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Föderalismus: Grundlagen Vorlesung an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg SS 2007 Prof. Dr. Lars P. Feld Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg, ZEW Mannheim, Universität St. Gallen (SIAW-HSG), CREMA Basel und CESifo München Föd 1 Gliederung • • • • Grundbegriffe und Definitionen Die dezentrale Gliederung in Deutschland Föderalismus in Deutschland Fiskalischer Föderalismus im internationalen Vergleich • Der Schweizer Föderalismus • Die Kompetenzzuteilung in den deutschsprachigen Föderalstaaten Föd 2 Grundbegriffe und Definitionen I • Föderalismus vs. Dezentralisierung • Das Subsidiaritätsprinzip • Die politische Funktion des Föderalismus in einem System der Gewaltenteilung • Die Bedeutung des fiskalischen Föderalismus • Trennsystem vs. Verbundsystem Föd 3 Grundbegriffe und Definitionen II • Kommunale Ebene oder Kommunen: sowohl kreisfreie Städte als auch Landkreise sowie kreisangehörige Gemeinden. • Amtliche Statistik: „Gemeinde“ bzw. „gemeindlich“ oft die gesamte kommunale Ebene. • Weiterer Sprachgebrauch: Sicht einer kreisfreien Stadt, die alle gemeindlichen Aufgaben erfüllt. • Andernfalls explizit Rolle der Landkreise und der kreisangehörigen Gemeinden. Föd 4 Die dezentrale Gliederung in Deutschland I Jahr Länder Regierungsbezirke Landkreise Kreisfreie Städte Gemeinden 1960 1970 1980 1990 11 11 11 11 33 30 25 26 433 413 237 237 131 137 91 91 24526 23040 8500 8506 11 26 237 91 8505 1993 Alte Länder Neue Länder 1998 Alte Neue 5 6 189 26 7538 11 5 26 6 237 86 91 26 8512 5685 2002 Alte Neue 11 5 237 86 90 26 8506 4642 Föd 5 Quelle: Blankart (2004) und Stat. Bundesamt, Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1960, 1970, 1980, 1990, 1993, 2002. Die dezentrale Gliederung in Deutschland II Political and Administrative Decentralization (Source: Feld and von Hagen, 2005) Political Decentralization State/Provincial gov’t constitutional status Strong Local gov’t constitutional status Strong Constitutional safe-guard against arbitrary dismissal of local gov't Yes Popular election of local council members Yes Popular election of heads of local councils Yes Degree of popular participation in local elections Medium Provisions for popular recall of local officials Yes/No Contestability in local elections Low Security of existence for local government Yes Overall political decentralization High Administrative Decentralization Freedom to hire/fire/set terms of employment of local gov't employees No Freedom to contract out own responsibilities Yes Administrative regulatory authority (by-laws) Yes/no Overall administrative decentralization High 6 Die dezentrale Gliederung in Deutschland III Character of fiscal federalism (Source: Feld and von Hagen, 2005) a) # of tiers/orders b) centralized/decentralized/unstructured/integrated a) 3 b) decentralized, integrated Range of provincial/state gov’t responsibilities Limited Quality of prov gov’t services Medium Prov gov’t influence on national policies Strong National govt influence on provincial policies Strong Provincial own revenues more or less match responsibilities No Provincial tax base conformity with