Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO

Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz III
VERWALTUNGSVOLLSTRECKUNG
EINSTWEILIGER RECHTSSCHUTZ (ÜBERSICHT)
A. Verwaltungsvollstreckung
Ausgangsfall: Nachbar N ist gerade dabei, direkt auf die Grundstücksgrenze zu
B ein Gartenhäuschen zu errichten. Die Bauaufsichtsbehörde untersagt ihm
dies, nachdem sich B beschwert hatte. Die Behörde möchte nun auch
erreichen, dass das Häuschen wieder entfernt wird. Welche Möglichkeiten hat
sie?
I.Grundlagen
Bei der Verwaltungsvollstreckung geht es um die zwangsweise Durchsetzung
öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen des Bürgers. Grundsatz ist hier, dass
der Staat nicht auf die gerichtliche Durchsetzung verwiesen ist, sondern sich
selbst einen Vollstreckungstitel beschaffen und diesen durchsetzen kann. Dies
deshalb, weil man davon ausgehen kann, dass vor Erlass eines VA die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ausführlich geprüft werden und die Amtsträger
hinreichend qualifiziert sind, um im Regelfall rechtmäßig zu handeln.
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Geeignetes Instrument ist der Verwaltungsakt, seine Durchsetzung ist
die Verwaltungsvollstreckung. Nur wenn es keine VA-Befugnis gibt,
etwa bei privatrechtlichem Handeln der Verwaltung, bei einem
öffentlich-rechtlichen Vertrag oder im Verhältnis mehrerer Hoheitsträger
untereinander, ist eine Einschaltung der Gerichte zur Erwirkung eines
Titels notwendig.
Einschlägige Normen: VerwaltungsVollstreckungsG des Bundes
(VwVG) und entsprechende LVwVG, in Thüringen gilt das ThürVwZVG;
die VollstreckungsG gelten nicht für die Vollstreckung durch
Finanzbehörden (AO).
Ferner einschlägig: Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei
Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes
(UZwG) und entsprechendes Landesrecht.
Vollstreckbar sind naturgemäß nur VA, die ein Gebot oder Verbot
enthalten, nicht dagegen feststellende und gestaltende VA.
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Grundregeln:
1.Die Vollstreckung setzt einen vollstreckbaren VA voraus.
2.Ein VA, der zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung verpflichtet,
ist vollstreckbar, wenn er unanfechtbar oder sofort vollziehbar ist oder ein
Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat: § 6 Abs. 1 VwVG, § 19
ThürVwZVG.
3.Ein Leistungsbescheid wegen einer Geldforderung ist nach § 3 Abs. 2, 3
VwVG schon eine Woche nach Bekanntgabe vollstreckbar.
4.Ausnahmsweise darf Verwaltungszwang auch ohne VA ausgeübt
werden, wenn wegen Gefahr im Verzug sofort gehandelt werden muss
(sog. „unmittelbare Ausführung“, nach anderer Terminologie „sofortiger
Vollzug“) § 6 Abs. 2 VwVG, § 54 ThürVwZVG.
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I a. Exkurs: aufschiebende Wirkung (a.W.) von Widerspruch und
Anfechtungsklage
Widerspruch und A-Klage besitzen nach § 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich
aufschiebende Wirkung. § 80 Abs. 1 S. 2 VwGO: Das gilt auch für VA mit
Doppelwirkung.
Damit wird vorläufiger Rechtsschutz gewährt und die Vollziehung des VA
gehemmt  VA darf nicht durchgesetzt und aus ihm dürfen keine
Rechtsfolgen gezogen werden. Teilweise wird sogar angenommen, der VA
sei durch die a.W. in seiner Wirksamkeit gehemmt (Lit).
A. W. tritt mit der Erhebung des Rechtsbehelfs rückwirkend auf den Zeitpunkt
des Erlasses des VA ein.
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A.W. entfällt in den in § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 – 3 VwGO genannten Fällen
kraft Gesetzes:
◦ bei öffentlichen Abgaben und Kostenforderungen (übereinstimmende
Regelung auch im Verfahren nach der AO, vgl. § 361 Abs. 1 AO)
◦ bei unaufschiebbaren Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, analog
anwendbar auf Verkehrszeichen mit Ge- oder Verboten
◦ bei spezialgesetzlicher Anordnung, z.B. § 212a Abs. 1 BauGB für
Rechtsbehelfe Dritter gegen die Zulassung von Bauvorhaben durch die
Bauaufsicht.
