Die Regulierung des Schattenbankensektors

Transcription

Die Regulierung
des Schattenbankensektors
Eine Information der privaten Banken
Berlin, Januar 2014
bankenverband
Die Regulierung
des Schattenbankensektors
Berlin, Januar 2014
Bundesverband deutscher Banken
Dieser Eindruck ist aber vollkommen falsch. Bereits vor
der Erteilung des Auftrags an den FSB wurden Finanzmarktregulierungen umgesetzt, die das Schattenbankensystem betreffen. Und auch während der Arbeit des
Vorwort
FSB erfolgten weitere Regulierungen.
Dass dies alles von der Öffentlichkeit kaum wahrgenom-
Im Zuge der Finanzkrise wurde ein neues Wort popu-
men wurde, liegt vor allem an dem zu regulierenden Fi-
lär, das bei vielen intuitiv Unbehagen auslöst: Schatten-
nanzmarktsegment selbst. Die Aktivitäten des „Shadow
banken! Schon der Begriff suggeriert, dass hier etwas
Banking“ sind sehr vielfältig und können von unter-
Halbseidenes stattfände – abseits des Lichtes der Öf-
schiedlichen Institutionen des Finanzmarktes durchge-
fentlichkeit, ein Bankgeschäft fernab jeder Regel oder
führt werden. Ein einziges Schattenbankengesetz wird
Aufsicht. Hinzu kommt, dass dem Schattenbankensys-
und kann es daher nicht geben. Die Regulierung des
tem ein erheblicher Anteil am Entstehen der Finanzkrise
Schattenbankensystems erfolgte bisher in einer Vielzahl
zugeschrieben wird. Von Beginn der Krise an gab es
an Gesetzen, die weder im Titel noch im Wortlaut den
daher hohe Erwartungen, diesen bis dahin weitgehend
Begriff Schattenbank verwenden. Die Regulierung des
außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung agierenden
Schattenbankensektors erfolgte daher geräuschlos und
Bereich der Finanzmärkte streng und konsequent zu
für die Öffentlichkeit kaum wahrnehmbar. Wir haben in
regulieren und zu beaufsichtigen.
dieser Broschüre alle uns bekannten gesetzgeberischen
Aktivitäten bis Ende 2013 in einem Überblick zusam-
Erst auf dem G20-Gipfel in Seoul im November 2010
mengefasst.
erhielt der Financial Stability Board (FSB) den Auftrag,
Regulierungsvorschläge zum Schattenbankensystem zu
erarbeiten. Dadurch erhielten Vermutungen Auftrieb,
dass das Schattenbankensystem auch weiterhin im Dunkeln bleiben werde. Als der FSB knapp zwei Jahre später
zum G20-Gipfel in St. Petersburg seine Ergebnisse vorstellte, wurde dies in der Öffentlichkeit so aufgenom-
Dr. Michael Kemmer
men, als begänne die Regulierung des Schattenbanken-
Hauptgeschäftsführer, Mitglied des Vorstands
systems erst in diesem Augenblick.
4 Die Regulierung des Schattenbankensektors
bankenverband
InhaltStand: 31.12.2013
1 Zusammenfassende Darstellung der Regulierungsmaßnahmen in der EU
und den USA 7
2 Stand der Regulierung des Schattenbankensektors in der EU und den USA 3 Die legislative Rahmensetzung 8
13
4 Workstream I: Regulierung der Beziehungen zwischen Banken und
Schattenbankensektor 15
EU 16
USA 16
Bewertung 17
5 Workstream II: Geldmarktfonds 19
EU 20
USA 20
Bewertung 21
6 Workstream III: Regulierung von Schattenbankeneinheiten 23
EU 24
USA 25
Bewertung 26
7 Workstream IV: Verbriefungen 27
Selbstbehalt 27
EU 27
USA 27
Veröffentlichungspflichten 28
EU 28
USA 28
Initiativen zur Standardisierung von Veröffentlichungen 28
Bewertung 29
8 Workstream V: Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe 30
EU 31
USA 32
Bewertung 32
9Anhang 34
Die Regulierung des Schattenbankensektors 5
bankenverband
1
Zusammenfassende Darstellung der
Regulierungsmaßnahmen in der EU und den USA
Umgesetzte
oder in
Umsetzung
befindliche
Regulierungen
Workstream I
Workstream II
Workstream III
Workstream IV
Workstream V
EU (Seite 16)
CRD II, CRD III,
CRD IV, CRR,
IFRS 7, 10, 11, 12,
EMIR
EU (Seite 20)
AIFMD,
UCITS,
EMIR,
EU (Seite 24)
AIFMD,
EMIR
EU (Seite 27)
CRD II, CRD III,
Regulierungen wurden
auf AIFMD und UCITS
übertragen
EU (Seite 31)
Noch keine Maßnahmen
ergriffen
USA (Seite 25)
Bestimmung von NonBank-SIFIs nach Section
113 des DFA
USA (Seite 27/29)
Section 941 des DFA
sowie Section 15G der
Securities Exchange Act
von 1934 (Exchange Act)
USA (Seite 32)
Tri-party Repo Infrastructure Reform Task Force
der Fed
Verordnungsentwurf für
Geldmarktfonds
USA (Seite 16)
Änderung der Bilanzierungsregeln zur Konsolidierung (FAS) 166 und 167,
Section 165 DFA,
Section 619 des DFA
(Volcker Rule)
USA (Seite 20)
Ergänzungen zu Rule
2a-7 des Investment
Company Act,
Einführung von Rule
22e-3
Regulation AB,
Section 15(d) der
Exchange Act
Vorschläge des FSOC
nach Section 120 des
DFA
Monatlicher Bericht
über die Marktgröße,
die Zusammensetzung
der Sicherheiten und die
Margining-Praktiken
Vorschlag der SEC
Noch ausstehende Regulierungen
Aufsichtliche Limite für
Bankforderungen an den
Schattenbankensektor
(Großkredite)
Erhöhung von Eigenkapitalanforderungen von
Bankforderungen mit dem
Schattenbankensektor
(z. B. Anrechnung von
Investments in Fonds)
Umsetzung der Regulierungsvorschläge steht
noch aus
Regulierungsempfehlungen des FSB sind
offen gestaltet. Kaum
einzuschätzen, welche
weiteren Regulierungsschritte in EU oder den
USA ergriffen werden.
Entwicklung eines
Prozesses zum internationalen Informationsaustausch zu Aktivitäten und Einheiten des
Schattenbankensektors.
Keine
Entwicklung von Standards zur Datensammlung
und -aggregation
Einführung von MindestHaircuts
EU
EU
EU
Bankenstrukturreform
Regulierung von ETF ist
zu erwarten.
Bestimmung von NonBank-SIFIs, Abwicklung
und Restrukturierung
von Nichtbanken-Finanzinstituten.
Einführung eines zentralen Registers
EU-Wertpapiergesetz
2
Stand der Regulierung des Schattenbankensektors
in der EU und den USA
Hintergrund
Regulierungen noch verfügen sie über den Zu-
Dem Schattenbankensektor wird ein erheblicher An-
gang zu Einlagensicherung und Zentralbankgeld.
teil am Entstehen der Finanzkrise zugeschrieben. Vor
dem Hintergrund dieser Erfahrungen drängt sich die
Erschwerend für die Regulierung erwies sich der
Frage auf, in welcher Form ein Schattenbankensystem
Umstand, dass zwischen Banken und Schattenban-
in Zukunft fortbestehen sollte. Da dieser Bereich der
kensystem zahlreiche Verbindungen bestehen. Da
Finanzmärkte gerne als vollkommen unreguliert be-
wären zunächst die Geldmarktfonds zu erwähnen,
zeichnet wird, bestanden von Beginn der Krise an hohe
die sowohl Banken als auch Schattenbanken finan-
öffentliche Erwartungen an die nationalen und interna-
zieren. Conduits und Special Investment Vehicles
tionalen Gesetzgeber. Im Zentrum der Regulierungsan-
(SIV) wurden von Banken mit Kreditgarantien unter-
strengungen stand zunächst jedoch der Bankensektor,
stützt. Kredite, die verbrieft werden, kommen häufig,
so dass die Regulierung des Schattenbankensektors auf
wenn auch nicht immer, von Banken. Und schließlich
internationaler Ebene erst mit Verspätung startete. So
agieren sowohl Banken als auch Schattenbanken im
erhielt der Financial Stability Board (FSB) erst auf dem
Markt für Wertpapierpensionsgeschäfte (Repo) und
G20-Gipfel in Seoul im November 2010 den Auftrag,
Wertpapierleihe.
Regulierungsvorschläge zu erarbeiten .
1)
Der Schattenbankensektor hat sich von Beginn des
Der FSB betrat mit dieser Aufgabe völliges Neuland.
Jahrhunderts bis zum Beginn der Finanzkrise im Jahr
Zunächst galt es, „Shadow Banking“ – einen erst 2007
2007 mehr als verdoppelt und erreichte ein Volumen
eingeführten Begriff – überhaupt erst zu definieren.
von rund 60 Bill. US-$. Die Vermögenswerte des tra-
Konsens ist heute, dass unter einem Schattenbanken-
ditionellen Bankensektors beliefen sich zu diesem
system, “a system of credit intermediation that involves
Zeitpunkt auf etwas mehr als 100 Bill. US-$. Mit dem
entities and activities outside the regular banking sys-
Beginn der Finanzkrise ist der Schattenbankensektor
tem” zu verstehen ist . Shadow Banking umfasst damit
zunächst geschrumpft, liegt aber nach dem jüngsten
drei Charakteristika:
Monitoringbericht des FSB im Jahr 2012 mit mehr als
2)
71 Bill. US-$ in absoluten Zahlen deutlich über dem
Es erfüllt mit der Kreditintermediation eine mit den
Banken vergleichbare Aufgabe.
Vorkrisenniveau. Relativ gesehen, das heißt gemessen
am Bruttoinlandsprodukt wurde das Vorkrisenniveau
Diese Leistung wird erstellt, indem häufig mehrere
aber noch nicht wieder erreicht. Berücksichtigt wer-
Akteure – in der Regel über den Finanzmarkt – mit-
den sollte dabei, dass der Anstieg zu einem großen
einander interagieren.
Teil der positiven Wertentwicklung der Finanzaktiva
Und schließlich gelten für die Akteure des Schattenbankensektors weder die bankaufsichtlichen
1) www.g20.utoronto.ca/2010/g20seoul-doc.pdf
2) www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.pdf
3) www.financialstabilityboard.org/publications/r_131114.pdf
zuzuschreiben ist3).
bankenverband
Um das rasche Wachstum des Schattenbankensektors zu
spielsweise Verbriefungen eine überaus sinnvolle und
verstehen, müssen sowohl angebotsseitige als auch nach-
effiziente Möglichkeit dar, die Vorteile der Kreditfinan-
frageseitige Aspekte berücksichtigt werden. Angebotssei-
zierung mit denen der Kapitalmarktfinanzierung zu
tig sind vor allem Regulierungsarbitrage und Effizienzge-
kombinieren und damit den Kreditnehmern indirekt
winne von Bedeutung. Regulierungsarbitrage wird für die
den Weg zum Kapitalmarkt zu öffnen. Gleichzeitig sind
Stabilität des Finanzmarktes dann zur Gefahr, wenn daraus
Verbriefungen für die Banken ein wichtiges Instrument,
systemische Risiken entstehen. Die Forderung, dass glei-
das sie zur Refinanzierung, zur Portfoliosteuerung so-
che Geschäfte am Finanzmarkt auch gleicher Regulierung
wie zum Risikomanagement und zur Bepreisung von
unterworfen sein müssen, hat nach den Erfahrungen in
Kreditrisiken einsetzen können.
der Finanzkrise nichts an ihrer Aktualität eingebüßt.
Das Schattenbankensystem bietet also Investoren
Aber nicht alles am Schattenbankensektor beruht auf
Möglichkeiten, Risiken auf ein größeres Produktspek-
Regulierungsarbitrage. Die rasche Folge von Finanz
trum zu verteilen und dadurch insgesamt zu verrin-
marktinnovationen hat auch zu Spezialisierungsvor-
gern. Umgekehrt eröffnet sich Banken und anderen
teilen und Effizienzgewinnen geführt. So stellen bei-
Kreditnehmern die Chance, die Quellen ihrer Refinan-
Assets von Nichtbank-Finanzinstituten – 20 Länder und die Eurozone
% des BIP
US-$ Billionen
123 %
124 %
118 %
120 %
114 %
112 %
117 %
107 %
98 %
93 %
71,2
61,2
58,7
62,9
66,5
66,6
51,5
42,9
37,5
31,9
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Quelle: Financial Stability Board.
