094, Artículo 5), que éste
26 Por el cual se adopta y reglamenta el Valor Único de Reconocimiento –VUR–. En: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7591#0. Consultada en mayo de 2008.
Bogotá, 1991-2005
puede ser usado solamente para la adquisición de
vivienda nueva, usada o lote urbanizable y que la
solución adquirida con este beneficio no podrá
ser vendida antes de cinco años. Por último, se
determina que el VUR se pague con cargo a la
Caja de Vivienda Popular.
2.5.1.6 Luis Eduardo Garzón, 2004-2008. “Bogotá sin indiferencia”
En 2004 asume la administración de la ciudad Luis
Eduardo Garzón. Este gobierno asume los desarrollos en participación ciudadana, gestión urbana y
ordenamiento territorial adelantados durante la
década anterior. Sin embargo, busca un giro en el
enfoque urbanístico que venía primando, para incorporar con mayor fuerza, dentro de la agenda institucional, banderas sociales.
La propuesta de gobierno “Bogotá sin indiferencia” es construido desde una perspectiva de derechos, reivindica los derechos ciudadanos como una
realización de los derechos humanos integrales, a
través de los cuales se debe garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes urbanos y propiciar la redistribución de la riqueza en
la ciudad.
El plan de Luis E. Garzón busca dar continuidad
a la construcción de una ciudad moderna (modelo
que data de la primera administración de Antanas
Mockus), en armonía con un carácter humanizante, incluyente, solidario, integrador local y regionalmente, relacionado con la nación y el mundo
(Acuerdo 119, 2004)27.
En este marco se plantea la gestión pública participativa como un mecanismo que logra hacer síntesis entre la ciudad planeada y las nuevas nociones
que se incorporan en este gobierno a través de un
ejercicio de la corresponsabilidad entre la administración distrital y los ciudadanos28.
Los ejes estructurantes del plan fueron tres: 1.
Eje social, en donde se plantean los objetivos dirigidos a reducir la vulnerabilidad social de la población
y mejorar la calidad de vida; 2. Eje urbano regional,
donde se plantean las estrategias del desarrollo urbano en el marco de la región central y; 3. Eje de
reconciliación, el cual plantea estrategias para la
65 I m p a c t o s
participación ciudadana, el crecimiento económico
y la convivencia ciudadana.
El plan busca, dentro de sus políticas generales,
el desarrollo de una intervención social integral y
articulada (Artículo 4, Acuerdo 119 de 2004), con
el objetivo de atender las carencias socio-económicas y necesidades de la población desde una perspectiva socio-económica y de la habitabilidad del
territorio. Se plantea también como una política
general la estimulación de la integración social de
la ciudad a través del desarrollo de las capacidades
de los ciudadanos, la vinculación del sector privado
en las responsabilidades colectivas y el desarrollo de
la gestión pública participativa.
En el eje urbano regional, se plantea como objetivo el avance en la conformación de una ciudad
para las personas, que promueva el ejercicio de los
derechos y propone el hábitat como el criterio rector
de la acción pública (Artículo 12, Acuerdo 119 de
2004), con el fin de elevar la calidad de vida de los
habitantes de la ciudad, a través del mejoramiento
de las condiciones de habitabilidad, accesibilidad y
disponibilidad de los servicios, dando prioridad a la
población en condición de mayor pobreza, riesgo y
vulnerabilidad.
Con la iniciativa “Hábitat desde los barrios y las
UPZ”, se plantea la promoción de acciones de prevención y control de riesgos y de desarrollo ilegal,
así como el mejoramiento integral de barrios y la renovación urbana. También se propone desarrollar
suelo urbano y vivienda de interés prioritario con
el fin de ofrecer vivienda digna, la meta es elevar
el nivel del hábitat en las zonas de pobreza y vulnerabilidad y/o riesgo y uno de los indicadores es el
reasentamiento de 2.500 hogares ubicados en zonas
de alto riesgo (Acuerdo 119, 2004, Artículo 15).
En 2004, a través del Decreto 332, se organiza el
régimen y el Sistema para la Atención y Prevención
27 Por el cual se adopta el plan de desarrollo económico, social y de
obras públicas para Santafé de Bogotá, D.C., 2004-2008, Bogotá
Sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión. Artículo 2.
28 Para cumplir con este objetivo, se plantea que la administración
debe proveer a la ciudadanía de los elementos necesarios para el
desarrollo de este derecho, tales como información, escenarios y
mecanismos de participación apropiados.
Bogotá, 1991-2005
de Emergencias para Bogotá, el cual actúa en cumplimiento de los dispuesto por el Decreto Extraordinario 989 de 1989. En su capítulo II define las
actividades de prevención y mitigación de riesgos y
busca la inclusión del tema del riesgo en el Plan de
Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desarrollo con el fin de cumplir con las disposiciones de
orden nacional al respecto (Ley 9, 1989)29.
El Plan Distrital para la Prevención y Atención de
Emergencias –PDPAE–, se plantea como un instrumento de planificación a largo plazo que es responsabilidad de la DPAE como coordinadora del Sistema
Distrital de Prevención y Atención de Emergencias
–SDPAE–, y del Departamento Administrativo de
Planeación, y se adopta mediante decreto del alcalde
mayor en el que se proponen los siguientes aspectos
(Decreto 332, 2004, Artículo 14):
1. Las políticas para la gestión integral del riesgo.
2. Las instituciones responsables.
3. Las áreas o sectores estratégicos.
4. Los objetivos, metas e indicadores.
5. Los programas y proyectos.
6. Los criterios y orientación que deben tener en
cuenta las autoridades competentes para los efectos de los artículos 15 y 16 del presente Decreto.
Se dispone que cada entidad pública o privada
debe realizar, sin distingo alguno, análisis de riesgos, planes de contingencia y adoptar medidas de
prevención si se estima que por causa de sus actividades se pueden presentar riesgos de cualquier índole. Además, se definen las funciones de cada una
de las instituciones relacionadas con el SDPAE con
el fin de garantizar la coordinación en las acciones y
determinaciones decretadas por el sistema.
2.5.2 El reasentamiento y los planes de
ordenamiento territorial de Bogotá
Antes de la formulación de la Ley 388 de 1997,
Bogotá era regida por el Acuerdo 7 de 197930,
posteriormente, con la Ley 9 de 1989 y con el
Acuerdo 6 de 1990, por medio del cual se adopta el estatuto para el ordenamiento físico del la
ciudad. El acuerdo tenía como objeto definir
las políticas de desarrollo urbano de la ciudad y
66 I m p a c t o s
adoptar reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico
del suelo urbano.
Posteriormente, durante la administración de
Enrique Peñalosa, se emitió el Decreto 619 de julio 28 del 2000, mediante el cual se expidió el Plan
de Ordenamiento Territorial de Bogotá –POT–,
éste planteó el marco para las disposiciones frente
al ordenamiento territorial durante un periodo de
diez años, y permitió a la administración de Enrique Peñalosa dejar establecidos los principales
aspectos del proyecto de ciudad que venía construyendo desde 1998.
En el POT se establecieron una serie de objetivos
en los ámbitos regional, ambiental, rural, económico,
social, físico, de participación ciudadana y de armonización con los planes de desarrollo, de estos caben
destacar los siguientes (Decreto 619, 2000)31:
• La construcción de un modelo regional sostenible, permitiendo visibilizar la región como una
unidad de planeación y estableciendo mecanismos de concertación con los municipios vecinos
en temas como, transporte, abastecimiento de
energía eléctrica, saneamiento y de aguas, manejo ambiental, establecimiento de una red jerarquizada de asentamientos, entre otros.
• La promoción de un modelo territorial sostenible, que contribuya al aprovechamiento y
manejo adecuado de los recursos naturales,
buscando la protección ambiental de usos indebidos, construcción de corredores ecológicos, entre otros.
• La promoción de la equidad territorial, garantizando una oferta de bienes, servicios y equipamientos urbanos, para todos los ciudadanos,
con el objetivo de disminuir la pobreza, atender
las necesidades a los grupos más vulnerables, dar
prioridad al reasentamiento de familias en zonas
de alto riesgo, etc.
29 Decreto Extraordinario 989 de 1989 y Ley 388 de 1997.
30 Por el cual se define el Plan General de Desarrollo Integrado y se
adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito
Especial de Bogotá.
31 Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para
Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital. Artículo 1º.
Bogotá, 1991-2005
• Orientar la acción del gobierno, de los particulares y la inversión pública a logro de los
objetivos ambientales, sociales, de convivencia y competitividad, que tengan relación con
el ordenamiento territorial, proponiendo: la
planificación del desarrollo urbano de forma
integral, la recuperación de la dimensión de
lo público como guía de la construcción de la
ciudad, la incorporación de suelos de expansión a través de los instrumentos brindados por
la Ley 388 de 1997 (planes parciales y actuaciones urbanísticas), y el establecimiento de
cuatro escalas de acción frente a los problemas
que afectan la ciudad, a saber, la metropolitana, la urbana, la zonal y la vecinal.
• Fomento de una cultura urbana entre los ciudadanos, a partir de la promoción de una visión
compartida de futuro de la ciudad y el territorio,
estableciendo mecanismos de participación e información sobre el Plan y las acciones desarrolladas a partir de éste.
• Garantizar que el modelo propuesto por el plan
de ordenamiento se siga en las siguientes administraciones distritales hasta el 2010.
contingencia, programas educativos y de divulgación
y organización comunitaria” (POT, Artículo 73).
De igual forma se identificaron las zonas urbanas en
amenaza por remoción en masa, las cuales se encuentran ubicadas en las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Rafael Uribe, Ciudad
Bolívar, Usme y los Cerros Orientales y Surorientales
(ver plano No. 2. Amenaza por remoción en masa).
Fueron definidas dos tipos de medidas estructurales
para la mitigación de riesgos por remoción en masa,
una, dirigida a las zonas de extracción minera (POT,
Artículo 79) y otra, frente a la mitigación del riesgo en
zonas aledañas a las quebradas de los cerros.
Con respecto al tema de reasentamiento, el plan
de ordenamiento, en el subcapítulo 4. Subprograma
de reasentamiento por alto riesgo, artículo 292, definió que el programa de reasentamientos, es:
Frente al tema de riesgos, el POT planteó las
zonas de riesgo y las medidas de mitigación de éstos en el Capítulo 3. Estructura Urbana, Subtítulo
5 “Zonas sujetas a amenaza y riesgos”, siendo lo más
relevante para el estudio las zonas urbanas sujetas a
riesgos por inundación y por remoción en masa.
Las zonas urbanas en amenaza por inundación están localizadas principalmente en cercanías a los ríos
Bogotá, Tunjuelo, Juan Amarillo y el humedal de
Torca (ver plano No. 1. Amenaza por inundación).
Frente a esto, fueron planteados dos tipos de medidas
de mitigación para el riesgo, unas estructurales que
comprenden “Planes de Manejo de cuencas que incluyen adecuación hidráulica de cauces, protección
de las márgenes y construcción de obras de drenaje
de aguas residuales y lluvias, entre otros” (POT, Artículo 73), y unas medidas no estructurales, donde se
encuentran “programas de mantenimiento y limpieza de los cauces y sistemas de drenaje, planes de monitoreo y sistemas de alerta, planes de emergencia y
Entre las actividades que el plan de ordenamiento define para la realización de los planes de reasentamiento se encuentran “(…) la identificación
y evaluación de las condiciones técnicas, sociales,
legales y económicas de las familias, el traslado a
otro sitio de la ciudad que ofrezca viviendas dignas
y seguras, propendiendo por la integración social y
económica que garantice el bienestar de las familias
y la protección y rehabilitación de las zonas intervenidas” (POT, Artículo 292).
En el artículo 293 se plantean las estrategias que
se deben seguir para el cumplimiento de las metas
del programa, entre otras se encuentran:
1. Estrategias de información. Que se enfocan en la
sensibilización y socialización de las familias con el
programa, informar sobre las zonas bajo amenazas
y riesgos y las implicaciones legales a que se encuentran expuestos los habitantes de las zonas de
riesgo no mitigable y desarrollo de campañas que
eviten la construcción en estas zonas.
67 I m p a c t o s
“el conjunto de acciones y actividades necesarias para
lograr el traslado de las familias de estratos 1 y 2 que
se encuentran asentadas en zonas declaradas de alto
riesgo no mitigable por deslizamiento o inundación,
las zonas objeto de intervención por obra pública o la
que se requiera para cualquier intervención de reordenamiento territorial” (POT, Artículo 292).
Bogotá, 1991-2005
Plano 1. Amenaza por inundación
FUENTE Y CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS
Coordenadas cartesianas con origen en la intersección del meridiano
74 grados 09 minutos con el paralelo 4 grados 41 minutos al cual se le
asignaron las coordenadas planas: NORTE: 109 320,965 metros y
ESTE: 92334,879 metros. Cotas referidas a la nivelación geométrica
establecida por el IGAC para el DACD.
Plano de proyección 2.550 metros sobre el nivel medio del mar.
Compilación de planos aerofotogramétricos a Esc: 1:1000.
Fotografías aéreas 1990 D.A.C.D
ACTUALIZACIÓN CARTOGRÁFICA DACD-DAPD FOTOGRAFÍAS AÉREAS 1995
CONVENCIONES
Perímetro del distrito
Perímetro Urbano
Perímetro Expansión Urbana
Cuerpos Hídricos
Línea Férrea
5km
ESCALA 1:80000
0km
1km
Fecha
Diciembre de 2003
2km
Fuente
Dirección de Prevención y Atención de Emergencias
LEYENDA
AMENAZA POR INUNDACIÓN
Amenaza Alta
Amenaza Media
Amenaza Baja
Decreto Nº
de 2003
Antanas Mockus Sivickas
Alcalde Mayor
Carmenza Saldías B.
Directora D.A.P.D
Fuente: Plano No. 4 POT 2004
68 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Plano 2. Amenaza por remoción en masa
CONVENCIONES
Perímetro Urbano
Cuerpos Hídricos
Línea Férrea
5km
ESCALA 1:80000
0km
1km
Fecha
Diciembre de 2003
2km
Fuente
Dirección de Prevención y Atención de Emergencias
LEYENDA
AMENAZA POR REMOCIÓN EN MASA
Amenaza Alta
Amenaza Media
Amenaza Baja
Decreto Nº
de 2003
Alcalde Mayor
Directora D.A.P.D
Fuente: Plano No. 3 POT 2004
69 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
2. Estrategias de operación y coordinación. Se
propone la realización de estudios tendientes
a la determinación del valor único de reconocimiento de los predios afectados, el diseño de
mecanismos de coordinación interinstitucional
para llevar a cabo efectivamente los procesos de
reasentamiento y permitir la protección y rehabilitación de las zonas intervenidas.
3. Estrategias de planeamiento y reordenamiento
urbano. Convertir el reasentamiento en una
oportunidad de ordenamiento urbano, vincular
las zonas identificadas y priorizadas al subprograma de mejoramiento integral, usar de los instrumentos de planeación y gestión del suelo que
permitan el menor desplazamiento de los pobladores reasentados.
El POT planteó en el artículo 294 las líneas de
acción del programa, las cuales se abstraen en la
tabla 5.
Las metas planteadas frente al tema fueron
(POT, Artículo 295), el reasentamiento de por lo
menos 1.420 familias al año, para llegar a 4.200 familias en la primera línea de acción (remoción en
masa) y 10.000 en la segunda (recuperación de corredores ecológicos), priorizando las zonas en alto
riesgo por remoción en masa a través del Subprograma de Mejoramiento Integral.
Con la Resolución Nº 201 de mayo de 2003, la
Caja de Vivienda Popular estableció los procedimientos que debe seguir el Distrito a través de ésta
para la adjudicación y entrega del Valor Único de
Reconocimiento32.
El Decreto 230 del 25 de Julio de 2003, asigna
finalmente las funciones para la ejecución de los
programas de reasentamiento a la Caja de Vivienda
Popular, aclarando las funciones de esta y las del
FOPAE en el programa.
Esta modificación se reflejo en la revisión del
POT realizada bajo el Decreto 469 de Diciembre de
2003, que en su artículo 209 establece:
“La Caja de Vivienda Popular ejecutará el Programa
de Reasentamiento, en lo concerniente a familias en
condiciones de alto riesgo no mitigable, definidas y
priorizadas por la Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE), así como el reasentamiento de familias por recuperación de corredores
ecológicos identificados por la entidad competente”
(Decreto 469, 2003).
32 Ver: Caja de Vivienda Popular. Dirección de Reasentamientos.
“Marco de política y metodología de reasentamiento de población
localizada en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos
de agua”, primera versión. Bogotá, julio de 2002.
Tabla 5. Líneas de acción del programa de reasentamiento
LÍNEA DE ACCIÓN
DEFINICIÓN
Reasentamiento por
remoción en masa
Se priorizarán las zonas de tratamiento especial para mitigación de riesgo por remoción en masa.
Reasentamiento por
recuperación de corredores
ecológicos
Proyectos de recuperación de rondas de cuerpos de agua, apuntando a la acción
interinstitucional que lleva a la recuperación y adecuación como corredores ecológicos y la inserción al espacio público urbano.
Reasentamiento por
obra pública
Obliga a las entidades, que amparadas en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 realicen desplazamiento de población, a incluir en los presupuestos de los proyectos que
van a desarrollar, los costos de la formulación y ejecución de los planes de gestión
social que incluyan tanto a la población desplazada como a la receptora, y dispone
que estas entidades realicen estudios socioeconómicos que permitan identificar y
evaluar los impactos causados a las dos poblaciones definidas con anterioridad.
Fuente: Elaboración propia según POT.
70 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
De la misma manera, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT–,
en el programa de saneamiento para asentamientos, identifica la necesidad de implementar acciones intersectoriales e interinstitucionales, así como
el apoyo y asistencia técnica a través de éste y el
Departamento Nacional de Planeación –DPN– con
el fin de encontrar soluciones a los problemas de
extrema pobreza en el país, entre los cuales incluye
la población reasentada por alto riesgo.
De acuerdo con este interés, en el DPN se creó, en
2004, un grupo de gestión del riesgo en la Dirección
de Desarrollo Urbano y Política Ambiental. Este grupo se creó inicialmente con recursos de una donación
del Banco Mundial para la preparación de un crédito
para la reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado
frente a desastres naturales33 y en este momento tienen a cargo la formulación de los lineamientos para la
Política de Reasentamiento Nacional.
La formulación de los lineamientos está en construcción, pero una primera versión fue expuesta el
10 de julio de 2008 en la mesa de reasentamiento
que es coordinada por la Universidad de los Andes
a través de los grupos de investigación Desarrollo
Integral de Proyectos Sostenibles, Investigación en
Vivienda, Investigación en Naturaleza y Sociedad,
las facultades de Arquitectura y Diseño y de Ciencias Sociales.
La propuesta incluye las estrategias para el tratamiento de estos asentamientos, dentro de los cuales se encuentra el reasentamiento y relocalización
para los casos de población ubicada en zonas de alto
riesgo no mitigable, pero aparentemente desconoce
los estudios previos que se han realizado sobre este
aspecto por consultores como Diógenes Arrieta
Lora, la Empresa Desarrollo a Escala Humana, algunos académicos, y los proyectos desarrollados por
las entidades que se ocupan del tema en Bogotá.
2.5.3 El reasentamiento y el modelo de ciudad
La ciudad lleva un tiempo relativamente corto
construyéndose a partir de la dinámica de un modelo, la planeación que indicaron las instituciones
de planeación y desarrollo del gobierno distrital,
hacia finales de los años setenta, estuvo desde un
71 I m p a c t o s
comienzo orientada a garantizar su desarrollo en
función de los estándares internacionales ligados
a la nueva dinámica del capital y al logro de un
mayor nivel de legitimidad de las acciones de los
gobiernos en la comunidad.
El modelo de ciudad existente corresponde a los
procesos de transformación del capital y de configuración del neoliberalismo. En este sentido, sus
rasgos responden a una reducción del Estado, a la
apertura económica y a la especialización de las actividades de control y orden social.
Físicamente, las transformaciones de la ciudad
han apuntalado a un modelo más competitivo, con
una mayor infraestructura vial y con mayores niveles de planeación del ordenamiento de su territorio,
impulsados por la dinámica de los POT y de la aplicación de instrumentos en todas las escalas del entramado social. Sin embargo, esta riqueza jurídica ha
derivado en una suerte de esquizofrenia institucional
con bajos niveles de legitimidad institucional.
Fenómeno que deviene de la mirada sesgada
del ordenamiento en relación casi exclusiva con el
componente físico, es así como se han adelantado
procesos de reasentamiento guiados por la premura
de solventar situaciones de alto riesgo sin incorporar la multiplicidad de aspectos y relaciones que se
han expuesto a lo largo del presente documento.
Por otra parte, se reconocen transformaciones
en la ingeniería institucional concretadas en la am-
33 A partir de la creación del grupo se desarrollaron diferentes estudios dentro de los cuales se pueden encontrar: Definición de la
responsabilidad del Estado y su exposición ante desastres naturales
y el diseño de mecanismos para la cobertura de los riesgos residuales del Estado; Estrategia para transferencia, retención y mitigación
del riesgo sísmico en edificaciones indispensables de Bogotá, D.C.;
Diseño de productos de transferencia de riesgos en el sector público
para incentivar el aseguramiento en el sector privado en Manizales; Manejo Integral de las Zonas de Alto Riesgo del Municipio de
Manizales: Sector de La Playita; Estudios y diseños de intervención
física para recuperar y evitar la ocupación de zona de alta amenaza en desarrollo, en el sector Nueva Esperanza (Bogotá, D.C.);
Formulación de planes de inversión de municipios colombianos
como apoyo en la inclusión de conceptos de gestión de riesgos en
la planificación territorial; Estudio de riesgos y diseño de obras de
prevención y mitigación en el sector de Altos de la Estancia (Bogotá, D.C); Guía ambiental para evitar, corregir y compensar los
impactos de las acciones de reducción y prevención de riesgos en
el nivel municipal; Guía para orientar las acciones e inversiones en
gestión local del riesgo a nivel municipal.
Bogotá, 1991-2005
pliación de los procesos de participación ciudadana,
saneamiento fiscal y tecnificación de las relaciones
entre entidades del Estado y ciudadanía.
La aplicación de políticas focalizadas, como es
el caso de las políticas de reasentamiento, han venido jugando un papel importante aunque no protagónico. El desarrollo de programas y proyectos en
este sentido aparecen subsidiarios en función de la
atención de emergencias o del reordenamiento gota
a gota, tendiente a acumular amplias transformaciones en el territorio para escenarios como el de la
revisión del POT que debe realizarse en el periodo
comprendido entre 2008 y 2009.
En síntesis, en la ciudad se ha venido fortaleciendo un modelo tendiente al aumento de la
productividad del conjunto urbano en beneficio
de sectores sociales reducidos. Si bien, se ha promovido el impulso de proyectos encaminados a
solventar las necesidades sociales de los sectores
más pobres, esto, acompañado de procesos de participación más generalizados. Hasta el momento la
dinámica de la productividad y la competitividad
definen sustancialmente el horizonte urbano. En
este sentido, la problemática del reasentamiento
ocupa un papel secundario en la agenda institucional; la posibilidad de construir políticas públicas integrales frente a los asentamientos humanos,
a la garantía de una ciudad, un hábitat y una vivienda dignos, parece no estar muy cerca.
El desempleo estructural, la falta de soluciones
al déficit acumulado de vivienda, la falta de suelo disponible para la construcción de proyectos de
VIS y VIP, el alto costo de los servicios públicos a
causa de su privatización, son una serie de aspectos
propios del modelo de ciudad que, a su vez, inciden
negativamente en el contexto social y político de
las comunidades sujeto de reasentamiento.
Por lo tanto, las reflexiones sobre el reasentamiento de población afectada por riesgo, deben ser
la puerta de entrada hacia niveles que profundicen
en la multiplicidad de problemáticas de carácter estructural que se encuentran en la base del modelo y
que necesariamente debe ser transformada para que
la realización del enfoque de derechos –aquí desarrollado– sea posible.
72 I m p a c t o s
Con esta detallada caracterización de la evolución
normativa y política del tema urbano en las escalas
internacional, nacional y distrital, se elaboró una matriz síntesis de los planes de desarrollo en relación a la
política y legislación en reasentamiento en el periodo
de 1990 a 2005 (ver anexo 3) de la cual se derivan las
siguientes conclusiones:
La correspondencia entre las orientaciones de
política en las distintas escalas es un hecho que si
bien no se desarrolla detalladamente, sí es evidente
que los temas incluidos en la agenda institucional
distrital se inscriben en las tendencias que marca la
producción de normas y de políticas en las escalas
nacional e internacional.
El carácter técnico de la política y las funciones del
Estado definidas desde los organismos internacionales
fueron ganando espacio en la dinámica nacional y distrital, siendo Antanas Mockus y Enrique Peñalosa los
guías de esta forma de construcción de ciudad.
Al innegable fortalecimiento institucional y saneamiento fiscal que tuvo la ciudad durante estos
años, se debe sumar el peso de la privatización de
las empresas prestadoras de servicios públicos, el
aumento de la masa de pobres, el crecimiento de la
economía informal, la segregación y exclusión sostenidas, entre otros aspectos que representan otro tipo
de expresiones y consecuencias del mismo modelo.
En este sentido, es claro cómo la problemática
del reasentamiento se inscribe de manera particular dependiendo tanto del gobierno como del momento y el contexto en que éste se da. Así pues,
se evidencia que durante este periodo se mantiene
una constante articulación de dicha problemática a
los problemas ambientales y de usos del suelo, con
un enfoque orientado al traslado de población, sin
ninguna noción de proceso.
A medida que avanzó y ganó fuerza la lógica de
la gestión urbana, de esa construcción moderna de
la ciudad, así mismo se dio un lugar en los Planes de
Desarrollo a la prevención y atención de desastres y,
por ende, al reasentamiento de personas en zonas de
alto riesgo. Se puede plantear que en términos discursivos se fueron tejiendo varias herramientas que
para el momento del gobierno de Luis E. Garzón se
Bogotá, 1991-2005
convirtieron en una estructura base para la atención
de desastres y el desarrollo de procesos de reasentamiento, que hasta la fecha no existían.
Sin embargo, se deber recalcar que las nociones
de reasentamiento esbozadas en algunas leyes y políticas que se sintetizan en el POT, no integran las
dimensiones culturales y sociales vitales para toda
la población y especialmente para aquella que debe
73 I m p a c t o s
abandonar su hábitat por estar en zonas de alto riesgo no mitigable.
Estos elementos quedan planteados para ser contrastados a la luz de los casos de análisis a los cuales
se harán referencia algunos capítulos más adelante,
con el fin de contrastar las disposiciones normativas
y de política con la realidad vivida por las poblaciones que han sido sujeto de reasentamiento.
Bogotá, 1991-2005
CAPÍTULO 3
Caracterización de las entidades distritales
relacionadas con el reasentamiento
“No es suficiente establecer mandatos
en los cuales se señalen los lineamientos
que orienten el accionar de los gobernantes,
funcionarios de Estado y ciudadanos
en la solución de problemas sociales
que aquejan a la totalidad o a parte de la población,
también se requiere que esas directrices
se operacionalicen, se lleven a cabo,
se implementen”.
Alejandro Lozano34
Como señala el epígrafe del presente capítulo, las
políticas públicas deben asistir a un momento de
concreción, el cual implica dar un paso adelante
después de su definición y consignación en leyes,
discursos, planes, programas y los diversos tipos de
documentos oficiales.
En este “momento” las entidades instituciones
y/o instituciones del Estado adquieren un papel
protagónico porque de ellas depende, en gran medida, la posibilidad de ejecutar, de llevar a cabo la
política35. En este sentido es necesario aclarar, que
el presente documento no pretende hacer una oda
desde el enfoque neoinstitucionalista36 al rol que
éstas cumplen, sin embargo, se reconocen como
centrales en las acciones de gobierno orientadas a
la construcción de políticas públicas37.
En un escenario ideal se supondría que existe un
alto grado de correspondencia entre las necesidades, demandas, exigencias sociales y las definiciones,
orientaciones y concreciones de las políticas públicas.
Sin embargo, dicho “tipo ideal” está determinado por
el tipo de Estado, de relaciones sociales y económicas
dadas, por la cultura y el régimen político imperante,
en síntesis, por el sistema político que se ha configurado históricamente en cada contexto.
Así, pues, la caracterización de las entidades estatales que han desarrollado algún tipo de acción
74 34 Alejandro Lozano, profesor del Departamento de Derecho de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado en torno a la teoría y
análisis de las políticas públicas y fue consultor en el proceso de
reasentamiento por la obra de TransMilenio en Bogotá.
35 Esta afirmación sobre el papel de las instituciones en la ejecución y
concreción de las políticas públicas, debe relativizarse o realizarse a
la luz clara de cada contexto, ya que en el marco de la globalización
y de la transformación de las políticas públicas que se da bajo este
marco, es posible que las instituciones del estado, no cumplan ningún rol en la ejecución. “Las políticas públicas dentro de este contexto neo-regulador viven modificaciones importantes. Si bien la
competencia fundamental de su formulación continúa a cargo del
Estado institucional, aunque con participación de sectores privados
–la consulta y coordinación previa a la toma de decisiones se vuelve
un elemento central de la gestión de gobierno–, la implementación
de las mismas se privatizan, de una parte son políticas que se conciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados
–trátese de grupos comunitarios o de actores empresariales– dentro
de la lógica dominante de que son éstos los principales actores del
desarrollo, esto conlleva a que las políticas públicas no requieran
necesariamente, como en el pasado, de instituciones específicas,
es decir, puede haber políticas públicas sin instituciones, y se descentralizan; de otra parte, son los entes regionales (departamentos, municipios, entidades descentralizadas), públicos o privados,
los responsables de la implementación de la política pública y el
Estado Institucional central sólo coordina y hace seguimiento a las
mismas” (Vargas, 2005: 31).
36 “El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y
Olson (1984; 1989), se centra en el estudio del papel de las instituciones. Las considera como un factor esencial para la definición del
marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales,
la acción colectiva o las políticas públicas (institutions do matter)”
(Roth, 2007: 37).
37 No todas las acciones de gobierno están orientadas a la construcción de políticas públicas, o no todas las acciones de gobierno se
convierten en políticas públicas.
relevante en relación con el reasentamiento, debe
hacerse bajo el lente de las contradicciones y tensiones bajo las cuales se construyen tanto las orientaciones de política a las cuales deben responder,
como las acciones que ejecutan. Esto implica un
proceso de indagación relacional que permita encontrar los aspectos estructurales de las problemáticas, superando lecturas superficiales.
En este sentido, en el presente capítulo, se caracteriza la acción de algunas entidades estatales de
orden distrital, que responden a acciones de reasentamiento bajo la lógica de atender a: 1) Proyectos
de prevención por riesgo debido a ocupaciones en
zonas de riesgo no mitigable. 2) Desarrollo de obras
públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos
de agua; y 3) Procesos de renovación urbana.
Se reconocen limitaciones en los procesos adelantados por las entidades, relacionadas con dispersión y
repetición de las acciones, falta de coordinación y comunicación inter-institucional, duplicación de esfuerzos y de recursos, las cuales se asocian a la inexistencia
de una conceptualización clara del reasentamiento y
de los roles de los agentes que en él intervienen.
“Las experiencias de reasentamiento aparecen
como procesos puntuales, aislados de la política y
las funciones propias de cada uno de los sectores.
La adquisición de predios y el desplazamiento de
población surgen como una necesidad de cada una
de las entidades descentralizadas para llevar a cabo
los proyectos necesarios en la prestación óptima de
sus servicios y el desarrollo de sus actividades propias” (DANP, 2005: 25).
En cuanto a la conceptualización del reasentamiento es evidente que en las políticas públicas no
se ha logrado hacer una definición clara que permita
entender el proceso, a pesar de que se han desarrollado un alto número proyectos de reasentamiento
en la ciudad, pero en el ámbito académico se destacan algunas investigaciones que han buscado hacer
una contribución en cuanto a este aspecto, entre
estas se encuentra la investigación de Clara Hortensia Gómez38, quien concluye:
“… el reasentamiento es la acción consciente que
transforma los territorios y los hábitat a través de
75 I m p a c t o s
la experiencia dinámica que cada uno de los individuos autores del reasentamiento experimenta en
su proceso de relocalización, donde reconstruyen
sus relaciones sociales con un nuevo entorno modificándolo, hasta reconstruir sus hábitat” (Gómez,
2005: 22).
Po otro lado, hasta ahora, el reasentamiento es
desarrollado de manera autónoma por cada entidad
a través de la ejecución de proyectos que responden
a los tres ejes ya mencionados. En este sentido las
acciones institucionales se presentan fragmentadas
y descontextualizadas de la realidad compleja que
implica el reasentamiento.
De igual forma se desarrolla en cada uno de los
ejes, una matriz donde se registran las intervenciones realizadas, con el objetivo de reconocer la experiencia de cada institución en el reasentamiento de
población y recuperar la memoria de los procesos.
En la siguiente página se presenta el esquema de
desarrollo del tercer capítulo. (Diagrama 3. Desarrollo tercer capítulo)
3.1 Por proyectos de prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable
En 1969, con la creación del Comité Asesor de
Urgencias, se da el primer paso en la institucionalización del tema de atención a desastres y emergencias en la ciudad. Para 1979, dicho Comité ya
contaba con un proceso de retroalimentación de
recursos de un Fondo especial para damnificados
de inundaciones.
Sin embargo los avances del Comité fueron limitados, por lo que en 1989, con el Decreto Nacional
No. 919, se crea el Sistema Nacional de Atención
a Emergencias, el decreto también orienta la creación y ejecución de sistemas de orden regional, municipal y distrital.
38 Clara Hortensia Gómez, Economista, Magíster en Hábitat de la
Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado en el diseño e
implementación de programas de reasentamiento, lineamientos de
políticas, planes de gestión social, estudios de impactos socioeconómicos y ambientales, y de reducción del riesgo y preservación
ambiental. Además, ha sido consultora internacional.
Bogotá, 1991-2005
Diagrama 3. Desarrollo tercer capítulo
REASENTAMIENTO
POR
PREVENCIÓN
DEL RIESGO
OBRAS
PÚBLICAS
RENOVACIÓN
URBANA
DONDE
INTERVIENE
DONDE
INTERVIENE
DONDE
INTERVIENE
DPAE
CVP
EAAB
IDU
ERU
TIENE COMO
FUNCIÓN
TIENE COMO
FUNCIÓN
TIENE COMO
FUNCIÓN
TIENE COMO
FUNCIÓN
TIENE COMO
FUNCIÓN
REALIZAR EL
PROCESO
LA
RECUPERACIÓN
DE CUERPOS DE
AGUA Y RONDAS
DE RÍO
MEJORAMIENTO
Y
CONSTRUCCIÓN
DE LA
INFRAESTRUCTU
RA VIAL
LIDERAR LAS
ACTUACIONES
URBANAS
IDENTIFICACIÓN
Y PRIORIZACIÓN
3.1.1 Departamento de Planeación y Atención
de Emergencias –DPAE–
Bogotá cuenta actualmente, “…con un sistema interinstitucional de gestión del riesgo, coordinado
por el Departamento de Planeación y Atención de
Emergencias –DPAE–, que sigue una misma política, responde a un mismo plan y cuenta con intervenciones y recursos de cada una de las entidades”
(PNUD, 2007: 36).
Este sistema está conformado por diversos actores públicos, privados y comunitarios que tienen
que ver con las diferentes esferas de la prevención
y la atención de desastres entre ellos: Secretaria
Distrital del Hábitat, Secretaria Distrital de Ambiente, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, Dirección de Prevención y Atención de
Emergencias, Caja de Vivienda Popular, Secretaría
Distrital de Planeación, curadurías urbanas, Instituto de Desarrollo Urbano, Secretaría Distrital de
Integración Social, propietarios de la tierra, ediles,
concejales, etc.
76 I m p a c t o s
Dentro del escenario de planeación actual, lo
que rige a este sistema, fuera de la normatividad
generada para la gestión del riesgo en Bogotá y en
el país, es, precisamente, el Plan de Ordenamiento
Territorial –POT– para el Distrito, definido para el
periodo comprendido entre los años 2000 y 2010,
donde se consigna:
“… un diagnóstico (que) estableció que cerca de 4.200
familias se encontraban, ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable por fenómenos de remoción en masa
y cerca de 10.000 familias en zonas de alto riesgo por
inundación y asentamientos en suelos de preservación
de las rondas de los cuerpos de agua del Distrito. El número total de habitantes estimado, que han ocupado
estos territorios es de 69.600” (CVP: 2005: 6).
El programa de reasentamiento dirigido por
la DPAE está enfocado a garantizar el derecho a
la vida de los habitantes de estratos 1 y 2 localizados en zonas de alto riesgo no mitigable por
condiciones de deslizamiento o inundación. En
Bogotá, 1991-2005
este sentido, el programa pretende adelantar un
acompañamiento de las familias involucradas para
mejorar, en lo posible, sus condiciones de vida y,
paralelamente, recuperar las zonas de alto riesgo,
definiendo mecanismos de protección para evitar
su nueva ocupación.
En general, el programa de reasentamiento involucra varias instancias de acuerdo a lo estipulado
en el Decreto 230 de 2003, la DPAE lleva a cabo
la identificación y priorización de los predios que
se encuentran en zonas de alto riesgo no mitigable
cuyos poseedores y/o propietarios son objeto de inclusión en el programa de reasentamiento.
En 2004 cambia la normatividad para la DPAE
con el Decreto 332 de octubre de 200439, que rige
actualmente el sistema de prevención de riesgos
que, aunque todavía tiene un énfasis sobre la grave
calamidad pública, el desastre y la emergencia como
tal, desarrolla en el capítulo dos la prevención y mitigación de riesgos y, finalmente, en el capítulo tres,
el sistema distrital para la Prevención y Atención
de Desastres. Dentro del sistema,
“la distribución de familias en zonas de alto riesgo no
mitigable es un proceso que debe determinar la Dirección de Prevención para la Atención de Emergencias, DPAE, tanto a nivel del territorio a intervenir
como de la prioridad de la atención. Es por ello que
se establece la necesidad de organizar interinstitucionalmente un Sistema de Información que permita
mantener datos unificados y poder ingresar al proceso
las familias en forma permanente” (CVP. 2005: 9).
La DPAE es la institución técnica por excelencia,
tiene un énfasis operativo dentro de las reuniones
porque es la entidad responsable de organizarlas y da
las directrices del Sistema Distrital de Prevención y
Atención de Emergencia a través de su planeación.
La DPAE es la primera institución que hace procesos
de conciliación con las comunidades y en esta medida también se convierte en el primer órgano de información dentro del Sistema de Información Distrital
para la Prevención y Atención de Emergencias.
En cuanto a la dinámica del reasentamiento la
DPAE ha establecido como objetivos fundamentales los siguientes:
77 I m p a c t o s
Diagrama 4. Objetivos frente al reasentamiento
DPAE
Coordinar el Sistema Distrital de Prevención y
Atención de Emergencias.
Tiene un grupo de gestión especializado para el
escenario de las laderas peri-urbanas.
Tienen funciones de política, coordinación y
gestión, no de autoridad policiva.
Sus conceptos inciden directamente en la
delimitación del suelo no urbanizable por riesgo.
Identifica las zonas de alto riesgo y las familias que
se deben incluir en el programa de reasentamiento
por alto riesgo no mitigable.
Define las zonas de riesgo mitigable.
Coordina las obras de mitigación de riesgos
Fuente: Elaboración propia según PNUD, 2007.
Junto con los objetivos, han sido establecidos
una serie de criterios básicos para la identificación y
priorización de familias que deben ser reasentadas.
Los criterios son40:
• Antecedentes técnicos como estudios de evaluación de amenaza y riesgo.
• Conceptos de legalización de barrios de origen
ilegal.
• Visitas técnicas de reconocimiento.
• Asistencia técnica en situaciones de emergencia.
Una vez efectuada la identificación, la DPAE
define si el nivel de riesgo en el cual se encuentra
la familia es mitigable o no, si no es mitigable, se
recomienda el reasentamiento de las familias y se le
39 Por el cual se organiza el Régimen y el Sistema para la Prevención
y Atención de Emergencias en Bogotá Distrito Capital y se dictan
otras disposiciones.
40 DPAE. “Reasentamiento de población ubicada en zonas de alto
riesgo no mitigable por remoción en masa en Bogotá”. En: II ForoTtécnico Regional sobre Reasentamiento de Población en América
Latina y el Caribe, 2005.
Bogotá, 1991-2005
asigna una prioridad de acuerdo a la afectación de
la vivienda. En el momento que la familia ingresa al
proceso de reasentamiento, la CVP, de acuerdo con
lo estipulado en el Decreto 230 de julio de 2003,
asume el proceso.
A partir de la identificación por parte de la
DPAE, en el periodo comprendido entre 19972008 se han incorporado en el programa de reasentamientos un total de 9.023 familias, como se
observa en la siguiente gráfica.
Gráfica 1. Familias identificadas por la DPAE e
incluidas en el programa de reasentamiento
1800
1600
1400
% Familias
1200
1000
800
% Familias
600
400
200
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboración propia según DPAE 2008.
Adicionalmente a la identificación de la población en riesgo por parte de la DPAE, la entidad
realiza algunas relocalizaciones transitorias en el
momento que la vivienda se encuentra comprometida a corto plazo, para lo cual la entidad paga el
primer mes de arriendo estimado en un costo por
familia de $150.000, posteriormente, la CVP asume
estos costos hasta la entrega definitiva de la nueva
alternativa habitacional.
En conclusión, en el proceso que adelanta la
DPAE es evidente la existencia de un sesgo técnicista del proceso de reasentamiento. Los objetivos y criterios están orientados al diagnóstico
de una serie de factores y variables altamente
determinadas por una lógica físico espacial de las
condiciones de riesgo, dejando por fuera aspectos
relevantes de la vida cultural, política, de la dinámica barrial, que hacen parte fundamental de
las condiciones de existencia de las poblaciones
sujeto de reasentamiento.
78 I m p a c t o s
Así las cosas, las funciones que desempeñan las
demás instituciones que hacen parte del sistema,
están orientadas al cumplimiento de objetivos puntuales que no se estructuran de una forma sistémica
para garantizar la disminución de los impactos negativos en la población que debe ser reasentada.
3.1.2 Caja de Vivienda Popular
En este sentido, después de la identificación de las
familias realizada por la DPAE, entran a actuar
otras entidades que hacen parte del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias.
A la Caja de Vivienda Popular41 le correspondían la asesoría inmobiliaria y la compra de predios,
funciones que no implicaban una responsabilidad
directa con el tema del reasentamiento.
Hacia 1996, con el Acuerdo 26 del Concejo de Bogotá, se reorganizaron sus funciones, sumando a éstas
la promoción de la construcción de vivienda de interés
social para los beneficiados por programas de reubicación, la facilitación de la oferta de vivienda de interés
social a través de las entidades financieras apropiadas
para las familias reubicadas y la coordinación con otras
entidades de la compra o la realización de mejoras en
los predios localizados en las zonas a reubicar.
Hasta 2003, y por cuenta de este vacío normativo, la CVP tuvo la función de suministrar soluciones
de vivienda a la población sujeto de reasentamiento,
lo cual hacía parte del objetivo fijado en el Acuerdo 26 de 1996 y refrendado en el Acuerdo 002 de
2001, el cual no añadió ninguna función específica para la CVP frente al tema de reasentamiento o
reubicación de familias. La función de adquisición
de bienes se encontraba en manos del Fondo de Prevención y Atención de Emergencias –FOPAE–, por
lo cual la CVP no realizaba actividades de gestión
social y recuperación de impactos, lo que reducía su
participación a la asesoría inmobiliaria.
41 Creada a través del Acuerdo 20 de 1942 del Concejo de la ciudad, con la finalidad de contribuir a la disminución del déficit de
vivienda en la ciudad. A partir del Acuerdo 15 de 1959 le fueron
asignados, entre otras funciones, el fomento en la producción de
materiales de construcción, la realización de planes y programas de
vivienda de acuerdo con los lineamientos de planeación distrital,
proporcionar vivienda a las familias de más bajos ingresos.
Bogotá, 1991-2005
Con el Decreto 230 de 2003 se reglamentaron
las funciones para la ejecución del programa de reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto
riesgo. En este marco la CVP es responsabilizada
de la ejecución de los procesos de reasentamiento a
través del desarrollo de las siguientes funciones:
Diagrama 5. Funciones asignadas a la CVP mediante
el Decreto 230 de 2003 frente al reasentamiento)
Caja de Vivienda Popular
Inclusión de las familias que recomiende el FOPAE
y actualización de los censos de familias y la
prioridad de los procesos.
Adquisición de los predios en riesgo.
Asesoría y acompañamiento en la adquisición de
la nueva vivienda.
como parte del Proyecto de Desarrollo Urbano
componente Mejoramiento Integral de Barrios
–MIB– del Banco Mundial; y el segundo, en julio
de 2005, como marco de la política y la metodología de reasentamientos que se debían aplicar en los
proyectos que llevaban a cabo en ese momento.
El cambio más significativo entre los dos momentos se dio debido a las disposiciones del Decreto
094 de 2003 y a los componente identificados por
la CVP, en concordancia con la visión propuesta a
partir de las políticas del gobierno distrital.
En síntesis, las definiciones de orientación de
políticas de la Caja de Vivienda Popular sobre
reasentamiento en relación con los principios, las
líneas estratégicas y los campos de aplicación metodológica se presentan en el cuadro 6.
El reasentamiento planteado por la CVP tiene
como objetivo:
Fuente: Elaboración propia según Decreto 230 de 2003.
“Garantizar la protección del derecho fundamental
a la vida, y contribuir al mejoramiento de la calidad
de la misma, de los hogares que por estar ubicados
en zonas de alto riesgo no mitigable, zonas objeto de
intervención por recuperación de corredores ecológicos o por preservación de rondas de los cuerpos de
agua del Distrito, se encuentran en situación de alta
vulnerabilidad y requieren ser trasladadas a soluciones alternativas habitacionales de reposición legales,
viables, técnicamente seguras y sanas y económicamente sostenibles” (CVP, 2005).
A partir de la asignación de estas nuevas funciones, la CVP debió asumir la adquisición de predios
y el reconocimiento de las compensaciones a las
familias reasentadas, acatando lo dispuesto por el
Decreto 094 del 2003 relacionado con el pago del
Valor Único de Reconocimiento a las familias de
estratos 1 y 2 cuyos predios se encontraran ubicados
en zonas de alto riesgo no mitigable y con la aplicación de valor adicional por vulnerabilidad económica a aquellas familias cuyas viviendas estuvieran
avaluadas por debajo de los 24 smlv.
La Caja de Vivienda Popular ha formulado lineamientos de política en relación con el reasentamiento en dos momentos. El primero, en 2002,
Este objetivo planteado en 2005 tuvo cambios ligeros frente al de 2002, los más importantes fueron
aquellos hechos a la denominación de la población
reasentada, que pasó del término “familias” al de “hogares”, debido a que en una misma vivienda se puede
encontrar más de una unidad social que no tienen entre sí relaciones de consanguinidad, y frente a las alternativas de vivienda ampliando el objetivo en relación
con el tipo de vivienda esperado por la institución.
Es de aclarar que la CVP en conjunto con la
DPAE son las entidades que han acompañado un
alto porcentaje de procesos de reasentamiento en
la ciudad, como se puede identificar en la matriz de
procesos de reasentamiento por alto riesgo no mitigable que se presenta en el punto siguiente.
Asignación y reconocimiento del Valor Único
de Reconocimiento.
Coordinación con otras entidades para la destinación
de los predios desalojados por alto riesgo.
Coordinación de acciones tendientes a evitar la
ocupación de los predios desalojados.
79 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Tabla 6. Principios, líneas de acción y componentes
LÍNEAS DE ACCIÓN
PRINCIPIOS
DESCRIPCIÓN
Participación
Entendida como un proceso de reconocimiento de la propia realidad en su contexto
y la construcción de conocimiento para transformar esa realidad.
Corresponsabilidad
institucional
Se presenta como la concertación de los derechos y deberes ciudadanos, en un
ejercicio de corresponsabilidad entre instituciones, comunidades y ciudadanos
receptores.
Integralidad
Entendida como la garantía permanente que debe dar el proceso de reasentamiento en la construcción de la relación del individuo con su entorno social en
el marco de los derechos y deberes, del restablecimiento de las condiciones de
vida y la recuperación de las áreas intervenidas, integrando lo jurídico, lo social y
el área técnica en el proceso.
Transparencia
Que todos conozcan las decisiones y acciones que se llevan cabo.
Equidad
Garantiza la igualdad entre los participantes en la ejecución del proceso, recibiendo un trato adecuado y el acceso oportuno a las oportunidades brindadas por
el programa.
Legalidad
Respeto a las normas y la Constitución frente a los derechos ciudadanos y al
ordenamiento de la ciudad.
Construcción de
ciudad
Responsabilidad de los ciudadanos frente a la ciudad, contribuyendo con su
accionar con el ordenamiento del territorio intervenido.
Actuación territorial
Se entiende el reasentamiento como un proceso enmarcado en el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual tiene como función la protección y recuperación
del territorio.
Participación
ciudadana y
comunitaria
Determina la necesidad de la concertación de los planes de reasentamiento como
un proceso de corresponsabilidad entre Estado, instituciones y comunidades
receptoras.
Acompañamiento
integral a los hogares
Esta línea estratégica fue sumada en el documento marco de política de 2005 y
apunta a la construcción de espacios en los que se garantice la toma de decisiones y reformulación de proyectos de vida con el fin de mejorar la calidad de vida
de los habitantes de las zonas intervenidas.
Interdisciplinariedad
Busca construir visiones multicausales del reasentamiento para lo cual exige la
preparación de profesionales en diferentes áreas que garantice una intervención
integral.
Construcción de
espacios pedagógicos
Busca la apertura de proyectos que permitan que los habitantes de las zonas
intervenidas reconozcan la realidad, con el fin de mejorar su calidad de vida.
Atención
personalizada y
en el sitio
Busca garantizar el exitoso tránsito de los habitantes desde su situación anterior,
enmarcada en la ilegalidad, hacia una nueva situación, enmarcada en la ciudad
legal
Coordinación
interinstitucional e
intersectorial
Busca garantizar la participación de las instituciones y sectores necesarios para la
integralidad del proceso.
Monitoreo y
seguimiento
Para que sea continuo y permita evaluar los procesos del reasentamiento enfocados en los proyectos de vida de los habitantes reasentados.
80 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
COMPONENTES
DESCRIPCIÓN
Componente
territorial - ambiental
Integra los componentes territorial y ambiental presentados en el documento de
2002 y busca “ubicar territorialmente la intervención del reasentamiento en pro de
la recuperación de la zona, de acuerdo con el ordenamiento territorial”, así como
“revisar la dinámica biótica y abiótica en la perspectiva del reconocimiento de la
sensibilidad, amenaza y riesgo”, la construcción de una cultura de prevención,
definición de alternativas para la recuperación de las zonas entre otros aspectos, los
cuales serán tratados en conjunto con el DAMA.
Componente de
desarrollo social
Relacionado con el “fortalecimiento de procesos colectivos desde el individuo”, desde
su entorno físico y social, que busca la construcción de ciudad y cultura ciudadana.
Componente jurídico
económico
Se encarga de dictar acciones frente a la adquisición de predios, los procesos de
aplicación y desembolso del VUR y el acompañamiento y asesoría a los hogares
frente a la búsqueda y adquisición de la vivienda de reposición. Reemplaza el
componente económico existente en el anterior documento, aunque mantiene en
esencia las mismas funciones.
Componente técnico
habitacional
Reemplaza el componente habitacional planteado en 2002, tiene como fin “la
búsqueda y selección de alternativas habitacionales legales y seguras que apunten
al mejoramiento de la calidad de vida”, dentro de las cuales se pueden encontrar
los siguientes: vivienda nueva, vivienda usada o arrendamiento protegido con
acompañamiento social.
Componente de
mejoramiento y
restablecimiento
de condiciones
socioeconómicas
“Entendido como un proceso permanente y de corresponsabilidad entre el hogar y el
distrito para el mejoramiento de la calidad de vida”. Contempla tres fases. reconocimiento y sensibilización, acompañamiento integral e inserción de los hogares a la ciudad
legal. Durante estas fases los anteriores componentes se hacen presentes integrando el
reasentamiento como un todo. Este componente integra los componentes de desarrollo
social y seguimiento, evaluación y monitoreo planteados por la CVP en 2002.
Fuente: Elaboración propia según CVP.
3.1.3 Matriz de experiencias de reasentamiento
por prevención debido a ocupaciones en zonas
de alto riesgo no mitigable
En el desarrollo de la investigación se identificó un
alto porcentaje de las intervenciones realizadas en
la ciudad por esta causa, las cuales fueron registradas en una matriz en la que se pretende evidenciar,
además de la cantidad de población que se traslada,
la ubicación de la misma, las fechas en que se inició
y se terminó el proceso, en algunos casos los costos,
la nueva ubicación de la población y una breve descripción del proyecto.
Con la matriz elaborada, se identificó un alto número de intervenciones que se desarrollaron en la
ciudad debido a la ausencia de planeación, control
de las áreas no aptas para construir y la escasez de
suelo urbano para vivir. Estas intervenciones implicaron que a nivel nacional y distrital, desde 1996,
81 I m p a c t o s
se realizaran inversiones muy altas para el reasentamiento de la población y la recuperación de estas
zonas como áreas de protección.
De igual forma, en los casos donde fue posible
identificar la nueva localización de la población se encontró que ésta sigue siendo excluida, debido a que los
proyectos de vivienda que se ofertan para las familias
reasentadas están en un alto porcentaje ubicadas en
la periferia de la ciudad, lo cual implica para la población un alto costo en el desplazamiento a los centros
urbanos, una baja calidad en las infraestructuras de
servicios y compromete el acceso a fuentes de trabajo
y educación.
Finalmente, es evidente que en la ciudad, a nivel
institucional, se ha creado conciencia de los riesgos a
los que está expuesta la población, avanzando a nivel
normativo y de planeación en la identificación de la población localizada en zonas de alto riesgo no mitigable y
en la formulación de procesos de reasentamiento.
Bogotá, 1991-2005
82 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Proyecto Tintal
Central. Lote 8
zona Central
Proyecto de
reubicación
UPES
 
