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JOURNAL FÜR ENTWICKLUNGSPOLITIK
herausgegeben vom Mattersburger Kreis für Entwicklungspolitik
an den österreichischen Universitäten
vol. XIX, No. 4–2003
WEM GEHÖRT DAS WASSER?
Die Kommodifizierung
öffentlicher Dienstleistungen
Schwerpunktredaktion: Bettina Köhler
Mandelbaum Edition Südwind
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Journal für Entwicklungspolitik (JEP)
Austrian Journal of Development Studies
Herausgeber:
Mattersburger Kreis für Entwicklungspolitik an den Österreichischen
Universitäten
Projekt Internationale Entwicklung / Zentrum für überfakultäre Forschung
der Universität Wien
Redaktion:
Gerald Faschingeder, Karin Fischer (verantwortl.), Margit Franz, Ingeborg Grau,
Irmi Hanak, Johannes Jäger, Bettina Köhler, Franz Kolland, René Kuppe, Brita
Neuhold, Andreas Novy, Herwig Palme, Christof Parnreiter, Petra Purkarthofer,
Kunibert Raffer, Andreas Schedler, Anselm Skuhra
Board of Editors:
Dieter Boris (Marburg), John-ren Chen (Innsbruck), Hartmut Elsenhals (Leipzig), Jacques Forster (Genève), John Friedmann (St. Kilda), Peter Jankowitsch
(Paris), Friedrich Katz (Chicago), Helmut Konrad (Graz), Ulrich Menzel
(Braunschweig), Jean-Philippe Platteau (Namur), Dieter Rothermund (Heidelberg), Heribert Steinbauer (Wien), Paul Streeten (Boston), Osvaldo Sunkel
(Santiago de Chile)
Managing Editor: Karen Imhof
Titelbild:
Protest gegen die Installation von „pre-paid water meters“ in Südafrika.
Foto mit freundlicher Genehmigung von: IsBlack Crew,
http://www.inventati.org/isblack, (Creative Commons License,
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/1.0/).
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Inhaltsübersicht
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Editorial
Erik Swyngedouw
Privatising H2O
Turning Local Water Into Global Money
Pat r i c k b o n d
The Limits of Water Commodification in Africa
56
Ru tg e rd b o e l e n s / M a rg re e t Z wa rt eve e n
The Politics of Andean Water Policy Reforms
Local and Indigenous Rights in the Context of Privatization Policies
77
G a b r i e l H e r b a s / A n a E s t h e r C e c e ña
Mobilisierung und Widerstand gegen Wasserprivatisierung
in Cochabamba
95
Uwe Hoering
Debatten und aktuelle Entwicklungen in der
internationalen Wasserpolitik
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Rezensionen
Autoren und Autorinnen
Informationen für Autoren und Autorinnen
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Editorial
Das Thema »Wasser« hat den rein ingenieurwissenschaftlichen Sektor verlassen. Es erfährt als eines der zukünftigen Konfliktfelder wachsende politische Beachtung und ist zunehmend Gegenstand einer Vielfalt von Programmen und Deklarationen. Auf dem UN-Gipfel für nachhaltige Entwicklung (WSSD) 2002 in
Johannesburg wurde zu »Wasser« wie nur zu wenigen anderen Themen eine einstimmige Deklaration verfasst. Bis zum Jahr 2015 soll die Zahl derjenigen Menschen, die keinen Zugang zu ausreichend sauberem Trinkwasser und an Abwasserentsorgung haben, halbiert werden.
Das Konstatieren einer »Wasserkrise« wurde in den letzten Jahren von den unterschiedlichsten Disziplinen und Institutionen gleichermaßen betrieben. Die Ursachen und Dimensionen der Wasserkrise werden zwar unterschiedlich verortet: in
Verschmutzung, Verschwendung, Verknappung, der ungleichen Verteilung der
Wasservorräte, in der Zerstörung von Ökosystemen, im Klimawandel, Bevölkerungswachstum, Missmanagement und anderem. Dennoch besteht ein breiter
Konsens darin, dass das zu lösende Problem der fehlende oder mangelhafte Zugang
zu Wasser von weit über einer Milliarde Menschen weltweit sei.
Dieser Fokus auf eine Wasserversorgungskrise lässt anstelle der genannten anderen möglichen Problemdimensionen die Systeme der Wasserbereitstellung ins
Blickfeld treten. Weltweit dominieren bislang gemeinschaftliche oder öffentliche
Versorgungseinrichtungen, in der Regel basierend auf der Vorstellung von Wasser
als zentralem »öffentlichen Gut«, welches von der Öffentlichkeit, in Form einer
staatlichen Instanz als »öffentliche Dienstleistung«, zum Wohle der Allgemeinheit
bereitgestellt wird.
Eben diese Form der »öffentlichen« Bereitstellung unterliegt im Zuge neoliberaler Restrukturierungen wachsender Kritik. Seit den 80er Jahren findet eine zunehmende diskursive und materielle Demontage des Begriffs der öffentlichen
Dienstleistungen statt. Kritisiert wird zunächst der »öffentliche Charakter« von
Dienstleistungen und Gütern schlechthin: erst wenn diese einen ökonomischen
Wert, also einen Preis, haben, so die Argumentation, würden sie geachtet und
sorgsam verwendet. Zudem bestehe kein prinzipieller Rechtsanspruch auf Zugang
zu Wasser, sondern Bedürfnisse könnten nach individuellen Fähigkeiten gedeckt
werden. Es findet also die Umdeutung von einem »öffentlichen Gut« in eine auf
dem freien Markt handelbare Ware statt, ein Vorgang, der auch mit »Kommodifizierung« (commodity = Ware) beschrieben wird. Diese Umdeutung von »Wasser als
einer öffentlichen Dienstleistung« zu »Wasser als einer Ware« impliziert auch, dass
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nur noch die unmittelbaren technischen Kosten der Erschließung und Bereitstellung in Betracht gezogen werden. Darüber hinaus gehende kulturelle Implikationen sowie soziale oder ökologische Kosten (wie z.B. Cholera-Ausbrüche aufgrund
schlechter sanitärer Bedingungen) werden tendenziell der Allgemeinheit übertragen.
Die neoliberale Kritik an der »öffentlichen Bereitstellung« von Wasser zielt auf
ineffiziente, korrupte und zudem mittellose kommunale Betreiber ab. Öffentliche
Betreiber würden zudem durch ihre Praxis der Quersubventionen marktverzerrend
wirken und dazu beitragen, dass nicht kostendeckend gearbeitet werden könne.
Die Bereitstellung müsse daher nach markwirtschaftlichen Kriterien und in erster
Linie kostendeckend erfolgen. Die in vielen Bereichen notwendigen Investitionen
könnten allein durch privates Kapital erfolgen und nur der private Sektor verfüge
über die notwendige Effizienz und das technische Know-How. Die wirtschaftspolitischen Konsequenzen aus dieser Problemdeutung sind klar: Erst die Schaffung
bzw. Liberalisierung von Märkten, die Deregulierungen von Standards sowie privat-öffentliche Kooperationen (PPP) können die weltweit gravierenden Versorgungsprobleme lösen.
Inzwischen kann auf ein Jahrzehnt angestrengter und euphorischer Privatisierungsbemühungen im Wassersektor, insbesondere in Ländern des Südens, zurückgeblickt werden. Die Zwischenbilanz ist ernüchternd. Auf der einen Seite stehen
gewachsene Gewinnspannen und Marktanteile einiger weniger privater transnationaler Wasserkonzerne – der Wassermarkt wird auf weltweit 100 Mrd. US$ geschätzt. Auf der anderen Seite ist gerade die angestrebte verbesserte Versorgung
ärmerer Bevölkerungsschichten in keinster Weise erreicht worden. Im Gegenteil,
gestiegene Wasserpreise und eine weitere Verschlechterung der Versorgungsnetze
verschärfen die Situation. Die Erkenntnis, dass Wasserversorgung kaum kostendeckend oder gar gewinnbringend möglich ist, in Verbindung mit wachsendem
politischen Widerstand der Betroffen führen inzwischen zu Verschiebungen in der
internationalen Wasserpolitik. Zum einen können neue Strategien zur Absicherung privater Unternehmungen gegen diverse Risiken beobachtet werden. Zum
anderen kann ein zunehmendes Selbstbewusstsein von AkteurInnen bei der Suche
nach und Verteidigung von existierenden Alternativen verzeichnet werden. Die
Beiträge in diesem Heft gehen insbesondere den diskursiven und ideologischen
Entstehungsbedingungen sowie den Umbrüchen dieser Situation nach.
Anhand der Entwicklung der heutigen Wasserversorgungssysteme zeigt Erik
Swyngedouw auf, wie die Art und Weise der Bereitstellung von Wasser schon immer gesellschaftlich umkämpft sowie Ausdruck von Interessen und gesellschaftlichen Kräfteverhältnissen gewesen ist. Dass es auch um sehr materielle Interessen
geht, zeigen die Gewinnspannen der Wasserkonzerne sowie die Auswirkungen auf
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die Lebensbedingungen der von mangelhafter Versorgung Betroffenen. Die diskursiven Widersprüche neoliberaler Restrukturierungen im Wassersektor werden
anhand von zwei für den Prozess der Kommodifizierung zentralen Diskursen dargestellt: Zum einen die Konstruktion der Figur von »Knappheit« und zum anderen die These des »schwachen ineffizienten Staates«.
Am Beispiel des Diskurses um »Wasser als knapper Ressource« wird gezeigt,
wie hier »gut gemeinte« umweltpolitische und naturwissenschaftliche Appelle eine (unheilige) Allianz eingehen mit neoliberalen ökonomischen Leitsätzen. Wird
auf der einen Seite Knappheit als Argument für schonenden Umgang mit einer
knappen Ressource verwendet, dient eben diese Figur »der knappen Ressource« als
Grundlage für die Implementierung ökonomischer Prinzipien wie Kostendeckung: Denn der Markt braucht Knappheit um zu funktionieren. Andere Problemdimensionen, wie z.B. Verteilungsfragen, werden über diese Konstruktion
ausgeschlossen.
Die Ausführungen von Swyngedouw machen zum anderen deutlich, dass die
Reduzierung der Konfliktlinie auf die dichotomisierende Frage »Markt oder
Staat« zu einfach ist. Die Realität ist wesentlich komplexer, auch existiert bereits
heute eine Vielzahl unterschiedlicher Betreibermodelle. Die neoliberale Forderung
nach einem Rückzug des Staates und seiner regulierenden Funktionen, dies zeigen
die bisherigen Erfahrungen, wird gerade unter marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht eingelöst. In allen Fällen großer Konzessionsübergaben spielten staatliche Institutionen eine zentrale Rolle bei der Anbahnung der Verhandlungen und
bei der Ausarbeitung von Rahmenregeln zugunsten der Vertragspartner. Anstelle
der vielpropagierten De-Regulierung vollzieht sich vielmehr eine Übertragung von
ökonomischer und politischer Macht sowie von Kontrollbefugnissen, weg von
demokratisch gewählten politischen Institutionen (vom öffentlichen Sektor), hin
zum privaten Sektor. Im Zuge dieser Verschiebung »von government zu governance« entsteht zwar eine Vielzahl neuer Regulierungsmechanismen, deren Transparenz sei aber gering, unter anderem da Informationen zu privaten Betriebsgeheimnissen werden. Die Möglichkeit der demokratischen Kontrolle von Entscheidungen ist dadurch schwieriger und findet, wenn überhaupt, außerhalb traditioneller demokratischer Kanäle und zwischen ungleichen Partnern statt.
Zum anderen ist allein der »öffentlicher Betrieb« von Wasserversorgungsanlagen noch keine Gewähr, dass die Bereitstellung unter sozialeren oder ökologischeren Prämissen abläuft. Privatwirtschaftlich geführte Unternehmen unterliegen
zwar explizit einer gewinnorientierten Logik. Neuere Entwicklungen im Bereich
des »new public management« lassen jedoch vermuten, dass öffentliche Betreiber,
insbesondere wenn sie in einem liberalisierten Markt agieren, dieselbe marktwirtschaftliche Logik übernehmen. Nicht zuletzt verstellt die undifferenzierte Dicho-
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tomisierung von »Markt versus Staat« den Blick für tatsächlich notwendige interne Reformen des öffentlichen Sektors.
Am Beispiel afrikanischer Kommunen zeigt Patrick Bond wie durch das Zusammenwirken von internationalen Finanzinstitutionen, makroökonomischen
Strukturen sowie staatlichen Entscheidungen die Krise der kommunalen Dienste
erst entstehen konnte. Zum einen war die ökonomische Basis der öffentlichen
Dienstleistungen durch fiskalische Maßnahmen zuvor jahrelang systematisch ausgehöhlt worden. Zum anderen wurden tatsächliche strukturelle Mängel sowie
Korruption nicht behoben. Statt dessen wurde deren Kompetenz prinzipiell in
Frage gestellt und Strukturen abgebaut. Deutlich wird auch die ambivalente Rolle der Kommunen selbst, die, im Fall Südafrikas, zwar nach Antritt der ANC-Regierung 1994 auf der einen Seite Forderungen nach sozialer und ökologischer Gerechtigkeit (social and environmental justice) verpflichtet waren (das »Recht auf
Wasser« wurde noch 1996 in die südafrikanische Verfassung aufgenommen), jedoch in Folge aktiv die Implementierung von Wettbewerbspolitiken unterstützten.
Ein Schlüsselkonflikt, in dem sich eine wachsende Anzahl sozialer Bewegungen artikuliert, dreht sich um die Umsetzung von »Kostendeckung um jeden Preis« bei
der Wasserbereitstellung für ärmere Bevölkerungsschichten. Da Quersubventionen abgeschafft wurden, müssen die Kosten vollständig von den VerbraucherInnen aufgebracht werden. Vorauszubezahlende Wasserzähler (pre-paid water meters)
sollen sicherstellen, dass nur Wasser erhält wer bezahlt hat, was zu einer Situation
von »Wasser-Apartheid« führte.
Dass die Regulierung des Zugangs zu Wasser ein jahrhundertealtes Konstrukt
ist, verdeutlicht der Beitrag von Rutgerd Boelens und Margreet Zwarteveen am Beispiel andiner Wasserrechte. Da Wasser in allen Kulturen eine zentrale Lebensgrundlage gewesen ist, war sein Zugang zwar immer auch gesellschaftlich umkämpft, einer auf die Allgemeinheit ausgerichteten Regulierung kam jedoch in den
meisten Fällen eine wichtige Rolle zu. Eine Vielzahl lokal und kulturell angepasster formeller und informeller Regelungen wurde hierzu geschaffen und koexistierte in Form eines Rechtspluralismus (legal pluralism). Diese traditionellen Wasserrechte und community rights berücksichtigen vielfältige Dimensionen von Wasser
und beziehen sich nicht nur auf die unmittelbare Nutzung, sondern auch auf soziale und ökologische Implikationen sowie auf gesellschaftliche Interaktionen. Es
wird gezeigt, wie die universalistischen neoliberalen, auf globale Interessen zugeschnittenen Rechtsnormen nicht dazu geeignet sind auf die unterschiedlichen
komplexen lokalen Realitäten einzugehen.
Die Auseinandersetzungen um Privatisierung des Wassers in Cochabamba
werden immer wieder als »ikonisches Beispiel« (Swyngedouw in diesem Heft) für
die Möglichkeit erfolgreichen zivilgesellschaftlichen Widerstands angeführt: In ei-
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ner spezifischen Konstellation, nämlich dem korrupten Vorgehen von Regierung
und privatem Unternehmen sowie einem bereits hohen Mobilisierungsgrad der
Bevölkerung, entstand ein Konflikt, der damit endete, dass die zweifelhaften Verträge aufgelöst sowie das bolivianische Privatisierungsgesetz modifiziert wurde. Vor
dem Hintergrund einer Dekade, in der die Euphorie und Unverfrorenheit der
»Privatisierer« teilweise auf Unwissenheit bis zu Gleichgültigkeit der Betroffenen
gestoßen ist, wird die Frage »wem überhaupt die Kontrolle über das Wasser zusteht« zentral. Ein wichtiges Moment dieser Auseinandersetzungen scheint also zu
sein, dass in einer konkreten Situation ein breites Bündnis zivilgesellschaftlicher
AkteurInnen Anspruch auf »ihr Wasser« reklamiert und damit einen Prozess der
Wiederaneignung gemeinschaftlicher bzw. öffentlicher Bereiche in Gang gesetzt
hat. Die teilweise sehr persönlichen Ausführungen von Gabriel Herbas, einem Aktivisten jener »Wasserkämpfe« im Gespräch mit Ana Esther Ceceña, geben einen
Einblick in die Dynamik, die Unsicherheiten und die Suchprozesse dieser Mobilisierung.
Politische Auseinandersetzungen um die Rolle öffentlicher Dienstleistungen
gewinnen in diesem Zusammenhang an Bedeutung. Uwe Hoering zeichnet zum einen die Implikationen des Paradigmenwechsels von Wasser als »öffentlichem Gut«
auf welches jeder Mensch ein Anrecht hat, hin zu Wasser als einem Wirtschaftsgut,
dessen Bereitstellung den Gesetzen des Marktes unterliegt nach. Zu beobachten
ist, so seine These, eine Entökologisierung und Entdemokratisierung der Wasserdebatte. Zum anderen stellt Hoering Elemente und Perspektiven der jüngst zu verzeichnenden Trendverschiebungen dar: Angesichts des Scheiterns vieler privater
Wasserunternehmen in der risikoreichen Grundversorgung, ist ein Rückzug aus
selbiger sowie die Verlagerung auf lukrativere Sektoren, wie den Verkauf von Flaschenwasser oder die Versorgung von wohlhabenden Gebieten, zu verzeichnen.
Gleichzeitig werden öffentliche Subventionen und Garantien für die Privatwirtschaft ausgeweitet. Der Trend der Verlagerung der wirtschaftlich rentablen Bereich
in den privaten Sektor und das Überlassen der weniger lukrativen Bereiche in
staatlicher Obhut, oder gleich in Selbsthilfe, wird auf diese Weise verschärft. Eine
Verbesserung der Wasserversorgung für alle Bevölkerungsschichten wird dadurch
nicht erreicht. Statt dessen fehlen der öffentlichen Hand jetzt zudem die Einnahmen aus möglichen Quersubventionen – ein weiterer Schritt in Richtung gesellschaftlicher Entsolidarisierung und Spaltung.
Ansätze den Begriff des »Öffentlichen«, nicht als denjenigen Bereich aufzufassen, in dem lediglich die gesellschaftlichen Mängel verwaltet werden, lassen sich
eine Reihe finden. Genannt wird immer wieder das inzwischen ebenfalls ikonische
Beispiel des partizipativen Budgets von Porto Alegre, wo es – mit allen Schwierigkeiten – erfolgreich gelang, das Budget der Stadt und auch die Wasserversorgung
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partizipativ zu organisieren. Zahlreiche Städte betreiben durchaus erfolgreich öffentliche Wasserver- und Entsorgungseinrichtungen. Für weitere Perspektiven
scheint es wichtig, positive Vorstellungen davon zu entwickeln, welche Funktionen
der Bereich des »Öffentlichen« in einer Gesellschaft erfüllen soll.
Viele drastische Beispiele stammen aus Ländern des Südens, wo die Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen sowie der Widerstand dagegen bisher eine
größere Dynamik aufweist. Die Tendenzen lassen sich jedoch zunehmend deutlich
auch im Norden ablesen. Die Art und Weise der Bereitstellung von Wasserversorgung ist immer von sehr konkreten ökologischen, kulturellen, politischen und
ökonomischen Kontexten geprägt. Konkrete Lösungen sind daher nicht einfach
übertragbar, sondern müssen weitgehend in den spezifischen Kontexten entwickelt
werden. Auch haben die Erfahrungen der letzten Jahre wieder verdeutlicht, dass
Wasserversorgung einer der Bereiche ist, bei dem es nicht alleine um technische
oder ökonomische Lösungen gehen kann, sondern auch um Vorstellungen der
Entwicklung von Gesellschaft. So wie die neoliberalen Strategien der Wasserprivatisierung relativ neu sind, steckt auch die kritische Auseinandersetzung damit
noch in den Anfängen.
Bettina Köhler
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Erik Swyngedouw
Privatising H2O
Turning Local Waters Into Global Money
1. Introduction
About a billion people worldwide do not have access to reasonably clean water. Many of them live in the mega-cities of the developing world (Kan/Streiff
2002). While water is often readily present in abundant quantities, millions of
people are embroiled in daily struggles for access to some sort of potable water.
Access to water is indeed highly contested terrain, one replete with all manner of
economic and political struggle and conflict. Problematic access to water has become one of the central factors causing premature death, ill health, and reduced
life-chances. As such, it constitutes a key global political, social, and environmental problem. At the same time, water has become one of the central testing
grounds for the implementation of global and national neo-liberal policies. The
privatisation of water production and delivery services, particularly urban water
supply systems, has become an important arena in which global capitalist companies operate in search of economic growth and profits.
One of the meagre conclusions and stated objectives of the Johannesburg
Summit was to reduce by half the number of people that lacked adequate access
to sanitation and clean water. While there were no significant financial commitments made by the participating states, the »market« and »market« forces were
championed as the pivotal leverages through which this noble objective could be
achieved. Despite the resounding declarations, I can now confidently predict that,
unless major public capital investment is channelled into providing services and
the current hegemony of neo-liberal forms of service provision is not abandoned,
the number of non-serviced people worldwide will have increased by 2015 rather
than halved. Of course, as absence of adequate sanitation is a major cause of premature death, this alone might somewhat help to achieve the stated goal.
This paper critically engages with the global project of commodifying and privatising water resources and, in particular, urban water supply systems. In the first
part of the paper, the current wave of neo-liberal privatisation policies is contextualised historically and politically. In a second part the environmentalists' discourse of
water »scarcity« is explored in relation to the formation of a hegemonic privatisation logic. In a subsequent part, the strategies of the Water Mandarins, the handful
of global corporations that largely share the privatised local water markets will be examined critically. This, in turn, will lead us to a consideration of the continuing
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centrality of the state and of »governing« institutions in the organisation and regulation of the water sector, and to a discussion of the weakened position of the citizen vis-à-vis these new modes of water governance. Finally, the contradictions of
water privatisation will be explored in conjunction with the mounting voices of
protest and discontent that challenge the received wisdom that market forces provide the socially optimal access to, and allocation or distribution of water.
2. The Shifting Political-Economy of Water
2.1. The Public/Private Nexus
Despite the raging debates over potential or actual shifts towards privatisation (a debate that is often couched in terms of an inevitable and necessary adaptation of national policies to the requirements imposed by a new global and de-regulated world economic order), there is in fact a long history of changes in the urban water supply sector. Indeed, since the inception of urban water systems, they
have always been characterised by shifting configurations of public-private partnerships. Most international studies demonstrate that the organisation of urban
water supply systems can be broadly divided in four stages (Hassan 1998). The
first stage continued up to the second half of the 19th century, when most urban
water supply systems consisted of relatively small private companies providing
parts of the city (usually the richer parts) with water of varying quality (Corbin
1994, Goubert 1989). Water provision was socially highly stratified and water businesses were aimed at generating profits for the investors (Swyngedouw 2004).
This was followed by a period of municipalisation, primarily prompted by
concerns over deteriorating environmental conditions and calls for a sanitised city (Cornut 2003). In the U.K. - as elsewhere in Europe - this took the form of a
municipal socialism concerned with providing essential public goods at a basic, often highly subsidised, rate (Laski et al. 1935, Millward 1991). Profitability was
without any doubt a secondary concern and subsidies came from the general tax
income (from either the local or the national state). This municipalisation was also supported by local elites whose health and environmental conditions were
equally negatively affected by deteriorating sanitary standards in the city. It was
during this era that water supply systems were consolidated, leading to a citywide
standardised coverage of domestic water supply, coupled with a comprehensive sewage disposal system (albeit without treatment of sewage waters). Countries and
cities in the developing world began to emulate the European model in the development of their own urban water works (Anton 1993, Swyngedouw 2004).
The third phase started approximately after the First World War when the water industry, together with other major utility sectors (such as electricity and tele-
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communications), became part of a growing national concern (Bernstein 1955,
Littlechild 1986). The national state, with varying degrees of intensity of control,
regulation, and investments, undertook a much greater role in public services provision (Parker 1997). Water infrastructure became - together with other major infrastructure works and programs - part of a Fordist-Keynesian State-led social and
economic policy. The investments in grand infrastructure works (dams, canals,
networks) were part of, on the one hand, an effort to generate and/or support
economic growth, while, on the other hand, assuring a relative social peace by
means of re-distributive policies (Amin 1994, Moulaert/Swyngedouw 1987,
Gandy 1997). Three objectives were central to this Fordist period of expansion of
water provision: the creation of jobs, the generation of demand for investment
goods from the private sector and, finally, providing basic collective production
and consumption goods (like water, education, housing) at a subsidised price for
wage workers and industry alike (Herrington/Price 1987). In some instances, water provision was nationalised (as in, for example, the UK and many developing
countries). In other cases, although management remained under the auspices of
municipal authorities, the state played an ever-increasing role, particularly in financing infrastructure projects (in, for example, France, Ecuador, Spain or Israel), but also by means of greater regulatory intervention. It was indeed also during this period that a variety of regulatory bodies (for social, economic, quality,
or environmental regulation) were established, usually by and at the level of the
national state. These institutional changes also assured that a particular constellation of »stake-holders« (consumers, unions, etc…) would become involved. In
short, the water sector became an integral part of the Fordist and corporatist state
form.
During the fourth and most recent phase, roughly starting with the global recession of the 1970s, a period associated with the demise of state-led economic
growth and the subsequent transition to post-Fordist or flexible forms of economic development and state guidance (Moulaert/Swyngedouw 1987), a major shift
took place in the public/private interplay in the water sector. First of all, mounting
economic problems - in the context of high social and investment spending - resulted in growing budgetary difficulties for the national (and often also local) state. This
necessitated a reconsideration of the direction of state spending and resulted in reduced expenditures in the welfare sector and in supporting debt-ridden industrial
sectors or expansive infrastructure programs (Ruys 1997). The low prices, the subsidised water investments, and the ageing water infrastructure, combined with a still
growing water demand, put an even greater pressure on state budgets; a pressure that
ran counter to the above processes. This was particularly acute in the developing
world. The borrowing bonanza of the 1970s, when western capital was desperately
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seeking outlets in the Third World to recycle overaccumulated capital (petro-dollars
in particular) that could not find profitable investments in the crisis-ridden developed world, turned increasingly sour during the 1980s as the debt mountain rose
(Corbridge 1993). Debt repayment problems combined with desperate attempts
from Western financiers to safeguard their positions prompted a whole range of imposed »Structural Adjustment« programs aimed at stabilising the international monetary order, but leaving states in the developing world with the unenviable task of
cutting back on spending, privatising, and de-regulation.
Second, the call for greater competitiveness as a means to re-dress the economic crisis of the 1970s and early 1980s prompted a quest for efficiency gains and
greater productivity through cutting red-tape, labour-market de-regulation, and
greater investment flexibility. This, in turn, was accompanied by privatisation tendencies as a means to pursue both of the above recipe-solutions to the crisis of Fordism. Moreover, the growing globalisation of the economy and the accompanying
change in the nature of competition, the greater availability of private capital
achieved by means of de-regulation and de-territorialisation of financial markets,
and the imposition of strict budget norms (by the EU or the IMF) further accelerated the shift of the boundary between the public and private sectors in water
management more in favour of the latter.
Third, the standard democratic, but corporatists, channels of government
often infused by the presence and active lobbying power of social organisations most notably unions - proved to be a considerable barrier for implementing swift
policy-changes. The political-economic configuration has, consequently, changed
in important ways, resulting in new institutional arrangements (see below) that
permit a more business- or market-oriented management that is more in tune with
profit-making strategies (Ogden 1991, 1995, Jessop 2002).
Fourth, the growing environmental problems and, consequently, the proliferating number of actual and potential conflicts in the management and regulation of the »hydrosocial« cycle (for a theoretical elaboration of the notion of hydrosocial cycle, see Swyngedouw et al. 2002a) proved to be a serious challenge for traditional forms of organisation and implementation of water-related activities. Particularly in a context in which civil society-based environmental groups became
more vocal and powerful, systems of governance had to become more sensitive to
these issues. Particularly questions of restricting or controlling demand (demand
management) as a strategy to lower water consumption and hence taking away the
pressures on expanding the urban water resource base and ecological footprint of
the city became more loudly heard. The internalisation of all these tensions within
a fundamentally state-owned and state-controlled sector like water became increasingly difficult (Swyngedouw 1998).
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Finally, and perhaps most importantly, investors began to search for new frontiers for capital investment. Water presented itself as a possible new source to mobilise and harness as it offered the possibility for turning H2O (again) into capital
and profit. This privatisation of the commons through a strategy of »accumulation by dispossession« (see Harvey 2003) became increasingly central to accumulation dynamics as the standard routes of restructuring of existing capitalist-economic processes and investments in new products were not longer sufficient to absorb the ballooning volume of capital in search of profitable investment avenues.
Indeed, water, together with other common pool goods like genetic codes, local
knowledges, and the like, are rapidly becoming part of such accumulation strategies (Katz 1998, Bakker 1999a). Capitalism has of course always been and will
continue to be a system that attempts to break down all existing barriers and to incorporate whatever it can lay its eager hands on into its own profit-seeking logic.
Nature itself has long resisted full commodification, but in recent years, nature and
its waters have become an increasingly vital component in the relentless quest of
capital for new sources of accumulation. Of course, this privatisation of water does
not take place in a vacuum, but involves centrally the transfer of ownership of water, infrastructure, and the like from the public sector, from local ownership or
control, from forms of collective or socialised ownership to often globally organised private water companies. The new accumulation strategies through water privatisation imply a process through which nature's goods becomes integrated into
global circuits of capital, local common goods are expropriated, transferred to the
private sector and inserted in global money and capital flows, stock market assets,
and portfolio holdings. A local/global choreography is forged that is predicated
upon mobilising local H20, turning it into money, and inserting this within transnational circuits of circulating capital. Local resource systems become consequently part of the strategic checkerboard of global companies. As Table 1 indicates, the rush towards privatising water continuous relentlessly and constitutes currently a global market valued at over 45 billion US$. Needless to say, the appropriation of water by global market players is driven by considerations of competitiveness, profitability, ability to pay of customers, and strategic considerations. Humanitarian motivations such as providing water to the poor, improving life expectancy or health, and contributing to overall development have become derived objectives; objectives that are explicitly stated in private management contracts, but
often fail to materialise.
The combined effect of the above processes and dynamics resulted in a more
or less radical shift (and with varying degrees of intensity in different countries),
both in practice and ideologically/discursively, from a state-led and -managed water sector to one that is or has to be more in tune with globalised market forces and
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with the imperatives of a competitive privatised economy. In other words, a new
hegemonic meta-governmental discourse emerged in the water sector, which was
articulated around fiscal prudence, competitiveness, privatisation, the commodification of nature and environmental anxieties (Hajer 1995). In some cases, actual
privatisation has taken place (such as in the UK and in many cities around the
world), in other cases (such as in Amsterdam, Brussels, or Seville) publicly owned
companies are increasingly required to act strategically, managerially, operationally, and organisationally as a private company. In addition, water businesses are now
often part of global multi-location companies and/or part of larger, often global,
multi-utility conglomerates.