2
zierung und Liquiditätsbeschaffung zu diversifizieren.
Der Schattenbankensektor hätte sich jedoch nicht so dy-
Wachsende Bedeutung wird in diesem Zusammenhang
namisch entwickeln können, hätte es nicht auch nach-
Wertpapierpensionsgeschäften und Wertpapierleihe
frageseitige Impulse gegeben. Dieser Impuls kam vor
zufallen. Die neuen regulatorischen Anforderungen,
allem von einer stark steigenden Nachfrage nach hoch-
insbesondere bei Kapitalunterlegung und Derivaten,
liquiden und sicheren Anlagemöglichkeiten – haupt-
werden die Nachfrage nach hochliquiden Wertpa-
sächlich von Nachfragern außerhalb des Finanzsektors.
pieren mit herausragender Qualität zur Besicherung
Da Einlagensicherungssysteme im internationalen Kon-
beispielsweise beim CCP-Clearing oder bei bilateralen
text überwiegend auf Privatkunden zugeschnitten sind,
OTC-Transaktionen signifikant ansteigen lassen.
konnten Banken das wachsende Interesse von institutionellen Investoren an solchen Anlageformen nicht be-
Assets aller Finanzintermediäre – 20 Länder und die Eurozone
140
Banken
Andere Finanzinstitute (Schattenbanken)
Versicherungen und Pensionsfonds
120
Notenbanken
Öffentliche Finanzinstitutionen
US-$ in Billionen
100
80
60
40
20
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
bankenverband
friedigen. Insbesondere in den USA hat deshalb die Su-
abschiedeten die G20 eine Roadmap, in der sich die
che von Unternehmen und institutionellen Investoren
Mitglieder über den Zeitplan der noch ausstehenden
nach einem sicheren Cash Management erheblich zum
Arbeiten zur Regulierung des Schattenbankensektors
Wachstum beigetragen. Aber auch Finanzintermediäre
verständigten (siehe Tabelle 2 im Anhang Seite 35)5).
wie Versicherungen und Pensionseinrichtungen haben
ihre Nachfrage nach kurzfristigen, sicheren und liqui-
Obwohl die Arbeit des FSB damit fast als abgeschlossen
den Wertpapieren erhöht, um in ihren Anlagestrategien
angesehen werden kann, gilt dies für die Regulierung
flexibler agieren zu können.
des Schattenbankensystems selbstverständlich nicht.
Denn die Veröffentlichungen des FSB sind lediglich
Die Finanzkrise hat nun die zahlreichen Mängel des
Empfehlungen, die von den nationalen Gesetzgebern
Schattenbankensektors offengelegt. Gleichwohl gibt es
in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Den-
starke Indizien dafür, dass das Schattenbankensystem ei-
noch wäre nun falsch, anzunehmen, diese Umsetzung
nen positiven Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung
begänne erst jetzt, also sechs Jahre nach Beginn der
sowie zu globalen Finanzierungsanforderungen leisten
Finanzkrise. Tatsächlich wurden in den zurückliegenden
kann. Allerdings wird es notwendig sein, dem Schatten-
Jahren sowohl in Europa als auch in den USA zahlrei-
bankensystem einen Ordnungsrahmen zu geben, der ein
che Regulierungen in Angriff genommen, die Prozesse
risikobewusstes Verhalten sicherstellt. Denn nur dann
des Schattenbankensystems erfassten, die sich in der
können Schattenbankenaktivitäten die Effizienz des Fi-
Finanzkrise als systemisch relevant erwiesen hatten.
nanzsystems erhöhen, eine größere Produktvielfalt er-
Diese Regulierungen tragen allerdings nicht das Etikett
zeugen sowie Wettbewerb und Innovation intensivieren.
Schattenbank und sind deshalb für die Öffentlichkeit
nur schwer als Regulierung des Schattenbankensektors
Die Gestaltung dieses Ordnungsrahmens ist jedoch
erkennbar.
eine echte Herausforderung. Denn das Schattenbankensystem ist ein Element der globalen und weniger
Vor allem in den USA erfolgt die Regulierung des Schat-
der nationalen Finanzmärkte. Die einzelnen Marktak-
tenbankensektors zudem weitgehend unabhängig vom
teure sind zudem in hohem Maße miteinander und
G20-Prozess. Dort wurde bereits im Juni 2010 – also
mit dem Bankensystem verflochten. In Zusammenar-
bevor der G20-Gipfel den FSB beauftragte – mit dem
beit mit dem Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht
„Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Pro-
(BCBS) und der International Organization of Securi-
tection Act“ (DFA) ein umfassendes Gesetz zur Regu-
ties Commissions (IOSCO) erarbeitete der FSB Regu-
lierung der Finanzmärkte als Reaktion auf die Finanz-
lierungsempfehlungen zu fünf Schwerpunktbereichen
krise verabschiedet6). Obwohl in dem gesamten Gesetz
und veröffentlichte diese schrittweise ab 2012. Zu allen
der Begriff „Shadow Banking“ nicht erscheint, sind fast
Bereichen liegen inzwischen Regulierungsempfehlun-
alle US-amerikanischen Regulierungen mit Bezug zum
gen vor (siehe Tabelle 1 im Anhang Seite 34).
Schattenbankensystem in diesem Gesetz enthalten oder
gehen aus diesem hervor.
Der FSB veröffentlichte zum G20-Gipfel in St. Petersburg im September 2013 einen Überblick über die
In der EU wurden zwar unabhängig von den Empfeh-
Regulierungsempfehlungen . Auf deren Basis ver-
lungen des FSB in den zurückliegenden Jahren Regulie-
4)
4) www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829a.pdf
5) www.g20.utoronto.ca/2013/2013-0906-roadmap.html
6) www.sec.gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf
2
rungen der Banken und der Finanzmärkte vorgenommen, die auch auf Schattenbankenprozesse zielten.
Jedoch erfolgte der gesamte Regulierungsprozess hier
stärker im Zusammenhang mit der konzeptionellen Arbeit, die der FSB für die Formulierung seiner Empfehlungen geleistet hat. So griff die EU-Kommission das
Thema offiziell erst im März 2012 mit der Veröffentlichung eines Grünbuchs zum Schattenbankensektor auf,
das sich inhaltlich sehr stark an der Konzeption des FSB
orientierte7). Im September 2013 folgte eine Mitteilung
zur Regulierung des Schattenbankensystems, in der die
bisherigen Regulierungsschritte dargestellt und die
weiteren Vorhaben erläutert wurden8).
Es ist deshalb ein guter Zeitpunkt, um die Fortschritte
bei der Regulierung des Schattenbankensektors zusammenzufassen. Die fünf Schwerpunktbereiche des FSB
werden dabei als Richtschnur gelten.
7) http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/shadow/green-paper_de.pdf
8) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0614:FIN:DE:PDF
bankenverband
3
Die legislative Rahmensetzung
Die Schattenbankensysteme in den USA und Europa un-
lehnen, muss dies aber begründen. Für die Regulierung
terscheiden sich stark sowohl hinsichtlich ihrer Struk-
des Schattenbankensektors ist diese Möglichkeit rele-
tur als auch ihrer Bedeutung für die Finanzmärkte . Es
vant, weil im November 2012 Section 120 für Vorschläge
verwundert daher nicht, dass die Rahmensetzung für
zur Regulierung von Geldmarktfonds benutzt wurde.
9)
eine Regulierung und Überwachung des Schattenbankensektors durch FSB und EU auf der einen Seite und
Für die Regulierung des Schattenbankensektors dürf-
die USA auf der anderen Seite auf sehr unterschiedli-
te es keinen Ansatz geben, der allein für sich richtig
chem Wege erfolgte. FSB und EU untersuchten zunächst
wäre. Dazu sind die Ausprägungen international zu
Schattenbanken und ihre Aktivitäten daraufhin, inwie-
unterschiedlich. Beide praktizierten Ansätze besitzen
weit von ihnen systemische Risiken ausgingen. Darauf
Stärken und Schwächen. So birgt der Ansatz von FSB
aufbauend wurden Regulierungsempfehlungen erarbei-
und EU das Risiko, dass nur ein Teil des Nichtbanken-
tet, die sich am Charakter der Risiken orientierten. Die
Finanzsektors beobachtet wird und unter Umständen
EU profitiert dabei erkennbar von den systematischen
Institutionen und Aktivitäten mit systemischem Risiko,
Vorarbeiten des FSB.
die nicht dem Schattenbankensektor zugerechnet werden, übersehen werden. Da FSB und EU jedoch zusätz-
Die USA haben dagegen den Schattenbankensektor
lich die Überwachung von Clearinghäusern, CCPs und
nicht gesondert als Teil des Nichtbanken-Finanzsektors
anderen Finanzmarktunternehmen planen, dürfte diese
adressiert. Schattenbanken und ihre Aktivitäten werden
Gefahr tatsächlich nur gering sein.
bislang vornehmlich in ihrer Eigenschaft als Non-BankSIFIs behandelt10). Auch das Financial Stability Oversight
Der amerikanische Ansatz ist vom Grundprinzip breiter
Council (FSOC) verwendet in seinen Berichten die Voka-
angelegt. Er leidet jedoch unter dem Aspekt, dass trotz
bel „Shadow Banking“ nicht, beschäftigt sich allerdings
der breit angelegten Prüfung der Systemrelevanz am
mit seinen Risiken, wie Tri-Party-Repo-Geschäften und
Ende die Größe eines Nichtbanken-Finanzinstituts der
Geldmarktfonds.
ausschlaggebende Parameter zur Einstufung als SIFI
ist. Die bisherige Praxis in den USA ist leider ein Beleg
Ferner verfügt das FSOC unter Section 120 des DFA über
für diese Vermutung. Der amerikanische Ansatz könn-
die Möglichkeit, einzelne Aktivitäten an den Finanz-
te daher blind sein für systemische Risiken, die aus
märkten als systemrelevant zu kennzeichnen. Jedoch
kleineren, aber stark vernetzten Finanzinstitutionen
werden einer solchen als riskant gekennzeichneten
erwachsen. Es ist eher unwahrscheinlich, dass es den
Aktivität dadurch nicht automatisch aufsichtsrechtli-
amerikanischen Aufsichtsbehörden gelingen könnte,
che Beschränkungen auferlegt. Das FSOC muss Regu-
mit einer einzigen Klassifikation von Non-Bank-SIFIs
lierungsempfehlungen formulieren und diese der Auf-
die Vielfalt der Institutionen im Nichtbanken-Finanz-
sichtsbehörde vorschlagen, die für die Überwachung
sektor angemessen zu überwachen. Deshalb sind die
dieser Aktivitäten verantwortlich ist. Dieser Aufsichtsbe-
Möglichkeiten des FSOC unter Section 120 des DFA,
hörde steht es dann frei, die Vorschläge des FSOC abzu-
beim Erkennen systemischer Risiken den zuständigen
9) Vgl. hierzu den Monitoringbericht des FSB vom November 2013, www.financialstabilityboard.org/publications/r_131114.pdf
10) Zu diesem Aspekt haben FSB und IOSCO erst im Januar 2014 eine Konsultation gestartet,
www.financialstabilityboard.org/publications/r_140108.pdf
3
Aufsichtsbehörden eine Regulierung vorzuschlagen,
vermutlich von größerer Bedeutung für die Regulierung des Schattenbankensystems. Ein gravierender
Nachteil von Section 120 besteht allerdings darin, dass
die zuständigen Aufsichtsbehörden den Empfehlungen des FSOC nicht folgen müssen.
Es bleibt zudem abzuwarten, ob die neuen Institutionen
der makroprudentiellen Aufsicht wie ESRB und FSOC –
aber auch der FSB – in der Lage sein werden, solche
potentiellen Risiken zu entdecken und entsprechende
Handlungsempfehlungen sowohl an die nationalen
Aufsichtsbehörden als auch die Politik zu geben. Eine
zusätzliche Herausforderung für diese Gremien dürfte
die Form ihrer internationalen Zusammenarbeit bilden.
Denn nur bei einer effizienten globalen makroprudentiellen Politik können mögliche systemische Risiken
und Regulierungsarbitrage aufgrund unterschiedlicher
nationaler Regulierungen des Schattenbankensystems
erkannt und eliminiert werden.
bankenverband
4
Workstream I: Regulierung der Beziehungen
zwischen Banken und Schattenbankensektor
Im Workstream I verfolgt der FSB das Ziel, die systemi-
pflichten Banken für Eigenkapitalinvestitionen in allen
schen Risiken des Schattenbankensektors durch indi-
Arten von Fonds zu höheren Eigenkapitalhinterlegun-
rekte Regulierung in den Griff zu bekommen. Mit Hilfe
gen. Den Banken stehen drei Ansätze zur Auswahl. Im
der Regulierung von Banken soll eine Verringerung
„look-through approach“ (LTA) muss eine Bank das
der systemischen Risiken des Schattenbankensektors
Risikogewicht der Wertpapierengagements des Fonds
gelingen. Der FSB hat hierfür drei Bereiche in den Blick
so anwenden, als ob diese Wertpapierengagements
genommen:
von ihr selbst gehalten würden. Den „mandate-based
approach“ (MBA) können Banken anwenden, wenn die
1. Die aufsichtliche Konsolidierung von Interaktionen
der Banken mit dem Schattenbankensystem.