 
Kennedy
Preser689 familias
vación
ambiental,
del sistema
hídrico
y por
condiciones
de riesgo no
mitigable
283 familias 406 familias
 
5 hogares
160 hogares 112 hogares
 
Ciudad Bolívar Alto riesgo 272 hogares
no mitigable
Alto riesgo 5 hogares
no mitigable
Suba
 
no mitigable
Kennedy
2 hogares
14 hogares
no mitigable
no mitigable
Bosa
16 hogares
34 hogares
Rafael Uribe
no mitigable
Tunjuelito
9 hogares
no mitigable
Usme
42 hogares
Puente Aranda Alto riesgo 197 hogares
no mitigable
no mitigable
San Cristóbal
14 hogares
7 hogares
5 hogares
POBL. A
REASEN.
85 hogares
no mitigable
Santa Fe
3 hogares
 
POBL.
REASEN.
Barrios Unidos Alto riesgo 85 hogares
no mitigable
no mitigable
Chapinero
POBL.
AFECTADA
no mitigable
CAUSA
Usaquén
NOMBRE DEL
SUBPROGRAMA UBICACIÓN
PROYECTO
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1996
1998
1998
1998
1998
1998
1998
1998
1998
1998
1998
1998
1998
1998
1998
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
COSTOS
23 vivienda nueva, 45
vivienda usada, 15 solución
independiente.
19 Nueva Roma, 15 san
Diego, 119 Arborizadora
Alta, 7 vivienda usada.
15 Nueva Roma, 27 San
Diego, 69 Arborizadora Alta,
4 vivienda usada.
40 Pedro León, 117 La Palma
Comuneros.
50 Lomas, 35 Barrio Chino.
 
diego, 44 Arborizadora Alta,
21 Sierra Morena, 35 vivienda usada, 20 adquisición y
construcción.
San Diego.
Diego.
1 Nueva Roma, 3 San Diego,
5 Arborizadora Alta.
Diego, 7 Arborizadora Alta,
35 vivienda usada.
Nueva Roma.
Nueva Roma.
 
NUEVA UBICACIÓN
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
ENTIDAD
RESPON.
En el sector de Tintal Central se
encontraban asentadas 689 familias,
en la zona de manejo y preservación
ambiental del río Bogotá, la zona
suburbana de preservación del
sistema hídrico y zona declarada
de alto riesgo no mitigable (Plan
de Ordenamiento Físico del Borde
Occidental - Acuerdo 26 de 1996)
En los planes de desarrollo “Formar
ciudad” y “Por la Bogotá que
queremos” se plantea como una de
las prioridades el establecimiento
y ejecución del programa de
reubicación de familias ubicadas en
zonas de alto riesgo y/o de familias
localizadas en áreas destinadas a
la realización de redes de servicios
públicos, con el objeto de mejorar,
preservar y mantener el nivel de
calidad de vida de los hogares
objeto de atención. Esta atención
busca también dar cumplimiento a l
artículo 5 de la Ley 02 de 1991 y al
Decreto 919 de 1989.
DESCRIPCIÓN GENERAL
1.1.1 Matriz de experiencias de reasentamiento por prevención debido a ocupaciones en zonas de alto riesgo no mitigable.
REUBICACIÓN. UN
PROGRAMA CON RESULTADOS 1996-1998.
UNA PERSPECTIVA
DESDE LA CAJA DE
VIVIENDA POPULAR.
BOGOTÁ, 1998
REUBICACIÓN. UN
UNA PERSPECTIVA
DESDE LA CAJA DE
VIVIENDA POPULAR.
BOGOTÁ, 1998
FUENTE
83 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Programa de
Mejoramiento
Barrial
Viviendas transitorias
Proyecto Pedro
León Tabuchi
Proyecto Barrio
Chino
Proyecto Los
Comuneros
Sector Bolonia
 
 
 
 
Recuperación de
viviendas
transitorias
Recuperación del
espacio
publico
Recuperación del
espacio
publico
Recuperación del
espacio
publico
CAUSA
44 familias
40 familias
35 familias
117 familias
POBL.
AFECTADA
UPZ 57, Gran Alto riesgo 51 familias
Yomasa - Altos no mitigable
del Pino, Sierra
Morena, San
Andrés
 
 
 
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
51 familias
44 familias
40 familias
35 familias
 
 
 
 
117 familias  
POBL.
REASEN.
POBL. A
REASEN.
 
1996
1996
1996
1996
1999
1998
1998
1998
1998
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
448,000,000
 
 
 
 
COSTOS
 
Arborizadora Alta
 
Sierra Morena.
Arborizadora Alta, Urbanización La Palma - Comuneros.
Suba.
NUEVA UBICACIÓN
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
ENTIDAD
RESPON.
 
Debido al desplazamiento migratorio
a la ciudad ocurrido después de la
tragedia de Armero, la CVP atendió
una propuesta de la Corporación
Minuto de Dios, para la construcción de 168 viviendas transitorias,
en las cuales fueron ubicadas
grupos familiares que resolvieron su
problema y permutaron el inmueble.
Posteriormente comenzaron a llegar
otras familias las cuales desbordaron
su administración y control. Este
proyecto busca reubicar a 48 familias alojada en viviendas transitorias
hace más de ocho años, en proyectos gestionados por la CVP.
El 13 de diciembre de 1993 se
presenta un fallo de tutela por
medio del cual se obliga a la CVP
a reubicar a las familias que se
encuentran ocupando el corredor
férreo de la comunidad denominada
“Pedro León Tabuchi”
Se presenta un fallo de tutela por
“Barrio Chino”. Este mandato legal
busca la restitución del espacio
público, el mejoramiento de la
calidad de vida de los hogares allí
asentados y el ordenamiento urbano
de la ciudad.
El 13 de diciembre de 1993 se
presenta un fallo de tutela por
“Comuneros”, este mandato legal
busca la restitución del espacio
público, el mejoramiento de la
calidad de vida de los hogares allí
asentados y el ordenamiento urbano
de la ciudad.
COOPERACIÓN
FINANCIERA ENTRE
ALEMANIA Y COLOMBIA. PROGRAMA
DE MEJORAMIENTO
INTEGRAL DE BARRIOS. DESARROLLO
DEL SOFWARE PARA
EL SUMI. BOGOTÁ,
2004.
REUBICACIÓN. UN
UNA PERSPECTIVA
DESDE LA CAJA DE
VIVIENDA POPULAR.
BOGOTÁ, 1998
REUBICACIÓN. UN
UNA PERSPECTIVA
DESDE LA CAJA DE
VIVIENDA POPULAR.
BOGOTÁ, 1998
REUBICACIÓN. UN
UNA PERSPECTIVA
DESDE LA CAJA DE
VIVIENDA POPULAR.
BOGOTÁ, 1998
REUBICACIÓN. UN
UNA PERSPECTIVA
DESDE LA CAJA DE
VIVIENDA POPULAR.
BOGOTÁ, 1998
FUENTE
84 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Proyecto sur con
Bogotá. KFW
- DAACD.
Programa desmarginalización
POBL.
AFECTADA
Alto riesgo 1 familia
no mitigable
Alto riesgo 2 familias
no mitigable
La Flora Sur
Oriental
La Esperanza
Protección
 
ambiental y
mitigación de
riesgos. Zona 3 Vía
Oriente
El Portal
no mitigable
Fiscala, Los
Tres Laureles
Protección
ambiental y mitigación de riesgos.
Zona 3 Ladrilleras
no mitigable
Sierra Morena
no mitigable
no mitigable
no mitigable
no mitigable
Alto del Pino
La Paz
no mitigable
no mitigable
CAUSA
San Andrés
Alto
Usme. Yomasita
Protección
Zona 2 Ladrilleras
Protección
Zona 1 Bolonia
NOMBRE DEL
PROYECTO
1 familia
2 familias
3 familias
 
 
 
1 familia
12 familias
21 familias
9 familias
POBL.
REASEN.
 
 
 
2 familias
1 familia
8 familias
1 familia
 
1 familia
1 familia
POBL. A
REASEN.
1999
 
1999
 
 
 
1999
1999
1999
1999
2000
 
2000
 
 
 
2000
2000
2000
2000
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
15,000,000
18,000,000
27,000,000
 
 
 
10,000,000
108,000,000
189,000,000
81,000,000
COSTOS
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NUEVA UBICACIÓN
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
 
 
 
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
ENTIDAD
RESPON.
El proyecto busca gestionar procesos
de desarrollo y fortalecimiento social
e institucional promoviendo la
ejecución de obras de infraestructura que mejoren la calidad de vida
de la población de barrios en desarrollo progresivo a través de cuatro
componentes; a) mejoramiento
ambiental, de infraestructura física
y espacio público, b) mejoramiento
del equipamiento comunitario, c)
fortalecimiento de la participación
comunitaria y de desarrollo social y
d) fortalecimiento institucional.
 
El proyecto busca gestionar procesos
de desarrollo y fortalecimiento social
e institucional promoviendo la
ejecución de obras de infraestructura que mejoren la calidad de vida
de la población de barrios en desarrollo progresivo a través de cuatro
componentes; a) mejoramiento
ambiental, de infraestructura física
y espacio público, b) mejoramiento
del equipamiento comunitario, c)
fortalecimiento de la participación
comunitaria y de desarrollo social y
d) fortalecimiento institucional.
COPERACION
FINANCIERA ENTRE
ALEMANIA Y COLOMBIA. PROYECTO
DE MEJORAMIENTO
DE BARRIOS “SUR
CON BOGOTÁ”. 2001
ALCALDIA MAYOR
DE BOGOTÁ. PROGRAMA DESMARGINALIZACIÓN
PROYECTO SUR CON
BOGOTA. KFW - DAACD. MEMORIA DEL
DOCUMENTO SOBRE
“EL MEJORAMIENTO
INTEGRAL DE BARRIOS EN EL MARCO
DE LOS PROCESOS
DE GESTION INSTITUCIONAL. 2000
COPERACION
FINANCIERA ENTRE
ALEMANIA Y COLOMBIA. PROYECTO
DE MEJORAMIENTO
DE BARRIOS “SUR
CON BOGOTÁ”. 2001
FUENTE
85 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Programa de
desmarginalización
 
 
POBL.
AFECTADA
10 familias
33 familias
59 familias
264 familias  
Chapinero - El Alto riesgo 10 familias
Paraíso
no mitigable
no mitigable
Santa Fe - Ro- Alto riesgo 59 familias
cío Oriental
no mitigable
no mitigable
no mitigable
Santa Fe
- Roció Bajo
San Cristóbal
- Los Alpes
San Cristóbal
- Ngloris
116 familias  
194 familias  
235 familias  
no mitigable
no mitigable
Rafael Uribe Model Suárez
Ciudad Bolívar Alto riesgo 194 familias
- Casavianca
no mitigable
- Jerusalén
no mitigable
Canteras I
133 familias  
25 familias
Ciudad
Bolívar - Santa no mitigable
Viviana
- Jerusalén
no mitigable
Canteras II
 
90 familias
- Altos de
no mitigable
Jalisco
 
116 familias  
 
Rafael Uribe
- Las Colinas
4 familias
no mitigable
Suba - Casablanca
 
no mitigable
 
 
Usme - Jardín
Nevado
30 familias
68 familias
Usme - Nevado
no mitigable
21 familias
Usme - Fiscala Alto riesgo 21 familias
no mitigable
182 familias  
 
 
 
 
3 familias
no mitigable
 
 
Chapinero - V
del Cerro
1 familia
7 familias
POBL.
REASEN.
no mitigable
no mitigable
CAUSA
Chapinero - V
del Cerro
Usaquén
- Mirador
NOMBRE DEL
PROYECTO
POBL. A
REASEN.
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
1999
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
200,000,000
 
1,064,000,000  
720,000,000
1,357,000,000  
577,000,000
653,000,000
678,000,000
136,000,000
300,000,000
434,000,000
102,000,000
1,595,000,000  
2,742,000,000  
668,000,000
302,000,000
200,000,000
30,000,000
5,000,000
85,000,000
COSTOS
NUEVA UBICACIÓN
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
DPAE
- CVP
ENTIDAD
RESPON.
Desmarginalización: prioridad del
Plan de Desarrollo económico,
social y de obras publicas para la ciudad de Bogotá, 1998 - 2001 “Por la
Bogotá que queremos” presentado y
puesto en marcha por el alcalde Mayor Enrique Peñalosa. El programa
se fundamento principalmente en la
coordinación interinstitucional.
ALCALDIA MAYOR
DE BOGOTÁ. PROGRAMA DESMARGINALIZACION.
INFORME FINAL:
ENTIDADES CON INTERVENCION FISICA
Y SOCIAL. CAJA DE
VIVIENDA POPULAR.
BOGOTA, 2001
FUENTE
86 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Altos de la
Estancia
Programa de
Mejoramiento
Barrial
 
POBL.
AFECTADA
no mitigable
Sector Altos
de la Estancia
fase II
Ciudad Bolívar
- UPZ Ismael
Perdomo.
Cerros del
Diamante
 
 
 
 
 
POBL.
REASEN.
no mitigable
(remoción
en masa)
 
235 familias
587 familias
135 familias
167 familias
633 familias
POBL. A
REASEN.
Alto riesgo 2.512 familias 2.512
no mitigable
familias
no mitigable
no mitigable
Varias localidades
Varias localidades
no mitigable
no mitigable
CAUSA
Sector La
Carbonera
Cerros del
Diamante
PMIB línea de
 
acción de vivienda:
gestionar el
mejoramiento de
las condiciones de
habitabilidad de las
familias de las UPZ
tipo 2
Acompañamiento
integral al reasentamiento
Proyecto de
servicios urbanos
para Bogotá.
Préstamo BIRF
Acompañamiento
7162-CO
integral al reasentamiento
Acompañamiento integral al
reasentamiento
(reprogramados
2003)
NOMBRE DEL
PROYECTO
2003
2004
 
 
 
 
 
2008
2008
 
 
 
 
 
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
 
 
 
NUEVA UBICACIÓN
8 Agrupación de Vivienda
Nueva Ciudad, 14 Alameda
del Parque - Fidunión, 2
Altavista de Sidel, 1 Altos
del Poblado, 2 Arborizadora
Alta, 1 Bosques de San José, 2
Bosques de Usme, 32 Buenavista Oriental, 1 Casa Grande
El Recreo Dos, 3 Cedros de
Santa Ana, 1 Centenario,
1 Ciudadela Nuevo Usme
Agrupación Río Verde, 34 El
Ciprés, 1 El Sol (Madrid), 1
Galicia, 1 Kasay de los Venados, 1 La Esperanza Mz 1A, 1
La Fortaleza, 2 La Primavera
Tintal, 40 Lote, 1 Minuto de
Dios, 65 OPV Renacer, 9 Parques del Tunal, 1 Peñón del
Cortijo, 2 Quintas de Santa
Ana, 2 Riberas de Occidente,
18 Santiago de las Atalayas,
1 Tecoa Bosa, 1 Tierrabuena,
2 El Caracol, 7 Urbanización
El Sol, 46 Urbanización Villa
Juliana, 1 Villa Alamos, 44
Vivienda Usada,
1,080,000,000  
 
 
 
 
 
COSTOS
CVP
CVP
CVP
ENTIDAD
RESPON.
 
 
El proyecto busca mejorar la calidad
de vida de las familias de estratos 1
y 2 a través de tres componentes; a)
movilidad, b) mejoramiento integral
de barrios y c) fortalecimiento del
sector servicios públicos. En el
segundo componente se introduce
el subsistema b4) reasentamiento, que consta de tres fases: 1
reconocimiento y sensibilización, 2
acompañamiento integral-traslado y
3 seguimiento y monitoreo.
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2008
COOPERACION
FINANCIERA ENTRE
ALEMANIA Y COLOMBIA. PROGRAMA
DE MEJORAMIENTO
DEL SOFWARE PARA
EL SUMI. BOGOTA,
2004.
ALCALDIA MAYOR
DE BOGOTA. SECRETARIA DE HACIENDA. PROYECTO DE
SERVICIOS URBANOS
PARA BOGOTA.
PRESTAMO BIRF.
7162-CO. 2004
FUENTE
87 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Altos de la
Estancia
Altos de la
Estancia
Ciudad Bolívar
- UPZ Ismael
Perdomo. El
Rincón del
Porvenir
Ciudad Bolívar
- UPZ Ismael
Perdomo. Espino I sector
Ciudad Bolívar
- UPZ Ismael
Perdomo. Espino I sector
 
 
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
POBL.
AFECTADA
no mitigable
(remoción
en masa)
no mitigable
(remoción
en masa)
no mitigable
(remoción
en masa)
CAUSA
19 familias
POBL. A
REASEN.
461 familias 93 Familias
37 familias
POBL.
REASEN.
2003
2003
2003
2008
2008
2008
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
COSTOS
22 Urbanización El Sol, 2 Galicia, 8 Hogar del Sol, 4 Kasay
de los Venados, 1 La Aurora
II sector, 4 La Esperanza Mz
1A, 1 La Estancia del Camino
Salazar, 1 Las Margaritas, 1
Limonar VIII etapa, 1 Llano
Oriental, 1 Los Pinares, 23
Lote, 1 Minuto de Dios, 2
Nueva Castilla, 1 Nuevo
Porvenir, 42 OPV Renacer, 1
Parque El Tunal, 1 Pedregal
del Conde, 1 Portal de Oriente, 1 predio rural, 29 Quintas
de Santa Ana, 67 Riberas de
Occidente, 1 San Mateo, 7
Santiago de las Atalayas, 1
Santillana, 14 Sierra Morena,
1 Soacha, 1 Terragrande, 1
Terraza de Santa Librada,
4 Urbanización Caracol, 1
Urbanización Madelena, 1
Urbanización Santa Sofía, 1
Urbanización Santillana, 30
Urbanización Villa Juliana, 1
Villa de la Torre, 24 vivienda
usada.
3 Agrupación Buenavista, 2
Agrupación de Vivienda Nueva Ciudad, 3 Alameda de San
José, 5 Alameda del Parque
- Fidunión, 1 Alfonso López,
13 Altavista de Sidel, 22 Arborizadora Alta, 1 Arborizadora
Baja, 1 Buenavista Oriental,
20 BuenaVista Oriental, 17
Casa Grande, 4 Cedros de
Santa Ana, 1 Chuniza, 31
Ciudadela El Porvenir, 1
Ciudad Tintal La Magdalena,
Agrupación Río Verde, 1 San
Antonio, 1 Cumbres de San
Mateo, 1 Cunday, 1 El Ciprés,
1 El Satélite,
1 Albán (C/Marca), 1
Caminos de Mosquera, 3 Casa
Grande El Recreo Dos, 1 con
más de un predio (verificar información), 1 La Esperanza, 5
La Esperanza Mz 1A, 1 Lote,
1 Nueva Castilla, 2 OPV
Renacer, 2 Quintas de Santa
Ana, 5 Riberas de Occidente,
1 San Mateo, 1 Terragrande,
5 Urbanización Nueva
Castilla, 6 Urbanización Villa
Juliana, 2 Vivienda Usada.
NUEVA UBICACIÓN
CVP
CVP
CVP
ENTIDAD
RESPON.
 
 
 
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2008
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2008
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2008
FUENTE
88 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Altos de la
Estancia
 
 
 
Ciudad
Bolívar.
UPZ Ismael
Perdomo. La
Carbonera
Ciudad Bolívar
- UPZ Ismael
Perdomo. Espino III sector el
Recreo
Ciudad Bolívar
- UPZ Ismael
Perdomo. Espino II sector
NOMBRE DEL
PROYECTO
POBL.
AFECTADA
no mitigable
(remoción
en masa)
no mitigable
(remoción
en masa)
no mitigable
(remoción
en masa)
CAUSA
POBL. A
REASEN.
18 familias
29 familias
28 familias
19 familias
POBL.
REASEN.
2003
2003
 
2008
2008
 
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
COSTOS
1 Alameda del Parque
- Fidunión, 2 Altavista de
Sidel, 1 Arborizadora Baja,
2 La Esperanza Mz 1A,
1 La Milagrosa, 1 Peñón
del Cortijo, 3 Quintas de
Santa Ana, 1 Riberas de
Occidente, 1 Santiago de Las
Atalayas, 1 Sierra Morena, 1
vivienda usada.
Nueva Ciudad, 14 Arborizadora Alta, 1 Buenavista
Oriental, 1 Cedros de Santa
Ana, 1 La Esperanza Mz
1A, 1 lote, 3 OPV Renacer,
1 Parques del Tunal, 1 San
Diego, 1 Tierra Tairona
- Colsubsidio, 1 vivienda
nueva.
19 Buenavista Oriental, 8
Agrupación de Vivienda
del Parque - Fidunión, 1
Altavista del Sidel, 1 Altos
de Juan Rey, 4 Arborizadora
Alta, 1 Av. Caracas, 1 Bochica III, 1 Bosques de Usme,
7 Casa Grande El Recreo
Dos, 6 ciudadela El Porvenir,
1 ciudad de Cali, 2 Ciudad
Tintal, 3 ciudadela Nuevo
Usme, 1 ducales, 2 Galicia,
1 Hogar del Sol, 2 Kasay de
los Venados, 1 La Arboleda,
1 La Coruña, 6 La Esperanza
Mz 1A, 1 Las Margaritas,
1 León XIII, 24 Lote, 43
OPV Renacer, 1 Parques del
Tunal, 2 Pedregal del Conde,
6 Peñón del Cortijo, 1 Perdomo, 2 Pradera de Mosquera,
1 Quintas de La Autopista,
1 Quintas de La Laguna,
5 Quintas de Santa Ana,
1 Quintas de Tierrabuena,
23 Riberas de Occidente, 9
Santiago de las Atalayas, 1
Sierras de Santafé, 1 Sol de
Portalegre, 4 Urbanización
Caracol, 7 Urbanización El
Sol, 1 Urbanización La Amistad, 1 Urbanización Nueva
Castilla, 10 Urbanización
Villa Juliana, 1 Valles de
Aragón, 25 vivienda usada.
NUEVA UBICACIÓN
CVP
CVP
CVP
ENTIDAD
RESPON.
 
