Startlån – Moss kommune

Comments

Transcription

Startlån – Moss kommune
Startlån
Moss kommune
Forvaltningsrevisjonsrapport
Rolvsøy
21. januar 2013
østfold kommunerevisjon iks
1
INNHOLDSFORTEGNELSE
1
SAMMENDRAG............................................................................................................... 3
2
INNLEDNING................................................................................................................... 5
2.1
Bakgrunn .................................................................................................................................................. 5
2.2
Problemstilling og avgrensing ................................................................................................................. 5
2.3
Metode og gjennomføring ....................................................................................................................... 5
2.4
Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 6
3
BOLIGSOSIALE VIRKEMIDLER I SAMMENHENG .............................................. 7
3.1
Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 7
3.2
Fakta ......................................................................................................................................................... 7
3.3
Vurderinger ............................................................................................................................................ 14
4
STARTLÅNPROSESSEN ............................................................................................. 15
4.1
Revisjonskriterier .................................................................................................................................. 15
4.2
Fakta ....................................................................................................................................................... 15
4.3
Vurderinger ............................................................................................................................................ 22
5
KOSTNADSEFFEKTIVITET....................................................................................... 22
5.1
Revisjonskriterier .................................................................................................................................. 22
5.2
Fakta ....................................................................................................................................................... 22
5.3
Vurderinger ............................................................................................................................................ 23
6
KONKLUSJONER/ANBEFALINGER ........................................................................ 25
7
RÅDMANNENS KOMMENTARER ........................................................................... 26
8
VEDLEGG....................................................................................................................... 30
østfold kommunerevisjon iks
2
1 SAMMENDRAG
Startlån er Husbankens låneordning for
vanskeligstilte og personer som ellers ville
falle utenfor boligmarkedet. Ordningen ble
innført i 2003 og administreres av
kommunen. Moss kommune har i 2012 en
saldo på innlån på ca. 240 millioner,
samtidig som det er lagt opp til ytterligere
innlån i 2013. Bakgrunnen for prosjektet er
at ordningen innebærer risiko for
kommunen. Det uttrykkes blant annet
bekymring knyttet til tapsføring,
tapsfordeling stat og kommune, etablering
av sikkerhet, klagesaker osv.
Det foreligger en rekke føringer fra
nasjonalt hold som anbefaler kommunen å
organisere seg på en måte som sikrer at
boligsosiale virkemidler ses i
sammenheng. Det anbefales blant annet å
utarbeide boligsosiale handlingsplaner og
etablere samarbeid med relevante tjenester.
På bakgrunn av startlånordningens mange
positive effekter anbefales det også å øke
bruken av startlån som boligsosialt
virkemiddel. Saksbehandling knyttet til
startlån er et enkeltvedtak. Dette medfører
at kommunen er underlagt en rekke
forvaltningsrettslige krav. Kommunen bør
også, både på overordnet nivå og på
enhetsnivå, ha en internkontroll som sikrer
at rådmannen har betryggende kontroll på
forvaltningen av startlån. Det er også gitt
en rekke anbefalinger for hvordan
kommunen kan sikre en kostnadseffektiv
forvaltning av låneordningen.
Østfold kommunerevisjon IKS har i dette
prosjektet vurdert Moss kommunes arbeid
med startlån. Vi har sett på i hvilken grad
kommunen ser boligsosiale virkemidler i
sammenheng (kapitel 3), om kommunen
har etablert et forsvarlig system for
arbeidet med startlån (kapitel 4), og
hvordan kommunen sikrer en
kostnadseffektiv forvaltning av ordningen
(kapitel 5). Vurderingene er gjort på
bakgrunn av krav i lovverket og nasjonale
føringer. Revisjonskriteriene er utledet i
østfold kommunerevisjon iks
vedlegg 1, samt følger punktvis under hver
problemstilling. Kildene til kriteriene er
listet opp i kapitel 2.4.
Fakta er innhentet ved bruk av intervju,
dokumentanalyse og spørreundersøkelse.
Nærmer redegjørelse for metode og
gjennomføring av prosjektet omtales i
kapitel 2.3.
Revisjonen har funnet at Moss kommunes
boligsosiale arbeid fremstår som
fragmentet, den organisatoriske
plasseringen er tilfeldig og det foreligger
ikke rutiner for samarbeid eller faste
møtepunkter mellom saksbehandlerne for
de ulike boligsosiale virkemidlene.
Kommunens boligsosiale arbeid er
imidlertid under utvikling gjennom
deltagelse i Husbankens boligsosiale
utviklingsprogram 2010-2014, hvor det
blant annet arbeides med å samle de
boligsosiale virkemidlene. Kommunen har
også økt utlånsrammen for 2012 og det er
foreslått ytterligere økning for 2013.
Videre skal kommunens valg av målgruppe
evalueres.
Det er revisjonens generelle oppfatning at
de forvaltningsrettslige kravene til
saksbehandlingen av startlån på flere
områder etterleves i praksis. Revisjonen
har imidlertid bemerket flere forhold.
Dagens saksbehandlespraksis inneholder
ikke tilstrekkelige rutiner for å sikre
lånesøker nødvendige opplysninger forut
for inngåelse av låneavtale. Dette vil
medføre en risiko for at kommunen ikke
overholder sin opplysningsplikt. Videre
viser fakta at det ikke er utarbeidet
skriftlige retningslinjer for hvilken ramme
saksbehandlers skjønn skal utøves
innenfor, noe som kan medføre risiko for
usaklig forskjellsbehandling av lånesøker.
Det foreligger heller ikke rutiner eller
praksis som sikrer en tilfredstillende
kontroll før lånetilsagnet gis. Etter
revsjonens vurdering medfører dette risiko
3
for feil i saksbehandlingen, eller i ytterste
konsekvens, at misligheter ikke oppdages.
Som det fremgår av kapitel 5 har
revisjonen funnet at Moss kommune
forvalter startlånsordningen på en
kostnadseffektiv måte. Revisjonen
bemerker derimot at kommunens
fastsettelse av rentenivå synes å være i
strid med Husbankens retningslinjer. Moss
kommune tilbyr lånetaker en rente
tilsvarende gjennomsnittsrenten mellom
Husbanken og kommunen. Dette innebærer
at startlånsmottakere i Moss kommune
belastets med en rente som er 0,57%
høyere enn den renten Husbanken tilbyr i
dagens marked. Revisjonen vurderer det
som svært uheldig at kommunen velter
renterisikoen de har tatt over på lånetaker.
østfold kommunerevisjon iks
Dette innebærer at de heller ikke tilbyr fast
rente, noe som anses å være et viktig
virkemiddel for startlånmottakere.
Samlet sett er det revisjonens oppfatning at
kommunen på flere områder mangler
oversikt og kontroll over startlånordningen,
noe som medfører en risiko for at
startlånordningens intensjoner ikke oppnås.
På denne bakgrunn anbefaler revisjonen at
Moss kommune bør:
 utarbeide skriftlige rutiner/sjekkliste
som minimum sikrer ivaretagelse av
opplysningsplikten, likebehandling og
kontroll.
 vurdere rentenivået og vurdere å tilby
fast rente.
4
2 INNLEDNING
2.1 Bakgrunn
2.3 Metode og gjennomføring
Faktaboks 1: Bakgrunn
Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre
forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og
forskrift om revisjon kapittel 3.
Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å
kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i
samsvar med gjeldende bestemmelser og
kommunestyrets vedtak.
Faktaboks 2: Metode og gjennomføring
Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all
forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for
forvaltningsrevisjon” (RSK 001).
Plan for forvaltningsrevisjon 2012 – 2013
ble vedtatt i bystyret 27. februar 2012. I
planen heter det: ”Ordningen med startlån
ble innført i 2003 og administreres av
kommunen. Kommunen har ved utgangen
av 2010 en samlet utlånsportefølje på ca.