Bedingungen für den LTA nicht erfüllt sind. Im MBA
werden Risikogewichte auf Basis der Anlagevorschriften
2. Die Einführung von aufsichtlichen Limiten für Bank-
des Fonds angewendet. Wenn keiner der beiden Ansät-
forderungen an den Schattenbankensektor (Groß-
ze anwendbar ist, muss der „fall-back approach“ (FBA)
kredite).
genutzt werden. Der FBA verpflichtet zur Anwendung
3. Eine mögliche Erhöhung der Eigenkapitalanfor-
eines Risikogewichts von 1.250 % auf die Eigenkapital-
derungen von Bankforderungen gegenüber dem
investition einer Bank. Diese Standards müssen nun in
Schattenbankensektor (zum Beispiel Anrechnung
nationale Gesetze übertragen werden.
von Investments in Fonds).
Damit befinden wir uns allerdings nicht am Beginn der
Der BCBS veröffentlichte erst im Verlauf des Jahres
indirekten Regulierung des Schattenbankensektors. Au-
2013 mit der Konsultation zu „Supervisory framework
ßerhalb des FSB-Ansatzes zur Regulierung des Schatten-
for measuring and controlling large exposures“ und
bankensystems wurden bereits zuvor sowohl in der EU
„Capital requirements for banks’ equity investments in
als auch in den USA die Anforderungen an Kreditinstitu-
funds“ Regulierungsvorschläge zu den Punkten zwei
te hinsichtlich ihrer Transaktionen mit Schattenbanken-
und drei . Zu beiden Punkten waren abschließende
einheiten sowie die Rechnungslegungsregeln für eine
Regulierungen bis zum Jahresende 2013 angekündigt,
Konsolidierung dieser Transaktionen verschärft.
11)
doch nur für „Capital requirements for banks’ equity
investments in funds“ wurden Mitte Dezember Stan-
So verabschiedete der BCBS bereits im Juli 2009 mit Ba-
dards vorgelegt . Auch der für das vierte Quartal 2013
sel II.5 eine Regulierungsverschärfung, die vor allem
angekündigte Konsultationsentwurf zur aufsichtlichen
für Verbriefungen und Wiederverbriefungen höhere
Konsolidierung von Schattenbankeneinheiten wurde
Eigenkapitalanforderungen für Banken beinhaltete.
bislang nicht veröffentlicht.
Seitdem unterliegen Collateralized Debt Obligations
12)
(CDO), basierend auf Asset-Backed-Securitites (ABS),
Die ab 2017 gültigen Standards für „Capital requi-
einer stärkeren Risikogewichtung.
rements for banks’ equity investments in funds“ ver11) Vgl. hierzu den Monitoringbericht des FSB vom November 2013, www.financialstabilityboard.org/publications/r_131114.pdf
12) Zu diesem Aspekt haben FSB und IOSCO erst im Januar 2014 eine Konsultation gestartet,
www.financialstabilityboard.org/publications/r_140108.pdf
4
Eine indirekte Regulierung erfolgte auch durch eine An-
enthält außerdem die Aufforderung an die Aufsichtsbe-
passung der Rechnungslegungsvorschriften zur Konso-
hörden in Säule zwei, Reputationsrisiken für komplexe
lidierung sowohl durch den International Accounting
Verbriefungen einzuführen.
Standards Board (IASB) in Europa als auch durch den
Financial Accounting Standards Board (FASB) in den
Innerhalb der EU werden verschiedene Ansätze zu einer
USA. Und schließlich dürften auch die verschiedenen
Bankenstrukturreform verfolgt. So sieht der Liikanenbe-
Initiativen zur Bankenstrukturreform einen Einfluss auf
richt vor, dass Kreditinstituten die Vergabe von Kredit-
die Beziehungen zwischen Kreditinstituten und Schat-
zusagen oder unbesicherten Krediten an Hedge-Fonds
tenbankensektor haben.
(einschließlich des Prime Brokerage für Hedge-Fonds),
SIVs und anderen vergleichbaren Schattenbankenein-
EU
heiten sowie Investitionen in Private Equity untersagt
In der EU wurden diese Regulierungsempfehlungen
werden. Diese Aktivitäten sollen in wirtschaftlich eigen-
wie folgt aufgegriffen. Im Großkreditregime wurden
ständige Finanzhandelsinstitute ausgelagert werden,
mit der CRR besondere Meldepflichten bei der Kre-
die sich vollkommen unabhängig von der Bank refinan-
ditvergabe an Schattenbanken eingeführt. So haben
zieren müssen. Die EU-Kommission legte Ende Januar
Institute für ihre zehn größten Kredite an Finanzunter-
2014 einen daraus abgeleiteten Regulierungsvorschlag
nehmen umfangreiche und dezidierte Angaben an die
vor. In Deutschland und Frankreich wurden auf Basis
Aufsichtsbehörden zu melden. Die europäische Ban-
des Liikanenberichts bereits entsprechende Gesetze ver-
kenaufsichtsbehörde (EBA) prüft zudem bis Ende 2014,
abschiedet. In ähnlicher Weise wird in Großbritannien
ob für Schattenbanken strengere Großkreditgrenzen
die Umsetzung des Vickers-Reports die Verbindungen
sachgerecht wären und erarbeitet dementsprechende
zwischen Kreditinstituten und Schattenbankensektor
Leitlinien.
einschränken.
Im Vordergrund der Veränderungen der Rechnungsle-
USA
gungsgrundsätze stand die Verbesserung der Transpa-
In den USA erfolgte eine indirekte Regulierung zunächst
renz. Dies soll durch die bilanzielle Konsolidierung der
durch eine Änderung der Bilanzierungsregeln zur Kon-
Positionen von Banken im Schattenbankensektor und die
solidierung. Ziel war eine strengere Behandlung von
Ausweitung der Angabepflichten für nicht konsolidier-
implizitem Support von Institutionen des Schattenban-
te strukturierte Einheiten erreicht werden. Diesem Ziel
kensektors, sodann eine Erhöhung des Risikogewichts
dienen die Änderungen bei IFRS 10, 11 und 12, die in
offener Positionen gegenüber dem Schattenbankensys-
Europa ab 2014 verpflichtend anzuwenden sind. 2010
tem sowie eine Beschränkung der offenen Positionen
hat der IASB darüber hinaus mit IFRS 7 die Anhanganga-
von Banken gegenüber Schattenbanken nach Art und
ben zum Transfer von Finanzaktiva zu Off-Balance-Sheet-
Größe.
Positionen verschärft. Mit diesen Maßnahmen wurde
die Transparenz für Investoren und Aufsichtsbehörden
Die Reform der Bilanzierungsregeln wurde im Juni
hinsichtlich der Risiken, die Banken im Schattenbanken-
2009 durch den Financial Accounting Standards Board
sektor eingegangen sind, erheblich verbessert.
(FASB) mit der Einführung der Financial Accounting
Standards (FAS) 166 und 167 umgesetzt. Dadurch wur-
Weiterhin wurden mit der CRD III in den EU-Ländern
den die Banken gezwungen, die überwiegende Zahl
strengere Eigenkapitalanforderungen für Verbriefun-
der SPVs und Conduits auf die eigene Bilanz zu über-
gen eingeführt. Damit wurden entsprechende Vor-
nehmen, mit den daraus resultierenden Auswirkungen
schläge des BCBS vom Juli 2009 umgesetzt. Die CRD III
auf Kapitalanforderungen und Leverage Ratios. Für
bankenverband
nicht konsolidierte Einheiten sieht Section 165(k) des
2014, sondern erst ein Jahr später. Folgen für die Ban-
DFA vor, dass bestimmte Off-Balance-Sheet-Aktivitäten
ken hat das Gesetzesvorhaben gleichwohl bereits ge-
bei der Bemessung der Kapitalanforderungen einer
habt. Die Handelsabteilungen der US-amerikanischen
Bank berücksichtigt werden müssen.
Großbanken sind inzwischen alle geschlossen oder zu
Hedge-Fonds – die Eigenhandel weiterbetreiben dür-
Section 165 des DFA beschränkt außerdem die offenen
fen – abgewandert.
Positionen zwischen Banken und Schattenbanken. Bei
Bank Holding Companies und Non-Bank-SIFIs mit mehr
als 500 Mrd. US-$ Bilanzsumme darf gemäß einem Um-
Bewertung
setzungsvorschlag der Fed vom Dezember 2011 die
Die indirekte Regulierung des Schattenbankensek-
Nettoposition gegenüber einer Bank mit einer Bilanz-
tors durch eine verschärfte Regulierung der Banken
summe von mehr als 500 Mrd. US-$ oder gegenüber
setzt an mehreren Stellen an. Reformen in der Bilan-
einem Non-Banks-SIFI jedweder Größe nicht mehr als
zierung verringerten für Banken die Möglichkeiten,
10 % des Kapitals betragen.
durch den Einsatz von Schattenbankeneinheiten die
Größe ihrer Bilanz zu beeinflussen. In einem zwei-
Ein weniger restriktives „Single Counterparty Exposu-
ten Schritt wurde die Eigenkapitalunterlegung für
re Limit“ (25 % des Kapitals) soll für kleinere Banken,
Geschäfte mit dem Schattenbankensektor erhöht.
mit einer Bilanzsumme zwischen 50 Mrd. US-$ und
Ein dritter Schritt ist schließlich die Größenbegren-
500 Mrd. US-$, sowie Non-Bank-SIFIs gegenüber jegli-
zung des Geschäfts mit den Schattenbanken. Und
cher Gegenpartei gelten . Die finale Umsetzung der
schließlich sollen durch eine Bankenstrukturreform
Limite durch die Fed wurde für Ende 2013 oder das erste
riskantere Bankgeschäfte vom vermutet sicheren
Quartal 2014 erwartet.
Einlagengeschäft getrennt werden.
Schließlich beinhaltet Section 619 des DFA (Volcker
Obwohl eine indirekte Regulierung zweifelsohne
Rule) eine Bankenstrukturreform. Ihr Ziel ist die Tren-
einen Beitrag zu einer größeren Transparenz leis-
nung von „sicherem“ Einlagengeschäft der Banken
tet und die Anreize zur Verfolgung risikoreicher
und „riskantem“ Handelsgeschäft. Neben dem Eigen-
Geschäftsmodelle dämpft, so bestehen doch auch
handel verbietet die Volcker Rule Banken das Eigentum
größere Bedenken gegen einen solchen Ansatz.
an und Sponsoring von Hedge-Fonds und Private-Equi-
So ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen,
ty-Fonds. Die Volcker Rule ist auch dreieinhalb Jahre
dass eine stärkere Regulierung der Banken zu einer
nach Verabschiedung des DFA noch nicht umgesetzt.
Abwanderung von Geschäften in den Schattenban-
Die Trennung zwischen Eigenhandel und Market
kensektor führen kann. Eine übermäßige indirekte
Making, das den Banken erlaubt bleiben soll, hat sich
Regulierung kann somit dazu beitragen, dass der
als schwieriger erwiesen als ursprünglich gedacht. Am
Schattenbankensektor wächst und dass entgegen
10. Dezember 2013 haben sich die Aufsichtsbehörden
der Absichten systemische Risiken aus dem Ban-
in den USA auf eine Regulierung verständigt. Ihre
kensektor in den Schattenbankensektor wandern.
13)
Umsetzung erfolgt jedoch nicht wie geplant im Juli
13) Vgl. Analyse des Umsetzungsvorschlages der Fed zu Section 165 für US-Finanzinstitute; www.davispolk.com/sites/default/files/files/
Publication/c459b8b4-3b0f-4411-b2a9-5262b793b081/Preview/PublicationAttachment/811fc1a8-ab09-4fb4-aaed58eff57d315f/122311_Summary_Federal_Reserve_Proposed_Rules.pdf (S. 7 ff.). Diese Umsetzungsregel wie auch die für Auslandsbanken sind noch nicht fi
nalisiert. Eine Aufweichung/Erhöhung des 10 %-Limits erscheint angesichts der Protestflut seinerzeit denkbar.