2.2. The Demand-Supply-Investment Trialectic in a
»Competitive« Context
In a context of commodification and demands for privatisation, the traditional state-led way of managing the triad of demand-supply-investment decisions
becomes fundamentally transformed (see also below). If the profit motive, either
for public or private companies, becomes the yardstick against which performance
is measured (Martin/Parker 1997) and the price signal a key instrument for regulating the demand/supply nexus, the contradictions between these moments in the
economic process take a rather different turn (Littlechild 1988). In an external
context, in which expanding demand is seriously discouraged for environmental
reasons, while investment needs to be maintained to extent, replace, and update
the network, the balance sheet equations for water supply companies become rather specific. With a given demand structure, and with increasing investment, profitability (and hence the sustainability of market-led water companies) can only be
maintained via either productivity increases (which are generally capital and tech-
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nology intensive and almost invariably lead to a rising organic composition of capital and a reduction in the work force) and/or price increases. While the latter is
possible, it remains politically sensitive and might lead to socially perverse effects.
The social conflict after the privatisation of Cochabamba's water works in Bolivia
is a case in point (Crespo 2002a, 2002b, Gleick et al. 2002).
For example, immediately after privatisation in the UK (1989), the water price increased significantly. Many non-paying households were cut-off (a practice
that was later banned by the New Labour government in 1997), while companies
and their shareholders gained considerable profits (Herbert/Kempson 1995, Bakker 2001). In the second round of price setting in 1999 (and after the government
introduced a wind-fall tax on what were considered to be excessive profits of the
privatised utilities), price increases were more modest, immediately resulting in a
major reduction of the labour force in the water industry and calls for a partial recollectivisation of the water infrastructure (Bakker 2003b). In 2003, the British
water utilities demanded from the regulator the right to increase the water price
with up to 70% in order to be able to meet the necessary future investment requirements.
In a context of increasing demand and expansion of either total or per capita
demand, the volume of profits can be maintained by means of an expansion of
supply. In this context, it is interesting to note that the »productivist« logic of water supply companies (Swyngedouw 1995) continues unabated (despite mounting
calls for a more restricted water use). Furthermore, given the long-term and capital-intensive nature of investments in water infrastructure, there is a rather weak
incentive to engage in major long-term and capital-intensive investment programs.
Put simply, there is a clear disincentive to invest in not directly profitable activities
like leakage control in contrast to productivity enhancing investments. Finally, in
a context of geographically limited supply and demand in which most companies
operate, while simultaneously being exposed to a rapidly globalizing competitive
environment, there is a tendency for privatised water companies to internationalise activities, either by taking over privatised water businesses elsewhere or by means of mergers, acquisitions and/or diversification into other sectors, or by selling
their »know-how« overseas.
It is not a surprise, therefore, that the state or other parts of the public sector
have to mediate these contradictions. In the UK, for example, Yorkshire Water
proposed to collectivise the network part of the water supply system, while keeping
the managerial part in private hands, while the Welsh water utility also moved
away from private ownership to some mix of public and private management
(OfWAT 2000a, 2000b, Bakker 2003a). In the case of Greece, the preparation for
privatisation significantly involved splitting the water company into two parts, a
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publicly owned company that maintained the assets (technical infrastructure and
network) and a privatised (up to 49%) water supply company that would manage the system (Kaïka 1999). It seems that this kind of public-private partnerships,
in which the public sector is responsible for long-term fixed capital investments
(and much of the costs associated with them) while the private sector organises the
profitable part of the system (supply management) is the likely outcome of a privatised water business. The escalating infrastructure replacement and extension
costs, their long turnover time, and long-term investment uncertainty result in a
very low return and a general caution on the part of water companies to invest in
such sunk capital equipment.
3. A Dangerous Liaison: Finite Resources and Produced »Scarcity«
3.1. The Discourse of »Scarcity«
Despite, or perhaps because of, growing awareness of the central importance
of water for human development, water issues have risen high on the environmental agenda, while being simultaneously subjected to market logic. In fact, these two dynamics are mutually intertwined. Increasing attention is paid to demand
management, mainly as a result of the growing environmental awareness and the
risk of dwindling water resources (Bakker 1999b, Haughton 1999). This has intensified the political and social debate about the »scarcity« of water (Nevarez
1996). As Kaïka (1999, 2003a) has pointed out, this discursive built-up of a particular water narrative and ideology, particularly noticeable during, for example,
the drought-related crisis conditions in Athens in the early eighties, serves specific
political and economic objectives and policies. A climate of actual, pending, or
imagined water crisis, i.e. the discursive production of the immanency of a hydrosocio-ecological disaster, not only serves to facilitate further investment in the expansion of the water-supply side (as in the case of Athens, Guayaquil, or Seville),
it also fuels and underpins drives towards commodification (see also Bakker 2000,
Haughton 1998). As the price signal is hailed as a prime mechanism to manage
»scarcity«, the discursive construction of water as a »scarce« good becomes an important part of a strategy towards commodification, if not privatisation. In this
context, strange and often unholy political alliances are forged between free marketeers and parts of the environmental movement (Swyngedouw et al. 2002a). To
the extent that the latter's concern about the increasing, but socially constructed,
scarcity of water has become more effective in mediatising this message to the wider public, a greater willingness-to-pay and the acceptance of the market mechanism as the preferred signal to allocate socially the resource become seen as more
acceptable, if not presented as the only alternative available. While environmenta-
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lists keep on insisting that water is a scarce and finite good and, consequently,
needs careful handling, the private water sector and governments at all geographical scales embrace this discourse of »scarcity«. A market economy of course requires »scarcity« to function. Without »scarcity«, a market-based solution or mechanism would simply not work. If need be, therefore, »scarcity« will be effectively
»produced«, socially engineered (Swyngedouw 2004, Davis 1998). In fact, water
is one of the least finite resources in the world. It is plentiful and virtually non-exhaustible. There may be local or regional limits and problems with quality and reliable availability, but there is no evidence of global shortages of water. An environmental ideology that persists in representing water as inherently »scarce« invariably nurtures a commodifying and privatising logic. In fact, the World Bank, the
European Union as well as private companies celebrate this continuous recycling
of the idea of »water« as a scarce good. It provides a wonderful legitimating device for pushing through neo-liberal and market-driven policies. Indeed, markets
thrive on real or imagined »scarcity«. Many environmental organisations with their
real concern for important green issues find themselves in an unholy but objective
alliance with those political and economic forces for whom the privatisation of nature is a mere ploy to maximise accumulation, deregulate markets, and chase new
profits. Moreover, it takes attention away from the political nature of »scarcity« as
socially and politically »produced« and focuses instead on the available technological fixes.
3.2. The Politics of the Technological Fix
The management of the hydrosocial cycle and, in particular, the management
of demand operates largely via a combination of campaigns aimed at raising public awareness about water savings on the one hand, and attempts at reducing water consumption by means of a variety of technological fixes on the other (Kallis/Coccossis 2001). Generally the cost effectiveness of water saving devices depends both on the price of the technology and the price of water (Boymans 2001).
In a context of low water prices, water-saving devices are often not cost-effective.
Although it is still disputed what the aggregate effect is on water savings (most studies indicate a slow-down in the growth of water demand, but not a reversal of upward trends), the technological fix for water-related problems requires significant
investments. Privatised water companies remain reluctant to invest in such technologies (given the cost implication), while public subsidies might be seen as a
subvention to the private sector (in the case of a privatised water sector) or run
against the dominant ideology of full cost recovery (in case of public companies).
Despite availability, therefore, of a wide range of water-saving devices and technologies, uptake remains limited and is not likely to have a major impact in the ne-
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ar future. More importantly, the displacement effects (in terms of the environmental implications associated with the development and production of new technologies) is almost invariably completely ignored and not part of the environmental audit. Yet, it is abundantly clear that environment-friendly technologies
when applied in one sector might have adverse effects in terms of the environmental effects of their own production process. A total environmental audit would
be required in order to assess the net environmental benefit derived from a technological fix.
4. The Dance of the Water Mandarins
4.1 Globalisation through Shared Control
The supply of water is increasingly embedded in processes of economic globalisation. Whether publicly or privately owned, water businesses are expanding
their operations geographically and they have become involved in an international
competitive process. In the case of privatised companies, furthermore, their capital structure is also becoming increasingly internationalised. For example, after the
UK government sold its »golden share« in December 1994, it opened the way for
a frenzied spree of mergers and international takeovers. Many UK water companies are actively acquiring water operations elsewhere in the world, while British
companies have been subject to take-overs from foreign competitors. For instance,
Thames Water (London's water supply company) was acquired in September
2000 by the German multi-utility RWE. The part-privatisation of the Athens water company turned EYDAP into a stock market listed company and, hence, subject to the vagaries of national and international capital markets. At a global scale,
an accelerated process of concentration and consolidation is taking place that is
rapidly leading to a fairly oligopolistic economic structure of water utility companies, with two (French) companies controlling about 70% of the global privatised
water market (Hall 1999, 2001). This tendency has been further accentuated by
the recent collapse of ENRON, one of the leading global multi-utility companies.
Aside from the difficulties of regulating global companies (particularly with respect
to environmental and social standards, investments, maintenance and infrastructure upkeep), this trend raises the spectre of increasing geographical strategies around investments and about the spread of activities, the flow of water-capital, and
the portfolio of holdings.
Indeed, the »market« does not exist as a playing field without the actors making it work. The small number of global water companies produces an oligopolistic form of market organisation. As Table 2 shows, only a handful companies
control the water market. In fact, two French companies (Ondeo (Suez) and Vi-
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vendi) take an overwhelming share of the water market, with Thames Water (part
of the German multi-utility RWE) and SAUR trailing far behind in respectively
third and fourth place. The dominance of the French is related to their long-term
preferential access to the French water market. This gave them a competitive edge
in international markets once they became more deregulated and were prepared
for the privatisation onslaught. Moreover, The French tradition has always combined state investment in infrastructure with private management of water delivery services. This strategy is evidently more profitable for the private sector and
French companies have successfully exported this model. The Anglo-Saxon model
is rather based on full privatisation (infrastructure and delivery) and the export of
this model has resulted in several failures or under-performing utilities.
The four top companies are invariably involved in basically every urban privatisation scheme in the world. Moreover, for big projects, it is not unusual for the
big four or five to share the spoils and either to manage water systems jointly or to
carve up the concession into two geographical areas, each controlled by one of the
global players. For example, in Budapest, Vivendi has a joint venture with RWE
Aqua, and in Sidoargo, Indonesia, RWE runs one part of the system while Vivendi controls the other half. These joint ventures and joint bids for contracts further
erode whatever limited »competition« exists in the market. The market for privatising urban water is far removed from the competitive »environment« that neo-liberal pundits hail as the saviour of ailing economies in the third world. Needless
to say, such oligopolistic control provides considerable leverage for the corporate
mandarins when negotiating terms with local or national states.
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4.2. Cherry-Picking as Strategic Device
Servicing urban residents with reliable potable water services is not an easy business. It requires significant long term investment, and complex organisational
and management arrangements. And profitability is by no means assured, particularly in urban environments where many people have a low ability to pay and
problematic access conditions (Swyngedouw 2004). In short, only some urban water systems are likely to generate the prospect for long-term profitability, while
others will continue to require subsidies and support if they are to continue to improve service delivery. Recent experiences have indeed shown that global private
companies only really go for the nice bits; those that have some meat on the bone. That means that only big city water works are considered worthy of privatisation. And within those cities, areas with high-income residents with proven ability to pay are of course the valued customers of the privatised utilities. This of
course leads to strategic »cherry picking« from the part of the companies (Graham/Marvin 1994). The »promising« utilities (in terms of prospects for profit making) are cleared for privatisation; the smaller and usually less profitable utilities
remain in public hands and require continuous subsidisation. Moreover, contractual obligations have to be written into concession arrangements to force companies to expand service provision in poorer areas. Rarely, however, do private service providers fulfil all the terms of their contractual obligations.
In sum, strategic cherry-picking is just a variation on a recipe long proven successful in capitalism: privatise profitable business and let the tax-payer cough up
the subsidies for unprofitably, but still essential, services. And the latter are invariably those on which the sustainability of the poorest groups of the population depends crucially.
4.3. Corruption as Institutionalised Practice
The inevitably strong link between the state and the private sector in privatisation schemes opens up all manner of corrupt practices. They may be illegal, but
more often than not, belong to the standard arsenal of agreed practices and accepted procedures. Needless to say, forms of bribery, under-the-table deals, greasing hands to facilitate certain contractual arrangements and financial contributions to political allies, all belong to the standard tool-kit of privatised water utilities. The concession contract for Jakarta with Thames Water (now RWE) had to
be renegotiated after allegations of corruption. Bribery scandals were also associated with the concessions in, among others, Grenoble, Tallinn, Lesotho and in Kazakhstan. Enron, Vivendi, and Suez have all been accused of making payments to
political parties in return for favours.
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Not more subtle, but fully legal inducements for privatisation are offered by national states and international organisations. For example, World Bank loans to the
water sector are generally conditional upon spending a considerable share of the loan on managerial and other streamlining measures to prepare the groundwork for
water privatisation. In the case of Guayaquil, Ecuador, for example, the Inter-American Development Bank provided a $ 40 million loan under condition that almost
half of it would be spend on preparing the privatisation bid of the public water utility (Hall/Lobina 2002, Swyngedouw 2004). In sum, international loans and other
arrangements are used as a means to push through this neo-liberal agenda.
5. The Omnipresent State
5.1. The Myth of the Neo-Liberal Model
The water privatisation business foregrounds also one of the central myths of
the neo-liberal model, i.e. that privatisation means getting the state off the back of
the economy and rolling back regulatory red tape. In contrast to this often-repeated refrain, in the water sector, the state or other governing arrangements (from
multi-lateral organisations like the World Bank, IMF, or the EU to national governments, to the local state) is centrally involved in »regulating« and »organising«
privatisation. They change laws, rules, and conventions and produce new legal and
institutional frameworks that permit and »regulate« privatisation, often imposing
all manner of conditions and constraints that force privatisation through. In addition, governments provide all manner of financial and other incentives to lure
private companies, to foster private sector involvement, and the like. After privatisation, a state controlled regulatory institutional framework invariably has to be
implemented, just to make sure that companies »behave in competitive ways«.
Without the various state levels paving the way for and imposing conditions that
guarantee privatisation, and to secure profitable operation afterwards, this accumulation by dispossession could not possibly take place. The state is, in other
words, a central actor in establishing and maintaining »market principles«. This
»Stalinism of the market« privileges one model for managing water while excluding alternative modes of organisation.
The tendency towards commodification and privatisation changes the regulatory context in important ways (see also below). While moves towards commodification and privatisation are legitimated on the basis of considerations of increased competitiveness, higher productivity, lower prices, and drastic cutback in
bureaucratic regulation, there has been a tendency to equate those shifts in the economic forms of organisation with de-regulation. However, evidence from the water sector suggests exactly the opposite. New institutions, most notably in the field
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of economic and environmental regulation, accompany every privatisation programme. As Bakker (1999a, 2001) has pointed out in the context of the U.K., the
regulatory game that started with the privatisation (and ostensibly de-regulation)
unleashed a certain »regulatory creep«, which has subsequently developed into a
top-heavy institutional-regulatory body. Given the territorial monopoly-character
of the privatised water companies, all sort of regulatory procedures, such as investment target-setting, pricing, environmental standards, abstraction and leakage standards, quality assurance, and the like, have been implemented. Having shifted from a situation in which the state was both »poacher« and »gamekeeper« to
one in which there is a sharp institutional separation between the two has inevitably led to a situation in which »regulations« have become formal, overt and statutory (Swyngedouw et al. 2002b). Rather than de-regulating the water sector, privatisation has resulted in a profound re-regulation of the water market and in the
emergence of a considerable quasi-governmental regulatory structure.
The struggles over the boundary between the public and the private terrain
operate primarily through two interrelated axes: first, environmental standards
and, second, market imperatives. The tension between these becomes contained in
the pursuit of environmentally friendly marketization, while the public/private tension is meditated through debates over the form that the commodification process
should take. Unanticipated consequences of these debates are seen in the changing
character of knowledge within the water sector. Information that was once in the
public domain becomes commodified, takes on commercial significance and is often treated as confidential. In the context of a shift to governance, knowledge
management is central to playing the regulatory game. Retaining control of technical institutions remains an important vehicle for government bodies (at a variety
of scales) to preserve its relative advantage within negotiations. But despite the apparent centrality of such debates about public and private spheres, it is clear that
state-led command-and-control strategies remain the key mechanism for the implementation of environmental regulations (Taylor 1999). Governments are not
just instrumental as initiators and facilitators of privatisation; they also play a central role in guaranteeing profitability or insuring companies against adverse political or economic conditions. For example, the World Bank insured International
Water's concession in Guayaquil, Ecuador to the tune of US$ 18 billion against all
sorts of risk, including political instability (Hall/Lobina 2002). The Buenos Aires
water concession is suing Argentina over the loss of income and profit after the collapse of the Argentinean Peso.
In sum, rather than de-regulating the water sector, privatisation has resulted
in a profound re-regulation of the water market and in a considerable quasi-governmental regulatory structure. In the process, the set of social actors involved in
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the institutional and regulatory framework of the water sector has been significantly altered, with a new geometry of social power evolving as a consequence.
This new choreography of institutional and regulatory organisation is what we
shall turn to next.
5.2. Institutional Re-Scaling: from Water Government to
Water Governance
A host of new institutional or regulatory bodies have been set-up (in the UK
appropriately called Quango's (quasi-NGOs)) that have considerable decision-making powers, but operate in a shady political arena with little accountability and
only limited forms of democratic control. These institutional changes have been
invariably defined as part of wider shift from government to governance (Swyngedouw 2000, Jessop 2002). Whereas in the past, water management and water
policy were directly or indirectly under the control of a particular governmental
scale, i.e. either at the national state and/or the local (municipal) level, in recent
years there has been a massive proliferation of new water-related institutions, bodies, and actors that are involved in policy-making and strategic planning at a variety of geographical scales. The successive generations of water-related directives
and regulations at the EU level and the torturous process of implementing an integrated EU policy - in the form of the European Water Framework Directive - have resulted in growing powers of the Commission over water-related issues. The
political history of the successive stages of negotiating the framework directive suggests a rather tumultuous path in which various actors (such a national governments, water providers, the European Commission, the European Parliament,
NGOs of a variety of kinds) played different roles, while their influence changed
over time (Kaïka 2003, Kaïka/Page 2003, Page/Kaïka 2003). In addition - as the
UK case shows - privatisation required setting-up a series of new regulatory bodies
(OfWAT in particular) and a re-definition of the powers and prerogatives of existing regulatory organisations such as those of the National Rivers Authority that
became integrated in the newly created Environment Agency.
The combined outcome of the above has been a more or less significant (very
significant in the case of the UK, less so in the case of, say, the Netherlands) reconfiguration of the scales of water governance. As Bob Jessop (1994) has pointed
out for other domains of public life, the national scale has been re-defined (and
partially hollowed-out) in terms of its political power, while supra-national and
sub-national institutions and forms of governance have become more important.
Privatisation, in turn, has led to the externalisation of a series of command and
control functions. The result is a new scalar »gestalt« of governance, characterised
by a multi-scaled articulation of institutions and actors with varying degrees of po-
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wer and authority. The overall result, therefore, is a »glocalisation« (Swyngedouw
1989, 1997) of the national government, both upwards to the supra-national level and downwards to the sub-national level. This results in a more complex articulation of varying geometries of scale-dependent forms of governance. In sum,
national governmental regulation is simultaneously up-scaled and down-scaled,
with an accompanying change in the choreographies of power, both between and
within institutions.
Finally, privatisation itself of course results in much greater power and autonomy for the companies themselves in terms of strategic and investment decisions.
Privatisation de facto means taking away some control from the public sector and
transferring this to the private sector. This not only changes decision-making procedures and strategic developments, but also affects less tangible elements such as
access to information and data. Traditional channels of democratic accountability
are hereby cut, curtailed, or re-defined. A plethora of new institutions has been
formed at a variety of geographical scales. This proliferation of »governing bodies«
has diminished the transparency of the decision-making process and renders it
more difficult to disentangle and articulate the power geometries that shape decision-making outcomes. In practice, it can be argued that the transition from government to governance has implied - despite the multiplication of actors and institutions involved in water management - the transfer of key economic and political powers to the private component of the hydrosocial governance complex.
This, however, has not happened in a social vacuum and has rather fuelled a constellation of social and political conflicts, not least because of the consequences of
an increasingly private-oriented governance model for the sustainability of socioenvironmental systems.
5.3. The Absent Citizen: New Actors and Grey Accountability
Needless to say, the transfer of water control and delivery from the public to
the private sector involves a change in the choreographies of power and control.
With political and public involvement waning, the power of the citizen is reduced.
Moreover, to the extent that water is turned into money and capital, and water
users into water customers who pay for water (rather than being citizens entitled
to access to water), the choreographies of political power around water are fundamentally overhauled. Principles of business secrecy, absence of participation, nontransparent decision-making procedures and the like characterise the privatised organisation of the water sector. Although a vital and local good, the decision-making frameworks are taken away from local or regional political control and relegated to executive boardrooms of global companies. This leads to autocratic forms
of water governance and regulation with limited or absent democratic control.
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The proliferation of regulatory bodies and systems of governance associated
with the hydrosocial cycle, at local, national, or international scales, has contributed to the emergence of a »thick« regulatory structure, at least in developed countries, with ambiguously defined responsibilities and an imprecisely defined accountability. Depending on the geographical scale of organisation or on the particular institutional embedding of the water companies, a differing set of actors is
involved in the decision-making procedures. The choreography of »stake-holder«
participation is uneven and unequal and, in many instances, operating outside traditional political democratic channels. While some actors are well represented in
some settings, they are excluded from others; still others remain totally absent
from the arenas of power where fundamental decisions are made.
6. Cracks in the Mirror: The Contradictions of Water Privatisation
6.1. Urban Water: Public Good or Private Commodity?
The recent shift towards turning H2O into a global commodity has profound
implications on the social and political meaning and cultural valuation of water.
First of all, water is turned into profits and capital accumulation by private or public/private institutions. Supplying water becomes hereby a means to achieve economic goalposts: economic growth and profit maximisation. To the extent that
private companies do this, water-related activities become just a strategic element
within a predominantly corporate strategy of companies that are becoming rapidly multi-utility and international. Second, non-economic uses and functions of
water have then to be regulated by governmental institutions that often face serious opposition, conflict, or other constraints in the face of powerful private agencies. Moreover, it becomes increasingly difficult, if not impossible, to integrate water policies within a wider urban, social, or economic policy that would involve
cross-subsidisation, alternative uses of water, or a socially stratified policy. Third,
this shift inevitably entails a change in the geometry of social power. Private actors
and companies become much more powerful voices in strategic water-related decisions, at the expense of other civil society organisations or of the state. Fourth,
while the water cycle operates on temporal rhythms that are part of the larger environmental system, it is nevertheless increasingly forced to operate under the standard discounting periods of corporate strategists and of economic cycles. Fifth, the
privatised nature of crucial parts of the water cycle diminishes the transparency of
decision-making procedures and limits access to data and information that could
permit other social groups to acquire the relevant information on which to base
views, decisions, and options. Finally, water production and distribution becomes
incorporated into an increasingly global economy in which investment flows, fi-
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nancial capital markets, and investment decisions shape the contours in which the
urban water economy operate. In sum, the shift from public good to private commodity alters the choreography of power through which the urban hydrosocial cycle in organised.
6.2. The Supply/Demand Nexus and the Investment/Pricing Conundrum
At a moment when the price signal becomes a central organising principle of
water markets, and in a context of relatively fixed supplies, demand management
becomes tricky business. Monopolistic market control that is inevitably associated
with water supply networks demands a strong price-regulation by the State or
other governmental agencies. In addition, efforts to reduce water consumption for
environmental reasons are countered by cost-recovery requirements that hinge on
price setting and produced quantities. Invariably, water companies are operating in
the two-pronged wedge of price-setting regulatory systems on the one hand and
costly technological/organisational investments to enhance productivity on the
other. The triad investment/price/supply becomes very difficult to manage, particularly in a context of increasing pressures to reduce demand. Most evidence suggests a continuing tendency to increase supply despite rhetorical attention to demand management. The costly introduction of water saving technologies is, at
best, slow, while major efforts are made to increase supply despite often-formidable opposition. It is becoming abundantly clear that the price signal is insufficient
to regulate the allocation and efficient use of a resource like water. Particularly
when ecological or cultural aspects play an increasingly important role, the regulation of which demands political rather than economic instruments.
6.3. Socio-Spatial Struggle over Water
The twin tension between continuing increasing demand for urban water on
the one hand and the mounting pressure to allocate water to other functions on
the other has proliferated socio-spatial tensions and conflict over water abstraction,
water allocation, and water use. These conflicts can take a variety of forms, ranging
from a growing social differentiation within the city in terms of water consumption, conflicts over urban versus agricultural, industrial, or ecological use, to conflicts between resource extraction areas and urban consumption areas (reflected in
conflicts over new reservoirs or dam constructions). In addition, the globalisation
of water companies signals a strategy in which local waters, turned into capital, are
geographically re-allocated to other places and cities. For example, London's water company has taken over part of Jakarta's water supply system. Invariably, the
outcome of these struggles and conflicts is expressive of the uneven power relations that infuse the organisation of the hydrosocial cycle.
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6.4. Water and Market Risk: The Globalisation of Water
and Uneven Development
To the extent that water companies operate increasingly as private economic
actors, they are also increasingly subject to standard market risks. While providing
a fundamental and essential service, the economic survival of water operations is
not necessarily guaranteed. Take-overs, disinvestments, geographical re-allocation,
bankruptcies, inefficient operations, political risk, and the like are of course endemic to a private market economy. In fact, this uncertainty and fluidity is exactly
what market dynamics are supposed to produce, i.e. to weed out under-performing companies, and to re-allocate economic resources from less to more profitable activities. This raises particular questions with respect to the long-term sustainability of market-based urban water supply systems. In absence of strong incentives to enhance productivity or efficiency, and given the high cost and long time horizon of fixed capital investments in water infrastructure, private companies
may fail to keep water systems running efficiently. This would, in the medium
term, lead to a situation in which the State (at whatever level) has to get involved
again in the water sector in more direct ways. There is a tendency to leave the network/infrastructure part of urban water networks to the public sector, while profitable operational and private companies secure managerial activities. This entails
an indirect subsidy of the private sector by the state and, in market terms, distorts
the operation of the market. In fact, in a context in which risk of failure of water
supply is too dramatic to contemplate, the state will have to remain (or become
again) a key player in organising water supply systems. This will become even more pronounced as environmental and sanitary standards in urban areas continue to
decline.
Moreover, risk of failure does not only pit urban residents against water suppliers, but failing or too expensive a water supply brings also serious risk to other
economic sectors. To the extent that urban economies are increasingly service-based, a mixture of business and personal service activities, tourism, and spectacular
urban festivals, reliable and cheap urban water supply (like other collective means
of production) is a key ingredient to the economic success of cities.
7. Contested Waters
Needless to say, the processes outlined above do not go uncontested (Ward
1997, Petrella 1998, Barlow/Clark 2002). A plethora of local and global resistance
movements have sprung up that contest the hegemonic logic of water privatisation and fight for alternative modes of water management. The case of Cochabamba, Bolivia, has by now become the iconic example of successful resistance. After
mass mobilisation and considerable social and political struggle, International Wa-
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ter, the concession holder of Cochambamba's water supply system, was thrown
out of the country and the water utility returned to public ownership. In Buenos
Aires, the water contract had to be renegotiated after Argentina was forced to give
up it dollar/peso stabilisation policy in the aftermath of the economic crisis that
rocked Argentina in early 2002. In Spain, millions of people marched in Madrid
in protest of the conservative government's new water policies. In Porto Alegre at
the World Social Forum, the alternative globalisation movement has made water
one of the pivotal arenas around which to mobilise social actions. Increasingly, water companies themselves find that the promised honey-pots of large profits in the
water business may not be as plentiful as portrayed by the World Bank and other
pundits of liberalisation. Some have begun to withdraw from the water sector. Water does indeed remain a highly contested good. And in a context in which still far
too many people die from lack of access to good quality water, the social struggle
for water has to be turned into a struggle for fundamental human rights.
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Abstract
The paper critically engages with the global project of commodifying and privatising water resources. In the first part, neo-liberal privatisation policies are contextualised historically and politically. In a second part, the discourse of water
»scarcity« is explored in relation to the logic of privatisation. In a subsequent part,
the strategies of global corporations that share the water markets will be examined.
This, in turn, leads to a consideration of the continuing centrality of the state and
of »governance« in the regulation of the water sector, and to a discussion of the
weakened position of the citizen vis-à-vis these modes of water governance. Finally, the contradictions of water privatisation will be explored.
Der Beitrag untersucht kritisch das globale Projekt der Kommodifizierung
und Privatisierung von Wasser. In einem ersten Teil werden neoliberale Privatisierungspolitiken in ihrem historischen und politischen Kontext betrachtet. In einem
zweiten Teil wird die Bedeutung von Knappheitsdiskursen für die Privatisierungslogik untersucht. Im darauf folgenden Teil werden die Strategien transnationaler
Konzerne im Wassermarkt dargestellt. Daran anschließend wird die ungebrochene Bedeutung von Staat und »governance« in der Regulierung des Wassersektors
und die angesichts dieser Situation geschwächte Position von Bürgern reflektiert.
Abschließend werden die inneren Widersprüche von Wasserprivatisierung untersucht.
Erik Swyngedouw
School of Geography and the Environment
Oxford University, UK
E-mail: [email protected]
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Patrick Bond
The Limits of Water Commodification in Africa
1. Introduction: Commodifying Water
Across Africa, a high proportion of water services programmes and projects
are in crisis. This is true in settings ranging from the continent’s wealthiest city, Johannesburg, to small-scale projects in rural African villages. But interpretations of
failures and suggestions for reforms are rife with controversy. To illustrate, a special survey on water in The Economist declared that »Throughout history, and especially over the past century, it has been ill-governed and, above all, collossally underpriced.« Identifying this problem, naturally begets this solution: »the best way
to deal with water is to price it more sensibly,« for »although water is special, both
its provision and its use will respond to market signals.« In particular, »Charges
should be set, as far as possible, to cover full costs, including environmental ones,«
and in rural areas where there is competition among farmers for irrigation water,
»The best solution is water trading,« and as for the problem of delivering water to
the poor, »The best way of solving it is to treat water pretty much as a business like any other.« (The Economist, 19 July 2003).
The United Nations has moved in the same direction. In addition to the aggressive role of the UN Development Programme and Habitat in promoting water privatisation through their joint Urban Management Programme with the
World Bank, even a World Health Organisation (WHO) »Sachs Commission«
background report insisted that earlier state investments in water systems were wasted: »Not only is improved water and sanitation not particularly cost effective as
a health measure, it is also high in total costs... Between 1981 and 1990, more
than US$134 billion was invested in efforts to expand water supply and sanitation services, approximately 34% of the sum coming from donors. Although some
regions were able to make progress in improving access, few attained any of the goals set.« (WHO 2001).