160 millioner, samtidig er det lagt opp til
store innlån i årene som kommer. Startlån
er Husbankens låneordning for
vanskeligstilte, og personer som ellers ville
falle utenfor boligmarkedet har fått en
mulighet til å skaffe seg egen bolig.
Ordningen innebærer i seg selv risiko for
kommunen, blant annet knyttet til
oppfølging, tapsføring, tapsfordeling stat
og kommune, etablering av sikkerhet,
klagesaker osv.”
Plan for gjennomføring av prosjektet ble
vedtatt av kontrollutvalget 10. september
2012, sak PS 12/28.
2.2 Problemstilling og avgrensing
Rapporten omhandler følgende
problemstillinger:
1. I hvilken grad ser Moss kommune
boligsosiale virkemidler i
sammenheng?
2. Har Moss kommune et forsvarlig
system for arbeidet med startlån?
3. Hvordan sikrer Moss kommune
kostnadseffektiv forvaltning av
startlånordningen?
østfold kommunerevisjon iks
Prosjektet er gjennomført ved
dokumentanalyse, intervjuer, samt
spørreundersøkelse rettet mot DNB,
Marker sparebank, Nordea og Sparebank 1
i Moss kommune.
Dokumenter som har vært gjennomgått er
blant annet kommunens boligsosiale
handlingsplan, foranalyse av kommunens
boligsosiale arbeid, programplan for
deltakelse i boligsosialt utviklingsprogram,
politiske saker knyttet til boligsosialt
arbeid og ulike samarbeidsrutiner. Videre
har revisjonen gjennomgått mottatte
dokumenter knyttet til startlån, blant annet
kommunens retningslinjer og ulike maler
for blant annet innvilgelse og gjeldsbrev.
Revisjonen har intervjuet avdelingsleder
ved NAV, programleder for boligsosialt
utviklingsprogram, saksbehandlere på
startlån og bostøtte, økonomiske rådgivere,
boligkonsulent, samt boligforvalter og
daglig leder i Moss kommunale
eiendomsselskap og kommunens
økonomiansvarlige. Videre har vi hatt
korrespondanse med Lindorff, som
forvalter kommunens utlån. I etterkant av
hvert intervju er det utarbeidet referat, som
så er verifisert av informanten. Det følger
av revisjonens metodikk at verifiserte
referater er å anse som fakta på lik linje
med annen skriftlig dokumentasjon.
Revisjonen har også hatt kontakt med
Husbanken i løpet av prosjektet.
Undersøkelsen er gjennomført av
forvaltningsrevisor Bjørnar Bakker Eriksen
og Lene Brudal i perioden september til
november 2012.
5
2.4 Revisjonskriterier
Faktaboks 3: Revisjonskriterier
Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i
en eller flere autoritative kilder og ut fra
trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder
menes normalt lovverk, politiske vedtak og
føringer, men også kommunens egne
retningslinjer, anerkjent teori på området og/
eller andre sammenlignbare virksomheters
løsninger og resultater kan danne basis for
revisjonskriterier.
I dette prosjektet er følgende kilder
benyttet for å utlede revisjonskriteriene:
 Lov om husbanken (husbankloven) av
29. mai 2009, nr. 30 med tilhørende
forarbeider, forskrifter, rundskriv og
retningslinjer/veiledere.
 Lov om behandlingsmåten i
forvaltningssaker (forvaltningsloven
av 10. februar 1967 med forarbeider og
juridisk litteratur.
 Lov om finansavtaler og finansoppdrag
(finansavtaleloven) av 25. juni 1989,
nr. 46 med tilhørende forarbeider,
rundskriv, og retningslinjer/ veiledere.
 Lov om kommuner og
fylkeskommuner (kommuneloven) av
25. september 1992 nr. 107 med
forarbeider, forskrifter og rundskriv.
 Ulike rapporter utarbeidet på oppdrag
av kommunal- og
regionaldepartementet.
 Riksrevisjonens undersøkelse av de
vanskeligstilte på boligmarkedet.
Dokument nr. 3:8 (2007-2008).
 Informasjon om startlån hentet fra
www.husbanken.no.
Utledning av revisjonskriteriene følger i
vedlegg, samt punktvis under hver enkelt
problemstilling.
østfold kommunerevisjon iks
6
3 BOLIGSOSIALE VIRKEMIDLER I SAMMENHENG
I hvilken grad ser Moss kommune boligsosiale virkemidler i sammenheng?
3.1 Revisjonskriterier
Som det fremgår av vedlegg 1, bør
kommunen:
 organiseres på en måte som sikrer et
helhetlig boligsosialt tjenestetilbud,
herunder:
o ha samarbeidsrutiner som sikrer
rapportering og
informasjonsflyt mellom de
relevante tjenestene
o etablere en helhetlig boligsosial
handlingsplan
o øke bruken av startlån
3.2 Fakta
få tilskudd.
Bostøtte
Bostøtte skal bidra til å redusere boutgiftene for
husstander med lav inntekt. Bostøtte er en
rettighetsbasert ordning, som beregnes etter
størrelsen på inntekt og boutgifter.
Kommunal bolig
Kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til
vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta
sine interesser på boligmarkedet. Kommunal bolig
kan benyttes til dette formålet. Boligene
disponeres av kommunen og tildeles etter
kommunens egne retningslinjer.
Midlertidig bolig
Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig
bolig til personer i kommunen som ikke har et
sted å oppholde seg det neste døgnet.
Organisering og oppgavefordeling
I Moss kommune er de boligsosiale
virkemidlene organisatorisk plassert i ulike
avdelinger i NAV, herunder avdeling
«Oppfølging 2» og avdeling
«Publikumsmottak». I NAVs
virksomhetsplan for 2012 omtales at
brukernes boligsituasjon vil være sentral i
2012. Det vises til deltakelse i boligsosialt
utviklingsprogram, utover dette er ikke
boligarbeidet nevnt i planen.
Faktaboks 4: Oversikt over de viktigste
boligsosiale virkemidlene:
Startlån
Startlån er en låneordning for vanskeligstilte i
boligmarkedet. Ordningen er finansiert av
Husbanken, men det er kommunen som står for
tildeling av lån. Tildeling skjer etter Husbankens
retningslinjer, supplert med kommunens egne.
Boligtilskudd
Tilskudd til boligetablering skal også bidra til å
skaffe egnede boliger for vanskeligstilte på
boligmarkedet eller sikre at vanskeligstilte kan bli
boende i egnet bolig. Ordningen er sterkt
behovsprøvd og det er ifølge Husbanken bare de
aller mest vanskeligstilte som kan regne med å
østfold kommunerevisjon iks
Økonomisk rådgivning
Alle kommuner skal ha et tilfredsstillende tilbud
om råd og veiledning til personer med
økonomiske problemer. Rådgivningen vil variere
avhengig av brukers behov og kan for eksempel
bestå i hjelp til å disponere egne penger.
Det er satt av ett årsverk til saksbehandling
av startlån og boligtilskudd, plassert i
avdeling «oppfølging 2»1. Saksbehandling
av bostøtte er fordelt på to ansatte som til
sammen fyller en 80 % stilling,
organisatorisk plassert i avdeling
«publikumsmottak». Saksbehandlerne
opplever at den organisatoriske
plasseringen er tilfeldig, og føler seg ikke
spesielt tilknyttet noen avdeling.
Saksbehandling av startlånsaker omtales
nærmere i kapittel 4.
Saksbehandlerne på bostøtte behandler ca.
100 bostøttesøknader per måned med en
1
Saksbehandler på startlån ble ansatt 3. september
2012.
7
utbetaling fra Husbanken på omtrent 2,5
millioner. Søkere blir henvist fra flere av
kommunens virksomheter eller søker på
eget initiativ. Saksbehandlerne kontaktes i
flere tilfeller av boligkonsulenten i
forbindelse med vurdering av kommunal
bolig.
Arbeidet med kommunale boliger er lagt til
boligkonsulent. Boligkonsulenten er
plassert i avdeling «oppfølging 2».