 
 
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2009
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2008
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2008
FUENTE
89 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Altos de la
Estancia
Altos de la
Estancia
Ciudad
Bolívar. UPZ
Ismael Perdomo. Los Tres
Reyes
Ciudad
Bolívar. UPZ
Ismael Perdomo. Mirador de
la Estancia
Ciudad
Bolívar.
UPZ Ismael
Perdomo. San
Antonio del
Mirador
Ciudad
Bolívar.
UPZ Ismael
Perdomo. San
Rafael
 
 
 
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
POBL.
AFECTADA
no mitigable
(remoción
en masa)
no mitigable
(Remoción
en masa)
no mitigable
rRemoción
en masa)
no mitigable
(remoción
en masa)
CAUSA
87 familias
55 familias
76 familias
34 familias
POBL.
REASEN.
50 familias
114 familias
68 familias
46 familias
POBL. A
REASEN.
2003
2003
2003
2003
2008
2008
2008
2008
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
 
COSTOS
del Parque - Fidunión, 4 Buenavista Oriental, 1 Caminos
de San Diego, 2 Casa Grande
El Recreo Dos, 3 Ciudadela
el Porvenir, 5 Hogar del Sol,
2 Kasay de los Venados, 3 La
Esperanza Mz 1A, 14 Lote, 1
Marruecos, 10 OPV Renacer,
1 Pedregal del Conde, 1
Quintas de La Autopista,
4 Quintas de Santa Ana, 7
Riberas de Occidente, 3 Santiago de Las Atalayas, 1 Sierra
Morena, 1 Arborizadora Alta,
1 Urbanización El Caracol,
1 Urbanización El Sol, 7
Villas de Viscaya, 1 vivienda
nueva, 8 vivienda usada.
1 Alameda de San José, 1
Alameda del Parque - Fidunión, 23 Arborizadora Alta, 1
Buenavista Oriental, 1 Lote, 2
Miravalle, 1 Paseo de Los Pórticos, 2 Riberas de Occidente,
8 Santiago de las Atalayas,
6 Sierra Morena, 1 Vivienda
Nueva, 8 vivienda usada.
1 Agrupación Buenavista, Alameda del Parque - Fidunión,
2 Altavista del Sidel, 2 Arborizadora Alta, 4 Casa Grande
El Recreo Dos, 6 Ciudadela El
Porvenir, 1 Ciudad Latina, 1
Ciudadela Nuevo Usme Agrupación Río Verde, 1 Hogar del
Sol, 13 La Esperanza Mz 1A,
1 La Portada III sector, 1 Los
Olivos, 1 Marruecos II Sector,
1 Nuevo Porvenir, 1 Primavera, 3 Quintas de Santa Ana, 13
Riberas de Occidente, 3 Sierra
Morena, 1 Urbanización Casa
Loma, 1 Urbanización Galicia,
1 Urbanización Nueva Castilla,
1 Urbanización Portoalegre,
2 Urbanización Santa Sofía, 8
vivienda usada
1 Altavista del Sidel, 1 Calatrava, 1 Casa Grande El Recreo
Dos, 6 Ciudadela El Porvenir, 1
Hogar del Sol, 3 La Esperanza
Mz 1A, 1 Marichuela, 1 Quintas de Santa Ana, 14 Riberas
de Occidente, 1 Urbanización
Caracol, 2 vivienda usada
NUEVA UBICACIÓN
CVP
CVP
CVP
CVP
ENTIDAD
RESPON.
 
 
 
 
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2013
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2012
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2011
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2010
FUENTE
90 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Altos de la
Estancia
Ciudad
Bolívar. UPZ
Ismael Perdomo. Santa
Helena
Ciudad
Bolívar. UPZ
Ismael Perdomo. Santa
Viviana
 
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
POBL.
AFECTADA
no mitigable
(remoción
en masa)
no mitigable
(remoción
en masa)
CAUSA
92 familias
POBL. A
REASEN.
36 familias
POBL.
REASEN.
2003
2003
2008
2008
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
COSTOS
1 Alameda de San José,
8 Alameda del Parque
- Fidunión, 8 Altavista del
Sidel, 115 Arborizadora
Alta, 1 Arborizadora Baja, 1
Arrayanes, 1 Brisas de Vasconia, 6 Buenavista Oriental,
1 Candelaria La Nueva, 10
Casa Grande El Recreo Dos,
1 Cedros de Santa Ana,
12 Ciudadela el Porvenir,
Agrupación Río Verde, 1
Compartir, 1 Florida Blanca,
6 Hogar del Sol, 1 La Aurora,
9 La Esperanza Mz 1A, 1 Los
Pinares, 6 lotes, 4 Miravalle,
2 Némesis, 2 OPV Renacer,
1 Parque de La Roca, 1
Parques del Tunal, 2 Peñón
del Cortijo, 1 Protecho,
17 Quintas de Santa Ana,
57 Riberas de Occidente,
7 Santa Sofía, 3 Santiago
de Las Atalayas, 13 Sierra
Morena, 1 Sierras de Santafé,
1 Urbanización Bertha López
de Ospina, 4 Urbanización
Caracol, 8 Urbanización El
Sol, 1 Villa Sofía, 3 Villas de
Viscaya, 2 vivienda nueva, 2
vivienda usada.
12 Arborizadora Alta, 1
Buenavista Oriental, 1 La
Esperanza, 1 lote, 1 Miravalle, 2 Paseo de Los Pórticos,
9 Santiago de Las Atalayas,
8 Sierra Morena, 1 vivienda
nueva.
NUEVA UBICACIÓN
CVP
CVP
ENTIDAD
RESPON.
 
 
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2015
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2014
FUENTE
91 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
 
Nueva
Esperanza está
ubicada en la
micro cuenca
de la quebrada
Hoya del Güira,
afluente de la
quebrada Chiguaza, en límites
de los barrios
Diana Turbay
y Rincón del
Valle y el Parque Ecológico
Distrital Entre
Nubes
Ciudad
Bolívar. UPZ
Ismael Perdomo. Santo
Domingo
POBL.
AFECTADA
no mitigable
(remoción
en masa)
no mitigable
(remoción
en masa)
CAUSA
Nueva Esperanza
Altos de la
Estancia
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
POBL. A
REASEN.
POBL.
REASEN.
2005
2003
2008 en
curso
2008
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
COSTOS
82 vivienda usada, 27 Alta
Vista del Sidel (San Cristóbal), 51 Quintas de Santa
Ana (Soacha), 70 Hogar del
Sol (Soacha), 6 Germinar
(Usme), 54 Riberas de Occidente (Kennedy), 2 Bosa La
Esperanza (Bosa), 10 Bosques
de Usme (Usme), 8 Río Verde
(Usme), 1 Morella (Soacha),
1 La Cortuja (Fusagasugá),
1Villa Juliana (Soacha), 8
Buenavista (Usme), 1 El
Caney, 2 Portales del Norte
(Ibagué), Tierra Buena 2.
Nueva Ciudad, 1 Aguachica,
1 Alameda de San José, 7
Alameda del Parque - Fidunión, 12 Altavista de Sidel,
1 Arboleda, 24 Arborizadora
Alta, 3 Bosques de Usme,
12 Buenavista Oriental, 1
Caminos de Mosquera, 1
Candelaria La Nueva, 11 Casa
Grande El Recreo, 16 Ciudadela El Porvenir, 1 Ciudadela
Nuevo Usme Agrupación Río
Verde, 1 Compartir, 1 Cortes
María Cecilia, 1 Edificio Multifamiliar Osiris, 1 El Líbano, 8
Hogar del Sol, 9 La Esperanza
Mz 1A, 1 La Margarita, 1 La
Primavera, 1 La Victoria, 12
lote, 1 Marruecos, 1 Némesis,
6 OPV Renacer, 1 Parques del
Tunal, 1 Peñón del Cortijo, 1
Portales de San José, 1 Prados
de Castilla, 1 prefabricada,
19 Quintas de Santa Ana, 1
Recreo Reservado, 88 Riberas
de Occidente, 1 Sabana de
Tierra Buena, 1 San Antonio,
2 Santa María Reservado, 7
Santiago de Las Atalayas, 30
Sierra Morena, 2 Sierras de
Santafé, 3 Urbanización Caracol, 15 Urbanización El Sol, 1
Urbanización La Promesa I, 4
Urbanización Santa Sofía, 20
Urbanización Villa Juliana,
1 Villa Candelaria, 1 Villa
Sofía, 1 Villas de Viscaya, 6
vivienda usada.
NUEVA UBICACIÓN
CVP
CVP
ENTIDAD
RESPON.
El sector de Nueva Esperanza fue
identificado por la DPAE como
de Alto Riesgo No Mitigable por
fenómenos de Remoción en Masa,
situación que empeora en el mes
de noviembre de 2004, debido a la
temporada de lluvias que condujo
a múltiples deslizamientos de tierra
que obligaron a la evacuación
inmediata de un gran número de
familias.
 
CVP. PROYECTO
DE REDUCCIÓN DE
LA VULNERABILIDAD FISCAL DEL
DISTRITO CAPITAL
ANTE DESASTRES
NATURALES
PRESTAMO BIRF
7365-CO. INFORME
DE GESTION. PROCESO DE REASENTAMIENTO DEL
SECTOR DE NUEVA
ESPERANZA. 2008
CVP. ALTOS DE LA
ESTANCIA. MATRIZ.
2016
FUENTE
3.2 Por desarrollo de obras públicas,
recuperación de rondas de río y cuerpos de agua
Los procesos de reasentamiento por obra pública
y por recuperación de rondas de río y cuerpos de
agua, se agrupan dentro de un mismo aparte de esta
caracterización, en razón a que los programas que
cada entidad ejecuta se manejan de forma similar.
3.2.1 Obras públicas
El desarrollo de obras públicas en Bogotá ha tendido al mejoramiento de sus condiciones urbanísticas.
Estos procesos han implicado el necesario reasentamiento de pobladores ubicados en las zonas donde
dichas obras se llevan a cabo.
Las obras son realizadas por entidades descentralizadas, en el caso de Bogotá por el Instituto de
Desarrollo Urbano42 –IDU–. Dentro de las funciones adjudicadas a esta entidad está la de adquirir
predios para el desarrollo de las obras lo que genera
desplazamiento involuntario de la población afectada por los proyectos43, razón por la cual la entidad
tuvo la necesidad de generar mecanismos que permitieran la negociación con los propietarios de los
predios necesitados.
Así pues, en 1997, fue expedida la Resolución
IDU 464 con el fin de establecer un marco normativo
que permitiera el desarrollo de procesos de reasentamiento. Con esta resolución se definieron los parámetros y procedimientos para el reconocimiento de las
compensaciones a los habitantes ubicados en el área
de acción del sub-proyecto Troncal Calle 80 (IDU,
2005: 8). A esta resolución se le sumaron más tarde
las resoluciones IDU 1165 de 1999 y 413 de 2000 mediante las cuales se definió el programa de subsidios
para los afectados por las obras del proyecto Avenida
Longitudinal de Occidente (IDU, 2005: 8).
Para 2001, y a partir de la promulgación del Acuerdo 10 de 2000, la entidad tiene como obligación no
solo ofrecer un reconocimiento económico a los habitantes afectados por las obras de desarrollo y en situación de desplazamiento, sino también debe garantizar
procesos de reasentamiento para la población de estratos 1 y 2 ubicadas en las zonas afectadas.
92 I m p a c t o s
A partir de este momento los procesos de reasentamiento deben garantizar como mínimo la realización
previa de un estudio socioeconómico, el establecimiento de un plan de gestión social que permita el
desarrollo de las acciones de reasentamiento con el
fin de lograr el restablecimiento de las condiciones
previas al reasentamiento (Decreto 296, 2003)44.
Organigrama institucional – Reasentamiento IDU
En el IDU los procesos de reasentamiento se lideran
a través de la Oficina de Gestión Social como se puede apreciar en el Diagrama 6 (siguiente página).
La Oficina de Gestión Social se relaciona directamente con los habitantes afectados por el proyecto y su intervención se realiza a partir de dos
componentes, Gestión Social en Predios y Gestión
Social en Obra. El primero se encarga de la atención a la población que se debe trasladar por causa del proyecto ejecutado y sirve para coordinar a
la entidad en el desarrollo del reasentamiento. El
segundo tiene como objetivo la asistencia a la comunidad afectada por la obra pero que no es desplazada como consecuencia de la misma.
Esta dependencia se encarga del desarrollo de
los planes de gestión social45, los cuales definen dos
componentes para la intervención: el social y el económico. El componente social “corresponde al conjunto de programas, planes, proyectos, estrategias,
actividades y acciones con los cuales se pretende
mitigar y minimizar los impactos sociales, económicos y culturales en la población desplazada por la
42 Creado mediante el artículo 2 del Acuerdo 19 de 1972. Expedido por
el Concejo de Bogota, con la finalidad de ejecutar obras públicas de
desarrollo urbanístico; con el tiempo se convirtió en la única entidad
encargada del desarrollo de este tipo de proyectos en la ciudad.
43 “Debido a su papel fundamental como ejecutor de obras públicas
es una de las entidades que genera mayor traslado involuntario de
población derivado de la adquisición de los predios requeridos para
la realización de las obras” (Arrieta, 2005: 47).
44 Por el cual se reglamenta el Acuerdo 10 de 2000 y parcialmente
los artículos 292, 293 y 294, numeral 3º, del Título II, Subtítulo
4, Capítulo 1, Subcapítulo 4º del Decreto 619 de 2000. Artículo
2. En http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.
jsp?i=9625. Consultada en mayo de 2008.
45 “El Plan de Gestión Social es el conjunto de programas, actividades
y acciones tendientes a abordar integralmente a las familias a reasentar a fin de minimizar los efectos negativos del desplazamiento
involuntario” (Decreto 296, 2003).
Bogotá, 1991-2005
Diagrama 6. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones en el IDU
IDU
OFICINA DE GESTIÓN SOCIAL
Gestión social
en predios
Gestión social
en obra
Atiende a
la población
que debe ser
trasladada
Atiende a
la población
afectada pero
que no debe ser
trasladada
Quejas y
reclamos
Relación con la
población afectada
Administrativa
y financiera
Fuente: Elaboración propia según IDU.
ejecución de los proyectos” (Decreto 296, 2003), y
se lleva a cabo por un equipo multidisciplinario para
cada una de las obras desarrolladas, el componente
plantea como áreas claves las que se muestran en la
Tabla 746.
Por su parte, el componente económico “corresponde a los reconocimientos económicos que hace
la entidad a cargo del proyecto, los cuales tienen
por objeto minimizar los impactos socioeconómicos generados por el desplazamiento” (IDU, 2008),
comprende las compensaciones que la entidad paga
a los residentes ubicados en los inmuebles afectados
por el desarrollo de la obra, para lo cual deben cumplir con las siguientes condiciones: estar incluidos
en el censo poblacional y en el estudio socioeconómico previo, ser desplazados por causa de la obra y
entregar el predio a la entidad. (Tabla 8)
Con el esquema expuesto el IDU ha realizado
diferentes intervenciones en la ciudad y ha traslado
un importante porcentaje de población por las obras
que la institución ejecuta, esto se puede ver en la siguiente matriz que recoge los proyectos que se han
93 I m p a c t o s
desarrollado por la ampliación o construcción de la
infraestructura vial, al igual que por la construcción
de ciclorrutas y por uno de los proyectos de renovación urbana más grande desarrollado en la ciudad.
3.2.1.1 Matriz de experiencias de reasentamiento
por desarrollo de obras públicas
En el desarrollo de la investigación se identificaron
las intervenciones realizadas en la ciudad por esta
causa, las cuales fueron registradas en una matriz
que, al igual que la de experiencias de reasentamiento por prevención, pretende evidenciar además de la cantidad de población que se traslada,
la ubicación de la población, las fechas en que se
inició y se terminó el proceso, en algunos casos los
costos, la nueva ubicación de la población y una
breve descripción del proyecto.
46 La información consignada a continuación se detalla más a profundidad en Instituto de Desarrollo Urbano, Oficina de Gestión Social
(2008). “Informe de Gestión Social en Proyectos Viales - Periodo:
Año 1999 a 2007”, versión digital, , p. 2.
Bogotá, 1991-2005
Tabla 7. Componentes y funciones de la Oficina de Gestión Social del IDU
OFICINA
Oficina de
Gestión
Social
Oficina de
Gestión
Social
COMPONENTE
ÁREAS DEL
COMPONENTE
Jurídica
Componente social
Brindar asesoría jurídica sobre los procedimientos del
reasentamiento.
Mediación por posibles conflictos entre arrendadores y
arrendatarios.
Función informativa sobre los procedimientos de venta
y reconocimiento económico ante el IDU.
Social
Brinda apoyo a la población en el acceso a diferentes
programas sociales y servicios en las áreas de salud
(régimen subsidiado), educación (cupos escolares),
atención psicosocial, formación empresarial, seguridad
alimentaria, entre otros.
Inmobiliaria
Tiene como función informar a los habitantes acerca
de la oferta inmobiliaria para compra o arriendo de
predios para vivienda o desarrollo de su actividad
económica, además busca sensibilizar a los habitantes
de la necesidad de usar los recursos obtenidos a través
del reconocimiento económico para la reposición de
sus predios, como forma de empezar la recuperación de
las condiciones socioeconómicas previas al proceso de
reasentamiento.
Además, se brinda asesoría técnica a los habitantes de
predios afectados parcialmente para la remodelación
del predio o reconstrucción de la fachada del mismo,
así como sobre los componentes del cálculo del avalúo.
Económica
Se dirige a las pequeñas y medianas empresas del sector
para que se centre en el fortalecimiento empresarial en
los siguientes aspectos: formación, capacitación técnica
laboral, asesoría técnica y crédito. En una primera etapa el acompañamiento tiene como objetivo el restablecimiento inmediato de la actividad económica después
del traslado.
Componente social
Componente
económico
FUNCIÓN DEL ÁREA
Desarrolla el proceso de reconocimiento económico que debe hacer la entidad a cargo del proyecto con el fin de minimizar los impactos negativos dados
por el desplazamiento.
Fuente: Elaboración propia según IDU. 2008.
94 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Tabla 8. Factores para el reconocimiento económico. (Decreto Distrital 296 de 2003)
Factor
Criterio
Monto
1.Movilización (gastos
de mudanza)
•Familias sin actividad productiva. •Un (1) smmlv
•Familias con actividad productiva. •Dos (2) smmlv
2.Trámites (gastos de
escrituración)
•Para propietarios /poseedores que •Además del 1,5% del valor del avalúo comercial
repongan su vivienda.
del inmueble, adicionalmente se les reconoce el
•Para propietarios que levanten li1,5% (avalúo), para propietarios y el 1,5% sobre
mitaciones legales (patrimonio de
el valor de la construcción para poseedores.
familia, desafectación a vivienda •Por cada concepto se les reconocerá el 0,5 salafamiliar, sucesión /usufructo)
rios mínimos mensuales legales vigentes.
3.Pérdida de ingresos
(por actividad
productiva /renta)
•Por actividad productiva para el •Corresponde a tres (3) veces el valor de la utilidad neta mensual promedio del año inmediatatitular que derive sus ingresos de
mente anterior. No puede ser inferior a un (1)
ella.
•Por renta para el arrendador /sub- smmlv ni superior a veintidós (22) smmlv.
•Una suma equivalente a tres (3) veces el valor
arrendador
del canon mensual pactado en el contrato.
4.Traslado de
arrendatarios
•Para arrendatarios
5.Vivienda de
reposición
•A propietarios/ poseedores,
•El monto corresponde a la diferencia entre el vacuando la suma del valor correslor máximo de una vivienda de interés social tipo
1 y el valor del inmueble en el avalúo comercial
pondiente al avalúo comercial
para propietarios; el valor de la construcción en
del inmueble, sea inferior al valor
el avalúo comercial para el sector rural; y para
máximo de una vivienda de inteposeedores el valor de la construcción en el
rés social tipo 1.
avalúo comercial. (FVR = Y - A).
6.Reasentamiento de
emergencia
•De carácter excepcional para
•Corresponde al 1% mensual del valor del avalúo
propietarios /poseedores resicomercial del área del predio destinada a viviendentes que por inconvenientes
da. No puede superar un (1) smmlv, hasta por
jurídicos no hayan podido llevar a
un período de seis (6) meses, previa aprobación
cabo la enajenación voluntaria
del comité de reasentamiento de la entidad.
•El equivalente a tres (3) veces el canon de arrendamiento mensual. No puede ser inferior a un
(1) smmlv ni superior a tres (3) smmlv.
Fuente: IDU Informe de Gestión Social en Proyectos Viales. Periodo: Año 1999 a 2007. Versión digital, 2008.
Con la matriz se identificó que la población sujeta a reasentamiento por el desarrollo de obras públicas no tiene una localización conjunta, ya que se da
respuesta de forma individual a cada unidad social
y la población es expulsada a varias localidades de
la ciudad.
95 I m p a c t o s
Cabe aclarar que el IDU tiene la función de ejecutar obras públicas y no la del reasentamiento de población, pero la entidad ha adquirido esta responsabilidad
al realizar proyectos de desarrollo con el apoyo y financiación de la banca internacional, lo que ha permitido
su fortalecimiento a nivel institucional en esta área.
Bogotá, 1991-2005
96 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Troncal Norte-Quito-Sur
(NQS)
Avenida
Longitudinal
de Occidente
Avenida Ciudad de Cali
Parque Tercer
Milenio
Troncal Calle
80
Suba. UPZ
El Rincón.
Avenida Ciudad de Cali y
humedal Juan
Amarillo en
el tramo entre
las carreras.
91 y 100 A.
Desde
Chasucá en
el sur, hasta
Torca en el
Norte, por el
occidente de
Bogotá.
Calle 92
(Norte) hasta
el límite con
el municipio
de Soacha
 
 
Calle 6 a 10,
entre carreras
10 a la avenida Caracas
Desde el río
Bogotá hasta
la avenida
Caracas
 
Barrio Santa Inés
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
Adquisición de
predios
por obra
pública
Adquisición de
predios
por obra
pública
Adquisición de
predios
por obra
pública
Adquisición de
predios
por obra
pública
“Renovación
Urbana”
Adquisición de
predios
por obra
pública
CAUSA
1.157 unidades sociales
42 unidades
sociales
1.100
unidades
sociales
 
1767
Unidades
sociales
1.228
hogares
1.620
establecimientos
1.227 hogares 1.620
establecimientos
1766 Unidades sociales
475
Unidades
sociales
(familia,
negocio o
industria)
POBL.
REASEN.
474 Unidades sociales
(familia,
negocio o
industria)
POBL.
AFECTADA
57
unidades
sociales
 
 
 
POBL. A
REASEN.
2002
1999
1999
1998
1996
SIN CONCLUIR
EN DESARROLLO
SIN CONCLUIR
 
2000
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
41,830,000
38,000,000
COSTOS
1.1.1.1Matriz de experiencias de reasentamiento por desarrollo de obras públicas
Varias localidades
Varias localidades
Varias localidades
Varias localidades
Varias localidades
NUEVA UBICACIÓN
IDU
IDU
IDU
IDU
IDU
ENTIDAD
RESPON.
Para la construcción del proyecto
NQS fue necesario adquirir 566
predios de los cuales se afectaron
totalmente 344 y parcialmente
222, en los que habitaban y /o
desarrollaban actividades económicas 1.157 unidades sociales.
Dentro de los programas de concesiones viales se viene realizando la
estructuración técnica, financiera
y jurídica del corredor BogotáBuenaventura, el cual plantea
como una solución del acceso
vehicular a Bogotá, la utilización
de la Avenida Longitudinal de
Occidente, ALO.
El plan de reasentamiento en
la avenida Ciudad de Cali se
concibe bajo el requerimiento del
DAMA, autoridad ambiental en
el distrito capital, que solicita al
IDU que se elabore el diagnóstico
socioeconómico y el plan de
gestión social para las familias
afectadas por el trazado de la avenida y el humedal Juan Amarillo
en el tramo entre las carreras .91
y 100 A. Es el primer proceso de
reasentamiento sin requerimiento
del Banco Mundial.
El proyecto es parte de una intervención urbanística denominada
“Renovación Urbana”. La zona de
intervención específica comprende
20,2 hectáreas en el barrio Santa
Inés distribuidas en 612 predios
donde se localizaban 4.000 residentes, 2.600 establecimientos,
2.250 habitantes de la calle y un
número indeterminado de población flotante del “Cartucho”. La
población fue reubicada en viviendas nuevas, arriendo protegido y se
reubicó un grupo de comerciantes
en un centro comercial.
La adquisición de predios en
la primera fase de la Troncal
Calle 80 se debe a la necesidad de
ampliar la avenida para aumentar
el flujo vehicular. Posteriormente
se ajustarán los diseños al sistema
de transporte masivo en el cual se
ve la necesidad de ubicar puentes
peatonales y corredores de transito
de buses exclusivos.
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
DAPN. ANÁLISIS
DE PRÁCTICAS DE
REASENTAMIENTO DESDE DOCE
EXPERIENCIAS O
PROYECTOS ADELANTADOS EN EL
PAÍS. 2005
DAPN. ANÁLISIS
DE PRÁCTICAS DE
REASENTAMIENTO DESDE DOCE
EXPERIENCIAS O
PROYECTOS ADELANTADOS EN EL
PAÍS. 2005
FUENTE
97 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Conexiones
menores a
la red de
ciclorrutas
Troncal Avenida Suba
Alameda El
Porvenir
Calle 1C
Avenida
Comuneros
Engativá, Barrios Unidos y
Kennedy
 
Bosa, Kennedy y Fontibón
 
Abarca desde
la avenida
Medellín (Calle 80) hasta
la avenida
Ciudad de
Cali.
Calle 1C
a partir de
la carrera
7ª hacia la
carrera 8ª
 
 
Santafé - La
Candelaria.
La avenida
está proyectada para
atravesar el
tramo situado
entre la carrera Décima
y la avenida
Circunvalar
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
Adquisición de
predios
por obra
pública
Adquisición de
predios
por obra
pública
Adquisición de
predios
por obra
pública
Adquisición de
predios
por obra
pública
Adquisición de
predios
por obra
pública
CAUSA
59 unidades
sociales
1246 unidades sociales
99 unidades
sociales
87 unidades
sociales
760 unidades
sociales
POBL.
AFECTADA
 
1247
unidades
sociales
99
unidades
sociales
80
unidades
sociales
725
unidades
sociales
POBL.
REASEN.
 
 
 
7 unidades
sociales
35
unidades
Sociales
POBL. A
REASEN.
2005
2003
2003
2002
2002
EN DESARROLLO
2006
2004
SIN CONCLUIR
EN DESARROLLO
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
 
 
COSTOS
Varias localidades
Varias localidades
Varias localidades
Varias localidades
Varias localidades
NUEVA UBICACIÓN
IDU
IDU
IDU
IDU
IDU
ENTIDAD
RESPON.
El proyecto de construir un
modelo de transporte urbano que
potencie el uso de la bicicleta
como un sistema de bajo costo y
cero contaminación se enmarca en
la política distrital y ha sido abordado, de manera diferencial, en los
últimos periodos de los alcaldes
El proyecto de TransMilenio está
dividido en tres fases, la primera
fase comprendió la calle 80, la
Troncal Caracas y la autopista
Norte, y la segunda fase, la avenida de Las Américas, Calle13, el
corredor férreo del Sur, la NorteQuito-Sur y la avenida Suba.
La construcción de la Alameda
Longitudinal Bosa Kennedy Font
ibón (Alameda Santa Fe Tramo 5
y 5B), quedó establecida en el Plan
de Desarrollo Económico, Social
y de Obras Públicas, 1998-2001,
“Por la Bogotá que queremos”,
el cual fue adoptado mediante el
Acuerdo No. 6 de 1998.
1.    Mediante el Decreto No. 582
de agosto 5 de 1962, se ordena la
apertura y regularización de la Calle 1C a partir de la carrera 7ª hacia la carrera 8ª, en una longitud
de 135 metros y con un ancho de
vía de 12 metros, de conformidad
con el proyecto elaborado por el
Departamento Administrativo de
Planeación Distrital.
El proyecto de la avenida
Comuneros según lo previsto en el
Acuerdo 6 de 1991, tiene como
propósito establecer una conexión
vial entre oriente y occidente de
la ciudad, articulando la Avenida
Circunvalar (sur-norte) lo que
permite descongestionar el flujo
vehicular congregado en el centro
tanto para el norte como para el
occidente.
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
ANÁLISIS DOFA DE
EXPERIENCIAS DE
REASENTAMIENTO.
ARRIETA LORA
DIÓGENES.
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
ANÁLISIS DOFA DE
EXPERIENCIAS DE
REASENTAMIENTO.
ARRIETA LORA
DIÓGENES.
FUENTE
98 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Barrios Méjico, Lucero
Bajo
Usme. Desde
el CAI de
Yomasa hasta
el inicio de
la Concesión
Bogotá-Villavicencio.
 
 
16
unidades
sociales
286
unidades
sociales
378 unidades
sociales
Adquisición de
predios
por obra
pública
 
POBL.
REASEN.
15 unidades
sociales
15 unidades
sociales
POBL.
AFECTADA
Adquisición de
predios
por obra
pública
Adquisición de
predios
por obra
pública
CAUSA
Autopista al
Llano
Puente
Peatonal av.
Boyacá con
calle 64 Sur
Corredores de
movilidad
Verbenal
(Usaquén),
San Blas (San
Cristóbal),
Diana Turbay
(Rafael Uribe
Uribe y Gran
Yomasa
(Usme).
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
92
unidades
sociales
 
 
POBL. A
REASEN.
2006
2005
2005
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
EN DESARROLLO
AÑO
AÑO DE
DE
ENTREGA
INICIO
 
 
 
COSTOS
Varias localidades
Varias localidades
Varias localidades
NUEVA UBICACIÓN
IDU
IDU
IDU
ENTIDAD
RESPON.
El proyecto para la construcción
de la autopista se divide en 2
tramos. El tramo 1 es el que se
encuentra en ejecución y sobre el
que se está realizando una intervención social con la población
desplazada involuntariamente
por parte del Instituto en este
momento; dicho tramo está
comprendido desde el K 1+680
hasta el K 5+324.
Comprende tres (3) tramos. El
tramo 1 se divide en tres fases, así:
primera: río Bogotá-Bosa; segunda:
Bosa- Américas y tercera: Américas y Calle 13.
Las obras que se realizan se
enmarcan en el Componente B
MEJORAMIENTO INTEGRAL
DE BARRIOS del Proyecto de
Servicios Urbanos para Bogotá,
financiado parcialmente con
recursos del Banco Mundial
(préstamo BIRF 7162-CO) el cual
tiene como meta principal realizar
intervenciones físicas y servicios
comunitarios para la consolidación
y mejoramiento barrial
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
IDU. INFORME DE
GESTIÓN SOCIAL EN
PROYECTOS VIALES.
PERIODO: AÑO 1999
AL 2007. 2008.
FUENTE
3.2.2 Recuperación de rondas de río y cuerpos de agua
Así como el reasentamiento por “obra pública” es asumido por el IDU, el que se origina por la recuperación
de rondas de río y cuerpos de agua es responsabilidad
de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–47.
La incorporación del tema del reasentamiento
a los procesos de la Empresa, tienen su inicio en el
empréstito firmado con el Banco Mundial en el año
de 1994, el cual dispuso dentro de sus obligaciones
el inicio de programas de reasentamiento que sirvieran para reducir el impacto del desplazamiento
involuntario en la población afectada.
Dicha incorporación se llevo a cabo a través de
una resolución interna en la cual se establecieron los
criterios para el pago de las compensaciones a los hogares reasentados (EAAB, 2006). Así como con la Resolución 1190 de 1997, la empresa dispone de criterios
para el tratamiento de la población a desplazar.
Organigrama institucional – Reasentamiento EAAB
En la EAAB los procesos de reasentamiento se lideraban hasta el año 2000 a través de las tres oficinas que
se pueden identificar en el Diagrama 7.
El organigrama institucional de la EAAB se transformó con el quiebre producido por el Acuerdo 10 de
2000. Antes de ese año, el proceso de reasentamiento se realizaba en dos dependencias distintas, la adquisición de predios era llevada a cabo por la Oficina
de Bienes Raíces, mientras que el reasentamiento era
realizado por la Oficina de Gestión Comunitaria e,
incluso, dependiendo del tipo de proyecto, podía ser
llevado a cabo por la Oficina de Gestión Ambiental
(Arrieta, 2005: 54).
A partir de 2000 sucedieron dos eventos significativos para la ejecución de los programas de reasentamiento. El primero tuvo que ver con la expedición
del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, el
cual estableció el programa de Reasentamiento como
uno de sus ejes estructurantes y a la vez dispuso un
concepto que debe ser aplicado por todas las instituciones del Distrito. El segundo tuvo que ver con
la reestructuración llevada a cabo en la entidad, la
cual dejó a la Oficina de Bienes Raíces a cargo de los
procesos de reasentamiento y adquisición de predios,
integrando así los procesos tendientes al reasentamiento de familias. (EAAB, 2006)
47 Empresa comercial del Distrito Capital creada en 1955 por el
Acuerdo 105 del Concejo de la ciudad, la cual tiene como objeto
“(…) la prestación de los servicios públicos esenciales domiciliarios
de acueducto y alcantarillado (…)”.Citado en el artículo 4° - Objeto - del Acuerdo 6 de 1995 “Por el cual se define la naturaleza
jurídica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,
E.S.P. y se dictan otras disposiciones”.
Diagrama 7. Oficinas para el reasentamiento y sus funciones de la EAAB.
PROCESO DE REASENTAMIENTO - EAAB
ANTES DE 2000
Oficina de
Bienes Raíces
Adquisición de
predios
Oficina de Gestión
Comunitaria
Oficina de
Gestión Ambiental
Proceso de reasentamiento
Fuente: Elaboración propia Según EAAB. 2000
99 I m p a c t o s
Bogotá, 1991-2005
Esta oficina se divide en dos grupos, el Jurídico,
encargado de los procesos de adquisición de predios
que cuenten con escrituras legalmente constituidas, y el de Reasentamiento, que se encarga de las
acciones de apoyo a las familias afectadas y de la
adquisición de los predios cuando no existen escrituras legales (poseedores).
Con el Decreto 296 de 2003 la Empresa adoptó
la caracterización de los componentes que deben
tener los planes de reasentamiento, y estableció la
ejecución de los planes. Hacia 2003 la EAAB inició
la intervención en diferentes zonas de la ciudad con
el objetivo de adquirir aproximadamente 3.000 predios y reasentar a 2.200 familias en diferentes zonas
de la ciudad (Cifuentes, 2007: 6)48. (Ver plano 3)
En el Manual de Procesos de Reasentamiento de la
Empresa, de 2006, se presentaron como objetivos de
los procesos de reasentamiento, la atención oportuna a las familias asentadas en predios afectados por
obra; la mitigación de los impactos económicos y
sociales generados por la ejecución de los proyectos
y la generación de espacios de participación con las
comunidades que conduzcan a una apropiación de
las obras ejecutadas.
Para la concreción de estos objetivos la Empresa
desarrolló en el Manual cinco pasos. (Tabla 9)
48 Las zonas corresponden a las siguientes intervenciones: Canal
Torca; redes locales de Suba (Gavilanes); alcantarillado San Diego Cantalejo Britalia; red Usaquén Tibabita; quebrada Salitrosa
legalización; redes locales barrio La Carolina; colector Pardo Rubio; canal Salitre - Palmas, Las Granjas zona industrial; colector y canal central de Fontibón; colector Ferrocarril - Fontibón
Oriental; quebrada El Chorrerón, Fontibón Occidental, Santa
Librada, tramo; quebrada Seca; quebrada La Olla; quebrada
Morales; quebrada Nutria, Bolonia, tramo; Villas de Diamante:
quebrada Chiguaza, Zanjón de La Estrella, tramo; San Martín de
Loba; canalización del río Fucha; interceptor canal Cundinamarca; interceptor Engativá Cortijo, Tunjuelo Alto Derecho, Cantarrana; colector Piamonte; humedal Córdoba; humedal Conejera;
humedal Chucua La Vaca; humedal Tibanica (ver plano No. 3.
Estructura Ecológica Principal).
Tabla 9. Procesos de reasentamiento
PASO
DESCRIPCIÓN
Planeación y diseño
Consiste en la planeación de la intervención realizada por la empresa, la identificación de las
familias que se van a reasentar y los procesos de coordinación inter e intrainstitucional.
Censo y diagnóstico
Busca el acercamiento a la comunidad a través de la instalación de los “acuapuntos”, la
elaboración del censo y el diagnóstico socioeconómico de la población afectada, la identificación de impactos y vulnerabilidades de la población, y el establecimiento de grupos de
control social entre la población que habita las zonas que se van a intervenir. Este proceso
posee dos partes, una dirigida hacia la población afectada por el proceso y otra que se dirige a
aquellos que serán los receptores de las obras realizadas.
Adquisición predial
y traslado
Busca brindar comunicación oportuna y veraz a la población acerca del proceso de adquisición y traslado, el reconocimiento de las compensaciones a las que tienen derecho los
habitantes de las zonas afectadas, la asesoría frente a la búsqueda y selección de vivienda
de reposición, coordinación con otras entidades para facilitar los procesos de adquisición y
entrega de los predios, y atención psicosocial a las familias afectadas.
Restablecimiento
Se enfoca en la coordinación interinstitucional para generar acciones que contribuyan a la
restitución de las condiciones previas al reasentamiento. Estas acciones se presentan primordialmente en las áreas de atención en salud, cupos escolares y formación empresarial.
Seguimiento y
evaluación
En esta etapa se lleva a cabo la evaluación en torno a la mitigación de los impactos generados por las obras y el seguimiento y evaluación a la gestión social desarrollada por la EAAB
con las familias afectadas por el desarrollo de las obras.
Fuente: Elaboración propia según EAAB. 2006.
100 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Para garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados, en el manual la empresa propone cuatro estrategias que se deben desarrollar
durante el proceso de reasentamiento:
• Nivel organizativo: se propone la creación
de un comité de seguimiento del proceso conformado por profesionales de las áreas social,
jurídica y técnica de la Oficina de Bienes Raíces. Igualmente, la conformación de comités
locales de retroalimentación, el fortalecimiento de los equipos que realizan los procesos y la conformación de un comité decisorio
de la empresa.
• Nivel pedagógico: se propone el establecimiento
de espacio de intercambio con las comunidades,
y el uso de técnicas de intercambio y recolección
de información en las comunidades.
• Nivel comunitario: se busca potencializar las
capacidades de las familias con el fin de generar organizaciones asociativas de trabajo, la generación de elementos para el fortalecimiento
del control social y la conformación de redes de
apoyo para los procesos de traslado y restablecimiento de la población.
• Nivel institucional: se propone la generación
de alianzas con otras instituciones del Distrito
para poder incluir a la población afectada en los
programas desarrollados por éstas.
A pesar de las estrategias que propone la EAAB,
los procesos que viene adelantando se han caracterizado por la solución individual por parte de la
institución a cada una de las familias, sin generar
ningún tipo de proceso colectivo que trascienda el
énfasis economicista de las alternativas brindadas
por las instituciones, y que a su vez permita dar
cuenta del desarrollo conceptual existente a partir
del POT de 2000.
101 I m p a c t o s
Cabe aclarar que la EAAB, realizó y está realizando un importante número de intervenciones
en procura de mejorar y recuperar los cuerpos de
agua de la ciudad, los cuales se pueden identificar
en el plano No. 3, Estructura Ecológica Principal
del POT, en la siguiente página.
3.2.2.1 Matriz de experiencias de reasentamiento por
recuperación de rondas de río y cuerpos de agua
En el desarrollo de la investigación se identificaron
las intervenciones realizadas en la ciudad por esta
causa, las cuales fueron registradas en una matriz,
que al igual que las anteriormente expuestas, pretende evidenciar, además de la cantidad de población que se traslada, la causa, las fechas en que
inició y se terminó del proceso, en algunos casos los
costos y una breve descripción del proyecto.
Es importante señalar que en el momento de recolección de la información sobre los procesos de
reasentamiento desarrollados por esta institución
se tuvieron muchas dificultades para conocer cada
uno de los procesos, debido a que no se manejan
como un proyecto en conjunto sino que cada intervención está compuesta por cientos de soluciones
individuales, lo que genera un archivo muy amplio
de cada proyecto y dificulta su consulta. Debido a
esto, no fue posible identificar la localización de la
población reasentada por la recuperación de cuerpos de agua y rondas de río en la ciudad.
Al igual que el IDU, la EAAB tiene la función
de ejecutar obras públicas, dentro de las cuales se
ha visto en la necesidad de desarrollar procesos de
reasentamiento de población adquiriendo una experiencia valiosa para la ciudad, la cual le ha permitido fortalecer metodológica e institucionalmente
la planificación de los procesos por desarrollar. (Ver
Matriz, siguiente página)
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Plano 3. Estructura Ecológica Principal
CONVENCIONES
Perímetro Urbano
Cuerpos Hídricos
Línea Férrea
ESCALA 1:80000
0km
1km
Fecha
Diciembre de 2003
2km
Fuente
5km
Acueducto
Agua y Alacantarillado de Bogotá - D.A.P.D
LEYENDA
Suelo Rural
Sustracciones a la reserva – CAR
Áreas incorporadas y sujetas a revisión
para realinderamiento de resolución
76/77 por el Ministerio del Medio Ambiente.
1. Sistema de Áreas Protegidas
Áreas Protegidas del Orden Nacional y Regional
Parque Nacional Natural
Reserva Forestal Nacional
Área de manejo Especial
Áreas Protegidas del Orden Distrital
Santuario Distrital de Fauna y Flora
Área Forestal Distrital
Parque Ecológico Distrital de Montaña
Parque Ecológico Distrital de Humedal
2. Parques
Localizados fuera del perímetro del Distrito Capital
Urbanos de Escala Metropolitana
Urbanos de Escala Zonal
3. Corredores Ecológicos
Corredor Ecológico de Ronda
Notas · * Los corredores ecológicos viales serán definidos
por el DAMA y el DAPD
* La dimensión de los corredores escológicos de borde
Será definida por la UPR
* Los corredores ecológicos de Ronda serán definidos
Por el DAMA, la EAAA y el DAPD
4. Área del Manejo Especial del Río Bogotá
Ronda hidráulica y zona de manejo y
preservación ambiental del Río Bogotá
Valle aluvial del Río Bogotá y sus Afluentes
Decreto Nº
de 2003
Alcalde Mayor
Directora D.A.P.D
Fuente: Plano No. 12 POT 2004.
102 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
103 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Santa Librada
Tramo I Fase II
Santa Librada
Tramo I Fase I
Quebrada el
Chorrerón
Canal Salitre
Palmas
Colector Pardo
Rubio
Red Usaquén
Tibabita
Redes locales de
Suba
Canal Torca
Programa Santa
Fe I. Financiado
por el Banco
Mundial
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Usaquén
 
 
Suba - Gavilanes
 
Engativá Puerto Amor
 
 
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
CAUSA
64 familias
80 familias
8 familias
53 familias
16 familias
2 familias
2 familias
6 familias
120 familias
POBL.
AFECTADA
57 familias
69 familias
3 familias
50 familias
 
1 familia
1 familia
4 familias
7 familias
11 familias
5 familias
3 familias
16 familias
1 familia
1 familia
 
 
 
 
 
 
 
 
1997
 
 
 
 
 
 
 
 
 
POBL. A AÑO DE AÑO DE
REASEN. INICIO ENTREGA
2 familias
121 familias  
POBL.
REASEN.
 