federal level Yes Provincial tax rate uniformity of tax rate across states/provinces Yes Provincial tax performance Weak Majority of federal-provincial transfers are formula-based & unconditional Yes Prov./state revenues finance majority of prov. expenditures Yes Prov. responsibility and control over all provincial services Yes Prov. responsibility and control over health, education, welfare Yes Autonomy for planning Yes Autonomy for procurement Yes 7 Die dezentrale Gliederung in Deutschland IV Federal-state intergovernmental transfers (Source: Feld and von Hagen, 2005) a) important/unimportant b) predominant emphasis on conditional grants/unconditional grants/tax sharing/revenue sharing a) important b) tax sharing/unconditional Equalization Program: System of equalization Explicit Pool Formula Allocation of pool Formula Fiscal capacity equalization Yes Expenditure needs equalization No Ability to borrow from domestic banks/higher orders of gov't Yes Ability to issues domestic bonds Yes Ability to borrow from foreign banks Yes Ability to issue foreign bonds Yes Overall fiscal decentralization to provinces/states Medium 8 Die dezentrale Gliederung in Deutschland V Local governments are hand-maiden of provinces/states Yes Range of local gov’t responsibilities Limited Quality of local gov’t services Medium Local gov’t influence on state/provincial policymakers Weak Local gov’t influence on state/provincial policy Weak Local gov’t influence on federal policy Weak Local gov’t fiscal performance Weak Tax rate setting for local revenues Yes Tax base setting for local revenues No Majority of transfers are formula-based & unconditional Yes Local revenues more or less match responsibility No Local own revenues finance majority of expenditures No Local responsibility and control over all municipal services No Local responsibility/ control over health, education, welfare No Autonomy for planning Yes Autonomy for procurement Yes 9 Die dezentrale Gliederung in Deutschland VI State-local intergovernmental transfers a) important/unimportant b) predominant emphasis on conditional grants/unconditional grants/tax sharing/revenue sharing a) important b) unconditional, tax sharing Equalization Program: System of equalization Explicit Pool Formula Allocation of pool Formula Fiscal capacity equalization Yes Expenditure needs equalization No Ability to borrow from domestic banks/higher orders of gov't Yes Ability to issues domestic bonds Yes/No Ability to borrow from foreign banks Yes/No Ability to issue foreign bonds Yes/No Overall fiscal decentralization to local governments Medium 10 Die dezentrale Gliederung in Deutschland VII Legislative Responsibility (de jure) Public Service Actual Allocation of Function (de facto) Federal/state or provincial/local level (list each service/function) Federal/state or provincial/local level EU Monetary policy EU EU Customs EU Federal Defense Federal Federal Foreign affairs Federal Federal Citizenship Federal Federal Customs Federal Federal Rail and air transport Federal Federal Post and telecommunication Federal Federal/state joint task Regional economic policy Federal/state joint task Federal/state joint task Coastline