Arbeidet med kommunale boliger og
tradisjonelt boligsosialt arbeid er
hovedoppgaven, men boligkonsulenten har
også en teamkoordinatorfunksjon for halve
avdelingen, samt systemansvar for
avdelingens brukersystemer.
Boligkonsulenten ved NAV bistår brukere
som er ute av stand til å skaffe seg egnet
bolig på egen hånd. Bistanden består
hovedsakelig i råd og veiledning opp mot
det private leiemarkedet, kommunal bolig
eller startlån. Boligkonsulenten tildeler
kommunal bolig på bakgrunn av vedtatte
tildelingskriterier.
Faktaboks 5: Tildelingskriterier
Det skal legges vesentlig vekt på om søker har
evne til selv å skaffe seg bolig på det ordinære
boligmarkedet. Tildeling skal skje etter en
totalvurdering av søkers økonomi, nåværende
boforhold og øvrige sosiale og helsemessige
forhold.
Boliger kan tildeles personer som
a) har spesielt behov for tilrettelagt bolig, slik som
fysisk utforming og/eller nærhet til tjenester
b) personer som av andre grunner har spesielle
problemer med å ivareta sine interesser på
boligmarkedet
c) ikke har mulighet for å skaffe seg bolig på
annen måte, for eksempel ved bruk av
Husbankens låne- og støtteordninger
d) er økonomisk vanskeligstilte
I vurderingen av tildeling skal det legges vekt på
de tilfeller der bolig utgjør ett av flere tiltak i en
helhetlig tiltakskjede.
Det er til enhver tid den som har det største
behovet som skal gis tilbud om bolig.
østfold kommunerevisjon iks
Forvaltning av husleiekontraktene og
vedlikehold av de kommunale boligene er
lagt til Moss Kommunale Eiendomsselskap
(MKE). MKE er et kommunalt foretak,
bestående av blant annet en boligforvalter.
Boligforvalteren arbeider i hovedsak med
kommunale boliger, herunder kjøp og salg
av boliger, inngåelse og oppfølging av
husleiekontrakter, håndtering av
naboklager, samt å koble inn
boliginspektører ved behov for vedlikehold
og lignende.
Det er utarbeidet rutinebeskrivelse som
beskriver MKEs ansvar og oppgaver i
forbindelse med utleie av kommunal bolig.
Rutinen går ut på at MKE melder fra til
NAV ved oppsigelse av husleiekontrakt og
når bolig er klar for innflytting. Deretter
tildeler NAV Moss boligen og sender
informasjon om dette tilbake til MKE, som
står for kontraktinngåelse. Både
boligforvalter og boligkonsulent opplever
ansvaret som tydelig definert og at
samarbeidet fungerer godt.
Boligkonsulent og representanter fra MKE
opplyser om stort press på de kommunale
boligene. Dette skyldes at de fleste
kommunale boligene er leid ut på
ubegrenset tid. 3-årige husleiekontrakter
ble innført i 2008 som tiltak for å øke
sirkulasjonen i boligene. Dette praktiseres
ved at boligkonsulenten ved NAV
innkaller beboer til samtale når det er ca. 6
måneder igjen av kontrakten. Samtalen
benyttes til å kartlegge boligbehov og
boevne, og i enkelte tilfeller kan det også
være aktuelt å vurdere startlån. Innføring
av tidsbegrensede husleiekontrakter har
imidlertid ikke hatt den ønskede effekten. I
hovedsak skyldes dette at leietakers
tilstand i få tilfeller er endret på en slik
måte at startlån eller privat leiebolig er
aktuelt. Avdelingsleder NAV presiserer at
NAV har begrenset kapasitet til å følge opp
brukere når det gjelder bolig. Dette skyldes
at forsøk på å finne løsninger på akutte
boligutfordringer legger beslag på store
deler av avdelingens ressurser. Flere av
8
informantene opplever at det er et stort
behov for å styrke ressursene til oppfølging
av beboere i kommunal bolig.
Avdelingsleder NAV informerer om at det
på revisjonens tidspunkt er registrert 25
brukere uten fast bolig. Disse går under
NAVs betegnelse ”akutt boligbehov”, noe
som betyr at de eksempelvis bor hos
venner eller familie i påvente av annet
tilbud, er kastet ut/oppsagt eller bor i
midlertidig bolig i regi av kommunen.
Vurderingen av hva som utgjør et akutt
boligbehov kan variere ut fra individuelt
skjønn. Representanter fra MKE opplyser
om lange ventelister, hvorav ca. 40 av
disse er i en kritisk boligsituasjon.
På søknadsskjema for kommunal bolig
finnes det eget punkt hvor søkere kan
krysse av for om de ønsker
gjeldsrådgivning, og om bruker ønsker
dette henvises de videre. Der det er behov
for hjemmebaserte tjenester eller behov for
oppfølging knyttet til psykisk helse og/eller
rusproblematikk gis det råd og veiledning,
eventuelt bistand til å søke disse tjenestene.
Boligkonsulent informerer om at det i
enkelte tilfeller og på spesielle vilkår2 kan
inngås kontrakter med en varighet på ned
til 3 måneder. Dette gjelder for et av
kommunens boligkompleks, hvor det
fortrinnsvis bor unge mennesker, som
NAV ønsker å prøve ut i en foreløpig
bosituasjon.
Boligforvalteren informerer om at det ikke
er satt i verk andre tiltak for å øke
sirkulasjon i de kommunale boligene (med
unntak av innføring av «gjengs leie»3 i
2003). Det vil arbeides videre med tiltak i
prosjekt «fra leie til eie»4.
Det er utarbeidet rutine for tildeling av
midlertidig bolig. Rutinen regulerer ikke
på hvilken måte boligkonsulenten skal
involveres, men i praksis blir
boligkonsulenten alltid involvert.
Boligkonsulenten varsles av veileder ved
NAV når det gjøres en plassering i
midlertidig bolig, og boligkonsulent og
veileder jobber parallelt med å finne en
varig løsning på brukernes boligsituasjon.
NAV har også to årsverk til
gjeldsrådgivning. Gjeldsrådgiverne ved
NAV Moss er organisatorisk plassert i
avdeling ”publikumsmottak”.
Gjeldsrådgiverne arbeider med alle typer
økonomisk rådgivning. Brukere henvises
fra flere kommunale virksomheter, samt
namsmannen eller eksterne tjenester som
for eksempel DPS. Hvilken type
oppfølging som gis avhenger av hvor stort
behov den enkelte har. Tilbudet består
generelt sett i å kartlegge vedkommendes
økonomi og finne løsninger på økonomiske
utfordringer. Utgifter til bolig vurderes i
alle saker.
Samarbeid
Boligkonsulenten har en
koordinatorfunksjon i det boligsosiale
arbeidet. Det er utarbeidet formelle
samarbeidsrutiner som regulerer
samarbeidet med flere av kommunens
tjenester, herunder
 Hjemmebaserte tjenester
 Tjenester for funksjonshemmede
 Psykiatritjenesten
 Rustjenesten
 Flyktningetjenesten
2
Det følger av husleieloven § 11-1 (6) at «dersom
det foreligger særlige grunner, kan det inngås
tidsbestemt leieavtale for kortere tid enn tre år uten
hinder av § 9-3.»
3
«Gjengs leie er et representativt gjennomsnitt av
det leienivået som allerede er etablert på stedet ved
leie av liknende husrom på liknende leievilkår.»
(NOU-1993-4. Lov om husleieavtaler, kapittel 4).
østfold kommunerevisjon iks
Rutinene går i hovedsak ut på at det skal
avholdes møter for å kartlegge brukeres
boligbehov og boevne opp mot
4
Prosjektet er en del av boligsosialt
utviklingsprogram 2010-2014 som beskrives
nærmere nedenfor.