4
Zu bedenken ist ferner auch, dass im Falle unzureichender internationaler Koordination der Reformen ein internationales Wettbewerbsgefälle
entstehen kann. Dies gilt zum einen sicherlich hinsichtlich der unterschiedlichen Ansätze der regionalen Pläne einer Bankenstrukturreform (Vickers,
Volcker, Liikanen). Hier tritt zusätzlich das Problem
auf, dass Kreditinstitute aufgrund sich überlagernder extraterritorialer Effekte mehrfach durch diese
Reformen belastet werden.
Obwohl die Reformbemühungen zur indirekten Regulierung des Schattenbankensektors auf den ersten Blick einen einheitlichen Eindruck erwecken –
FSB, EU und die USA sind aus der Makroperspektive
den gleichen Prämissen gefolgt –, so dürften sich
im Detail zum Teil bedeutsame Unterschiede ergeben. Die Bilanzierungsreformen folgen diesseits
und jenseits des Atlantiks zwar der gleichen Idee,
jedoch bestehen nach wie vor Unterschiede zwischen US-GAAP und IFRS, so dass die Vorschriften
zur Konsolidierung von SPVs nicht vollkommen
identisch sind.
bankenverband
5
Workstream II: Geldmarktfonds
Geldmarktfonds galten bis zur Finanzkrise vor allem
liquidity, while offering returns in line with money
für institutionelle Investoren als risikolose Alternativen
market rates“. Die IOSCO empfiehlt gleichzeitig jedoch
zu Bankeinlagen („Geldparkplatz“). Sie investieren die
den Aufsichtsbehörden, Investmentfonds, die ähnliche
jederzeit fälligen Einlagen ihrer Kunden in qualitative
Finanzdienstleistungen wie Geldmarktfonds anbieten,
hochwertige Wertpapiere am Geldmarkt. Zusätzlich ver-
streng zu überwachen, um eine Regulierungsarbitrage
fügen Geldmarktfonds in der Regel über Garantiezusa-
zu verhindern.
gen ihrer Muttergesellschaften. Geldmarktfonds sind
daher archetypische Schattenbankeneinheiten und am
Die IOSCO schlägt folgende Regulierungen vor:
ehesten mit Banken zu vergleichen. Geldmarktfonds
haben jedoch eine inhärente strukturelle Instabilität,
Geldmarktfonds sollen ein Mindestvolumen von li-
da sie weder Zugang zu Zentralbankgeld besitzen noch
quiden Wertpapieren halten, um unerwartete Aus-
über ein Einlagensicherungssystem verfügen.
zahlungen und „Fire Sales“ verkraften zu können.
Sie sollten regelmäßig Stresstests durchführen.
Diese Instabilität kam in der Finanzkrise zum Tragen,
Sie sollten über angemessene Instrumente verfü-
als Einleger begannen, der Qualität der Wertpapiere
gen, um in unruhigen Marktphasen Geldabflüssen
zu misstrauen, in welche die Geldmarktfonds inves-
widerstehen zu können (zum Beispiel Aussetzung
tiert hatten. Ein zweiter Grund bestand in wachsenden
von Auszahlungen).
Zweifeln an der Werthaltigkeit von Garantien durch die
Die Anlagemöglichkeiten von Geldmarktfonds soll-
Muttergesellschaften der Geldmarktfonds. Diese Zwei-
ten auf Wertpapiere mit hoher Qualität und nied-
fel führten zu einem Run auf Geldmarktfonds durch die
riger Duration mit klarer Beschränkung der durch-
Einleger. In der Folge musste in den USA das Finanz-
schnittlichen Restlaufzeit des Portfolios begrenzt
ministerium eine Garantie aussprechen und die Fed den
werden.
Zugang zu Zentralbankgeld ermöglichen.
Da in der Finanzkrise vor allem Geldmarktfonds für eiAls Reaktion auf diese Ereignisse soll eine schärfere
nen Run anfällig gewesen waren, die ihren Anlegern
Regulierung von Geldmarktfonds die Wiederholung
einen Constant Net Asset Value (CNAV) gewährten,
eines solchen Runs in Zukunft verhindern. Im Oktober
stehen die Regulierungsvorschläge für diesen Geld-
2011 erging daher vom FSB der Auftrag an die IOSCO,
markttyp im Mittelpunkt des öffentlichen Interes-
Regulierungsempfehlungen zu erstellen. Die IOSCO
ses. Die IOSCO fordert in ihren Empfehlungen eine
veröffentlichte im April 2012 zunächst ein Konsultati-
Einschränkung, jedoch kein prinzipielles Verbot von
onspapier, dem der abschließende Bericht mit Regulie-
Geldmarktfonds mit CNAV. Sie fordert jedoch, dass
rungsempfehlungen im Oktober 2012 folgte14).
Geldmarktfonds zu einem variablen Net-Asset-ValueModell (VNAV) wechseln – „where such a move is
Zur Abgrenzung von anderen Investmentfonds de-
workable“. Geldmarktfonds, die einen CNAV beibe-
finierte die IOSCO Geldmarktfonds als „investment
halten wollen, sollen weiteren Einschränkungen un-
funds that seek to preserve capital and provide daily
terliegen.
14) www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD379.pdf; http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD392.pdf
5
EU
(Artikel 8 ff.). Dazu gehören Geldmarktinstrumente, Ein-
In der EU wurden Geldmarktfonds bereits vor Aus-
lagen, Derivate und Reverse Purchase Agreements. Hinzu
bruch der Finanzkrise in der UCITS-Richtlinie reguliert.
treten Vorschriften zur Diversifizierung, um Klumpenri-
Diese Richtlinie betrifft jedoch den gesamten Sektor
siken zu vermeiden, sowie Vorgaben zur Kreditqualität.
der Investmentfonds und ist nicht speziell auf Geld-
Flankiert werden diese Regelungen von umfangreichen
marktfonds ausgerichtet. Deshalb hat im Mai 2010 das
Vorgaben zum Risikomanagement (Artikel 21 ff.) und
Committee of European Securities Regulators (CESR,
Bewertungsvorgaben.
Vorgänger von ESMA) nicht bindende Richtlinien zur
Etablierung gemeinsamer Standards für Geldmarkt-
Soweit der Geldmarktfonds die Constant-Net-Asset-
fonds veröffentlicht. Diese traten im Juli 2011 in Kraft
Value-Methode (CNAV) nutzen möchte, sind spezielle
und vereinheitlichten die Definition eines Geldmarkt-
Vorgaben zu beachten. Anders als vom ESRB gefor-
fonds, schufen strengere Standards hinsichtlich Qualität
dert, werden CNAV-Geldmarktfonds nicht verboten.
der Portfolios, ihrer Laufzeit, Risikomanagement, Ver-
Sie erhalten allerdings die Auflage, einen NAV-Puffer
öffentlichungspflichten und des Gebrauchs von CNAV.
von mindestens 3 % des Gesamtwerts der vom CNAV-
Die Empfehlung unterschied außerdem in kurzfristige
Geldmarktfonds gehaltenen Vermögenswerte vorzuhal-
Geldmarktfonds, die entweder einen CNAV oder einen
ten. Damit soll der Fonds in die Lage versetzt werden,
VNAV haben können, und längerfristigen Geldmarkt-
stets die Differenz zwischen dem garantierten CNAV
fonds, die grundsätzlich einen VNAV haben müssen.
und dem tatsächlichen NAV ausgleichen zu können.
Dieser Puffer darf nur in Form von Barmitteln gehalten
Im Juni 2012 veröffentlichte der ESRB ein Occasional Pa-
werden. Eine darüber hinausgehende Unterstützung
per zu Geldmarktfonds. Darin fordert er das Verbot von
für CNAV-Geldmarktfonds ist nicht erlaubt. Marktteil-
CNAV in der EU, die Einführung von NAV-Puffern sowie
nehmer haben diese Regelung heftig angegriffen, da
detaillierte Liquiditätsanforderungen. Außerdem sprach
unter diesen Bedingungen CNAV-Geldmarktfonds nicht
sich der ESRB für eine indirekte Regulierung aus. Ban-
mehr rentabel zu betreiben seien. Der Vorschlag käme
ken sollte demzufolge nur ein explizites Sponsoring mit
damit einem kompletten Verbot dieser Form von Geld-
korrespondierender Kapitalunterlegung erlaubt sein15).
marktfonds gleich.
Im Juli 2012 veröffentlichte die EU-Kommission ein
USA
UCITS-Konsultationspapier .
Regulierungsvor-
Eine Regulierung der Geldmarktfonds erschien nach
schläge orientierten sich stark am IOSCO-Papier sowie
den Erfahrungen in der Finanzkrise in den USA drin-
an der SEC und betrafen Kapitalpuffer, Auszahlungsbe-
gend. Bereits im Januar 2010 hatte die SEC daher Er-
schränkungen, Beschränkungen oder Verbot von CNAV.
gänzungen zu Rule 2a-7 des Investment Company Act
Im September 2013 veröffentlichte die EU-Kommission
von 1940 veranlasst18). Diese Änderungen hatten eine
schließlich einen Verordnungsentwurf für Geldmarkt-
Verbesserung der Liquidität und der Qualität der Port-
fonds17). Neben einer allgemeinen Genehmigungspflicht
folios der Geldmarktfonds zum Ziel. Dazu gehörten die
als UCITS oder AIF werden detaillierte Regelungen für
Einschränkung zulässiger Investitionen, eine Verringe-
die Produkte vorgeschlagen: So soll ein Geldmarkt-
rung der Laufzeiten und neue Liquiditätsanforderun-
fonds nur in bestimmte Produkte investieren dürfen
gen. Erstmals mussten Geldmarktfonds nun auch Stress-
16)
Die
15) www.esrb.europa.eu/pub/pdf/occasional/20120622_occasional_paper_1.pdf?65145691e33d9a4e904b5c9bab643f4d
16) http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2012/ucits/ucits_consultation_en.pdf
18) www.sec.gov/rules/final/21837.txt
bankenverband
tests durchlaufen. Mit der neu eingeführten Rule 22e-3
wurde den Geldmarktfonds erstmals die Aussetzung
Drittens: schlug das FSOC vor, den CNAV mit einem
3%-NAV-Puffer zu verknüpfen.
von Auszahlungen erlaubt19). Um zukünftig Moral Hazard zu verhindern, wurden zusätzlich Gesetze erlassen,
Die Schwäche von Section 120 des DFA besteht darin,
die eine staatliche Unterstützung von Geldmarktfonds
dass die SEC, die ja eine Regulierung bereits abgelehnt
in Zukunft einschränken.
hatte, nicht verpflichtet ist, die Regulierungsvorschläge
des FSOC zu übernehmen. Gleichwohl veröffentlichte
Die weitere Regulierung der Geldmarktfonds in den
die SEC im Juni 2013 die folgenden Regulierungsvor-
USA wirft ein Licht auf die Probleme einer komplemen-
schläge zur Konsultation22).
tären internationalen Umsetzung der Vorschläge von
FSB/IOSCO. Denn im Frühjahr 2012 wies die Mehrheit
Erstens: Durch eine Änderung der Rule 2a-7 müssen
der SEC-Commissioners den Zwischenbericht der IOSCO
Prime Institutional Money Market Funds von CNAV zu
als nicht im Einklang mit der Meinung des SEC zurück.
variablen NAVs umgewandelt werden. Government
Ende August 2012 scheiterte Chairman Mary Schapiro
Money Market Funds sind hiervon ausgenommen.
mit dem Versuch, die geplanten Regulierungen zur Kon-
Zweitens: Alternativ dürfen Geldmarktfonds als
sultation zu veröffentlichen, an der Mehrheit der SEC-
CNAV weitergeführt werden, soweit sie eine Liqui-
Commissioners . Der abgelehnte Vorschlag enthielt
ditätsgebühr und Auszahlungsverzögerungen für
ein Verbot von CNAVs oder alternativ die Verpflichtung
Perioden mit Stress einführen.
20)
zum Halten einer Barreserve, um unerwartet hohe Auszahlungen leisten zu können. Ende September 2012
Obwohl der Regulierungsvorschlag der SEC deutlich hin-
beauftragte deshalb Finanzminister Geithner das FSOC
ter dem des FSOC zurückblieb, waren die Meinungsäuße-
gemäß Section 120 des DFA mit dem Entwurf einer Re-
rungen in der Konsultation kontrovers. Gegenwärtig ist
gulierungsempfehlung für die SEC. Diese wurde Mitte
noch nicht abzusehen, ob der Vorschlag umgesetzt wird.
November 2012 veröffentlicht und zur Konsultation freigegeben21). Das FSOC empfahl drei Reformalternativen.
Bewertung
Erstens: den verpflichtenden Wechsel zu variablen
NAV-Geldmarktfonds.