 
 
 
 
 
 
 
1,539,000
COSTOS
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NUEVA UBICACIÓN
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
ENTIDAD
RESPON.
1.1.1.2Matriz de experiencias de reasentamiento por recuperación de rondas de río y cuerpos de agua
Proyecto Zona 4
Proyecto Zona 3
Proyecto Zona 2
Proyecto Zona 1
El proyecto inicia en 1997 con la
necesidad de recuperar el humedal
Jaboque, el cual formó parte del
programa Santa Fe I, financiado por
el Banco Mundial. Se lleva a cabo
la adquisición de 94 predios que
conformaban la totalidad del barrio
Puerto Amor y el reasentamiento de
121 familias que tenían la calidad de
poseedores, arrendatarios y usufructuarios. El proceso de reasentamiento se realiza de manera individual.
FUENTE
EAAB. MATRIZ
CONSOLIDADA DE
AVANCE EN ADQUISICIÓN PREDIAL.
DICIEMBRE 30 DE
2007.
EAAB. MATRIZ
CONSOLIDADA DE
DICIEMBRE 30 DE
2007.
DAPN. ANÁLISIS
DE PRÁCTICAS DE
REASENTAMIENTO
DESDE DOCE EXPERIENCIAS O PROYECTOS ADELANADOS
EN EL PAÍS. 2005.
104 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Quebrada
Chiguaza
Barrio Buenos
Aires
Quebrada Limas
Villas de
Diamante
Bolonia Tramo II
Bolonia Tramo I
Quebrada
Nutria
Quebrada
Morales
Quebrada la
Olla
Quebrada Seca
Santa Librada
Tramo II
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
CAUSA
111 familias
3 familias
44 familias
8 familias
93 familias
121 familias
109 familias
139 familias
74 familias
3 familias
123 familias
POBL.
AFECTADA
18 familias
1 familia
1 familias
 
 
7 familias
2 familias
44 familias
8 familias
86 familias
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
102 familias  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
56 familias
2 familias
21 familias
POBL.
REASEN.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
COSTOS
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NUEVA UBICACIÓN
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
ENTIDAD
RESPON.
Proyecto Zona 4
FUENTE
EAAB. MATRIZ
CONSOLIDADA DE
DICIEMBRE 30 DE
2007.
105 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Colector
Piamonte
Cantarrana
Realce de
Jarillones
Tunjuelo I
Tunjuelito Alto.
Derecho
Interceptor Engativá - Cortijo
Canal Cundinamarca
Canalización
del río Fucha
- Interceptor
Terreros
- Soacha
Legalización
Tintal Central
San Martin de
Loba
Zanjón de la Estrella Tramo II
Zanjón de la
Estrella Tramo I
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Canal
Cundinamarca
 
 
 
 
 
 
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
CAUSA
67 familias
16 familias
1 familia
23 familias
5 familias
73 familias
135 familias
3 familias
25 familias
139 familias
116 familias
POBL.
AFECTADA
3 familias
1 familias
67 familias
15 familias
1 familia
6 familias
5 familias
71 familias
 
1 familia
 
17 familias
 
2 familias
 
24 familias
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
POBL.
REASEN.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
COSTOS
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NUEVA UBICACIÓN
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
ENTIDAD
RESPON.
Red Troncal
Proyecto Zona 5
Proyecto Zona 4
FUENTE
EAAB. MATRIZ CONSOLIDADA DE AVANCE EN ADQUISICIÓN
PREDIAL. DICIEMBRE
30 DE 2007.
 
106 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
 
 
 
 
Limita al norte
con los barrios
Charles de
Gaulle y Villa
Anay, por el sur
con el municipio de Soacha,
por el oriente
con el barrio
José María
Carbonell y po
el occidente
con el límite de
Bosa.
 
 
 
 
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
126 familias
14 familias
78 familias
52 familias
9 familias
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
5 familias
 
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
11 familias
Zona de
81 familias
ronda, condicionado a
proyectos de
adecuación
hidráulica
 
Recup.
cuerpos
de agua
y rondas
de río
POBL.
AFECTADA
 
PMIB línea de
acción de vivienda:
Gestionar el
mejoramiento de
las condiciones de
habitabilidad de las
familias de las UPZ
tipo 2
 
 
CAUSA
Humedal
Tibanica
Humedal
Chucua La Vaca
Sector B
Humedal Juan
Amarillo
Humedal
Conejera
Construcción
Tanque Santo
Domingo
Programa de
Mejoramiento
Barrial
Realce de
Jarillones
Tunjuelo II
Tunjuelo Bajo
 
NOMBRE DEL
PROYECTO
41 familias
10 familias
8 familias
 
5 familias
89 familias
37 familias
 
 
 
 
2007
2004
 
 
 
 
 
 
 
2008
 
 
8 familias
14 familias}  
78 familias
42 familias
1 familias
81 familias
 
3 familias
POBL.
REASEN.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
3,777,009,680  
 
 
COSTOS
NUEVA UBICACIÓN
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
EAAB
ENTIDAD
RESPON.
Inicialmente el humedal de la
Tibanica no se consideraba como
tal y se pensaba en la posibilidad
de realizar rellenos para mejorar las
características portantes del terreno.
Sin embargo, por investigaciones y
desarrollos sobre la importancia ambiental de los humedales, el Distrito
tomó la determinación de recuperar
el sistema de humedales, conformando grupos interinstitucionales para el
manejo del problema.
Gerencia ambiental
Red matriz
 