9
kommunens boligtilbud, samt at møtene
skal være et forum for kunnskaps- og
erfaringsutveksling. 5 Boligforvalter ved
MKE innkalles også til samarbeidsmøtene
ved behov. Boligkonsulenten opplever at
samarbeidet fungerer godt.
Det er også utarbeidet rutine for samarbeid
mellom NAV og barnevernet som skal
sikre samhandling mellom tjenestene i
forbindelse med overføring fra barnevernet
til NAV ved fylte 18 år. Rutinen innebærer
at barnevernet skal invitere NAV til møte
seks måneder før vedkommende fyller 18
år. Møtet skal blant annet benyttes til å
kartlegge boligbehov og boevne.
Boligkonsulenten informerer om
varierende praktisering av rutinen, og at
boligkonsulenten sjelden kobles inn i disse
sakene. Konsekvensene er ofte manglende
bolig når vedkommende fyller 18 år.
Utover dette foreligger det ingen formelle
møtepunkter for det boligsosiale arbeidet.
Informantene informerer imidlertid om at
det samarbeides i enkeltsaker.
Saksbehandlerne på startlån og bostøtte
informerer om at de utover
saksbehandlingsoppgavene, ikke har noe
ansvar i det boligsosiale arbeidet.
Saksbehandlerne på bostøtte informerer
eksempelvis ikke bostøttemottakere om
startlån. Saksbehandler bostøtte informerer
imidlertid om at det ikke er uvanlig at
bostøttemottakere har mellom 10 000 og
15 000 kroner i husleie. Saksbehandlingssystemet åpner også for å opprette
rapporter som viser hvem som har husleie
over eksempelvis 8000,-.
Flere av informantene opplyser om at det
savnes et felles møtepunkt for boligsosialt
arbeid og at boligarbeidet bør ha en mer
sentral plass i kommunen generelt, og
NAV spesielt, enn hva tilfellet er i dag.
5
Ifølge rutinene skal det avholdes møter hver 14.
dag. I praksis avholdes imidlertid møtene månedlig,
da dette anses å være tilstrekkelig.
østfold kommunerevisjon iks
Videre opplyses det om at
informasjonsflyten mellom tjenestene kan
bli bedre. Dette gjelder spesielt ved
endringer i regelverk, retningslinjer,
praksisendringer og annet av betydning,
eksempelvis dersom det er tomt for
startlånmidler.
Saksbehandlerne på henholdsvis startlån
og bostøtte opplever også et behov for
kompetanseheving på startlån og bostøtte i
kommunen. Manglende kunnskap om
ordningen medfører en større
arbeidsbelastning for saksbehandlerne enn
nødvendig, da flere henvendelser og
søknader kunne vært silt ut på et tidligere
tidspunkt.
Saksbehandlerne på bostøtte har gitt tilbud
til de forskjellige avdelingene på NAV om
informasjon og opplæring innen bostøtte.
Dette er også tilbudt andre kommunale
tjenester, som psykiatri- og rustjenesten og
Moss VOKS, uten at tilbudet er tatt i mot.
Tilsvarende er ikke forsøkt hva gjelder
startlån.
Saksbehandler startlån informerer om at
startlånordningen er godt kjent hos den
aktuelle brukergruppen og at det ikke er
behov for markedsføringstiltak utover
dette.
Flere av informantene opplyser om
utfordringer knyttet til tidligere
saksbehandlingspraksis på startlån. En av
informantene opplyser om at flere brukere
har unnlatt å kontakte saksbehandler på
startlån grunnet dårlig behandling ved
tidligere anledninger og har derfor unnlatt
å henvise til å søke startlån. Det opplyses
også om at det var en kjent praksis at man
ikke fikk anledning til å levere skriftlig
søknad før saksbehandler hadde bestemt
seg for å innvilge lånet, slik at det i liten
grad ble gitt skriftlige avslag med
informasjon om klageadgang. Videre
informeres det også om at tidligere
saksbehandlers vurderinger opplevdes som
vilkårlige, og ga rom for
10
forskjellsbehandling. Dette bekreftes også
ved at nåværende saksbehandler har
innvilget søknader som tidligere
saksbehandler har avslått uten at sakens
karakter er endret. Avdelingsleder NAV
informerer om at det er fokus på at
saksbehandler skal opplyse om muligheten
til å søke, selv om det ser ut til at startlån
ikke er aktuelt.
Boligsosial handlingsplan
Kommunens boligsosiale handlingsplan
ble vedtatt i 2002, og er sist rullert og
oppdatert i 2008. Flere av informantene
sitter i styringsgruppa for boligsosial
handlingsplan, og informerer om at planen
er styrende for deres arbeid.
Moss kommune deltar i Husbankens
boligsosiale utviklingsprogram 201020146. Kommunen har satt seg følgende
hovedmål: ”Alle vanskeligstilte på
boligmarkedet skal gis mulighet til egnet
bolig med de oppfølgingstjenester som er
nødvendig”, herunder at det boligsosiale
arbeidet har en effektiv organisering, god
kompetanse og at det er et systematisk
samarbeid mellom alle berørte aktører.
I programmets første fase –”planfasen” er
det utarbeidet en foranalyse av kommunens
boligsosiale utfordringer. Foranalysen
beskriver kommunens handlingsplan som
et politisk dokument som beskriver hvilke
prioriteringer som skal gjøres, og er et godt
utgangspunkt. Handlingsplanen er derimot
ikke operasjonalisert. Planen mangler
informasjon om hvordan arbeidet skal
gjennomføres, hvordan det skal
samarbeides og hvordan ansvaret skal
fordeles. Det foreligger heller ingen
tidsmessige rammer for arbeidet. Enkelte
av utfordringene som er beskrevet tidligere
i rapporten beskrives også i foranalysen,
blant annet at det boligsosiale arbeidet er
6
Boligsosialt utviklingsprogram ble igangsatt i
2009 som en strategisk satsing fra Husbanken
Region Øst overfor større kommuner med store
boligsosiale utfordringer.
østfold kommunerevisjon iks
fragmentert, behov for kompetanseheving,
at Husbankens virkemidler ikke utnyttes
godt nok, liten ledighet og sirkulasjon i
kommunale utleieboliger og for få og for
lite samordnede ressurser til oppfølging i
bolig.
Analysen er et grunnlagsdokument for
tiltak kommunen vil iverksette gjennom
programmet. I forbindelse med deltakelsen
i programmet er det utarbeidet en
programplan. Det er vedtatt i bystyresak
059/12 at programplanen skal være førende
for boligpolitikken i kommunen, og er et
viktig styrings- og strategidokument til
bruk i kommunens planlegging.
Programplanen beskriver hva kommunen
vil oppnå i et 3-5 års perspektiv og
hvordan kommunen skal jobbe for å nå
målene.
Programmet er nå i ”handlingsfasen” som
består av åtte delprosjekter, hvorav
”Helhetlig organisering av boligsosialt
arbeid i Moss” er et av prosjektene. Det
fremgår også i bystyresak 059/12 at ”en
helhetlig tilnærming i organiseringen av
det boligsosiale arbeidet vil kreve både en
kartlegging av hvilke funksjoner det
boligsosiale arbeidet består av og en
vurdering av ressursbehov. Uansett vil det
være hensiktsmessig å samle
hovedfunksjonene i det boligsosiale
arbeidet og etablere nødvendige
samarbeidsrutiner med andre som gir
tjenester og ivaretar forvaltning innen
dette området.” Det fremgår videre av
vedtaket at ”Hovedfunksjonene i det
boligsosiale arbeidet i kommunen
etableres i egen enhet. Det forutsettes at
dette arbeidet sluttføres i løpet av høsten
2012.”
Administrasjonen skal fremme forslag til
organisering for bystyret høsten 2012.
Forslag til organisering er på revisjonens
tidspunkt ikke klar. Flere av informantene
opplever imidlertid at de som sitter på
spesialkunnskapen på feltet i liten grad har
deltatt i arbeidet i forkant av det politiske
11
vedtaket. Avdelingsleder NAV presiserer
imidlertid at alle ansatte som er berørt av
omorganiseringen er informert om
kommende endringer.