In der jüngeren Vergangenheit konnte in der
Branche eine Konsolidierung beobachtet werden.
Zweitens: die Beibehaltung von CNAVs, jedoch die
Geldmarktfonds sind somit größer geworden und
Einführung eines NAV-Puffers von 1 % der Bilanzsum-
stärker miteinander vernetzt als vor der Finanzkrise.
me, um tägliche Schwankungen aufzufangen. Au-
Es muss deshalb davon ausgegangen werden, dass
ßerdem soll eine „Minimum Balance at Risk“ (MBR)
die systemischen Risiken fortbestehen. Es stellt sich
eingeführt werden (3 % des höchsten Guthabens
daher die Frage nach einer angemessenen Form
eines Investors im Verlauf der letzten 30 Tage über
der Regulierung. Sowohl in den USA als auch in
100.000 US-$ werden nur mit Verzögerung ausge-
der EU wurden zunächst die Vorschriften für die
zahlt). Damit soll der Anreiz reduziert werden, in un-
Zusammensetzung der Portfolios verschärft. Die
ruhigen Marktsituationen schnell eine Auszahlung
Regulierungsvorschläge umfassen darüber hinaus
zu verlangen.
19) www.law.uc.edu/sites/default/files/CCL/InvCoRls/rule22e-3.html
20) www.sec.gov/News/PressRelease/Detail/PressRelease/1365171484078
21) www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1764.aspx
22) www.sec.gov/rules/proposed/2013/33-9408.pdf
5
NAV-Puffer, ein Verbot von CNAV, Auszahlungsbe-
wird, dass der Geldmarktfonds keinen Geldersatz
schränkungen und einen Risikobehalt für Investo-
darstellt, also nicht risikofrei ist.
ren. Sowohl in den USA als auch in der EU wird kontrovers über die Regulierungsvorschläge diskutiert.
Der First-Mover Advantage würde alleine durch
Maßgebliche politische Kreise, wie das Europäische
eine „Minimum Balance at Risk“ (MBR) adressiert
Parlament in der EU, die Regierungen Deutschlands
werden. Denn nur in diesem Fall entstünde ein Dis-
und Frankreichs und Mitglieder des Federal Reserve
incentive für die Investoren, weil jene, die als erste
Board in den USA, fordern eine Verschärfung der
Geld abziehen, einen Nachteil erleiden würden.
Regulierung, insbesondere ein generelles Verbot
von CNAV-Geldmarktfonds. Tatsächlich weisen die
Die Notwendigkeit einer stärkeren Regulierung von
Regulierungsvorschläge in der EU und in den USA
Geldmarktfonds ist unzweifelhaft. Allerdings soll-
für Geldmarktfonds aber gravierende Unterschiede
ten die politisch Verantwortlichen darauf achten,
auf. Insbesondere durch die Einführung eines NAV-
dass durch die Regulierungsmaßnahmen Investitio-
Puffers in der EU sind Wettbewerbsnachteile zu be-
nen nicht in weniger regulierte und weniger trans-
fürchten. Die Gefahr einer Regulierungsarbitrage
parente Marktbereiche abgedrängt werden. Es
in diesem wichtigen Marktsegment für kurzfristige
wäre wünschenswert, dass die Kompatibilität der
Verschuldung ist daher nicht auszuschließen, sollten
Regulierung in den USA und der EU im Verlauf des
die Regulierungsunterschiede Bestand haben.
Gesetzgebungsprozesses vergrößert werden kann.
Ziel der Regulierung von Geldmarktfonds soll es
sein, die Wiederholung eines Runs wie 2008 zu
vermeiden. Die in Europa und den USA veröffentlichten Vorschläge sollten vornehmlich unter der
Prämisse beurteilt werden, inwieweit sie geeignet
sein können, dieses Ziel zu erreichen.
NAV-Puffer und das Verbot von CNAV sind hierfür
nur bedingt geeignet. Sie tangieren nämlich nicht
das Hauptproblem eines Runs im Finanzsektor –
den „First-Mover Advantage“. Ein Eigenkapitalpuffer stärkt zwar die Widerstandsfähigkeit des Geldmarktfonds, ändert aber nichts an den Anreizen für
den Investor, im Falle einer heranziehenden Krise
möglichst rasch sein Geld abzuziehen. Gleiches gilt
für einen obligatorischen Übergang von CNAV zu
VNAV. Zwar büßen dann die Investoren Geld ein,
wenn der Wert des Fondsanteils unter die Parität
sinkt, aber jene die zuerst reagieren, werden im
Falle eines Runs die geringsten Verluste erleiden.
Der Vorteil der VNAV-Geldmarktfonds besteht allerdings darin, dass für die Investoren deutlich
bankenverband
6
Workstream III: Regulierung von
Schattenbankeneinheiten
Die Regulierung des Schattenbankensektors wäre
1. Kredit-Investment-Fonds;
ohne eine Regulierung der Schattenbankeneinheiten
2. Exchange-Traded Funds (ETFs);
selbst nicht vollständig. Jedoch hat sich diese Aufga-
3. Kredit-Hedge-Fonds;
be als ausgesprochen schwierig erwiesen. Zum einen
4. Private-Equity-Fonds;
zeichnen sich Schattenbankeneinheiten außerhalb des
5. Wertpapierhändler (Securities Broker-Dealer);
Bereichs der Geldmarktfonds als außerordentlich viel-
6. Verbriefungsgesellschaften (Securitisation Entities);
fältig und wandelbar aus. Außerdem variieren sie in
7. Anbieter von Kreditversicherungen und Finanz-
ihren Erscheinungsformen sehr stark in Abhängigkeit
garantien (Credit Insurance Providers/Financial
von einzelnen nationalen gesetzlichen Rahmenbe-
Guarantors);
dingungen. Die Schwierigkeit einer Regulierung wird
8. Finanzunternehmen (Finance Companies) und
zum anderen aber entscheidend durch den Umstand
9. Trust Companies.
erschwert, dass im Schattenbankensektor nicht die institutionelle Form, sondern die ausgeführte Aktivität
Diese Schattenbankeneinheiten waren jedoch noch
ausschlaggebend für die zu regulierenden Tatbestän-
immer sehr heterogen und wiesen eine große Vielfalt
de ist. Eine reine Regulierung bekannter Formen von
an Geschäftsmodellen mit stark divergierenden Risi-
Schattenbanken würde also zu kurz greifen, da durch
koprofilen auf. Dies betraf einerseits die Geschäftsmo-
institutionellen Wandel rasch neue Wege gefunden
delle in unterschiedlichen Bereichen des Schattenban-
werden könnten, um die mit systemischen Risiken
kensektors, aber auch innerhalb einzelner Typen von
behafteten Aktivitäten weiterhin auszuüben. Dies hat
Schattenbankeneinheiten. Verstärkt wurde diese Hete-
auch der FSB erkannt und in der Folge ein Regulie-
rogenität noch durch unterschiedliche rechtliche und
rungskonzept entwickelt, das sich an den ausgeführ-
regulatorische Rahmenbedingungen in den einzelnen
ten ökonomischen Aktivitäten orientiert. Es ist vor
Ländern. Auch der beständige Innovationsprozess trug
allem den genannten Schwierigkeiten zuzuschreiben,
zu dieser Heterogenität bei.
dass die daraus abgeleiteten Empfehlungen erst im
August 2013 veröffentlicht werden konnten23).
Auf dieser Basis schien eine Regulierung wenig Erfolg
versprechend. Der FSB analysierte deshalb die Aktivi-
Den Veröffentlichungen gingen umfangeiche Untersu-
täten der Schattenbankeneinheiten und entwickelte
chungen zum Schattenbankensektor voraus. Mit Hilfe
einen darauf aufbauenden Regulierungsansatz. Um
einer umfangreichen Datensammlung kategorisierte
die Einbindung eines Nichtbanken-Finanzinstituts in
der FSB zunächst eine Vielzahl unterschiedlicher Nicht-
den Schattenbankensektor zu beurteilen und nachfol-
b
anken-Finanzinstitute. Diese unterzog er sodann
gend zu regulieren, wird demzufolge nicht das Insti-
einer Priorisierung, um jene herauszufiltern, für die
tut selbst oder seine rechtliche Form untersucht, son-
eine Regulierung für erforderlich gehalten wurde. Die-
dern der FSB schaut auf die von diesem Finanzinstitut
ser Prozess führte zu einer Liste von Schattenbanken
ausgeführten Aktivitäten (Economic Functions). Mit
institutionen.
diesem Ansatz ist es auch möglich, zusätzliche oder
23) www.financialstabilityboard.org/publications/r_130829c.pdf
6
neue Unternehmensformen zu überwachen, die diese
Den zweiten Teil bilden die „Policy Toolkits“, die aus vier
Aktivitäten ausüben und dadurch zum systemischen
überspannenden Grundsätzen (siehe Tabelle) und je ei-
Risiko beitragen.
nem Instrumentenkasten für jede ökonomische Funktion
bestehen. Diese Instrumente sollen den Aufsichtsbehör-
Die fünf ökonomischen Funktionen sind:
den ermöglichen, die systemischen Risiken zu dämpfen.
1. Management kollektiver Investmentinstrumente mit
Den dritten Teil des Regulierungsvorschlags bildet der
Eigenschaften, die sie für einen Run anfällig machen.
Informationsaustausch der Aufsichtsbehörden inner-
2. Kreditgeschäfte mit kurzfristiger Refinanzierung.
halb des FSB-Prozesses. Dadurch soll die globale Kon-
3. Vermittlung von Marktaktivitäten, die von kurzfris-
sistenz der Anwendung der Regulierungsempfehlungen
tiger Refinanzierung oder einer Besicherung mit
gewährleistet werden.
Wertpapieren von Kunden abhängig sind.
Obwohl die Empfehlungen des FSB erst im August 2013
4. Erleichterung der Kreditschöpfung.
5. Verbriefungsbasierte
Kreditintermediation
und
Finanzierung von Finanzinstituten.
veröffentlicht worden sind, wurden sowohl in den USA
als auch in der EU bereits zuvor Maßnahmen zur Regulierung von Schattenbankeneinheiten ergriffen.
Diese ökonomischen Funktionen sind der erste Teil des
Regulierungsrahmenwerks, das der FSB für Schatten-
EU
bankeneinheiten vorschlägt. Den Aufsichtsbehörden
Die EU-Kommission hat nach dem Ausbruch der Fi-
soll damit die Möglichkeit gegeben werden, die Quel-
nanzkrise relativ rasch Schritte zur Regulierung zuvor
len der Risiken aus Nichtbanken-Finanzinstituten aus
unregulierter Finanzinstitutionen ergriffen. Mit der
der Finanzstabilitätsperspektive zu identifizieren.
„Alternative Investment Fund Managers Directive“
(AIFMD) wurden bereits im Juni 2011 harmonisierte Regulierungsanforderungen für Institutionen eingeführt,
Überspannende Grundsätze
Grundsatz 1:
Aufsichtsbehörden sollten einen regulatorischen Rahmen definieren und
diesen aktuell halten.
Grundsatz 2:
Aufsichtsbehörden sollten die erforderlichen Informationen sammeln, um den
Umfang der Risiken beurteilen zu können, die vom Schattenbankensystem
ausgehen.
Grundsatz 3:
Aufsichtsbehörden sollten die Auskunftspflicht von Schattenbankeneinheiten
erhöhen, damit die Marktteilnehmer die von diesen ausgehenden Risiken
verstehen.
Grundsatz 4:
Aufsichtsbehörden sollten ihre Nichtbanken-Finanzinstitute anhand der ökonomischen Funktionen prüfen und die notwendigen Maßnahmen mit Hilfe
der Instrumente aus dem „Policy Toolkit“ ergreifen.
bankenverband
die für das Management und die Verwaltung solcher
in erster Linie damit begründet, dass seine Autorität
Fonds verantwortlich sind24). Seit Juli 2013 müssen diese
zur Veränderung von Aktivitäten beschränkt ist, da
Regeln auf alle Hedge-Fonds, Private-Equity-Fonds und
das FSOC nur nichtbindende Veränderungsvorschläge
sonstigen Fonds angewandt werden.
an andere Regulierer oder den Kongress unterbreiten
kann. Dieses Problem wurde bei der Regulierung der
Um eine Zulassung innerhalb der EU zu erhalten, muss
Geldmarktfonds nur allzu deutlich.
ein Manager verschiedene Anforderungen in den Bereichen Kapital-, Risiko- und Liquiditätsmanagement, bei
Dagegen kann das FSOC nach Section 113 des DFA ein
der Wahl einer Depotbank sowie Transparenzregeln
Nichtbanken-Finanzinstitut dem Federal Reserve Board
hinsichtlich der Aufsichtsbehörden und der Investoren
zur verstärkten Überwachung und Regulierung vor-
erfüllen. Der Verschuldungsgrad eines AIFM (Leverage)
schlagen, wenn es der Ansicht ist, dass dieses Institut
unterliegt einer gesonderten Überwachung. Wenn die
systemisch relevant ist. In Section 106 ist festgelegt,
Verschuldung im Verhältnis zum systemischen Risiko
dass alle inländischen und ausländischen Finanzinsti-
den Aufsichtsbehörden zu hoch erscheint, können sie
tute, die in den USA nicht als Bank Holding Company
auf Empfehlung der European Securities and Markets
registriert sind, als Nichtbanken-Finanzinstitute gelten.