preservation Federal/state joint task Federal/state joint task Agricultural policy Federal/state joint task Federal/state joint task Publicly funded research Federal/state joint task Source: Feld and von Hagen, 2005 11 Die dezentrale Gliederung in Deutschland VIII State Culture State State Schools and education State State Universities State State Law and order State State Health State State Environmental protection State Local Local health facilities Local Local Social assistance (supplementary welfare) Local Local Water supply Local Local Sewage Local Local Waste disposal Local Local Local roads Local Local Sports and recreation Local Local School construction Local Local Public housing Local Source: Feld and von Hagen, 2005 12 Föderalismus in Deutschland I Anteil der Gebietskörperschaften an den gesamten Ausgaben in Mio EUR und in Prozent, 1950 - 2002 Jahre Bund % Länder % Gemein % den LAF % ERP % – Total 1950 6445 38,4 5518 32,9 3785 22,56 1030 6,1 16778 1965 33470 39,9 27890 33,3 19952 23,79 1865 2,2 687 0,8 83864 1970 45100 38,9 39418 34,0 28881 24,92 1706 1,5 799 0,7 115904 1980 111246 37,7 106680 36,1 74433 25,21 1077 0,4 1785 0,6 295221 1990 159204 36,6 153198 35,2 107334 24,67 586 0,1 14837 3,4 435159 1995 250464 35,2 250433 35,2 174388 24,53 445 0,1 35274 5,0 711004 2000 264972 38,7 249318 36,4 150400 21,95 224 0,0 20268 3,0 685182 2002 279344 40,5 255980 37,1 149219 21,62 191 0,0 5533 0,8 690267 Source: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 / Reihe 3.1 Finanzen und Steuern 2001, p. 14. 13 Föderalismus in Deutschland II Ausgabenanteile nach Aufgabenbereichen (in %), 2001 Bereich Bund Länder Gemeinden Allgemeine Verwaltung 19,34 37,84 42,82 Verteidigung 100,0 - - Öffentliche Sicherheit 10,55 59,88 29,57 Schulen 0,15 71,14 28,71 Hochschulen und Universitäten 10,66 89,34 - Bildung 22,25 39,13 38,62 Forschung 69,77 28,17 2,06 Soziale Sicherheit 66,62 13,72 19,66 Gesundheit, Sport, Freizeit 7,55 40,13 52,32 Raumordnung und Wohungsbau 17,02 46,56 36,42 Wirtschaft und andere Infrastruktur 48,75 43,41 7,84 Verkehr 42,61 26,34 31,05 Öffentliche Unternehmen 52,10 20,87 27,03 Staatseigentum 53,32 23,54 23,14 Gesamtausgaben 45,82 37,12 17,06 14 Source: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 / Reihe 3.1 Finanzen und Steuern 2001. Föderalismus in Deutschland IIIKreise Gemeinden Mio. EUR % Mio. EUR % Allgemeine Verwaltung 14530,8 8,7 2468,4 10,8 Öffentliche Sicherheit Polizei Feuerwehr 7615,2 127,5 2735,9 4,6 0,1 1,6 1863,7 17,2 199,2 8,1 0,1 0,9 Bildung 14004,1 8,4 4623,4 20,2 Wissenschaft und Kultur 6233,3 3,7 625,3 2,7 Soziale Sicherheit Sozialhilfe 44898,6 20357,5 27,0 12,2 13714,6 6995,6 59,8 30,5 Gesundheit, Sport, Freizeit Subventionen (Sport, Freizeit) 7584,3 826,5 4,6 0,5 1454,1 70,0 6,3 0,3 Verkehr Gemeindestraßen Bundes- und Landesstraßen 18734,1 8654,7 485,0 11,3 5,2 0,3 2155,0 1215,3 -0,2 9,4 5,3 0,0 Wirtschaft und andere Infrastruktur Wasser und Abwasser Müll Tourismus 16447,7 5149,0 4331,1 2396,2 9,9 3,1 2,6 1,4 2669,1 5,2 1799,4 765,8 11,6 0,0 7,8 3,3 Öffentliche Unternehmen Versorgungsbetriebe Verkehrsbetriebe 9537,6 1107,8 1140,8 5,7 0,7 0,7 491,4 31,8 307,2 2,1 0,1 15 1,3 Föderalismus