Inexplicably, the WHO report failed to recognise that at the same time, the
Bretton Woods Institutions were forcing dramatic cuts in water system operating
subsidies on debtor countries, a practice that continues today. When impoverished
water consumers could no longer maintain the systems – e.g., refilling diesel tanks
to run boreholes, or replacing broken piping – naturally the capital investment was
lost. Yet from this experience, which should have encouraged advocacy on behalf
of higher state operating subsidies, the WHO-Sachs team drew the opposite les-
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son, namely that »improved water and sanitation [are] not particularly cost effective as a health measure« (WHO 2001). Moreover, the researchers endorsed regulated water privatisation as »an important tool to ensure the delivery of expanded
[privatised] services to the poor.« One tautological rationale – again, without conceding that Washington financial bureaucrats ordered cuts in social and infrastructural spending – was that »In many places it is the poor themselves, rather
than their governments, who are acting to improve their lives by investing in water and sanitation.«
Notwithstanding growing resistance, this classically neoliberal approach to
water services supply – oriented to shrinking state provision and forcing a greater
reliance upon full cost-recovery pricing models – remains widespread in Africa.
The evidence of problems associated with neoliberal water management is witnessed in cases as diverse as the Johannesburg metropolitan municipality and rural
villages. Johannesburg is one of Africa’s few integrated financial-commercial-industrial-mining megalopolises, and with 3.2 million residents (and another 5 million in four neighbouring cities in the highly-urbanised Gauteng Province), is the
world’s largest city without a natural water supply. In contrast, rural villages that
lack piped water and sanitation may have rivers or streams from which to draw water, but lack of purification or safe borehole sources has generated growing threats
to public health.
In both settings, fiscal constraints are the primary rationale for the move to
neoliberal principles of cost-recovery and differential service standards. In both settings, similar kinds of contradictions emerge associated with the affordability of
public services and the transfer of state resources to private management. In both
settings, water pricing is a key problem. In both settings, the inability of advocates of neoliberalism such as the World Bank to factor in eco-social considerations
and public goods, hence allowing administered consumer prices to stray from market outcomes, is part of the reason that popular opposition has emerged.
In Johannesburg, we stand to learn a great deal from the past decade of institutional restructuring aimed at providing municipal water to a vast population ill
served by prior apartheid administrations, using cutting-edge tools of institutional
efficiency imported from a Paris-based firm, Suez. In rural Africa, we learn of the
dilemmas faced by the World Bank in arguing for an end to ongoing state subsidies for rural projects and full cost-recovery for poor people. Linking the two, the
New Partnership for Africa’s Development (NEPAD), a strategic framework for an
integrated socio-economic development for Africa launched in 2001 by the African Union (NEPAD Secretariat 2001) has advocated »public-private partnerships«
(PPPs) as the main basis for future infrastructural investments, even in the sensitive water sector.
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2. Commercialising Urban Water Systems
In large Third World cities, the commercialisation of water is typically introduced so as to address problems associated with state control: inefficiencies, excessive administrative centralisation, lack of competition, unaccounted-for-consumption (leaky pipes), weak billing systems and political interference. The desired forms will vary, but the options include private outsourcing, management or
partial/full ownership of the service. In the field of water, there are at least seven
institutional steps that can be taken towards privatisation: short-term service contracts, short/medium-term management contracts, medium/long-term leases (affermages), long-term concessions, long-term Build (Own) Operate Transfer contracts, full permanent divestiture, and an additional category of community provision which also exists in some settings (Bond et al. 2001).
2.1 Promoting Urban Entrepreneurialism
Aside from French and British water corporations, the most aggressive promoters of these strategies are a few giant aid agencies (especially US AID and British DFID) and the World Bank. For example, »The World Bank has worked with
the City [of Johannesburg (CoJ)] in recent years to support its efforts in local economic development and improving service delivery,« according to World Bank
(2002) staff and consultants. Johannesburg’s vision strategy document for 2030
»draws largely on the empirical findings of a series of World Bank reports on local
economic development produced in partnership with the CoJ during 1999–2002,
and places greater emphasis on economic development. It calls for Johannesburg
to become a world-class business location.« (ibid.). In turn, the Bank insists, businesses (not low-income consumers) should be allowed benefits that will, later, trickle down: »The ability of the city to provide for services is related to its tax revenue
base or growth. The CoJ does not consider service delivery to be its greatest challenge
to becoming a better city... The city finds further support for its Vision in a survey
that suggests that the citizens are more concerned about joblessness than socio-economic backlogs.« Bank staff continue by citing »the World Bank’s local economic
development methodology developed for the CoJ in 1999,« which »sought to conceptualize an optimal role for a fiscally decentralized CoJ in the form of a regulator
that would seek to alleviate poverty... through job creation by creating an enabling
business environment for private sector investment and economic growth in Johannesburg.« (emphasis added) (World Bank 2002).
This short-termist commitment to urban entrepreneurialism negates the
needs of poor people for higher levels of municipal services paid for through crosssubsidies from business, for Johannesburg would become less competitive as a ba-
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se within global capitalism if higher levels of tariffs were imposed. Internationally,
contestation of urban services prices is increasingly central to broader struggles
over development strategies. The core choices are whether such strategies genuinely meet basic needs or instead take on a neoliberal character, and whether international agencies and corporations should be at the helm of urban planning and
management. If the rise of urban social movements and urban »IMF riots« have
shown anything since the 1980s, it is that the neoliberal approach to both national policies and municipal services calls forth opposition (Schuurman/van Naerssen 1989, Walton/Seddon 1994). Indeed, in many cases, the orientation that resulted in municipal services neoliberalism was nearly identical to austerity policies
imposed at the macroeconomic scale. Those policies had the effect of splitting the
urban working-class into a small fraction of »insiders« served by the market, and
masses of peri-urban, slum-dwelling »outsiders.«
Throughout the 1990s, pressure intensified on South African cities, especially Johannesburg, to outsource a variety of functions. Amongst key pilot projects
were late-apartheid water supply projects established by the Suez-controlled company »Water and Sanitation South Africa« in three Eastern Cape towns: Queenstown (1992), Stutterheim (1994) and Fort Beaufort (later named Nkonkobe)
(1995). Similar supply deals with foreign firms in Nelspruit and the Dolphin Coast were temporarily stalled in 1998 by trade union-led resistance, but were resuscitated in 1999. Johannesburg followed in 2001. The primary advocates of privatisation were the World Bank and its private sector investment arm, the »International Finance Corporation«, as well as local and international firms. For example,
Banque Paribas, Rand Merchant Bank, Colechurch International, the Development Bank of Southern Africa, Generale des Eaux, Metsi a Sechaba Holdings,
Sauer International and Suez had all met with officials of South Africa’s fifth largest municipality by 1997, in the wake of a week-long 1996 World Bank study of
the council’s waterworks which suggested just one policy option: full privatisation
(Port Elizabeth Municipality 1997).
2.2 Controversies over Water Pricing
As The Economist (19 July 2003) correctly records, the crucial policy problem,
reviewed below in both urban and rural settings, is the way water is priced under
conditions of commercialisation. In the course of outsourcing to private (or even
NGO) suppliers, the benefits of water as a »public good« (or »merit good«) – namely, environmental, public health, gender equity and economic multiplier features – are generally lost (Bond 2000a, 2002). The lack of »effective demand« by
poor consumers, and the difficulty in identifying accurate »shadow prices« for subsidies, together make it very difficult to internalise these externalities via the mar-
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ket. Regulation is normally insufficient in even middle-income countries like
South Africa, largely because »captive regulators« are incapable of serving the public interest. The aspect of water commodification that is both most dangerous
from the standpoint of low-income people, and most tempting from the side of
management, is to reduce cross-subsidisation within the pricing system, sometimes termed »cherry-picking« so as to signify that within a local retail market, the
premier customers are served and the masses are left behind.
This temptation allows the supplier to avoid distorting the end-user price (the
»tariff«) away from its »natural« market level (i.e., marginal cost, or full cost-recovery of operating and maintenance costs). As shown in Figure 1, this tendency
away from a cross-subsidised »rising block tariff« (Line C) under conditions of
commercialisation would initially seek to match the tariff with the short-run marginal cost (Line A), and then add a price mark-up to incentivise profitability (Line B), which in turn would attract a private-sector investor. The strategy associated with Lines A and B is based on the principle, »Get the prices right,« so that the
market is not distorted by conflicting tendencies of costs and prices. To the extent
that subsidisation is required to address access by low-income people, agencies like the World Bank recommend a severely limited form of means-tested »indigence« benefits.
Figure 1: Methods of water pricing, according to short-run marginal cost
(A), privatisation (B) and eco-social justice values (C)
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In sum, the main dangers of outsourcing and PPPs are associated with excessive corporate control of essential infrastructure and services, and the pricing decisions that logically follow. Such control mitigates against both adequate service
levels for low-income people and the cross-subsidisation that would solve the problem. To what extent, then, did these challenges of neoliberal policy implementation became sites of conflict in Johannesburg?
3. Outsourcing Water in Johannesburg
3.1 From Racial to Class Apartheid
The post-apartheid managers of Johannesburg faced awesome pressures in the
wake of the city’s first-ever democratic election in 1995: on the one hand, social
and environmental justice demands from below and a 1996 constitution which
guarantees access to water as a human right, but on the other hand growing export-competitiveness requirements imposed from above. Notwithstanding Johannesburg’s poor geographical location far from the major harbours, city officials adopted a neoliberal economic strategy (Beall et al. 2002, Bond 2002, Beauregard et
al. 2003, Murray 2004). The 1996 national macroeconomic policy (»Growth,
Employment and Redistribution«), with its orientation to export-led growth and
foreign direct investment, gave municipal authorities visions of joining the rank of
»world cities« (Rakodi 1997, Sassen 2001). A dramatic 1997 fiscal crisis compelled Johannesburg authorities to either tax wealthy residents and businesses more,
or adopt a neoliberal urban management strategy termed »Igoli 2002« (Igoli is Zulu for »City of Gold«). Given the prevailing balance of forces, the latter route was
chosen, and in 2001, this entailed outsourcing the vast municipal waterworks to
Suez.
Simultaneously, however, low-income townships in the Johannesburg region
began to reawaken to worsening socio-economic conditions, with periodic riots
beginning in 1997 and spreading quickly through the lowest-income townships
(Bond 2000a). Racial apartheid had been replaced in May 1994 by a non-racial
democracy, characterised by one-party-dominated centralised rule under conditions of widespread economic liberalisation, resulting in intensified class/gender polarisation and segregation (Bond 2000b). In virtually every area of business and
government, jobs were shed, wages were kept relatively low, and the price consumers paid for state services rose dramatically as subsidies were withdrawn. A government agency, Statistics South Africa, released a report in October 2002 confirming that in real terms, average black »African« household income had declined
19% from 1995-2000, while white household income was up 15% (Statistics
South Africa 2002a). Part of the explanation lies in the fact that the official meas-
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ure of unemployment rose from 16% in 1995 to 30% in 2002, largely as a consequence of import liberalisation, the replacement of workers with capital-intensive
machinery and stagnant effective demand (Statistics South Africa 2001 and 2003).
Suffering from worsening poverty and from rising water and electricity prices
(which together accounted for 30% of the income of those earning less than R500
– or roughly 60 euros – per month), an estimated ten million people had their water disconnected, according to one national government survey (Statistics South
Africa 2002b, McDonald/Pape 2002).
Disappointments with the ANC government are perhaps greatest in the largest site of anti-apartheid militancy, working-class-consciousness and democratic
community organisation, Johannesburg, which is responsible for 16% of South
Africa’s national output. But Johannesburg’s economic growth was only 2% per
annum during the 1990s, mainly concentrated within four types of activities: financial and business services, trade (retail and wholesale), manufacturing, and
community and social services. The formal unemployment rate rose to 30% in
2001 (Harvey 2003).
3.2 Urban Water Apartheid
Geographically, Johannesburg’s landscape still reflects the manifestation of racial apartheid in residential segregation. Immediately after liberation, the national
government adopted World Bank advice that included smaller housing subsidies
than were necessary (R15,000), and much greater reliance upon banks and commercial developers instead of state and community-driven development (Bond
2000a, Bond 2000b). Given the uneven development of Johannesburg, inequality and poverty are explicitly reflected in infrastructure and related services, as explored in more depth below. In contrast, the municipality offers the opinion that
»only 16% of household [are] receiving services below the minimum statutory
standards. Services is not the greatest challenge facing Johannesburg in its drive to
become a ›better‹ city.« (City of Johannesburg 2002: 14).
Many residents argue that services are indeed the »greatest challenge« to living
a decent life in Johannesburg. There is only one recent official survey that systematically measures citizen satisfaction with municipal services (City of Johannesburg 2001:14-17, 24-34), and it is not flattering. Amongst their top five complaints with council, pluralities of residents chose electricity (48%), water (42%)
and toilets (33%) as three of the five worst problems (the other two were the city’s
failure to create jobs and maintain health clinics). For black (»African«) Johannesburg residents, the figures were, respectively, 58%, 53% and 45%, ranking as the
first, second and fourth worst problems. Growing concern about inadequate wa-
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ter services was especially telling. Nearly half the residents polled (44%) expressed
»dissatisfaction« with water (and only 2% were neutral). The following problems
were cited: cost of water (30%); shared water supply problems (30%); supply interruptions with no warning (19%), poor water quality (6%), and no water supply (4%).
Most of the dissatisfied residents live in the low-income townships, especially
83 informal settlements which house nearly one million people who suffer from
water apartheid: 65% use communal standpipes, 14% yard standpipes and 20%
water tankers. For sanitation, 52% use pit latrines, dug by themselves, 45% chemical toilets, 2% communal flush toilets and 1% ablution blocks (Harvey 2003).
Water is a crucial resource for the urban poor, given the enormous public health
problems that have resulted from overcrowding, communal taps and inadequate
sanitation. In the midst of a national cholera outbreak of more than 150,000 cases, four residents of Alexandra township died in early 2001. Diarrhoea kills hundreds of Johannesburg children each year. The transition from HIV+ status to fullblown AIDS often is made via minor water-borne diseases, so the health implications of water access are enormous at a time when more than 25% of Johannesburg’s child-bearing mothers test positive for HIV (Bond 2002).
3.3 The Corporatisation of Johannesburg Water
It is in this context that Johannesburg Water (JW), an arms-length »private
company with limited liability,« was formed as the operating vehicle for both the
City of Johannesburg and Suez. The business plan for JW called for (after-tax) profits to increase from R3.5 million in 2000-2001 to R419 million in 2008-2009
(Bond 2002). JW purchases water in bulk from the Rand Water Board (a regional
catchment agency), which in turn mainly draws from the Vaal River 90 kilometers
distant, fed by the Lesotho Highlands Water Project, Africa’s largest dam complex.
The Lesotho dams are notorious because they were an apartheid prestige project
financed by the World Bank against the wishes of the then-exiled African National Congress, and rife with corruption. Indeed, just at the point that water commercialisation was being debated in Johannesburg, a Suez subsidiary, Dumez, was
alleged by state prosecutors to have bribed the Lesotho Highlands Water Authority’s manager Masupha Sole, who was subsequently sentenced to 15 years in prison.
The latter allegedly received $20,000 at a Paris meeting in 1991 to engineer a contract renegotiation providing Dumez with an additional R2 million profit, at the
expense of Johannesburg water consumers. Johannesburg officials were asked by
trade unionists to bar Suez from tendering on JW, but they refused (ibid.).
The deal with Suez lasts until 2006, when it could be renewed for more decades. However, this is only the latest manifestation of water sector restructuring,
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and it is by no means certain that the institutional arrangement will remain the same, given the turbulence in both the form and content of water supply since the
early 1990s. The most important source of conflict is the pricing of water. The
flow and ebb and subsequent flow of social activism affected the price, quantity
and quality of water provided in Johannesburg’s townships, and the health, environmental and economic implications which tariff-setters have traditionally failed
to factor into their pricing calculations. The most important social struggles of the
early 2000s were over water disconnections, the installation of pre-paid water meters and experiments with shallow-sanitation and pit latrines (ibid.).
On the cost side, during the late 1990s, Johannesburg became liable for Lesotho dam repayments, resulting in a spectacular 69% increase from 1996-99 in
the nominal cost of water purchased from the Rand Water Board. By the time Igoli 2002 was established in 1999, Johannesburg’s water prices became more regressive than during apartheid (i.e., with a flatter slope in the block tariff ). The costs
associated with providing water, factoring in an unaccounted for water rate of
35%, were higher than the revenue, and even the highest-volume domestic consumers were thereby subsidised. Johannesburg was, thus, a good example of a common problem in Africa: because one fifth of metropolitan residents did not receive water directly at their yard or house (many resorting to purchasing water from
extremely expensive vendors), municipal services subsidies were often redirected
from where they were intended, and captured by higher-income groups (ibid.).
As a result, the neoliberal approach to water provision and pricing was unsound even on simple economic grounds, because of its failure to cost in eco-social
factors such as the penetration of effluent into the water table, as we will see below. Recognition of the full range of water-related factors would in turn have allowed Johannesburg to redistribute wealth, income and services so as to raise capital investments and subsidies in low-income communities. Moreover, worker
and community participation could have been established as integral to services
and infrastructure investment so as to maximise the merit-good and public-good
effects of service provision. But without these kinds of provisions, Johannesburg’s
extreme and debilitating forms of inequality and uneven development could never be reversed.
4. Saving Money – At What Cost?
In spite of periodic mass dissent, including more than 20,000 municipal workers at one 1999 demonstration and periodic community and student protests,
Igoli 2002 remained in place. For the municipality and Suez, the strategy appears
to be centred on saving money. The city and JW are well aware of micromanagerial techniques for lowering the supply costs of infrastructure and services, as part
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of the commodification process. The three most important techniques are disconnections of service to those who do not pay their bills; lower services standards
for low-income people; and water pricing innovations.
4.1 Disconnections
Disconnections were not widely practiced during the apartheid era, partly because municipalities generally operated under by-laws which, in protection of the
public health, prohibited water cuts. Until the racist Pass Laws ended in 1986, only black workers with jobs were allowed access to urban residential accommodation. Their company or council housing was funded either directly, or through a wage sufficient to pay bills. In 1995, recognising that the urban informal sector and
poor people who had migrated into the cities since the late 1980s were generally
not paying municipal bills, the World Bank’s main Southern African water official, John Roome (1995: 51), told then water minister Kader Asmal that if consumers didn’t pay, municipalities needed a »credible threat of cutting service«.
This advice was taken to heart not only by the water ministry, but in most
municipalities. The Department of Provincial and Local Government’s (DPLG’s)
»Project Viability« quarterly survey requires local governments to report on finances and »credit control« measures. At the time the debate unfolded, the latest
national disconnection statistics available from DPLG were from the fourth quarter of 2001. That study listed 83,000 net water disconnections in those municipalities that reported to DPLG (less than 80% of the total). There were, over a
three-month period, 133,000 disconnections and 50,000 reconnections, a low
38% reconnection rate, indicating that the oft-mentioned »culture of non-payment« was not the source of the problem for at least 83,000 households representing perhaps half a million people during that quarter. Prior victims of disconnection who reconnected are in the 50,000 noted, while those households which remained disconnected soon numbered in the millions.
After the cholera outbreak and numerous protests, direct disconnections without a backup supply were finally, in December 2002, frowned upon by the water
minister Ronnie Kasrils who replaced Asmal in 1999 (Kasrils 2002). In May 2003,
after embarrassing, high-profile media revelations about disconnections (Thomson
2003), Kasrils promised in his parliamentary budget speech to »name and shame«
municipalities that disconnected residents without a nearby standpipe backup supply or »trickler« restrictor device (such as a washer with tiny holes inserted into the
pipes, that allow merely drips). But he admitted that the three largest cities in
South Africa were still disconnecting 17,800 households a month (Kasrils 2003).
As a result of community resistance to direct disconnections, a new technique
for self-disconnection emerged during the late 1990s: pre-paid water meters. These
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meters were the core component of a five-year JW operation termed »Gcin’amanzi« (Zulu for »conserve water«), aimed at durable non-payment problems in the townships of Soweto, Orange Farm, Ivory Park and Alexandra. Although declared illegal in Britain after public health crises during the 1990s, pre-paid meters were installed in Orange Farm as a pilot project, and expanded to Soweto under duress in
mid-2003 (Thomson 2003).
4.2 Lower Standards
Lower service standards were another neoliberal policy response. To take one
characteristic example, the installation of Ventilated Improved Pitlatrines instead
of water-borne sewage was agreed upon by Johannesburg officials in June 1999,
without public debate, participation and announcement. But in budgeting R15
million worth of pit latrines (from privatisation revenues), municipal officials failed to factor in the environmental or public health implications. The World Bank
advocated this method of sanitation in South Africa for 20% of all citizens in its
November 1994 Municipal Infrastructure Investment Framework, on grounds
that if people are too poor to pay cost-recovery tariffs for water, they should be denied the opportunity to flush.
However, Johannesburg has highly dolomitic (porous) soils. In February 2001,
the result of inadequate sanitation was an outbreak of high-density E.coli, the often
deadly bacteria that is transmitted through fecal matter and water, which led to panic. Rather than treat the issue as a sustained threat to the region’s water table, Sandton’s wealthy households and institutions invested in their own additional borehole
water purification systems, consistent with the tendency to insulating the upper classes from socio-environmental problems, rather than solving those problems.
As part of the Gcin’amanzi project, another controversial technique for sewage was adopted by JW in 2002, termed »shallow sanitation.« The system uses low
quantities of water and much less gravity to take excrement from toilets to bulk sewage pipes, hence saving water and money in both installation and operating
costs. The most extraordinary feature is that pipes are regularly blocked with
excrement in each neighbourhood, not by accident but as a matter of design (Harvey 2003). Because they do not utilise cisterns inside the house, internal shallow
sewer capital installation costs are less than a Ventilated Improved Pitlatrine, and
one third less than a conventional toilet connected to bulk sewage. In sum, JW is
passing on the costs of sanitation to the residents of low-income black townships
which are the target market (upper-income and white residential areas do not receive shallow sanitation). Women can be anticipated to bear the problems of public health, time and indignity associated with cleaning excrement from the cheap
piping system.
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4.3 Retail Pricing
The same philosophy of saving money at any cost is evident when it comes to
retail pricing. The issue is complicated by South Africa’s 1996 Constitution, which
guarantees that »everyone has the right to an environment that is not harmful to
their health or well-being... everyone has the right to have access to healthcare services, including reproductive health care; sufficient food and water; and social security.« Yet shortly after liberation was achieved in mid-1994, the minimum price of water was set in a new national White Paper (December 1994) at »marginal
cost« – i.e., the operating and maintenance expenses associated with covering the
next unit of water’s production cost (Line A in Figure 1).
At this point, the World Bank began advertising its services in South Africa as
a »Knowledge Bank,« and water was a key sector. The main criticism of a free lifeline and rising block tariff offered by the World Bank’s leading South African water official, Roome, in 1995 was that it would disincentivise privatisation. The
propensity of a private firm to provide cross-subsidies and lifeline tariffs (Line C)
is extremely low, Roome (1995: 50), explicitly warned water minister Asmal in
1995. That advice formed part of a lobbying campaign to dissuade him from invoking cross-subsidies, and arose from the belief that sliding-scale tariffs favouring
low-volume users (Line C) »may limit options with respect to tertiary providers...
in particular private concessions [would be] much harder to establish« if poor consumers had the expectation of getting something for nothing. The Bank’s 1999
Country Assistance Strategy for South Africa termed this advice »instrumental« in
the »radical restructuring« of water pricing policy (Bond 2000b, 2002, 2003).
However, in 2000, as a result of cholera and protest, as well as an upcoming
municipal election which suffered from rising township apathy, the African National Congress (ANC) changed the policy in its public campaigning: »The ANCled local government will provide all residents with a free basic amount of water,
electricity and other municipal services so as to help the poor. Those who use more than the basic amounts, will pay for the extra they use« (see discussion in Bond
2002). This promise has great potential, for it explicitly commits municipalities to
get the prices »wrong« (Line C). The same principle of a free lifeline demand is
being suggested by South African social movements in relation to many other state services and goods, including electricity, health care (e.g., free anti-retroviral
medicines to combat HIV/AIDS), education and land.
However, consistent with the Johannesburg municipality’s broader commitment to serving business interests ahead of consumers, as articulated by the World
Bank (2002), there were many ways in which this promise could be sabotaged.
The design of the lifeline block is, hence, based upon a per household unit, not per
person unit, thereby biasing the water provision in favour of smaller, higher-inco-
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me households. Moreover, in implementation, Johannesburg’s technique was to
adopt a relatively steep-rising convex tariff curve which, as noted above, was somewhat more onerous at the second block of consumption than that one paid at
the end of apartheid. Hence a relatively small proportion of Johannesburg’s lowestincome residents received a sufficient free lifeline supply each day, given how few
low-income people have their own house or yard connection, and given how many
people have faced water disconnections.
JW’s resistance to a genuinely free lifeline supply at the level of 50 free liters
per person per day, as demanded by unions and social movements and promised
in the ANC’s original 1994 Reconstruction and Development Programme election manifesto, is not an accident. Across the world, Suez has had conflicts with
communities due to tariff increases or complaints about service coverage. This has
led to expulsion or retreat in high-profile sites such as Manila and Atlanta, and huge losses in Buenos Aires and other Argentine cities. Suez and Vivendi suffered
60% crashes in their share prices from mid-2001 through March 2003 (The Economist 2003: 7), requiring support from a friendly commission on water financing
headed by Michel Camdessus, discussed below.
4.4 The Failure of Privatisation
Most South African water commercialisation projects were failing by 2003:
Nkonkobe (contract cancellation due to privatiser’s nonperformance), Stutterheim
(cherrypicking of wealthier residents), Queenstown (protests against poor service),
Dolphin Coast (contract rewriting due to privatiser’s desire for greater profits),
Nelspruit (widespread and growing social resistance) and Johannesburg (intense
resistance to pre-paid meters and substandard sanitation). Was neoliberal municipal water policy reaching its limits? According to an International Consortium for
Investigative Journalism study (Pauw 2003), by February 2003 water privatisation was running out of steam: »Saur has withdrawn from Mozambique and Zimbabwe. Suez has not appealed the cancellation of its Nkonkobe contract in the
Eastern Cape. Biwater says it is committed to Nelspruit, but is not seeking any further concessions. Thames Water has no presence in the country. Vivendi’s one executive seems wary of the situation.«
However, dating back a decade earlier, if there was one institution that aimed
to reconcile the competing objectives, and to assure the profitability of ongoing
neoliberal water policy and projects, to Johannesburg, it was the World Bank.
5. Protecting African Urban Water Investments
Johannesburg was typical of other South African and African cities undergoing utility reforms during the 1990s. To some extent this was a matter of natio-
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nal policy in various countries, although often a country’s policies were determined in Washington, DC. The International Monetary Fund drew many water-related issues into its structural adjustment programme conditionalities, whether via
the Enhanced Structural Adjustment Facility, Poverty Reduction and Growth Facility or Poverty Reduction Strategy Programme (Grusky 2001). According to one
report, »A review of IMF loan policies in 40 random countries reveals that, during
2000, IMF loan agreements in 12 countries included conditions imposing water
privatisation or full cost recovery. In general, it is African countries, and the smallest, poorest and most debt-ridden countries that are being subjected to IMF conditions on water privatisation and full cost recovery.« (Hennig 2001).
5.1 Homegrown Adoption of Water Commodification –
The Kampala Statement
Aside from straight loan conditionality, »homegrown« adoption of water commodification was also important. Promotion of outsourcing in African municipalities required a subtle analysis constructed by the World Bank and other African
urban and water utility officials: the »Kampala Statement,« drafted at the World
Bank and issued in mid-March 2001. The Kampala Statement is a misleading document, for it certainly makes a strong case that poor people, and women in particular, deserve primary consideration in water policy. However, the actual content
of the Statement – and all the follow-up work planned – is very much based upon
market-oriented reforms. A typical premise is the notion that »the poor are willing
and have the capacity to pay for services that are adapted to their needs« (World
Bank and Africa Utility Partnership 2001). Dealing with the semantics of privatisation, the Kampala Statement suggests that »Reforms should not be considered
synonymous with privatisation, but as a co-ordinated series of structural changes
to provide better water and sanitation services to more and more people. However an increased role of the private sector in WSS delivery has been a dominant feature of the reform processes of African countries as it has been recognized as a viable alternative to public service delivery and financial autonomy.« (ibid.).
To that end, a key feature of the Kampala Statement is the strong orientation towards water-system cost recovery. As a result, the Statement denies the most fundamental reality faced by water services providers: »The objectives of addressing the
needs of the poor and ensuring cost recovery for utility companies are not in contradiction; well thought-out mechanisms for cross-subsidies, alternative service provision, and easing the cash flow demands upon the poor can allow the utility to survive whilst attending to their needs« (ibid.). As Johannesburg’s experience suggests,
there is an enormous contradiction, in reality, between the drive to cost-recovery and
the needs of the poor (as well as other vulnerable groups, and the environment).
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The incentive to reform in a neoliberal mode is the universally-acknowledged
fact that African water systems don’t work well, especially when associated with
public utilities that enjoy a relaxed budget constraint (i.e., ongoing subsidies from
general revenues). Progressive critics of the African state, dating at least as far back
as Frantz Fanon (1963) in The Wretched of the Earth, typically point to a variety of
features of neo-colonialism, compradorism, neoliberal economic pressures, petitbourgeois bureaucratic class formation, and simple power relations whereby elites
can garner far more resources from local states than can the masses.
In contrast, the Kampala Statement derives the problems from one fundamental cause, namely, Africans get the prices »wrong«: »The poor performance of
a number of public utilities is rooted in a policy of repressed tariffs which leads to
lack of investment, poor maintenance lagging coverage, and subsidised services reserved for the privileged who are connected to the network.« (World Bank and Africa Utility Partnership 2001). The mandate for full cost-recovery and an end to
cross-subsidies – with meagre subsidies allegedly to be available for poor people at
some future date – follow logically. As a result, one of the most important issues
associated with water resource management, the abuse of water by large-scale agrocorporate irrigation and wealthy consumers, is barely remarked upon, and the
word water »conservation« is only used once, in passing.
With this kind of support in African cities (including Johannesburg), the
World Bank felt able to continue promoting privatisation. In addition to its ideological commitment to the market, the World Bank also would have considered
self-interest in safeguarding its vast sunk investments in water systems. The International Consortium of Investigative Journalists found that during the 1990s, the
Bank lent $20 billion to water-supply projects and imposed privatisation as a loan condition in one third of the transactions (Logan 2003).
5.2 Public Guarantees and Subsidies for Private Water Investors
– The Camdessus Commission Report
To protect these loans and investments, the Bank and other financiers participated in the World Panel on Financing Infrastructure that reported to the World
Water Forum in Kyoto in March 2003. Chaired by former IMF managing director Michel Camdessus, it brought together the Global Water Partnership, presidents of major multilateral development banks (IADB, ADB, EBRD, WB), representatives of the International Finance Corporation, Citibank, Lazard Freres, the
US Ex-Im Bank, private water companies (Suez, Thames Water), state elites (from
Egypt, France, Ivory Coast, Mexico, and Pakistan) and two NGOs (Transparency
International and WaterAid). Among Camdessus’ recommendations were that international financial institutions should increase guarantees and other public sub-
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sidies for private water investors. Camdessus called for $180 billion in capital expenditure, even though just one sixth of that would be earmarked for investments
aimed at meeting drinking water, sanitation and other hygiene needs. Public Services International (2003) and many other environmental and social representatives criticized Camdessus for his pro-profit recommendations. Although the
Camdessus report was vehemently opposed by former water minister Asmal because it downplayed the World Commission on Dams recommendations, current
water minister Kasrils endorsed the Camdessus report and chaired the Kyoto panel at which it was discussed.