Authority (ESMA) den Verschuldungsgrad begrenzen.
Im April 2012 legte das FSOC einen dreistufigen ProUSA
zess fest, um Non-Bank-SIFIs zu bestimmen25). In der
Die USA haben mit dem Dodd-Frank Act (DFA) sehr zeitig
ersten Stufe wurden alle Institute ausgewählt mit einer
und umfassend auf die Finanzkrise reagiert. Auch weil
Bilanzsumme von mehr als 50 Mrd. US-$ und entweder
der DFA zeitlich vor den konzeptionellen Überlegungen
mehr als 30 Mrd. US-$ an auf das Unternehmen bezo-
des FSB zum Schattenbankensektor entstanden ist, be-
genen Gross Notional CDS, 3,5 Mrd. US-$ an Derivaten,
fasst er sich nicht explizit mit dem Schattenbankensektor,
20 Mrd. US-$ an ausstehender Verschuldung und einer
sondern nimmt den gesamten Nichtbanken-Finanzbe-
Minimum Leverage Ratio von 15 : 1.
reich in den Blick. Das Gesetz umfasst daher zwar Komponenten des Schattenbankensystems, wie es vom FSB
Auf der zweiten Stufe untersuchte das FSOC das Risiko-
beschrieben worden ist, geht jedoch darüber hinaus.
profil der auf diese Art ausgewählten Unternehmen. Dazu
zählen Faktoren, Substituierbarkeit, Interconnectedness,
Die Regulierung von Nichtbanken-Finanzinstitutionen
Leverage, Liquiditätsrisiko und Maturity Mismatch sowie
erfolgt in den USA in einem gänzlich anderen als dem
die bestehende aufsichtliche Überwachung.
vom FSB vorgeschlagenen Kontext. Der Dodd-Frank Act
ermächtigt das Financial Stability and Oversight Council
Unternehmen, die vom FSOC für die dritte Stufe ausge-
(FSOC), Nichtbanken-Finanzinstitutionen und Nichtban-
wählt wurden, wurden darüber unterrichtet und hat-
ken-Finanzaktivitäten als systemisch relevant zu definie-
ten anschließend 30 Tage Zeit, die Analyse des FSOC
ren und zu regulieren. Das FSOC hat sich bislang darauf
zu ergänzen. Am Ende des Prozesses entscheidet das
konzentriert, systemisch relevante Institutionen zu iden-
FSOC, ob ein Unternehmen als Non-Banks-SIFI benannt
tifizieren, dabei aber die Identifikation von Aktivitäten
wird. Im Sommer 2013 hat das FSOC drei Non-Bank-SIFI
weitgehend vernachlässigt. Diese Vorgehensweise ist
benannt (AIG, GE Capital, Prudential Financial)26). Das
24) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011L0061&from=DE
25) www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1521.aspx
26) www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/jl2169.aspx. http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/
jl2004.aspx
6
Office of Financial Research (OFR) hat im September
den als Bank behandelt wird. Unabhängig von der
2013 eine Studie vorgelegt, in der die Systemrelevanz
bisherigen Aufsichtsstruktur werden Non-Bank-
großer Investmentfonds untersucht wird27). Mit der Ein-
SIFIs automatisch vom Federal Reserve Board über-
stufung von Unternehmen wie Blackrock als Non-Bank-
wacht. Die ohnehin unübersichtliche Aufsichts-
SIFI ist daher zu rechnen.
struktur des US-amerikanischen Finanzmarktes
dürfte damit noch unübersichtlicher werden. Der
Nach Section 165 und 166 des DFA ist der Federal Re-
Federal Reserve Board besitzt keine Erfahrung mit
serve Board auch verpflichtet, verbesserte Aufsichts-
der Überwachung von Nichtbanken, daher sind
standards und Sanierungsanforderungen sowohl für
Konflikte mit der zuständigen Fachaufsicht durch-
Bankholdings mit einer Bilanzsumme von mehr als 50
aus vorstellbar.
Mrd. US-$ als auch für Non-Bank-SIFIs festzulegen. Der
Federal Reserve Board veröffentlichte Ende 2011 eine
Der Ansatz des FSB und auch der EU erscheint
„Rule“, die diese Anforderungen umsetzen soll. Dem-
dagegen sehr viel methodischer. Anders als in den
nach gäbe es keinen Unterschied in der Behandlung
USA hat man hier zunächst die Risiken untersucht,
von Bankholdings und Non-Bank-SIFIs. Es können aller-
die aus dem Schattenbankensektor entstehen
dings Abweichungen festgelegt werden. Diese „Rule“
können, und erst dann Regulierungen erlassen.
ist aber noch nicht umgesetzt.
Die EU hat mit der AIFMD ein eigenes Instrument
für die Regulierung unter anderem von Schatten-
Für Non-Bank-SIFIs würde dies jedoch bedeuten, dass
bankeneinheiten geschaffen. Vergleichbar mit den
sie den gleichen Kapital- und Leverageanforderungen
Vorschriften des Baseler Ausschusses für Banken
unterliegen wie Banken. Section 165d des DFA schreibt
werden hier auch Kapital-, Liquiditäts- und Lever-
vor, dass jede Non-Bank-SIFIs der Federal Deposit In-
ageanforderungen definiert, jedoch abgestimmt
surance Corporation (FDIC) und dem Federal Reserve
auf AIFM.
Board ein Testament vorlegen muss.
Die Vorschläge des FSB gehen nun weit über die
bereits ergriffenen Regulierungen von SchattenBewertung
bankeneinheiten hinaus. Nicht nur aufgrund der
In den USA wird der regulatorische Rahmen für
Vielfalt der Schattenbankeneinheiten, sondern
Non-Bank-SIFIs also dadurch gestaltet, dass man
auch aufgrund der bestehenden rechtlichen
die Regulierungsanforderungen für Banken auf
Unterschiede, nicht zuletzt aber auch aufgrund
diese überträgt. Dieser eher ungewöhnliche An-
wachsender politischer Gegenwehr bleiben die
satz mit dem Schattenbankensektor umzugehen,
Empfehlungen sehr unverbindlich. Es wird daher
erklärt sich überwiegend aus der Tatsache, dass der
auf den Gestaltungswillen jeder einzelnen Juris-
DFA als unmittelbare Reaktion auf die Finanzkrise
diktion ankommen, ob sie Empfehlungen des FSB
entstanden ist.
aufgreift und in eigene Gesetze überführt. Spannend wird dann auch sein, ob der Informations-
Das Konzept der Non-Bank-SIFIs des DFA sieht auch
austausch zwischen den Regulierungsbehörden
vor, dass mit der Identifikation als Non-Bank-SIFI
ein ausreichendes Instrument ist, um schädliche
ein solches Unternehmen von den Aufsichtsbehör-
Regulierungsdivergenzen zu vermeiden.
27) www.treasury.gov/initiatives/ofr/research/Documents/OFR_AMFS_FINAL.pdf
bankenverband
7
Workstream IV: Verbriefungen
Verbriefungen sind eine wichtige Technik zur Refinan-
EU
zierung von Finanzinstitutionen und Unternehmen.
In der CRD II29), die Ende 2010 in Kraft trat, werden Kre-
Sie sind ein effizientes Instrument zur Diversifizierung
ditinstitute dazu verpflichtet, zu überprüfen, ob der
von Risiken. Gleichwohl wurden in der Finanzkrise ei-
Originator oder Sponsor der Transaktion einen Eigen-
nige gravierende Probleme offenbart wie mangelhafte
behalt von mindestens 5 % der verbrieften Forderungen
Kreditvergabeprozesse (eine Folge der „Originate-To-
besitzt. Die in der CRD II festgelegten Anforderungen
Distribute-Strategie“), ein übermäßiges Vertrauen in
für Kreditinstitute wurden in ähnlicher Weise auf Ver-
Ratings, eine fehlende Sorgfalt bei Investoren, eine un-
sicherungen (Solvency II), Alternative Investment Fund
zureichende Bepreisung von Risiken sowie insgesamt
Managers (AIFMD) und kollektive Investmentfonds
ein Mangel an Transparenz.
(UCITS) übertragen.
Verbriefungen stehen daher zu Recht auf der Agenda
Mit der CRD III30) wurden zusätzlich die Eigenkapitalan-
des FSB zur Regulierung des Schattenbankensektors.
forderungen für die aus Verbriefungen resultierenden
Allerdings waren sowohl in Europa als auch in den USA
Risiken verschärft. Dies gilt insbesondere für Wiederver-
bereits vor der Beauftragung des FSB durch die G20 Re-
briefungen. Außerdem wurden die aufsichtlichen Anfor-
gulierungsmaßnahmen ergriffen worden. Im Juli 2011
derungen für Garantien an Verbriefungsgesellschaften
beauftragte der FSB in Zusammenarbeit mit dem BCBS
verschärft.
die IOSCO mit einer Bestandsaufnahme der Regulierungsvorhaben zu Selbstbehalten, Maßnahmen zur
Die EU-Kommission betont in ihrer Mitteilung zur
Verbesserung der Transparenz sowie der Standardisie-
Schattenbankenregulierung vom September 2013 aus-
rung von Verbriefungsprodukten. Soweit notwendig,
drücklich, dass die in der EU getroffenen Maßnahmen
sollten daraus Regulierungsempfehlungen abgeleitet
zur Regulierung von Verbriefungen im Einklang mit
werden. Die von der IOSCO in ihrem Abschlusspapier
den Empfehlungen der IOSCO vom November 2012
im November 2012 unterbreiteten Vorschläge bauen
stehen31).
daher weitgehend auf den bereits vorgefundenen Regulierungen auf28).
USA
In den USA wird eine Regulierung von Verbriefun-
Selbstbehalt
gen durch Section 941 des DFA sowie Section 15G
Ein Selbstbehalt bei Verbriefungen galt bereits unmit-
der Securities Exchange Act von 1934 (Exchange Act)
telbar nach Ausbruch der Finanzkrise als ein mögliches
angestrebt. Die im März 2011 veröffentlichten Regu-
Element, um die Anreize für eine angemessene Risiko-
lierungsvorschläge besitzen allerdings noch keine
bewertung zu verbessern.
Gesetzeskraft. Im August 2013 wurde ein revidierter
Regulierungsvorschlag veröffentlicht, der den Sponsoren von Verbriefungen eine größere Wahlmöglichkeit
28) www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD394.pdf
29) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0111&qid=1395750558531&from=DE
30) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010L0076&rid=2
7
zur Erfüllung des Selbstbehalts ermöglichen soll32). Die
die Emittenten zu einer laufenden Berichterstattung
Vorschläge sehen einen Selbstbehalt bei ABS-Transakti-
verpflichtet sind.
onen vor33). Der Sponsor einer Verbriefung muss mindestens 5 % des Kreditrisikos der verbrieften Wertpa-
Des Weiteren verpflichtet die CRD II Kreditinstitute, die
piere selbst tragen. Die Verpflichtung zum Selbstbehalt
in Verbriefungen investieren, zu regelmäßigen Stress-
ist in den USA damit dem Sponsor direkt auferlegt.
tests. Alle diese Vorschriften gelten auch für Versicherungen unter Solvency II und für Alternative Investment
Veröffentlichungspflichten
Fund Managers unter der AIFMD.
Mit einer erhöhten Offenlegungspflicht bezüglich
der in einer Verbriefung enthaltenen Forderungen
USA
und des Kaskadeneffekts der Tranchierung kann ein
In den USA verpflichtet die Regulation AB34), die 2004
Beitrag zur Rückgewinnung des Vertrauens der In-
in Kraft trat, Emittenten von ABS zu detaillierten Ver-
vestoren geleistet werden. Zusätzliche Informationen
öffentlichungen sowohl bei der Emission als auch in
führen auch dazu, dass externe Ratings an Bedeutung
Form einer laufenden Berichterstattung. Regulierungen
verlieren.
der SEC verlangen außerdem, dass die Emittenten von
Verbriefungen Auskunft über die zu erwartenden Zah-
Sowohl in den USA als auch in der EU bestehen
lungsströme geben, einschließlich vereinbarter Priori-
umfangreiche Veröffentlichungspflichten oder wurden
täten und Bonitätsverbesserungen. Über alle Gebühren
im Zuge der Regulierungen nach der Finanzkrise ein-
und Ausgaben, die aus den Zahlungsströmen zu bestrei-
geführt.
ten sind, ist laufend zu berichten.