in Deutschland IV Entwicklung der lokalen Ausgaben nach Aufgabenbereichen 1913/14, 1926/27, 1955, 1995, 2001 1913/14 Mio. DM % Verwaltung Polizei Bildung Wiss. + Kultur Soziale Sicherheit Jugend, Ges., Sport .. Verkehr Wirtschaft Andere 280 112 842 58 209 291 498 81 505 9,7 3,9 29,3 2,0 7,3 10,1 17,3 2,8 17,6 Gesamt Transfers Empfangen Ausgaben aller Ebene Anteil der Gemeinden 2876 111 7178 100, 0 3,9 40,1 1926/27 Mio. DM 564 218 1145 146 1525 614 739 114 1612 % 8,4 3,3 17,1 2,2 22,8 9,2 11,1 1,7 24,1 6677 100,0 296 4,4 17201 38,8 1955 Mio. DM 1995 2001 % Mio. DM 6,7 2,0 16,3 2,7 14,1 12,1 13,3 1,3 31,4 26149 251 26459 11212 66157 43787 18501 4507 127720 8,1 0,1 8,1 3,5 20,4 13,5 5,7 1,4 39,3 14530,8 127,5 14004,1 6233,3 29363,3 23119,6 10710,4 ? ? 8,73 0,08 8,41 3,75 17,64 13,89 6,44 ? ? 13337 100,0 3038 22,8 53228 25,1 324743 103024 1199600 100, 0 31,7 27,1 166435,0 49961,6 603300 100,0 30,0 27,6 898 266 2177 360 1874 1622 1780 167 4193 % Mio. EUR Source: 1913/14-1995: Zimmermann, H. (1999): Kommunalfinanzen, Baden-Baden, Tab. 3.2., p. 102. 2001: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 3.3, 2001, p. 36f. u. p. 130f. BMF/Finanzbericht 2003, p. 130. % 16 Föderalismus in Deutschland V Nettoausgaben der Gemeinden im Vergleich zu Bund und Ländern Anteil der Nettoausgaben1) an den Gesamtausgaben2) der eigenen Ebene, in % Bund3) Länder Gemeinden4) 1950 96,5 80,7 72,0 1960 95,9 75,6 77,6 1970 97,1 84,2 72,5 1980 98,4 83,8 70,0 1990 98,5 84,9 72,5 1996 99,1 83,4 68,4 1) Ohne Zahlungen von anderen öffentlichen Bereichen. 2) Bereinigte Ausgaben, ohne besondere Finanzierungsvorgänge. 3) Ohne Sozialversicherung, LAG und ERP. 4) Ohne Zweckverbände. Quelle: Statistisches Bundesamt, Lange Reihen zur Wirtschaftsentwicklung 1998, S. 127 f. 17 Föderalismus in Deutschland VI Zuordnung von Steuerkompetenzen System der Verteilung von Besteuerungskompetenzen Verbundsystem Zuweisungen von „oben“ nach „unten“ Zuweisungen von „unten“ nach „oben“ Beispiele: Einkommensteuer, Umsatzsteuer Beispiel: Schlüsseloder Zweckzuweisungen von Bund und Ländern Beispiel: Kreisumlage, Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder Trennsystem frei gebunden ohne Gestaltungsmöglichkeiten Ausgestaltungsformen eines Zuweisungssystems Gestaltungsmöglichkeiten weitgehend Hebesatzrecht Beispiel: Hundesteuer Beispiel: Grundsteuer Zuschlagsystem Beispiel: Zuschlagsrecht zur Einkommensteuer laut Art. 106 (5) GG 18 Tax assignment for various orders of government, Source: Feld and von Hagen, 2005 Determination of Tax collection and administration Base Rate Mineral-oil tax Joint Federal/State Joint Federal/State State Tobacco tax Joint Federal/State Joint Federal/State State Spirits tax Joint Federal/State Joint Federal/State State Sparkling-wine tax Joint Federal/State Joint Federal/State State Intermediate good tax Joint Federal/State Joint Federal/State State Coffee tax Joint Federal/State Joint Federal/State State Insurance tax Joint Federal/State Joint Federal/State State Electricity tax Joint Federal/State Joint Federal/State State Solidarity levy Joint Federal/State Joint Federal/State State Federal Shares in Revenue (%) Federal State Local All 100% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 100% 100% 0% 0%19 100% Tax assignment for various orders of government, Source: Feld and von Hagen, 2005 State/ Provincial Property tax Joint Joint State 0% 100% 0% 100% Inheritance tax Joint Joint State 0% 100% 0% 100% Real estate purchase tax Joint Joint State 0% 100% 0% 100% Motor vehicle tax Joint Joint State 0% 100% 0% 100% Betting and lottery tax Joint Joint State 0% 100% 0% 100% Fire protection tax Joint Joint State 0% 100% 0% 100% Beer tax Joint Joint State 0% 100% 0% 100% Business tax Joint Local Local 4.4% 15.4% 80.2% 100% Real estate taxes Joint Local Local 0% 0% 100% 100% Income tax Joint Joint State 42.50% 42.50% 15% 100% Interest rebate Joint Joint State 44% 44% 12% 100% CIT Joint Joint State 50% 50% 0% 100% VAT Joint Joint State 49.50% 48.40% 2.10% Local Shared taxes 20 100% Föderalismus in Deutschland IX Verteilung der Steuereinnahmen auf gebietskörperschaftliche Ebenen in % 1949 ESt KöSt MWSt GewSt Source: 1955 1969 2002 Bund Länder Gemein den Bund Länder Gemein den Bund Länder Gemein den Bund Länder Gemein den – – 100 – – – – 100 33,3 33,3 100 – – – – 100 43 50 70 20 14 – – 60 42,5 50 51,4 4,4 15 – 2,1 80,2 100 100 – – 66,6 66,6 – – 43 50 30 20 42,5 50 46,5 15,4 1949 - 1998: Blankart, C. B. (2004): Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 5. ed. 2002: Statistisches Jahrbuch 2003 für die Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2003, p. 534 21 Föderalismus in Deutschland X Steuereinnahmen nach gebietskörperschaftlicher Ebenen, 1965-2002 Jahr Bund 1965 1975 1985 1995 1998 2002 Länder 1965 1975 1985 1995 1998 2002 Gemeinden 1965 1975 1985 1995 1998 2002 Gesamteinnahmen in Mrd. DM Anteil der Gemeinschaftssteuern in % Eigene Einnahmen in % 59,0 120,0 207,9 366,1 341,5 375,5 27,1 69,3 73,5 63,4 61,9 74,3 72,9 30,7 26,5 36,6 38,1 25,7 32,4 81,6 152,5 312,7 344,1 349,3 77,4 85,1 87,9 88,2 89,2 78,3 22,6 14,9 12,1 11,7 10,8 21,7 12,6 33,6 61,5 94,5 104,9 102,9 – 21,6 35,5 39,4 34,9 58,4 – 78,4 64,5 60,6 65,1 41,6 22 Federal 2002 USD (Mill.) Federal Share of Shared Taxes 133 615 Income and Corporate Income Tax 64 095 VAT 64 338 Business Tax Allocation 1 658 Interest Rebate 3 525 Federal Taxes 78 902 Insurance tax 7 869 Tobacco tax 13 020 Coffee tax 1 031 Spirits tax 2 031 425 Sparkling-wine tax Mineral-oil tax 39 871 Other Federal Taxes 14 654 EU Share (GDP) -9 940 Total Federal Tax Revenue 202 577 Non-Tax Revenue 18 942 of which Revenue from Economic Activity 11 275 Fees 1 973 Grants from External Sources 3 392 Total Federal Current Retained Revenues 224 910 23 States State Share of Shared Taxes 129 824 Income and Corporate Income Tax 64 063 VAT 58 357 Business Tax Allocation 3 879 Interest Discount 3 525 State Taxes 17 577 226 Property tax Inheritance tax 2 855 Real estate purchase tax 4 522 Motor vehicle tax 7 174 Betting and lottery tax 1 743 Fire protection tax 289 Beer tax 766 Local Taxes of City States 4 705 Total Tax Revenue of States 152 106 Non-Tax Revenue 19 055 Revenue from Economic Activity 4 185 Fees 4 870 Grants from Transfers Federal Supplementary Grants/Public Transport Subsidies Total State Retained Revenues 31 058 14 711/ 6 374 202 220 