A.W. entfällt auch, wenn die Behörde gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO
beim Erlass des VA (oder später) seine sofortige Vollziehung im
öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines
Beteiligten anordnet (Ermessen). Das besondere Interesse an der
sofortigen Vollziehung liegt vor, wenn der VA dem Schutz eines
besonders hochwertigen Rechtsgutes dient. Das besondere Interesse
an der sofortigen Vollziehung muss über das den Erlass des VA
rechtfertigende Interesse hinausgehen.
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Das besondere Interesse kann sich auch aus Unionsrecht ergeben.
Es ist gem. § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO schriftlich zu begründen,
ausgenommen (S. 2) Fälle mit Gefahr im Verzug.
Wenn a.W. gem. § 80 Abs. 2 VwGO entfallen ist, kann die Behörde
gem. § 80 Abs. 4 VwGO die Vollziehung aussetzen und damit die
Folgen der a.W. herstellen.
Rechtsschutz:
– Wenn die aufschiebende Wirkung entfallen ist, kann der Betroffene
dagegen gem. § 80 Abs. 5 VwGO vor dem VG einen Antrag auf
Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
stellen.
– Wenn die Behörde gem. § 80 Abs. 4 VwGO die Vollziehung ausgesetzt
hat, kann der vom VA Begünstigte gem. § 80a Abs. 3 VwGO die
Aufhebung der Aussetzung beantragen.
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§ 80 Abs. 1: VA hat a.W.
oder
§ 80 Abs. 4: Behörde kann
Vollziehung aussetzen (§ 80a Abs. 1 Nr. 2:
auch auf Antrag des belasteten Dritten)
§ 80 Abs. 2 Nr. 1 – 3: VA sofort vollziehbar
kraft G.
§ 80 Abs. 2 Nr. 4: Behörde ordnet sofort.
Vollziehung an
- Von Amts wegen
- Auf Antrag des Adressaten
- § 80a Abs. 1 Nr. 1: auf Antrag des
begünstigten Dritten
§ 80 Abs. 5: Adressat kann VG anrufen (
summarische Prüfung der Rechtslage)
§ 80a Abs. 3: Belasteter Dritter kann VG
anrufen und Wiederherstellung der a.W.
verlangen
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§ 80a Abs. 3: Begünstigter kann VG anrufen
und Aufhebung der Aussetzung verlangen
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II. Vollstreckung von Geldforderungen
Die Vollstreckung von öffentlich-rechtlichen Geldforderungen wie
Steuern, Gebühren und Beiträge setzt im Anwendungsbereich des
VwVG gem. § 3 VwVG eine Vollstreckungsanordnung voraus. Dabei
handelt es sich um eine (verwaltungsinterne) Erklärung der Behörde,
die eine Forderung geltend macht, an die Vollstreckungsbehörde, die
für Vollstreckungen zuständig ist.
Sie ist gem. § 3 Abs. 2 VwVG zulässig, wenn
◦ ein Leistungsbescheid ergangen ist,
◦ die Leistung fällig ist und
◦ eine Woche seit Bekanntgabe des Leistungsbescheids bzw. seit Eintritt
der Fälligkeit verstrichen sind.
◦ Gem. § 3 Abs. 3 VwVG ist eine Mahnung gesollt, aber nicht rechtliche
Voraussetzung für die Vollstreckung.
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Das weitere Verfahren richtet sich gem. § 5 VwVG nach den Vorschriften der Abgabenordnung. Als Vollstreckungsmaßnahme kommen
etwa die Pfändung beweglicher Sachen und Forderungen oder die
Eintragung einer Sicherungshypothek oder die Zwangsversteigerung in
Betracht.
Beim Rechtsschutz ist zwischen Grundverfügung und Vollstreckungsmaßnahme zu unterscheiden.
• Rechtsschutz gegen die Grundverfügung, die die Zahlungspflicht
festlegt, richtet sich nach allgemeinen Regeln.