Red Troncal
FUENTE
ANÁLISIS DOFA DE
EXPERIENCIAS DE
REASENTAMIENTO.
ARRIETA LORA
DIÓGENES.
EAAB. MATRIZ
CONSOLIDADA DE
DICIEMBRE 30 DE
2008.
EAAB. MATRIZ
CONSOLIDADA DE
DICIEMBRE 30 DE
2007.
COOPERACIÓN
FINANCIERA
ENTRE ALEMANIA
Y COLOMBIA.
PROGRAMA DE
MEJORAMIENTO
DEL SOFWARE PARA
EL SUMI. BOGOTÁ,
2004.
EAAB. MATRIZ CONSOLIDADA DE AVANCE EN ADQUISICIÓN
PREDIAL. DICIEMBRE
30 DE 2007.
3.3 Por procesos de renovación urbana49
En Bogotá desde hace varias décadas se vienen desarrollando procesos de renovación urbana, es por esto
que en la Ley 9 de 1989 se encuentra el artículo 39
que define los planes de renovación urbana como:
“... aquellos dirigidos a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones,
para detener los procesos de deterioro físico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre
otros, el mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación, el aprovechamiento
intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la densificación racional de áreas para vivienda
y servicios, la descongestión del tráfico urbano o la
conveniente rehabilitación de los bienes históricos y
culturales, todo con miras a una utilización más eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad” (Ley 9, 1989).
Pero como tal no había una entidad a la que se
le asignaran las funciones relacionadas a la renovación, es por esto que en 1999 con el Acuerdo 33 se
crea la Empresa de Renovación Urbana –ERU– de
Bogotá, D.C., la cual tiene como objetivo gestionar,
liderar, promover y coordinar, mediante sistemas
de cooperación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras, la ejecución de actuaciones urbanas
integrales para la recuperación y transformación de
sectores deteriorados del suelo urbano, mediante
programas de renovación y redesarrollo urbano, y
para el desarrollo de proyectos estratégicos en suelo
urbano y de expansión con el fin de mejorar la competitividad de la ciudad y la calidad de vida de sus
habitantes (Acuerdo 33, 1999).
Paralelamente a la conformación de la ERU, se
venía trabajando en la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá –POT–, que en
2000 planteó que la renovación urbana es:
“… un tratamiento que busca la transformación de
zonas desarrolladas de la ciudad, que tienen condiciones de subutilización de las estructuras físicas existentes, para aprovechar al máximo su potencial de
desarrollo. Estas zonas se encuentran en una de las
siguientes situaciones: 1) Deterioro ambiental, físico
107 I m p a c t o s
o social, conflicto funcional interno o con el sector
inmediato; 2) Potencial estratégico de desarrollo, de
conformidad con el modelo de ordenamiento adoptado por este Plan” (POT, 2000).
Pero en la revisión del POT, en 2004, se buscó
que la renovación urbana se posicionara como un
instrumento de gestión del suelo; que fuera un instrumento para incentivar la participación del sector
privado en proyectos inmobiliarios. Así mismo, se
vio la necesidad de fortalecer la institucionalidad
para que gestionara y promoviera proyectos urbanos que apoyen iniciativas de inversionistas privados, en el marco de la Ley 388 de 1997, en la cual se
contempla la expropiación de terceros; también se
buscó posicionar el centro metropolitano como eje
principal de la ciudad y del país.
La renovación urbana es definida por el artículo
363 del POT a través de las modalidades de reactivación y redesarrollo así:
“(enfocándose el redesarrollo a los) sectores donde se
requiere un reordenamiento para generar un nuevo espacio urbano, con sustitución total o parcial de los sistemas generales, del espacio edificado, e introducción
de nuevos usos con un aprovechamiento constructivo
más alto, generando el espacio público requerido (y la
reactivación a los) sectores donde se requiere la habilitación y mejoramiento parcial del espacio público con
sustitución parcial y paulatina del espacio edificado.
Incluye intensificación en la utilización del suelo y de
las condiciones de edificabilidad (ocupación y construcción)” (POT, Decreto 619, 2000).
Algunos de los procesos de renovación urbana desarrollados en la ciudad han sido: el proyecto Nueva
Santafé, el proyecto de recuperación del barrio Egipto,
el reciclaje del edificio conocido hoy como la Calle del
Sol, la intervención en el Parque Central Bavaria, el
proyecto Ciudad Salitre y el Parque Tercer Milenio.
49 Para exponer el tema del reasentamiento por renovación
urbana se tomó como base la discusión de los estudiantes
de la tercera y cuarta cohorte de la Maestría en Hábitat,
expuesta en el documento colectivo titulado Análisis y panorama de la renovación urbana, junio de 2007.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Este último fue promovido por la administración,
tuvo como objetivo impulsar la recuperación urbana
y social de la parte más degradada de la capital, localizada en el barrio Santa Inés, la cual se localiza en
cercanías a lugares de gobierno nacional y local.
Dicho proyecto radicó en la construcción de un
parque de 20 hectáreas en la zona popularmente
conocida como la Calle del Cartucho. La decisión
iba encaminada a regenerar el lugar, desarrollar una
gran área verde y promover y urbanizar las áreas colindantes, con la introducción nuevos usos y la consolidación de los ya existentes; así como mejorar la
calidad de vida para sus 10.000 habitantes.
En esta intervención fue necesario hacer el traslado de 1.228 hogares y 1.620 establecimientos comerciales a otros sectores de la ciudad. Sin embargo,
sorprende el hecho de que el proyecto de renovación urbana más grande desarrollado en la ciudad,
no lo ejecuta la ERU, sino el IDU, que se encargó
del proceso de reasentamiento de la población y lo
abordó desde la perspectiva de obra pública.
Cabe aclarar que en 2004 la ERU entró efectivamente en operación a través de actuaciones públicas
o mixtas canalizando iniciativas privadas y de las comunidades. Dentro de la política de competitividad
para la ciudad fijada en el Plan de Ordenamiento
Territorial, y el programa Hábitat del Plan de Desarrollo 2004-2008, la ERU formuló un “semillero de
proyectos de renovación urbana”, el cual se orientó a
consolidar el centro de la ciudad (ERU, 2007).
Este semillero contempla varios proyectos como
son: la operación San Victorino regional, comercial,
cultural y patrimonial, la cual tiene como objetivo
fortalecer la actividad comercial del centro de la
ciudad y de San Victorino en particular; el proyecto
eje ambiental –Manzana 5– Las Aguas, el cual tiene
como objetivo consolidar la vocación cultural y turística del eje ambiental mediante la recuperación del
centro histórico; el macroproyecto urbano-regional
del aeropuerto El Dorado, con el que se busca desarrollar el área de influencia y optimizar las acciones
e instrumentos de gestión para mejorar la calidad de
vida de los habitantes del sector; el complejo hospitalario del Centro –Ciudad Salud–, el proyecto propone crear un territorio de competitividad alrededor
108 I m p a c t o s
de los hospitales de la zona; la renovación urbana del
barrio San Bernardino, con el que se busca minimizar
el deterioro físico y social del sector fortaleciendo su
carácter residencial, y el proyecto Aduanilla de Paiba
ubicado en la localidad de Puente Aranda.
Con este importante número de proyectos formulados por la ERU, se esperaría un alto nivel de
planeación, para que en los casos en los que sea
inevitable el reasentamiento de población, éste se
realice de forma integral buscando mejorar las condiciones de vida de la población.
La caracterización de las entidades institucionales
con funciones relacionadas con el reasentamiento
permite evidenciar algunos aspectos importantes
que deben ser tenidos en cuenta como insumos para
la construcción de alternativas y nuevas propuestas
en todos los niveles de la acción relacionados.
Un primer aspecto está referido al enfoque desde el cual se han venido concretando las acciones y
prácticas institucionales. En este sentido, se evidencia un enfoque de reasentamiento determinado por
lo físico-espacial, el uso del suelo y las compensaciones económicas, con muy pocos desarrollos frente a
la construcción de procesos sociales y culturales con
las comunidades afectadas por el reasentamiento.
Aunque después del año 2000 se ampliaron las
funciones de las instituciones y se superó el momento
de las compensaciones y los subsidios ofreciendo alternativas frente a las viviendas y la reubicación, en 2008
no hay por parte de las entidades ofertas integrales de
mediano y largo alcance que evidencien la recuperación de condiciones dignas de vida para la población.
Otro aspecto de suma importancia que se deriva de este enfoque y de la cultura institucional que
caracteriza nuestro sistema de planeación urbana,
es la débil coordinación entre las instituciones, no
existen escenarios para la retroalimentación, se repiten funciones, y en el medio quedan las comunidades sujeto de reasentamiento recibiendo ayudas
fragmentadas en el tiempo y en el espacio sin posibilidades reales de mejorar o, por lo menos, restablecer sus condiciones de vida.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
En el centro de estos rezagos institucionales se
encuentra la falta de una política pública nacional y distrital que logre superar la multiplicidad
de definiciones en la construcción de un concepto integral, así mismo, como la reglamentación de
escenarios de coordinación y mecanismos donde
el énfasis esté puesto en la reducción de impactos
negativos para la población en equilibrio con los
componentes jurídicos, físico-espaciales, ambientales y económicos.
109 I m p a c t o s
Sin embargo, se reconoce una evolución en la
creación de mecanismos y disposiciones institucionales para el desarrollo de procesos de reasentamiento,
que vayan más allá de atenciones puntuales. Avances que deben ser insumo para las recomendaciones
de política pública.
De otra parte, se reconoce que la experiencia del
Distrito en cuanto al reasentamiento de población
es amplia, pero es débil al reconocer los aciertos y
desaciertos adquiridos en los diferentes periodos de
administración.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
CAPÍTULO 4
Estudio de casos
Con el fin de identificar los impactos que ocasiona
el traslado de población en los procesos de reasentamiento por riesgo, se realizó el estudio de dos casos
que permitieron contrastar las acciones implementadas por las instituciones y el resultado final para
la población.
Para la elección de estos dos casos, se tuvo en
cuenta la matriz de experiencias de reasentamiento desarrollada de acuerdo con los procesos que
han adelantado las diferentes entidades distritales
en Bogotá, principalmente la EAAB y la CVP (ver
capítulo III), entidades que han liderado procesos
de reasentamiento de población por encontrarse
en zonas de vulnerabilidad física. La matriz permitió identificar los casos que tenían mayor información secundaria, como la localización de la
población en el nuevo asentamiento y la causa por
la cual se dio el proceso (ver anexo No. 4, Metodología del proyecto).
De esta manera se seleccionaron los siguientes
casos: el primero, es un proceso que se llevo a cabo
en la localidad de Ciudad Bolívar, en la UPZ Ismael Perdomo, sector de Altos de la Estancia, zona
identificada por la DPAE como de alto riesgo no
mitigable por remoción en masa; el segundo caso es
un proceso que se realizó en la localidad de Engativá, en la UPZ Minuto de Dios, barrio Luis Carlos
Galán, zona que se encontraba dentro de la ronda
del río Juan Amarillo, siendo afectada la población
por frecuentes inundaciones.
Para la recolección de información de estos
dos casos se diseñó y aplicó un formulario de evaluación ex-post del reasentamiento (ver anexo
No. 4.3, Instrumentos de recolección de información implementados), con el fin de identificar las condiciones de la población en el anterior
asentamiento y las condiciones actuales, después
del reasentamiento, y evaluar si con el proceso
se lograron mejorar las condiciones de vida de
la población o si, por el contrario, los procesos
110 los afectaron negativamente, ocasionándoles un
mayor empobrecimiento.
Para la comprensión de los casos se presenta a
continuación para cada caso una breve descripción
de su localización y antecedentes, los objetivos de
las entidades frente a la intervención y, según el
trabajo de campo desarrollado, la caracterización
de la población, el proceso de reasentamiento y los
resultados para la población.
Finalmente, se presentan de manera conjunta
los impactos identificados en el trabajo de campo,
ya que los dos procesos se realizaron por las condiciones de vulnerabilidad y riesgo que presentaba
la población en su anterior asentamiento, aunque
fueron desarrollados por diferentes instituciones.
4.1 El caso de altos de la estancia, Ciudad Bolívar
Plano 4. Ubicación de la localidad de Ciudad Bolívar
en la ciudad
CIUDAD
BOLÍVAR
El sector de Altos de la Estancia está ubicado en la
localidad de Ciudad Bolívar al suroriente de Bogotá, en la UPZ Ismael Perdomo, localizada al extremo noroccidente de la localidad. (ver plano 4)
Esta UPZ es catalogada como de urbanización
incompleta, con 554,9 ha es la más extensa. Tiene
una amplia zona industrial ubicada al norte, junto
a la Autopista Sur, y cuenta, además, con una zona
dotacional en el sector de Sierra Morena (Alcaldía
Mayor de Bogotá, 2004: 15).
En la caracterización de la localidad hecha en
2002, en cuanto riesgos se encontró que en Ciudad Bolívar hay un total de 298.181 m2 clasificados como zonas de alto riesgo no mitigable, de los
cuales 267.542 m2 están localizados en la UPZ Ismael Perdomo en el barrio San Antonio Mirador,
ubicado en un sector comprendido entre la parte
norte del barrio Santa Viviana, sector Vista Hermosa, la zona occidental del barrio El Espino III
sector y la parte norte y central del barrio Mirador
de la Estancia. (ver plano 5)
En la UPZ, previa a esta caracterización se presentó, en 1999, el primer deslizamiento en el barrio
Santa Viviana sector Vista Hermosa, al igual que
debido al movimiento de tierras se vieron afectados
otros barrios por la caída de bloques de la cantera
Santa Rita.
Debido a este primer incidente se inició por parte de la DPAE el proceso de reasentamiento de 111
familias del barrio Santa Viviana, 44 del barrio Espino sector El Rodeo y 168 del barrio San Antonio.
Posteriormente, en 2000, se presentó un nuevo
deslizamiento en otro sector de la UPZ que afectó los
barrios Santa Helena y San Antonio, lo cual implicó
iniciar otro proceso de reasentamiento con 127 familias de Santa Helena y 134 de San Antonio.
Para 2002, se inició por parte la DPAE la delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable para que
el Departamento Administrativo de Planeación Distrital –DAPD– lo declarara como suelo de protección
por riesgo y se frenara la legalización de los barrios que
en el momento se estaba realizando en el sector.
Plano 5. Localización el barrio San Antonio
Plano 6. Delimitación de la zona de alto riesgo no mitigable
ISMAEL PERDOMO
ARBORIZADORA
BARRIO SAN ANTONIO
MIRADOR
267.542 m 2 EN ALTO
RIESGO NO MITIGABLE
JERUSALEM
SAN FRANCISCO
DELIMITACIÓN ZONA DE ALTO
RIESGO NO MITIGABLE
LUCERO
EL TESORO
Fuente: Diagnóstico físico y socioeconómico de las
localidades de Bogotá, Ciudad Bolivar. 2004
111 I m p a c t o s
Fuente: DPAE. Estudio de riesgo y medidas de
mitigación en el sector Altos de la Estancia de la
Localidad de Ciudad Bolívar, Bogotá D.C. 2006
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
El área que se estableció (ver plano No. 6) está
limitada al norte por los barrios San Rafael, Rincón
del Porvenir, Mirador de la Estancia y los Tres Reyes
I Etapa; al occidente por los barrios El Espino I Sector, Santo Domingo y Santa Viviana; al sur por los
barrios Santa Viviana y Santa Viviana Sector Vista
Hermosa; y al oriente por los barrios Santa Viviana
Sector Vista Hermosa, Sierra Morena, La Carbonera, La Carbonera II y El Espino III Sector. En los costados norte y sur se encuentran las quebradas Santa
Rita y La Carbonera, respectivamente. La extensión
total del área afectada es de aproximadamente 100ha
(Fundación Hábitat Colombia, 2005: 6).
Para 2003 se evaluó nuevamente el polígono que
se había declarado como zona de alto riesgo no mitigable (Fase I) y los sectores aledaños a éste, y se emitieron los conceptos técnicos que permitieron definir
otros dos polígonos para el desarrollo de una segunda
y tercera fase de reasentamiento del sector Altos de
la Estancia (ver plano No. 7).
Con la declaración de la zona como alto riesgo
no mitigable se continuó el proceso que se inició en
1998, cuando la DPAE intervino con el desarrollo
de estudios técnicos de riesgo, monitoreo de la zona,
evacuaciones progresivas y obras de mitigación para
controlar los deslizamientos.
Plano 7. Delimitación de la zona de alto riesgo no
mitigable por fases de intervención
FASE I
FASE II
Simultáneamente, el proceso de reasentamiento fue llevado a cabo por la CVP, entidad
que para el inicio del proceso solo tenía la función de dar asesoría inmobiliaria y de compra de
predios, condición que cambió en 2003, cuando
se le otorgaron funciones para la adquisición de
predios y el reconocimiento de compensaciones a
las familias reasentadas.
Con la asignación de estas funciones la CVP
planteó una metodología para el reasentamiento
de población, en la que definió que se podía realizar de forma colectiva o individual en tres tipos de
alternativas habitacionales: vivienda nueva que no
superara los 50 smlv; vivienda usada, la cual se debía seleccionar con acompañamiento de la entidad;
y lotes urbanizados para la construcción progresiva
de la vivienda (CVP, 2005: 46).
De igual forma, la CVP planteó el arrendamiento con acompañamiento social para los hogares que poseían un avaluó sobre la vivienda
inferior a $3.000.000 y con poca capacidad de
pago y endeudamiento, con el fin de concertar
con el hogar un ahorro programado que le permitiera, a mediano plazo, tener una opción de compra (CVP, 2005: 48).
En Altos de la Estancia se aplicó el instrumento que utiliza la CVP para que los hogares puedan
acceder a una alternativa habitacional formal y que
se da a través del Valor Único de Reconocimiento50
–VUR– además de la postulación al subsidio familiar de vivienda distrital y a créditos hipotecarios
donde previamente las familias hacen un ahorro
programado del 10% del costo de la vivienda. En
el caso de la población desplazada por el conflicto
armado que deba ser reasentada por estar ubicada
en zonas de alto riesgo, se les asigna el VUR, el subsidio distrital y, además, tiene la posibilidad de acceder a una alternativa habitacional a través de la
postulación al subsidio nacional.
FASE III
Fuente: DPAE. Plan de acción para la mitigación de
riesgos y rehabilitación en el sector Altos de la Estancia
de la Localidad de Ciudad Bolívar, Bogotá D.C. 2006
112 I m p a c t o s
50 El Decreto 094 del 2003 establece que el Valor Único de Reconocimiento no debe ser inferior a 24 smlv, valor que correspondía
para 2005 a $ 9.156.000.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Así mismo, la metodología aplicada contempló
tres fases para el acompañamiento a la población
en el traslado:
Fase I: Reconocimiento y sensibilización. En la que
se elaboró el diagnóstico socioeconómico, cultural
y ambiental tanto de los hogares como de la zona
involucrada, se capacitó a los hogares y a la comunidad sobre el proceso de reasentamiento y sus componentes frente a la alternativa habitacional, se inició
el proceso de organización comunitaria y se realizó
la convocatoria a los actores privados, públicos y comunitarios para la búsqueda de recursos que apoyen
el reasentamiento.
La Fase II: Acompañamiento integral para el traslado. Incluyó identificar, seleccionar o diseñar la
alternativa habitacional legalmente viable, técnicamente y ambientalmente segura y sana, económica y socialmente sostenible; promover y gestionar
el acceso a la red de servicios sociales del Distrito,
en educación, salud, bienestar social; capacitar sobre los temas de cultura y convivencia ciudadana;
analizar los impactos sociales y territoriales para la
toma de decisiones; asesorar y hacer seguimiento al
proceso de negociación de la vivienda de alto riesgo
y de la alternativa habitacional definitiva; realizar la
legalización, adecuación y entrega del predio en alto
riesgo; recibir a satisfacción y lograr el traslado efectivo a la nueva vivienda; establecer acompañamiento y mecanismos de pertenencia al nuevo entorno;
desarrollar estrategias de sostenibilidad social, económica, ambiental y territorial.
Fase III: Seguimiento y monitoreo. Su finalidad fue
realizar el análisis y evaluación de sostenibilidad,
habitabilidad e inclusión al tejido social de los hogares y analizar los impactos sociales, económicos,
culturales, ambientales y territoriales, causados por
el proceso, tanto en las localidades de salida como
en las receptoras.
Además de la fase de monitoreo y seguimiento ya descrita, el programa estableció la evaluación ex-post,
cuyo objetivo fue evaluar el restablecimiento de las
condiciones de los hogares encontradas después del
traslado y la calidad de vida de éstos, de acuerdo con
un análisis retrospectivo y presente, recogido en los
procesos de auto diagnóstico integral realizados en el
proceso. (Fundación Hábitat Colombia, 2005:8).
De acuerdo con estas tres fases, se le entregaron los predios en riesgo a la CVP y la población
113 I m p a c t o s
fue trasladada a su nueva alternativa habitacional,
posteriormente –según el marco de política y metodología de reasentamientos formulada en julio de
2005– la entidad debió hacer una evaluación donde
se determinaran los aciertos y desaciertos del proceso con el fin de recomendar ajustes, se formularan indicadores de calidad de vida y se hiciera una
evaluación del impacto del reasentamiento un año
después del traslado.
Esta clara intención de evaluar los procesos que
debería realizar la institución no se ha desarrollado
hasta el momento (2008), ya que en la búsqueda de
información secundaria se encontró que se desconocen las acciones realizadas en otros periodos en
la CVP, no se tiene memoria institucional de los
avances y no se han realizado evaluaciones ex-post
de las familias que se han trasladado a diferentes
zonas de la ciudad.
4.1.1 Objetivos de la intervención
Los objetivos planteados por la CVP para el desarrollo de la intervención en el sector de Altos
de la Estancia buscaban garantizar la protección
del derecho a la vida de la población localizada
en zonas de alto riesgo no mitigable a través de
alternativas habitacionales de reposición, legales, seguras y sostenibles, además de contribuir al
mejoramiento de la calidad de vida de la población a través de vincularlos a servicios sociales
del Estado; contribuir a la construcción de una
cultura de la prevención, con la implementación
de procesos de sensibilización en temas de cultura ambiental, ciudadana, pactos de convivencia
y en la recuperación de la zona desocupada; y la
recuperación y rehabilitación de la zona, en un
escenario de participación e intervención interinstitucional y comunitaria. (Fundación Hábitat
Colombia, 2005: 10).
En este sentido, la intervención realizada por
la CVP se realizó bajo la orientación de dichos
objetivos. A continuación se presentan los resultados de la evaluación ex-post en contraste entre
las condiciones previas y actuales de la población
trasladada, con el fin de evaluar el impacto de
esta intervención.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Fuente: Archivo personal S.R.J.
Adquisición y habitabilidad de la vivienda
El proceso de ocupación de la zona –según el trabajo
de campo realizado51– se inició en 1978 y tuvo un
incremento progresivo en los siguientes años, se evidenciaron cinco periodos donde se aceleró la ocupación del sector; el primero en 1994 con el 11% de la
población, el segundo en 1996 con el 9%, el tercero
en 1998 con el 11%, el cuarto en 1999 con el 16% y
el quinto en el 2001 con el 10%. (Gráfica 2).
114 I m p a c t o s
18
16
14
12
10
8
6
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1984
0
1980
4
Porcentaje de población
2
1978
A continuación, se presentan las características de
la población que se incluyó en el proceso de reasentamiento, para reconocer las condiciones en las que
se encontraban antes de iniciarlo.
Las características son presentadas de acuerdo con
el trabajo de campo realizado en cuatro variables: adquisición y habitabilidad de la vivienda, actividades
económicas y laborales, organización y participación
comunitaria, y el tema de riesgos. En este último se
buscó identificar si la población se sentía en riesgo,
si fueron afectados por éstos y si comprendían claramente la causa del reasentamiento.
Gráfica 2. Ocupación del sector de Altos de la Estancia
4.1.2 Características de la población de Altos de la Estancia
1978
1980
1984
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fuente: Elaboración propia según trabajo de campo.
Al comparar las cifras de ocupación con los años
de los primeros deslizamientos se evidencia el incremento de población en 1999 y en 2001, fenómeno
que pudo estar relacionado con la falta de controles
establecidos por la CVP y de las entidades responsables de mantener y controlar estas áreas en condiciones de riesgo como suelos de protección.
De las familias que ocupaban la zona, el 4% se
identificó como arrendatarios, el 8% como poseedores o invasores y el 81% como propietarios. Estos dos
51 Ver anexo No. 4, Metodología del proyecto.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
últimos grupos pagaron un valor por el terreno con
ahorro, cesantías y permutando electrodomésticos,
pero no tenían ningún título de propiedad.
La construcción de la vivienda se realizó de forma progresiva con trabajo familiar por el 43% de
la población, con contrato asalariado el 31% y con
autoconstrucción el 23%.
De igual forma, las familias buscaron una solución
para acceder a servicios como agua y energía, que en
un alto porcentaje fueron conexiones realizadas por
la comunidad, en el caso de la energía con conexiones improvisadas desde los trasformadores, y para
el agua, con la conexión de mangueras el 56%, con
acueductos comunitarios el 21%, con agua de pozos
el 10% y los restantes con la red del acueducto.
En este contexto es importante aclarar que solo el
1% de las familias accedía a todos los servicios: agua,
alcantarillado de aguas negras y aguas lluvias, recolección de basuras, electricidad, telefonía y gas natural; y
el 3% no accedía a ningún servicio.
La mayoría de las familias principalmente accedían
a la electricidad y el agua, servicios que les permitían
atender algunas de sus necesidades básicas. (Gráfica 3)
Las viviendas fueron construidas mediante desarrollo progresivo, en general en condiciones de habita-
bilidad deficientes, con altos niveles de hacinamiento,
el 51% construidas con materiales permanentes como
ladrillo y concreto, en un 10% con madera y latas de
zinc, en un 8% con materiales mixtos52, y en porcentajes menores se empleaban materiales como el paroy
(tela asfáltica), cartón y plástico, combinados con
otros materiales.
Los espacios conformados por la mayoría de la
población variaban de un espacio de habitación,
dos o tres, cocina, baño y sala comedor y las viviendas que tenían un nivel de consolidación menor se
limitaban a construir un espacio de habitación, cocina y baño. Las vivienda eran ocupadas en un 88%
por un hogar, en un 9% por dos hogares y en un
3% por tres o cuatro hogares, encontrándose hasta
cuatro generaciones viviendo en la misma casa en
condiciones de hacinamiento.
De la población en edad escolar el 32% estaba
estudiando en el barrio donde vivían, el 45% estudiaba en la localidad y el 8% no estudiaba. Esta
situación reafirma la ya conocida condición de
vulneración y violación del derecho a la educación
y la cultura en estas zonas, en el sentido del bajo
nivel de la educación y la restricción a su acceso
después del ciclo básico y medio. (Gráfica 4)
Gráfica 3. Acceso a servicios públicos domiciliarios en el sector de Altos de la Estancia
Gráfica 4. Acceso a educación en el sector de Altos de la Estancia
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
35
30
25
20
15
10
5
ua
Agua
Ag
N
.A
L
L
.A
as
ur
d
a
cid
a
ní
fo
le
l
ra
tu
Na
nt
as
nt
tri
Telefonia
ca ANAlcant.
s
ca ALL c. B
Te
Alcant.
ec
Al
Electricidad
Gas
Al
e
Rec.
Basuras
El
Ga Natural
R
0
o
rri
Ba
Z
UP
d
da
L
ali
oc
d
da
ali
oc
an
ab
i
ud
t
l
es
ra
o
No estudiaban
ot
n localidadN
En Eotra
52 Por material mixto se entiende la combinación de materiales permanentes, como el ladrillo y el concreto, con materiales reutilizables
como la madera, el plástico, el cartón, las latas de zinc, entre otros.
115 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Actividades económicas y laborales
La población que se abordó en el proceso en un alto
porcentaje era de condiciones económicas precarias y
se empleaba en actividades de mano de obra no calificada, como empleados domésticos, obreros electricistas, mensajeros, meseros, ente otros, lo que hacía que
esta población tuviera pocas posibilidades de ahorro,
debido a que los ingresos familiares solo les permitían
solventar las necesidades básicas (Arrieta, 2005).
Es por esto que el 11% de la población buscó que
la vivienda le generara otros ingresos con el arriendo de espacios y con pequeños locales comerciales y
el 8% con actividades productivas enfocadas principalmente a la fabricación y venta de alimentos.
De igual forma, el 88% de la población en edad
productiva, se veía obligada a emplearse en otras
zonas de la ciudad, debido a la ausencia de ofertas
laborales y a la inexistencia de cooperativas de trabajo asociado, entre otras.
Organización y participación comunitaria
El 37% de la población identificó que en el barrio
donde vivían existían organizaciones comunitarias,
representadas principalmente por la Junta de Acción Comunal –JAC– y algunas organizaciones deportivas, socioculturales, ambientales, de seguridad
y vigilancia, y de culto o religiosas.
La población en general participaba en las actividades que se realizaban en el barrio, donde el 57% de
la población asistía a las reuniones de la JAC, el 34%
participaba en actividades religiosas, el 15% en actividades ambientales y el 9% en actividades deportivas.
La población participaba solo en las actividades
que eran de su interés, pero, a pesar de esto, se habían construido relaciones de comunidad entre los
vecinos, apoyándose entre sí, prestándose servicios
y realizando actividades para mejorar sus condiciones de vida como jornadas de aseo y ambientales.
En el trabajo de campo realizado se encontró
que una de las mayores fortalezas de la población
antes del proceso de reasentamiento era su nivel
de organización y las relaciones de solidaridad que
habían construido en la comunidad, las cuales les
permitían resolver a diario las dificultades de la vivienda y el entorno.
116 I m p a c t o s
En este sentido, es evidente que el reasentamiento
rompe con el tejido social construido por las comunidades y más si se tiene en cuenta que la forma como
se ha venido desarrollando dicho reasentamiento es
individualmente, lo cual conlleva al aislacionismo e
individualización de la problemática, generando situaciones de tensión e indefensión mayores para esta
población.
La incapacidad institucional por reconocer que
más allá del riesgo ambiental y físico, subyacen otro
tipo de condiciones de carácter social, cultural,
económicos y políticos se ha visto traducida en procesos que rompen con el procesos de socialización y
consolidación comunitaria de la población, a la vez
que con los mecanismo de inclusión y de producción de elementos de identidad con la ciudad.
Riesgos
Cuando se inició el asentamiento en altos de la Estancia, la población se ubicó en una zona que no
contaba con ninguna infraestructura de servicio y
que tenía bondades ambientales que fueron deterioradas con el tiempo. De la población encuestada
el 41% encontró al momento de llegar al barrio zonas verdes, el 19% bosques, el 17% ríos, el 6% fauna
y flora y el 32% otros. (Gráfica 5)
Con la llegada de la población se dieron diferentes trasformaciones ambientales en el barrio, presentándose principalmente rellenos, excavaciones,
nivelación de terrenos y desvíos de aguas.
Gráfica 5. Recursos ambientales en el sector de Altos
de la Estancia
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
es
qu
s
Bo
s
os
e
rd
ve
s
a
Rí
n
Zo
ra
y
na
flo
s
ro
Ot
u
Fa
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Foto. Archivo personal S.R.J.
Cuando se le pregunto a la población si el barrio tenía problemas por algún tipo de riesgo el 80%
contestó que se estaban presentado deslizamientos
y hundimientos, pero solo el 24% de la población
sabía que su vivienda estaba en riesgo.
A su vez el 66% de la población se vio afectada por los riesgos debido a que en su vivienda se
empezaron a presentar agrietamientos, daños en la
construcción por perdidas de muros o pisos y deslizamientos. (Gráfica 6.)
Con la caracterización expuesta de la población de Altos de la Estancia se puede concluir
que la población se encontraba en condiciones de
vulnerabilidad por los riesgos a los que se veían
expuestos en el sector y por los cuales se vieron
afectados, por las condiciones de hacinamiento
en las que se encontraban en la vivienda, el bajo
nivel de acceso a servicios públicos y sociales, la
precariedad de la construcción, los bajos niveles
de educación, la falta de fuentes económicas y de
empleo, entre otros.
117 I m p a c t o s
Gráfica 6. Daños en el sector de Altos de la Estancia
50
40
30
20
10
0
s
o
o
st.
sa
nt
nt
on
ie
ie
au
c
c
m
m
s
la
a
ta
ra
n
liz
re
es
Ot
se
Ag
D
o
Otras
causas
Deslizamiento
Agrietamiento añ
D
Daños en la const.
Se reafirman los planteamientos realizados en
capítulos anteriores en en cuanto a la relación y
dependencia de las condiciones de segregación territorial por ubicación en zonas de riesgo, con la
marginalización económica, cultural y psicológica
de la población.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
4.1.3 El reasentamiento
En Altos de la Estancia la planificación del proceso se
inició con la evacuación de las familias por la emergencia que se presentó por los continuos deslizamientos, en esta etapa se trasladó a la población de manera
transitoria con el pago de arriendos. Posteriormente,
se vinculó la población al proceso de reasentamiento
y la DPAE estableció las prioridades de atención teniendo en cuenta la condición de riesgo, la vulnerabilidad social53 y los recursos disponibles.
Para la siguiente fase del proceso el Fondo para
la Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá –FOPAE–, la Caja de la Vivienda Popular y
el Fondo de Desarrollo Local de Ciudad Bolívar,
hicieron un convenio de cofinanciación para llevar
a cabo el proceso de reasentamiento. (Fundación
Hábitat Colombia, 2005: 10).
En el sector se proyectó el reasentamiento de
3.033 familias pero la CVP reportó que para 2008
se han registrado para el proceso de reasentamiento
3.195 habitantes de la zona que se pretende rehabilitar como suelo de protección.
Para el traslado de la población se implementó
el esquema financiero planteado por la CVP con
el cual se pretendía sustentar económicamente el
reasentamiento, sin embargo, para 2002, fecha en
que se inició el proceso no se había reglamentado el
VUR y los subsidios no dependían ni estaban bajo
control del Distrito (Arrieta, 2005).
Como consecuencia de esto se retrasó el proceso
y se vieron afectadas las familias por la demora en la
postulación del subsidio de vivienda y la asignación
del VUR. Es importante aclarar que en el diagnóstico
de la población a reasentar solo se contempló el traslado de la residencia y no se tuvieron en cuenta las
unidades productivas que se encontraban en el sector
delimitado. Así pues, se encontró que la población
que tenía pequeñas unidades productivas no logró restablecerlas en los nuevos lugares de habitación, siendo
118 I m p a c t o s
afectada negativamente frente a su capacidad anterior
de generación de ingresos para su sostenimiento.
Para 2008, de la población incluida al programa de reasentamiento se ha realizado el traslado de
2.068 familias en las alternativas habitacionales que
ofrece la CVP, y faltan por reasentar más de 1.120
familias. (Gráfica 7)
La decisión por parte de las familias en la selección de la alternativa habitacional se ha dado en
algunos casos de forma individual, lo que ha generado la expulsión de la población a varias localidades de la ciudad y las que alojaron la mayor parte
de la población no la concentraron en un sector,
sino que se distribuyó según la oferta de vivienda en
los distintos barrios, debido a que no se realizaron
proyectos que permitieran reasentar la población de
manera colectiva. (Gráfica 8)
Gráfica 7. Población reasentada por tipo de
alternativa habitacional proveniente del sector de Altos
de la Estancia
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Población
reasentada
Vivienda
nueva
Vivienda
usada
Lotes
Sin
información
proveniente del sector de Altos de la Estancia
30
25
20
% Familias
Estas condiciones permiten identificar, que más
allá del traslado a una vivienda en un sector que les
brinde seguridad por la construcción, se debe buscar mejorar las condiciones de vida de esta población con la atención de otros aspectos.
% Familias
15
10
5
0
l
r
s
y
a
á
a
e
e
e
n
o
o
n
er ta F oba sm elit Bos ned bó ativ Sub rib liva ipio ció
t
in
ti
a
U
o
c
U
u
ap San Cris 0505Usmeunj 0707BosaKen Fon Eng 1111Subaael d B uni rm
h
o
f
a
T
C 0303SantaanFe
10
088Kennedy
01
m inf
09
10Engativa Ra iud
01 Usaquén
09Fontibón
02
S Cristóbal06
06Tunjuelito 0
02 Chapinero
188 Rafael
Uriberos Sin
044 San
Otros
Municipios
1 199 CCiudad
Sin información
0
Ot Bolívar
1
n
ué
aq
Us
Fuente: CVP. Altos de la Estancia. Matriz 2008.
53 Para priorizar la vulnerabilidad social se tuvo en cuenta a las mujeres
cabeza de hogar, desempleados y familias con más de cinco miembros
menores de edad (Fundación Hábitat Colombia, 2005: 10).
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
De igual forma se encontró que un alto porcentaje de familias fue reasentada en otros departamentos
y municipios del país, lo que se pudo deber al bajo
nivel de urbanización de la población y a su interés
por retornar a sus sitios de origen ya que en muchos
casos son familias campesinas que se vieron obligadas a abandonar sus tierras por el conflicto armado y
por la esperanza de construir un mejor futuro.
A continuación se presentan los planos de localización de las familias reasentadas del sector de
Altos de la Estancia en las diferentes localidades,
municipios vecinos y departamentos, para identificar con claridad el impacto que le generó a la población ser trasladada de un lugar a otro.
En el plano No. 8, Localización en la ciudad de
la población proveniente de Altos de la Estancia, se
ubica el sector delimitado como zona de alto riesgo no
mitigable en la UPZ Ismael Perdomo y en relación con
ésta, la localización de la población trasladada con el
proceso de reasentamiento. En este plano se identifica
que un alto porcentaje de la población prefirió ubicarse en la misma localidad, probablemente porque las
redes económicas, sociales y culturales tenían mayor
consolidación. En los otros casos, probablemente la
población fue reasentada en otras localidades porque
tenían familiares ubicados en esas zonas o porque son
las localidades que concentran la oferta de vivienda
nueva en la ciudad, como Bosa y Usme.
En el plano No. 9, Magnitud del desplazamiento
en la ciudad de la población de Altos de la Estancia,
se presenta la misma información que en el plano
anterior pero con la diferencia que éste muestra
con líneas rectas la magnitud del desplazamiento al
que fue sujeta la población, esto debido al interés
de identificar si la población con el traslado pude
conservar la cercanía con la comunidad de la que
hacía parte. Se encontró que con los costos de desplazamiento la población perdió contacto con las
personas y las actividades que desempeñaban.
En el plano No. 10, Localización en el país de la
población proveniente de Altos de la Estancia, se
ubica la población que con el proceso de reasentamiento fue trasladada a otros departamentos y municipios, lo que evidenció su amplia movilización
fuera de la ciudad.
119 I m p a c t o s
proveniente del sector de Altos de la Estancia
Sector delimitado
como zona de alto
riesgo. UPZ Ismael
Perdomo
Plano 9. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la
población proveniente del sector de Altos de la Estancia
Sector delimitado
como zona de alto
riesgo. UPZ Ismael
Perdomo
Fuente: Elaboración propia según CVP. Altos de la
Estancia. Matriz 2008.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Plano 10. Localización en el país de la población proveniente
de Altos de la Estancia
Altos de la Estancia. Matriz 2008.
De la ubicación de la población se puede concluir que los procesos no se realizaron de manera
colectiva debido a la poca oferta de vivienda que
hay para la población de bajos ingresos y a que
está en las manos del sector privado, y por la selección individual de la alternativa habitacional,
lo que genera que solo en los casos de vivienda
nueva se puedan asentar en conjunto algunos
grupos de población.
Para contrarrestar esta condición, la CVP realizó convenios con constructores privados y promovió la conformación de Organizaciones Populares
120 I m p a c t o s
de Vivienda –OPV– con el fin de asegurar que las
alternativas habitacionales cumplieran con ser seguras, legales y sostenibles para la población.
Con la promoción de las OPV se construyó la
urbanización Renacer, ubicada en la Ciudadela El
Recreo, en la localidad de Bosa, lo cual permitió
el traslado de 168 familias del sector, –el 8,1% de
la población reasentada del sector de Altos de la
Estancia– desafortunadamente esta fue una acción
aislada que no presentó una solución para la mayoría de la población, además, la orientación que se le
dio no permitió que se exploraran otras alternativas
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
que permitieran que el proyecto no se desarrollara
de la misma manera que la oferta de vivienda que
se realiza en la ciudad.
4.1.4 Resultados para la población
Con el trabajo de campo realizado, se evaluaron los
resultados del proceso de reasentamiento para la
población, utilizando el mismo esquema que para
la caracterización de la población de Altos de la
Estancia, con el fin de hacer que las variables propuestas: adquisición y habitabilidad de la vivienda,
actividades económicas y laborales, organización y
participación comunitaria y el reasentamiento, fueran comparables en la evaluación.
En la política de reasentamiento de la CVP se estable que la población puede acceder a tres alternativas habitacionales; vivienda nueva, vivienda usada
y lotes con servicios, pero en la práctica se encontró
que solo al 19% de la población se le ofrecieron las
tres alternativas. (Gráfica 9)
Esta situación condicionó a un 77% de la población a que adquiriera vivienda nueva, a que solo un
15% accedería a vivienda usada y tan solo el 3% a lotes con servicios. Vale la pena aclarar que un alto porcentaje de la población que adquirió vivienda nueva
prefería acceder a la vivienda usada, por condiciones
de espacialidad y costo, al igual que a los lotes.
la población proveniente de Altos de la Estancia
NS-NR
Usada
Usada, Lote
Nueva
Nueva, Lote
Nueva, Usada
Nueva, Usada, Lotes
0
10
20
30
40
50
121 I m p a c t o s
Fuente: Registro fotográfico alternativas de vivienda.
2004-2008.
El 60% de los casos en los que la población accedió
a vivienda nueva y usada la han tenido que modificar,
debido a que los espacios de la vivienda no son suficientes para suplir las necesidades de la familia.
Para la compra de la vivienda la población tenía a
su favor el subsidio de vivienda y el VUR, lo que permitió que el 36% de las familias adquiriera la vivienda
haciendo uso de los dos recursos, que el 28% la comprara con el uso del subsidio de vivienda únicamente y
el 8% con el uso del VUR. Pero con el mismo esquema
se encontró que el 19% de la población accedió a la
vivienda con el subsidio, el VUR y crédito, y que otro
4% accedió únicamente con el subsidio y crédito, ocasionándole compromisos económicos que en muchos
de los casos las familias no podían soportar, debido a
que esa población no tienen ingresos estables y no tiene cultura del ahorro para asumir mensualmente los
costos del pago de la vivienda y los servicios.
En cuando a las condiciones del hábitat y la vivienda, se encontró que con el proceso el 82% de la
población siente que en el lugar donde vive hoy mejoraron las condiciones de vida de su familia, debido
a las condiciones ambientales, y a que los reasentaron
en una zona plana donde tienen mayor cercanía con
los centros de actividad, los materiales de la vivienda
son mejores, hay más transporte, las condiciones de
las aéreas de recreación y deporte mejoraron, la calidad de los servicios mejoró y ya no se encuentran en
riesgo, entre otras.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
El restante 18%, por el contrario, considera que la
vivienda y el entorno les representan riesgos personales por la inseguridad y por la población que consume
drogas, y riesgos para la vivienda porque los reasentaron en zonas donde se presentan constantes inundaciones. En otros casos, por deficiencias constructivas
que han llevado a que los muros y entrepisos ya presenten grietas.
De igual forma la población considera que los gastos que le implican la vivienda y los servicios no les
permiten mejorar sus condiciones de vida. En cuanto
a esto, se le preguntó a la población si sentía que la
calidad de los servicios públicos mejoró y qué diferencia hay en los gastos que estos les representaban
en la vivienda anterior y en la actual; se encontró
que el 79% cree que la calidad de los servicios que recibe son mejores porque los tienen constantemente
y no por días, porque el agua llega a la vivienda y no
hay que traerla, porque accedieron a otros servicios
que no tenían, entre otros.
El otro 21% considera que los servicios públicos
no mejoraron porque el agua no es buena porque
les llega sucia del tanque de la EAAB y los costos
de todos los servicios son muy altos.
Para poder establecer el impacto de los costos
de servicios, se le pidió a la población que hiciera una relación de cuánto pagaba por estos en su
anterior vivienda y cuánto paga ahora, se obtuvo
como resultado un incremento significativo en los
costos que afecta notablemente la economía de la
familia. (Gráfica 10)
por la población de Altos de la Estancia
60000
Pago anterior
40000
Pago actual
20000
0
d
o
ct
da
du
ici
r
e
t
u
c
Ac
Acueducto
Ele
Electricidad
ía
on
lef
e
T
Telefonía
al
ur
at
N
s
GasGaNatural
122 I m p a c t o s
Por otro lado, se trató de identificar si con el
proceso se logró mantener el núcleo que componía la familia, se encontró que en el 26% de éstas
uno o varios miembros se emanciparon se localizaron principalmente en otras zonas de la ciudad. De
igual forma, el 37% de la población tenía otros familiares en el barrio donde estaban ubicados, de los
cuales solo el 25% fueron reasentados en la mayoría
de casos en otras localidades y el restante está por
ser reasentados.
En cuanto al acceso a la educación, se identificó que de la población en edad escolar un 38% ha
podido vincularse a instituciones educativas en el
barrio, el 13% en la UPZ donde viven, el 20% en
la localidad y solo el 9% en otras localidades. En
general la población no ha mejorado en cuanto a
este aspecto y siguen manteniendo un nivel educativo bajo debido a las pocas oportunidades que
encuentran para vincularse a instituciones técnicas
o profesionales y a que la población se vincula muy
joven a diferentes fuentes de empleo.
Las actividades económicas en la vivienda actual
aparentemente aumentaron en comparación con
la vivienda anterior, ya que pasó del 11% al 17%
la población que tiene ingresos por el arriendo de
habitaciones o por negocios, y del 8% al 9% la población que tiene actividades productivas dentro de
ésta. De la misma manera se pasó del 12% al 18%
de la población que ha tenido oportunidad de vincularse laboralmente en el barrio, pero no se identificaron cooperativas de trabajo asociado.
Por otro lado se planteó hacer una relación de
los gastos que las familias tienen mensualmente en
comparación con sus ingresos y se encontró que en
la mayoría de casos los gastos superan diferencialmente los ingresos.
En promedio las familias gastan aproximadamente
dos salarios mínimos mensuales en alimentación, pago
de cuotas de la vivienda, servicios, transporte, educación, salud y recreación, pero los ingresos que reciben
son inferiores a los dos salarios mínimos mensuales. El
cruce de gastos e ingresos muestra que la población
no puede soportar los compromisos económicos que le
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
implica la vivienda, debido al incremento en los costos
que les implica haber accedido a una vivienda en el
mercado formal, por lo que se puede suponer que el
13% de las familias arrendó su vivienda para tener ingresos adicionales y el 5% la vendió antes de perder la
inversión realizada con la compra. (Gráfica 11)
Gráfica 11. Gastos de la población proveniente de
Altos de la Estancia
400000
200000
0
n
ió
c
ta
en
im
Al
Alimentación
a
n
te
os
nd
or
ció
ici
ca
rv
sp
vie
i
e
u
n
V
S
a
Vivienda
Servicios
Ed
Educación
Tr
Transporte
n
ció
ea
r
c
Re
Recreación
d
lu
Sa
Salud
En general la población siente que desde que
fueron reasentados sus ingresos se han mantenido
igual, pero los gastos se les duplicaron con los costos
de servicios públicos. Esta situación afecta su economía en el sentido que restringe su capacidad de
sostenimiento y anula las posibilidades de acceso a
bienes y servicios culturales, educativos, de recreación, que se salgan del consumo básico y necesario
para garantizar su reproducción.
En el nuevo asentamiento un alto porcentaje de población desconoció que existiera algún tipo de organización comunitaria en el barrio que los acogió y
solo el 9% participa en éstas.
En este aspecto la población siente que no ha podido construir nuevamente lazos con la comunidad,
ya que en el anterior asentamiento los unía los esfuerzos que habían realizado en conjunto para su vivienda, para el acceso a la energía y el agua, mejorar el
entorno, construir los espacios de las vías, emplearse,
hacerle frente a la inseguridad, etc., condiciones que
mantenían unida la población siendo solidarios.
Reasentamiento
El reasentamiento no representó para la población
una alternativa colectiva que les permitiera mante-
123 I m p a c t o s
ner los lazos que tenían como comunidad, debido a
que la respuesta al proceso solo les ofrecía un cambio de vivienda que la población debía buscar de
forma individual.
En la indagación del proceso de reasentamiento
se buscó identificar qué se le ofrecía a la población
con el proceso de reasentamiento además de la vivienda, lo que se encontró fue que se les prometió
su participación en el proceso, capacitación laboral,
acceso a centros educativos, traslado de cupos escolares, talleres de educación sexual y reproductiva,
talleres de formación de empresas y talleres de fortalecimiento de organizaciones.
Lo preocupante es que un alto porcentaje de la
población reasentada desconocía que paralelamente
con el proceso se realizó algún tipo de programa o
capacitación y que solo la mitad los recibió finalmente, con el agravante que más del 60% consideró
que no le fueron de utilidad. (Gráfica 12)
Gráfica 12. Programas de reasentamiento ofrecidos
y recibidos por la población proveniente de Altos de
la Estancia
Tall. fortalecimiento orgniz.
Tall. formacion de empresa
Talleres de Edu. Sexual
Recibidos
Traslado de cupos Esc.
Ofrecidos
Acceso a Cent. Educativos
Capacitacion laboral
Participacion en el proceso
0
10
20
30
40
50
Esta es una de las razones por las que la población no se sintió acompañada durante el proceso,
además, las instituciones que lideraban el reasentamiento solo los acompañaron y asesoraron en los
casos donde se implementó el programa de arrendamientos y durante la compra de la vivienda, después de la cual no les han realizado ningún tipo de
visita, seguimiento o evaluación.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
La intervención en el sector buscaba garantizar la protección del derecho a la vida de la
población con el acceso a alternativas habitacionales de reposición, que les permitieran mejorar
sus condiciones de vida, por esto se evaluó qué
aspectos mejoraron o no para la población con el
reasentamiento; los resultados fueron los presentados en la Gráfica 13.
El 69% de la población siente que ganó en
diferentes aspectos con el proceso de reasentamiento, lo cual le ha permitido mejorar sus condiciones de vida, pero el 31% restante siente que
perdieron la inversión en su vivienda anterior y
sus tradiciones culturales, desmejoraron sus posibilidades laborales y perdieron relación con familiares y amigos debido a que consideran que
el VUR que se les asignó era inferior al costo de
su vivienda anterior, no tienen posibilidades económicas para pagar los gastos de desplazamiento a la zonas donde trabajaban y muchos de sus
familiares y amigos fueron reasentados en otras
localidades. (Gráfica 14)
En conclusión, se puede decir que con esta intervención se lograron mejorar las condiciones de vida
de un alto porcentaje de familias, pero que otro porcentaje menor, por el contrario, se encuentra en condiciones de alta vulnerabilidad y que requieren mayor
atención por parte de las entidades distritales.
Es en este contexto que se considera que no
basta el diagnóstico socioeconómico que se realiza previamente al proceso de reasentamiento, es
necesario realizar evaluaciones continuas durante el proceso para entender las condiciones en las
que se encuentran las familias y se debe aprovechar mejor el grupo de profesionales del área social que acompañan el proceso para impidir que
se concentre únicamente en la asesoría para la
compra de vivienda.
124 I m p a c t o s
Más adelante se profundizará en estas conclusiones y se expondrán los impactos –positivos y negativos– que se identificaron en este proceso y los
que requieren mayor atención.
de Altos de la Estancia considera que mejoraron con el
proceso de reasentamiento
Asistencia social
Las actividades culturales
La participacion de la comunidad
Las relaciones con el hogar
Las relaciones con los vecinos
La seguridad
El espacio publico
Las areas de recreacion y deporte
El empleo
La salud
La educación
Los servicios publicos
La vivienda
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
de Altos de la Estancia considera que desmejoraron)
Relación con amigos
Relación con
familiares
Posibilidades laborales
Tradiciones culturales
La inversion de la
vivienda
0
10
20
30
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
40
4.2 El caso del barrio luis carlos galán, engativá
El barrio Luis Carlos Galán está ubicado en la localidad de Engativá al occidente de Bogotá, en la UPZ
Minuto de Dios, localizada al extremo norte de la
localidad. (Plano 11)
Esta UPZ es catalogada como de uso residencial
consolidado, tiene una extensión de 367,91 ha, de
las cuales 7,91 ha corresponden a suelo protegido y
1,06 ha a áreas sin desarrollar. Esta UPZ limita, por
el norte, con el río Juan Amarillo, por el oriente,
con la Avenida Boyacá, por el sur, con la Autopista
Medellín y por el occidente, con la futura Avenida
Longitudinal de Occidente (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 14). (Plano 12)
En la caracterización de la localidad, en 2004,
en cuanto a riesgos se encontró que presentaba
grandes porcentajes de inundación concentrados
en la zona occidental de la localidad, en las UPZ
Engativá, Garcés Navas y Bolivia principalmente, debido a su cercanía al río Bogotá y el humedal Jaboque.
De igual forma se identificaron las zonas aledañas al río Juan Amarillo, que pertenece a la
llanura aluvial, y son altamente susceptibles a
inundaciones por desborde (Alcaldía Mayor de
Bogotá, 2004: 20). Las UPZ afectadas eran Bolivia
y Minuto de Dios.
Previo a esta caracterización de la localidad,
en 1998 la firma Hidrotec Ltda. Ingenieros Consultores, realizó para la Unidad de Prevención y
Atención de Emergencias –UPES– de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá el estudio para
la zonificación de riesgos por inundación del río
Juan Amarillo y las acciones para su mitigación,
estudio que se culminó en marzo de 1999 (Hidrotec, 1999).
En el desarrollo del estudio se identificaron tres
sectores; uno alto, en el que se localizaron las quebradas principales y corrientes menores; un sector
medio, constituido básicamente por canalizaciones
y colectores de drenaje pluvial; y un sector bajo,
donde se localiza el embalse de Córdoba, y el humedal Juan Amarillo (Hidrotec, 1999).
125 I m p a c t o s
Plano 11. Ubicación de la localidad de Engativá en la ciudad
ENGATIVÁ
Plano 12. Localización de la UPZ Minuto de Dios
RÍO BOGOTÁ
HUMEDAL JUAN AMARILLO
RÍO JUAN AMARILLO
BOLIVIA
ENGATIVÁ
BARRIO LUIS CARLOS
GALÁN
GARCÉS NAVAS
MINUTO DE DIOS
BOYACA REAL
ÁLAMOS
LAS FERIAS
SANTA CECILIA
JARDÍN
BOTÁNICO
Fuente: Diagnóstico físico y socioeconómico de las
localidades de Bogotá. Engativá. 2004.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Como resultado del estudio se describieron los
aspectos básicos hidrológicos de la cuenca, las aéreas determinadas de inundación, la evaluación de
riesgos, las medidas de mitigación y la elaboración
de mapas, dentro de los que se encuentra la zonificación de amenaza por inundación.
En esta zona se identificaron las viviendas del
barrio Luis Carlos Galán, ubicadas en la ronda del
río, por lo que constantemente la población estaba
expuesta a inundaciones. (Planos 13 y 14)
Posteriormente a este estudio, la EAAB, entidad encargada de la recuperación de cuerpos
de agua y rondas de río, contrató, en 1999, una
consultoría con el fin de actualizar un estudio socioeconómico que se había desarrollado en 1998,
para el diseño de un plan de acción social y para
la ejecución del reasentamiento trasladando la población (Gómez, 2004: 74).
Plano 13. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán
HUMEDAL JUAN
AMARILLO
BARRIO LUIS
CARLOS GALÁN
Plano 14. Amenaza por inundación en el barrio Luis Carlos Galán (detalle)
HUMEDAL JUAN AMARILLO
CANAL DE AGUAS LLUVIAS
CANAL DE AGUAS SANITARIAS
AFECTACIÓN POR RONDA
BARRIO LUIS CARLOS GALÁN
Fuente: HIDROTEC. Zonificación de riesgos por inundación del Río Juan Amarillo. 1999
126 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
La intervención tenía como objetivo la formulación, ejecución y seguimiento del plan de acción
social para el traslado y el restablecimiento de las
condiciones socioeconómicas iniciales de las 226
unidades sociales54 localizadas en 144 predios de la
zona de ronda del río Juan Amarillo en el barrio
Luis Carlos Galán.
En el diseño del plan de acción social se formularon cinco programas que se debían implementar
con la población del barrio:
1. Programa de información: el cual tenía como
objetivo prevenir la manipulación que personas
inescrupulosas podían hacer a los propietarios
sobre mejoras, controlar la aparición de información errada sobre el proceso y la negociación,
disminuir la incertidumbre que genera este proceso de desplazamiento y facilitar la negociación
con estas familias, además de disminuir y controlar los inconvenientes que se puedan presentar durante el proceso de reasentamiento.
2. Programa de reposición de vivienda: con este
programa se buscaba garantizar que las familias
restituyeran la vivienda en condiciones de legalidad, propiciar el mejoramiento de la calidad de
vida, verificar las condiciones de habitabilidad
de la vivienda, suministrar ofertas de vivienda
como alternativas de reposición y apoyar el traslado de las familias.
3. Programa compra de mejoras: con el que se buscaba realizar la compra de las mejoras ubicadas
en la zona de ronda, contar con avalúos convalidados por la comunidad, realizar una negociación ágil, justa y equitativa.
4. Programa de atención social: con el que se buscaba mitigar los impactos socioculturales, restablecer el acceso a la educación y la salud y
apoyar la articulación de nuevas redes sociales.
5. Programa de compensaciones: El cual tenía
como objetivo compensar a cada familia de
acuerdo con lo establecido por la resolución
1190 de la EAAB.
4.2.2 Características de la población del barrio
Luis Carlos Galán
Al igual que en el caso anterior, en este aparte se
presentarán las características de la población que
se incluyó en el proceso de reasentamiento, para reconocer las condiciones en las que se encontraban
antes de iniciar el proceso.
Las características son presentadas de acuerdo con
el trabajo de campo realizado en cuatro variables: adquisición y habitabilidad de la vivienda, actividades
económicas y laborales, organización y participación
comunitaria y el tema de riesgos. En este último se
buscó identificar si la población se sentía en riesgo,
si fueron afectados por estos y si comprendían claramente la causa del reasentamiento.
El proceso de ocupación de la zona –según el trabajo de campo realizado– se inició en 1985 y tuvo un
incremento progresivo en los siguientes dos años; en
1988 llegó a concentrar el 41% de la población, en los
siguientes años se redujo el porcentaje de población
que llegaba a la zona, hasta frenarse en 1999, cuando
se inició el proceso de reasentamiento por parte de la
EAAB. (Gráfica 15)
Gráfica 15. Ocupación del área de la ronda en el
barrio Luis Carlos Galán
45
40
4.2.1 Objetivos de la intervención
35
30
25
20
15
10
5
0
1985
1988
1990
1991
1992
1999
54 La EAAB identifica como unidad social a los hogares y las actividades económicas que se den en la vivienda, lo que permite que se
reconozca una compensación por esta actividad.
127 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Fuente: Archivo personal S.R.J.
De las familias que ocupaban la zona, el 11,8%
se identificó como arrendatarios, el 17,6% como
poseedores o invasores y el 47% eran propietarios.
De estos últimos el 53% pagó un valor por el terreno con ahorro, el 11,8% con cesantías y el 6% permutando electrodomésticos; pero al igual que en
el caso anterior, con la compra no recibieron ningún título de propiedad. Situación que dificultaba
el proceso, ya que legalmente no se puede hacer
reconocimiento por compensaciones a poseedores
de terrenos.
La construcción de la vivienda se realizó de forma progresiva mediante trabajo familiar por el 59%
de la población, con contrato asalariado el 12%
y con autoconstrucción el 18%. De igual forma,
las familias buscaron una solución para acceder a
servicios como agua y energía; un 77% realizó conexiones con la comunidad, en el caso de la energía
con conexiones improvisadas desde las infraestructuras cercanas, y para el agua, con conexiones de
128 I m p a c t o s
mangueras el 35%, con acueductos comunitarios el
17%, con agua de pozos el 6% y con la red del acueducto el 30%.
Por las condiciones de precariedad de la vivienda la población no tenía servicios de alcantarillado provisto por la EAAB, sino un alcantarillado
provisional –realizado por la comunidad– que
conducía las aguas negras directamente al río Juan
Amarillo sin ningún tratamiento.
En cuanto al acceso a servicios públicos, es importante resaltar que solo el 6% de la población
accedía a todos los servicios; agua, alcantarillado
de aguas negras y aguas lluvias, recolección de
basuras, electricidad, telefonía y gas natural y el
12% no tenía acceso a ningún servicio.
Al igual que en el caso anterior, las familias
principalmente accedían a la electricidad y el
agua, la diferencia es que en este caso, la población tenía mayores posibilidades de acceder a
otros servicios. (Gráfica 16)
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Gráfica 16. Acceso a servicios públicos domiciliarios
en el sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán
90
Gráfica 17. Acceso a educación en el sector de ronda
en el barrio Luis Carlos Galán
30
80
70
25
60
20
50
40
15
30
20
10
10
0
a
gu
A
Agua
.
nt
lca
AN
.
nt
lca
as
ur
L
AL
.
s
Ba
ad
cid
ri
ct
c
A AN.Alcant.
A
Alcant.
Ele
ALL.Rec.
Re BasurasElectricidad
ía
on
ef
l
Te
Telefonia
l
ra
u
at
sN
a
G Natural
Gas
5
0
Barrio
UPZ
Localidad
En otra
localidad
La población que se abordó en el proceso se caracterizó por tener una alta vulnerabilidad, por ser de
estratos 1 y 2, que ocupaban viviendas construidas en
un 35% con materiales permanentes como ladrillo y
concreto, en un 29% con materiales mixtos, el 18%
con materiales permanentes y madera, el 6% con paroy, madera y latas de zinc y el 6% solo en madera.
Los espacios conformados en la vivienda muestran que esta tenía mayores condiciones de consolidación en comparación con el caso anterior, ya que
el 12% de la población había construido un espacio
de habitación, cocina, baño, sala-comedor y patio,
el 35% tenía dos espacios de habitación, cocina,
baño y patio, y el 30% tres o cuatro espacios de habitación, cocina, baño, sala-comedor y patio.
Las viviendas eran ocupadas en un 65% por un
hogar y el 35% restante eran ocupadas por más de
dos hogares, se encontraron casos de hasta cuatro
generaciones viviendo en la misma casa.
De la población en edad escolar el 24% estaba
estudiando en el barrio donde vivían, el 41% estudiaba en la localidad y el 18% en otras localidades.
La población en general tenía un nivel educativo
bajo con altas tasas de inseguridad y un alto porcentaje de problemas sociales. (Gráfica 17)
La población que se abordó en el proceso en un alto
porcentaje era de condiciones económicas precarias
129 I m p a c t o s
debido a que se empleaba en actividades de mano de
obra no calificada, como empleadas domésticas, recicladores, vendedores ambulantes, obreros, entre otros.
Es por esto que el 18% de la población buscó que la
vivienda le generara otros ingresos con el arriendo de
espacios y con el almacenaje de material reciclado, y el
12% con actividades productivas enfocadas principalmente a la fabricación de objetos como carpinterías.
De acuerdo con la población que tenía espacios
en arrendamiento se identificó un 25% de arrendatarios que fueron compensados por la EAAB por los
impactos que les ocasionaba la intervención.
De igual forma el 59% de la población en edad
productiva se veía obligada a emplearse en otras zonas de la ciudad, debido a la ausencia de ofertas
laborales y a la falta de cooperativas de trabajo asociado en el barrio, el restante 41%, que trabajaba en
el barrio donde vivía, se dedicaba principalmente al
reciclaje de materiales.
El 41% de la población identificó que en el barrio
donde vivían existían organizaciones comunitarias,
representadas principalmente por la Junta de Acción Comunal –JAC– y algunas organizaciones deportivas, socioculturales, ambientales, de seguridad
y vigilancia y de culto o religiosas.
La población en general participaba en las actividades que se realizaban en el barrio, el 47% de
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
la población asistía a las reuniones de la JAC, el
29% participaba en actividades religiosas, el 17%
en actividades ambientales, el 29% en basares y
fiestas y el 23% en actividades deportivas.
De la población que se trasladó por estar ubicada
en la ronda del río se puede decir que había creado
relaciones de solidaridad, se protegían entre sí con
relaciones familiares y de compadrazgo, por lo que
encontraron familias extensas (Gómez, 2004: 76)
(Gráfica 18).
Riesgos
Cuando se inició el asentamiento en la ronda del río
en el barrio Luis Carlos Galán, la zona no contaba con
ninguna infraestructura de servicio y se encontraba en
cercanías al río y el humedal Juan Amarillo, había zonas verdes, arborización, fauna y flora. (Gráfica 18).
Con la llegada de la población se dieron diferentes trasformaciones ambientales en la zona, principalmente rellenos, nivelación de terrenos, desvíos
de aguas, canalizaciones y desecación del humedal.
Cuando se le preguntó a la población si el barrio tenía problemas por algún tipo de riesgo el 70% contestó
que se encontraban expuestos a constantes inundaciones porque estaban ubicados muy cerca al río, que
se desbordaba con las lluvias, pero solo el 41% de la
población sabía que su vivienda estaba en riesgo. La
dificultad de este proceso fue que se abordó como una
intervención por obra pública y la población no tenía
consciencia de los riesgos a los que se veían expuestos.
A su vez el 35% de la población se vio afectada
por los riesgos, debido a que las inundaciones se llevaban los materiales con los que estaban construidos
los espacios de la vivienda y porque se empezaron a
presentar epidemias debido a la contaminación del
río y a la constante humedad en la vivienda.
4.2.3 El reasentamiento
Para el traslado de la población se implementó como
esquema financiero para sustentar económicamente el
reasentamiento que incluía la asignación del subsidio
de vivienda, un valor adicional como compensación
por las construcciones y una compensación en los casos donde existía alguna actividad económica.
Esta última medida buscaba reestablecer las actividades económicas para la población, pero finalmente no se logró, porque en el trabajo de campo se
encontró que la mayoría de las familias invirtieron
todos los recursos en la compra de la vivienda.
En ese momento la población incluida al programa
de reasentamiento se había trasladado en su totalidad,
a partir de la selección de una alternativa habitacional
en la localidad y en otras localidades, lo que permitió
que el 73% de las familias accedieran a una vivienda
nueva, el 17% a vivienda usada y el 10% a lotes con
servicios, como se ve en la Grafica 19.
Gráfica 18. Recursos ambientales en el sector de
ronda en el barrio Luis Carlos Galán
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
s
ue
sq
Bo
Bosques
os
Rí
Ríos
s
s
a
es
or
na
ale
rd
gu
yfl
ed
ve
a
La
s
m
Lagunas
un
na
Hu
Fa y flora
Zo verdesHumedales
Fauna
Zonas
Gráfica 19. Población reasentada por tipo de
alternativa habitacional proveniente del sector de
ronda en el barrio Luis Carlos Galán
100
90
80
En la zona de ronda del barrio Luis Carlos Galán se
encontraron 131 predios construidos de hecho, y sus
ocupantes se identificaron como poseedores. De los
predios vinculados al proceso de reasentamiento se
identificaron 99 de uso residencial, 10 de uso residencial comercial, 19 con uso residencial y actividades de
reciclaje y una bodega desocupada (Manzano, 1999).
130 I m p a c t o s
70
60
50
40
30
20
10
0
Población
reasentada
Vivienda
nueva
Vivienda
usada
Lotes
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Foto: Archivo personal S.R.J.
131 I m p a c t o s
a vivir en las localidades de menor consolidación
donde se ofertaba vivienda nueva y la mayoría de
lotes disponibles.
proveniente del sector de ronda en el barrio Luis Carlos Galán
45
45
40
40
35
35
30
30
% Familias
Finalmente la población fue reasentada en diferentes localidades de la ciudad, debido a que no
hubo oferta de vivienda para esta población y a que
la compra de vivienda fue definida de forma individual lo que ocasionó la pérdida de las relaciones de
vecindad que había construido.
Al contrario del caso de Altos de la Estancia,
en el Luis Carlos Galán se encontró que un bajo
porcentaje de población no fue reasentada en la
ciudad y buscó restablecer y mejorar sus condiciones de vida en los municipios cercanos, al parecer
debido al nivel de consolidación de la vivienda en
el anterior asentamiento. (Gráfica 20).
De la localización de la población se concluye
que el proceso de reasentamiento expulsó a la población a otros sectores de la ciudad, en algunos
casos en las localidades vecinas que ofertaban vivienda usada, y en otros, condicionó a las familias
25
25
% Familias
20
20
15
15
10
10
5
0
0505
Usme
Usme
0707
Bosa
Bosa
10
10Engativa
Engativa
1111
Suba
Suba
19 Ciudad
19 Ciudad
Bolívar
Bolívar
Otros Municipios
Otros
Municipios
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
A continuación se presentan los planos de localización de las familias reasentadas del barrio Luis Carlos
Galán en las diferentes localidades y municipios vecinos, para identificar con claridad el impacto que le generó a la población ser trasladada de un lugar a otro.
En el Plano No. 15, Localización en la ciudad de
la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán,
se muestra el sector afectado por estar ubicado en la
zona de ronda del río Juan Amarillo en la localidad de
Engativá y, en relación con ésta, la localización de la
población trasladada con el proceso de reasentamiento. Al igual que en el caso anterior, en este plano se
identifica que un alto porcentaje de la población prefirió ubicarse en la misma localidad y en las localidades
cercanas, probablemente para mantener las redes económicas, sociales y culturales que ya tenían un alto nivel de consolidación. En los otros casos, la mayoría de
la población fue trasladada a las localidades que concentraban la oferta de vivienda nueva en la ciudad.
En el Plano No. 16. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de la población proveniente del
barrio Luis Carlos Galán, se presenta la misma información que en el plano anterior pero con la diferencia que se muestra con líneas rectas la magnitud
del desplazamiento al que fue sujeta la población.
En el Plano No. 17, Localización en el país de
la población proveniente del barrio Luis Carlos
Galán, se ubica la población que con el proceso de
reasentamiento fue trasladada a otros departamentos y municipios; se encontró, al contrario del caso
anterior, que la movilización de la población fuera
de la ciudad fue menor, probablemente debido al
nivel de urbanización de la población por el tiempo
de residencia que lleva en la ciudad.
proveniente del barrio Luis Carlos Galán
Plano 16. Magnitud del desplazamiento en la ciudad de
la población proveniente del barrio Luis Carlos Galán
Sector delimitado
como Zona de ronda
barrio Luis Carlos
Galán
Sector delimitado
como Zona de ronda
barrio Luis Carlos
Galán
Fuente: Elaboración propia según la Empresa desarrollo a Escala Humana. En matriz de seguimiento.
132 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
proveniente del barrio Luis Carlos Galán
Fuente: Elaboración propia según la
Empresa desarrollo a Escala Humana.
En matriz de seguimiento.
4.2.4 Resultados para la población
Con el trabajo de campo realizado, se evaluaron los
resultados del proceso de reasentamiento para la población. Se utilizó el mismo esquema de la caracterización de la población del sector de ronda del barrio
Luis Carlos Galán, con el fin de hacer que las variables
propuestas fueran comparables en la evaluación.
En la política de reasentamiento de la EAAB no
fueron claras las alternativas habitacionales a las
133 I m p a c t o s
que podía acceder la población con el proceso que
la institución lideraba, pero se encontró que básicamente fueron las mismas que establecía la CVP:
vivienda nueva, vivienda usada y lotes.
De acuerdo con estas opciones se encontró que
el 12% de la población reconoció que se le ofreció vivienda nueva, usada y lotes, el 25% nueva
y usada, el 6% solo nueva, el 19% usada y lotes,
el 6% solo usada y el 19% solo lotes con servicios.
(Gráfica 21)
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
la población del barrio Luis Carlos Galán
Ninguna
Lotes
Usada
Usada, Lotes
Nueva
Nueva, Usada
Nueva, Usada, Lotes
0
5
10
15
20
25
Pero frente a las alternativas planteadas el 50% de
la población prefirió la compra de vivienda usada, el
36% lotes, y el 14% vivienda nueva, debido a que la
población consideró que la vivienda que se está construyendo en la ciudad es de dimensiones muy reducidas. Con la alternativa que escogió cada familia, en
la mayoría de casos pudieron acceder a lotes con dimensiones mayores en comparación con la vivienda
ofertada en el mercado, pero el 75% de la población
tuvo que transformar la vivienda porque los espacios
no eran suficientes.
Las familias que prefirieron la compra de lotes se
vieron en la necesidad de realizar transformaciones
para mejorar las construcciones provisionales que
habían realizado.
Llama la atención que del número de familias
que tuvo que realizar obras solo recibió asesoría el
25% y solo el 7% solicitó licencia para la construcción, debido a que la población no tenía cultura de
la formalidad y no la adquirió con el proceso.
Para la compra de la vivienda la población tenía a favor el avaluó catastral, la prima de reasentamiento y las compensaciones, esto permitió que
un alto porcentaje de la población accediera a la
vivienda con el uso de estos recursos y solo en algunos casos con el uso de éstos y crédito.
En cuando a las condiciones del hábitat y la vivienda, se encontró que con el proceso el 63% de
la población siente que en el lugar donde vive hoy
mejoraron las condiciones de vida de su familia, debido a que hay mayor seguridad, trasporte, colegios,
134 I m p a c t o s
no hay malos olores, se presentan menos problemas
familiares, entre otros.
El restante 33%, por el contrario, considera que
la vivienda les ha traído mayores problemas económicos y familiares, sienten que la población que los
recibe no es solidaria, son indiferentes ante su situación y que los costos de los servicios son muy altos.
En cuanto a este último aspecto, se le preguntó a
la población si sentía que la calidad de los servicios
públicos mejoró y los gastos que éstos les representaban en la vivienda anterior y en la actual; se encontró que el 81% cree que la calidad de los servicios que
recibe son mejores porque accedieron a todos los servicios y porque ahora tienen recolección de basuras.
El otro 19% considera que los servicios públicos siguen en las mismas condiciones que los que recibían
en la vivienda anterior, pero con un costo mayor.
Al igual que en el caso anterior, se le pidio a
la población que hiciera una relacion del pago de
servicios en su vivienta anterior y en la actual, lo
que mostró que ha tenido un incremento significativo para la población. (Gráfica 22)
por la población del barrio Luis Carlos Galán
80000
60000
40000
Pago anterior
20000
Pago actual
0
o
ad
ct
cid
du
tri
ue
c
c
Acueducto
A
Electricidad
Ele
ía
on
lef
Telefonia
Te
al
ur
at
sN
GasGaNatural
Por otro lado, se trató de identificar si con el proceso se logró mantener el núcleo que componía la familia; de encontró que en el 37% uno o varios miembros
se emanciparon y se localizaron principalmente en
otras localidades de la ciudad. De igual forma, el 31%
de la población tenía otros familiares en el barrio donde estaban ubicados, de los cuales solo el 25% fueron
reasentados en la localidad y en otras localidades y el
6% está en espera de ser reasentados.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
En cuanto al acceso a la educación y la salud, se
identificó que de la población en edad escolar un
31% ha podido vincularse a instituciones educativas en el barrio, el 13% en la UPZ donde viven, el
25% en la localidad y el 13% en otras localidades.
Al igual que en el caso anterior, la población no ha
mejorado en cuanto a este aspecto y siguen manteniendo un nivel educativo bajo.
Las actividades económicas que la población tiene
en la vivienda aparentemente disminuyeron en comparación con la vivienda anterior porque se pasó del
18% al 13% de la población que tiene ingresos por el
arriendo de habitaciones o por negocios, y del 12%
al 6% de la población que tiene actividades productivas. De la misma manera, se pasó del 41% al 31%
de la población que ahora ha tenido oportunidad de
vincularse laboralmente en el barrio, pero no se identifican cooperativas de trabajo asociado.
Al igual que en el caso anterior, se planteó hacer
una relación de los gastos que las familias tienen mensualmente en comparación con sus ingresos, y también se encontró que en la mayoría de casos los gastos
superan diferencialmente los ingresos. (Gráfica 23)
Al igual que en el caso anterior se encontró que en
promedio las familias gastan aproximadamente más de
dos salarios mínimos mensuales en alimentación, pago
de cuotas de la vivienda, servicios, transporte, educación, salud y recreación y los ingresos que reciben son
inferiores. La población cree que con el cambio de
Gráfica 23. Gastos de la población proveniente del
sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán)
300000
250000
vivienda sus ingresos se han visto afectados, el 44%
de la población siente que disminuyeron, el 37% que
aumentaron y el 19% que se han mantenido igual.
En el nuevo asentamiento un alto porcentaje de
población reconoce la existencia de organizaciones
comunitarias. El 19% conoce organizaciones deportivas, el 38% socioculturales y el 13% ambientales,
de seguridad y vigilancia, pero solo el 6% de la población participa en estas actividades.
En cuanto a este aspecto la población siente que
no ha podido construir nuevamente relaciones de
solidaridad con la población que los recibió, ya que
son rechazados por las actividades que realizan, a
diferencia de la comunidad de la que hacían parte.
Reasentamiento
Al igual que en el caso anterior, el reasentamiento no
representó para la población una alternativa colectiva que les permitiera mantener los lazos que tenían
como comunidad, por el contrario, cada familia buscó la alternativa de vivienda a la que podían acceder
con los recursos que les fueron asignados.
En la indagación del proceso de reasentamiento se buscó identificar que se le ofreció a la población con el proceso de reasentamiento además de
la vivienda; se encontró que el 25% reconoce que
se le dijo que podía participar en el proceso y el
19% que se le ayudaría con el traslado de cupos
escolares. (Gráfica 24)
recibidos por la población proveniente del barrio Luis
Carlos Galán
Tall. fortalecimiento orgniz.
200000
Tall. formacion de empresa
150000
Talleres de Edu. Sexual
100000
Traslado de cupos Esc.
50000
Recibidos
Ofrecidos
Acceso a Cent. Educativos
0
n
ió
c
ta
en
im
Al
Alimentacion
a
os
nd
ici
rv
vie
i
e
V
S
Vivienda
Servicios
n
te
ió
or
ac
sp
uc
an
d
r
E
T
Educacion
Transporte
n
ció
ea
cr
e
R
Recreacion
d
lu
Sa
Salud
135 I m p a c t o s
Capacitacion laboral
Participacion en el proceso
0
5
10
15
20
25
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Lo preocupante es que un alto porcentaje de la población reasentada desconocía que con el proceso se
realizaba paralelamente algún tipo de programa o que
se les ayudara con la vinculación a programas sociales.
De igual forma, del 44% de familias a las que se les
ofreció la participación en programas el 31% los recibió y solo el 6% de ellos considera que le han servido.
De la población reasentada el 50% no se sintió
acompañada por las instituciones que lideraban el
proceso, debido a que se preocupaban solamente
por la compra de la vivienda y porque desocuparan
el predio; en tanto al otro 50% se sintió acompañado por que les ayudaron a buscar las opciones de
vivienda y a realizar los trámites.
Con el proceso se buscaba además mejorar las condiciones de vida de la población ubicada en la ronda
del río Juan Amarillo, por esto se le preguntó a la población en qué aspectos había mejorado o no con el
proceso, obteniendo los resultados de la Gráfica 25.
El 50% de la población, siente que ganó en diferentes aspectos con el proceso de reasentamiento, lo cual
le ha permitido mejorar sus condiciones de vida, pero
el 50% restante siente que perdió la inversión en su
vivienda anterior, y sus tradiciones culturales, desmejoraron sus posibilidades laborales y perdieron relación
con familiares y amigos. En el caso de la población de
ronda del barrio Luis Carlos Galán, a diferencia del
caso del sector de Altos de la Estancia, la población se
siente más afectada por los avalúos y las compensaciones que les fueron asignadas, debido a que las viviendas
tenían un nivel mayor de consolidación. (Gráfica 26).
En conclusión, se puede decir que la intervención
realizada en el barrio Luis Carlos Galán se manejó de
forma similar al proceso de Altos de la Estancia, ya que
en los dos casos la población que se abordó se encontraba en condiciones de vulnerabilidad social y física,
pero causa interrogantes el hecho de que la EAAB no
realiza programas de reasentamiento por riesgo, sino
que los aborda como obra pública, lo que ocasiona que
en este tipo de intervención no se cree conciencia de
las implicaciones de asentarse en zonas en riesgo, lo
que hace probable que esta población reincida en la
localización de su vivienda.
A continuación se presenta un cuadro comparativo de los dos casos expuestos, en el que se pretende
136 I m p a c t o s
reconocer las semejanzas, diferencias y ausencias características de las intervenciones. (Tabla 10)
Del cuadro se puede concluir que la población localizada en zonas de alto riesgo comparte condiciones
similares de vulnerabilidad física y social, y en las condiciones de habitabilidad deficientes. Por esta razón,
la población busca con el proceso de reasentamiento
mejorar sus condiciones de vida a partir de reconstruir
sus relaciones económicas, sociales y culturales, pero
para lograr esto requiere de una acción oportuna por
parte de la institución que interviene en el proceso, un
adecuado seguimiento de su condición y evaluaciones
posteriores que permitan identificar aspectos relevantes de las condiciones actuales de la población.
del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán
considera que mejoraron
Asistencia social
La participacion de la comunidad
Las relaciones con el hogar
Las relaciones con los vecinos
La seguridad
El espacio publico
Las areas de recreacion y deporte
El empleo
La salud
La educación
La vivienda
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
del sector de ronda del barrio Luis Carlos Galán
considera que mejoraron
Relación con amigos
Relación con familiares
Posibilidades laborales
Tradiciones culturales
La inversion de la
vivienda
0
10
20
30
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
40
Tabla 10. Cuadro comparativo de los casos expuestos
ESTUDIOS DE CASO
Altos de la Estancia. Localidad Ciudad Bolívar. Reasentamiento realizado por la CVP.
Barrio Luis Carlos Galán. Localidad de Engativá. Reasentamiento realizado por la EAAB.
Semejanzas: El análisis de la información recolectada arroja semejanzas en los casos de estudio relacionadas con:
1. La forma en que la población de los dos barrios había accedido a la vivienda siendo identificados como
poseedores y la construcción de ésta mediante el desarrollo progresivo y autogestionado.
2. El acceso a servicios y mejoras en las condiciones de su hábitat también dependían de la autogestión de la
comunidad organizada.
3. La precariedad del empleo y del acceso a servicios públicos y sociales. Así como la destinación exclusiva
de los ingresos al cubrimiento de las necesidades básicas. De igual forma, se evidencia que las condiciones
laborales de la población en los dos barrios están atadas a ofertas de trabajos no calificados.
La existencia de procesos de organización comunitaria a los cuales pertenecía la población.
5. En cuanto al reasentamiento la mayor parte de la población afirma no tener conocimiento de que la zona
donde habitaba se encontraba en condición de riesgo.
6. Se implementan las mismas alternativas habitacionales concentradas en: la vivienda nueva, la vivienda
usada y los lotes con servicios.
7. Un porcentaje mayor a la mitad de la población reconoce estar en mejores condiciones de vida en el nuevo asentamiento, situación que es menos homogénea en el caso del barrio Luis Carlos Galán. Sin embargo, se evidencia también que los costos de vida son, en ambos casos, mayores a los que se generaban en el
anterior asentamiento.
8. En ambos casos existe un porcentaje de población en condiciones de vulnerabilidad la cual no pudo mejorar en ningún aspecto sus condiciones de existencia. Así mismo, el restablecimiento de las alternativas
productivas en las unidades habitacionales dio en un porcentaje muy bajo, para ambos casos.
9. Frente a la acción institucional se evidencian limitaciones para garantizar la oferta completa y adecuada de alternativas habitacionales. Así mismo, los procesos de capacitación y de atención social que no
llegaron efectivamente a la población, la cual afirma no haberse enterado de la existencia de ninguno
de estos programas.
10. Las compensaciones no se asignan solamente a los propietarios sino que se incluye en los reconocimientos a los arrendatarios.
11. Se implementa el programa de arriendos protegidos, permitiéndole a la población salir de la zona de riesgo mientras definen la alternativa habitacional.
12.El reasentamiento no representó para la población una alternativa colectiva que les permitiera mantener
los lazos que tenían como comunidad, por el contrario, cada familia buscó la alternativa de vivienda a la
que podían acceder con los recursos que les fueron asignados.
13.El proceso de reasentamiento en los dos casos expulsa a la población a otras localidades de la ciudad y a
los municipios y departamentos del país. Esta característica es más visible en el caso del sector de Altos de
la Estancia.
137 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
ESTUDIOS DE CASO
Diferencias: En cuanto a las diferencias se encontraron las siguientes:
Aunque en los dos casos la población se encontraba en condiciones de riesgo, las intervenciones se realizan de
forma diferente. En Altos de la Estancia el reasentamiento se aborda desde la perspectiva de la prevención por
riesgo, y en el barrio Luis Carlos Galán, por la perspectiva de obra pública, po lo que la población no adquierió
consciencia del riesgo.
2.En el caso de Altos de la Estancia se inicia el proceso debido a que la población y la vivienda estaban comprometidos debido a los deslizamientos que se estaban presentando en la zona, a diferencia del caso del barrio Luis
Carlos Galán donde el proceso se planificó previamente.
3.El reasentamiento hacia otros municipios y departamentos del país es menor en el caso del barrio Luis Carlos
Galán, debido al nivel de urbanización de la población.
4.El proceso de intervención institucional contempló una fase de atención social en el caso del barrio Luis Carlos
Galán que no estuvo contemplada para en Altos de la Estancia.
5.El esquema financiero que se aplica para el caso del sector de Altos de la Estancia es el VUR, la postulación al
subsidio de vivienda y en algunos casos el crédito personal, para el caso del barrio Luis Carlos Galán es el avaluó
catastral, la prima de reasentamiento y compensaciones.
6.En el caso del barrio Luis Carlos Galán la población se siente más afectada por el avaluó catastral que se les
asigno, debido a que las viviendas tenían un nivel mayor de consolidación.
Ausencias:
En los procesos de reasentamiento desarrollados por las entidades distritales no hay un acompañamiento posterior
que identifique en qué condiciones se encuentra la población.
1.En este sentido se afirma que se desarrollan traslados, no procesos de reasentamiento, entendido éste último
como un proceso integral de mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades, en la satisfacción de
todas sus necesidades y derechos.
2.En ningún caso el proceso de reasentamiento desarrolló líneas que reconocieran explícitamente la necesidad de
garantizar todos los derechos de la población sujeto del traslado.
3.De igual forma se identificó la ausencia de coordinación entre las entidades involucradas en el proceso.
Fuente: Elaboración propia según el análisis de información de fuentes primarias y secundarias.
4.3 Impactos identificados
Para la comprensión de los impactos reconocidos en
los dos procesos de reasentamiento expuestos, se tomó
como base la caracterización de impactos realizada por
Alexandra Corredor donde afirma que estos impactos
inherentes a todos los procesos, en Bogotá, se tienen
técnicamente identificados y se agrupan básicamente
así: 1) Impactos físicos, 2) Impactos psicológicos, y 3)
Impactos económicos (Corredor, 2007:59)
La caracterización expuesta permite agrupar en
estos tres aspectos los impactos que generan los procesos de reasentamiento, pero a diferencia de estos,
se considera que los procesos no generan solo impactos negativos y que es fundamental reconocer los impactos positivos que son los que han potenciado que
se sigan realizando este tipo de intervenciones.
138 I m p a c t o s
Impactos físicos: considerados como la pérdida de
la vivienda, la pérdida de inversión en el predio, la
alteración en tiempo y costos de desplazamiento al
lugar de actividades cotidianas, la alteración de las
redes sociales.
Positivos:
• Con el traslado de la población se identifica el
proceso de reasentamiento como una acción positiva por parte del Estado, que le ha permitido
mejorar las condiciones de vida a un alto porcentaje de las familias.
• Se identifica que la población se siente segura en
su vivienda, tanto en su integridad física como
en la seguridad del espacio que ahora habita
porque no viven en condiciones de riesgo.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
• Se logra que un alto porcentaje de la población
adquiera conciencia de las consecuencias de vivir en zonas de riesgo.
• El traslado individual de familias no genera un
impacto significativo en la población que los
recibe, facilitándoles la inclusión en el nuevo
asentamiento.
• La vivienda usada en general representa una buena
alternativa para la población, porque se adquiere a
un menor costo y con espacios más grandes.
• En algunos casos la población siente que el reconocimiento económico de la vivienda que se
le asignó fue superior al costo de su vivienda, lo
que le permitió tener mayores posibilidades de
acceder a una vivienda de interés social.
Negativos:
• Con el traslado de la población se identifica un
porcentaje de las familias que consideran que el
proceso de reasentamiento no les permitió mejorar sus condiciones de vida, porque la compra
de la vivienda les ocasionó asumir gastos que no
pueden soportar.
• Se identifica que un porcentaje de la población
siente que en el asentamiento actual vive en
condiciones de riesgo relacionadas con la cercanía a fuentes de agua y se han visto afectadas
sus viviendas.
• En este sentido la población se siente engañada
por las entidades públicas, porque el reasentamiento se realiza con el objetivo de proteger la
vida de las familias ubicadas en zonas de alto
riesgo no mitigable y las llevan a otras zonas,
donde están nuevamente expuestas a riesgos,
generalmente de inundaciones.
• El traslado individual de la población ocasiona,
a su vez, el rompimiento de las redes sociales,
económicas y en algunos casos culturales. Estas
redes se caracterizaban por su alto nivel de consolidación y el apoyo social que se brindaban,
condiciones que deben ser reconstruidas en el
nuevo asentamiento.
• Las viviendas nuevas presentan en algunos casos fisuras en las placas, filtración de agua por
las cubiertas y humedad. Además de los proble139 I m p a c t o s
•
•
•
•
•
•
mas que le trae a la vivienda las construcciones improvisadas que se realizan en su interior,
como entrepisos y escaleras. Ejemplo de esto es
un caso encontrado en el trabajo de campo en
la Ciudadela Nuevo Usme, donde las viviendas
presentaban filtraciones de agua por la cubierta
y agrietamientos en las placas de entrepisos.
La vivienda usada presenta problemas por las nuevas construcciones que realizan las familias, ya que
no se controlan los procesos constructivos.
Los lotes representan para la población la posibilidad de acceder a un terreno de mayor dimensión que el de la vivienda nueva, pero en varios
casos se encontró que están deshabitados o en
venta, posiblemente por los costos de la construcción y las demoras en la asignación de los
subsidios de vivienda.
La oferta de vivienda nueva que se le brinda a
la población es para una familia “tipo” de 3 o 4
miembros y no se tiene en cuenta que pueden
ser adquiridas por familias extensas con un promedio de ocho miembros, condicionando a esta
población a vivir en hacinamiento.
Un alto porcentaje de las viviendas no les permite suplir las necesidades de la familia porque
los espacios no son suficientes. Ejemplo de esto
son las viviendas asignadas en las ciudadelas El
Recreo y Nuevo Usme y en las viviendas nuevas de la localidad de Engativá, en esta última
se encontró en el trabajo de campo, una familia
extensa conformada por cinco hogares, lo que
los ha obligado a convertir en espacios de habitación la sala, la cocina y el patio.
En el proceso de reasentamiento, a un alto porcentaje de las familias no se les permitió escoger
su alternativa habitacional, lo que los obligó a
comprar una vivienda nueva que les implicaba
tomar un crédito y comprometerse a pagar una
mensualidad, a diferencia de los beneficios que
ellos identificaban en la vivienda usada, por menor precio y mayor espacio.
En algunos casos la población, por no perder la
inversión en su vivienda, optaron por venderla o
arrendarla para poder pagar la deuda. Ejemplo de
esto es un caso encontrado en el trabajo de campo
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
•
•
•
•
en la localidad de Bosa, donde un grupo familiar
compuesto por una madre cabeza de hogar, con
tres hijos, embarazada y sin empleo, optó por hacinarse en un “rancho” que construyó en el patio de
su vivienda nueva, para arrendarla y tener ingresos
que le representan los costos de alimento y los de
la misma vivienda. Este es un caso claro en el que
no se logró mejorar las condiciones de vida de esta
familia y que, por el contrario, está en riesgo de un
mayor empobrecimiento.
Incremento en los costos del desplazamiento de
la población del lugar donde fueron reasentados
a los sitios donde realizan sus actividades cotidianas. Ejemplo de esto son las familias reasentadas en la ciudadela Nuevo Usme, donde en
el momento de la compra de su vivienda se les
informó que contarían con el servicio de transporte TransMilenio y los buses alimentadores
para continuar con sus actividades cotidianas,
pero posteriormente a la compra este servicio se
eliminó y ahora la población tiene que pagar en
promedio cuatro trasportes diarios. De esta misma forma el incremento fue para la mayoría de
la población que se reasentó en las localidades
periféricas de la ciudad donde se presentan dificultades de accesibilidad vehicular.
La localización de las familias en las localidades
periféricas de la ciudad, donde son claros los
problemas de accesibilidad vehicular, las malas
condiciones de espacio público, la inseguridad
social, entre otras. Condiciones que parecen excluir a la población de la ciudad.
La demora en la asignación y entrega de subsidios de vivienda, retrasa los procesos de compra,
ocasionando en algunos casos la pérdida de mejores oportunidades de vivienda.
No hay atención a las personas de la tercera
edad para que accedan a servicios sociales como
los comedores comunitarios, ya que al figurar en
las escrituras de la vivienda se les niega el servicio, pero esto no asegura que esta población
tenga los medios económicos para la suplir sus
necesidades diarias, entre estas, la alimentación.
Ejemplo de esto es un caso encontrado en el trabajo de campo, una mujer de la tercera edad rea-
140 I m p a c t o s
sentada en la localidad de Engativá, la cual no
tiene ni los medios económicos ni la capacidad
de preparar a diario sus alimentos y no la reciben
en el comedor comunitario porque figura en la
escritura de la vivienda.
• La pérdida de actividades como la agricultura y
crianza de animales, que le generaba a pequeños
grupos de población ingresos y fuentes de alimento. Ejemplo de esto es un caso encontrado
en el trabajo de campo en la Ciudadela Nuevo
Usme, de una mujer de la tercera edad que no se
puede vincular laboralmente y se siente desprotegida porque con el proceso perdió las actividades de siembra que realizaba en su vivienda y los
animales que criaba, lo que en muchos casos le
permitía acceder al alimento con su consumo o
con la venta de estos.
• En algunos casos la población siente que el reconocimiento económico de la vivienda no les
permitió recuperar la inversión de la vivienda anterior, porque tenían construcciones de dos o tres
niveles, con lotes en promedio de 6 m de frente
por 12 m de fondo, donde invirtieron el trabajo
de la familia y los recursos que adquirieron en el
tiempo, muchas veces triplicando los costos de
los materiales y los de mano de obra.
• En el caso del barrio Luis Carlos Galán, la población no recibió asesoría técnica para la construcción en los casos en los que las familias accedían
a lotes o a vivienda usada, lo que ocasionó que
en algunos las viviendas se encuentren en malas
condiciones y los lotes hayan sido construidos
con materiales transitorios.
Impactos psicológicos: considerados como las alteraciones emocionales, la pérdida de la aceptación
social, la descomposición familiar.
Positivos:
• La población siente que en el nuevo asentamiento tienen un ambiente sano, con menores
signos de violencia, inseguridad y drogas.
• La población considera que con el proceso las
relaciones en el hogar mejoraron, porque tienen
menos enfrentamientos.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Negativos:
• La desarticulación de los miembros de la familia,
después del proceso de reasentamiento, debido
a que el proceso se realiza individualmente, y en
muchos casos los familiares quedan ubicados en
otras localidades de la ciudad.
• La población en algunos casos ha replicado las
condiciones de pobreza que tenía en el asentamiento anterior, porque no están preparados
para afrontar las consecuencias del traslado.
• La población se siente incapaz de defender sus
derechos ante el desconocimiento de los mismos
y de los mecanismos institucionales existentes
para este efecto. En este sentido, se siente incomunicada con la ciudad y con las instancias
responsables de otorgar garantías para el mejoramiento de sus condiciones de vida.
• La pérdida de aceptación social por las actividades que realiza la población para adquirir diariamente recursos, específicamente las personas
que trabajan en el reciclaje de materiales.
• Las condiciones de hacinamiento de las familias
extensas en la vivienda incide en la falta de privacidad y en el aumento de la fecundidad en la
población joven.
Impactos económicos: considerados como la pérdida de ingresos adicionales, la alteración de la economía familiar. la pérdida temporal del empleo.
Positivos:
• En el caso del barrio Luis Carlos Galán se reconocieron compensaciones económicas por las
unidades sociales que tenían actividades productivas y a las personas que residían en el sector como arrendatarios.
• La reglamentación del Valor Único de Reconocimiento como apoyo para incluir a la familia a
141 I m p a c t o s
un programa de vivienda, en el caso del sector
de Altos de la Estancia.
Negativos:
• Las compensaciones que se le asignaron a las
familias por actividades productivas, en general
fueron invertidas en la compra de la vivienda,
esto ocasionó la pérdida de esta actividad.
• Uno de los impactos económicos negativos que
más se resalta en estos procesos es el incremento de los costos de vida, principalmente por el
incremento del costo de servicios públicos, impuestos y gastos de movilidad.
• La falta de capacitación para acceder a mejores
oportunidades de trabajo y mayores recursos, reduce las posibilidades de la población para mejorar sus condiciones de vida.
• La asignación de subsidios y el VUR no son suficientes para suplir los costos de una vivienda nueva
lo que implica que la población acceda a créditos,
que en muchos casos no pueden soportar.
• La pérdida de ingresos adicionales para la población que alquilaba espacios de la vivienda a terceras personas o que tenía actividades productivas.
• La pérdida temporal o permanente del trabajo,
debido a las dificultades de la población para
retomar sus actividades laborales en el nuevo
asentamiento.
A continuación, y a manera de síntesis, se
presenta la siguiente tabla de impactos identificados en relación con tres escenarios: el derecho
a la ciudad, la política pública y la acción institucional, y con tres factores: el físico-espacial, el
psicológico y el económico. Ella arroja los principales aspectos que se deben tener en cuenta en
un ejercicio de elaboración de recomendaciones
de política pública. (Tabla 11)
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
142 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
El derecho a la
ciudad y a la
vivienda
Negativos:
En la mayoría de casos las condiciones de
pobreza se mantienen lo cual repercute negativamente en el fortalecimiento psico social
de las comunidades.
Los procesos de desarticulación familiar
generan rompimiento de los lazos interpersonales.
El principal impacto negativo relacionado con
el derecho a la ciudad y los vectores psicológicos de la población, se da con la sensación
de incapacidad creciente en la población
reasentada, la cual no tiene la información ni
las herramientas para defender el conjunto de
derechos a los cuales tiene acceso.
Negativos:
En los casos en que las nuevas condiciones de vida no mejoran las anteriores, el
derecho a la ciudad se ve restringido y la
segregación físico espacial se mantiene.
La ubicación en la periferia mantiene problemas de segregación y marginación, así
como de gastos y dificultades de movilidad,
que a su vez limitan profundamente el
acceso al conjunto de servicios, ofertas y
bienes de la ciudad.
Para la tercera edad y la población discapacitada no existe ningún tipo de oferta ni garantía que les permita adecuarse al espacio.
Los espacios ofrecidos no logran adecuarse a
las necesidades de esta población.
PSICOLÓGICOS
Positivos:
A corto y mediano plazo la mejoría frente a
las condiciones físicas del espacio habitado se
ve representada en una mejor disposición de
estas poblaciones y de sus capacidades para
interactuar con el entorno social.
Este mejoramiento se ve representado en
mejores relaciones familiares, vitales para un
acceso armónico al conjunto urbano.
FÍSICOS
IMPACTOS
Positivo:
El mejoramiento de las condiciones de vida
en los nuevos asentamientos permite un
mejor acceso a la ciudad.
El traslado de la población de zonas de
riesgo implica la recuperación de dichas
zonas para la ciudad y la prevención de
posteriores tragedias, lo cual beneficia
a toda la población. En este sentido el
derecho a la ciudad se ve garantizado para
generaciones futuras realizando el principio
sostenibilidad.
Tabla 11. Síntesis de impactos
Negativos:
No se presentan procesos significativos de
mejoramiento de las condiciones productivas y económicas de la población.
Por el contrario en todos los casos la productividad y condiciones económicas de la
población reasentada se ve disminuida.
Los nuevos lugares de habitación implican
mayores costos de servicios y de movilidad
que no se ven amortiguados por ningún
tipo de subsidio institucional.
En este sentido la posibilidad de acceder a
la ciudad es limitada, desarrollándose una
tendencia contraria hacia la profundización de la marginación y la segregación
espacial y social.
En síntesis la política económica actual va
en contra de la realización del derecho a
la ciudad y en este caso de un proceso de
reasentamiento adecuado.
Positivos:
La reglamentación de instrumentos
financieros como apoyo para incluir a las
familias a un programa de vivienda.
ECONÓMICOS
143 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Políticas públicas de reasentamiento
Positivos:
La paulatina inclusión del reasentamiento
en la política pública a partir de la mitad
de la década de los años noventa, ha
permitido el incremento de recursos para
su ejecución.
Así mismo, los organismos internacionales
han fortalecido las líneas de financiación
destinadas a estos procesos, dando prioridad a los que se desarrollan como prevención del riesgo.
En este sentido, se beneficia la construcción
de una lógica orientada a la prevención,
consciente a su vez de los gastos implícitos
en los momentos de atención post.
Positivos:
En este aspecto no se evidencian elementos
que deban ser resaltados.
Negativos:
Se evidencia una gran ausencia de mecanismos y herramientas para que el Estado
oriente la acción de todas las organizaciones e instituciones que intervienen en los
procesos de atención social y psicológica de
la población.
La dispersión de la población cuando es
atendida individualmente implica el debilitamiento del tejido social y, por tanto, de las
formas de organización propias y necesarias
para la inclusión de estos sectores y de sus
intereses en la construcción de políticas
públicas.
De esto se derivan situaciones de tensión y
de ilegitimidad de las decisiones y orientaciones de política pública.
Positivos:
El reconocimiento de la necesidad de crear
mecanismos para el reasentamiento de la
población por riesgo se convierte en un
elemento de importancia positiva para la
ciudad.
También se evidencia una evolución en la
definición del reasentamiento por riesgo en
las políticas públicas, así como el reconocimiento del vacío que hay frente a una
política específica para este tema, la cual se
encuentra en construcción.
Negativos:
La inclusión del tema del reasentamiento
por riesgo en las políticas públicas aún está
muy determinada por las construcciones
y nociones emanadas de los organismos
internacionales.
En este sentido, hace falta la contextualización de las implicaciones de este tipo de
procesos para la sociedad colombiana.
Se evidencia una difícil situación para la
construcción de una noción integral del
reasentamiento en las políticas públicas, en
el contexto actual. En el cual el enfoque
economicista prima sobre las responsabilidades del Estado.
En este sentido las soluciones siguen fragmentadas y los procesos posteriores de atención social y seguimiento se dejan en manos
de instituciones privadas o sin atender.
Negativos:
Los criterios y herramientas económicas
en el modelo neoliberal orientados a la
reducción de responsabilidades del Estado
y el incremento de responsabilidades sociales, afecta negativamente a los pobladores
reasentados, quienes tienden a evolucionar en condiciones de profunda pobreza.
Los subsidios y los créditos no son suficientes y en muchos casos las condiciones
de las viviendas a las cuales accede la
población no son adecuadas.
En este sentido el Estado debería retomar
la responsabilidad de la oferta de vivienda
para sectores pobres y vulnerables, como
forma de garantizar el cumplimiento de
todos los derechos.
ECONÓMICOS
PSICOLÓGICOS
FÍSICOS
IMPACTOS
144 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Positivos:
La atención de la problemática de riesgo
con anterioridad ha permitido menores
gastos institucionales y la reducción de
pérdidas por parte de la población.
Negativos:
A nivel económico la débil acción y coordinación de las entidades implica incurrir
en gastos no necesarios.
Así mismo, las condiciones de atención
generadas por la lógica del crédito generan
distorsiones en la atención de la población, produciendo diferenciaciones y
discriminaciones de una población que
es evacuada de su hábitat en un mismo
momento, pero a la cual se le brindan distintas soluciones en distintos momentos,
generando una situación desventajosa para
muchas de estas familias.
Negativos:
El rompimiento de las redes sociales y culturales de las comunidades y la falta de garantías para que los individuos se inserten en
nuevas dinámicas que les permitan realizar
su derecho a la ciudad y con éste el conjunto
de derechos humanos del cual son sujeto.
En este sentido, las entidades institucionales
tienen la responsabilidad de cualificar sus
procesos de interlocución y atención conjunta y coordinada de la población, reconociendo el papel protagónico que estos desempeñan como sujetos activos de la realidad y
sustancia del futuro.
Por último, se evidencia la ausencia de programas y acciones de atención psico social
que no solamente hagan un monitoreo de
las condiciones del reasentado sino que le
garanticen la superación de la marginalidad,
la exclusión y la segregación en la que se
encuentran inmersos.
Negativos:
La fragmentación de la atención genera
dispersión en la atención a las poblaciones,
lo cual se deriva, a su vez, en la duplicación
de acciones o en la inasistencia a quienes
lo necesitan.
No hay criterios claros de intervención y
de coordinación interinstitucional.
Las ofertas institucionales en muchos casos
no son adecuadas y la población es reasentada en zonas donde se sienten de nuevo
en riesgo.
Por otra parte existe un vacío en la atención social y en el acompañamiento, el
seguimiento y control de los procesos de
reasentamiento.
ECONÓMICOS
Positivos:
Una efectiva respuesta institucional se ha
visto representada en mejores condiciones
de vida que repercuten directamente en el
fortalecimiento psico social de la población.
PSICOLÓGICOS
Positivos:
La construcción de políticas institucionales
para el desarrollo de procesos de reasentamiento que garanticen el mejoramiento de
las condiciones de vida de la población.
Respuesta institucional
FÍSICOS
IMPACTOS
CAPÍTULO 5
Conclusiones finales
A continuación se presenta una síntesis de los principales aspectos de caracterización y evaluación
del proceso de incorporación del reasentamiento
por riesgo en la normatividad y la política pública
nacional, particularmente la distrital, y de su ejecución en algunas zonas de la ciudad. Dicha síntesis tiene el objetivo fundamental de perfilar los
elementos más importantes que deberían integrar
la construcción de líneas de acción a manera de recomendaciones de política pública.
En este sentido, se incluyen cinco apartes, así; 1.
Conclusiones generales: se presentarán las conclusiones relacionadas con el objetivo general de la investigación y los objetivos específicos; 2. Fundamentos
teóricos del reasentamiento: se desarrollarán conclusiones sobre el reasentamiento en relación con los derechos humanos, el derecho a la ciudad y a la vivienda,
la relación con el hábitat, con la calidad de vida, y con
los riesgos y la vulnerabilidad; 3. Política pública de
reasentamiento: se concluirá el análisis de las políticas
de reasentamiento internacional, nacional y distrital;
4. Respuesta institucional: se concluirá a partir del
análisis y caracterización de las entidades distritales
que realizan procesos de reasentamiento en la ciudad;
5. Algunos elementos frente a la política pública: un
último se señalan claramente los principales aspectos
que se deben tener en cuenta para la construcción de
política pública sobre reasentamiento.
5.1 Conclusiones generales
A través del estudio de dos casos de reasentamiento
por alto riesgo en la ciudad de Bogotá –Altos de la
Estancia (Ciudad Bolívar) y Luis Carlos Galán (Engativá)– se concluye que los impactos negativos siguen
primando sobre los beneficios para las poblaciones
sujeto de reasentamiento. Esta afirmación se sustenta en la limitación de dichas intervenciones para garantizar reasentamientos que permitan la realización
de la globalidad de derechos a las comunidades.
145 Se evidencia una evolución en la inclusión del
reasentamiento en las políticas públicas nacionales
y distritales, impulsada por los lineamientos emanados desde los organismos de financiación internacional. Esta relación aunque ha promovido la
puesta en escena de la problemática del reasentamiento y su inclusión de la agenda institucional, no
se ha desarrollado de forma contextualizada, por lo
cual las particularidades que constituyen la vitalidad de las comunidades no son tenidas en cuenta
como eje esencial para la producción de políticas.
En este sentido, se identifica la existencia de un
marco normativo y académico que brinda nociones, parámetros, criterios y disposiciones de orden
jurídico suficientes para la transformación de las acciones de reasentamiento en una herramienta constitutiva del tránsito hacia la realización del derecho
a la ciudad en Bogotá.
5.2 Fundamentos teóricos del reasentamiento
Como se ha planteado en el aparte anterior, es clara
la existencia de un constructo académico y jurídico como base argumentativa de lo que debe ser el
reasentamiento. Sin embargo, es tanbien evidente que estos desarrollos no han tenido el nivel de
aplicabilidad deseado. Las acciones institucionales
desconocen o aplican de manera fraccionada estos
desarrollos conceptuales.
Las nociones sobre el enfoque sistémico se han
quedado en el papel, ya que en la práctica las comunidades siguen siendo tratadas como “una parte” de los procesos y no como sujetos activos de la
dinámica de construcción de ciudad y de realización de derechos. En este sentido, también es claro
que la noción de reasentamiento por riesgo está en
construcción, queda, entonces, abierta la puerta a
nuevos aportes que integren la compleja realidad
nacional en la cual a la vulnerabilidad por riesgo
se suman la pobreza estructural de las comunidades
que por lo general habitan estas zonas.
Es preciso, entonces, que las prácticas institucionales y de construcción de políticas públicas tengan
en cuenta insumos como el que aquí se aporta con
el fin de cualificar la elaboración de propuestas, y
así mismo como deben convertirse en insumos para
las comunidades y la población en una apuesta más
decidida de las instituciones de construir una cultura política fuerte como garantía de procesos sociales
que avancen hacia la gobernabilidad y la legitimidad de las acciones estatales.
Luego de revisar el significado de amenaza,
vulnerabilidad y riesgo como conceptos relevantes para la determinación de un reasentamiento,
es necesario puntualizar en la necesidad de asumir la vulnerabilidad como una variable dinámica
y compleja que debe ser minuciosamente revisada tanto para disminuir el riesgo, como para crear
un escenario adecuado frente a un mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes de estas
zonas deprimidas.
5.3 Política pública de reasentamiento
La construcción de una política pública sobre reasentamiento en Colombia esta todavía en ciernes.
La inclusión de esta problemática en las políticas y
planes de desarrollo nacional y distrital ha tendido
a ascender entre 1994 y 2008, y pasó de ser un tema
incluido en los apartes relacionados con la planeación urbana a ocupar apartes particulares relacionados con el tema de prevención y atención del riesgo.
En este sentido, es importante alertar que el
reasentamiento en sí mismo no logra aún el reconocimiento que amerita, ya que en términos de las
políticas depende de su relación con la prevención y
atención del riesgo. Situación relacionada con la creciente financiación internacional a dichos procesos.
De igual forma se identificó que en Bogotá, los
procesos de reasentamiento de población son un
tema que se ha trabajado desde hace casi 10 años sin
una clara reglamentación y solo hasta 2005 se empezó a pensar en la necesidad de formular lineamientos
de política que orienten estas intervenciones.
146 I m p a c t o s
En el periodo analizado (1991-2005) se encontró una constante articulación de los problemas
relacionados con el reasentamiento de población,
los problemas ambientales y de usos del suelo, con
un enfoque orientado al traslado de población, sin
ninguna noción de proceso.
Sin embargo, se deber recalcar que las nociones
de reasentamiento esbozadas en algunas leyes y políticas que se sintetizan en el POT, no integran las
dimensiones culturales y sociales vitales para toda
la población y especialmente para aquella que debe
abandonar su hábitat por estar en zonas de alto
riesgo no mitigable, por lo tanto con el traslado se
afectan las formas de inclusión de la población a la
ciudad.
En este sentido, se identifica que se logró hacer
un reconocimiento de las áreas de alto riesgo en la
ciudad, pero a pesar de esto, los avances planteados
aún son insuficientes en relación con el problema
del reasentamiento de población.
5.4 Respuesta institucional
El papel de cada uno de los actores que intervienen
en los procesos de reasentamiento es fundamental;
en este sentido, tanto desde las corrientes de política pública basadas en la gobernabilidad y en la gobernanza, como desde las alternativas que brindan
analistas y académicos sobre el tema del reasentamiento, se plantea la necesidad de participación de
todos los actores involucrados. La respuesta institucional debe conducir a maximizar las oportunidades
de participación.
De igual forma se considera que la formulación
de una política de reasentamiento para la población
localizada en zonas de alto riesgo, debe estar enfocada en convertirse en una ley de carácter nacional,
dirigida a establecer cómo se deben realizar los procesos de reasentamiento distritales y municipales,
con el fin de reducir la vulnerabilidad de la población y mejorar sus condiciones de vida en el marco
de un hábitat adecuado.
Con la caracterización de las entidades distritales
que adelantan procesos de reasentamiento de población se identificó que el enfoque desde el cual se
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
han venido desarrollando este tipo de intervenciones está centrado en los aspectos físico-espaciales,
el uso del suelo y las compensaciones económicas,
con muy pocos desarrollos frente a la construcción
de procesos sociales y culturales con las comunidades afectadas por el reasentamiento.
Las entidades distritales, a pesar de que 1996
han asumido funciones para el reasentamiento de
población y han pasado por otros periodos donde se
ha buscado ampliar estas funciones y se han superado las dificultades con el tema de subsidios con el
ofrecimiento de alternativas frente a las viviendas
y la reubicación, en 2008 no han logrado proyectar
ofertas integrales de mediano y largo alcance que
evidencien la recuperación de condiciones dignas
de vida para la población.
Se identificó la débil coordinación entre las
instituciones, debido a que no existen escenarios
para la retroalimentación y se repiten funciones y
en el medio quedan las comunidades sujeto de reasentamiento recibiendo ayudas fragmentadas sin
posibilidades reales de mejorar o por lo menos de
restablecer sus condiciones de vida.
En el centro de estos rezagos institucionales se
encuentra la falta de una política pública nacional
y distrital que logre, mediante la construcción de
un concepto integral, superar la multiplicidad de
definiciones, y la falta de la reglamentación que
facilite escenarios y mecanismos de coordinación
en los que el énfasis esté puesto en la reducción de
impactos negativos para la población en equilibrio
con los componentes jurídicos, físico-espaciales,
ambientales y económicos.
Sin embargo, se reconoce que a nivel nacional y
distrital se ha logrado una evolución normativa que
ha permitido que las entidades formulen metodologías de intervención en los casos donde es inevitable el traslado de población.
5.5 Algunos elementos relacionados con
la política pública
Debido a que en el trabajo de campo se identificaron
falencias constructivas en las viviendas nuevas que
se están realizando en la ciudad, específicamente en
147 I m p a c t o s
la oferta que promueven las entidades públicas, se
identifica la necesidad de conformar un grupo interinstitucional e interdisciplinar que haga de curador
para asegurar que las viviendas se entreguen técnicamente construidas y ambientalmente sanas. Esta
medida se propone por las constantes quejas de la
población en cuanto a la vivienda y a otros factores
ambientales a los que se ha visto expuesta.
De la misma manera, al ser las entidades públicas
las que gestionan y dotan de infraestructuras los suelos para la construcción de vivienda de interés social,
se identifica la necesidad de que éstas ejerzan controles en la calidad y habitabilidad de las viviendas para
asegurar que la oferta sea adecuada y a un precio justo. En cuanto a este último aspecto, las instituciones
deberían fomentar la evaluación del costo real de las
construcciones y otras formas de construcción alternativas que permitan reducir la inversión que deben
hacer las familias para acceder a la vivienda.
Por otro lado, la vivienda se ha convertido en
una unidad tipo, como si las familias fueran igualmente típicas, y que están conformadas por tan solo
tres o cuatro miembros, olvidando que las familias
colombianas se caracterizan por ser extensas y que,
por lo tanto, las soluciones que se les ofrece deberían salirse del esquema que se ha adoptado.
En los grupos poblacionales en condiciones de
riesgo, se reconoce vulnerabilidad social en la población infantil y en los adultos mayores, que no es
abordada durante el proceso, por esto se identifica
la necesidad de implementar acciones que busquen
mejorar las condiciones de esta población, con la
vinculación a servicios sociales como comedores
comunitarios, hogares del ICBF, talleres de educación sexual y reproductiva, entre otros.
En cuanto a la población en edad productiva, se
identifica la necesidad de buscar opciones que mejoren las oportunidades laborales de la población, a
través de la vinculación a centros de capacitación
laboral, fortalecimiento de actividades productivas,
talleres de formación de empresas, etc., de tal forma
que mejoren los ingresos de las familias al adquirir
una mayor capacidad de pago que les permita sostener los costos que representa acceder a una vivienda en condiciones de formalidad. Así mismo,
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
se deberían organizar y fomentar asociaciones de
trabajo para que la población realice actividades en
común, en diferentes campos, y que les permitan
tener una economía más sólida.
De igual forma en los servicios públicos se identifica la necesidad de hacer un ajuste progresivo de
sus costos, y que por un periodo sean cobrados como
de estrato uno, para que no representen un impacto
tan alto en la economía de la familia al comenzar a
vivir en el nuevo lugar.
Por otro lado, los programas de educación planteados en los procesos de reasentamiento no deben
limitarse al traslado de cupos escolares que en muchos casos son asumidos por las familias, sino que deberían propender por el ingreso de toda la población
en edad escolar a centros educativos y por el fomento en los adolescentes del interés en su formación
mediante la presentación de oportunidades para que
se vinculen a instituciones técnicas o profesionales.
Como conclusión final, el reasentamiento de
población se debe abordar de forma integral, como
proceso complejo, donde se busque mejorar las condiciones de vida de la población a través de diferen-
tes programas encaminados a garantizar su acceso a
una vivienda digna y adecuada, a un entorno seguro, a la salud, a la educación, a fuentes de empleo
y al restablecimiento de las condiciones sociales,
económicas y culturales.
Pero para lograr esto, se deben superar las limitaciones de las políticas públicas en las que la
responsabilidad de las instituciones termina en el
momento en el que se le entrega la alternativa habitacional a las familias porque se asume que con el
traslado, la población resuelve de forma individual
factores como el acceso a fuentes de trabajo, salud,
educación, entre otros, y no se realiza un seguimiento posterior55 para identificar si esta población mejoró sus condiciones de vida, o si, por el contrario,
están en un mayor riesgo de empobrecimiento.
Para esto, antes de reconocer los impactos
negativos que se presentan con el traslado de la
población, las falencias en los procesos, en las viviendas y en los programas de protección social,
se debe plantear de manera clara el alcance de las
intervenciones por parte de las entidades para su
efectiva mitigación.
55 En Colombia en los procesos de reasentamiento se han
realizado evaluaciones ex-post con recursos de la banca. El
Banco Mundial, para el caso de la EAAB, ha financiado
diferentes evaluaciones ex-post de los programas realizados como son, entre otros, el reasentamiento de población
localizada en el humedal Juan Amarillo en la localidad de
Engativá; el reasentamiento de población localizada en el
humedal Jaboque, el reasentamiento de población localizada en el barrio Puerto Amor.
148 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Bibliografía
ALGUACIL, J. (1996). “La calidad de vida y el tercer
sector: nuevas dimensiones de la complejidad”. En
Revista Documentación Social: “Tercer Sector”, Cáritas, Madrid.
ARENDT, Hannah (1958). La condición humana. Chicago: The University of Chicago Press.
ARÉVALO, David Fernando (2006). “Apropiación de
los elementos históricos en Derechos Humanos”.
En: La cultura de los Derechos Humanos y la construcción de sujetos sociales. Una experiencia para construir conocimiento local. Bogotá: ESAP.
BOLLNOW, Otto Friedrich (1969). Hombre y espacio.
Barcelona: Editorial Labor.
BOURDIEU, Pierre (1988). Cosas dichas. Buenos Aires:
Gedisa.
CAPRA, Fritjof (2000). Las conexiones ocultas. Implicaciones sociales, medioambientales, económicas y biológicas de
una nueva visión del mundo. Barcelona: Anagrama.
CARRIZOSA, Julio (2001). ¿Qué es ambientalismo? La
visión ambiental compleja. Bogotá: PNUMA.
CERNEA, Michael M. (2000). Impoverishment Risks, Risk
Management, and Reconstruction: A Model of Population Displacement and Resettlement. Washington:
Banco Mundial.
CERNEA, Michael y CHRISTOPHER, McDowell
(2000). Risks and Reconstruction: Experiences of Resettlers and Refugees. Informe 20358. Washington
DC: Banco Mundial.
CHARDON, Anee Catherine. “La percepción del riesgo
y los factores socioculturales de vulnerabilidad”. En
Desastres y sociedad (diciembre, 1997), revista semestral de la red de estudios sociales en prevención
de desastres en América Latina, No. 8.
CHARDON, Anee Catherine (2002). Un enfoque geográfico de la vulnerabilidad en zonas expuestas a amenazas naturales. Manizales: Universidad Nacional
de Colombia.
CIFUENTES ARCILA, Rosa Stella (2007). Propuesta de
intervención desde la gerencia social del programa de
reasentamientos de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Reseña del caso del humedal Tibanica. Monografía para optar al título de Especialista
en Gerencia Social, Escuela Superiro de Administración Publica –ESAP–, Bogotá.
149 COHRE, Centre on Housing Rights and Evictions [Centro por el derecho a la vivienda y contra los desalojos] (2005). Defensa del derecho a la vivienda de
la población desplazada en Colombia. Informe de la
misión de investigación.
CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL,
CFI (2002). Manual para la preparación de un plan
de acción para el reasentamiento. Washington. D.C.:
Pennsylvania Avenue, NW.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO, Red de promotores de
derechos humanos (2005). ¿Qué son los derechos humanos? Bogotá: Defensoría del Pueblo.
DELGADO, Manuel (1999). El animal público. Barcelona: Anagrama.
DELGADO. Manuel (2002). Disoluciones urbanas. Barcelona: Anagrama.
DOWNING, Theodore. “Creando pobreza: la lógica
económica imperfecta del Banco Mundial revisa
involuntariamente el reasentamiento político”. En:
Revista Migraciones Forzadas, No. 12, septiembre
20 de 2001.
FERRANDO, Francisco. “En torno a los desastres ‘naturales’: Tipología, conceptos y reflexiones”. Boletín
INVI, No. 47, vol. 18, mayo 2003.
FERRANTI, David. Vicepresidente del Banco Mundial.
En: PARTIDGE, William (2000). Reasentamiento
en Colombia. Bogotá: Banco Mundial.
FRESNEDA, Óscar (1991). Violencia pobreza y desigualdad: Retos para una nueva Colombia. Bogotá: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
FRESNEDA, Oscar (1998). Índice de calidad de vida para
Bogotá. Sistema de necesidades alimentarias. Bogotá:
Observatorio de Cultura Urbana. Instituto Distrital
de Cultura y Turismo.
GUATARRI, Félix (2000). Las tres ecologías. Valencia:
Pretextos.
HERMELIN, Michel (Mayo, 2003). “Urbanismo y naturaleza en América Latina: un matrimonio indisoluble”. En: Boletín INVI, No. 047, Vol. 18,
Santiago, Chile.
KAZTMAN, Rubén (2001). “Seducidos y abandonados:
el aislamiento social de los pobres urbanos”. En: Revista de la CEPAL, No. 75.
KOWARICK, Lúcio (2003). Sobre a vulnerabilidade
socioeconômica e civil Estados Unidos, França e
Brasil, Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 18,
No. 51.
LEFEBVRE, Henri (1978). El derecho a la ciudad. Barcelona: Península.
LEONEL, Francisco Javier (2005). Del derecho a la ciudad y su sentido dentro del espacio público como experiencia vivencial: reflexiones para una conversación
democrática universal. Bogotá: Universidad Piloto
de Colombia.
MAX-NEEF, Manfred (2000). Desarrollo a escala humana. Una opción para el futuro. Medellín: Proyecto 20
editores.
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (2004). Programa de
apoyo al sector agua potable y saneamiento. Marco de
política de reasentamiento. Colombia.
MONCALEANO, Arturo (2006). Hábitat y el derecho a
la vivienda digna. Honrad Adenauer Stiftung, Pontificia
Universidad Javeriana. Bogotá: Foro permanente.
MONCALEANO, Arturo (2006). Vivienda digna para
todos. Manifiesto hacia la construcción de una política
pública de vivienda social, democrática, equitativa e incluyente que garantice un hábitat digno para los colombianos. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana.
MORENO, Cecilia Inés y MÚNERA, Ana Mercedes.
“Riesgos y vulnerabilidad: un enfoque de actuación
en lo urbano”. En Ensayos Forum No. 15, 2000.
OBSERVACIÓN GENERAL No. 4. “El derecho a una
vivienda adecuada”. Artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 1991. Convention Abbreviation: CESCR.
OSSET, Miguel (2001). Más allá de los derechos humanos.
Barcelona: DVD Ediciones.
PARTIDGE, William (2000). El reasentamiento en Colombia. Bogotá: Banco Mundial.
PISARELLO, Gerardo (2003). Vivienda para todos: un derecho en (de)construcción. El derecho a una vivienda digna y
adecuada como derecho exigible. Barcelona: Romanyà.
ROTH DEUBEL, André-Noel (2002). Políticas públicas.
Formulación, implementación y evaluación. Colombia: Ediciones Aurora.
SÁNCHEZ, Jorge (2007). En: El hábitat no es una cosa.
(mimeo).
SANTOS, Milton (2000). La naturaleza del espacio.
Técnica y tiempo. Razón y emoción. Barcelona:
Editorial Ariel.
SARTRE, Jean Paul. (1946) El existencialismo es un humanismo. Buenos Aires: Editorial Sur.
SEN, Amartya (1999). Nuevo examen de la desigualdad.
Madrid: Alianza.
SEN, Amartya (2003). “El enfoque de las capacidades
y las realizaciones”. En: Pobreza: desarrollos conceptuales y metodológicos, vol. 53, No. 5, de “Comercio
Exterior”. México.
SOUSA, Boaventura. (2000). La globalización del derecho.
Los nuevos caminos de la regulación y la emancipación.
Universidad Nacional de Colombia e Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, ILSA.
THOURET, Jean-Claude y. D’ERCOLE, Robert (1996).
“Vulnérabilité aux risques naturels en milieu urbain: effets, facteurs et réponses sociales”. En revista Cahiers des sciences humaines, 32 (2), Paris.
TORRES, Carlos A. (2007). Reflexiones sobre hábitat y
vivienda en Colombia, 1990- 2008. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.
UNESCO (2005). Promover la seguridad humana: marcos
éticos, normativos y educacionales en América Latina
y el Caribe. Santiago de Chile: FLACSO.
VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo (2005). Notas sobre el
Estado y las políticas públicas. Bogotá: Almudena
Editores.
VASCO, Luis Guillermo. (2002) Entre selva y páramo.
Viviendo y pensando la lucha india. Bogotá: Instituto
Colombiano de Antropología e Historia.
ZULETA, Estanislao (1998). Colombia, violencia, democracia y derechos humanos. Cali: Alberto Valencia G.
REESE, Eduardo (2003). Instrumentos de gestión urbana,
fortalecimiento del rol del municipio y desarrollo con
equidad. Lima: Lincoln Institute of Land Policy.
OTRAS FUENTES
(Informes, estudios, ponencias, trabajos sin publicar,
consultas en Internet)
REYES MORRIS, Víctor (2006). Indicadores sociales e
indicadores de gestion: conceptos y procedimientos. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.
ABRAMOVICH, Víctor y COURTIS, Christian. “Apuntes sobre la exigibilidad judicial de los derechos
sociales”. En Jura Gentium, Revista de filosofía del
derecho internacional y de la política global. http://
www.juragentium.unifi.it/es/surveys/latina/courtis.
htm. Consultada en enero de 2008.
ROMERO Carolina (s. f.) “El trazo de la ciudad informal
una aproximación a la idea”. En: La recomposición
de ciudad. Taller Internacional de Valencia.
150 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ (2004). Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá.
Ciudad Bolívar. Bogotá.
ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ (2004). Diagnóstico físico y socioeconómico de las localidades de Bogotá.
Engativá. Bogotá
ALGUACIL, Julio (2000). “Calidad de vida y modelo
de ciudad”. Madrid (España). En: Ciudades para un
futuro más sostenible.
http://habitat.aq.upm.es/boletin/n15/ajalg.html. Consultada en enero de 2008.
ARRIETA, Lora Diógenes (2002). Reasentamiento de
población desplazada por proyectos de desarrollo (Reflexiones para la formulación de una política en el Distrito). Documento preparado para obtener el título
de especialista en Gestión y Planificación del Desarrollo Urbano Regional, Escuela Superior de Educación Pública –ESAP–, Bogotá.
ARRIETA, Lora Diógenes (2005). Identificación de estudios y acciones necesarias para la formulación del nivel
individual de una política de reasentamiento en el Distrito Capital. Informe final, Secretaría de Hacienda
Distrital - PNUD, Bogotá.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO,
BID (1999). OP-704. Política operacional Desastres
naturales e inesperados. Documento de Referencia
Vigente: GN-1979-3, julio 1998.
BID (1998). (OP-710). Reasentamiento involuntario.
Política operativa y documentos antecedentes. Washington, D.C.
BID (1999). (OP-704). Desastres naturales e inesperados. Documento de Referencia. Vigente: GN1979-3, julio 1998.
BID (2000). El desafío de los desastres naturales en
América Latina y el Caribe. Plan de acción del BID.
BID (2004). Inclusión social y desarrollo económico
en América Latina. (Editado por Mayra Buvinic, Jacqueline Mazza y Juliana Punjiluppi con Ruthanne
Deutsch).
BID (2005). Documento complementario preliminar
al borrador de la política para la gestión del riesgo de
desastres.
BANCO MUNDIAL (2001) (OP-4.12.) Manual de operaciones del Banco Mundial. Políticas Operacionales.
Reasentamiento involuntario.
151 I m p a c t o s
BANCO MUNDIAL (2005). Lineamientos de política
para el reasentamiento en Bogotá. D.C. II Foro técnico sobre reasentamiento de población en América Latina y el Caribe. (En línea) http://web.world.
bank.org. Consultada en enero de 2008.
BANCO MUNDIAL, GLOBAL DISTANCE LEARNING NETWORK. Hacia mejores prácticas de reasentamiento involuntario de población en América Latina.
Diálogo regional, 17 de marzo y 20 de abril 2005.
CABANNES, Yves (2002). Las consultas urbanas en mejoramiento integral de barrios. Síntesis. Programa de
Gestión Urbana Coordinación para América Latina y El Caribe. (Ponencia) Quito, Ecuador.
CAJA DE VIVIENDA POPULAR. Dirección de Reasentamientos (2002). Marco de política y metodología
de reasentamientos de población localizada en zonas de
alto riesgo no mitigable, rondas de cuerpos de agua. Primera versión. Bogotá, D.C.
CAJA DE VIVIENDA POPULAR. Dirección de Reasentamientos (2005). Marco de política y metodología
de reasentamientos de población localizada en zonas de
alto riesgo no mitigable, rondas de cuerpos de agua. Bogotá, D.C.
CARDONA, Omar Darío (2005). La gestión del riesgo
colectivo. Un marco conceptual que encuentra sustento
en una ciudad laboratorio. Seminario Internacional
Involucrando a la Comunidad en los Programas de
Reducción de Riesgos, UDEFA, Punto Fijo, Estado
de Falcón, Venezuela.
CASTILLO, Mercedes (2006). El concepto de pobreza: de la
marginalidad a la exclusión social. Bogotá: (mimeo).
CORREDOR, Alexandra (2007). El reasentamiento en Bogotá, gestión para la atención del desplazamiento involuntario
por obras públicas y de saneamiento ambiental. Tesis de
posgrado para la Maestría en Hábitat, Estudios en Vivienda. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
DPAE (s. f.). Estudio de riesgo y medidas de mitigación en
el sector altos de la estancia de la localidad de Ciudad
Bolívar en la ciudad de Bogotá, D. C. Bogotá.
DPAE (2006). Plan de acción para la mitigación de riesgos
y rehabilitación en el sector altos de la estancia, localidad de Ciudad Bolívar. Bogotá, (Presentación) EEPP
Medellín. En: www.eeppm.com/.../archivos_extras/
Plandereasentamientodelapoblacionafectadaporelproyecto.pdf. Consultada en enero de 2008.
DPAE (2005). Reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable por remoción en masa en
Bogotá. II Foro Técnico Regional sobre Reasentamiento de Población en América Latina y el Caribe. Bogotá, Colombia, mayo de 2005
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE PLANEACIÓN, DNP-ACCI (2005). Lineamientos de la política de reasentamiento de población
afectada por proyectos de desarrollo, de protección ambiental y de prevención de desastres en Colombia. Libro
1. Estado del arte. Documento síntesis. Bogotá.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE PLANEACIÓN, DNP-ACCI (2005).
“Análisis de las prácticas de reasentamiento desde
doce experiencias o proyectos adelantados en el
país”. En: Lineamientos de la política de reasentamiento de población afectada por proyectos de desarrollo, de
protección ambiental y de prevención de desastres en
Colombia. Libro 2. Bogotá.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL
DE PLANEACIÓN, DNP-ACCI (2005). “Metodología de estimación de población a reasentar en
Colombia”. En: Lineamientos de la política de reasentamiento de población afectada por proyectos de desarrollo,
de protección ambiental y de prevención de desastres en
Colombia. Libro 2. Estado del arte. Bogotá.
Declaración Universal de los Derechos Humanos, DUDH.
Adoptada y proclamada por la Asamblea General
de Naciones Unidas en su Resolución 217 A (III)
del 10 de diciembre de 1948, París.
EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ (2006). Manual de Proceso de
Reasentamiento de Población. Bogotá.
EMPRESA DESARROLLO A ESCALA HUMANA
(2005). Lineamientos de política para el reasentamiento
de población por obras de desarrollo; preservación ambiental y prevención y reducción del riesgo en Colombia.
Informe presentado al Departamento Administrativo Nacional de Planeación. DNP-ACCI, Bogotá.
FUNDACIÓN HÁBITAT COLOMBIA (2005). Reasentamiento de familias localizadas en alto riesgo no
mitigable en el sector de Altos de la Estancia, localidad
de Ciudad Bolívar, en Bogotá D.C. En: Foro Iberoamericano y del Caribe sobre Mejores Prácticas.
GÓMEZ, Clara Hortensia. El reasentamiento planificado
reordena el territorio. Una oportunidad de reconstrucción de ciudad. Tesis de posgrado para la Maestría
en Hábitat, Estudios en Vivienda, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2005.
GÓMEZ ISA, Felipe. “Las empresas transnacionales y
sus obligaciones en materia de derechos humanos”.
En: Revista Aportes Andinos, No. 13, Actualidad,
Anexos. Marzo 2005. http://www.uasb.edu.ec/padh/.
Consultada en enero de 2008.
HÁBITAT II (1996). Informe de la conferencia de las Naciones Unidas sobre los asentamientos humanos. Estambul.
152 I m p a c t o s
HEIDEGGER, Martin. (1951) Construir, morar y pensar.
Expuesto por primera vez en Darmstadt. Alemania.
HIDROTEC (1999). Zonificación de riesgos por inundación del río Juan Amarillo. Bogotá. Informe para la
Unidad de Prevención y Atención de Emergencias
–UPES–.
HOGAN, Daniel (2000). Urbanização e vulnerabilidades socioambientais diferenciadas: o caso de
Campinas. En: http://www.abep.nepo.unicamp.br/
docs/anais/pdf/2000/Todos/ambt15_2.pdf. Consultada en mayo de 2008.
INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (2000).
Diagnóstico de la población por desplazar en Santa
Fe de Bogotá. Bogotá.
INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (2005).
Marcos legales aplicables al reasentamiento: Caso
reasentamiento por obra pública en Bogotá D.C. Ponencia para el II Foro Técnico Regional Sobre Reasentamiento de Población. Bogotá D.C. Colombia.
LEAL, Libia Nayibi (2007). La relación habitante-espacio
habitado en el desplazamiento involuntario ocasionado por las obras públicas. El caso de las familias de la
quebrada morales de la localidad de San Cristóbal de
Bogotá. Tesis de posgrado para la Maestría en Hábitat, Estudios en Vivienda. Bogotá: Universidad
Nacional de Colombia.
MANZANO, Nancy (1999). Diagnóstico socioeconómico
de las unidades sociales de la zona de ronda del río Juan
Amarillo en el barrio Luis Carlos Galán. Localidad de
Engativá. Loc. 10. Bogotá. Informe presentado a la
EAAB.
MATURANA, Humberto (1978, 1988). “El origen de lo
humano”. En: http://portalsaude.vilabol.uol.com.
br/humberto_maturana.htm. Consultada en enero
de 2008.
OFICINA DE COORDINACIÓN REGIONAL DE
HABITAT INTERNATIONAL COALITION
(HIC) PARA AMÉRICA LATINA (s. f.). Carta mundial de derecho a la ciudad. En: http://www.
gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha. php?id=1
288&entidad=Textos&html=1. Consultada en
enero de 2008.
ORTEGA, Juan Carlos (2005). Reasentamiento de personas
en zonas de alto riesgo. ¿Lo formal o lo informal para
quién? Desaciertos. II Foro Técnico Regional sobre
Reasentamiento de Población. Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo. Bogotá.
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS SOCIALES Y CULTURALES. (1966).
Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
su resolución 2200 A (XXI).
ROMERO Carolina (s. f.) “El trazo de la ciudad informal
una aproximación a la idea”. En: La recomposición
de ciudad. Taller Internacional de Valencia.
TORRES, Carlos A. “El hábitat popular en la ciudad no
globalizada”. Ponencia en Seminario Internacional
la globalización neoliberal y la planeación urbanoregional: perspectivas para América Latina, Medellín, Colombia, 23 y 24 de agosto de 2007.
TORRES, Carlos A. Entrevista realizada el 23 de junio
de 2008.
U. T. REASENTAMIENTOS A ESCALA HUMANA.
Plan de acción social para el traslado de 226 unidades
sociales localizadas en la zona de ronda del humedal Juan
Amarillo, barrio Luis Carlos Galán, localidad 10 de Engativá. Bogotá. 2000. Informe presentado a la EAAB.
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA (2007).
Estudio de caracterización y análisis de alternativas para
la actuación en la gestión del suelo urbano en el marco de
la Política del Hábitat en Bogotá D.C. Bogotá.
WIESENFELD, Esther (2001). La autoconstrucción. Un
estudio psicosocial del significado de la vivienda. Comisión de estudios de postgrado FHE - UCV. Caracas,
Venezuela.
ZICCARDI, Alicia (2004). Pobreza urbana y exclusión
social. Las políticas sociales de la Ciudad de la Esperanza. Buenos Aires. En:
http://www.clacso.org/wwwclacso/espanol/html/grupos/
grupos/pobreza/textos/Ziccardi.doc. Consultada en
enero de 2008.
ZICCARDI, Alicia (2006). Pobreza urbana, desigualdad, exclusión y políticas sociales en las sociedades complejas. En
Tercer Congreso Latinoamericano de Ciencias Políticas. Democracia y desigualdades. ALACIP, Méjico.
NORMATIVA
Nacionales
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA DE1991.
(Artículo 51).
LEY 56 DE 1981. Por la cual se dictan normas sobre
obras públicas de generación eléctrica y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados
por tales obras.
LEY 46 DE 1988. Por la cual se crea y organiza el sistema
nacional para la prevención y atención de desastres,
se otorga facultades extraordinarias al presidente
de la república y se dictan otras disposiciones.
153 I m p a c t o s
LEY 9 DE 1989. Reforma Urbana. Por la cual se dictan
normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones.
LEY 2 DE 1991. Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989.
LEY 3 DE 1991. Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio
familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.
LEY 99 DE 1993. Por la cual se crea el Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el Sector Público
encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental –SINA– y se
dictan otras disposiciones.
LEY 388 DE 1997. Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989,
y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones.
LEY 812 DE 2003. Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario.
DECRETO NACIONAL 919 DE 1989. Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones.
DECRETO 1424 DE 1989. Por el cual se reglamenta el
artículo 56 de la Ley 9 de 1989.
CONPES 3305. Lineamientos para optimizar la política
de desarrollo urbano. Bogotá. 2004.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1991-1994. La
revolución pacífica. Gobierno de César Gaviria.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1995-1998. El
salto social. Gobierno de Ernesto Samper.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1999-2002.
Cambio para construir la paz. Gobierno de Andrés
Pastrana.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2003-2006.
Hacia un estado comunitario. Álvaro Uribe Vélez.
Distritales
DECRETO 619 DE 2000. Por el cual se adopta el Plan
de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital.
DECRETO 094 DE 2000. Por el cual se adopta y reglamenta el Valor Único de Reconocimiento (VUR).
ACUERDO 7 DE 1979 (noviembre 20). Por el cual se
define el Plan General de Desarrollo integrado y se
adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra
en el Distrito Especial de Bogotá.
ACUERDO 6 DE 1990 (mayo 8). Por medio del cual
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico
del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras
disposiciones.
ACUERDO 8 DE 1991 (mayo 17). Mediante el cual se
fijan las políticas generales del Plan de Desarrollo
Físico, Económico y Social del Distrito Especial de
Bogotá, para los años 1991-1992. Alcalde Mayor de
Bogotá: Juan Martín Caicedo Ferrer
ACUERDO 31 DE 1992 (diciembre 7). Por el cual se
adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social de
Obra Públicas de Santafé de Bogotá, Distrito Capital, para el periodo 1993 de 1995. Alcalde Mayor
de Bogotá: Jaime Castro.
DECRETO 295 DE 1995 (junio 1). Por el cual se adopta
el Plan de Desarrollo Económico Social y de Obras
Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1995-1998,
Formar Ciudad. Antanas Mockus.
154 I m p a c t o s
ACUERDO 6 DE 1998 (mayo 30). Por el cual se adopta
el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras
Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 19982001. Por la Bogotá que queremos. Alcalde Mayor
de Bogotá: Enrique Peñalosa.
DECRETO 440 DE 2001 (junio 01). Por el cual se
adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social
y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2001-2004
“Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Alcalde
Mayor de Bogotá: Antanas Mockus.
ACUERDO 119 DE 2004 (junio 3) Por el cual se adopta
el plan de desarrollo económico, social y de obras
públicas para Bogotá D.C., 2004-2008. Bogotá sin
indiferencia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión. Alcalde Mayor de Bogotá: Luis
Eduardo Garzón.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Anexos
Anexo No. 1. Principios de la prevención en colombia (Ley 99 de 1993)
Artículo 5. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:
NUMERAL
PRINCIPIO
Numeral 7
Formular, conjuntamente con la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial la política nacional de asentamientos humanos y expansión urbana.
Numeral 14
Definir programas para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo, aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
Numeral 35
Hacer evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y de los que puedan incidir
en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las demás autoridades las acciones tendientes a
prevenir la emergencia o a impedir la extensión de sus efectos.
Numeral 41
Promover la realización de programas y proyectos de gestión ambiental para la prevención de desastres,
coordinadamente con el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
Numeral 43
Establecer las metodologías de valoración de los costos económicos del deterioro y de la conservación del
medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
Numeral 44
Realizar investigaciones y estudios económicos conducentes a la identificación de prioridades de inversión para la gestión ambiental como base para orientar el gasto público del sector.
Fuente: Elaboración propia según la Ley 99 de 1993.
Anexo No. 2. Procedimiento de expropiación (Ley 388 de 1997)
Artículo 61. Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria.
ENAJENACIÓN VOLUNTARIA
“El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad
que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado
por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario
especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular
con su destinación económica.
La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y
desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta.
Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos,
los recursos para el pago del precio podrán provenir de su participación.
La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa.
Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de
compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa.
No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se haya dictado sentencia definitiva, será posible
que el propietario y la administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al proceso.
Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la
primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que
fueron adquiridos.”
Fuente: Elaboración propia según la Ley 388 de 1997.
155 Presidente
Ernesto
Samper
1994-1998
Presidencia de la
República DNP.
El salto social.
Plan de Desarrollo Económico y
Social
1994-1998
Presidencia de la
República DNP.
La revolución
Presidente
César Gaviria pacífica. Plan de
1990-1994
Desarrollo Económico y Social
1990-1994
Ley de Ordenamiento Territorial que
modificó la Ley 9 de 1998
Establece como estrategia a mediano
plazo, la ubicación de mecanismos
para dar solución a los reasentamientos por riesgo físico.
1997
Faculta a la CAR para establecer zonas
de riesgo.
Se crea el Ministerio de Medio Ambiente y se establecen los principios de
la prevención del riesgo en Colombia.
1997
1993
1993
Ley 99
Ley 9, parágrafo 3
1991
Ley 3
Creación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. Se establecen
los subsidios de vivienda como mecanismo para la adquisición, saneamiento
fiscal y mejoramiento de las viviendas.
Desarrollo de Vivienda de Interés Social
con destinación a la población reasentada por habitar en zonas de alto riesgo.
1991
Ley 2
Creación del Sistema Nacional de
Atención a Emergencias.
 