Flertallet av informantene mener ny
boligsosial enhet er en del av en naturlig
utvikling av det boligsosiale arbeidet og at
dette vil styrke boligarbeidet i kommunen.
Det legges til at det boligsosiale arbeidet
bør være plassert på NAV, både for
saksbehandlernes og brukernes del. For det
første gjør dette saksbehandlers arbeid
enklere og mer effektivt fordi det kan
hentes ut informasjon fra datasystemene,
samt at det er enkelt å få tak i rett
saksbehandler/veileder ved behov.
Samtidig mottar mange brukere av
kommunens boligtilbud allerede andre
tjenester fra NAV og det vil derfor også
være mer praktisk for brukergruppens del
fordi de slipper å henvende seg flere
steder. En av informantene stiller derimot
spørsmålstegn ved hvordan en samlet enhet
skal bidra til et bedre boligsosialt arbeid og
at dagens situasjon oppleves som
tilfredsstillende.
Programleder informerer om at det ikke er
planlagt ny boligsosial handlingsplan, men
ser for seg en revidering av
handlingsplanen etter deltagelsen i
programmet.
Bruk av startlån
Ifølge statistikk publisert av Husbanken
har bruken av startlån økt med ca. 66 % fra
2009-2010 på landsbasis. Det antas
tilsvarende økning fra 2010 til 2012.
Saksbehandler på startlån informerer om at
økt behov for startlån, for Moss kommunes
del, kun har gitt seg utslag det siste året.
Tabellen nedenfor viser statistikk på dette i
perioden 2007-2012.
År
Utlånsramme
Utlånt
07
30,0
mill
30,0
mill
45,0
mill
45,0
mill
45,0
mill
80,0
mill
13,7
mill
43,4
mill
37,7
mill
37,0
mill
57,7
mill
63,4
mill
08
09
10
11
7
12
Midler
bundet
opp i
tilsagn
Ubrukte
midler
18,4
mill
5,1 mill
10,60
mill
4,7
mill
22,2
mill
11,3
mill
18,1
mill
3,6 mill
42
-2,0 mill
60
51
Det følger av tabellen ovenfor at
utlånsrammen har ligget på det samme
nivået de siste tre årene (2009-2011). Dette
er også beskrevet i bystyresak 077/12. Her
fremgår at dette har vært tilstrekkelig i
forhold til søkermassen. Lånerammen for
2012 var i utgangspunktet tilsvarende, på
45 millioner, men i løpet av årets første fire
måneder ble tilnærmet hele utlånsrammen
bundet opp i form av innvilgede lån og
tilsagn på lån. Bakgrunnen for dette var
ifølge bystyresaken sammensatt, men
baserte seg hovedsakelig på tre forhold:
 «startlånordningen har blitt bedre
kjent bl.a. gjennom riksmedia
 boligprisene i Moss er sterkt økende
 bankene har blitt mer restriktive mht. å
innvilge 2. prioritets lån som
toppfinansiering.»8
Videre at ingen nye lånesøknader skulle
innvilges og søkerne skulle få beskjed om
at søknadene kunne behandles ved økt
låneramme. Kommunen vedtok å søke
Husbanken om tilleggsramme på 35
millioner, slik at total lånerammefor 2012
er på 80 millioner. Som tabellen viser er
også disse midlene, på revisjonens
tidspunkt, utbetalt eller bundet opp i
tilsagn, slik at nye søknader ikke vil bli
8
7
Tall per 30/9-2012.
østfold kommunerevisjon iks
Antall
innvilgede
lån
Revisjonen antar at kommunen mener at bankene
har blitt mer restriktive med å godta startlån som
toppfinansiering.
12
behandlet før neste års låneramme er på
plass.
at andel mottakere med inntekt over
400 000,- er høyere.9
I bystyresaken ble det også vedtatt å
innføre krav om seks måneder botid i
kommunens retningslinjer: «Lån og
tilskudd gis som en hovedregel til søkere
som ved søknadstidspunktet har et halvt
års botid eller mer i Moss kommune».
Bakgrunnen for dette var at erfaring viser
at antall søkere bosatt i andre kommuner er
sterkt økende. Søknader fra personer bosatt
i annen kommune har frem til dette blitt
behandlet på lik linje med søknader fra
innbyggere bosatt i Moss. Ifølge
avdelingsleder er botid etter dette praktisert
som et krav.
Programleder mener startlån bør være en
større del av det boligsosiale arbeidet i
kommunen. Som del av deltakelsen i
boligsosialt utviklingsprogram skal
kommunen se nærmere på begrensninger
og muligheter i en utvidet og målrettet
bruk av startlån i prosjektet ”fra leie til
eie”. Det skal blant annet vurderes om
målgruppen for startlån også skal omfatte
personer med midlertidige statlige og/eller
kommunale ytelser. Bystyresak 077/12
beskriver at dersom dette innføres som
praksis, vil det kunne påvirke
utlånsrammen og tapsrisikoen, men like
fullt være i tråd med Husbankens
intensjon. Det presiseres at ny målgruppe
eventuelt må få bistand til å betjene sine
lån på en ryddig måte.
Faktaboks 6: Husbanken om botid
Ifølge Husbanken er dette forholdet ikke regulert i
forskrift eller retningslinjer, men dersom
kommunen velger å benytte seg av krav om botid
bør det være adgang til å vike fra denne regelen i
særlige tilfeller.
Programleder opplever generelt sett at valg
av målgruppe for startlån har feilet ved at
de som har fått startlån i Moss ikke har
vært vanskeligstilte nok. Avdelingsleder
NAV viser eksempelvis til at det er
innvilget startlån til personer som har
manglende egenkapital som eneste
utfordring på boligmarkedet.
Tabellen nedenfor viser andel
startlånmottakere fordelt på
inntektsgrunnlag i 2011:
Moss
Sarpsborg
Halden
Fredrikstad
Under 200 000
Over 400 000
Under 200 000
Over 400 000
Under 200 000
Over 400 000
Under 200 000
Over 400 000
9,8 %
39,2 %
26,3 %
25 %
32,5 %
22,5 %
15,2 %
31,5 %
Tabellen viser at andel startlånmottakere
med inntekt under 200 000,- er lavere enn
sammenligningskommunene. Tilsvarende
østfold kommunerevisjon iks
3.3 Vurderinger
Det er gitt en rekke føringer fra nasjonalt
nivå hvor det oppfordres til å se de
boligsosiale virkemidlene i en helhetlig
sammenheng. Hvordan kommunen
organiserer det boligsosiale arbeidet anses
å ha stor betydning for hvilken effekt de
individrettede virkemidlene har. Blant
annet er gode rutiner for samarbeid en
metode for å ivareta målet om å se
virkemidler i sammenheng.
Fakta viser at det er etablert flere rutiner
for samarbeid mellom boligkonsulenten og
avdelinger med oppfølgingsansvar for
felles brukergruppe. Disse fungerer i all
hovedsak tilfredsstillende. Etter
revisjonens vurdering fremstår imidlertid
organiseringen av det boligsosiale arbeidet
samlet sett som fragmentert og de ansatte
opplever den organisatoriske plasseringen
som tilfeldig. Saksbehandlingen av de
ulike virkemidlene er plassert i forskjellige
avdelinger og det er ikke opprettet noe
felles møtepunkt for det boligsosiale
9
Resterende startlånmottakere har et
inntekstgrunnlag mellom 200 000 og 400 000.
13
arbeidet. Videre foreligger det ikke rutiner
for samarbeid mellom saksbehandlerne for
de ulike boligsosiale virkemidlene, noe
revisjonen mener er spesielt viktig når
virkemidlene er plassert i ulike avdelinger.