• Beim Rechtsschutz gegen die Vollstreckungsmaßnahme ist zu
beachten, dass damit nur die Rechtswidrigkeit der Vollstreckung,
nicht diejenige der Grundverfügung geltend gemacht werden kann.
Ist die Grundverfügung bestandskräftig, spielt ihre mögliche
Rechtswidrigkeit keine Rolle mehr. Im Falle ihrer Nichtigkeit fehlt es
allerdings an einem Leistungsbescheid gem. § 3 Abs. 2 VwVG.
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III. Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen
Gem. § 9 VwVG gibt es drei Zwangsmittel, die zur Durchsetzung von
Verhaltenspflichten eingesetzt werden können:
◦ Ersatzvornahme
◦ Zwangsgeld
◦ Unmittelbarer Zwang
Die Auswahl steht im behördlichen Ermessen; dabei Verhältnismäßigkeit beachten (§ 9 Abs. 2 VwVG). Andere Mittel sind
unzulässig.
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1. Die Zwangsmittel im Überblick
a) Ersatzvornahme gem. § 10 VwVG
• Ist die Beauftragung eines Dritten mit der Ausführung der fraglichen
Handlung auf Kosten des Pflichtigen,
• Nicht nach VwVG des Bundes, aber nach den meisten VwVG der
Länder liegt eine Ersatzvornahme auch bei Eigenhandeln der Behörde
vor („Selbstvornahme“; z.B. § 50 Abs. 1 ThürVwZVG),
• geht nur bei vertretbaren Verhaltensweisen, bspw. Abriss eines
Gartenhauses,
• Einbeziehung des Dritten erfolgt i.d.R. durch privatrechtlichen Vertrag,
• Vergütungsanspruch richtet sich gegen die Behörde, die einen
Erstattungsanspruch gegen den Pflichtigen hat, den sie durch VA
feststellen und vollstrecken kann.
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b) Zwangsgeld gem. § 11 VwVG
• ist eine Beugemaßnahme, die den Pflichtigen zu der betreffenden
Verhaltensweise „motivieren“ soll,
• vor allem bei unvertretbaren Verhaltensweisen, aber auch bei
vertretbaren Handlungen möglich, wenn die Ersatzvornahme
unzweckmäßig ist, etwa „zu teuer“,
• kann wiederholt verhängt werden, ist neben einer Kriminalstrafe
möglich,
• Vollstreckung nach § 1 ff. VwVG
• wenn das Zwangsgeld nicht beigetrieben werden kann, ist gem. § 16
VwVG Zwangshaft möglich, richterliche Anordnung erforderlich.
c) Unmittelbarer Zwang gem. § 12 VwVG
• Der Pflichtige wird durch Vollzugspolizei zur betreffenden Verhaltensweise gezwungen oder die Behörde nimmt sie selbst vor.
• Zwangsausübung etwa durch körperliche Gewalt oder Schusswaffengebrauch, dazu finden sich nähere Regelungen im UZwG.
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2. Verfahren und Rechtsschutz
Wenn das Zwangsmittel nicht gem. § 6 Abs. 2 VwVG sofort
(= ohne VA) angewandt werden darf, ist eine schriftliche Androhung
gem. § 13 Abs. 1 VwVG erforderlich. Dabei muss eine Frist festgesetzt
werden, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen zugemutet werden
kann. Die Androhung kann mit dem zu vollstreckenden VA verbunden sein
und muss ein bestimmtes Zwangsmittel (auch die voraussichtliche Höhe
des Erstattungsanspruchs bei der Ersatzvornahme) bezeichnen.
Nach Fristablauf wird das Zwangsmittel gem. § 14 VwVG durch eigenen
VA festgesetzt.
Die Androhung ist nach § 18 VwVG selbständig anfechtbar. Ist der Grund
VA noch nicht bestandkräftig, gilt § 18 Abs. 1 S. 2. Ansonsten sind nur
Einwendungen gegen die Androhung selbst möglich: § 18 Abs. 1 S. 3.