24 Föderalismus in Deutschland XIII Local Local Share in Income Tax 19 199 Local Share in VAT 2 461 Real Estate Tax 7 813 Business tax 34 953 Other local taxes 517 Total Local Taxes 44 887 Non-Tax Revenue 34 714 of which Revenue from Economic Activity 9 519 Fees 15 302 Grants from Transfers from Higher Levels 39 734 Total Local Retained Revenues 119 335 All Levels Total Tax Revenue 399 570 Total Current Retained Revenue 546 464 Source: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14 / Reihe 3.1 Finanzen und Steuern, 2002 25 Föderalismus in Deutschland XIV Kostendeckungsgrade1 kommunaler Gebührenhaushalte Einrichtungen 1980 Gewicht2 Abwasserbeseitigung Abfallbeseitigung Schlacht- und Viehhöfe Friedhöfe Kindertageseinrichtungen Rettungsdienst Straßenreinigung Theater3 Bäder Volkshochschulen Museen Büchereien 1) 2) 3) 83,9 95,5 75,2 59,4 k.A. k.A. 54,5 11,4 18,2 17,6 6,5 k.A. 46,6 29,9 3,3 6,8 4,8 2,4 4,1 1,1 0,4 1996 Gewicht Alte Länder 2000 Gewicht Neue Länder 2000 Gewicht 86,5 85,1 71,3 k.A. 11,1 88,8 55,8 11,0 19,1 24,5 9,1 4,3 84,9 86,1 k.A. 69,2 11,2 92,4 78,6 10,5 23,5 32,9 1,4 5,2 96,5 86,6 k.A. 58,5 11,9 94,0 48,9 6,9 23,3 32,0 1,1 2,3 49,2 27,7 3,6 3,3 2,9 2,2 1,5 1,4 0,8 0,2 0,1 40,1 34,8 5,6 6,4 4,8 2,8 2,3 1,7 1,2 0,3 0,2 7,2 47,7 4,3 17,5 14,1 2,4 2,8 2,0 1,2 0,7 0,2 Anteil der Benutzungsgebühren u.ä. Entgelte an den Ausgaben des Verwaltungshaushalts dieses Aufgabenbereichs. Anteil des Gebührenaufkommens des jeweiligen Aufgabenbereichs am gesamten Gebührenaufkommen gemäß Rechnungsstatistik 1978, 1995 sowie 2003. Einschließlich Konzerte. Source: Vorlesung PD Dr.T. Döring 26 Föderalismus in Deutschland XV Entwicklung der kommunalen Einnahmen in Mrd. € (1996-2003) Einnahmearten 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Gewerbesteuer (netto) Anteil an Einkommensteuer Grundsteuer Anteil an Umsatzsteuer Wirtschaftliche Tätigkeit Laufende Zuweisungen von Bund und Ländern Gebühreneinnahmen Investitionszuweisungen von Bund und Ländern Vermögensveräußerungen Sonstige Einnahmen 17,1 19,3 7,4 7,2 39,9 18,5 18,4 7,9 7,4 38,1 18,5 19,6 8,3 2,3 7,6 38,3 19,5 20,4 8,6 2,6 7,8 39,0 19,3 21,2 8,8 2,7 7,6 40,7 17,1 20,4 9,0 2,6 8,1 40,4 15,6 20,2 9,3 2,6 8,5 39,7 15,1 20,1 9,6 2,7 8,4 38,3 18,9 10,0 18,0 9,5 17,5 8,9 17,0 8,6 16,9 8,4 16,5 8,1 16,1 8,1 16,2 9,4 6,9 17,3 6,7 15,6 8,3 15,1 7,8 15,2 6,8 14,7 6,9 15,0 6,8 16,1 6,7 15,2 3,3 3,0 -2,4 -2,3 -1,9 3,9 6,6 9,9 Schuldaufnahme Quelle: Döring 2003 Source: Vorlesung PD Dr.T. Döring 27 Föderalismus in Deutschland XVI Örtliche Aufwand- und Verbrauchsteuern sowie steuerähnliche Abgaben (2000) Einnahmearten in Mill. € in % Vergnügungssteuer für die Vorführung von Bildstreifen Sonstige Vergnügungssteuern Hundesteuer Getränkesteuer Grunderwerbsteuer Schankerlaubnissteuer Jagd- und Fischereisteuer Zweitwohnungssteuer Verpackungssteuer Sonstige Steuern 45,1 7,1 192,6 181,6 5,8 135,0 2,7 24,8 37,9 2,6 4,8 30,4 28,7 0,9 21,3 0,4 3,9 5,9 0,4 0,7 Summe 632,9 100,0 Fremdenverkehrsabgabe Spielbankenabgabe Sonstige steuerähnliche Abgaben 6,8 57,0 19,6 8,1 68,3 23,5 Summe 83,4 100,0 Source: Vorlesung PD Dr.T. Döring 28 Föderalismus in Deutschland XVII Source: Vorlesung PD Dr.T. Döring 29