While Johannesburg and other Third World cities witnessed worsening polarisation under these circumstances, rural Africa suffered increasing marginalisation, at a time when integration into the world economy had never been more
thorough. African rural water systems were also subject to some of the same controversies discussed above.
6. Cost-Recovering Water in Rural Africa
In circumstances of intense fiscal shrinkage across Africa during the neoliberal era, states retreated from their responsibilities and small-scale water vendors
took over urban systems. Communities, NGOs and even some microbusinesses attempted to maintain rural supplies that had been constructed in prior developmental eras or that were part of a new, neoliberal ethos of public management for
rural Africa. As noted, commodification typically relegates state services to the status of an »economic good« – i.e., with little or sometimes no attention to complicating features in the spheres of society, ecology, culture/spirituality or even broader economics (i.e., entailing public/merit-good features).
The World Bank strategy to this end is most coherently articulated in its March
2000 Sourcebook on Community Driven Development in the Africa Region – Community Action Programs (World Bank 2000a). According to the sourcebook, the World
Bank has played a key role in moving African water projects out of their previous unsustainable mode: »Twenty-five years ago handpumps designed for North American
farmsteads were installed in villages across Africa. They all broke down shortly after
being installed. Twenty years ago robust handpumps and centralized maintenance
was introduced. All the pumps broke down within one year and took months to repair. Donors were spending more and more money to maintain what was installed
and less and less on new facilities.« The key problem with this argument, is that it ignores the possibility that the rural water projects would have continued to work had
there been adequate state resources available for ongoing subsidisation.
The Bank’s state-shrinking project-level work was not yet complete until two
other ideologies were adopted, according to the Sourcebook. Firstly, »work is still nee-
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ded with political leaders in some national governments to move away from the concept of free water for all.« (World Bank 2000a: Annex 2). Secondly, financial mechanisms stilled need fine-tuning: »Promote increased capital cost recovery from users.
An upfront cash contribution based on their willingness-to-pay is required from
users to demonstrate demand and develop community capacity to administer funds
and tariffs. Ensure 100% recovery of operation and maintenance costs.« (ibid.).
Much the same outcome can be expected if, in the event the New Partnership
for Africa’s Development (NEPAD) actually generates resources, more donors are
moved to »promote PPPs as a promising vehicle for attracting private investors,
and focus public funding on the pressing needs of the poor, by building capacity
to implement and monitor such agreements« (NEPAD Secretariat 2001: 106).
The vast problems of effective demand and eco-social externalities discussed in prior pages are simply not on the agenda of the private sector, even if profitability was
sufficient to attract them, with or without the anticipated taxpayer subsidies.
In contrast to the urban and rural water commodification strategies, which
have had such a devastating impact in South Africa and across the continent, is
there any basis for decommodifying water by declaring it a human right, and demanding management systems that make the right real, not just rhetorical?
7. Conclusion: Resisting Water Commercialisation
When JW began its pilot pre-paid water meter installation project, the New York
Times (Thomson 2003) recorded the response of Orange Farm Water Crisis Committee leader Briggs Mokolo: »Destroy the meters and enjoy the water. The government promised us that water is a basic right. But now they are telling us our rights
are for sale.« From Orange Farm, protests against pre-paid meters spread to Soweto
during 2003. Claiming that the Anti-Privatisation Forum was disrupting meetings,
JW (2003) denied access to information about the Orange Farm pilot project by the
Freedom of Expression Institute, on grounds of commercial confidentiality, leading
to court litigation based on the Access to Information Act (Letsoalo 2003).
Together, protests and technical critiques of neoliberal water policies are strengthening not only in South Africa but amongst social movements across the world.
Moreover, as many water privatisation projects began failing on their own terms,
even Pretoria’s politicians and technocrats began to adjust their formerly neoliberal
rhetoric (Muller 2003). Nevertheless, it also took a combination of protest and international media attention to shame Pretoria bureaucrats, who still did not (as of
2003) outlaw water disconnections, shallow sanitation and pre-paid meters. Water
apartheid has been profiled in high-profile articles in the New York Times, Washington Post, Le Monde Diplomatique, London Observer, Boston Globe, Houston Chronicle,
Mother Jones, L’Humanite and other international periodicals and media.
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The media were extremely important allies, for even in South Africa, with
strong progressive civil society organisations, advocacy for a different public water
services strategy had not been easy. It was only on the eve of the World Summit on
Sustainable Development (WSSD) that water minister Kasrils convened his first
substantive meeting with a group of water-sector activists. The »South African Civil Society Water Caucus« (Caucus) had formed in July 2002 explicitly for the
WSSD, but many of its members were veterans of national and local water advocacy work on problems including water access, sanitation, ecosystems, human
rights, privatisation and commodification of water, anti-evictions and water cutoffs, rural water supply, urban water issues, the large dam debate, water conservation, regional and transboundary water issues, labour, and the promotion of public services. The Caucus drew up Points of Consensus to present to Kasrils at the
August 2002 meeting:
• Water and sanitation are human rights. All people are entitled to have access
to water to meet their basic human needs, and rural communities are entitled
to water for productive use to sustain their livelihoods.
• Water management must be accountable to communities at a local level.
• We respect the integrity of ecosystems as the basis for all life – both human
and nature – with an emphasis on maintaining river ecosystems and groundwater resources.
• We reject the commodification and privatisation of water services and sanitation, and water resources.
• Further, we reject the role of the USA, the other G8 countries and Trans-National Corporations for their role in pushing privatisation and commodification.
• We reject the UN WSSD process and outcomes so far, as nothing more than
structural adjustment of the South. We therefore resolve to work together
with social movements to realise an alternative vision.
• We reject the New Partnership for Africa’s Development (NEPAD) and the
plans for water in NEPAD as not being sustainable. It is structural adjustment
by Africa for Africa. In particular we reject the privatisation of water and the
hydropower focus. We commit ourselves to building a mass movement for the
reconstruction and sustainable development of Africa.
• We undertake to educate and raise awareness and to mobilise communities towards the WSSD.
Kasrils gracefully received this list of grievances, alongside a variety of harshly critical comments about his officials. Although unwilling to give ground on critiques of big dams (he had rejected the World Commission on Dams and endorsed
the controversial Yangtze River’s Three Gorges Dam), the minister commented
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that the point of his meeting was not to simply show a surface-level consultation
with NGOs in the days prior to the WSSD. The Caucus was not entirely convinced, however, and their press statement concluded: »Of particular importance are
the issues of NEPAD, water cut-offs and evictions, and it is expected that a number of meetings will be held with the Ministry in the near future to resolve these
issues. While the civil society representatives that were present at this meeting were happy with the spirit of openness of the meeting, there is some concern that this
should be the beginning of an ongoing dialogue and not just a short-term strategy
to appease civil society before the Summit.« (South African Civil Society Water
Caucus 2002). But the dialogue quickly degenerated into disruptive protest, at
both multilateral fora such as the Waterdome and Kyoto World Water Forum, and
local sites of commodification such as Soweto and Orange Farm. On several occasions, Kasrils himself was a target of activist anger.
The point, ultimately, is that rising protest must be channeled through widerscale organised coalitions of progressive, democratic forces. For example, after the
mid-2003 Soweto protests, the Water Caucus united to support the township activists, who suffered demonisation by Kasrils and JW. In other African countries,
where socio-economic conditions are far worse but organisation and consciousness (and freedom to protest) are also less advanced, South African activists are joining with groups such as Acrra, Ghana’s Campaign Against Privatisation and the
African Social Forum, to contest the neoliberal strategies so prevalent in the water
sector. These coalitions will increasingly unify the cutting-edge »militant particularisms,« as David Harvey (2001) expresses it, associated with genuine grievances,
consciousness-formation and protest.
Critics of the neoliberal direction taken by so many Third World states might
take heart from the experience thus far. South African organisations such as the
Anti-Privatisation Forum and SA Municipal Workers Union, and Africa-wide efforts with visions of decommodification (especially the African Social Forum) will
together mature and strengthen. This work will allow organisations to find common ground in coming years and to put forward an agenda based on the opposite
premise to neoliberal water management, namely that the commercialisation of
water services contradicts our most fundamental human rights.
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Abstracts
The application of explicitly neoliberal philosophy to African state policies began in the 1980s with macroeconomics, but by the 1990s had worked its way
through to microeconomic and developmental fields. In the case of water and sanitation services provision, the World Bank played an instrumental role in transmitting market-based strategies to national, municipal-scale and local-level projects. In settings as diverse as Johannesburg commercial outsourcing and African
rural village water projects, we consider the core dynamics and the most important
internal contradictions, as well as political resistance associated with the contradictory application of neoliberalism to water services.
Die Anwendung eines explizit neoliberalen Ansatzes auf die afrikanische Politik begann in den 80er Jahren im Bereich der Makroökonomie und wurde in den
90er Jahren auf die mikroökonomische Ebene und auf den Bereich der Entwicklungspolitik ausgeweitet. Im Fall der Wasserver- und Abwasserentsorgung spielte
die Weltbank eine entscheidende Rolle, bei der Einführung markbasierter Prinzipien in die Abwicklung nationaler, regionaler und kommunaler Projekte. Beispiel
wie der Outsourcing-Prozesses in Johannesburg, sowie kleinen ländliche Wasserprojekte in Afrika veranschaulichen die weitreichende Dynamik und die wichtigsten internen Widersprüche sowie auch den wachsenden politischen Widerstand
gegen die Anwendung neoliberaler Politik auf den Wassersektor.
Patrick Bond
University of the Witwatersrand
Graduate School of Public and Development Management
Johannesburg, South Africa
E-mail: [email protected]
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Rutgerd Boelens & Margreet Zwarteveen
The Politics of Andean Water Policy Reforms
Local and Indigenous Rights in the Context of Privatization Policies
1. Introduction
In many Andean countries, like elsewhere in the world, processes are in motion to transfer water management responsibilities to local government authorities, user groups, private enterprises, or combined public-private institutions.
Terms such as decentralization, participation, privatization, or management
transfer are used to refer to very diverse actions undertaken to turn over government tasks to lower level management bodies. There is, for instance, variation in
which management tasks are decentralized, in who obtains ownership of the infrastructure and in how rights over water are arranged. Sometimes, water control
is completely privatized whereby infrastructure and water property rights are turned over to private entities. More often only the operation and maintenance tasks
of water control systems are left to the private sector.
In the Andes, most actors involved in water policy and management agree
that there is a need to improve water control and rights tenure frameworks
(CEPAL 1998, CONAIE 1996, Dourojeanni 2000, Pacari 1998, WALIR 2002).
Most would even agree that such a change should take the form of decentralization. The reasons for wanting change, however, vary widely between different actors. Indigenous and peasant groups perceive decentralization as a means to redress their historical exclusion from decision-making about water allocation. They
demand a fair and adequate representation in water policy making processes in the
hope of securing their own water rights and the livelihoods of future generations.
International lending institutions, often together with national governments, see
decentralization and privatization of water management as a means to both reducing government water spending as well as increasing the efficiency of water use.
Commercial water companies, in turn, hope to be allowed to exploit existing and
new water infrastructures in ways that will bring them economic gains. Given this
diversity of interests, it is hardly surprising that water reforms are the topic of
much debate and political struggle (see Bauer 1997, Boelens et al. 2002, Bustamante 2002, Gentes 2002, Guevara et al. 2002, Palacios 2002). In the Andes, indigenous movements, peasant organizations, and popular alliances have engaged
in a fierce battle to defend their water access rights and to claim more justice and
collective control concerning water resources management.
Given the highly contested nature of water reforms, and the competition they
engender over water, it is striking that the neo-liberal terminology used for arti-
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culating water problems and solutions is one that prevents the recognition of power and politics as constitutive of water realities. Although the proposed measures
differ, current water reforms share a problem analysis strongly influenced by privatization models, new institutionalism, and rational choice theory (Goldman
1998, Gleick 2002, Mollinga 2001, Moore 1989, Zwarteveen 1998). Water bureaucracies are understood through rent-seeking types of analyses and the debate
about water markets and tradable water rights also mostly occurs in the language
and tools of neo-liberal thinking. For understanding the organizational dynamics
of local level farmer organizations, use is often made of new institutionalist concepts (Ostrom 1990, 1992, Baland/Platteau 1996). Indeed, neo-classical and new
institutionalist formulae are very appealing for their clarity and the efficiency with
which they simplify complex realities and behaviors. They also neatly suit neoliberal political ideologies advocating less state and more market. Yet, we argue that
the neo-liberal concepts and frameworks are not well suited for understanding water as a contested resource.
Before elaborating on this statement, let us briefly outline the advantages of
neo-liberal approaches. As Moore claims for anti-poverty programs, the rational
choice paradigm has a natural affinity to the policy discussions of international development organizations working in many countries. It is better suited to producing propositions that are partly true in relation to each [of ] a diverse range of specific situations, rather than generating in-depth understanding of these situations
(Moore 1990:16). Moore’s observation holds true for the irrigation sector, with its
strong preference for large scale standard policy initiatives and a strong predilection for »design principles« for building viable institutions: universally valid sets of
factors, conditions, or principles that can be applied to design a particular institutional transformation (Ostrom 1992, Plusquellec et al. 1994, FAO 1995, 1996).
The application of instrumental rationality to political problems of resource distribution likewise suits irrigation professionals. The beliefs that flows of money
and water follow universal scientific laws, and that human beings roughly follow
the same rational utility maximizing aspirations everywhere are important sources
of consolation and relief for policymakers who see themselves confronted with
complex and dynamic water situations.
That neoliberalism makes it possible to simplify the world for policymakers,
however, does not mean that the neo-liberal tools are always well suited to represent and understand the world (Mayer 2002, Van der Ploeg 1998, 2003). While
some aspects of reality (those that are deemed influenceable through policy interventions) and some causal mechanisms (prices and finances, formal laws and institutions) are highlighted, there are many elements of reality and many realities
that escape their notice. As a consequence, these elements and realities risk not just
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a discursive, but also (and more importantly) a political death. They can no longer be talked about or referred to in water negotiations and disappear from water
policy agendas. In this article we want to focus on one such reality that risks discursive and political destruction: the existing indigenous and collective forms of irrigation management.
In the Andes, local irrigation management institutions have existed for decades,
and have emerged out of very specific conjunctures of historical, socio-political, climatological, and environmental forces. Their functioning cannot be made visible, let
alone understood, in neo-liberal terms. Their behaving differently than neo-liberalism would have it, is turned against them as proof of their backwardness and lack
of rationality: they deserve to wither and fall prey to market forces. In contrast, those
irrigators’ communities who accept the new policies and rules receive the »good governance« stamp of approval. They represent the undeserving impoverished water
user communities requiring support to become modern institutions that use and
manage water according to sound new institutional logics. So the strategy is either
to resist or to comply with the neo-liberal approaches. Hence, while the main stake
in these struggles is security of water tenure, the struggles are not just about water.
They are also about power and identity, about the right to self-define and exist as
collectives and individuals, about sameness or otherness, about ethnicity and gender
(Gelles/Boelens 2003). In a similar way, neoliberal institutional reforms in the water
sector tend to ignore existing gender relations, generally provoking a weaker position of female water users (see for example, Zwarteveen 1994, 1997, 1998).
Neo-liberalism is not just an innocent policy, based on neutral choices.
Through powerful laws and rules, the neo-liberal model of the water world is forcefully turned into reality. It is no coincidence that this has happened most successfully in Chile where, under the Pinochet regime, popular protests and voices
of dissent were violently suppressed and silenced. As Bourdieu has stated it: “What
is presented as an economic system governed by the iron laws of a kind of social
nature is in reality a political system which can only be set up with the active or
passive complicity of the official political powers” (Bourdieu 1998: 86). Peru, Bolivia, and Ecuador were forced by the World Bank, IMF, and InterAmerican Development Bank to adopt neo-liberal water legislation, copying the Chilean model. An important and very explicit goal was not just increasing water use efficiencies, but also the achievement of a change in government spending priorities
– a clear political goal. However these respective proposals face strong opposition
from peasant and indigenous movements (Bustamante 2002, Gentes 2002, Hazeleger/Boelens 2003, Pacari 1998).
With many others, we fear that realizing the neo-liberal water dream comes at
a high price: that of violation or even obliteration of existing water tenure arran-
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gements and collective forms of water management. This fear is not so much based on a conservative desire to protect traditions, but rather stems from the recognition that existing indígena and community based organizations merit a more
cautious and respectful representation and recognition than the neo-liberal model
can offer. In addition, as many studies show, mis-recognition risks leading to the
(more or less implicit) undermining of their security of water tenure, and thus of
an important basis for survival. To prevent this from happening, a much more explicit recognition and analysis of politics and power in the discussion of water reforms is needed. Concerted efforts to show the politics of choices that are presented as scientific or purely economic is an important first step in decreasing the
legitimacy of current water reforms. In this article we further suggest that a focus
on water rights and laws, on the norms and rules surrounding the distribution of
water, provides one possibly promising entry-point to start thinking about water
problems in ways that allow recognition of politics and culture as explanations for
human behavior (Benda-Beckmann et al. 1998, Bruns/Meinzen-Dick 2000, Getches 2002, Zwarteveen/Meinzen-Dick 1998). Rights, and struggles about rights
and authority, not only exemplify the inherently political nature of water, but in
the Andes are also closely associated with cultural meanings and identities.
The structure of this paper is as follows: we start with a brief introduction to
the theme of water rights. We propose a conceptualization of water rights that, in
many ways, provides an important improvement to the overly legalistic and instrumental treatment they receive in current water policy documents. Making use
of this conceptualization, we then provide a number of illustrations showing the
political nature of water control in the Andes. Water is highly contested: struggles
not only occur over the resource, but also over rules, authorities, and discourses.
Moreover, various of these struggles are being provoked by the neo-liberal policies
themselves, since they alter or reinforce existing power structures. In the last and
concluding section, we briefly discuss the major flaws in the neo-liberal approach
to water management.
2. Water Rights
2.1 Water Rights in Privatization Debates
Current thinking about water rights is intimately tied up with the privatization discussion. Water needs to be transferable and marketable so that it can be used
in an economically efficient way, producing the highest possible marginal returns.
For privatization efforts to succeed, clearly defined and enforceable water rights
need to be in place. Water rights are thus a crucial condition for water markets to
emerge (Rosegrant/Binswanger, 1994, Rosegrant/Gazmuri, 1994). In neo-liberal
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thinking, water rights, by defining rules for the allocation and use of water resources, are seen to provide the means for describing and accounting for committed water uses. Water rights provide a good basis for allocating maintenance responsibilities among beneficiaries. They also, still according to neo-liberal models,
provide security of tenure to users, thus establishing incentives for investments in
infrastructure. Indeed, most of the anticipated benefits of water markets will not
be achieved unless substantial efforts are made to establish and protect security of
tenure in water. But then, one might argue that most will be achieved through the
provision of security of tenure alone, irrespective of whether water rights are traded or otherwise transferred. In fact, the treatment of water rights by advocates of
water markets and privatization of water is rather misleading. The suggestion is
created that the lack of (incentives for) transferring or marketing of water is the
root cause of current water problems (Seckler 1993: 6), while water management
is such a complicated matter precisely because of the difficulties inherent in establishing an effective and enforceable system of water allocation. In sum, the question of how to create the infrastructure, laws, and institutions that allow security
of water tenure lies at the heart of many water reforms. To address this question,
a more complex and layered understanding of water rights is required than the current prescriptive instrumentalist and legalistic notion of water rights so popular
among neo-liberal water economists (Boelens, Roth/Zwarteveen 2002).
2.2 Dimensions and Contents of Water Rights
What, then, is a water right? When referring to irrigation, it is useful to think
about a water right as the right that provides the right holder authorization to subtract water from a particular source, including the particular social privileges and
obligations that are associated with this right (Beccar et al. 2002). A water right
can be seen to encompass three dimensions: a socio-legal dimension, a technical,
and an organizational dimension. The socio-legal dimension refers to the fact that
a water right is an expression of agreement about the legitimacy of the right holders’ claim to water. Such an agreement must exist within the group of claimants,
but it is equally essential that rights over a resource be recognized by those who are
excluded from its use. Agreement about the legitimacy of right holders’ claim to
water is intimately linked to social relations of authority and power, and can be based on various of grounds: on state legislation, water laws and regulations, but also on local rules established and authorized by traditions and community organizations.
Having the legal possibility (and social power) to take water is, in itself, meaningless without the two other dimensions of water control. First – this is the technical dimension – the adequate means (infrastructure, technology, technical
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skills) to actually take water from a source and convey it to fields must be present.
Secondly – this is the organizational dimension – it is necessary to organize and
manage not just water turns and the operation of infrastructure, but also the mobilization of resources and decision-making processes around these issues. Responsibility for these management tasks may lie either with government agencies,
with NGOs or private companies, with community organizations, or with a combination of those. Many water users’ organizations in the Andes are communitytype organizations, although some are set up or supported by government or nongovernment agencies. Having a right to water – which in the Andes usually means
being a recognized member of the water users’ community – is on one hand frequently accompanied by the right-holders’ opportunity to participate in system
operation and management, and on the other with a number of duties and obligations. Right-holders most often have to contribute cash or labor to the operation, maintenance, and management of an irrigation system if they want to get water to their fields, and if they want to be able to exercise their rights and keep them
over time. When someone fails to comply with those duties, they risk sanctions
such as the exclusion from one or more water turns or the payment of fines (Boelens/Zwarteveen 2003, cf. Gerbrandy/Hoogendam 1998).
2.3 Reference Rights, Rights in Action and Materialized Rights
Because of the variable availability and fluid characteristics of the resource water, and because of the difficulties in rigorously monitoring and controlling water
flows, there is a lot of leeway for users to act in ways that diverge from distribution
agreements as stipulated in laws and regulations. This is why the distribution of
water, perhaps more than any other resource, is typically subject to continuous
bargaining and negotiation. Such bargaining and negotiation may occur around
the technical characteristics of the irrigation infrastructure, around the operation
of the infrastructure, or about the very contents of the water right. For understanding water distribution and control, it is not enough to look just at the legal
status of right-holders and make a simple categorization between the haves and the
have-nots. An understanding of actual water use and distribution practices, including the different norms and discourses groups of users refer to when claiming, or
simply taking water, is required.
To allow for such differentiation, and thus to capture the difference between
»rights on paper« and actual water control and distribution, we distinguish the following categories of rights: reference rights, activated rights, and materialized
rights. In the Andes, reference rights can be derived from broader principles, rules, and ideologies that embody notions of fairness and justice (Boelens/Dávila
1998), but they may also be based on national water regulations. Reference rights
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specify the kind of powers a right holder is entitled to – in terms of operational,
collective choice, and constitutional choice elements. They also define the characteristics of right holders, for instance, by specifying that water right holders should
be landowners, community members, men, or heads of households (cf. BendaBeckmann/Benda-Beckmann 2000). Activated rights (or »rights in action«) refer
to the process of transforming reference rights into operational rules and procedures for water distribution. This includes operational rules about participation
and the right to vote in meetings of water users’ organizations. Materialized rights
refer to actual water use and distribution practices, and to the actual decision making processes about these practices. Materialized rights are often not written down, nor even made very explicit, but are »authorized by routine« and/or »unspoken or informal agreements«. Both the definition of the contents of each of these
rights and the links of transformation from one right to the other are subject to power structures and power games. They establish not just who can access water but
also who participates in decision making.
2.4 Legal Pluralism and Embeddedness
In most Andean irrigation systems water rights exist in conditions of legal pluralism where rules and principles of different origin and legitimization co-exist in
the same locality. The question of which rules and principles are to be considered
(most) legitimate is therefore often an intrinsic part of struggles over water in the
Andes, including the current ones surrounding the privatization of water (Assies
2000, Bustamante 2002, Van Kessel 1992, Laurie et al. 2002) . New laws or new
mechanisms of water distribution are often challenged by representatives of local
communities by referring to »their own« traditional socio-legal systems. The very
existence of detailed local water rights and laws is often only brought to the attention of legislators at the national level through resistance of local communities
against proposals for water reforms and new water laws. Water legislation as formulated at national levels in countries like Ecuador, Peru, and Chile do not substantially recognize existing diverse and dynamic water rights and distribution
practices. Nevertheless, they often include very specific and precise rules and prescriptions about how water users should behave and organize, how water should
be distributed, etc. – mostly derived from international and foreign water laws.
There may also be a diversity of mechanisms for acquiring water rights, and
the mechanisms considered legitimate by water users’ communities are not necessarily those adhered to by legislative authorities at national levels. In addition to
rights claims based on prior appropriation or socio-territorial claims, there are quite a number of incidences in Andean history of water rights appropriation through
the use of armed violence by large landlords. Their claims were formally recog-
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nized and institutionalized by national laws. In more recent times, such claims have been heavily and sometimes effectively contested. Yet, the ways in which waters
are currently divided continues to remain highly unequal.
The way in which most local communities have obtained their rights to water is through the investment of often tremendous amounts of labor and other resources in the construction of irrigation infrastructure. In the Andean region, the
construction of intakes and canal networks to convey water from rivers and lakes
was, and continues to be, a powerful strategy to lay claims to such water, and to
secure it from claims by others. It has also functioned as a way to decide who within the community could use water and has decision-making rights. For example
through investments in collective property construction, not just the infrastructure but also individual or household rights to access water and co-decide on its
management are »constructed«. There is thus a difference between the collective
rights that refer to the claim of the group of users of one irrigation system (or sometimes a series of water use systems) vis-à-vis third parties, and individual (or
household level) rights that refer to the rights of individuals (or households) within one irrigation system and specify their claims vis-à-vis each other. In the current context of privatization discussions, it is important to emphasize that such individual rights exist within (and because of ) collective agreements and are enforced by and through local, collectively legitimated authorities. As such, they are radically different from »private water rights« that convey all rights of use and control to one right-holder - as framed in neoliberal water policies (Beccar et al. 2002,
Boelens/Doornbos 2001).
The rules, rights, and duties attached to water are, in many Andean communities, closely linked to all kinds of non-water related rights and duties. Water allocation and distribution are closely enmeshed in economic and non-economic institutions and networks of social and political relations. In other words, definitions
of rights, of relative claims, of appropriate uses and users are closely embedded, not
only in specific historical sets of political and economic structures but also in cultural systems of meanings, symbols, and values (Gelles 2003, McCay/Jentoft
1998). The transfer of water rights happens in a social context in which gifts and
donations function as important mechanisms to maintain networks of friends and
relatives. In some communities, people’s sense of community identity is strongly
linked to having a shared history of struggling against landlords for water and land
rights. Similarly, through years of collective investments in the construction and
up-keep of infrastructure, communities have not only consolidated their water
rights but also their sense of togetherness and collectivity. In some ways, current
resistance to new water reforms is thus not just about securing continued access to
water, but also about continued existence as local communities, distinct from to-
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wnspeople and other »outsiders«. It is a way to express and reinforce community
values. In that sense, communities also actively construct ´local´ counter-discourses to the hegemonic water policy models. Until now dominant water policy
models in the Andes completely denied local and indigenous identities and rulemaking processes (Gelles 1998, 2000, 2003, Gelles/Boelens 2003, Guevara et al.
2002, 2003, Guillet 199,2 Palacios 2002, 2003, WALIR 2002). Nevertheless, the
neoliberal paradigm has increasingly incorporated an ´indigenous discourse´ and
promotes particularly the cultural and liberal-political rights of indigenous people
(Hale 2002). They often relate to static constructs and essentialized conceptions of
´indigenous identity´ and mostly focus on individual or individualizing rights
(Stavenhagen 1994). In this setting, Andean water communities often practice a
kind of discourse-shopping in order to strategically select those discursive materials that are most suited to their water rights and policy objectives (Boelens/Zwarteveen 2003, Laurie et al. 2002). In this discursive struggle they tend to operate
dynamically, select strategically, and adopt those elements and definitions of water rights which can strengthen their communities´ control.
3. Privatization and Conflict: the Political Nature of Water Rights
Expectations about the benefits of neo-liberal water reforms are high. Proponents claim that such reforms will result in water savings, in higher water use efficiencies, in more private investments in water infrastructure and maintenance, in
less government spending on water management, and in higher economic returns
to such investments. In addition, water reforms aim at bringing about democratization of water decision making. A growing number of case studies have produced a body of evidence that raises important doubts about whether these claims are
indeed realized or even realistic. For example, Hendriks (1998) shows how water
distribution, water use efficiency, and agricultural productivity in several Chilean
irrigation systems has worsened instead of improved after water rights privatization. Trawick (2003) also describes the causal link between rights privatization and
the decline of water use efficiency and productivity in irrigation systems in Peru.
Bauer (1998) describes how the neo-liberal model as implemented in Chile has led
to enormous challenges and conflicts between multiple use sectors at the watershed level. While decentralization was to help reduce state involvement (and government expenditures), the different actors seem to rely increasingly on legal procedures in centralized courts and bureaucracy for solving their disputes. Hendriks
(1998) provides similar evidence concerning the paradox of increased state dependency and less local autonomy for the case of irrigation systems. Dourojeanni
(2000) expresses documented concerns about an important »voiceless stakeholder«: the environment. The Chilean model has fostered situations of extreme wa-
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ter pollution and ecological destruction within watersheds, impacts that are of little immediate concern to private companies.
Peasant and indigenous communities, have often lost their rights and voice as
a result of privatization projects. Not just their water rights, but also their management rules and identities have been denied and undermined after exposure to
a model that simply assumes freedom of expression without actually verifying the
conditions of its existence (see for example, Gentes 2000, 2002, 2003, Castro
2002, Pacari 1998, Boelens/Dávila 1998, Oré 1998, Gelles 2000, Bustamante
2002). Ironically, although privatization aims at deregulating bureaucratic water
management through delegation of decisions to the lowest possible level, the practical and real-life consequence of water reforms in the Andes often includes the destruction of existing local and indigenous water rights systems. The reason is that
local communities and actors are only allowed to participate when they accept the
terms and conditions specified by the higher levels. The neo-liberal model not just
assumes universal laws, it also actively establishes them. Co-existence of a great diversity of rules, rights, and obligations are therefore discouraged. Such diversity
would obstruct inter-regional and international transfers and trades, which require a uniform legal framework. Particular rules and rights on the local level, that do
not recognize or even forbid market rules stand in the way of investments and profits. Obviously this diversity of water rules and authorities undermines the power
and rule-making capacity of the national bureaucrats. State bureaucracies are »reformed« to provide and enact legislation that allows markets to emerge. Communities and rights systems that do not fit the neo-liberal picture are, by definition,
inefficient and are thus doomed to whither.
Peasant and indigenous organizations are, however, not that easy to ignore or
transform into the rational utility maximizers the model wants them to become.
There is an increasing number of documented instances of such organizations fiercely standing up against privatization efforts and neoliberal water reform programs. So far, popular protest and struggle especially in peasant and indigenous
sectors have prevented the adoption of an entirely privatised water regime in the
Andean countries, except for Chile. It is striking that the neo-liberal water policy
model – claiming individual freedom for all - could only be experimented and installed during the dictatorship of Pinochet, one of the most repressive regimes the
Andean countries have known. The resistance provides living proof of the fact that
neoliberal water reforms are inherently political. They also go to show that water
management involves power struggles among diverse interest groups in society.