1989
Decreto 919
Incorporación del reasentamiento o
elementos asociados
Ley 9. Ley de Reforma 1989
Urbana
Año
Leyes
Desarrolladas
En cuanto al reasentamiento por riesgo físico
Ley 388
y las situaciones de prevención, atención de
desastres y rehabilitación de zonas afectadas,
Ley 388, artículo 13
en el Plan se plantea la necesidad de generar
una estrategia que busque disminuir el grado de
vulnerabilidad a través del fortalecimiento de
dos líneas de acción: 1) Mejorar la capacidad
de respuesta institucional; 2) Tomar medidas
preventivas frente a los desastres naturales.
También se capacitará a los distintos organismos
de orden local y nacional para incrementar su
capacidad de acción frente a cualquier desastre. El
Fondo Nacional de Calamidades contará con solvencia económica para tales fines. El énfasis estará
en la rehabilitación de zonas afectadas y para ello
la institución coordinadora es la Dirección Nacional de Atención y Prevención de Desastres.
Se presenta un énfasis marcado en relación
con la atención de desastres, para lo cual se
fortalecen procesos de planeación de orden
regional, municipal y distrital con el apoyo del
Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres. Sin embargo, no se desarrolla
el componente de la prevención ni se definen
lineamientos concretos frente al manejo integral
de la problemática de las poblaciones que deben
ser reasentadas.
elementos asociados
Antecedentes
Plan de
Gobierno
Antecedentes Antecedentes
Gobierno
Anexo No. 3. Planes de desarrollo, política y legislación en reasentamiento a nivel nacional y distrital, Bogotá (1990-2005)
NACIONAL
156 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
NACIONAL
DISTRITAL
157 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Presidencia de la
República DNP.
Cambio para
construir la paz.
Plan de Desarrollo Económico y
Social
1998-2002
Alcalde
Juan Martín
Caicedo
Ferrer
1991-1992
Acuerdo 8 de
mayo 17 de 1991.
“Mediante el
cual se fijan las
Políticas Generales del Plan de
Desarrollo Físico,
Económico y
Social del Distrito Especial de
Bogotá, para los
años 1991-1992”
Se busca a través de las herramientas de expropiación, enajenación y redensificación controlar
la expansión de la ciudad, detener la vivienda
ilegal en zonas periféricas y recuperar el equilibrio ambiental urbano.
Este Plan presentó un gran vacío en el tema del
reasentamiento y la atención y prevención de
desastres, debido a que los mayores esfuerzos
fueron enfocados al inicio de fuertes proceso de
legalización de terrenos y a la puesta en marcha
a nivel distrital de la nueva legislación sobre
vivienda.
 