I forbindelse med deltagelse i Husbankens
boligsosiale utviklingsprogram 2010-2014
har imidlertid Moss kommune kommet
frem til at det er hensiktsmessig å samle
hovedfunksjonene i det boligsosiale
arbeidet. Det er vedtatt i bystyret at det
skal etableres en egen boligsosial enhet.
Bystyret forutsetter at arbeidet sluttføres
høsten 2012. Dette vil etter revisjonens
vurdering kunne bidra til at de boligsosiale
virkemidlene blir sett i sammenheng og ha
betydning for effekten av de individrettede
virkemidlene. Det er derimot uklart for
revisjonen hvor langt kommunen har
kommet i dette arbeidet.
Det er videre gitt føringer fra nasjonalt
nivå om at kommunene bør etablere
boligsosiale handlingsplaner. Fakta viser at
kommunens boligsosiale handlingsplan ble
vedtatt i 2002, og er sist rullert og
oppdatert i 2008. Det fremgår av fakta at
planen verken viser hvordan arbeidet skal
gjennomføres, ansvaret fordeles eller
samarbeid praktiseres. Planen mangler
også tidsperspektiv.
Revisjonen legger imidlertid til grunn at
programplan utarbeidet i forbindelse med
deltakelse i boligsosialt utviklingsprogram
er førende. Det er også vedtatt i bystyret at
planen skal være et viktig styrings og
strategidokument i kommunens
planlegging.
østfold kommunerevisjon iks
Når det gjelder bruk av startlån påpeker
Husbanken at økt bruk av ordningen kan
ha flere gunstige virkninger for samfunnet
og kommunen. Dette fremheves også i en
undersøkelse gjennomført på oppdrag fra
Kommunal og regionaldepartementet.
Fakta viser at bruken av startlån på
landsbasis har økt med ca. 66 % fra 20092010 og at det antas en tilsvarende økning
fremover. For Moss kommunes del er det
derimot ikke foretatt endringer i
utlånsrammen i perioden 2009-2012.
Videre viser fakta at Moss kommunes valg
av målgruppe skiller seg ut i forhold til
sammenlignbare kommuner hva gjelder
startlånmottakeres inntektsnivå. Tallene
tyder på at Moss kommune innvilger lån til
en bedrestilt brukergruppe. Dette bekreftes
også av informantene som uttrykker at
startlånmottakere ikke har vært
vanskeligstilte nok. Revisjonen finner det
imidlertid positivt at kommunen har økt
utlånsrammen i 2012 og at det er foreslått
ytterligere økning for 2013, samt at
kommunens valg av målgruppe skal
evalueres gjennom deltagelse i boligsosialt
utviklingsprogram.
Revisjonen vil også bemerke et forhold
ved kommunens innføring av hovedregel
om 6 måneders botid. Fakta viser at dette
hittil er praktisert som et krav til søker.
Ifølge Husbanken bør det være adgang til å
fravike dette i særlige tilfeller og etter en
konkret vurdering. Revisjonen slutter seg
til dette, og mener dette er viktig for at
kommunens praksis ivaretar formålet med
ordningen.
14
4 STARTLÅNPROSESSEN
Har Moss kommune et forsvarlig system for arbeidet med startlån?
4.1 Revisjonskriterier
Med bakgrunn i utledningen av
revisjonskriter i vedlegg 1 må kommunen:
 overholde sin opplysnings- og
veiledningsplikt
 sikre at saken er tilstrekkelig opplyst
før den avgjøres, blant annet gjennom
en vurdering av lånetakers
kredittverdighet og andre forhold som
er av betydning
 gi tilstrekkelig og nødvendig forklaring
på avtalen og eventuelle konsekvenser,
blant annet av mislighold, samt fraråde
låneopptak dersom forholdene tilsier
det
 sikre at endringer i lånevilkår gjøres i
tråd med regelverket
 forebygge mislighold
 ha avklarte roller og oppgaver for
hvordan mislighold skal håndteres
 sikre overholdelse av
forvaltningsrettslige krav
 være organisert og ha rutiner som
ivaretar ovenfor nevnte krav på en
betryggende måte
4.2 Fakta
Opplysning og veiledning
Saksbehandler informerer om at
søknadsprosessen kan starte på to
forskjellige måter. For det første kan søker
ha avtalt møte med saksbehandler. Møtet
benyttes da til å fylle ut søknadsskjema, gå
gjennom dokumentasjon søker har med seg
og sette opp budsjett. Saksbehandler
gjennomgår søkers økonomi på
søketidspunktet sammenlignet med
situasjonen med et eventuelt startlån.
Alternativt kan søknad sendes inn per post.
Begge formene kan gi saksbehandler
tilstrekkelig grunnlag til å behandle
østfold kommunerevisjon iks
søknaden, og det er ingen fast praksis for å
avholde møte med søker.
I flere tilfeller er det derimot nødvendig å
innhente ytterligere dokumentasjon. I noen
saker er det også nødvendig å avholde
møte med søkere som har søkt per post.
Avdelingsleder NAV mener selv det bør
avholdes møte med alle søkere for å
kartlegge søkers situasjon på
boligmarkedet bedre. Av ressursmessige
årsaker er dette vanskelig å gjennomføre i
praksis.
Saksbehandler informerer om at de ikke
benytter SEF-skjema10 i
søknadsbehandlingen og det foreligger
ingen rutine eller sjekkliste for hvilke
opplysninger søkeren skal gis.
Ved eventuelt avslag vil søker få
informasjon om hva som er årsaken til
avslaget og hva som skal til for at
søknaden skal kunne innvilges. Søker kan
bli bedt om å søke igjen på et senere
tidspunkt når forholdene ligger til rette for
det. Dersom søker ønsker et skriftlig avslag
får han/hun dette. Saken arkiveres i et
«ventearkiv» og makuleres etter to år. Ved
muntlige avslag informeres søker muntlig
om muligheten til å klage. Formannskapet
er klageinstans. Klagen sendes NAV, som
behandler klagesaken før den går videre til
formannskapet til endelig avgjørelse. NAV
kan administrativt ta klagen til følge og
omgjøre avslaget til innvilgelse. Dette kan
være aktuelt dersom det for eksempel
fremkommer nye opplysninger i saken.
Videre informerer saksbehandler at denne
praksisen er under endring og i fremtiden
vil avslag gis skriftlig.
10
SEF står for standardisert europeisk skjema for
opplysninger om forbrukerkreditt, og gir
opplysninger om låneavtalen.
15
Grunnlaget for avgjørelsen
Husbankens retningslinjer, samt
kommunens egne retningslinjer11, er
førende for saksbehandlingen av startlån.
Faktaboks 7: Det følger blant annet av
kommunens retningslinjer for startlån at:

Søkeren må enten ikke kunne oppnå
nødvendig lån til bolig gjennom de
ordinære kredittinstitusjoner eller skal
være i en slik situasjon at påhvilende
boliglån er så tyngende at normal
betjening ikke kan skje med de midler
husstanden har til disposisjon.
 Ved beregning av nødvendige midler som
avsettes til livsopphold benyttes SIFOmodellen som veiledende.
Retningslinjene kan fravikes i særlige tilfeller
dersom en helhetsvurdering tilsier det.
Saksbehandler informerer om at søker må
dokumentere at det ikke innvilges lån i
vanlig bank. Utfordringen knyttet til
bankene er at bruk av startlån ikke
godkjennes som egenkapital i alle banker.
Dette varierer både fra bank til bank og
internt i den enkelte bank.
Faktaboks 8: Bankene om startlånordningen
Tre av fire spurte banker informerer om at de
kjenner til startlånordningen. Det er ikke etablert
formelt samarbeid med kommunen, men de
henviser kundene til kommunens startlånordning
dersom kunden ikke har betalingsevne etter
bankenes kriterier eller har ønske om
fullfinansiering. Bankene deler seg i synet på
samfinansiering. En av de tre bankene informerer
om at samfinansiering ikke er aktuelt, mens en
annen bank opplyser at samfinansiering
forekommer jevnlig ved at kommunen står for
toppfinansiering (15 %) og bankene står for
resterende beløp. Det opplyses videre om at
startlån oppleves å være et godt tilbud til de
kundene som har betjeningsevne, men mangler
tilfredsstillende sikkerhet etter Finanstilsynets
regler. Den fjerde banken informerer om at de
ikke samarbeider med Moss Kommune når det
gjelder startlån og at startlånordningen for tiden
er lite kjent.