In fact, large-scale water conflicts and related social differentiation processes
under private water property regimes are by no means new to the Andes. In Peru
and Ecuador, for instance, private property regimes prevailed before the establish-
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ment of the Water Laws (1969 and 1972 respectively) that nationalized property
rights. As has been widely documented (Boelens/Dávila 1998, Gelles 1998, 2000,
Guillet 1992, Mayer 2002, Oré 1998, Pacari 1998, Van der Ploeg 1998, Trawick
2003, Vos 2003, WALIR 2002), private property regimes were the issue of much
violent struggle between large hacienda owners and indigenous communities. These struggles form an important part of the political and social history of many
communities, who cherish the memories of won battles and who partly self-identify through the collective memory of such battles. Many battles were also lost and
the resulting problems of water scarcity are still fresh in the collective minds of the
communities. The new proposals for privatization thus ring familiar old bells.
Many communities and indigenous organizations perceive the new water plans as
yet another in a sequence of attempts to take away resources that historically belong to them and form the basis of their livelihoods. The long history of struggles
over water and land explains the fierceness of current protests against water reforms. In Peru, Bolivia, and Ecuador massive nation-wide uprisings have effectively resulted in a stand-still of the implementation of the new water policies and
laws. The current struggles also reflect and highlight that water management is a
highly political process of contested resource use, and thus underscores our plea for
explicit recognition and analysis of the politics of water. Current struggles and protests can be seen to occur over:
– access to and withdrawal of the water resources,
– the formulation of the rules: the contents of water rights and management rules, and the mechanisms to acquire rights,
– the authority to make decisions and enforce rights, and
– the discourses that establish, impose or defend particular water rights policies and regimes.
Many of these struggles do not just reflect the inherent political nature of water control in a general sense, they are also and simultaneously struggles against the
very neoliberal water policies themselves, against the claim that they are based on
neutral principles, against these »natural laws« which appear to have hidden contents that actively generate, reinforc,e or alter power relations.
3.1 Legal Priorities in Water Rights Allocation
In order to promote possibilities for free trade in water rights and to fully enable water’s economic function – which is allocation to the most profitable use –
Chilean neo-liberal water policy states that water rights allocation should follow
neutral market principles. Chilean legislation, therefore, does not establish access
priorities or preferences for particular uses (e.g. drinking water for human consumption above industrial use), nor does it express norms to protect particular vul-
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nerable groups, the environment or, ultimately, water quality (CEPAL 1998, Dourojeanni/Jouravlev 1999). Peasant and indigenous organizations in Ecuador, Peru
and Bolivia, that were to adopt Chile’s water legislation, strongly objected to this
lack of prioritization in water allocation. They emphasized the need to legally prioritize certain water uses and users, because they felt that market allocation would
result in injustices and ecological disasters. ´Neutral´ market allocation principles
would, in their opinion, deny water access to the economically less powerful (Assies 2000, Bustamante 2002, CONAIE 1996, Pacari 1998).
3.2 Encroachment of Local and Indigenous Water Rights
The next illustration shows the problem of encroachment on existing local
and indigenous water rights. In Chile, when the new Water Code was enforced in
1981, most indigenous communities were left unaware of the need to officially register their century old customary rights (Solón 2003). Consequently, water rights
that were not claimed were neutrally labeled »unused rights« and allocated to those who presented official requests: powerful commercial companies, especially mining and power generation enterprises, and landlords. Indigenous communities
challenged not only the neo-liberal assumption that (market) information is freely available to everyone but also the very basis for rights claims. They feel strongly
that the water is theirs, because they have been using it for centuries and because
it flows through their territory, whereas the Water Code demands official registration as a first basis for rights allocation (Gentes 2000, 2002, Van Kessel 1992).
3.3 Monopolization of Water Access Rights by the Powerful
Making water rights transferable does not necessarily and naturally stimulate
it being allocated to its highest economic value, as the example of Chile shows. In
Chile, companies that try to secure water rights do not necessarily generate their
profits from using or selling water. Speculation, by holding surplus usage rights, is
currently much more profitable, leading to the emergence of private water monopolies. The Chilean Water Code does not prevent the emergence of such monopolies, or the hoarding and speculation by powerful enterprises. It is, first of all,
not necessary to pay taxes or fees on owning water. Secondly, the right-holder has
no obligation to effectively or beneficially use the water to which he/she owns the
rights, or to build the works needed to utilize it (CEPAL 1998, Dourojeanni/Jouravlev 1999). Hendriks provides some striking examples of water speculation by
the hydro-power sector. The three major generating companies have accumulated
78% (1,324 m3/s) of the water used for this purpose; they hold rights to 73%
(8,162 m3/s) of the currently unused water; and they have applied for 69%
(26,753 m3/s) of the total volume of pending water grants. It is estimated that the-
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re exists a flow of 30,000 m3/s usable water for electric generation, at the total, nation-wide level. The same tendency of concentrating water rights is repeated in mining activity in the dry northern region (Hendriks 1998). Peasant and indigenous
movements actively protest against such water monopolies, and also the government attempts to modify this water legislation to avoid unproductive uses. Such
attempts meet with the resistance of the existing right-holders, who are reluctant
to give up their privileges, opposing all changes in the Water Code (Dourojeanni
2000).
3.4 Auction to the Highest Bidder
Another contested example of injustice generated by the neoliberal Water Code in Chile concerns the allocation of new water rights: When (new) water rights
are allocated and not all potential uses or users can be accommodated, the water will
be auctioned off to the highest bidder. The expectation is that this will result in an
efficient and equitable water allocation, based on the premise that everybody can
join the market. As it has become clear, this is usually not the case. Subsistence production largely takes place »outside« the market, which means that the benefits of
water used for this purpose are difficult to calculate in economic terms. The dignity and quality of life of the families living in subsistence conditions therefore have
to be expressed differently (Castro 2002, Gentes 2002, Hendriks 1998).
3.5 Concentration of Decision-Making Rights in the Hands of a Few
Examples relate not only to water access struggles but also concern protest
against the concentration of decision-making rights in the hands of the few. In
most communal water systems in Peru, Bolivia, and Ecuador, the »one-person –
one-vote« rule applies, implying that each right-holder has one decision-making
vote in the users organization. In contrast, World Bank and Inter American Development Bank proposals for new water legislation in Peru and Ecuador stipulate that voting rights should be made proportional to the quantity of water use
rights each user holds, same as neutral shareholders in an objective joint-stock
company. The Chilean Water Code sets the example for these proposals. Hendriks
shows how, in Chile (1998) the strong voting weight and related decision-making
power of economically wealthy minority groups, owning major water shares but
living from non-agricultural businesses, prevented the majority of small-holders
who depend on agriculture to improve their irrigation systems and economic productivity. Similar cases have been reported in Peru after the neo-liberal Fujimori
government changed the regulations of user associations, concentrating decisionmaking rights and voting rights in the hands of a powerful minority of large water right-holders (Oré 1998, Vos 2002).
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4. Prices or Politics? Some Concluding Remarks
Andean countries, like many others in the developing world, are trying to prevent future water shortages by following the neoliberal recipes of the World Bank,
all of which fall under the rubric of »getting the price right« on water - that is: making one’s rivers and lakes suitable for market exploitation. As the cases presented
here have illustrated, these attempts meet with fierce resistance of different social
movements who demand alternative strategies of natural resource use and maintenance. While such movements are motivated by a range of concerns: social justice, the environment, »right to livelihood« or ethnic identity, they all make
claims for more equitable and just access to environments and natural resources.
As we have shown, all of them center around the question of property rights. This
is logical, because whoever controls property rights controls the processes of resource extraction and environmental change. The struggle is not just over control
of water, but also and importantly over the right to define what a water right entails. Indigenous communities depending on water for irrigating their crops demand rights that enable continued livelihood security and survival as communities. Drinking water and mining companies aim for commodity and surplus value
production, while state agencies hope to mobilize tax revenues and increase juridical control. For all of them, the struggle for control over water is a struggle for
existence.
Yet, water reforms are presented as merely neutral and technical interventions
aimed at better controlling and managing the water crisis. The suggestion is that
such interventions do not fundamentally alter or influence existing social and political relations. What this chapter has shown is that this is an erroneous assumption: the proposed water reforms are not just slight modifications which basically
leave existing social relations intact, but they involve quite radical modifications in
the social and political structures in which water management is embedded. The
proposed ways in which water is to be owned, distributed, and managed imply
fundamental change, and so do the ways in which different water users relate to
each other. If the policies are implemented, such relations will be increasingly dictated by extra-communal laws, institutions, and markets. This means that the proposed water reforms are deeply political, in the sense that they aim to actively create and transform (through laws and institutions) the political and social waterworld. An important aim of this article has been to illustrate that it is time to discard the assumptions of political neutrality and scientific objectivity legitimizing
Andean water reforms.
Three main difficulties with new liberal water reforms stand out. The first has
to do with the fact that, inspired by economic doctrines, new water policies and
the theories underlying are not concerned with the specific mechanisms of getting
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from the present situation - described in terms of waste, pollution, conflict, corruption and theft - to the neat and clean future characterized by efficiency and effectiveness. In the common sense manner of technocrats, good ideas are ideas »that
work« , irrespective of how they work. What matters are the measurable final effects of the proposed measures – water and money savings, profits – while the ways
in which these effects are achieved remain non validated assumptions. Also, effects that fall outside the model, such as social differentiation, remain invisible as consequences of the model and are therefore of no concern.
A second and related difficulty is that the validity of the new institutionalist
theories that form most neo-liberal water reforms is seldom exposed to empirical
testing. In monitoring studies and reports, the methods employed to asses water
management processes and impacts are borrowed directly from neo-classical economics: studies tend to rely heavily on the deductive method, and to place greater emphasis on formal modeling and assumed relations than on the empirical validation
of the behavioral and institutional assumptions employed. If the effects fall short of
expectations it is not the theory or the policy that needs revision. For one, there are
the whims and fancies of the market to blame. Faulty implementation, caused by poorly functioning government machineries is another likely explanation for disappointing results. Of course there is always the backwardness and stubbornness of traditional communities, who fail to act »rationally« and »democratically«. Disappointing effects thus do not question the reforms themselves, but call for better laws and
state institutions that will turn the neo-liberal water dream into a reality.
Directly connected to the two first flaws, the third is about the universalistic
pretensions of neo-liberalist water solutions. The assumptions are that water control obeys universal, scientific laws and that all human beings share the same aspirations and motives everywhere. Neo-liberalism thus establishes a universal rationality and efficiency, based on a »natural« and »objective« truth. The policies that
are based on new institutional theories, in turn, establish universal criteria for optimizing water management. »Economy« becomes the metaphor for complex social and ecological dynamics, and people and nature are deemed relevant only in
their commodified form imputed with value useful to the economy. Such universalization can be seen as a process of Foucauldian disciplining. Through prices,
very diverse water values can be compared, categorized, measured, and judged and
thus transferred and traded. Through reducing motivations for human behavior
to self-interested profit maximization, water actors are judged upon their degree of
market-orientedness.
In all, neo-liberal policies and the theories underlying them can, indeed, as
Bourdieu has done, be typified as »pure mathematical fictions, based from the outset on a gigantic abstraction«. But, as Bourdieu continues to explain, »it has now
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more than ever the means of making itself true« (Bourdieu, 1998: 94-95). In the
current era that celebrates the death of ideologies and the rise of belief in markets,
the power of neo-liberal water policies and discourses is indeed not to be underestimated. However, as we have tried to show, the take-over of water rights by private companies is not a silent one. Peasant movements and indigenous organizations are actively and loudly standing up for their rights. Understanding such protests requires a more layered, contextualized and complex analysis than the one
that currently tends to dominate global debates. The current struggles are not, as
many observers would see it, a simple battle between common and private property regimes the prior being associated with tradition and the latter with modernity. It is not simply North against South, economic growth versus subsistence,
abundance versus scarcity or rationality versus irrationality. The cases we have presented illustrate that Andean irrigators demand that their worlds and livelihoods
are being recognized and protected. They are not against new water reforms or liberalization per se, but fear the loss and destruction of their land and water scapes.
They organize for continued collective control over water, without being solely anti-commodity and pro-subsistence. The struggles over water, over the right to sustenance and livelihood, over the right to healthy and socially just forms of water
use cannot be understood in mere economic terms, since they are also and fundamentally about livelihoods, culture and identities.
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The politics of Andean water policy reforms
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Abstract
Andean water policies and issues are increasingly framed in neoliberal terms.
This paper shows that this terminology is ill suited for understanding actual water
realities, as well as for visualizing the harmful effects of neo iberal water reforms on
local and indigenous water rights collectives. The latter, however, do not remain silent but fiercely defend their common property water resources, rules and authorities. They actively question the universalistic pretensions of neoliberal policies
that claim to be based on natural laws and objective truths. A contextualized rights
approach is proposed as an alternative framework, allowing the recognition of water as a politically contested resource.
Die Andine Wasserpolitik wird in zunehmendem Ausmaß von neoliberalen
Rahmenbedingungen beeinflusst. Dieser Artikel zeigt, dass die neoliberale Terminologie nicht nur ungeeignet ist um die aktuellen Wassernutzungsformen zu verstehen, sondern dass die neoliberalen Reformen zudem schädigende Effekte auf
die lokalen und indigenen Wasserrechtskollektive hat. Letztere erdulden dies nicht
wortlos, sondern verteidigen mit Stolz ihre gemeinschaftlich genutzten Wasserressourcen, Regelwerke und Institutionen und stellen den universalistischen neoliberalen Ansatz, welcher vorgibt auf Naturgesetzen und objektiven Wahrheiten zu beruhen, in Frage. Ein kontextualisierter Rechtsansatz, welcher die politische Umkämpftheit der Ressource Wasser anerkennt, wird als alternatives Rahmenwerk
vorgeschlagen.
Rutgerd Boelens / Margreet Zwarteveen
Wageningen University
Department of Environmental Sciences
Irrigation and Water Engineering Group
Wageningen, The Netherlands
E-mail: [email protected]
E-mail: [email protected]
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Michael Hofmann, Ralf Schröder
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Gabriel Herbas, Ana Esther Ceceña
Mobilisierung und Widerstand gegen
Wasserprivatisierung in Cochabamba
Dieser Beitrag ist die ausgearbeitete Fassung eines Interviews welches Ana Esther
Ceceña (UNAM, Mexico) mit Gabriel Herbas (Umweltforum Cochabamba), im
Frühjahr 2002 anlässlich ihres Buchprojektes führte.1
Über Gabriel Herbas vom Umweltforum Cochabamba
Als Teil der von der Weltbank vorangetriebenen Privatisierungsstrategien beschloss die bolivianische Regierung 1999, dem US-Dienstleistungsmulti und Baukonzern Bechtel bzw. seinem örtlichen Ableger Aguas del Turani die Berechtigung
zu geben, das gesamte Wasser der Stadt Cochabamba sowie deren Umgebung zu
verwalten und zu verteilen. Die Bevölkerung nahm dies als schreiende Ungerechtigkeit wahr: Der Vertrag wurde bei Nacht und Nebel abgeschlossen und war
obendrein mit einer Geheimhaltungsklausel ausgestattet. Innerhalb von kurzer
Zeit kam es zu einer drastischen Anhebung der Wasserpreise. Das neu eingesetzte
private Unternehmen investierte keinen einzigen eigenen Boliviano, sondern wälzte die Kosten zur Modernisierung des Versorgungssystems vollständig auf die Bevölkerung ab. Darüber hinaus wurden die bisher für die Wasserverteilung geltenden Gewohnheitsrechte (usos y costumbres) grob verletzt und nicht zuletzt wurden
die Wasserquellen, welche das öffentliche und private Netz speisten, de facto enteignet.
Eine Gruppe von UmweltaktivistInnen, AnwältInnen, WirtschaftswissenschaftlerInnen sowie andere Personen, die durch ihre Tätigkeiten mit der Wasserversorgung verbunden waren, wurde dieses Privatisierungsvertrages gewahr. Sie
verschafften sich einen genauen Einblick in dessen Paragraphen und wendeten
sich schließlich entschieden gegen ihn. Unter ihnen befand sich Gabriel Herbas,
Wirtschaftswissenschaftler und Mitglied des »Umweltforums Cochabamba« (Foro
Ambiental Cochabambino). Im Rahmen des folgenden Interviews stellt dieser dar,
wie der Kampf um die Umgestaltung des Wasserprivatisierungsvertrages zur Bildung der »Allianz zur Verteidigung des Wassers und des Lebens« (Coordinadora para la Defensa del Agua y de la Vida) führte. Herbas, einer der SprecherInnen dieser
Plattform, beschreibt, wie sich der Widerstand gegen das dazugehörige Gesetz zu
einem Volksaufstand ausweitete, den es in Cochabamba so noch nie gegeben hatte. Im April 2000 erhob sich die gesamte Bevölkerung der Stadt gegen die Wasserprivatisierung und entschied in einer offenen BürgerInnenversammlung,
Cochabamba so lange besetzt zu halten, bis dass das umstrittene Gesetz außer
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Kraft gesetzt wird. Durch die Zusammenarbeit von ländlichen und urbanen Sektoren, Indígenas und Campesinos, FabrikarbeiterInnen und Arbeitslosen begann die
allmähliche Umsetzung einer Utopie. Dass dieser Prozess bisher noch nicht ins
Stocken gekommen ist, zeigen in gewisser Weise auch die letzten Parlamentswahlen von 2002, in denen mit Evo Morales beinahe ein indigener und den sozialen
Bewegungen nahestehender Kandidat gewann.
Die gesamten Ereignisse Revue passieren zu lassen, enthüllt den heimtückischen Charakter von Privatisierungsverträgen, in welchen sich, im Fall von Cochabamba, die Interessen von Unternehmen, Regierungen und internationalen Institutionen trafen mit dem Ziel, die BürgerInnen eines Landes zu enteignen (noch
heute werden Schadensersatzklagen des Konzerns verhandelt). Dies ist nichts Außergewöhnliches, anführen lassen sich viele ähnliche Situationen, in denen der Ausverkauf von Energie- und anderen wertvollen Ressourcen, die in Ländern des Südens vorzufinden sind, stattfand. In diesem Fall ging es um das Wasser, dass heißt
um das lebenserhaltende Gut schlechthin. Was aber darüber hinaus den Fall Cochabamba besonders interessant macht, ist die Art und Weise, in der sich die verschiedenen Sektoren der Bevölkerung durch neuartige, ethisch fundierte, horizontal strukturierte und durch die gegenseitige Anerkennung der jeweiligen Unterschiede geprägte Organisationsformen miteinander verknüpften. Die moralische
Autorität der »Allianz zur Verteidigung des Wasser und des Lebens« – Coordinadora
por la Defensa del Agua y de la Vida (im Folgenden wird von Coordinadora gesprochen) - sie ist bis heute aktiv - gründet sich auf die Politik der Transparenz, der Ehrlichkeit sowie die Glaubwürdigkeit ihrer Mitglieder und SprecherInnen.
Offensichtlich ist der Kampf um das Wasser Cochabambas ein Pfad, auf dem
sich weite Horizonte eröffnen. Denn »wir haben nicht mehr die Zeit, weitere 500
Jahre zu warten«, so Gabriel Herbas. Und deshalb haben sie sich auf den Weg gemacht. (Ana Esther Ceceña)
1. Der Vertrag zur Wasserprivatisierung - eine Geheimaktion
Die Organisation, der ich angehöre, sowie eine ganze Reihe von Umweltorganisationen, die sich allesamt um die ökologischen Probleme des Tunari-Naturparks kümmerten, begannen damit, eine horizontal strukturierte Plattform aufzubauen, die sich »Komitee zur Verteidigung des Tunari-Naturparks« nannte. In dieser ersten Phase erfuhren wir von dem Vertragsabschluss zwischen der Stadtverwaltung und dem Unternehmen Aguas del Tunari. Gerade weil ein Großteil des
Trinkwassers der Stadt Cochabamba aus Oberflächengewässern geschöpft wird,
die aus dem nahegelegenen Gebirge stammen – dort wo sich auch der Tunari-Naturpark befindet –, verstanden wir sofort die ökologischen und sozialen Konsequenzen sowohl des Privatisierungsvertrages als auch der später zu erwartenden Er-
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höhung der Wasserpreise. Wir begannen, Nachforschungen anzustellen. Im Juni
1999 verbreiteten wir eine erste öffentliche Erklärung als »Komitee zur Verteidigung des Wassers« (Comité de Defensa del Agua), in dem sich VertreterInnen von
Vereinen, BauingenieurInnen, ArchitektInnen, WirtschaftswissenschaftlerInnen,
BiochemikerInnen sowie andere Teilen der Zivilgesellschaft zusammenfanden und
gemeinsam ihre Stimme erhoben.
Wir richteten uns an all jene gesellschaftlichen Sektoren, die im Genehmigungsverfahren zugunsten des Unternehmens Aguas de Turnari links liegen gelassen worden waren. Unser Anliegen wurde positiv aufgenommen, weil hier nicht
politische Parteien, sondern vielmehr Umweltorganisationen aufriefen, die ein
größeres Vertrauen unter der Bevölkerung besitzen, eben weil sie nicht von Motiven der Bereicherung angetrieben werden. Und daher näherte sich ein großer Teil
der Zivilgesellschaft ohne Vorbehalte unserer Plattform an. Wir leisteten enorme
Anstrengungen, um die Probleme deutlich aufzuzeigen, die sich unserer Meinung
nach aus den Einzelheiten des Wasserprivatisierungsvertrages ergeben würden: das
Fehlen von Investitionen durch das Unternehmen, die Verbraucherpreiserhöhungen sowie die sich aus der Privatisierung ergebenden ökologischen Folgewirkungen. Zu Beginn liefen wir – fast wie die Mitglieder einer Sekte – von Tür zu Tür,
um den Menschen dies alles klarzumachen. Das war eine ziemlich mühsame Aufgabe, die wir bis Ende Oktober 1999 durchführten, als das neue bolivianische
Wassergesetz (Gesetz 2029) verabschiedet wurde. In dieses Gesetz zur Regelung der
Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung (Ley de Servicios de Agua Potable
y Alcantarillado Sanitario) schmuggelte die Regierung einen Paragraphen ein, der
potenziell zur Privatisierung des gesamten Wassers des Landes führen sollte. Sie
fürchtete sich aber davor, in eine landesweite, offene Debatte über den Entwurf
des Wassergesetzes einzutreten, eben weil hier angesichts der schon in der Vergangenheit von verschiedenen Sektoren der Bevölkerung gezeigten Oppositionshaltung kaum ein Konsens zu erreichen gewesen wäre. Und weil ihre Absicht der
Wasserprivatisierung eine öffentlichen Debatte nicht überstanden hätte, geschah
dies nun versteckt: zum einen indem durch das Gesetz die Vergabe von Konzessionen an private Unternehmen ermöglicht wurde und zum anderen durch die
Verleihung von Entscheidungskompetenzen an ein zentrales Wasserbeschaffungsamt (Superintendencia de Aguas). Hierbei handelt es sich um eine für das neoliberale Modell typische neu eingerichtete Instanz, da die Befugnisse der LeiterInnen
dieser Verwaltungsämter (Superintendentes) in ihren jeweiligen Bereichen sogar
diejenigen des Präsidenten der Republik übersteigen. Die Superintendentes besitzen
umfassende Sektorinformation und haben das letzte Wort in allen Entscheidungen, die ihren Bereich angehen (z.B. Bergbau, Kohlenwasserstoffindustrie oder
eben Wasser). Sie werden vom Nationalkongress für die Dauer von 10 Jahren er-
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nannt. Das muss man sich einmal vorstellen, zehn Jahre Garantie für einen solchen Posten. Die Machtfülle, die diese »Supermänner« über die obersten politischen Entscheidungsträger stellt, ist u.a. eine Folge der Tatsache, dass in Bolivien
die Strukturanpassungsprogramme extrem hart umgesetzt wurden.
Der umkämpfte Wasserprivatisierungsvertrag in Cochabamba kam also mit
Beihilfe und Zustimmung der Superintendencia de Aguas zustande. Es kostete uns
große Mühe, das schriftliche Vertragswerk in unsere Hände zu bekommen. Wir erhielten den Wortlaut des Vertrages nicht auf direktem Weg – in keiner Notarskanzlei wäre dieser zu erhalten gewesen -, sondern über einen Abgeordneten, der
seinerseits den Text nicht über eine normale Parlamentsanfrage, sondern heimlich
erhielt. Noch nicht einmal der Nationalkongress war also informiert. Als wir den
Vertrag endlich einsehen konnten, lief es uns wirklich kalt den Rücken hinunter.
Es schien, als ob er ausschließlich vom Anwalt des begünstigten Privatunternehmens erarbeitet worden wäre und als ob der vom Staat bestellte Anwalt nicht existiert hätte; denn alle Bestimmungen begünstigten allein den privaten Inhaber der
Konzession. Eingebaut in den Vertrag war zudem eine Vertraulichkeitsklausel, die
besagte, dass die Einzelheiten der Übertragung des bisher öffentlichen Unternehmens in private Hände auf keinen Fall vorher in die bolivianische Öffentlichkeit
gelangen dürften.
Mit dem Vertrag in Händen fiel es uns viel leichter, alle konfliktiven Punkte
sowie die daraus erwachsenden Nachteile verständlich zu machen. Bis Ende Oktober 1999 blieben unsere Aktivitäten auf einen recht kleinen Kreis beschränkt,
das heißt auf professionell mit dem Thema befasste Personen sowie auf Kreise der
Bevölkerung, die für Umweltthemen sensibel waren bzw. direkte Verbindungen
zum Thema Wasser hatten. In jenem Monat trat also das Gesetz 2029 in Kraft.
Durch dieses sollte auch die schon erwähnte Geheimhaltungspraxis bei der Wasserprivatisierung festgeschrieben werden. Und ab diesem Moment begannen zwei
wichtige Sektoren sich an dem Widerstand zu beteiligen. Zum einen waren dies
die Regantes, das heißt die um die städtischen Viertel herum angesiedelten BäuerInnen, die das Land nach überliefertem Gewohnheitsrecht bewässern und bebauen. Die Campesino-Familien sollten zu einer der wichtigsten Kräfte im späteren »Krieg um das Wasser« (guerra del agua) werden. Zum anderen konnten auch
ArbeiterInnen der städtischen Fabriken gewonnen werden.
Die Regantes hatten sich schon in der Vergangenheit durch einen massiven
Widerstand gegen den übermäßigen Wasserverbrauch der Stadt ausgezeichnet. Vor
zwei oder drei Jahren plante die Stadtverwaltung zusammen mit dem städtischen
Wasserversorgungsunternehmen Semapa, ohne Absprachen mit der betroffenen
Bevölkerung, in einer ökologisch sehr sensiblen Zone des Cochabamba-Tals – die
sich jedoch außerhalb des Stadtgebietes befand – Bohrungen für die Anlage von
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Tiefbrunnen vorzunehmen. Die Dorfgemeinschaften hatten schon darauf hingewiesen, dass dadurch ihre eigenen Brunnen austrocknen würden. Es kam zu
großen Protestaktionen sowie in einigen Fällen zu schweren Konflikten mit der
Polizei, bei denen einmal auch die Streitkräfte des Landes intervenierten um die
Situation zu befrieden. Der damalige Konflikt wurde in gewisser Weise zugunsten
der Regantes der tiefer gelegenen Teile des Tals gelöst. Ende 1999 waren es nun erneut diese Dorfgemeinschaften, die in Aufruhr gerieten und sich dem Widerstand
gegen die Wasserprivatisierung anschlossen. Im November wurde die Coordinadora gegründet, in die sich Menschen aus den städtischen Wohnvierteln, KleinhändlerInnen sowie andere Gruppen integrierten, die sich von den Äußerungen
des »Komitees zur Verteidigung des Wassers« angezogen fühlten.
Bis zu jenem Zeitpunkt war die Argumentation vor allem auf die Wasserversorgung der Stadt bezogen. Mit dem Inkrafttreten des neuen nationalen Wassergesetzes verallgemeinerten sich die Argumente. Nun begann das ganze Land darauf aufmerksam zu werden, dass die neue Wassergesetzgebung negative Folgen für
alle diejenigen haben würde, die sich auf traditionelle Wassernutzungsrechte berufen – überlieferte Gewohnheitsrechte, die in Bolivien usos y constumbres (Gewohnheiten und Gebräuche) genannt werden. Diese besagen, dass die Dorfgemeinschaften ihre Ressourcen autonom und unabhängig von staatlichen Autoritäten verwalten und auch alle, zum Beispiel bei der Wasserverteilung, aufkommenden Konflikte lösen.
Das neue Wassergesetz führte alles in allem zu massiven Protestreaktionen auf
Seiten der bolivianischen Bevölkerung, die sich Schritt für Schritt in diesen Prozess integrierte. Bis Dezember 1999 war die Vorgehensweise der neugegründeten
Coordinadora noch recht vorsichtig. Als zudem die in Cochabamba herrschende
Klasse bemerkte, dass sich hier eine Organisation von unten aufbaute, versuchten
sie, diese mit einer Reihe von Argumenten zu delegitimieren. Dazu kam, dass vor
dem Hintergrund der damals anstehenden Kommunalwahlen versucht wurde, die
führenden Personen der Protestbewegung zu diskreditieren und ihnen zu unterstellen, sie würden nur deshalb so agieren, um dann bei den Kommunalwahlen
bessere Chancen zu haben.
In dieser Situation durften wir von der Coordinadora auf keinen Fall aggressiv
reagieren. Darüber hinaus verständigten wir uns darüber, uns stärker auf eher technische Erläuterungen zum Privatisierungsvertrag zu beschränken – denn mit dem
Vertragstext in den Händen konnten wir zukünftig zu erwartende Erhöhungen der
Verbraucherpreise voraussagen. Dabei griffen wir in unseren Schätzungen sogar
noch zu kurz: während wir einen voraussichtlichen Anstieg der Wasserpreise um
bis zu 115% errechneten, sollten es in Wirklichkeit über 300% werden. In einer
Debatte mit den zuständigen Ministern in einem Gebäude des Erzbistums von
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Cochabamba sah sich der Erzbischof dazu genötigt, einen Minister in folgender
Weise zu rügen: »Herr Minister, sie selbst behaupten mir gegenüber, dass es keine
Preiserhöhungen gibt. Wie können Sie mir aber dann erklären, dass die hiesige
Kirche statt der vorherigen 800 nun eine Wasserrechnung von 3.500 Bolivianos zu
begleichen hat?«
Die EinwohnerInnen der gesamten Stadt selbst bestätigten uns, dass unsere
Argumente und Voraussagen keine lügnerische Wahlpropaganda waren. Wir warteten geduldig ab, bis die Kommunalwahlen vorbei waren. Die privatisierten Wasserwerke Aguas del Tunari verschoben die Tarifpreiserhöhungen bis auf die Zeit
nach dem Urnengang: die ersten Rechnungen wurden zwischen dem 10. und dem
15. Januar 2000 versendet. Zu diesem Zeitpunkt sah es die Bevölkerung schwarz
auf weiß, dass wir sie nicht belogen hatten, dass wir vielmehr die Lage noch viel
zu harmlos dargestellt hatten. Die Rechnungen wiesen wesentlich höhere Beträge
sowie rechnerische Unregelmäßigkeiten auf; darüber hinaus wurden viele WasserkundInnen in ungünstigere Preiskategorien umverteilt.