Nach den AGVwGO der meisten Länder (§ 8 Abs. 1 ThürAGVwGO) haben
Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Vollstreckungsakte keine
aufschiebende Wirkung. Die Widerspruchsbehörde und das VG können
aber ggf. die aufschiebende Wirkung gem. § 80 Abs. 4 und 5 VwGO
anordnen.
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3. Insbesondere: Die unmittelbare Ausführung
Bei aktuellen Gefahren- und Notlagen muss die Polizei ohne
vorausgegangenen VA - und damit ohne vollstreckbaren Titel - die
erforderlichen Zwangsmaßnahmen ergreifen, sog. unmittelbare
Ausführung gem. § 6 Abs. 2 VwVG.
Zu prüfen sind in diesem Fall:
◦ die rechtlichen Voraussetzungen des VA, der als Titel unter normalen
Umständen hätte erlassen werden müssen,
◦ die Voraussetzungen des Zwangsmittels,
◦ die Eilbedürftigkeit gem. § 6 Abs. 2 VwVG.
◦ Für den Rechtsschutz wird gem. § 18 Abs. 2 VwVG die Existenz eines
VA fingiert (str.).
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Zum Ausgangsfall: Da kein Fall des § 6 Abs. 2 VwVG vorliegt, bei dem
die Behörde ohne GrundVA vollstrecken könnte, muss sie zunächst
eine Abrissverfügung erlassen. Für die Erklärung als sofort vollziehbar
fehlt ein hinreichendes Interesse. Deshalb muss die Behörde mit der
Vollstreckung warten, bis die Verfügung bestandskräftig ist. Nach
Bestandkraft kann sie Zwangsmaßnahmen androhen mit einer Frist für
den Abriss und dann ein Zwangsmittel festsetzen. Mildestes
geeignetes Mittel ist wohl ein Zwangsgeld; wenn das scheitert,
Ersatzvornahme.
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B. Einstweiliger Rechtsschutz
I. Soweit ein VA vollstreckt werden soll: Antrag nach § 80
Abs. 5 VwGO (hierzu s.o.)
II. Alle übrigen Fälle: Antrag nach § 123 VwGO (einstweilige Anordnung)
1. Zulässigkeit
a) Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO
b)Statthafte Antragsart
•
•
Abgrenzung zu den Verfahren nach §§ 80, 80a VwGO (§ 123 Abs. 5
VwGO: e.A. kommt bei allen Klagearten außer der Anfechtungsklage in
Betracht).
Es gibt zwei Arten von e.A.:
- Sicherungsanordnung (§ 123 Abs. 1 S. 1 VwGO): Zur Abwendung
vollendeter Tatsachen,
- Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 S. 2 VwGO): Bei Notwendigkeit der
vorläufigen Regelung eines Rechtsverhältnisses.
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c)
Antragsbefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO analog
Anordnungsanspruch (möglicher materieller Anspruch) und
Anordnungsgrund (mögliche Eilbedürftigkeit) sind geltend zu machen
d)
Zuständigkeit des Gerichts
Gericht der Hauptsache, §§ 123 Abs. 2 VwGO, 45 ff. VwGO
e) Beteiligtenfähigkeit, § 61 VwGO
f)
Prozessfähigkeit, § 62 VwGO
g)
Rechtschutzbedürfnis
fehlt, wenn zuvor kein Antrag bei der zuständigen Behörde gestellt
wurde.
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II.
Begründetheit
Der Antrag ist begründet, wenn er sich gegen den richtigen Antragsgegner
richtet und der Antragsteller Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund
glaubhaft gemacht hat.
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Richtiger Antragsgegner
2.
Glaubhaftmachung von Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund
Anordnungsanspruch: Der Anspruch im Hauptsacheverfahren
Anordnungsgrund: Die Notwendigkeit einer vorläufigen Entscheidung
wegen besonderer Gefährdung rechtlich geschützter Interessen. 
Abwägung der beteiligten Interessen. Je offensichtlicher der A.anspruch
besteht, desto geringere Anforderungen gelten für den A.grund. Bei der
Entscheidung gilt, das Verbot der Vorwegnahme und der Überschreitung
der Hauptsache.
Ausnahme hiervon, wenn irreversible Schäden drohen (arg.: Art. 19 Abs.
4 GG).
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