11
Kommunens retningslinjer ble vedtatt av bystyret
i sak 006/08 den 25. februar 2008, deretter revidert
ved bystyrebehandling 20.06.2011 og 18.06.2012.
østfold kommunerevisjon iks
Av dokumentasjon stilles det, i tillegg til
dokumentasjon fra banken, krav til
selvangivelse, lønnsslipp og
arbeidskontrakt. Ifølge saksbehandler
foreligger det ingen sjekkliste for hva som
må innhentes av dokumentasjon, men
søknadsskjemaet ivaretar dette. Alle
inntekter og utgifter skal dokumenteres.
Saksbehandler informerer om at det er
forholdene rundt søker som er avgjørende
for om lån innvilges. Som hovedregel
stilles det krav til fast inntekt, enten fast
ansettelse eller varig trygd. Midlertidige
ytelser som for eksempel
arbeidsavklaringspenger kvalifiserer ikke
på revisjonens tidspunkt.12
Videre regnes det alltid ut om søker vil ha
krav på bostøtte, men som regel vil ikke
dette være aktuelt, da de som har krav på
bostøtte som oftest har for lav inntekt til å
få innvilget startlån. Saksbehandler
informerer om at i visse tilfeller kan
gjeldsrådgivers tidligere kartlegging av
økonomiske forhold benyttes. Videre
understrekes det at det er svært få saker
hvor gjeldsrådgiver faktisk er inne i bildet
vedrørende søknader om startlån.
Saksbehandler gjennomfører
kredittvurdering på bakgrunn av
dokumentasjonen som fremlegges. Det
benyttes ikke kredittvurderingsselskap.
Saksbehandler benytter SIFOkalkulatoren13 på Husbankens hjemmesider
til å vurdere søkers betalingsevne.
Avdelingsleder NAV opplyser at SIFOs
normer er romslige, og at det derfor kan
aksepteres et negativt resultat.
Saksbehandler legger til at søkere i flere
tilfeller har et mer nøkternt forbruk enn det
som følger av SIFO-normen. Vurderingene
12
Som nevnt tidligere i rapporten skal det vurderes
om også midlertidige ytelser kan kvalifisere til
startlån.
13
SIFO står for Statens institutt for
forbruksforskning. SIFO-kalkulatoren regner ut
beløpet husstanden bør ha igjen etter at alle
boutgifter som husleie, fellesutgifter, boliglån,
annen gjeld, strøm og lignende er dekket.
16
er preget av skjønn, men avdelingsleder
opplyser om enkelte føringer. Det
utarbeides to ulike budsjett. Det ene tar
utgangspunkt i rentenivået på
søknadstidspunktet, som på revisjonens
tidspunkt er 2,9 %. Det andre tar
utgangspunkt i en kalkulasjonsrente på 7
%, og utarbeides for å vise søker
konsekvensene ved en eventuell
renteoppgang. Ved vurderingen av om
søker skal innvilges startlån legges dagens
rentenivå til grunn.
Faktaboks 9: Eksempler på mulig utfall:
Dersom SIFO-utregningene ikke går i minus med
en kalkulasjonsrente på 7 % vil vedkommende
kvalifisere til startlån.
Dersom SIFO-beregningene går i minus med
dagens rentenivå vil det som hovedregel ikke
innvilges lån. I særlige tilfeller kan det derimot
aksepteres et negativt resultat på inntil 1800,-. I
henhold til veiledende normer for økonomisk
sosialhjelp vil søker da fortsatt anses som
økonomisk selvhjulpen.
Avdelingsleder opplyser videre at søker
frarådes å ta opp lånet i alle tilfeller med
negativt resultat. Når slike lån innvilges,
bekreftes frarådingen med signatur fra
søker.
av penger i ubegrenset tid til tilsagn som
muligens ikke benyttes. Dette fører igjen til
at midlene i utgangspunktet ikke kan
tildeles andre søkere. Saksbehandler mener
det er nødvendig å innføre tidsbegrensede
tilsagn for at startlånmidlene kan utnyttes
på en bedre måte. I saker hvor tilsagn ikke
er benyttet arkiveres saken midlertidig i et
”ventearkiv” og makuleres etter to år. Det
jobbes på revisjonens tidspunkt med å
innføre 6 måneders varighet på tilsagn.
Avdelingsleder NAV informerer om at i
saker hvor tilsagn ikke er benyttet vil
saksbehandler nå be vedkommende om
oppdatert dokumentasjon dersom de
fortsatt ønsker tilsagnet, for så å undersøke
om tilsagnet kan opprettholdes, men da
med tidsbegrensning. Avdelingsleder
informerer om at det på revisjonens
tidspunkt ikke finnes tilsagn som er eldre
enn seks måneder, med unntak av 1-2
saker. Avdelingsleder kjenner imidlertid
ikke til at saker i «ventearkivet» makuleres
etter to år, men at dette i så fall kan være
årsaken til at ikke flere saker er oppdaget.
Det er økonomiavdelingen som sitter med
oversikt over tilgjengelige lånemidler.
Avdelingsleder NAV informerer om at det
rapporteres om brukte midler til
økonomiavdelingen, det vil si startlån som
faktisk er utbetalt.
Tilsagn
Saksbehandler informerer om at tilsagn i
utgangspunktet gis muntlig til søker. Ved
innvilgelse må megler derfor kontakte
NAV for å få bekreftet at finansiering er i
orden. Saksbehandler mener det burde ha
foreligget et standardbrev for tilsagn. Dette
ville gitt søker tilfredsstillende
dokumentasjon på at tilsagn er gitt.
Skriftlig tilsagn gis først når vedkommende
har funnet egnet bolig. Moss kommune har
utarbeidet egen mal til dette, og Lindorffs
mal med SEF-skjema inkludert, benyttes
ikke.
Tilsagnene har på revisjonens tidspunkt
ingen tidsbegrensning. Dette medfører,
ifølge saksbehandler, at kommunen holder
østfold kommunerevisjon iks
Myndigheten til å innvilge lån er lagt til
avdelingsleder. Dette ivaretas ved at alle
skriftlige vedtak kontrolleres og signeres
av avdelingsleder. Kontrollen ble innført
for tre år siden og består i hovedsak av å
gjennomgå SIFO-beregningene, og
godkjenne vedtakene elektronisk og med
avdelingsleders signatur. Avdelingsleder
informerer imidlertid om manglende
faglige forutsetninger til å vurdere
søkernes evne til å betjene boliglån og
mener at den organisatoriske plasseringen
av startlån i avdelingen er tilfeldig. Det er
saksbehandler som fatter vedtakene i
praksis. Det opplyses om at saker
diskuteres med saksbehandler på ukentlige
møter før tilsagn gis, men at flere saker i
17
praksis kan være innvilget ved muntlig
tilsagn uten at avdelingsleder har ført
kontroll. Utover dette er det ingen som
etterprøver saksbehandlers vurdering eller
avgjørelse.
For å få utbetalt lånet må søker sende inn
kjøpekontrakt. Kjøpekontrakten, samt
skriftlig lånetilsagn med nødvendige
låneopplysninger oversendes Lindorff.
Lindorff innhenter signerte låne- og
pantedokumenter fra søker før melding om
utbetaling sendes lånetaker(e) og eventuelt
andre instanser. Saksbehandler informerer
videre om at det kreves 1. eller 2. prioritets
pant avhengig av om startlån benyttes som
fullfinansiering eller toppfinansiering.