Die unbotmäßigen Tariferhöhungen bestätigten vollends unsere Vermutung,
dass die für die Wasserprivatisierung Cochabambas neugegründete Tochterfirma
des US-amerikanischen Dienstleistungsmultis Bechtel mit leeren Händen antrat
und dass die für die Ausweitung des Anschlussnetzes der Stadt nötigen Investitionen aus den Taschen der Bevölkerung selbst finanziert werden sollten. In den zwei
Monaten, in denen Aguas de Tunari in Cochabamba agierte, tätigte das Unternehmen nicht nur keine einzige Neuinvestition, sondern hinterließ auch offene Rechnungen, z.B. die für Strom sowie andere Schulden gegenüber Privatpersonen und
Institutionen. Es beglich noch nicht einmal die von seiner Seite aus einzuzahlenden
Sozialversicherungsbeiträge für die eigenen Beschäftigten. Beim Rückzug der Bechtel-Tochter konnte die Bevölkerung alle unsere Argumente in der Wirklichkeit bestätigt sehen. Aber es war in dem Zeitraum davor, in dem die Coordinadora gegen
die Wasserprivatisierung zu einer Volksbewegung anwachsen sollte.
Wir stellten das neue Wassergesetz nicht nur in Frage, sondern begannen eine Debatte und erarbeiteten einen alternativen Gesetzesentwurf samt der dazugehörigen Verordnungen. Diesen überreichte die Coordinadora öffentlich der Regierung. Damit entkräfteten wir die Vorwürfe der Regierung, dass wir nichts Konstruktives vorzuweisen hätten und dass die Erstellung eines neuen Gesetzes inklusive der dazugehörigen Ausführungsverordnungen eine Million Dollar kosten
würde, wofür extra Kredite aufgenommen werden müssten. Als daraufhin RegierungsvertreterInnen nach Cochabamba kamen und mit uns die Debatte über unseren Verordnungsentwurf aufnahmen, sahen sie sich bald in die Enge getrieben –
und dies nicht nur gegenüber den Organisationen der Coordinadora, sondern sogar gegenüber Institutionen, die dieser gegenüber kritisch eingestellt waren. Ge-
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meinsam stimmten wir zum Beispiel auf dieser Veranstaltung für die Beseitigung
der Superintendencia de Aguas. Doch da diese Forderung nicht mit dem neoliberalen Modell der Regierung zu vereinbaren war, »vergaß« letztere schlicht und einfach diese Forderung.
2. Die offene BürgerInnenversammlung
In unser noch in den Kinderschuhen steckenden Coordinadora kam also der
Vorschlag auf, die gesamte Bevölkerung zur Teilnahme an einer offenen BürgerInnenversammlung (cabildo abierto) aufzurufen. Da die anderen Verantwortlichen der Coordinadora unterwegs waren, musste ich diese erste Versammlung in
Cochabamba moderieren. Es war eine überraschend positive Erfahrung. Der Aufruf zu dieser Versammlung war nur einen Tag vorher verfasst worden, doch der
zentrale Platz der Stadt füllte sich mit Menschen, ohne dass wir diesen Termin
selbst groß verbreitet hätten. Aufgerufen wurde allein über die – vollständig zugänglichen – lokalen Radiosender. Wir hatten zu zeigen, dass das Thema Wasser
nicht nur die Menschen in den ärmeren Vierteln, sondern alle Bevölkerungsschichten betrifft. Unterstützung zeigten daraufhin sogar VerwalterInnen von –
obendrein ziemlich teuren – Gebäudekomplexen oder Siedlungen mit Eigentumswohnungen oder -häusern, das heißt dass auch Leute mit Geld über die Ungerechtigkeiten der neuen Wasserpolitik empört waren oder ganz einfach nicht die
enorm angestiegenen Preise für ihren Anteil an der gemeinschaftlichen Wasserrechnung bezahlen wollten, weil sie ihr Wasser aus eigenen Brunnen bezogen. Die
Bevölkerung war entrüstet und die Coordinadora erhielt mehr und mehr Unterstützung.
Am vereinbarten Tag der Versammlung riefen schließlich Tausende »Aguas del
Tunari soll gehen!« (que se vaya Aguas del Tunari) und »Schluss mit dem Vertrag
mit Aguas del Tunari!« (que se rompa el contrato con Aguas del Tunari). Wir von
der Coordinadora waren da völlig offen: am Anfang ging es uns nicht um die Idee,
das neue Wasserunternehmen rauszuwerfen. Wir blieben vielmehr bei eher moderateren Forderungen wie die Neuverhandlung des Privatisierungsvertrages. Unsere Coordinadora war grundsätzlich für alle Debatten offen und niemals haben wir
uns gegenüber Forderungen verschlossen. Was die erste offene BürgerInnenversammlung anging, so hatten wir als erstes die Modifizierung des Vertrages sowie
die Nichtumsetzung der vorgesehenen Wasserpreiserhöhungen gefordert. Sogar als
die TeilnehmerInnen der Versammlung massiv den Rückzug von Aguas del Tunari verlangten, blieben die Mitglieder der Coordinadora verhalten, ruhig und gefasst, mit dem Ziel, die Forderungen nicht überschwellen zu lassen. Statt uns zu verhärten, wollten wir gegenüber Verhandlungen offen bleiben, um die Möglichkeiten ausloten zu können, damit der Prozess zu einem Ergebnis führt, das nieman-
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dem schadet. Hier muss aber hinzugefügt werden, dass die Regierung eine völlig
unnachgiebige Haltung an den Tag legte, woraus wir unsererseits schlussfolgerten,
dass hier Elemente von Korruption vorlagen, die der Regierung jegliches Zurückweichen verbaten. Nicht die technische Unmöglichkeit und auch nicht die Angst
vor einem möglichen Glaubwürdigkeitsverlust, sondern allein das Vorhandensein
von Korruption war der Hintergrund, welcher es der Regierung nicht erlaubte, der
von uns anfänglich gestellten Forderung nach einer Revision des Privatisierungsvertrages nachzukommen.
So wurde die Auseinandersetzung immer heftiger und im Januar 2000 kam es
zum ersten großen, öffentlich ausgetragenen Konflikt, als die Ausfallstraßen von
Cochabamba drei Tage lang blockiert wurden mit dem Ziel, die staatlichen VertreterInnen an den Verhandlungstisch zu zwingen. Es ist dramatisch, dass in Bolivien erst – so unsere Schlussfolgerung aus den Ereignissen – Tote und 300 Verwundete mit teilweise so starken Verletzungen, dass ihnen die Rückkehr in einen
normalen Alltag bis heute versperrt bleibt, die Regierung zur Änderung einiger
Gesetzesparagraphen bewegen.
Auf dem Weg zu den Mobilisierungen gab es einige Widrigkeiten. Gegen eine breitere Beteiligung agierten damals zum einen die von der Regierungspartei
kontrollierten »Nachbarschafts-Komitees« (juntas vecinales). Statt die Interessen
ihrer Mitglieder zu wahren, akzeptierte diese Organisation die Wasserpreiserhöhungen und torpedierte durch ihr ständiges Einmischen die Verhandlungen. Ihre Verantwortlichen gingen in die Stadtviertel und behaupteten, dass die anstehenden Wasserpreiserhöhungen geringer als von uns behauptet ausfallen würden.
Aber die Bevölkerung räumte diese Hindernisse Schritt für Schritt aus dem Weg.
Zum anderen stellten sich die »BürgerInnen-Komitees« (comité cívico) frontal gegen unsere Wasser-Coordinadora. Diese waren unter der Diktatur im ganzen Land
gegründet worden und stellten damals die Antwort der Zivilgesellschaft dar, um
die Gewährung umfassender BürgerInnenrechte einzuklagen. Doch die Sektion in
Cochabamba unterstützte die Strategie der Nachbarschafts-Komitees und verfälschte ebenfalls die von uns vorgebrachten Argumente.
Trotz all dieser Widrigkeiten schafften wir es, uns mit der Gegenseite an den
Verhandlungstisch zu setzen. Die erste Straßenblockade zwang die Regierung
schließlich dazu, mehrere MinisterInnen zu entsenden. Nach der ersten Verhandlungsrunde wurde eine Vereinbarung unterzeichnet, welche eine Revision des Vertrags mit Aguas del Tunari verpflichtend machte.
Die Regierung glaubte, dass der Konflikt mit der Unterzeichnung eines Abkommens sowie mit einem Ablenkungsmanöver gegenüber der Volksbewegung
beendet sein würde, dass die Angelegenheit mit einigen scheinbaren Zugeständnissen schlicht und einfach vom Tisch sei. Statt 200% sollten die Preiserhöhung
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jetzt nur 35 oder 25% betragen. Die Erhöhung fiel zwar im Moment niedriger
aus, aber auf die anfänglichen 25% sollten jährliche Anstiege von 8% folgen. Der
Anstieg wurde also nur auf einen längeren Zeitraum verteilt und war insgesamt sogar noch höher als der ursprünglich vorgesehene.
3. Die Besetzung der Stadt Cochabamba
Dank der fachlichen Unterstützung, auf welche die Coordinadora bauen
konnte, ließen wir uns jedoch nicht täuschen. Wir debattierten die Sachlage in allen Einzelheiten, analysierten das Thema ausführlich und hatten während der Verhandlungen ein ausgezeichnet arbeitendes Team. Anfang Februar kam es dann zu
den Ereignissen, die wir die »zweite Schlacht« (segunda batalla) tauften: die friedliche Besetzung der Stadt Cochabamba. Hier handelte es sich um eine ganz besondere Aktionsform, denn eine ziemlich breite Mobilisierung der städtischen Bevölkerung sollte sich in einem Marsch von allen vier Himmelsrichtungen auf das
Stadtzentrum zubewegen. Ziel war es effektiven Druck auf die in der Hauptstadt
La Paz verbunkerte und dialogunwillige Regierung auszuüben.
Der amtierende Regierungschef interpretierte die geplante Besetzung als subversiven Akt und ließ die ersten Vorbereitungen für einen »Krieg gegen Cochabamba« treffen. Polizeitruppen aus anderen Regionen wurden geordert, spezialisierte Truppeneinheiten zur Aufstandsbekämpfung, die normalerweise in der
Hauptstadt La Paz stationiert waren, wurden in die Region von Cochabamba gebracht. Außerdem sollten einige Tage vorher Truppenaufmärsche für eine Einschüchterung der Bevölkerung sorgen. Am Abend vor dem Marsch auf die Stadt
konnten wir dank der Vermittlung seitens der katholischen Kirche mit dem Regierungschef sowie mit einigen Mitgliedern der Regierung zusammentreffen. Wir
nutzten die Gelegenheit, um der Gegenseite unsere schon bei der ersten öffentlichen BürgerInnenversammlung sowie bei der ersten Straßenblockade vorgetragenen zentrale Forderung zu unterbreiten. Diese blieben unverändert: die Modifizierung des Vertrages zur Privatisierung der öffentlichen Wasserwerke von Cochabamba. Obwohl wir aber grundsätzlich die ursprüngliche Verhandlungsposition
beibehielten, verhärteten wir dennoch unsere Haltung, indem wir ebenfalls die
Forderung nach einer Annullierung des gesamten Vertrages anklingen ließen. Dabei ist zu sagen, dass die Verhandlungsführung der Koordination eine moderate
Strategie verfolgte, weil sie nicht die gesamten Gespräche torpedieren wollte. Aber
statt Akzeptanz empfingen wir Drohungen; die Sitzung endete mit einer harschen
Drohung seitens eines Ministers für den Fall, dass wir uns am darauffolgenden Tag
auf den Straßen der Stadt versammeln würden.
Wie sich die Regierung am 4. und 5. Februar 2000 in Cochabamba verhielt,
kann nur als erbärmlich bezeichnet werden. Ein absolut friedlicher Protestmarsch,
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dessen einzige Absicht darin bestand, auf den zentralen Platz der Stadt einzumünden, wurde rundweg verboten; gegen die Marschierenden wurde unbarmherzig
Tränengas eingesetzt. Innerhalb von zwei Tagen wurde so viel für die Aufstandbekämpfung eingesetztes Reizgas versprüht, wie die Polizei normalerweise für ein
halbes Jahr einplant. Die »Versammlung für Menschenrechte« hatte eine Reihe
von Anzeigen erstattet, unter anderem weil Gase eingesetzt wurden, die in vielen
Ländern verboten sind. Wir überlassen die Einschätzung darüber den technischen
ExpertInnen; aber die Bevölkerung konnte an jenen Tagen an eigener Haut erfahren, wie diese chemische Waffen unbarmherzig gegen eine wehrlose Menge eingesetzt wurden.
Trotz aller Einschüchterungen endete auch diese Massenmobilisierung mit einem Sieg, denn den Einheiten der Polizei gelang es nicht, der Menge Einhalt zu
gebieten. Die Repression konnte die Bevölkerung nicht aufhalten und die Ordnungskräfte mussten sich zurückziehen. Um 11 Uhr nachts des zweiten Tages füllte die Bevölkerung in Siegesstimmung den zentralen Platz Cochabambas. Schließlich musste die Stadtverwaltung eine neue Vereinbarung mit der Coordinadora
schließen, in der sie sich zu einer Überarbeitung des Privatisierungsvertrags verpflichtete. Im Gebäude des Erzbistums wurde ein Abkommen unterzeichnet. Daraufhin versuchte die Führung der Coordinadora die Menge zu besänftigen und ein
Ende der konfrontativen Strategie zu bewirken.
In der folgenden Zeit – vom 4. Februar bis in den April hinein – gab es eine
Reihe von wichtigen Ereignissen. Die Regierung löste ihre Versprechen nicht ein.
Daraufhin fällte die Coordinadora die richtige Entscheidung, der Regierung ein
Ultimatum zu stellen, damit diese ihren Verpflichtungen nachkomme, bevor es zu
erneuten Massenmobilisierungen kommt. In dieser Situation führten wir eine öffentliche Befragung durch. Und wenn diese auch ein wenig übereilt und mit einigen organisatorischen Defiziten durchgeführt wurde, so war es doch das erste Mal,
dass die BürgerInnen in Cochabamba auf basisdemokratische Weise ein kollektives Urteil fällten. Trotz aller Probleme haben allein in der Stadt Cochabamba
50.000 Menschen ihre Meinung geäußert; in beeindruckender Weise verlangten
98% von ihnen den Rückzug des Unternehmens Aguas del Tunari. Die Coordinadora hatte zu Beginn gefordert, dass eine staatliche Institution die Befragung kontrollieren solle, aber dies wurde rundweg abgelehnt mit dem fadenscheinigen Argument, »die Befragung habe ohnehin keinen juristischen Wert«. Auf unsere Anfrage hin erklärte sich schließlich die Mediengewerkschaft zu einer Kontrolle des
Ablaufs bereit und konnte uns dann vollständige Transparenz bei der Durchführung bescheinigen. Beeindruckend war die rigorose Vorgehensweise unserer
Leute, die jeden einzelnen Stimmzettel überprüften und deren Inhalt auswerteten.
So kam es auch zur Annullierung einiger Stimmzettel.
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Die Ergebnisse der Volksbefragung wurden am 5. März veröffentlicht und wir
machten der Gegenseite klar, wenn sie den Privatisierungsvertrag nicht bis zum
30. desselben Monats überarbeitet, würde es zur »entscheidenden Konfrontation«
kommen, in der sich letztlich auch entscheiden würde, wer gewinnt: entweder die
Regierung oder die Bevölkerung.
Der gesamte »Wasserkrieg« wäre vielleicht vermieden worden, wenn die Bevölkerung von Anfang an über den Oberste Wahlgerichtshof oder mit Hilfe eines
anderen, ausdrücklich zu diesem Zweck geschaffenen Mechanismus befragt worden wäre. Wir wollten die Regierung durch unsere von unten initiierte Befragung
herausfordern und sie dazu bringen, diese durchzuführen, um die Menschen in
Cochabamba selbst nach ihrer Meinung zu fragen. Die Regierung hätte dies tun
können, aber sie verzichtete darauf.
Ab dem 4. April gingen die EinwohnerInnen der Stadt erneut auf die Straße,
denn die Regierung hatte in keinster Weise ihre Versprechen eingelöst. Ihr Verhalten war dadurch gekennzeichnet, dass sie nur MinisterInnen schickte, wenn sie
die Massen auf der Straße sah. Dann wandelte sich ihr völliges Desinteresse in Besorgnis. Am 5. April wurden wir von der Coordinadora schließlich in die Einrichtungen der Bezirksverwaltung eingeladen, um den Verhandlungsprozess fortzusetzen. Doch sobald wir in Anwesenheit des Erzbischofs und einiger Stadtabgeordneten die Verhandlungen aufgenommen hatten, wurden wir aufgefordert, unsere
Mobiltelefone abzugeben und verhaftet. Die Bevölkerung reagierte sofort. Als offenbar wurde, dass die Repressionsmaßnahme statt eine Befriedung zu bewirken,
die EinwohnerInnen in größere Aufruhr brachte, wurden wir ohne Erklärung um
4 Uhr nachts freigelassen. Am 6. April kam es zu einer beeindruckenden Demonstrationen in allen Teilen der Stadt, deren Aktivitäten völlig gelähmt wurden.
Nicht nur Erwachsene, sondern auch Kinder und RentnerInnen blockierten die
Straßen. Die Blockaden hatten manchenorts rein symbolischen Charakter. Die
Leute ergriffen Stücke Draht, befestigten daran Zeitungspapier und spannten sie
quer über die Straßen. Niemand stand dahinter, aber der Effekt war, dass weder
Autos noch FußgängerInnen diese Wege benutzten.
Um 4 Uhr nachmittags des 6. April wurde uns schließlich mitgeteilt, dass die
Regierung einem Rückzug des Unternehmens Aguas de Tunari zustimme. Wir akzeptierten diese – rein mündliche – Mitteilung und unter Aufsicht der Kirche erklärten wir, dass wir zu einer Beendigung der Blockaden aufrufen würden. Es gab
keine schriftliche Garantie seitens der staatlichen Stellen, aber wir gingen davon
aus, dass die Regierung nicht ihre eigene Bevölkerung täuschen würde. Es begannen also allerorts Freudenfeiern, abends wurde in der erzbischöflichen Kirche eine Messe zelebriert. Doch am nächsten Tag, als wir glaubten, dass sich der Konflikt erledigt hätte, erklärte die Regierung auf geschickte und hinterlistige, aber
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völlig illegale Weise den Ausnahmezustand und ging unter diesem Vorwand dazu
über, mehrere Führungspersönlichkeiten der Coordinadora festzunehmen. Die
Verhafteten wurden in ein an der Grenze zu Brasilien gelegenes Hochsicherheitsgefängnis transportiert. Dieses Gefängnis, von dem – so wird behauptet – noch
niemand lebend zurückgekehrt ist, besitzt keinen Schutz gegen das tropische Klima der Region sowie gegen eindringendes Ungeziefer. Die Verhaftungen führten
zu einer Verschärfung der Straßenblockaden. Niemandem wurde erlaubt, ein
Fahrzeug zu benutzen. Die Intervention der Streitkräfte führte zu gewaltsamen
Auseinandersetzungen mit der Bevölkerung, bei denen einige Menschen starben.
Doch das Wichtigste war, dass die Bevölkerung sich gegen die Polizei und gegen
die Streitkräfte durchsetzte. Die Coordinadora war in diesen Tage die eigentliche
Autorität in Cochabamba. Sie gab sogar den BeamtInnen der Bezirksverwaltung
die Erlaubnis zum Betreten und zum Verlassen ihrer Einrichtungen. Fernab von
allen Entscheidungen der Coordinadora begannen in der gesamten Stadt Cochabamba die Menschen sich selbstständig zu organisieren – eine Entwicklung die als
völlig herausragend bezeichnet werden kann und die sich sicher nur in kollektiven
Prozessen dieser Art herausbildet
Nur der Sieg dieser Volksbewegung erlaubte uns die Rückkehr aus dem Gefängnis, denn ihre Niederschlagung hätte sicher bedeutet, dass wir dort für drei
Monate oder wer weiß wie lange festgehalten worden wären. Sogar danach kam es
noch zu Fällen politischer Verfolgung von Mitgliedern der Coordinadora. Uns gerieten Anweisungen in die Hände, nach denen es von Stellen der Geheimdienste,
der Streitkräfte und der Polizei sogar Befehle zur Ermordung von Personen gegeben hat.
In einigen Zeitungen und auch seitens einiger Intellektueller kam nachher
Kritik an der Coordinadora auf und zwar in dem Sinne, dass sich die Volksbewegung auf das ganze Land hätte ausdehnen sollen. Doch darüber gibt es verschiedene Meinungen. Die Coordinadora war keine politische Gruppierung, die auf die
Eroberung der etablierten politischen Macht in Cochabamba aus war. Für uns bestand die Aufgabe zunächst in der Verteidigung des Wassers, das hat sich im Lauf
der Zeit vielleicht als zu eng erwiesen. Sicherlich hat diese Volksbewegung die
Stadt befreit und war die Coordinadora zeitweise die höchste Autorität. Viele, die
sich des Rathausplatzes bemächtigt hatten und die dafür gesorgt hatten, dass
Cochabamba nicht mehr so war wie früher, mussten dazu aufgefordert werden,
sich zurückzuziehen, damit die Rückkehr zur Normalität möglich wurde. Es war
ein schwieriger Prozess, eine Bewegung zu desartikulieren, die einen wirklich aufständischen Charakter besaß. Kritische Stimmen ließen verlauten, dass wir in der
Praxis das hervorgerufen hätten, was auch schon das Schicksal der Pariser Kommune im 19. Jahrhundert gewesen war. Wir haben dies innerhalb der Coordina-
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dora debattiert. Ich selbst bin mir im Grunde darüber unklar, ob hier eine konkrete politische Absicht dahinter stand.
Was das Thema Wasser angeht, so handelte die Führung der Bewegung meiner Meinung nach kohärent. Vielleicht hätten wir auf der politischen Ebene weiter vorwärts schreiten können. Aber vielleicht hätte eben dieser Wunsch nach
mehr politischer Veränderung auch den Charakter der Volksbewegung verzerrt.
Ich will diesen Aspekt einmal offen lassen. Insgesamt erlebten wir wichtige Momente der gegenseitigen Hilfe und des Zusammengehörigkeitsgefühls. Oscar Olivera von der Gewerkschaft der FabrikarbeiterInnen benutzt einen Begriff, der vielen aus dem Herzen spricht: »Zum ersten Mal sind wir EinwohnerInnen von Cochabamba auf die Straßen gegangen, um unsere Solidarität zu zeigen und aufeinander zuzugehen.« Die meist indigenen Essensverkäuferinnen des städtischen
Marktes verteilten von ganzem Herzen, was sie zubereitet hatten, an die Menschen
aus den Siedlungen des Stadtrands, an Leute, die viele Kilometer zu Fuß zurück
gelegt hatten, um an den Aktionen teilzunehmen. Es haben sich aber nicht nur die
EinwohnerInnen der Stadt engagiert, sondern es kamen auch Menschen nach
Cochabamba, aus Orten die drei Tagesreisen entfernt lagen. Von Anfang bis Ende
des Konflikts waren solidarische Menschen aus den ländlichen Zonen anwesend.
Herauszustreichen ist auch die Rolle der Bewegung der KokabäuerInnen, die, ohne etwas für sich als Gegenleistung zu fordern, Seite an Seite mit uns kämpften. Beeindruckend war es zu sehen, welcher Grad an Solidarität an den Tag gelegt wurde,
zum Beispiel als aus einem Nonnenkloster Autoreifen für brennende Barrikaden zur
Verfügung gestellt oder kleine Erfrischungen verteilt wurden – an die »Wasserkrieger« – so lautete die Bezeichnung für diejenigen, die hinter Barrikaden den Zentralplatz der Stadt verteidigten, später galt der Begriff für alle die sich an der Bewegung
beteiligten. Oder Kinder im Alter von 10 oder 12 Jahren, die an den Barrikadenkämpfen teilnahmen, ohne oftmals vielleicht genau zu wissen, dass es um das Wasser ging, aber doch überzeugt davon, dass sie eine bessere Zukunft wollten.
4. SprecherInnen oder FührerInnen
In der Bewegung haben einige sicherlich Führungsrollen eingenommen; vor
allem aber ist versucht worden, eine kollektive Autorität, die der Vollversammlung,
aufrechtzuerhalten. Einige Einzelheiten, so etwa die Kriterien der Verhandlungsführung oder Kriterien für die Einnahme von Führungsposition in der Bewegung,
sind von den SprecherInnen der Coordinadora festgelegt worden. Sicher ist auch,
dass sich im Inneren der Coordinadora neue Führungsrollen herausgebildet haben,
welche außerdem auf Bezirksebene zum Tragen kamen. Ich möchte aber noch einmal herausstreichen, dass immer angestrebt worden ist, dass die wichtigsten Entscheidungen kollektiv getroffen werden. Wir haben immer darüber gewacht, dass
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zum Beispiel über die Teilnahme an einer bestimmten Mobilisierung, die Durchführung einer nicht mehr revidierbaren Maßnahme oder über andere Aspekte
ähnlicher Reichweite grundsätzlich in der Vollversammlung entschieden wird.
Diese Versammlungen sind absolut horizontal strukturiert; die dort vorgebrachten
Initiativen können von überall her kommen. Die Coordinadora hat sich ab einem
bestimmten Moment in eine Art Büro verwandelt – sie hat hingegen nie eigene
Büroräume besessen –, in eine Art VerbraucherInnenberatung, wobei von allen
Seiten her Anfragen kamen. Wir haben diese Entwicklung wie folgt interpretiert:
Den »normalen« BürgerInnen hört normalerweise niemand zu. Viele sind einfach
zu uns gekommen, um eine Forderung, eine dringende Notwendigkeit ihres Alltags vorzubringen, um einfach jemanden zu haben, der ihnen zuhört. Auch wenn
ihre Forderungen dann nicht zu erfüllen waren, so können sie doch hier ihre Frustration abladen. Dies war ein wenig die alltägliche Funktion der Coordinadora: Zu
uns kamen Leute, wenn sich die Gaspreise erhöhten, wenn sie aus ihren Wohnungen geworfen wurden, wenn es Probleme mit dem Trinkwasser gab. Es war
wirklich schwierig für uns, denn wir hatten nicht die Fähigkeit, auf all diese Forderungen einzugehen und Antworten oder gar Lösungen anzubieten.
Die genannte Horizontalität wird immer noch beibehalten, aber es gibt noch
eine andere wichtige Entwicklung, gegen die besonders ich mich immer gewehrt
habe. Es wird darüber diskutiert, ob die Coordinadora einen Status als juristische
Person erlangen soll. Meine Gegnerschaft gegen diese Maßnahme hat den folgenden Grund: Ich denke, das die Coordinadora nur solange existieren sollte, wie sie
die Unterstützung durch eine Basisbewegung erhält. Ich bin nicht dafür, dass sie
sich wie die übrigen Organisationen, die wir in Lateinamerika haben, institutionalisiert. Ohne die notwendige Basis in der Bevölkerung würde sie dann auch wie die
anderen den bloßen Namen einer Organisation aufrechterhalten und im Namen
dieser Organisation legale Vereinbarungen und Abkommen abschließen. Aus diesem Grund besitzt die Coordinadora noch nicht einmal eine solide organisatorische
Struktur, denn unserer Meinung nach haben wir in diesem Sinne in der Vergangenheit ziemlich bittere Erfahrungen mit der Gewerkschaftsbewegung gemacht. Eine horizontale Coordinadora wie die unsrige bietet demgegenüber einfach einen
Raum für soziale Kämpfe. Diejenigen Organisationen, die sich eine bestimmte Forderung auf ihre Fahnen geschrieben haben, engagieren sich in einer bestimmten Situation in der Coordinadora, während hingegen andere, die eine Ruhepause einlegen wollen oder die an einer bestimmten Forderung nicht besonders interessiert
sind, nicht teilnehmen. Sicher werden sie aber bei späteren Anlässen wieder die Coordinadora unterstützen. Wir sind deshalb keinem böse. Wir haben deswegen auch
keine offizielle Registrierung von Gruppen und Organisationen, sondern besitzen
einfach deren Adressen, die wir für die Einladung zu unseren Vollversammlungen
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benutzen. Diese sind so demokratisch, dass sogar infiltrierte und getarnte Mitglieder der staatlichen Repressionsorgane an ihnen teilnehmen.
5. Die Wahlen und der Aufbau sozialer Alternativen
Vor allem was diesen Punkt angeht, haben wir unter uns einige Meinungsverschiedenheiten gehabt, die jedoch als konstruktiv zu bezeichnen waren. Der
Großteil der Coordinadora, zu dem ich mich selbst rechne, glaubt nicht an die derzeit im Land etablierten politischen Parteien. Sicherlich dürfte es in anderen Ländern linke Parteien oder eine andere Art der Repräsentation der gesellschaftlichen
Basis geben, die, wie zum Beispiel in Brasilien, eine herausragend positive Rolle gespielt haben. Aber in Bolivien haben sich die »linken« politischen Parteien leider
völlig prostituiert; sie besitzen keine Klarheit, was ihre Vorschläge angeht, und ihre politischen Vorstellungen könnten auch die einer rechten Partei sein. Die heutige Krise ist total verheerend; und genau aus diesem Grund gab es immer wieder
Bündnisdebatten: Zusammen mit anderen aus der Coordinadora glaube ich, dass
diese sich auf keinen Fall als Liste zur Wahl stellen sollte, da auf diese Weise kein
einziges der Probleme der Bevölkerung gelöst werden kann, weder das Problem der
Arbeitslosigkeit, des Hungers, noch das viele Aspekte umfassende Problem der
Ungleichheit.
Die Coordinadora ist also eine ziemlich breit getragene Organisation, in der viele verschiedene Anschauungen vertreten sind – und es hat dort sicher auch Menschen aus einer der rechten Parteien gegeben. Wenn diese jedoch um das Wasser
kämpfen wollen, so hat sie niemand an den Rand gedrängt. Ab dem Augenblick, in
dem die Coordinadora den Weg einer parteipolitischen Organisation eingeschlagen
hätte, wären sicherlich eine Reihe von Menschen, die sie stets unterstützt hatten,
abgesprungen. Und deshalb ist die Entscheidung getroffen worden, dass zumindest
niemand der SprecherInnen Mitglied einer politischen Partei werden darf. Trotzdem hatten wir einen Fall zu verzeichnen, bei dem einer der SprecherInnen sogar
zur extremen Rechten abgewandert ist. Und eine andere Person aus der Coordinadora hat sich als Kandidat einer BürgerInnenliste aufstellen lassen. Auf jeden Fall ist
der Teil der Coordinadora, zu dem ich gehöre, der Meinung, dass diese Fälle der Bewegung als solcher schaden, da sie deren Diskurs unglaubwürdig machen. Diese
Differenzen haben bisher zwar noch keine Brüche, aber doch gewisse Zwistigkeiten
hervorgebracht, obwohl unseres Erachtens sich der Bewegungsspielraum der Coordinadora intakt gehalten hat. Wenn wir in dieser ganzen Zeit eines geschafft haben,
so ist dies die Übereinstimmung zwischen Worten und Taten.