En el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado
Ley 812
Comunitario” se destina un capítulo a la gestión
ambiental y del riesgo, producto de las presiones
internacionales y las tensiones internas, alimentadas por la fuerte dinámica ambiental y comunitaria. La caracterización que allí se realiza sobre
estos temas profundiza el énfasis descentralizador
que le venían dando los gobiernos anteriores,
definiendo la problemática como regional.
En este Plan se incorpora de forma estructural el Decreto 93
tema de la prevención y atención de desastres.
En el Capítulo IV de éste documento, denominado “Una Cultura de Atención y Prevención
de Desastres y Mitigación de Riesgo”, se perfilan
algunas líneas estratégicas de acción en las cuales
se hace énfasis en los procesos de diagnóstico,
de comunicación interinstitucional, de comunicación entre las instituciones con la comunidad
y, en el fortalecimiento de una cultura de la
prevención y atención de desastres.
En este Plan se reafirman los objetivos del Plan
de Prevención y Atención de desastres, consignados en el Decreto 93 de 1998
Leyes
Desarrolladas
elementos asociados
Plan de
Gobierno
Presidencia de la
República DNP.
Presidente
Hacia un Estado
Álvaro Uribe comunitario.
Vélez
Plan de Desarro2002-2006
llo Económico y
Social
2002-2006
Presidente
Andrés
Pastrana
1998-2002
Gobierno
 