EU
Unter der überarbeiteten Section 15(d) des Exchange
Zunächst beinhaltet die Prospektrichtlinie spezifische
Act35) müssen Emittenten von ABS für die gesamte Lauf-
Anforderungen in Bezug auf die Emission von ABS in
zeit eines Wertpapiers eine laufende Berichterstattung
regulierten Märkten. Außerdem verlangt die Prospekt-
sicherstellen. Zusätzlich hat die SEC vorgeschlagen,
richtlinie eine Erläuterung der Zahlungsströme.
standardisierte Informationen über einzelne Wertpapiere der ABS zu veröffentlichen. Der Vorschlag zur Regu-
Unter der CRD II kann ein Kreditinstitut nur dann in
lation AB II sieht des Weiteren vor, dass die Emittenten
eine Verbriefung investieren, wenn es ein umfassendes
von Verbriefungen ein Computerprogramm erstellen,
Verständnis der Risikocharakteristika der Verbriefung
mit dessen Hilfe die Investoren die Angaben zu den
belegen kann. Jeder Emittent einer Verbriefung, der
Zahlungsströmen überprüfen können.
diese an ein Kreditinstitut verkaufen möchte, ist daher
verpflichtet, im Voraus ausreichende Informationen zur
Initiativen zur Standardisierung von
Verfügung zu stellen, damit der Investor die Vorgaben
Veröffentlichungen
der CRD II erfüllen kann. Da die CRD II von den Inves-
Die EZB und die Bank of England haben mit ihrer „Loan-
toren diesen Nachweis auch während der gesamten
Level Initiative“ zu einer weiteren Standardisierung in
Laufzeit einer Verbriefung verlangt, bedeutet dies, dass
der Dokumentation und zu einer größeren Datentrans-
32) www.sec.gov/rules/proposed/2013/34-70277.pdf
33) www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2011-04-29/pdf/2011-8364.pdf
34) www.sec.gov/interps/telephone/cftelinterps_regab.pdf
35) www.sec.gov/about/laws/sea34.pdf
bankenverband
parenz beigetragen36). Diese Informationsanforderun-
ten Einfluss auf einzelne grenzüberschreitende
gen sind für Residential Mortgage-Backed Securities
Transaktionen haben. So gelten die EU-Regelun-
(RMBS) und für ABS, die auf KMU-Krediten basieren,
gen für alle Verbriefungen, unabhängig von der
seit Januar 2013 in Kraft und für Commercial Mortgage-
Ursprungsjurisdiktion.
Backed Securities (CMBS) seit März 2013. Die Veröffentlichungspflichten für alle anderen Verbriefungsklassen
Eine generelle Inkompatibilität der Ansätze be-
sind zum Jahresbeginn 2014 gestartet.
steht nach Auffassung der IOSCO jedoch nicht.
Dies ist unter anderem darauf zurückzuführen,
dass es innerhalb der Wahlmöglichkeiten zur Er-
Bewertung
füllung des Selbstbehalts in ausreichendem Maße
Bei der Regulierung von Verbriefungsmärkten
Überschneidungen gibt. Der Originator einer Ver-
sollte berücksichtigt werden, dass diese sowohl
briefung wird dadurch in die Lage versetzt, die Re-
national als auch international sehr heterogen
gulierungsvoraussetzungen sowohl in der EU als
sind. Es bestehen innerhalb und zwischen ein-
auch in den USA zu erfüllen. Gleichwohl schlägt
zelnen Jurisdiktionen Unterschiede hinsichtlich
die IOSCO eine Roadmap vor, um eine internatio-
der verbrieften Aktiva und der Form der Emis-
nale Angleichung der Vorschriften zum Selbstbe-
sion. Häufig ist die Emission von Verbriefungen
halt zu erreichen.
grenzüberschreitend, eine Kompatibilität der verschiedenen nationalen Regulierungen ist daher
unabdingbar, um die Integration der Märkte zu
unterstützen und Wettbewerbsnachteile zu verhindern.
Eine Regulierung von Verbriefungen kann zur
Vertrauensbildung beitragen, wenn die durch sie
gesetzten Standards von den Marktteilnehmern
eingehalten werden und diese Standards die in
der Krise aufgetretenen Fehlanreize beseitigen.
Ein Vergleich der Regulierung bezüglich eines
Selbstbehalts in der EU und den USA offenbart,
dass sich die Adressaten der Regulierung unterscheiden. Während in den USA der Originator
oder Arrangeur zum Selbstbehalt verpflichtet
wird, enthält die europäische Regelung ein an
die Investoren gerichtetes Investitionsverbot für
Transaktionen, bei denen es an einem Selbstbehalt fehlt. Nach Einschätzung der IOSCO können
die Regulierungsunterschiede einen signifikan-
36) www.ecb.europa.eu/mopo/assets/loanlevel/html/index.en.html
8
Workstream V: Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe
Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe werden an den
Die Regulierungsvorschläge des FSB lassen sich grob in
Finanzmärkten vielseitig genutzt. Sie sind ein unver-
drei Gruppen unterteilen:
zichtbares Element zur Refinanzierung von Banken, zur
1. Verbesserung der Transparenz.
Finanzierung von Unternehmen und zur Liquiditätssi-
2. Regulierung der wertpapiergedeckten Finanzierung.
cherung. Weiterhin sind sie ein elementarer Bestandteil
3. Strukturelle Aspekte der wertpapiergedeckten Finan-
des geldpolitischen Transmissionsmechanismus. Des-
zierung.
halb müssen alle Regulierungen in diesem Bereich, die
auf den Schattenbankensektor zielen, auch die darüber
Um eines der wichtigsten Probleme einer Regulierung
hinausgehende Verwendung von Repo-Geschäften und
von Repo-Geschäften und Wertpapierleihe – die man-
Wertpapierleihe im Auge behalten. Andernfalls könnte
gelhafte Datenverfügbarkeit – zu lösen, hat der FSB zu-
die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte in unbeabsich-
sätzlich eine Gruppe von Datenexperten eingesetzt. In
tigter Weise beeinträchtigt werden.
der Frage nach der Einführung eines Mindest-Haircuts
besteht nach wie vor Uneinigkeit zwischen den Markt-
Den Veröffentlichungen des FSB ist zu entnehmen, dass
teilnehmern und dem FSB. Aus diesem Grund wurde
man sich der hohen Komplexität der Aufgabe einer Re-
bis Ende November 2013 eine erneute Konsultation
gulierung von Repo-Geschäften und Wertpapierleihe
durchgeführt. Der FSB plant, die Vorschläge für Min-
durchaus bewusst war. So wurde im April 2012 zunächst
dest-Haircuts dann bis zum Frühjahr 2014 abschließend
ein Bericht veröffentlicht, der die globalen Märkte für
vorlegen zu können.
Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe beschrieb und
kategorisierte37). Diesem folgte im November 2012 ein
Aus Sicht des FSB bestehen folgende Risiken des Repo-
38)
erstes Konsultationspapier . Der FSB verfolgte mit die-
Geschäfts und der Wertpapierleihe, die die Finanzsta-
sem Vorgehen das Ziel, zunächst die Risiken zu identifi-
bilität gefährden können und zu deren Verringerung
zieren, die für die Finanzstabilität aus Repo-Geschäften
folglich eine Regulierung erforderlich ist. Diese sind:
und Wertpapierleihe entstehen können, unterbreitete
aber gleichzeitig Regulierungsempfehlungen.
Reine Schattenbankenrisiken
Mit Repo-Geschäften werden geldähnliche Verbind-
Im Bewusstsein, dass die Repo-Märkte für die Finanz-
lichkeiten geschaffen, die das Kreditwachstum sowie
märkte eine grundsätzliche Bedeutung über die Frage
die Fristen- und Liquiditätstransformation außerhalb
einer Regulierung des Schattenbankensektors hinaus be-
des Bankensystems erleichtern.
sitzen, war der FSB von Beginn an bemüht, Verwerfungen
Mit der Reinvestition von Cash Collateral aus der
zu vermeiden. Zu diesem Zweck wurde im April 2013
Wertpapierleihe entstehen Liquiditäts- und Lever-
die erste Stufe einer zweistufigen quantitativen Auswir-
agerisiken.
kungsstudie (QIS) gestartet. Die endgültigen Regulierungsvorschläge einschließlich einer zusätzlichen Kon-
Risiken, die Banken und Schattenbanken verbinden
sultation zur Einführung von Mindest-Haircuts wurden
Finanzierung mit Hilfe von Wertpapieren erhöht die
Ende August 2013 veröffentlicht. Auf diese Vorschläge
bezieht sich die zweite QIS, die im November 2013 folgte.
37) www.financialstabilityboard.org/publications/r_120427.pdf
38) www.financialstabilityboard.org/publications/r_121118b.pdf
Prozyklizität des Finanzsystems.
Risiko eines „Fire Sales“ von Sicherheiten.
bankenverband
Risiken aus Rehypothecation, das als Weiterverwen-
Finanzintermediärs einschätzen kann. Auch über eine
dung von in Kundeneigentum stehenden Wertpapie-
Zweckgebundenheit der Sicherheiten sowie über eine
ren definiert wird.
Beschränkung auf Unternehmen, die hinsichtlich Liqui-
Verstärkung der Vernetzung durch das Entstehen
ditätsrisiken reguliert sind, wird nachgedacht. Der FSB
von Kreditketten durch die Weiterverwendung von
regt in diesem Zusammenhang auch die Bildung einer
Sicherheiten (Reuse).
Expertengruppe an, die sich mit dem Schutz von Kun-
Unangemessene Verfahren zur Bewertung von
denvermögen (Client Assets) beschäftigen soll.
Sicherheiten.
Bezüglich Reuse schlägt der FSB die Einführung von
Zur Verbesserung der Transparenz schlägt der FSB vor,
Mindest-Haircuts vor. Die Festlegung der Methodologie
dass die Aufsichtsbehörden die Sammlung von Daten
zur Berechnung dieser Haircuts ist jedoch noch nicht
über Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe merklich
abgeschlossen. Bis Ende November 2013 fand hierzu
ausweiten. Erhebungen sollen auf Trade-Level erfolgen
eine Konsultation statt. Die Mindest-Haircuts sollen eine
und auch die Daten aus CSDs und CCPs sollen genutzt
mögliche prozyklische Wirkung des Reuse verhindern.
werden. Die auf nationaler Ebene erhobenen Daten
sollen anschließend vom FSB zu einem globalen Über-
Schließlich schlägt der FSB Mindeststandards zur Bewer-
blick zusammengefasst werden. Dieser soll Informati-
tung und zum Management von Sicherheiten (Collateral)
onen über die Marktgröße, die Zusammensetzung der
für alle Repo- und Wertpapierleihe-Markteilnehmer vor.
Sicherheiten und Haircuts enthalten.
Der FSB verweist ferner auf die Vorteile von CCPs, insEine Enhanced Disclosure Task Force (EDTF) soll die
besondere für Inter-Dealer Repo-Märkte und fordert die
Veröffentlichungen bezüglich der durchgeführten
Aufsichtsbehörden auf, über die Vor- und Nachteile von
Repo-Geschäfte und der Wertpapierleihe verbessern.
CCPs auch für weitere Marktsegmente nachzudenken.
Desgleichen sollen die Berichtspflichten der Fondsma-
Trotz gegenwärtiger Diskussion über Änderungen im
nager gegenüber ihren Endkunden verschärft werden.
Insolvenzrecht oder die Einführung von Repo-Abwicklungsbehörden (RRA) spricht sich der FSB gegen eine
Die Regulierungsempfehlungen des FSB umfassen
Priorisierung zum gegenwärtigen Zeitpunkt aus.
Maßnahmen zu Cash Collateral und Rehypothecation.