Viele von uns hegen enorme Sympathien für Evo Morales, mit dem wir viel
zusammen arbeiten, der die Bewegung der KokabäuerInnen anführt und sich als
Präsidentschaftskandidat für die Linkspartei Movimiento al Socialismo (MAS) hat
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aufstellen lassen. Mit ihm waren wir in unserem Kampf permanent Seite an Seite
auf der Straße. Auch wenn viele von uns seine Meinung nicht teilen, was die Beteiligung am Wahlkampf angeht, so brechen wir doch deshalb keinen Streit vom
Zaun oder streben einen politischen Bruch an. Evo Morales hat seine Sicht der
Dinge; wir lassen ihm die absolute Freiheit, sich gleichzeitig zu den Parlamentswahlen aufstellen zu lassen. Darüber hinaus werden ihn dabei sicher viele Mitglieder der Coordinadora unterstützen. Trotzdem glauben wir an die Coordinadora
als einen pluralen Raum, in dem sich Menschen vieler Richtungen engagieren
können. Die Basisbewegungen werden dies sicher zu schätzen wissen.
6. Zukunftsaussichten
Wenn Bolivien es in den kommenden vier oder fünf Jahren nicht versteht, seine grundlegenden Probleme anzufassen, wird das Land völlig in der Sackgasse enden. Die Einkünfte aus dem Rohstoffexport betragen 90 Millionen Dollar. Dies ist
eine lächerlich kleine Summe zum Beispiel im Vergleich zu Mexiko, wo allein das
Haushaltsdefizit 25 Milliarden. und die Auslandsschulden 180 Milliarden Dollar
betragen. Wie soll das Land allein mit den 90 Millionen aus der Ausfuhr vor allem
von Gas erneut zum Laufen gebracht werden? Wir müssen an alternative Lösungswege denken. Durch die übertriebene Abhängigkeit von den Märkten sowie
die übermäßige Anbindung an das neoliberale Modell und Konzentrierung auf die
Ein- und Ausfuhr haben wir all die Elemente vernachlässigt, die unseren kulturellen Traditionen zu eigen sind. Diese müssen wir einbeziehen, um dieses Land aus
der lähmenden Trägheit zu befreien, in die es geraten ist. Es ist unmöglich, an eine Fortsetzung dieses allein exportorientierten Wirtschaftsmodells zu denken. Was
soll noch exportiert werden, wenn alles, was wir anzubieten hatten, schon aus dem
Land geschafft worden ist?
In diesem Kontext ist die Coordinadora keine neutrale Institution, denn mit
jeder größeren Aktion und jeder einzelnen unserer Forderungen streitet sie um eine Teilhabe an der Macht. In den zukünftigen Kämpfen der Coordinadora – und
dies ist auch eine Forderung eines großen Teils des bolivianischen Volkes – wird es
um die wirkliche Beteiligung an der Macht als solcher gehen, da wir der Überzeugung sind, dass die dominante Klasse in diesem Land obsolet ist und nichts
mehr hergibt. Doch der Machtwechsel wird nicht über die politischen Parteien,
sondern über die Forderungen sozialer Bewegungen verlaufen, die ihre jeweils eigene Identität besitzen. Von einem bestimmten Zeitpunkt an – so ist es zumindest
unsere Absicht – wird es Aufgabe der Coordinadora sein, unter diesen Bewegungen
Konsense herzustellen, damit es die Basisorganisationen selbst sind, welche gemeinsam eine Zukunft für dieses Land entwerfen, die ihren Vorstellungen und
Idealen entspricht. Wir wollen keine Gesellschaft mehr, die nach dem Bild einer
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unfähigen dominanten Klasse geformt ist. Diese hat in keinem einzigen Aspekt der
Volksbewegung Rede und Antwort stehen können. Was die Coordinadora politisch
anstrebt, kann nicht über die politischen Parteien des heutigen parlamentarischen
Systems erreicht werden.
Die Vorstellung, dass die Coordinadora Aktionen auf Landesebene durchführen kann, scheint utopisch. Wir haben uns bisher allein in der Region von
Cochabamba bewegt und nur einige erste Bemühungen richteten sich an die Bevölkerung des ganzen Landes. Es kostet immer noch viel Mühe, uns mit anderen
Bewegungen zu verknüpfen, was zum Teil auf deren Fixierung auf einzelne Führungspersönlichkeiten sowie auf dort oftmals vorhandene vertikale und autoritäre
Strukturen zurückgeht. Die Coordinadora als offener Raum wird angesichts dessen
für die benachteiligte Gesellschaftsmehrheit attraktiv. Wir glauben, dass diese früher oder später ihre Forderungen und Bedürfnisse bündelt und hoffen, dass sie so
ihre Vorstellungen einer besseren Zukunft umzusetzen beginnt.
Wir haben uns klar und deutlich zu dem Thema einer neuen verfassungsgebenden Versammlung geäußert. Unserer Überzeugung nach muss dieses Land eine Neugründung erfahren sowie die Art seiner Verwaltung und Gesetze grundlegend ändern. Dieser Prozess sollte eben über die offenen BürgerInnenversammlungen, in denen die sozialen Gruppen kollektiv entscheiden, vorangetrieben werden. Den Vorschlag, den wir heute machen, diskutiert derzeit die Gesamtheit der
sozialen Basisorganisationen; sie ist auch von Parteiorganisationen aufgegriffen
worden, welche allerdings versucht haben, sie im Kern zu entwerten.
Unser Vorschlag sind die offenen BürgerInnenversammlungen. Wir beabsichtigen, dass sich alle Regionen dazu entschließen. Wir wollen, dass sich im
ganzen Land eine neue Achse bildet, auf der sich die Bevölkerung massiv einem
Projekt solcher Art anschließt. Warum sollen wir uns als Coordinadora für die Änderung eines Gesetzesparagraphen einsetzen? Wäre es nicht besser, wenn offene
BürgerInnenversammlungen gleich über ein völlig anderes Gesetz debattierten?
Für uns ist dies ein allmählicher Prozess, ein Engagement, in dem die Verzweifelung über das Heute dazu führen kann, Fehler zu begehen, die schon in der
Vergangenheit und von Leuten mit vielleicht besseren Absichten als den unsrigen
gemacht worden sind. Cochabamba hat uns viel gelehrt und wir haben von den
hier gemachten Erfahrungen gelernt. Wir hoffen, dass dieser Prozess auf langsame,
aber sichere Weise zu Veränderungen führt, die struktureller Natur sind, denn es
gibt keinen anderen Ausweg. Die herrschenden Schichten haben dieses Land über
mehr als 500 Jahre hinweg nach ihrem Gutdünken bewegt und kommen dabei in
keinster Weise den Bedürfnissen der Bevölkerung nach. Wir hoffen, dass die Bevölkerung das bald selbst organisiert.
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Ceceña, Ana Esther. La guerra por el agua y por la vida. Cochabamba: una experiencia
de construcción comunitaria frente al neoliberalismo y al Banco Mundial. (im Erscheinen). In diesem Band versammelt sind Interviews mit verschiedenen VertreterInnen
sozialer Bewegungen, die in die Auseinandersetzungen um die Wasserprivatisierung
in Cochabamba involviert waren. Das vorliegende Interview erschien bereits in:
Ceceña, Ana Esther, Gabriel Herbas. 2002. La guerra del Agua en Cochabamba.
Entrevista de Ana Esther Ceceña con Gabriel Herbas. In: Chiapas Vol. 14, 97-114.
Abstracts
In this extensive interview, one of the leaders of the struggles against water privatisation tells what happened in the years 1999 and 2000 in the Bolivean city of
Cochabamba. The contract between the multinational Bechtel and the local state
was completely secret and backed by a new national law. The article gives insights
into the politicising role of experts and their organisation, the enormous popular
resistance, the failing strategies of the state, its not fulfilled commitments and repressive politics, and the final victory of the people. In the last section some crucial experiences and ambiguities of horizontal organising are shared.
In diesem ausführlichen Interview berichtet einer der Protagonisten von den
Kämpfen gegen Wasserprivatisierung, die in den Jahren 1999 und 2000 in der bolivianischen Stadt Cochabamba stattfanden. Der Vertrag zwischen dem Multi
Bechtel und der städtischen Verwaltung war völlig geheim und wurde von einem
neuen nationalen Wassergesetz gestützt. Der Artikel zeichnet die politisierende
Rolle von ExpertInnen und ihrer Organisation, den enormen Widerstand der Bevölkerung, die fehlgeschlagenen staatlichen Strategien, die vom Staat nicht erfüllten Zusagen und seine repressiven Politiken sowie den letztendlichen Sieg der Bevölkerung nach. Im letzten Teil geht es um einige zentrale Erfahrungen und Amivalenzen der horizontalen Form der Organisierung.
Ana Esther Ceceña
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), México
E-mail: [email protected]
Gabriel Herbas
Cochabamba, Bolivien
E-mail: [email protected]
Aus dem Spanischen von Stefan Armborst
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Uwe Hoering
Debatten und aktuelle Entwicklungen in der
internationalen Wasserpolitik1
1. Einleitung
Die Politik multi- und bilateraler Entwicklungsorganisationen, durch eine Beteiligung privater Unternehmen (Private Sector Participation, PSP) die Probleme im
Wassersektor (unzureichende Versorgung, fehlende Investitionen, hohe Ineffizienz,
usw.) anzugehen, stößt in jüngster Zeit auf ein grundlegendes Problem: »Vor zwei
Jahren gab es zahlreiche private Versorgungsunternehmen, die ins Geschäft einsteigen wollten, doch jetzt findet sich kaum noch eins dazu bereit«, klagte Weltbankchef
James Wolfensohn bei der Herbsttagung von IWF und Weltbank im September
2003 in Dubai in einem Gespräch mit NGO-Vertretern ([email protected],
17.10.2003). Das gilt ähnlich für den gesamten Infrastrukturbereich, wo die ausländischen Direktinvestitionen seit ihrem Höhepunkt 1997 stark rückläufig sind.
Damit drohen den Entwicklungsorganisationen ebenso wie zum Beispiel der EU
mit ihrem internationalen Wasser-Fonds die privatwirtschaftlichen Partner für die
Umsetzung des Konzepts der »Public-Private Partnership« (PPP) verloren zu gehen.
2. Zauberformel Privatisierung
Dieses privatwirtschaftliche Desinteresse kommt durchaus überraschend.
Denn anfangs, das heißt in den neunziger Jahren, drängten sich die überwiegend
europäischen Wasserkonzerne (Thames Water/RWE, Veolia/Vivendi, Ondeo/Suez oder SAUR International) geradezu nach Gemeinschaftsunternehmen und
PSP-Projekten in den Ländern des Südens (vgl. zum folgenden ausführlich: Hoering 2001, Stadler/Hoering 2003). Steigende Nachfrage, wachsender Investitionsbedarf und die sich abzeichnende »Wasserkrise«, in Form von wachsendem regionalen und sektoralen Wassermangel, versprachen für die Zukunft günstige Gewinnaussichten. So schätzte die Weltbank den zusätzlichen Investitionsbedarf im
Wassersektor auf bis zu 80 Mrd. US-Dollar im Jahr und erwartete eine wachsende Beteiligung privater Unternehmen. Vivendi, das größte Wasserunternehmen
weltweit, rechnete für 2010 mit einem Anstieg des privaten Marktanteils von 10
Prozent 1999 auf 60 Prozent in Lateinamerika, und von 3 Prozent auf bis zu 35
Prozent in Afrika und ca. 20 Prozent in Asien (Hall 1999: 11).
Zusätzlich zu den alteingesessenen privaten Wasserversorgungskonzernen wie
Suez, Vivendi, SAUR und Thames Water stiegen denn auch neue Interessenten in
den Wasser-Markt ein wie der bundesdeutsche Energiekonzern RWE, der US-
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Baukonzern Bechtel oder die im Jahr 2000 neu gegründete »Deutsche Wasserallianz« AquaMundo. In vielversprechenden Konzessionsgebieten wie etwa Jakarta, Buenos Aires oder Manila überboten sie sich mit Versprechungen, um den Zuschlag zu bekommen. Angesichts von prognostiziertem Privatisierungspotenzial
und Gewinnerwartungen stiegen zunehmend auch Finanzunternehmen in das
Geschäft ein: So lancierte die Schweizer Privatbank Pictet Anfang 2000 einen Wasserfonds und kündigte an, dass die Performance des Wassersektors den Morgan Stanley Capital Index bis ins Jahr 2003 um 10 Prozent übertreffen werde (Stadler/Hoering 2003: 85).
Gleichzeitig sorgten Entwicklungsfinanziers wie die Weltbank, der Internationale Währungsfonds IWF oder die deutsche Kreditanstalt für Wiederaufbau
KfW fürsorglich für einen Erfolg dieses Strebens auf den Weltmarkt. Sie setzten
sich dafür ein, dass Regierungen in Ländern des Südens Hindernisse für die Investoren abbauten und die Voraussetzungen für ausländische Unternehmensbeteiligungen im Wassersektor verbesserten, gaben Hilfestellung bei der Bildung von
Joint Ventures und verringerten die wirtschaftlichen und politischen Risiken für
die beteiligten Konzerne durch Subventionen und vielfältige Formen von Garantien, etwa durch die Weltbanktochter MIGA (Multilateral Investment Guarantee
Agency ). Die Begründung für diese Prioritätenverschiebung internationaler Entwicklungs-Politik im Wasserbereich vom öffentlichen auf den privatwirtschaftlichen Partner: Die Konzerne sollten die Investitionen leisten, die die überschuldete öffentliche Hand nicht aufbringen konnte und den geforderten Rückzug des
Staates auf seine sogenannten »Kernaufgaben« kompensieren. Zudem sollten sie
Management, technologisches Know how und die Effizienz und damit die Versorgung verbessern.
3. Paradigmenwechsel: Wasser als Wirtschaftsgut
Unterstützt wurde diese Argumentation durch einen Paradigmenwechsel in
der Entwicklungspolitik: Die vorherrschende Auffassung von Wasser als öffentlichem oder »freiem« Gut, dessen Bereitstellung öffentliche Aufgabe ist, wird als
zentrale Ursache für die wachsenden Probleme im Wassersektor (Verschwendung,
Verschmutzung, Versorgungsprobleme, Verknappung, usw.) verantwortlich gemacht. Stattdessen müsse Wasser als »Wirtschaftsgut« verstanden und behandelt
werden, wie dies etwa in den Dublin-Prinzipien formuliert wurde: »Die Verwaltung von Wasser als einem wirtschaftlichen Gut ist ein wichtiger Weg, um eine effiziente und gerechte Nutzung zu erreichen und die Erhaltung sowie den Schutz
der Wasserressourcen zu ermutigen« (Übers.d.A.) (BMZ 1999: 137).
Getragen wurde dieser Paradigmenwechsel unter anderem von der Weltbank
und von Lobbyorganisationen wie dem World Water Council (WWC), und der
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Global Water Partnership (GWP), in denen die Industrie eng mit Vertretern Internationaler Finanzinstitutionen und UN-Organisationen zusammen arbeitet
(Stadler/Hoering 2003: 47ff ). Auch beim Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung
(WSSD), in Johannesburg im September 2002 oder beim jüngsten 3.World Water Forum (WWF), in Kioto stand die offizielle Politik weitgehend im Zeichen
dieser Kommerzialisierung und Liberalisierung.
Die Umdefinition von Wasser zu einem Wirtschaftsgut oder einer Ware, die
auch bei anderen bislang öffentlichen Gütern zu beobachten ist, steht in scharfem
Gegensatz zu Forderungen nach dem »Recht auf Wasser«. Diese gründen darauf,
dass Wasser als ein Lebensmittel nicht nur nicht durch andere Produkte ersetzbar
ist, sondern auch eine unverzichtbare Voraussetzung für Gesundheit und einen angemessenen Lebensstandard und damit gerade keine Ware wie jede andere ist.
Eine zweite, grundlegende Konfliktlinie, die mit der wachsenden Kommerzialisierung im Wassersektor einhergeht, ist eine Entdemokratisierung. Durch die
Beteiligung international operierender, global ausgerichteter und profitorientierter
Betreiber verringern sich die Einflussmöglichkeiten von Regierungen, Parlamenten und Stadtverwaltungen, die angesichts der Macht- und Informationsasymmetrie und geringer Transparenz und Rechenschaftspflicht globaler Konzerne alles
andere als gleiche Partner sind.
Eine dritte Tendenz ist die Entökologisierung der Debatte, indem die Lösung
der Wasserkrise primär als ökonomisch-betriebswirtschaftliches Problem betrachtet wird. Zwar wird die Notwendigkeit eines integrierten Ansatzes von Wassermanagement immer wieder betont. Doch im Gegensatz zu ökonomischen und
technologischen Lösungsansätzen kommen zum Beispiel institutionelle Reformen
oder der Aufbau von Kapazitäten, die notwendig wären, um die Einhaltung von
Umweltstandards sicher zu stellen, nur langsam voran, nicht zuletzt aufgrund fehlender öffentlicher Mittel. Strategien zum Ressourcenschutz, etwa die Verringerung des Verbrauchs (Demand Side Management) spielen meist nur eine untergeordnete Rolle bzw. widersprechen oft explizit der marktwirtschaftlichen Logik,
durch höheren Verbrauch höhere Einnahmen zu erzielen.
4. Nicht erfüllte Erwartungen
Als Pilotprojekte für die Umwandlung des bislang öffentlichen Wassersektors
in einen kommerziellen, privatwirtschaftlich orientierten Wirtschaftsbereich fungierten die Millionenstädte, insbesondere in Schwellenländern. Hier schienen die
Bedingungen für eine Beteiligung privater Unternehmen besonders günstig: Eine
existente, wenn auch vielfach marode Infrastruktur sowie hohe Nachfrage und
Kaufkraft. Wurden nach Angaben der Weltbank zwischen 1984 und 1990 in Entwicklungsländern nur acht private Verträge über Wasser- und Abwasserprojekte
Debatten und aktuelle Entwicklungen in der internationalen Wasserpolitik
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abgeschlossen, so stieg die Zahl der größeren PSP-Vorhaben zwischen 1990 und
1999, dem Höhepunkt neuer Abschlüsse, in den Ländern des Südens auf 160
(http://rru.worldbank.org/ppi/reports/). Etwa die Hälfte davon waren langfristige
Konzessionsverträge (unter anderem in Manila, Jakarta und Buenos Aires), bei denen die privaten Betreiber umfassende Aufgaben und – zumindest auf dem Papier
– auch Verpflichtungen wie die Ausweitung der Versorgung oder die Verringerung
von Wasserverlusten übernahmen.
Inzwischen zeigen die Erfahrungen, dass der Beitrag dieser Vorhaben zur Verbesserung der Versorgung einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen mit
Trinkwasser und zum Ausbau sanitärer Einrichtungen oft hinter den Erwartungen
zurück bleibt. Privatisierung bringt zwar in manchen Fällen eine bessere Versorgung, doch diese beschränkt sich in vielen Fällen auf die »low hanging fruits«, die
Bereiche, in denen mit geringen Investitionen schnell Erfolge und Gewinne zu erzielen sind – die wohlhabenderen Stadtteile, die Trinkwasserversorgung, die Modernisierung von Rechnungsstellung und Gebühreneinzug, usw.
In vielen Projekten bleiben die privaten Investitionen denn auch weit geringer
als erhofft oder bei Vertragsverhandlungen vereinbart. Ein aktuelles Beispiel ist Manila, wo Suez/Ondeo in den ersten fünf Jahren nach Vertragsabschluß mit lediglich
82 Millionen US-Dollar nur ein Viertel der versprochenen Mittel in die Versorgung
investierte. Die Folge: die Wasserverluste, ein wichtiges betriebswirtschaftlicher Effizienzkriterium, stiegen von 60 auf fast 70 Prozent an - versprochen hatte Ondeo
bei Vertragsabschluss eine Verringerung auf 16 Prozent bis 2001 (Hoering 2003).
Die Privatisierung führt zudem in der Regel zu erheblichen Preissteigerungen.
In Manila zum Beispiel liegen die Wasserpreise fünf Jahren nach Vertragsabschluß
um 100 bis 200 Prozent über dem Wasserpreis, den das öffentliche Versorgungsunternehmen MWSS berechnete, und um das drei- bis vierfache höher als bei Vertragsabschluß vereinbart. Die Ausweitung der Versorgung insbesondere in ärmere
Stadtviertel bleibt in den meisten Konzessionsgebieten hinter den Zusagen zurück.
Zudem sind Mechanismen zur Regulierung der privaten Versorger und zur Kontrolle der Einhaltung von Vertragsverpflichtungen in vielen Fällen schwach oder
nicht existent.
Trotz Preissteigerungen, Subventionierung durch Entwicklungskredite öffentlicher Finanzierungsinstitutionen wie der Weltbank und geringen eigenen Investitionen mussten die Konzerne einräumen, dass sie die in sie gesetzten Erwartungen, die Versorgung ärmerer Bevölkerungsgruppen oder den Ausbau sanitärer
Einrichtungen im Wassersektor, nicht erfüllen können. Ein Grund dafür ist, dass
Investitionskosten und Zahlungsfähigkeit der Verbraucher meist diametral entgegengesetzt sind und kurzfristige Gewinnerwartungen konterkarieren. So räumt
J.F.Talbot, Vorstandsvorsitzender von SAUR International, in einer Rede bei der
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Weltbank im Januar 2002 ein, dass die Vorstellung der Kostendeckung insbesondere für ärmere Einkommensgruppen unhaltbar ist: »Dass der Ausbau der Wasserversorgung mit dem Verkauf von Wasser bezahlt werden kann, ist in Entwicklungsländern nicht länger realistisch. (...) Verbraucher können nicht so viel bezahlen, wie für Investitionen notwendig wäre, insbesondere nicht für soziale Projekte« (Talbot 2002).
Auch in anderer Hinsicht zeigte sich, dass private Unternehmen nicht notwendig besser sind als öffentliche Versorger. So bestätigte jüngst ein Weltbank-Bericht (Harris 2003), dass die Korruption, die als ein wesentliches Manko öffentlicher Unternehmen gilt, bei Beteiligung privater Unternehmen weiter besteht und
lediglich neue Formen annimmt. Zudem wird die Rechenschaftspflicht gegenüber
der Öffentlichkeit nicht etwa verbessert, sondern weiter reduziert, so Harris.
5. Privatisierungsstrategie in der Krise
Solche Erfahrungen mit der »öffentlich-privaten Partnerschaft« im Praxistest
haben dazu beigetragen, dass sich inzwischen die Situation gegenüber den neunziger
Jahren grundlegend verändert hat. Seit ihrem Höchststand 1999 hat sich die Zahl
neuer großer PSP-Projekte in den Ländern des Südens im Wassersektor auf 21 im
Jahr 2002 nahezu halbiert (http://rru.worldbank.org/ppi/reports, 17.10.2003). Die
Beteiligten am »Privatisierungs-Projekt« im Wassersektor (Internationale Finanzinstitutionen, Regierungen und Konzerne) sehen sich mit vielfältigen politischen,
wirtschaftlichen und finanziellen Problemen konfrontiert, die weitreichende Konsequenzen für weitere Privatisierungsstrategien haben.
In vielen Ländern gab und gibt es Widerstand von Gewerkschaften, zivilgesellschaftlichen Organisationen und Verbrauchergruppen gegen die Wasserkonzerne, die wie im bolivianischen Cochabamba (im April 2000) oder im argentinischen Tucuman zur Auflösung von Verträgen führten. Zwar haben die Privatisierungsstrategen aus ihrem Rückschlag von Cochabamba gelernt. So wird in den
meisten Fällen die politisch und sozial besonders brisante Preisfrage vorsichtiger
angegangen: Wasserkonzerne bieten niedrige Preise als Einstieg, soziale Belastungen werden teilweise durch Staffel- oder Blocktarife oder durch direkte Hilfen für
einkommensschwache Haushalte wie in Chile abgefedert. Dennoch wächst weltweit der Widerstand gegen die Privatisierung im Wassersektor und hat sich zu einem sichtbaren und einflussreichen Gegengewicht gegenüber der PrivatisierungsLobby von Weltbank und IWF, World Water Council, World Water Forum und
Global Water Partnership entwickelt.
Zusätzlich stecken die meisten globalen Versorgungskonzerne in wirtschaftlichen Schwierigkeiten, die weit über die Probleme in einzelnen PSP-Projekten wie
etwa in Manila, Jakarta oder Tucuman hinausgehen:
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Veolia steht nach dem gravierenden Missmanagement im Mutterkonzern Vivendi zum Verkauf – als hochverschuldetes Unternehmen nicht gerade ein begehrtes Kronjuwel.
Die Finanzkrise in Asien 1997/98 und die Wirtschaftskrise in Argentinien haben insbesondere für die Nr. 2 der Global Player, Suez/Ondeo, erhebliche
Verluste gebracht. So führte die Abwertung des philippinischen Peso zusammen mit gravierenden Managementfehlern dazu, dass der Vertrag für das einstige Vorzeigeprojekt in der philippinischen Hauptstadt gekündigt wurde.
RWE, inzwischen die Nr. 3 auf dem Weltmarkt, hat nach der raschen, kostspieligen Expansion – u.a. wurden Thames Water und American Water Works
aufgekauft – eine »Konsolidierungsphase« angekündigt.
Die prekäre Situation aus hohen Schulden und zumindest kurzfristig
ungünstigen Gewinnaussichten schlagen sich im Aktienkurs nieder: Alle drei
führenden Global Player befinden sie sich seit einem Jahr auf Talfahrt (Süddeutsche Zeitung, 27. August 2003). Um den Shareholder Value zu retten, kündigte zum Beispiel Suez eine radikale Reorientierung an (Hall 2003). Durch
Umstrukturierungen, den Verkauf von Beteiligungen, die nicht zum Kerngeschäft gehören, und die Konzentration auf Unternehmungen, die sich durch ihre Einnahmen selbst tragen, versuchen sie, Schulden abzubauen und Gewinne
zu erhöhen. Ein zentraler Bestandteil dieser Konsolidierung ist der Rückzug auf
– vermeintlich – sichere Märkte wie die USA, europäische Länder mit einem geringen Privatisierungsgrad wie Deutschland, die EU-Beitrittsländer in Osteuropa und China.
Aufschlussreich auch die Erwartungen, die der Spitzenmanager der Wasserindustrie, J.F.Talbot, in seiner Rede bei der Weltbank formulierte: Die Bank solle
»Partner für die Interessen des privaten Sektors« sein, »nicht Gegengewicht«. Ihr
komme eine Schlüsselrolle zu als »Politikberater« für den Wassersektor in den Entwicklungsländern und als Finanzier und Koordinator internationaler Finanzierungsinstitutionen (Talbot 2002).
Angesichts dieser Rückzugstendenzen räumte Nemat Safik, Vizepräsidentin
der Weltbank für Infrastruktur, denn auch bei einer Weltbankkonferenz im März
2003 ein: »Wir waren zu optimistisch, was die Bereitschaft privater Unternehmen
betrifft, in diesen Ländern zu investieren«. Die Bemühungen, durch günstige Rahmenbedingungen und Anreize Investitionen privater Unternehmen anzulocken,
waren - nicht nur im Wassersektor – von einzelnen attraktiven Standorten abgesehen wenig erfolgreich: »Trotz weitreichender Reformen finden viele Länder keine Investoren«, stellte Safik fest. Zusätzliche »Pro-Poor-Initiativen«, wie sie etwa
die Weltbank finanziert, sind das Eingeständnis, dass die Privatisierung nicht die
bestehenden Versorgungsprobleme für ärmere städtische und ländliche Bevölke-
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rungsgruppen lösen und damit einen substanziellen Beitrag zur Erreichung der
Millenniumsziele leisten wird.
Unter den »gegenwärtigen Bedingungen wird der private Sektor nur eine marginale Rolle bei der Finanzierung von Infrastruktur spielen«, räumt die Weltbank
denn auch ein (World Bank 2002: 38). Ihre Reaktion auf diese Einsicht ist eine
Doppelstrategie: Zum einen verstärkt sie die Suche nach Alternativen zu den ausbleibenden privaten Investitionen, zum anderen sucht sie, die Investitionsbedingungen zu verbessern und damit den Rückzug der privaten Unternehmen aus dem
Wassersektor umzukehren.
6. »People`s Participation« statt »Private Sector Participation«?
So versuchen Weltbank und andere internationale Entwicklungsorganisationen aus der Not, dem Scheitern ihrer Privatisierungsbemühungen, eine Tugend zu
machen. Mit dem jüngsten Weltentwicklungsbericht 2004 mit dem Themenschwerpunkt »Dienstleistungen für die Armen« zum Beispiel versucht sie, sich an
die Spitze einer Bewegung für »alternative Versorgungskonzepte« (Weltbank
2003b: 5) zu setzen: Von privaten Unternehmen wird jetzt weniger ein Beitrag zu
den Investitionen erwartet - die sollen auch weiterhin überwiegend mit öffentlichen Geldern finanziert werden. Der Beitrag der Privatwirtschaft soll vor allem in
Verbesserungen von Technologie und Effizienz bestehen. Zudem setzt die Weltbank verstärkt Hoffnungen auf den einheimischen, also meist eher mittelständischen Privatsektor (vgl. dazu auch den Bericht der Camdessus-Kommission
2003).
Kern des Weltentwicklungsberichts 2004 ist allerdings, »die arme Bevölkerung selbst in das Zentrum der Versorgung zu stellen« (Weltbank 2003b: 1), um
die »Produktivität einheimischer und ausländischer Ressourcen« zu steigern: Verbesserungen in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Wasser und sanitäre Einrichtungen sowie Stromversorgung sollen dadurch erreicht werden, dass die Verbraucher selbst in die Lage versetzt werden, »Dienstleister zu kontrollieren und zu disziplinieren, indem ihre Stimme bei politischen Entscheidungen mehr Gewicht bekommt und die Anreize für Anbieter, Arme zu versorgen, gestärkt werden« (ebda.).
Betont wird in dem Verhältnis von Versorger (provider), Verbrauchern (clients) und
politischen Entscheidungsträgern (policymakers) das Moment der Rechenschaftspflicht (accountabilitity). Reformen, so die Empfehlungen, sollen nicht mehr wie
bislang primär die Beteiligung des privaten Sektors vorbereiten und fördern, sondern die politische und ökonomische Dezentralisierung vorantreiben, Lösungsmöglichkeiten durch die community stärken und vor allem den »armen Klienten«
eine Stimme (voice) geben gegenüber Politik und Versorgern. In einer Vorankündigung der Bank zum Weltentwicklungsbericht 2004 heißt es zum Beispiel lo-
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bend: »Einige Länder versuchen das Problem anzugehen, indem sie die Armen an
der Bereitstellung von Dienstleistungen beteiligen. Die Ergebnisse sind beeindruckend. Wenn Eltern bei der Schulbildung für ihre Kinder und Patienten bei
der Verwaltung von Krankenhäusern mitreden können und Kostenpläne transparent gemacht werden, dann trägt das zu besseren Ergebnissen bei der menschlichen Entwicklung bei« (www.worldbank.org/news, Oktober 2002).