2003
1998
Año
 
Reasentamiento por riesgo no mitigable
Desarrollo de los objetivos del Plan de
Prevención y Atención de Desastres.
elementos asociados
158 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
DISTRITAL
Alcalde
Antanas
Mockus
Sivickas
1995-1996
Alcalde
Jaime Castro
1992-1995
Acuerdo 295 de
1995. Plan de
Desarrollo Económico y Social
y de Obras Públicas para Santa Fe
de Bogotá, D.C.,
1995-1998.
Formar ciudad
El tema de la reubicación es planteado por
Jaime Castro siguiendo la normatividad nacional, siendo el primero en integrarlo un Plan de
Desarrollo, como parte de su estrategia frente
a la vivienda social. La reubicación se dirigía a
las poblaciones que por su ubicación no podían
hacer parte de los programas de rehabilitación
propuestos por el Alcalde.
Acuerdo 31 de
1992. Plan de
Desarrollo Económico y Social de
Obras Públicas de
Santafé de Bogotá
Distrito Capital
para el periodo
1993-1995
Leyes
Desarrolladas
El tema ambiental se plantea relacionado estrechamente con el tema de la gestión del riesgo, a
través de la puesta en marcha de procesos que
por un lado controlen, mitiguen y prevengan los
daños al medio ambiente, y por el otro que permitan reducir la vulnerabilidad de los habitantes
de la ciudad frente a riesgos ambientales.
Acuerdo 33
En este Plan se busca la integración de las iniciati-  
vas ambientales con el crecimiento armónico de la
ciudad, para lo cual determina que el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA),
se encargara del control de los desarrollos urbanísticos en áreas de riesgo ambiental especialmente los
cerros orientales y las cuencas orográficas, iniciativa
que se articula con la conformación de zonas de
borde urbano, con la cual se espera frenar el crecimiento irregular de la ciudad, preservar su sistema
hídrico y ampliar la oferta urbanística, en especial la
dirigida a la población de menores ingresos.
Este plan de desarrollo es el primero en integrar el
componente de prevención y atención de desastres,
proponiendo el Plan de Atención de Desastres
(PAD), con el cual se buscab la mitigación del riesgo natural o antrópico existente en la ciudad y la
articulación de las diferentes instituciones distritales
con el sector privado y la comunidad en procura de
la solución de emergencias en la ciudad.
elementos asociados
Plan de
Gobierno
Gobierno
1999
 
Año
Creación de la Empresa de Renovación Urbana. Coordinación de la
integración inmobiliaria y el reajuste
de tierras.
Recuperación de predios deteriorados.
Intervención para el mejoramiento de
la ciudad hacia la competitividad.
 
elementos asociados
159 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
DISTRITAL
Alcalde
Enrique
Peñalosa
Londoño
1997-2001
Gobierno
elementos asociados
La estrategia de la desmarginalización se plantea
como forma de actuación frente a la población
vulnerable. Desde la lógica de la focalización
asume el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes de las zonas con deficiencias en
servicios sociales e infraestructura, con el fin de
buscar la equidad social en los sectores marginaAcuerdo 6 de
dos. La articulación de la comunidad y el sector
1998. Plan de
privado para el desarrollo de las propuestas
Desarrollo Ecoinstitucionales se convierte en otro aspecto para
nómico y Social resaltar de dicha estrategia.
y de Obras Públi- En este sentido, la reubicación se plantea como
cas 1998-2001.
una estrategia para la desmarginalización de la
Por la Bogotá
población, relacionada con la reducción de la
que queremos
vulnerabilidad de los habitantes de las zonas de
riesgo natural o antrópico, se propone la identificación de las zonas de riesgo y la adopción de
medidas de prevención y mitigación así como la
reubicación de familias, planteando como meta
la reubicación de 2.000 familias ubicadas en
zonas de alto riesgo o afectadas por el desarrollo
de obra pública.
Plan de
Gobierno
Año
2000
2000
2000
2000
2000
Leyes
Desarrolladas
Decreto 619
Acuerdo 10
Artículo 363 del POT
POT
Decreto 094
Definición de los criterios para la asignación del Valor Único de Reconocimiento –VUR–.
Rige el tema de atención a desastres.
Definición de la renovación urbana a
través de las modalidades de reactivación y redesarrollo.
Parámetros para los procesos de reasentamiento, orientados a la inclusión
del componente social y de recuperación de las condiciones de vida iniciales de los pobladores afectados.
Por el cual se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá.
elementos asociados
160 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
DISTRITAL
Alcalde
Antanas
Mockus
Sivickas
2001-2004
Gobierno
elementos asociados
Leyes
Desarrolladas
El reasentamiento de familias es propuesto como Decreto 296
uno de los proyectos prioritarios con el objetivo
de salvaguardar la vida de los habitantes de las
zonas de alto riesgo no mitigable, y de avanzar en
el reordenamiento de los sectores ilegales de la
ciudad.
Sumado a esto se propone el control de la
urbanización ilegal, mediante una campaña de
Decreto 230
enseñanza a la comunidad, un sistema integraDecreto 440 de
do de información y acciones puntuales que
2001.
impidieran el desarrollo de vivienda ilegal. Es
Plan de Desarroasí que se plantea como meta para el periodo, el
llo Económico y
reasentamiento y mejoramiento de las condicioSocial y de Obras
nes de vida de 3.860 familias ubicadas en zonas
Públicas. Bogotá,
de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos
D.C., 2001-2004
de agua, con énfasis en la oferta de vivienda y en
Bogotá para
la construcción de 5.000 soluciones de vivienda
vivir todos del
al finalizar el periodo de gobierno.
mismo lado
En abril de 2003, mediante del Decreto 094,
la administración distrital reglamenta el Valor
Único de Reconocimiento –VUR–, definido
como el instrumento que adopta el Distrito para
facilitar el reasentamiento de hogares de estratos
1 y 2, habitantes de predios declarados como de
alto riesgo no mitigable. El Decreto 094 de 2000
determina las condiciones que deben reunir los
hogares para la aplicación del VUR.
Plan de
Gobierno
2003
2003
Año
Asigna funciones de reasentamiento a
los programas de la Caja de Vivienda
Popular y el FOPAE.
Reglamentación del Acuerdo 10 de
2000.
elementos asociados
161 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Alcalde Luis
Eduardo
Garzón
2004-2008
Gobierno
Acuerdo 119 de
junio 3 de 2004.
Plan de Desarrollo 2004-2008
Bogotá sin indiferencia
Plan de
Gobierno
Leyes
Desarrolladas
Con la iniciativa “Hábitat desde los barrios y
Decreto 332
las UPZ” se plantea la promoción de acciones
de prevención y control de riesgos y de desarrollo ilegal, así como el mejoramiento integral
de barrios y la renovación urbana. También se
propone desarrollar suelo urbano y vivienda de
interés prioritario con el fin de ofertar vivienda
digna, teniendo como meta elevar el nivel del
hábitat en las zonas de pobreza y vulnerabilidad
y/o riesgo y como uno de los indicadores el reasentamiento de 2.500 hogares ubicados en zonas
de alto riesgo (Artículo 15 del Acuerdo 119 de
2004).
En 2004, con la creación del Decreto 332, se
organiza el régimen y el Sistema para la Atención
y Prevención de Emergencias para Bogotá, el
cual actúa en cumplimiento de los dispuesto por
el Decreto extraordinario 989 de 1989. En su
capítulo II define las actividades de prevención
y mitigación de riesgos, buscando la inclusión
del tema del riesgo en el Plan de Ordenamiento
Territorial y en los Planes de Desarrollo con el
fin de cumplir con las disposiciones de orden
nacional al respecto (Ley 9 de 1989).
El Plan Distrital para la Prevención y Atención
de Emergencias –PDPAE–, se plantea como un
instrumento de planificación a largo plazo que es
responsabilidad de la DPAE como coordinadora
del Sistema Distrital de Prevención y Atención
de Emergencias – SDPAE–, y del Departamento Administrativo de Planeación, adoptándose
mediante decreto del alcalde mayor.
elementos asociados
2004
Año
Organiza el régimen y el Sistema para
la Prevención y Atención de Desastres.
elementos asociados
Fuente: Elaboración propia según planes de desarrollo, política y legislación en reasentamiento a niveles nacional y distrital.
DISTRITAL
Anexo No. 4. Metodología del proyecto
Objetivo general
Identificar los impactos ocasionados por el reasentamiento y definir acciones que reduzcan los impactos
negativos y generen inclusión, a partir de interpretar
las condiciones socioeconómicas y culturales del hábitat y la vivienda de la población reasentada proveniente de zonas vulnerables por riesgo físico, en Bogotá
en el período comprendido entre 1991 y 2005.
Objetivos específicos
Identificar y caracterizar los diferentes procesos de
reasentamiento desarrollados por las entidades distritales en Bogotá.
Identificar las ausencias características de los
procesos a partir de interpretar la política de reasentamiento nacional y cómo ha sido aplicada por
las instituciones distritales en Bogotá.
Identificar las falencias determinantes para la
inclusión de la población en los procesos de reasentamiento.
4.1 Metodología del proyecto
El enfoque metodológico propuesto para la investigación es de carácter cualitativo, ya que tuvo como
objetivos; a) lograr una mejor comprensión de un
problema conceptual; b) evaluar un programa, organización, actuación o material; y c) analizar la intención, implementación o experiencia respecto a
diversas opciones políticas (Wiesenfeld: 2001). Estos objetivos son semejantes al punto de partida de
la investigación, en la que, además, se incorporaron
elementos de la investigación cuantitativa, que se
aplicaron para la caracterización de la población.
El tipo de investigación que se desarrolló es de
tipo descriptivo, explicativo, basada en la observación y en la participación de la comunidad, para lo
cual se emplearon fuentes de información primarias
y secundarias.
4.1.1 Esquema propuesto de la investigación
La investigación realizada se desarrolló con base en
cuatro procesos. El primero, como reflexión teórica
162 I m p a c t o s
sobre el reasentamiento de población en relación
con los derechos humanos y el derecho a la ciudad, el hábitat, la vivienda adecuada, la calidad de
vida, el riesgo y la vulnerabilidad. El segundo, como
reflexión teórica sobre el reasentamiento en relación con las políticas internacionales, nacionales y
distritales. El tercero, principalmente descriptivo,
sobre la caracterización de las entidades distritales
relacionadas con procesos de reasentamiento de población. El cuarto, igualmente descriptivo pero a su
vez analítico, sobre dos procesos de reasentamiento
desarrollados en la ciudad.
4.1.2 Estrategia metodológica
La principal característica de la investigación fue
que con ella se buscaba analizar dos procesos relevantes de reasentamiento desarrollados en la ciudad con el objetivo de identificar los impactos que
generaron estas intervenciones en la población que
se trasladó y en la población que los recibió.
Para la elección de estos dos casos, se realizó una
matriz de experiencias del reasentamiento en Bogotá de acuerdo con tres causas: por el desarrollo de
obras públicas, recuperación de rondas de río y cuerpos de agua; por procesos de renovación urbana; y
por proyectos de prevención debido a ocupaciones
en zonas de alto riesgo no mitigable. La matriz permitió identificar los casos que tenían mayor información secundaria, información de localización de
la población en el nuevo asentamiento y la causa
por la cual se dio el proceso.
La investigación se dividió en tres partes; la definición de los fundamentos conceptuales en los que
se soportó la investigación, la consulta de información secundaria disponible sobre los programas de
reasentamiento y la recolección de información primaria a través de un trabajo de campo orientado a
recoger la experiencia y evaluar si las condiciones
de vida de la población reasentada han mejorado.
• Fundamentos conceptuales: en esta etapa se realizó una revisión teórica de los conceptos fundamentales que orientaron la investigación, a partir
de los temas tratados en la maestría, los conceptos específicos del reasentamiento de población y
las normativas aplicadas a los procesos.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
• Información secundaria: la etapa de información secundaria se desarrolló con base en tres
componentes; el primero consistió en la recopilación de información sobre los procesos
de reasentamiento desarrollados en la ciudad
por las entidades distritales con visitas realizadas al IDU, a la EAAB, a la DPAE y a la
CVP. El segundo consistió en el análisis de
la información recopilada. El tercero incluyó
la caracterización de los procesos de reasentamiento realizados en la ciudad desde 1990
hasta 2005, y la identificación de los casos
relevantes que se han desarrollado por condiciones de vulnerabilidad.
• Información primaria: metodológicamente el
proyecto se construyó sobre la base del trabajo de campo formulado, con la aplicación de
encuestas-entrevistas personales divididas en
el pre y el pos del proceso de reasentamiento.
Posteriormente se procedió a sistematizar la
información y se diseñó una base de datos por
cada caso, lo que permitió consolidar los resultados y el análisis de los impactos del reasentamiento, las formas de inclusión de la población
y condiciones socioeconómicas y culturales, de
la vivienda y el hábitat derivadas de los programas de reasentamiento.
4.1.3 Marco metodológico
El marco metodológico se abordó a partir del desarrollo de las siguientes actividades:
• El estudio crítico comparativo de la política de
reasentamiento internacional, nacional y local.
• El análisis de información secundaria de los procesos de reasentamiento desarrollados en la ciudad.
• La recopilación de información mediante entrevistas de los procesos desarrollados por las
diferentes entidades y consulta de los registros
de los mismos.
• La identificación de los proyectos estratégicos
pertinentes para el trabajo de campo.
• La aplicación de encuestas y entrevistas dirigidas
a la población y a las instituciones distritales.
• Documentación, tabulación y sistematización
de los resultados del trabajo de campo.
163 I m p a c t o s
4.1.4 Los instrumentos
Encuesta: la encuesta fue diseñada con el objetivo
de recoger información primaria de las condiciones
previas al reasentamiento y de las condiciones posteriores en cinco aspectos por analizar:
• Encuesta Pre:
Adquisición de la vivienda: se identifica el año en que
cada familia llegó al asentamiento, con qué medios
económicos compró el terreno, la condición de tenencia de la vivienda y el medio de la fuerza laboral
empleada para construirla.
Habitabilidad de la vivienda: se identifican los materiales con los que estaba construida la vivienda, los
espacios que la conformaban, los servicios con los
que contaba y las formas como accedieron a ellos, los
miembros que conformaban la familia, la distancia a
los lugares de educación, las formas de acceder a la salud, los espacios de recreación y deporte, entre otros.
Actividades económicas y laborales: se identificó
si las familias recibían algún tipo de ingreso de la
vivienda, si tenían actividades productivas, si podían acceder a fuentes de empleo en el lugar donde
vivían y si habían cooperativas de trabajo asociado.
Organización y participación comunitaria: se pretendía identificar si existían organizaciones comunitarias en el barrio del que provenían, de qué tipo
eran: deportivas, socio-culturales, ambientales, de
seguridad, religiosas, además de identificar los problemas que presentaban y en qué actividades la población participaba.
Riesgos: este aspecto permitió identificar qué
recursos ambientales existían en el barrio en el
momento en que se asienta la población, las transformaciones ambientales que se dieron y si la población reconoce los riesgos a los que estaba enfrentado
el sector y su vivienda.
• Encuesta Pos:
Adquisición de la vivienda: se buscaba identificar las
alternativas habitacionales que se le ofrecieron a la
población, la alternativa que prefirió cada familia,
si se han tenido que realizar transformaciones en la
vivienda y si para éstas recibieron asesoría técnica y
tramitaron licencia de construcción, y si la población
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
siente que con el proceso mejoraron las condiciones
de vida de su familia.
Habitabilidad de la vivienda: en este aspecto se buscaba identificar si la vivienda que adquirieron las familias les brinda seguridad, si les permite atender sus
necesidades, si mejoró la calidad de los servicios públicos, los costos de los mismos en comparación con la
vivienda anterior, si se mantuvo unido el núcleo familiar, cómo acceden ahora a la educación y a la salud, y
si mejoraron los espacios de recreación y deporte.
Actividades económicas y laborales: se identificó si en
la vivienda actual las familias reciben algún tipo de ingreso de la vivienda, si tienen actividades productivas,
si han podido acceder a fuentes de empleo, si conocen
cooperativas de trabajo asociado en el barrio y la relación entre los gastos y los ingresos familiares.
Organización y participación comunitaria: se pretendió identificar si existen organizaciones comunitarias en el barrio, de qué tipo son: deportivas,
socio-culturales, ambientales, de seguridad, religiosas, además de identificar los problemas que presentan y en qué actividades participa la población en el
nuevo asentamiento.
Reasentamiento: se lograron identificar las condiciones del proceso, los programas que se le ofreció a la población y los que realmente recibieron, el
acompañamiento y los aspectos que consideran las
familias que mejoraron o no con el proceso.
4.1.5 Alcances del trabajo
Resultados esperados:
• En esta etapa final de la investigación se hicieron aportes metodológicos y conceptuales enfocados a reducir los impactos del reasentamiento
de población por condiciones de riesgo físico,
identificados a partir de los estudios de caso.
• Se hicieron aportes para mejorar las condiciones de
vida de la población reasentada por condiciones de
riesgo a partir formular elementos metodológicos
que garanticen su acceso a la vivienda, la educación, las fuentes de trabajo y los servicios sociales.
4.2 Diseño del muestreo y tamaño de la muestra
El estudio desarrollado fue de tipo descriptivo, en
el cual se abordaron aspectos característicos del há164 I m p a c t o s
bitat y la vivienda de la población reasentada del
sector de Altos de la Estancia, en la localidad de
Ciudad Bolívar, y de la población reasentada de la
ronda del río Juan Amarillo, en el barrio Luis Carlos
Galán, en la localidad de Engativá.
Para la correcta ejecución de la encuesta se realizó una prueba piloto con su versión preliminar,
con lo que se logró ajustar el cuestionario. La prueba piloto fue aplicada en la localidad de Bosa a 15
familias reasentadas, de las cuales 5 estaban ubicadas en viviendas nuevas, 5 en viviendas usadas y 5
en lotes con servicios.
Con la prueba piloto y los ajustes que se creyeron
necesarios se realizó una versión final del cuestionario (Ver anexo 4.3, Instrumentos de recolección
(encuesta)).
Teniendo en cuenta los objetivos de la encuesta
se optó por realizar una muestra aleatoria no probabilística, cuyos resultados finales se tomaron sobre
la cantidad de personas encuestadas.
En el caso de Altos de la Estancia se contaba
con una base de 3.195 familias incluidas al proceso
de reasentamiento de las cuales 2.068 habían sido
reasentadas en 13 localidades de la ciudad y en diferentes municipios y departamentos del país.
La muestra que se tomó en este caso fue del 6%
de las 2.068 familias, lo que arrojó que se debía hacer una muestra de 124 encuestas estratificadas en
vivienda nueva, vivienda usada y lotes con servicios,
si embargo se realizaron 102 encuestas. Se encontró
que 13 viviendas estaban en arriendo y la familia
reasentada no vivía en la casa, 4 viviendas habían
sido vendidas y 5 lotes no tenían construcción.
En el caso del barrio Luis Carlos Galán se reasentaron 226 unidades sociales en 5 localidades de la ciudad
y en diferentes municipios cercanos a la ciudad.
La muestra que se tomó en este caso fue del
9,6% de 226 familias lo que arrojó una muestra de
22 encuestas estratificadas de igual forma que en
caso anterior, de las cuales se encontró que 1 se había arrendado y la familia reasentada no vivía en
la casa, 3 viviendas habían sido vendidas, 1 estaba
en proceso de sucesión y 1 estaba en construcción
pero estaba deshabitada. Finalmente se realizaron
15 encuestas.
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
4.3 Instrumentos de recoleción de información
ENCUESTA PRE-REASENTAMIENTO
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
CIUDAD: Bogotá
MAESTRÍA EN HÁBITAT. LÍNEA DE INVESTIGACIÓN:
ESTUDIOS EN VIVIENDA
BARRIO:
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN: Impactos del reasentamiento
por vulnerabilidad en áreas de alto riesgo. Bogotá 1999-2005
SECTOR:
ENCUESTA No.
ENCUESTADOR:
CÓDIGO:
FECHA:
I. ADQUISICIÓN DE LA VIVIENDA
1
¿En que año llegó usted al barrio donde vivía?
2
¿En cuaánto valoraba su vivienda?
19
3
¿Con qué medios económicos compró el terreno o la vivienda? Cesantías
1
(MÚLTIPLES RESPUESTAS)
Ahorro
2
Permuto (TV, radio, otro)
3
$
Ninguno
4
NS/NR
999
Otro - ¿Cuál?
4
99
¿Cuál era su condición de tenencia de la vivienda?
Propietario
1
(UNA SOLA RESPUESTA)
Arrendatario
2
Posesión o invasor
3
Vivía con la familia
4
NS/NR
999
Otro - ¿Cuál?
5
99
¿Cómo construyó su vivienda?
Autoconstruccion (Con
acompañamiento técnico)
1
Contrato asalariado
2
Minga
3
Trabajo familiar
Mixto (Materiales Permanentes, Materiales Desechables)
4
NS/NR
999
Otros
99
II. HABITABILIDAD DE LA VIVIENDA
1
¿Con que materiales estaba construida su vivienda?
Paroy - tela asfáltica - paracote
1
Cartón
2
Latas - zinc
3
Madera (esterilla, etc.)
4
Plástico
5
Material permanente (ladrillo, bloque, otros)
6
165 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
Mixto (materiales permanentes,
materiales desechables)
7
NS/NR
2
999
¿Qué espacios conformaban su vivienda?
No.
Cuartos
1
Cocina
2
Baño
3
Sala - comedor
4
Patio
6
Otro
3
99
¿Con qué servicios públicos contaba la vivienda?
Agua
1
Alcantarillado de aguas negras
2
Alcantarillado de aguas lluvias
3
Recolección de basuras
4
Electricidad
5
Telefonía fija
6
Gas natural
7
Otros
4
99
¿De qué forma accedió a los servicios públicos?
Conexiones realizadas por ustedes
1
Conexiónes realizadas por la comunidad
2
Conexión efectuadas por las empresas
Otro - ¿Cuál?
5
¿Cómo se abastecía de agua potable?
Con acueductos comunitarios
1
Con mangueras
2
Con agua de pozos
3
Con la red del acueducto
4
NS/NR
999
Otro - ¿Cuál?
6
3
99
99
¿Cómo estaba conformada su familia?
No.
Abuelos
1
* marcar el lugar que ocupa la persona en la familia
Padres
2
Esposo(a)
3
Hijos
4
Hermanos
5
Cuñados
6
Sobrinos
7
Otros
8
166 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
7
¿Con cuántos hogares* vivían en la misma casa?
Uno
1
Dos
2
Tres
3
Cuatro
4
Cinco
5
Seis
6
Otro - ¿Cuántos?
99
* (Hogar es una persona o grupo de personas que ocupan la totalidad o parte de una vivienda y que se han
asociado para compartir la comida y/o la dormida)
8
¿Vivían otros de sus familiares en el barrio?
Sí
1
No
2
(si responde afirmativamente) ¿Cuantas familias?
9
99
¿En dónde estudiaban sus hijos?
En el barrio
1
En la UPZ
2
En la localidad
3
En otras localidades
4
Otro - ¿Cuál?
10 ¿Adónde acudía cuando se enfermaba?
99
Droguería
1
CAMI - UPA - UBA
2
EPS Contributivas
3
EPS Subsidiadas
4
Otro - ¿Cuál?
11 ¿Cómo accedía a los servicios de salud?
99
Por afiliacion a EPS subsidiada
1
Por afiliación a EPS contributiva
2
Por recursos propios
3
Otro - ¿Cuál?
99
12 ¿Cómo se recreaba?
77
(RESPUESTA ABIERTA)
13 ¿Dónde hacían deporte?
77
(RESPUESTA ABIERTA)
14 ¿Había espacio público en su barrio?
Sí
1
No
2
15 ¿Cómo era el espacio público?
77
(RESPUESTA ABIERTA)
1
2
III. ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y LABORALES
¿La vivienda le generaba ingresos?
Sí
No
(Si responde afirmativamente) ¿En qué forma?
¿En la vivienda tenía alguna actividad productiva?
Sí
(Fabricación de objetos o alimentos)
No
¿Cuál?
167 I m p a c t o s
1
2
99
1
2
99
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
3
¿Trabajaba en el barrio donde vivía?
Sí
1
No
2
¿En qué actividad?
4
99
¿En el barrio habían cooperativas de trabajo asociado?
Sí
1
No
2
¿En qué actividad?
99
IV. ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA
1
¿Existía alguna organización comunitaria en el barrio?
Sí
1
No (pase a la pregunta No. 6)
2
¿Cuál?
2
99
¿De qué tipo eran las organizaciones comunitarias?
Deportivas
1
Socio-culturales
2
Ambientales
3
De seguridad para vigilancia
4
Religiosas o de culto
5
Otro - ¿Cuál?
3
99
¿Presentaban problemas las organizaciones en el barrio?
Sí
1
No
2
NS/NR
999
Otro - ¿Cuál?
4
99
¿Qué tipo de problemas presentaban las organizacionesen
el barrio?
Desorganización
1
Falta apoyo
2
Responsabilidad
3
Desprestigio de los líderes
4
NS/NR
999
Otro - ¿Cuál?
5
99
¿Pertenecía a alguna organización comunitaria?
Sí
1
No
2
(Si responde afirmativamente) ¿Cuál?
6
99
¿En qué actividades participaba con la población del barrio? De culto o religiosas
1
Bazares o fiestas
2
Reuniones con las juntas de acción
comunal
3
Ambientales
4
Deportivas
5
Otra - ¿Cuál?
168 I m p a c t o s
99
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
V. RIESGOS
1
Cuando llegaron al barrio existían:
Bosques
1
Ríos
2
Lagunas
3
Zonas verdes
4
Humedales
5
Fauna y flora
6
Otro - ¿Cuál?
2
99
¿Qué transformaciones se dieron en el barrio?
Nivelación de terrenos
1
Rellenos
2
Excavaciones
3
Desecación de lagunas o humedales
4
Desvíos de aguas
5
Canalizaciones
6
Otro - ¿Cuál?
3
99
¿El barrio tenía problemas por algun tipo de riesgo?
SÍ
1
No
2
¿Cuáles?
4
5
99
¿Sabía que su vivienda estaba en riesgo?
Sí
1
No
2
¿Se vieron afectados por los riesgos que los amenazaban?
Sí
1
No
2
(Si responde afirmativamente) ¿Cómo?
169 I m p a c t o s
99
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
1
2
3
ENCUESTA POS-REASENTAMIENTO
I. REASENTAMIENTO
Su reasentamiento fue
Individual
Colectivo
¿Por qué?
¿Qué le ofrecieron además de la vivienda o lote con el
Participación en el proceso
reasentamiento?
Capacitación laboral
Acceso a centros educativos
Traslado de cupos escolares
Talleres de educacion sexual y
reproductiva
Talleres de formacion de empresas
Talleres para fortalecer las organizaciones
(si la respuesta es negativa pase a la No. 5)
Otro - ¿Cuál?
1
Capacitación laboral
2
Acceso a centros educativos
3
Traslado de cupos escolares
4
Talleres de educacion sexual y
reproductiva
5
Talleres de formacion de empresas
6
Talleres para fortalecer las organizaciones
7
¿Le sirvieron los programas a los que asistió?
99
Sí
1
No
2
¿Por qué?
99
¿Se sintió acompañado durante el proceso de traslado de su
anterior vivienda a la actual?
Sí
1
No
2
Por que?
6
99
¿Despues de ser trasladados ha habido
Sí
1
acompañamiento a su nueva situación?
No
2
(si responde afirmativamente) ¿Por quién?
7
6
7
99
Participación en el proceso
5
2
3
4
5
¿Qué recibió del programa de reasentamiento?
Otro - ¿Cuál?
4
1
2
99
1
99
Indique que mejoró o que no para usted con el programa de
reasentamiento
170 I m p a c t o s
SÍ
NO
La vivienda
1
2
La educación
3
La salud
4
El empleo
5
Las áreas de recreación y
deporte
6
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
El espacio público
La seguridad
Las relaciones con los
vecinos
Las relaciones con el
hogar
La participacion de la
comunidad
Asistencia social
(comedores comunitarios,
hogares ICBF, etc.)
Otro - ¿Cuál?
8
Siente que con el proceso de reasentamiento
No perdió nada y ganó mucho
Perdieron la inversion de su vivienda
anterior
Perdieron tradiciones culturales
Desmejoraron sus posibilidades laborales
Perdieron relación con otros familiares
Perdieron relación con amigos
Otro - ¿Cuál?
1
2
3
4
II. ADQUISICIÓN DE LA VIVIENDA
¿En qué año llegó usted al barrio donde vive ahora?
200
¿Si usted fuera a vender su vivienda hoy por cuanto la
$
vendería?
¿Durante el proceso de reasentamiento qué solución
Vivienda nueva
de vivienda le ofrecieron?
Vivienda usada
Lotes con servicios
Lotes sin servicios
Lote con vivienda prefabricada
NS/NR
Otro - ¿Cuál?
¿Qué solución prefirió?
Vivienda nueva
(pase a la pregunta No. 5, 9 y 10)
Vivienda usada
(pase a la pregunta No. 5, 9 y 10)
Lotes con servicios
(pase a la pregunta No. 6)
Lotes sin servicios
Lote con vivienda prefabricada
¿Por qué?
171 I m p a c t o s
7
8
9
10
11
12
13
99
1
2
3
4
5
6
99
1
2
3
4
5
999
99
1
2
3
4
5
99
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
5
¿Ha tenido que transformar su vivienda?
Sí
1
No
2
(Si responde afirmativamente) ¿Por qué?
6
7
¿Realizó o está realizando algun tipo de construcción?
99
Sí
1
No
2
¿Recibió asesoría técnica para la construcción?
Sí
1
No
2
(Si responde afirmativamente) ¿Quién lo asesoró?
8
99
¿Solicitó licencia para la construcción?
Sí
1
No
2
¿Cómo compró su lote o vivienda actual?
Con el subsidio para vivienda
1
Mediante crédito
2
Mediante el VUR (valor único de
reconocimiento)
3
Compensaciones
4
¿Por qué?
9
Otro - ¿Cuál?
10 ¿Donde vive hoy mejoraron las condiciones de vida de su
familia?
99
Sí
1
No
2
¿Por qué?
99
III. HABITABILIDAD DE LA VIVIENDA
1
Si compro lote, ¿con qué materiales está construida su
vivienda?
Paroy - tela asfáltica - paracote
1
Cartón
2
Latas - zinc
3
Madera (esterilla, etc.)
4
Plástico
5
Material permanente (ladrillo, bloque,
otros)
6
Mixto (materiales permanentes,
materiales desechables)
7
NS/NR
2
¿En esta vivienda se sienten seguros?
999
Sí
1
No
2
¿Por qué?
3
99
La vivienda actual le permite atender las necesidades de su
familia?
Sí
1
No
2
¿Por qué?
172 I m p a c t o s
99
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
4
¿La calidad de los servicios públicos (agua potable, luz,
alcantarillado, recolección de residuos, gas natural, telefonia
fija) mejoró en comparación con su vivienda anterior?
Sí
1
No
2
Por que?
5
99
¿Cuánto pagaba por el consumo de servicios públicos en su
vivienda anterior?
Acueducto, alcantarillado y basuras $
1
Electricidad
$
2
Telefonía
$
3
Gas natural
$
4
Otro - ¿Cuál?
6
99
¿Cuánto gasta ahora en servicios públicos?
Acueducto, alcantarillado y basuras $
1
Electricidad
$
2
Telefonía
$
3
Gas natural
$
4
Otro - ¿Cuál?
7
99
¿El número de familiares con las que vivia antes de
llegar aquí se mantuvo?
Sí
No
2
¿Por qué?
8
99
¿Los familiares con las que vivia estan ubicados en el barrio?
Sí
1
No
2
(Si responde negativamente) ¿Por que?
9
1
99
¿Usted tenía otros familiares que vivieran en el barrio?
Sí
No
10 ¿Los familiares que vivían en el barrio fueron reasentados?
1
SÍ
1
No
2
(Si responde afirmativamente) ¿En qué localidad?
11 ¿En dónde estudian sus hijos ahora?
99
En el barrio
1
En la UPZ (Unidad de Planeamiento Zonal)
2
En la localidad
3
En otras localidades
4
Otro - ¿Cuál?
12 ¿Adónde acude cuando se enferma?
99
Droguería
1
CAMI - UPA - UBA
2
EPS contributivas (paga salud)
3
EPS subsidiadas (SISBEN)
4
Otro - ¿Cuál?
13 ¿Cómo accede a los servicios de salud ahora?
99
Por afiliacion a EPS contributivas
1
Por afiliacion a EPS subsidiadas
2
Por recursos propios
3
Otro - ¿Cuál?
173 I m p a c t o s
2
99
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
14 ¿En el sector donde está ubicada su vivienda tiene
acceso a espacios de recreación y deporte?
Sí
1
No
2
¿Cuáles?
15 ¿Hay espacio público en el barrio donde ahora vive?
99
Sí
1
No
2
16 ¿Cómo considera las condiciones del espacio público en su
barrio?
77
(RESPUESTA ABIERTA)
IV. ACTIVIDADES ECÓNOMICAS Y LABORALES
1
¿Esta vivienda le genera ingresos?
Sí
1
No
2
(Si responde afirmativamente) ¿En qué forma?
2
99
¿En la vivienda tiene alguna actividad productiva?
(Fabricación de objetos o alimentos)
Sí
1
No
2
3
99
¿Ha tenido oportunidad de vincularse laboralmente cerca a
su vivienda?
Sí
1
No
2
(Si responde afirmativamente) ¿En qué actividad?
4
99
En el barrio donde vive hay cooperativas de trabajo
asociado?
Sí
1
No
2
(Si responde afirmativamente) ¿En qué actividad?
5
6
7
99
Aproximadamente cuanto gasta su familia para:
Alimentación
$
1
Vivienda - pago de cuotas $
2
Servicios publicos
$
3
Transporte
$
5
Educación
$
6
Salud
$
7
Recreación
$
Otros
$
¿Cuánto suman los ingresos mensuales de la familia?
$
1
NR - No responde
2
Sus ingresos desde que vive aquí
Aumentaron
1
Se mantienen igual
2
Disminuyeron
3
Otra
4
NS/NR
174 I m p a c t o s
999
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05
V. ORGANIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN COMUNITARIA
1
¿Existe alguna organización comunitaria en el barrio?
Sí
2
De que tipo son las organizaciones?
Deportivas
1
Socio-culturales
2
Ambientales
3
De seguridad para vigilancia
4
Religiosas o de culto
5
No
1
Otro - ¿Cu ál?
3
99
Las organizaciones comunitarias representan a:
La población que existía en el barrio
1
La población que fue reasentada
2
La población en general
3
NS/NR
999
Otro - ¿Cuál?
4
99
¿Usted pertenece a alguna organización comunitaria?
Sí
1
No
2
5
2
99
¿En qué actividades participa con la población del barrio?
De culto o religiosas
1
Bazares o fiestas
2
Reuniones con las JAC o las JAL
3
Ambientales
4
Deportivas
5
Otra - ¿Cuál?
99
OBSERVACIONES
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
175 I m p a c t o s
B o g o t á , 1 9 9 1 - 2 0 05

Impactos del reasentamiento por vulnerabilidad en áreas de alto

Transcription

Similar documents

Evaluación de Programas de Reasentamiento en

Contenido - universidad santo tomas de bucaramanga

1 diseño e implementación de un modelo de balanced scorecard

lineamientos para la localización de grandes infraestructuras

Planes de Renovación urbana Bogotá

tesis juanita 17-04-09 - Pontificia Universidad Javeriana

revista mundo cerrejon 62

Nuestros alumnos escriben... Una tarea permanente de aprendizaje

LA NARRATIVA DE IVAR DA COLL - Pontificia Universidad Javeriana

Enero 2013

localidad de chapinero ficha básica

globalización y educación - buleria

Megaproyectos - El PNUD en Colombia