Beim Reinvestment von Cash Collateral aus Wertpapier-
EU
leihetransaktionen möchte der FSB Mindeststandards
Die EU-Kommission hat in ihrer Mitteilung zu Shadow
für Nichtbanken festlegen. Die für diese Unternehmen
Banking die Notwendigkeit einer größeren Transparenz
verantwortlichen Aufsichtsbehörden sollen diese Min-
sowie die Sammlung zusätzlicher Daten anerkannt. Die
deststandards umsetzen. Der Handlungsbedarf ist je-
Kommission folgt der Initiative der EZB zur Einführung
doch je nach Jurisdiktion recht unterschiedlich.
eines zentralen Registers, um detaillierte Daten über
Repo-Geschäfte in der EU zu erfassen. Zu diesem Zweck
Für die Weiterverwendung von Sicherheiten schlägt der
soll zunächst herausgefunden werden, welche Daten
FSB zunächst Definitionen für die Begriffe „Reuse“ und
für eine Überwachung dieser Transaktionen erforder-
„Rehypothecation“ vor. Bezüglich Rehypothecation sol-
lich sein werden, und danach sollen die bereits verfüg-
len weitere Sicherungsmaßnahmen eingeführt werden.
baren Daten analysiert werden. Die EU-Kommission
Grundsätzlich wird angestrebt, dass der jeweilige Kunde
wird sich dabei an den Vorgaben der Empfehlungen
ausreichende Informationen erhält, so dass er jederzeit
des FSB orientieren.
die Risiken seiner Position im Falle einer Schieflage des
8
Die EU-Kommission hat sich auch der Problemstellun-
des Intra-Day-Kredits merklich geschrumpft ist – ist das
gen, die sich aus Rehypothecation oder Reuse erge-
Ziel noch nicht erreicht. Derzeit beträgt das Volumen
ben können, angenommen. An einer regulatorischen
der Intra-Day-Kredite noch etwa 30 % des Vorkrisenvo-
Lösung wird derzeit gearbeitet. Sie könnte in das ge-
lumens und es soll bis Ende 2014 auf 10 % reduziert
plante Wertpapiergesetz (Securities Law Legislation)
werden. J.P. Morgan Chase (JPMC) und Bank of New
einfließen. Die Veröffentlichung dieses Gesetzentwurfes
York Mellon (BNYM), die beiden Abwicklungsbanken,
wurde jedoch mehrmals verschoben. Ein Termin für die
werden deshalb bis dahin weitere wichtige Änderungen
Veröffentlichung ist derzeit nicht absehbar.
in ihrem Abwicklungsprozess vornehmen. Die Fed erwartet jedoch auch von Händlern und Investoren, dass
USA
sie ihre Geschäftsabläufe verändern, damit dieses Ziel
In den USA besitzt der Tri-Party Repo-Markt eine große
erreicht werden kann.
Bedeutung. Ein wichtiges Element dabei ist ein unbesicherter Intra-Day-Kredit der Clearingbanken. Dieser hat
Zusätzlich ist die Task Force bestrebt, die Transparenz
sich während der Finanzkrise als Schwachstelle erwie-
des Tri-Party Repo-Marktes zu erhöhen. Zu diesem
sen. Die drei wesentlichen Probleme waren:
Zweck veröffentlicht sie einen monatlichen Bericht über
Ein übermäßiges Vertrauen der Marktteilnehmer in
die Marktgröße, die Zusammensetzung der Sicherhei-
die Intra-Day-Kredite der Abwicklungsbanken.
Ein Risikomanagement das anfällig war für prozykli-
ten und der Margining-Praktiken. Diese Publikation ist
nur durch eine enge Zusammenarbeit mit den Abwicklungsbanken, der Fixed Income Clearing Corporation
sche Entwicklungen.
Das Fehlen eines transparenten Prozesses für die
ordnungsgemäße Liquidation im Fall eines Ausfalls
(FICC) sowie den Kreditnehmern und Kreditgebern
möglich.
von Sicherheiten.
Um diese Schwachstelle zu beseitigen und die Stabi-
Bewertung
lität des Tri-Party Repo-Marktes zu sichern, hatte die
Repo-Geschäfte und Wertpapierleihe sind so-
Fed eine Tri-party Repo Infrastructure Reform Task Force
wohl für Kreditinstitute als auch für andere
eingesetzt. Diese veröffentlichte im Mai 2010 ein White
Marktteilnehmer von großer Bedeutung, um ihre
Paper – die darin enthaltenen Vorschläge zur Lösung
Liquidität sicherzustellen. Diese Bedeutung wird
der Probleme sollten bis Ende 2011 umgesetzt werden.
in Folge neuer Regulierungen, wie der neuen
Dieses Ziel wurde nicht erreicht .
Eigenkapitalanforderungen und der Regulierung
39)
für Derivate, noch zunehmen. Durch diese wird
Im Februar 2012 legte die Task Force schließlich einen
die Nachfrage nach hochliquiden und qualitativ
Abschlussbericht vor und die Fed intensivierte die Auf-
hochwertigen Wertpapieren insbesondere zur
sicht über die Marktteilnehmer. Der gänzliche Verzicht
Befriedigung von Sicherungsanforderungen (CCP-
auf den Intra-Day-Kredit der Abwicklungsbanken ist
Clearing, OTC-Derivate-Transaktionen) weiter stei-
das Ziel der Fed. Obwohl einige Verbesserungen in der
gen. Gleichzeitig wird die verfügbare Menge re-
Zwischenzeit durchgesetzt worden sind, – den Markt-
gulatorisch oder im Markt als liquide anerkannter
teilnehmern gelingt es immer besser, die Handelsab-
Vermögensgegenstände tendenziell kleiner.
schlüsse zu koordinieren, so dass die benötigte Dauer
39) www.newyorkfed.org/banking/tpr_infr_reform.html
bankenverband
Die weiteren Regulierungsschritte erfordern zwin-
den, sollten die möglichen Auswirkungen vorher
gend bessere Informationen über Umfang und
überprüft werden. Die QIS 1 und QIS 2 des FSB die-
Struktur des Repo-Geschäfts und der Wertpapierlei-
nen dazu und sollten daher zu einer sachgerechten
he. Dabei wird es jedoch wichtig sein, nicht wahllos
Regulierung beitragen.
Daten zu erheben, sondern sich in der Breite und
Tiefe der Erhebungen auf jene Daten zu beschrän-
Die Höhe möglicher Mindest-Haircuts darf nur
ken, aus denen Informationen über systemische
als Rückfallregime ausgestaltet werden. Andern-
Risiken abgeleitet werden können. Gelingt es, auf
falls wären sämtliche Marktteilnehmer praktisch
diese Weise ausreichend Transparenz herzustellen,
gezwungen, die Mindest-Haircuts zu nutzen und
lassen sich die erforderlichen weiteren Regulie-
damit von einer individuellen Risikobetrachtung
rungsschritte in Angriff nehmen.
abzusehen. Aus Perspektive einer optimalen Risiko
steuerung wäre dies ein klarer Rückschritt.
Die empfohlenen Regulierungen, insbesondere
in den Bereichen Rehypothecation und Reuse,
dürften sich aufgrund großer Unterschiede in
den Rechtssystemen als schwierig erweisen. So
konnte offenbar bislang noch keine Einigung über
eine einvernehmliche Verwendung der Begriffe
„Rehypothecation“ und „Reuse“ und des hiermit
ebenfalls zusammenhängenden, zentralen Begriffs
„Client Assets“ erzielt werden. Auch bei der beabsichtigten Einschränkung bzw. bei den Voraussetzungen für den Einsatz von Rehypothecation wird
Vorsicht geboten sein, da neben der Unklarheit,
welche Instrumente erfasst werden sollen, auch
negative Auswirkungen auf die Marktliquidität
zu befürchten sind. Ungeklärt ist bislang, ob die
Regulierung rein aufsichtsrechtliche Maßnahmen
vorsehen oder auch gravierende zivilrechtliche Änderungen nach sich ziehen wird.
Die Absicht hinter der geplanten Einführung von
Mindest-Haircuts für Repo-Geschäfte zwischen regulierten Marktteilnehmern und Schattenbankeneinheiten soll dem Ziel dienen, die Prozyklizität
der Repo-Geschäfte zu begrenzen. Ein eindeutiger
Beleg für die prozyklische Wirkung von Haircuts
wurde zumindest aus Sicht der Marktteilnehmer
bislang aber nicht erbracht. Da auch durch diese
Maßnahme Liquidität und Verfügbarkeit von Wertpapieren für Repo-Geschäfte beeinträchtigt wür-
9
Anhang
Tabelle 1
Der FSB-Ansatz
November 2010:
G20 beauftragt FSB, Regulierungsempfehlungen zusammen mit IOSCO und BCBS zu entwickeln.
April 2011:
FSB veröffentlicht Hintergrundbericht und definiert Shadow Banking. Legt dabei fest, dass nur
bestimmte Elemente einer Regulierung bedürfen.
Oktober 2011:
FSB veröffentlicht Bericht, in dem fünf Schwerpunktgebiete zur Regulierung festgelegt werden. Außerdem soll ein jährliches Monitoring erfolgen.
April 2012:
FSB veröffentlicht ersten Fortschrittsbericht.
April 2012:
Task Force veröffentlicht Zwischenbericht zu Wertpapierleihe und Repogeschäften einschließ
lich eines Marktüberblicks (WS V).
Juni 2012:
IOSCO und BCBS veröffentlichen den „Consultation Report on Global Developments in Securitization Regulation“.
Oktober 2012:
IOSCO veröffentlicht Abschlussbericht zu Geldmarktfonds (WS II).
November 2012:
IOSCO veröffentlicht Abschlussbericht „Global Developments in Securitization
Regulation“ (WS IV).
November 2012:
FSB veröffentlicht Konsultationspapier zu (WS V).
November 2012:
FSB veröffentlicht Konsultationspapier zu WS III. Aufgrund der Heterogenität der Schattenbankeneinheiten verwirft der FSB eine Regulierung der Einheiten und schlägt stattdessen eine
Regulierung der Aktivitäten vor.
März 2013:
BCBS-Konsultation zu Großkrediten (WS I).
Juli 2013:
BCBS-Konsultation zur Eigenkapitalunterlegung für Investitionen in Fonds (WS I).
August 2013:
FSB veröffentlicht Überblick über Regulierungsempfehlungen.
August 2013:
FSB veröffentlicht Empfehlungen für die Regulierung von Wertpapierleihe und Repo-Geschäften sowie Konsultation zu Mindest-Haircuts (WS V).
August 2013:
FSB veröffentlicht Empfehlungen zur Regulierung von Schattenbankeneinheiten
(WS III).
bankenverband
Tabelle 2
G20 Roadmap towards strengthened oversight and regulation of shadow banking
November 2013:
International Organization of Securities Commissions (IOSCO) will contribute its analysis of the
global hedge fund sector to the Financial Stability Board (FSB) within the scope of the FSB‘s regular
shadow banking monitoring exercise so as to enhance transparency and risk monitoring.
November 2013:
FSB to publish results of its third shadow banking monitoring exercise.
2013 Q4:
End of 2013:
March 2014:
FSB to conduct its comprehensive quantitative impact assessment on haircut proposals for
non-centrally cleared securities financing transactions.
Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) to develop a supervisory framework for con
trolling large exposures (including exposures to shadow banking entities).
BCBS to develop internationally consistent, risk-sensitive rules for capital treatment for banks’
investments in equity of funds (including funds engaged in shadow banking).
2014 Q2:
FSB to complete recommendations on minimum standards on methodologies for c alculating haircuts on non-centrally cleared securities financing transactions and for the proposed framework of
numerical haircut floors.
2014:
FSB to develop information-sharing process within its policy framework for other shadow
banking entities by March 2014, start information sharing thereafter, and report its progress
to the G20 FM and CBG in late 2014.
2014:
IOSCO to launch peer review on member states’ implementation of its recommendations
regarding money market funds (2012) and report its progress to the G20 in late 2014.
2014:
IOSCO to launch peer review on member states’ implementation of incentive alignment regimes
(including risk retention requirements) and report its progress to the G20 in late 2014.
2014:
BCBS to provide update on progress made in implementing policy reforms to mitigate risks in
banks’ interactions with shadow banking entities.
End of 2014:
FSB data experts group to propose standards and processes for global data collection and
aggregation regarding repo and securities lending markets.
2015:
BCBS to report on the progress made in implementing the supervisory framework for controlling large exposures and rules for capital treatment for banks’ investment in funds.
2015:
FSB to launch a peer review regarding member states’ implementation of its policy framework
for other shadow banking entities. Based on the findings, the FSB should evaluate the case for
developing further policy recommendations for relevant shadow banking entities and report
the results to G20 FM and CBG in 2015.
bankenverband
Impressum
Herausgeber
Bundesverband deutscher Banken e. V.
Postfach 040307, 10062 Berlin
Verantwortlich Iris Bethge
Druck
druckpunkt GmbH, Berlin
Gestaltung
doppel:punkt redaktionsbüro janet eicher, Bonn
Fotos
Titel: ddp images
Seite 4: Hoffotografen
Erschienen
Januar 2014
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Per Post:
Postfach 040307
10062 Berlin
Per Telefon:
+49 30 1663-0
Per Fax:
+49 30 1663-1399
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Die Regulierung des Schattenbankensektors

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