Diese Ansätze und Erklärungen folgen durchaus bisheriger Praxis von eher
mängelverwaltenden Partizipations- und Selbsthilfeansätzen in der Entwicklungspolitik. Bereiche, die nicht mehr öffentlich, aber auch nicht privatwirtschaftlichprofitabel betrieben werden, sollen sich selber verwalten - Selbsthilfe als kostengünstige Problemlösung. Von diesen inzwischen international verbreiteten Ansätzen, wo früher öffentlich bereitgestellte Dienste der community übertragen werden,
unterscheiden sich Ansätze wie das Beispiel von Porto Alegre, das inzwischen nicht
nur in Brasilien als Vorbild diskutiert und von anderen Städten übernommen
wird. In der brasilianischen Hafenstadt wird die Bevölkerung seit Jahren weitreichend an der Aufstellung des städtischen Haushalts beteiligt (Bürgerhaushalt/Participatory Budgeting). Diese Beteiligung und die dadurch veränderte Prioritätensetzung öffentlicher Investitionen hat dazu beigetragen, dass heute nahezu jeder
Haushalt fließend Wasser hat, 84 Prozent an die Kanalisation angeschlossen sind
und der Wasserpreis für private Haushalte zu den niedrigsten im Landes gehört.
Trotzdem hängt das öffentliche Versorgungsunternehmen DMAE nicht am Tropf
städtischer Zuschüsse, sondern finanziert den Betrieb und die Investitionen in
neue Leitungen und Kläranlagen selbst (Hall et al. 2002).
7. Neue Anreize für private Investoren
Anders als in Porto Alegre beschränkt sich die Entdeckung der »People’s Participation« bei der Weltbank allerdings weitgehend auf soziale Nischen (Dienstleistungen für »die Armen«), auf die nicht renditeträchtigen Bereiche, die entweder
staatlich-öffentlich oder in der Verantwortung von Gemeinden und communities
bleiben. Parallel dazu setzt sie ihre Privatisierungspolitik ungebrochen fort. Durch
den Ausbau bestehender Instrumente (Garantien, Kredite, usw.) und die Entwicklung neuer Unterstützungsmaßnahmen versuchen die Entwicklungsbanken, Hürden für eine Beteiligung der Konzerne in Entwicklungsländern weiter zu verringern
und die Investitionsbedingungen attraktiver zu machen. Dazu gehört u.a.
· die Entwicklung von Beteiligungsformen, die weniger Risiken darstellen und
kein Eigenkapital erfordern, also etwa kurzfristige Managementverträge statt
langfristiger Konzessionen,
· bessere Absicherungen gegen Währungsrisiken oder vorzeitige Vertragsauflösung,
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neue Formen der Subventionierung wie die »Output-based-aid«, durch die
einkommensschwache Kunden privater Versorger subventioniert werden, um
die Auswirkungen von Tariferhöhungen abzufedern,
die Aufweichung von Weltbankrichtlinien und -regulierungen, durch die negative ökologische oder soziale Auswirkungen von Bankfinanzierten Projekten
verhindert werden sollen (safeguard policies), die aber nach Auffassung von
SAUR-Vorstandschef J.F.Talbot die Risiken für Unternehmen weiter steigern.
Zudem will die Weltbank ihre Kredite für den Wassersektor erhöhen, um das
Ausbleiben privater Investitionen auszugleichen.
Grundsätzlich bleiben bei den meisten Sektorreformprogrammen, die Weltbank, ADB und andere Geldgeber Ländern des Südens als Voraussetzung für Kredite abverlangen, die Kommerzialisierung, Liberalisierung und die Öffnung des
Wassersektors für private Unternehmen eine Bedingung.
8. Die Rehabilitierung von Großprojekten
Gleichzeitig zeigen mehrere neue Strategiepapiere und Aktionspläne der
Weltbank, dass sie eine Ausweitung ihrer Privatisierungsstrategie betreibt. Dazu
gehören unter anderem
· die Water Resources Sector Strategy, WRSS, die im Februar 2003 verabschiedet wurde (World Bank 2002),
· die Private Sector Development Strategy, PSDS, von Anfang 2002 (World
Bank 2001), die besonders auf die Bereiche Infrastruktur und Dienstleistungen abhebt,
· der Aktionsplan Infrastruktur, der im Juli 2003 verabschiedet wurde und explizit Wasser als Triebkraft wirtschaftlichen Wachstums in den Mittelpunkt
stellt (World Bank 2003a).
Durch alle diese Strategiepapiere ziehen sich zwei rote Fäden: Erstens wird eine breitere Beteiligung privater Unternehmen im gesamten Wassersektor angestrebt. So soll der Aktionsplan Infrastruktur erreichen, neue und/oder bestehende
politische und ökonomische Instrumente »effizienter anzuwenden, einschließlich
eines Spektrums von öffentlich-privaten Partnerschaften«. Zweitens propagiert die
Weltbank wieder verstärkt große Infrastrukturprojekte als Voraussetzung für eine
Bekämpfung der Wasserkrise.
Angesichts des Widerstands und der negativen Aufwirkungen hatte sich die
Weltbank in den vergangenen Jahren weitgehend aus der Finanzierung neuer Staudammprojekte zurückgezogen. Doch jetzt hat sie unter anderem Staudämme als
»high risk/high reward«-Projekte wiederentdeckt. Neben ihrem Beitrag zur Stromversorgung tritt dabei verstärkt ihr Beitrag zur Versorgungsverbesserung angesichts
wachsender Wassernachfrage von Städten und Bewässerungslandwirtschaft in den
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Vordergrund: So sind u.a. für die Versorgung in Maputo, Manila und Johannesburg neue Staudämme im Bau oder in der Planung. Trotz erheblicher wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Risiken, so die Weltbank, überwiege der entwicklungspolitische Nutzen (vgl. u.a. Bosshard et al. 2003). Auch die Asiatische
Entwicklungsbank ADB empfiehlt in einem Bericht, den sie im Juli vorlegte, den
Bau von zwölf neuen Staudämmen in Burma, Laos und China.
Zunehmend nehmen Weltbank oder ADB zudem die Bewässerungslandwirtschaft ins Visier. Das ist insofern berechtigt, als die Landwirtschaft größter Verbraucher und Verschwender von knappen Wasserressourcen ist und durch Missmanagement und falsche Ressourcenallokation wesentlich zur Krise im Wassersektor beiträgt. Ähnlich wie im städtischen Bereich setzen die internationalen Finanzierungsinstitutionen allerdings auch hier auf eine Lösungsstrategie, die vorrangig eine stärkere Beteiligung privater Unternehmen und kostendeckende,
sprich; profitable Preise für privatwirtschaftliche Wasserbereitstellung und Versorgungsdienstleistungen erreichen will. Wasserverteilung, Preisgestaltung und Nutzung sollen zunehmend über die Einführung von »Wassermärkten« geregelt werden. Die Konsequenz einer solchen kaufkraftorientierten Ressourcenallokation
wäre zum einen innerhalb der Landwirtschaft eine weitere Ausrichtung auf höherwertige Exportproduktion und Cash Crops (high value uses) an Stelle von Grundnahrungsmitteln. Zum zweiten würde sich dadurch die Wasserverteilung zwischen
Landwirtschaft und Städten einschließlich Industrie wegen der höheren Kaufkraft
zugunsten der letzteren verschieben. Das Wasser würde dahin fließen, wo das Geld
ist.
Damit würde die Zweiteilung im Wassersektor in profitable, risikominimierte privatwirtschaftlich betriebene Segmente und einen weitaus größeren Bereich,
der wie bislang schon staatlich-öffentlich oder in Selbsthilfe betrieben wird, fortgesetzt und ausgeweitet – ein Trend, der bereits im städtischen Wassersektor eingesetzt hat. Die Bevölkerungsmehrheit und insbesondere die ärmeren Bevölkerungsgruppen bleiben auf öffentlich-staatliche Dienstleistungen angewiesen. Doch
die werden immer schwieriger zu finanzieren, weil zum einen Quersubventionen
aus den profitableren Bereichen nicht mehr zur Verfügung stehen und zum anderen weil zu erwarten ist, dass ein wachsender Teil der öffentlichen Gelder - seien
es Entwicklungsgelder, seien es staatliche Mittel - in die Subventionierung und in
»Anreize« für private Unternehmen fließen werden.
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9. Ausblick
Während die Privatisierungsoffensive im Wassersektor ungebrochen ist und
durch die GATS-Verhandlungen im Rahmen der WTO neue Brisanz erhalten hat,
wächst der Widerstand. Im Mittelpunkt stehen dabei die Auffassung von einem
»Menschenrecht auf Wasser« und, im weiteren Kontext, die Diskussion um öffentlicher Güter, u.a. angestoßen durch den UNDP-Bericht »Global Public
Goods« (Kaul 1999), auf die hier nicht weiter eingegangen werden kann (vgl. dazu u.a. Altvater 2003).
In der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen
von 1948 wird ein Recht auf Wasser nicht explizit genannt, ebenso wenig im UNAbkommen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Recht (WSK-Pakt), das
1976 in Kraft trat. Seine Ableitung aus einem Recht auf angemessenen Lebensstandard (Menschenrechts-Erklärung) oder aus einem Recht auf menschenwürdige Wohnung, auf Gesundheit und ausreichende Ernährung (WSK-Pakt) scheint
zwar implizit logisch, ist aber bislang nicht völkerrechtlich verbindlich und damit
einklagbar. Regierungen können folglich nicht verpflichtet werden, die Zerstörung bestehender Versorgungssysteme, etwa durch Verschmutzung, zu verhindern, und eine Versorgung für alle mit Wasser oder sanitären Einrichtungen sicher
zu stellen. Erste Schritte in Richtung einer juristischen Verpflichtung wurden allerdings durch den Rechtskommentar des WSK-Komitees und die UN-Sonderberichterstatter zu Nahrung und zu Wohnen gemacht, die in ihren Berichten 2002
erstmals ein Recht auf Wasser bestätigt haben. Inzwischen nutzt eine wachsende
Zahl von sozialen Bewegungen die WSK-Rechte als Instrument in der politischen
Arbeit. (Windfuhr 2003).
Zudem machen die zahlreichen Initiativen gegen die Kommerzialisierung und
wirtschaftliche Liberalisierung rasche Fortschritte bei ihrer nationalen und internationalen Vernetzung. Beispiele dafür sind u.a.
· die Forderung nach einem Weltwasservertrag, wie sie Riccardo Petrella
formuliert hat (Petrella 2000) oder die Kampagne für eine Internationale
Wasserkonvention von Entwicklungsorganisationen in der Schweiz
(www.swisscoalition.ch),
· Aktionspläne wie etwa die Unterstützung für die »Manila Water Justice Campaign«, die im Oktober 2003 durch das Transnational Institute TNI in Amsterdam angestoßen wurde, und in deren Zentrum die Beobachtung der Aktivitäten von Konzernen wie Suez/Ondeo, die Privatisierungsbemühungen
der EU (Water Fund und GATS), sowie die Stärkung von Alternativen wie
partizipatorische öffentliche Versorgungsmodelle wie in Porto Alegre stehen,
· Aktivitäten, die darauf ausgerichtet sind, dass der Wassersektor nicht den Verhandlungen im Rahmen von GATS oder der WTO unterworfen wird.
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Dabei besteht weitgehend Einigkeit, dass es mit einer Verteidigung des bestehenden Systems öffentlicher Versorgung nicht getan ist. Notwendig, so etwa der
spanische Wasseraktivist Pedro Arrojo bei Europäischen Sozialforum ESF im September 2003 Paris, bei dem das Thema öffentliche Güter im allgemeinen und die
Wasserthematik im besonderen ein Schwerpunkt war, sei eine »Revitalisierung des
öffentlichen Sektors auf der Grundlage partizipativer Demokratie«. Vorbilder sind
etwa die Praxis der »Bürgerhaushalts« in Porto Alegre oder Verbraucher-Kooperativen wie im bolivianischen Santa Cruz. Dafür müssen allerdings Gemeinden und
kommunale oder andere öffentliche Versorgungsunternehmen bereit sein, Entscheidungsbefugnisse und Planungskompetenzen an Verbraucher und lokale
Gruppen abzugeben und Transparenz und öffentliche Kontrolle sicherzustellen.
Der Widerstand gegen die Privatisierung im Wassersektor mündet damit konsequenterweise in die Suche nach neuen Formen der Gestaltung gesellschaftlicher
Entwicklung im Spannungsverhältnis von Politik, Wirtschaft und Verbrauchern,
beziehungsweise Zivilgesellschaft.
1
Dieser Beitrag ist die überarbeitete und erweiterte Fassung eines Arbeitspapiers
(»Was nun, Weltbank? Oder: Lessons learned?«), das für das Forum »Don`t trade
away our future« der Heinrich-Böll-Stiftung, 10.-14.September 2003 in Cancún,
Mexiko, verfasst wurde.
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Abstracts
Seit den frühen 1990er Jahren dominiert im Wassersektor sowie in anderen
Bereichen Öffentlicher Dienstleistungen ein Privatisierungsparadigma. Nach zehn
Jahren Implementierung von PSP-Projekten durch die Weltbank zeigt sich, dass
der Beitrag des privaten Sektors zur Ereichung der Milleniums Ziele enttäuschend
ausfällt. Die Verbesserung der Versorgung der Armen, geleistete Investitionen und
die Effizienz der Netze bleiben in den meisten Fällen hinter den Erwartungen
zurück, während Korruption und Intransparenz sich fortsetzen. Anstelle eines
grundsätzlichen Überdenkens der Privatisierungsstrategien und der Entwicklung
von alternativen Ansätzen, zeigt sich, dass internationale Entwicklungsorganisationen ihr Engagement in PSP-Projekte eher ausweiten: indem sie Anreize für den
privaten Sektor schaffen sowie indem sie neue Wassersektoren wie Bewässerung
und Staudammbau für den Markt erschließen.
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Since the early 1990s developments in the Water sector as well as in other public services are being dominated by the privatisation paradigm. After tens years of
PSP-Policy by international finance institutions like the World Bank, the contribution of private sector companies to reaching the Millennium Development Goals are disappointing. Improvements in service coverage for the poor, investments
and efficiency are in most cases lower than promised, while corruption and intransparency continue. Instead of fundamentally rethinking the privatisation strategy and concentrating on alternatives to PSP, international development organisations are trying to widen the involvement of private companies even further by
more incentives as well as by opening up new sectors like irrigation and dam building for market and profit oriented development.
Dr. Uwe Hoering
Schloßstraße 2
53115 Bonn
E-mail: [email protected]
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Schicho, Walter. 2001. Handbuch Afrika. Band 2. Westafrika
und die Inseln im Atlantik.
Frankfurt am Main: Brandes &
Apsel und Wien: Südwind.
384 Seiten
Als zweiten Band seines »Handbuch Afrika« hat der Wiener Afrikanist
Walter Schicho einen Überblick über
19 westafrikanische Staaten vorgelegt.
Wie schon im ersten Band bietet er eine knappe Darstellung über die gesellschaftliche, politische und ökonomische Entwicklung dieser Staaten seit
Beginn ihrer Kolonisierung. Damit begnügt sich Schicho nicht mit einer Momentaufnahme, sondern bettet aktuelle Strukturen und Ereignisse in ihren
Entstehungszusammenhang ein. Das
koloniale Erbe prägt aus dieser Perspektive den wirtschaftlichen Strukturen mit ihrer starken Außenorientierung und Abhängigkeit bis heute einen
Stempel auf. Wie Schicho an diversen
Beispielen aufzeigt, sind auch heutige
politische Konflikte und Allianzbildungen oft durch die koloniale Politik
des »Teile und Herrsche« präformiert,
die regionale und ethnische Konfliktlinien schuf. Gleichzeitig sieht Schicho
westafrikanische AkteurInnen aber
nicht als bloße Vollstrecker des kolonialen Erbes. Besonders deutlich wird
dies in jenen Staaten, in denen die Unabhängigkeitsbewegungen in eher radikaler Weise mit dem kolonialen Erbe
brechen wollten (z.B. Guinea-Conacry,
Guinea-Bissau, Kap Verde oder São
Rezensionen
Tomé e Príncipé), aber auch an radikalreformistischen Bestrebungen beispielsweise im Burkina Faso zu Zeiten
Sankaras. Gleichzeitig stießen diese
Veränderungsversuche recht bald auf
innere und äußere Grenzen. Innere
Grenzen lagen in Widerständen wichtiger gesellschaftlicher Gruppen, der fehlenden Organisationskraft der ärmeren
Bevölkerungsgruppen, der Tendenz der
Spitze der Unabhängigkeitsbewegung,
sich in eine »Staatsbourgeoisie« zu
transformieren, äußere Grenzen in der
kolonial ererbten Abhängigkeit vom
Waren- und Kapitalimport, zuweilen
auch der unmittelbaren Einmischung
westlicher Interessengruppen. Implizit
setzt Schicho also Strukturen und Akteure in einen dialektischen Zusammenhang. Strukturen sind schwer veränderlich und prägen stark das Verhalten von Akteuren, aber sie sind nicht
unveränderlich und es sind, wie an der
Darstellung der 19 Staaten deutlich
wird, auch unterschiedliche Wege gegangen worden. Deutlich wird an
Schichos Darstellung allerdings auch
die starke Prägekraft des kolonialen Erbes und der damit verbundenen starken Außenorientierung.
Implizit vertritt Schicho damit eine Gegenposition zur modischen
»Neo-Patrimonialismus«-These. Diese
sieht – unter Absehung vom kolonialen
Erbe – die Krise vieler afrikanischer
Gesellschaften im Vorherrschen vermeintlich »tradioneller Gesellschaftsstrukturen« mit auf »Renten«erzielung
orientierten Eliten begründet. Die lo-
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kalen Eliten hätten die afrikanischen
Gesellschaften in die »Armutsfalle« geführt, so die Kernthese der Neo-Patrimonialisten. Politisch implizieren diese
Thesen eine Apologetik für die westliche Afrika-Politik, bis hin zur Rechtfertigung vorgeblich »humanitärer« Interventionen.
Nicht das geringste Verdienst des
Westafrika-Bandes von Schichos Afrika-Handbuch ist es, der modernisierungstheoretischen Sichtweise der
Neo-Patrimonialisten eine fundierte
Gegensicht entgegenzusetzen. Schichos
Perspektive ist kritisch sowohl gegenüber dem kolonialen Erbe und den aktuellen internationalen Machtverhältnissen als auch gegenüber dem Umgang vieler (west)afrikanischer Akteure,
speziell der lokalen dominanten Gruppen, mit diesen Verhältnissen. Damit
ist auch dieser Band mehr als ein bloßes Lexikon.
Er ist auch ein vorzügliches Nachschlagewerk. Und er ist flüssig und anschaulich geschrieben. Damit kann er
auch Interesse bei jenen entwickeln,
für die Afrika noch ein sehr ferner
Kontinent ist.
Joachim Becker
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Rezensionen
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Autoren und Autorinnen
Rutgerd Boelens ist Forscher in der Gruppe »Bewässerung und Wasserbau« an
der Wageningen University, Holland, Koordinator des internationalen Programms
»Water Law and Indigenous Rights« (WALIR).
Patrick Bond ist Professor an der University of the Witwatersrand, Graduate
School of Public and Development Management, Johannesburg, Gastprofessor an
der York University, Department of Political Science, Toronto, sowie ein Mitglied
des Centre for Economic Justice, Südafrika.
Ana Esther Ceceña ist Wirtschaftswissenschaflerin an der Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Herausgeberin der Zeischrift »Chiapas«,
Koordinatorin der Arbeitsgruppe »Hegemonie und Emanzipation« des CLACSO
(Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales).
Gabriel Herbas ist Wirtschaftswissenschaftler, Umweltaktivist im »Foro Ambiental Cochabambino«, Mitglied der 1999 gegründeten Gruppe »Coordinadora
por la Defensa del Agua y de la Vida« und der 2003 gegründeten Gruppe »Coordinadora Nacional por la Defensa y la Recuperación del Gas«.
Uwe Hoering ist Freiberuflicher Journalist und Publizist mit den Schwerpunkten Entwicklungspolitik, Umwelt und Entwicklung, multilaterale Finanzinstitutionen.
Erik Swyngedouw ist University Reader in Economic Geography, Fellow des
St. Peter’s College, Oxford University, UK, Forschungsschwerpunkte: politische
Ökologie, politische Ökonomie des Wassers, Globalisierung und Urbanisierung.
Margreet Zwarteveen ist Forscherin in der Gruppe »Bewässerung und
Wasserbau« an der Wageningen University, Holland, Forschungsschwerpunkte:
Gender und gemeinschaftliche Eigentumsverhältnisse im Management natürlicher
Ressourcen.
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Die letzten Ausgaben
1/00 Kultur und Entwicklung
Culture and Development
2/00 Afrika: Bilanz und Perspektiven
Africa: Balance and Perspectives
3/00 Micro-finance: missed opportunities in empowerment
4/00 Eine neue Ordnung der Macht?
A New Geography of Power?
Ergänzungsband 9/00 Internationale
Migration / International
Migration
1/01 Überbevölkerung – Unterentwicklung / Overpopulation –
Underdevelopment
2/01 Zukunft der Entwicklungszusammenarbeit / The Future of
Development Cooperation
3-4/01 Mexiko – eine kritische Bilanz
von 15 Jahren freiem Handel in
Nordamerika / Mexico – A Critical
Assessment of 15 Years Free
Trade in North America
1/02 African Empowerment: Knowledge and Development
2/02 Mutationen der Entwicklungspolitik / Mutations of Development Politics
3/02 Neoliberalism at work: Netzwerke, Wissensproduktion und
neue Eliten in der Peripherie /
Neoliberalism at work: Networks,
Knowledge Production and New
Elites in the Periphery
4/02 Südostasien zu Beginn des
21. Jahrhunderts / South-east Asia at
the Brink of the 21st Century
1/03 Landreformen in Afrika
Land Reform Policies in Africa
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2/03 Neue Internationale Armutsprogramme: Neoliberalismus mit
menschlichem Gesicht
3/03 Drei Jahrzehnte Neoliberalismus in
Lateinamerika. Bilanz und
Perspektiven.
Die kommenden Hefte
1/04 Nachlese Entwicklungstagung
2/04 Gender and Peacebuilding
3/04 Kunst, Kultur und Entwicklung
4/04 Multikulturelle Autonomie
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Informationen für Autoren und
Autorinnen
Manuskripte sind zu senden an:
Journal für Entwicklungspolitik, Währinger Straße 17/104, A-1090 Wien.
Senden Sie zwei Kopien. Diese werden
anonym begutachtet. Der Beitrag darf
komplett den Umfang von 20 Seiten
(2zeilig) nicht überschreiten. Legen Sie
ein kurzes englisches Abstract, ein
deutsches Abstract (je ca. 100 Worte)
und eine Kurzcharakteristik ihrer wissenschaftlichen Tätigkeit bei. Auf dem
Manuskript sollte Ihr Name nicht angegeben sein. Zitierweise: Generell
sollte ein Verzeichnis aller ver- und bearbeiteten Literatur am Ende des Beitrages stehen. Im Text selbst geben Sie
bitte den Namen, das Jahr und bei
wörtlichen Zitaten die jeweilige Seite
an. Schicken Sie Ihren Beitrag zusätzlich auf Diskette, wobei das Manuskript mit WinWord oder einem anderen Windows-kompatiblen Programm
erfaßt sein sollte. Grafiken sollten in
schwarz/weiß gestaltet sein und im
TIFF- oder EXCEL-Format als eigene
Datei gespeichert werden. Redaktionsschluß für das Heft Nr. 1 ist der
31.12., für das Heft Nr. 2 der 31.3., für
das Heft Nr. 3 der 30.6. und für das
Heft Nr. 4 der 30.9.
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Submit manuscripts to: Austrian
Journal of Development Studies,
Währinger Straße 17/104, A-1090
Vienna, Austria. Submit two copies
and retain the original for your files.
All papers deemed appropriate for the
AJDS are sent out anonymously to referees. A full-length article should not
be longer than 20 manuscript pages,
including title page, abstract, text, references, footnotes, tables, and figures.
Manuscripts must be typed doublespaced. Include a brief english abstract,
a german abstract (each fewer than 100
words) and a short curriculum vitae
(not more than 40 words). Delete all
identifying references from your manuscript. Reference Format: In the appendix: List all items alphabetically
and, within author, by year of publication. In the text: All source references
are to be identified at the appropriate
point in the text by the last name of the
author, year of publication, and pagination where needed. Additionally
submit the article in machine-readable
form, possible file formats are Word for
Windows or other word-processing
programs for Windows. Graphs should
be designed in black/ white and saved
as TIFF or EXCEL files. The deadline
for the issue no. 1 is Dec. 31, for issue
no. 2 March 31, for issue no. 3 June
30, and for issue no. 4 Sept. 30.
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Bücher bei Mandelbaum
Martin Auer
Stadt der Fremden
Roman
230 Seiten, Gebunden, ISBN 3-85476-083-3, Euro 15,80 | sfr 27,90
»Nairobi riecht wie Frangipani und Diesel.« So beginnt Martin Auers Roman über einen
europäischen Schriftsteller, der, auf Vortragsreise in einer afrikanischen Großstadt unvermittelt ebenso in die Affären kenianischer Politik wie die Lebensverhältnisse eines Slums
verwickelt wird.
Heinz Fronek, Irene Messinger (Hg.)
Handbuch Unbegleitete Minderjährige Flüchtlinge
Recht, Politik, Praxis, Alltag, Projekte
240 Seiten, Englische Broschur, ISBN 3-85476-076-0, Euro 15,80 | sfr 27,90
Ein Handbuch über die Arbeit mit unbegleiteten Kindern und Jugendlichen, die auf der
Flucht in Europa ankamen und hier leben. Es beschreibt die Lebenssituation der Jugendlichen und erklärt politische und rechtliche Rahmenbedingungen. Weiters werden internationale Entwicklungen reflektiert und Diskrepanzen zwischen Gesetz und Praxis aufgezeigt;
schließlich werden Ansätze zur Verbesserung dokumentiert.
Sieglinde Rosenberger, Emmerich Tálos (Hg.)
Sozialstaat
Probleme, Herausforderungen, Perspektiven
200 Seiten, Gebunden, ISBN 3-85476-088-4, Euro 14,00 | sfr 24,80
Sozialstaaten stehen seit geraumer Zeit unter einem zunehmenden Reformdruck und unterliegen einem tatsächlichen Wandel. Österreich stellt diesbezüglich in der EU keine Ausnahme dar und fungiert als Modellfall für diese existentielle Frage des Wohlfahrtstaats.
Emmerich Tálos (Hg.)
Bedarfsorientierte Grundsicherung
330 Seiten, Gebunden, ISBN 3-85476-087-6, Euro 22,– | sfr 39,–
Auch in reichen Ländern wie Deutschland, Österreich und der Schweiz wird das Problem
der Armut immer mehr zu einem politischen Thema. Vorliegende Untersuchung befasst
sich als repräsentativ v. a. mit den zentralen Risikobereichen Arbeit, Krankheit und Familie, da die Frage dort besonders wirksam wird. Das hier vorgestellte Modell der »bedarfsorientierten Grundsicherung« zeigt Notwendigkeiten wie Möglichkeiten zur Eindämmung
von Armut und Ausgrenzung.
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Mandelbaum Edition SüdwindJ
Gerald Faschingeder, Karin Fischer, Johannes Jäger, Alexandra Strickner (Hg.)
Bewegung macht Geschichte
Globalisierungskritik und Perspektiven für Gesellschaftsveränderung
200 Seiten, broschiert, ISBN 3-85476-089-2, Euro 14,00 | sfr 24,80
Die globalisierungskritische Bewegung ist ein viel versprechendes soziales Phänomen der
letzten Jahre. In den letzten Jahren ist eine lautstarke Protestbewegung entstanden, die
wichtige internationale Akteure der neoliberalen Globalisierung ins Kreuzfeuer der Kritik
stellt. Parallel zu den Demonstrationen entstand auch eine systematische Auseinandersetzung über Alternativen zum gegenwärtig herrschenden Wirtschafsmodell.
Bea de Abreu Fialho Gomes, Irmi Hanak, Walter Schicho (Hg.)
Praxis der Entwicklungszusammenarbeit
Akteure, Interessen und Handlungsmuster
200 Seiten, broschiert, ISBN 3-85476-090-6, Euro 14,00 | sfr 24,80
Geber bestimmen die Praxis von Partnerschaften bei der Entwicklungszusammenarbeit. Die
internationale Gemeinschaft prägt deshalb auch Aktivität, Politik, Programme und Projekte von Entwicklungszusammenarbeit und wirkt bei der Gestaltung der gesellschaftlichen
Veränderungen dieser Länder. Die Rolle von Geberinstitutionen im internationalen »Aid
System« und die kritische Auseinandersetzung mit ihrer Dominanz im Mittelpunkt dieses
Bandes.
Sigrun und Herbert Berger
Zerstörte Hoffnung – Gerettetes Leben
Chilenische Flüchtlinge und Österreich
313 Seiten, gebunden, ISBN 3-85476-062-0, Euro 19,90 | sfr 34,90
21 Lebensgeschichten politischer Flüchtlinge aus Chile in Österreich nach dem Militärputsch von 1973. Ein Beitrag zum Thema Integration von Menschen aus einem anderen
Kulturkreis.
Am Anfang war der Kolaric
Plakate gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, hg. von der Initiative Minderheiten.
64 Seiten, Großformat, Broschur, ISBN 3-85476-067-1, Euro 15,– | sfr 26,50
Das Buch zeigt die Plakate der gleichnamigen österreichischen Ausstellung aus drei Jahrzehnten. Der Band enthält politisch-historische Hintergrundinformationen, einen Überblick über Migrationsbewegungen, die Plakatabbildungen sowie Textsammlungen und
pädagogische Anregungen für Kinder und Jugendliche im Schulbereich.
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Gefördert aus öffentlichen Mitteln der
Österreichischen Entwicklungszusammenarbeit
Journal für Entwicklungspolitik (JEP)
ISSN 0258-2384, Erscheinungsweise: vierteljährlich
Heft XIX, 2-2003, ISBN 3-85476-093-0
Preis des Einzelhefts: Euro 9,80, sFr 17,50
Preis des Jahresabonnements: Euro 39,–, sFr 69,–
Abonnementbezug: Südwind-Buchwelt Buchhandelsges.m.b.H,
Baumgasse 79, A-1034 Wien, e-mail: [email protected]
Redaktionsadresse: Journal für Entwicklungspolitik,
Währingerstr. 17/104, A-1090 Wien, e-mail: [email protected]
1. Auflage 2003
© Mandelbaum Verlag Wien
Alle Rechte vorbehalten. Jede Verwertung bedarf der vorherigen schriftlichen
Zustimmung der Redaktion. Namentlich gekennzeichnete Beiträge geben nicht
in jedem Fall die Meinung des Verlages wieder.
Umschlaggestaltung: Michael Baiculescu, Bettina Köhler
Satz: Michael Baiculescu, Mandelbaum Verlag, Wien
Druck: Interpress, Budapest
Offenlegung nach § 25 Mediengesetz
Medieninhaber: Mattersburger Kreis für Entwicklungspolitik an den
Österreichischen Hochschulen, Währingerstr. 17/104, A-1090 Wien
Grundlegende Richtung des JEP: Wissenschaftliche Analysen und Diskussionen
von entwicklungspolitischen Fragestellungen und Berichte über die entwicklungspolitische Praxis. Verantwortlich für Inhalt und Korrekturen sind die
Autoren bzw. die Redaktion.
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