Retningslinjene er regulert i skriftlig avtale
med Lindorff.
Endringer i låneavtalen
Saksbehandler på startlån informerer om at
søker har mulighet til å søke om fast rente
og om tre måneders avdragsfrihet, men at
dette i praksis ikke innvilges. Søker har
imidlertid anledning til å søke Lindorff om
betalingsutsettelse i inntil tre måneder.
Faktaboks 10: Husbanken om fast rente
Husbanken informerer om at de oppfordrer
kommunene til å tilby både fast og flytende rente
på sine startlån. Fast rente skaper forutsigbarhet
og er derfor et risikodempende tiltak for personer
med svak økonomi. Fast rente anses derfor å være
et viktig virkemiddel for å sikre at vanskeligstilte
med svak økonomi får mulighet til å etablere seg i
egen bolig.
Moss kommune regulerer utlånsrenten
hvert kvartal. Saksbehandler får
informasjon om endringer i rentenivået fra
økonomiavdelingen. Denne informasjonen
sendes videre til Lindorff, som igjen
varsler låntakerne. Renteøkningen varsles
lånetaker minimum 6 uker før endringen
iverksettes.
Forebygging av mislighold
Saksbehandler forebygger mislighold
gjennom en streng vurdering av lånetakers
økonomiske situasjon forut for innvilgelse
av startlån. Avdelingsleder NAV legger til
at møtene med søker også skal benyttes til
å informere om viktigheten av å være ajour
med lånet til enhver tid og konsekvenser
ved mislighold.
Lånetaker avgjør i utgangspunktet dato for
forfall selv, men rådes til å sette
forfallsdato lik dato for lønnsutbetaling.
Endringer av forfallsdato utføres av
Lindorff, i henhold til arbeidsrutine. Det er
valgfritt om lånetaker benytter seg av
avtalegiro, men oppfordres i vedtaket til å
opprette fast trekk.
Saksbehandler mener også at de tar tak i
misligholdsaker tidlig og dermed hindrer
store restanser hos den enkelte lånetaker.
Mislighold
Ansvar for å håndtere mislighold er i første
omgang lagt til Lindorff. Det følger av
arbeidsrutiner for Lindorff, samt
tilleggsopplysninger fra Lindorff at purring
med inkassovarsel oversendes lånetaker 14
dager etter forfall. Kommunen varsles
senest ved manglende betaling av 2
terminer, varslingen skjer gjennom
weblån14. Dersom kommunen innen 14
dager etter Lindorffs varsel, ikke gir
tilbakemelding om oppfølging av saken,
ansees det som akseptert fra kommunens
side at lånet sies opp. Lindorff har da fått
aksept på å fullføre rettslig inndrivelse uten
ytterligere fullmakter. Kommunen kan
innvilge betalingsavtaler eller trekke
tilbake påbegynt rettslig inndrivelse, men
vil bli fakturert for påløpt salær og
eventuelt offentlige gebyrer i den aktuelle
saken.
14
weblån er Lindorffs saksbehandlingssystem for
lånesaker.
østfold kommunerevisjon iks
18
Saksbehandler på startlån informerer om at
weblån sjekkes daglig og at de i praksis
alltid utsetter inkassosaker. Lånetaker blir
da kontaktet av saksbehandler for å
kartlegge årsaken til mislighold og for å
finne en løsning, for eksempel gjennom å
bake restansen inn i lånet. Lindorff har
fullmakt til å tilbakeføre inntil 3
restanseterminer til restgjeld ved
mislighold. Dersom det er snakk om flere
restanseterminer er det kommunens ansvar
å komme med en løsning.
Saksbehandler informerer videre om at
økonomiske rådgivere ikke kobles inn i
misligholdssaker, da saksbehandler selv
ivaretar rådgivningsfunksjonen. Det
opplyses om at lånetaker gis denne
oppfølgingen en gang, ved ytterligere
mislighold vurderer saksbehandler om
saken skal sendes til inkasso.
Tabellen nedenfor viser status for ulike
innfordringstiltak knyttet til startlån med
status pr. 30. september 2012.
Saldo samlet innlån
Saldo restanse utlån
Låntakere med
restanse på 2 eller
flere terminer
Låntakere som har
restanse på 6 eller
flere terminer
Varslede tvangssalg i
2010, 2011 og 2012
Gjennomførte
tvangssalg i 2010,
2011 og 2012
Kr 237,7 mill
Kr 0,6 mill
Kommunen: 8 stk
Lindorff: 11 stk
3 stk
Kommunen: 0
Lindorff: 19
Kommunen: 0
Lindorff: 2
begjæringer sendt
Tabellen viser at samlet restanse på
kommunens utlån utgjør ca. 0,25 % av
kommunens samlede innlån. Hva gjelder
antall låntakere med restanse, samt
varslede tvangssalg viser tabellen at
kommunen og Lindorff ikke sitter med
samme oversikt.
Forvaltningsrettslige krav
Ifølge saksbehandler på startlån blir alle
søknader på startlån behandlet som
enkeltvedtak. Utover kommunens
retningslinjer og mal for innvilgelse
foreligger det ingen rutiner eller sjekklister
for avgjørelse av saker.
Saksbehandler startlån informerer om at
habilitet avklares med avdelingsleder i
enkeltsaker. Ved usikkerhet bringes dette
opp på høyere ledernivå/juridisk nivå.
Taushetsplikt sikres ved at alle skriver
under taushetserklæring når de starter et
arbeidsforhold.
Alle saker opprettes i websak15.
Dokumentasjon i saken blir arkivert i
fysiske saksmapper. Også muntlige
opplysninger nedtegnes her.
Saksbehandler mener selv det ville vært
mer hensiktsmessig og effektivt å benytte
et elektronisk saksbehandlingssystem til
hele prosessen.
Saksbehandlingstiden kan variere noe.
Saksbehandler anslår at
saksbehandlingstiden ligger på omtrent tre
uker i gjennomsnitt, men at flere saker
behandles 1-2 dager etter avholdt møte.
Det sendes ikke ut informasjon om
forventet saksbehandlingstid dersom den
viser seg å overstige tre uker.
Saksbehandler opplyser imidlertid om at
akutte saker prioriteres. Dette gjelder også
i saker hvor søker purrer på svar.
I 2012 gikk kommunen tidlig tom for
startlånmidler. Dette har ført til at flere
søkere har måttet vente uforholdsmessig
lenge før lån er blitt utbetalt. Ventetiden
har vært opp mot 4-5 måneder. Når
kommunen går tom for startlånmidler vil
eventuelle søkere få beskjed om å ta
kontakt igjen når nye midler er på plass.
15
østfold kommunerevisjon iks
websak er kommunens elektroniske arkivsystem.
19
4.3 Vurderinger
Vedtak om innvilgelse/avslag på startlån er
et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.
Dette innebærer at kommunens praksis må
tilfredsstille forvaltningsrettslige krav til
saksbehandlingsprosessen.
I henhold til kommuneloven har
rådmannen et ansvar for å etablere
tilstrekkelig internkontroll. Dette
innebærer å etablere rutiner og systemer
som er egnet å sikre en forsvarlig
forvaltningspraksis. Dette innbefatter også
nødvendig internkontroll på enhetsnivå.
Det er revisjonens generelle oppfatning at
de forvaltningsrettslige kravene omtalt
ovenfor på flere områder etterleves i
dagens praksis. Vi legger til grunn
saksbehandlers redegjørelse for
saksbehandlingsprosessen, og finner at
kommunen oppfyller kriterienes krav hva
gjelder å sikre tilstrekkelig grunnlag til å
avgjøre søknaden, vurdering av habilitet og
taushetsplikt. Samtidig er det enkelte
forhold ved praksisen vi finner grunn til å
bemerke.
For det første benyttes ikke SEF-skjema i
opplysnings- og veiledningsprosessen.
Dette er et krav gitt i forskrift til
finansavtaleloven, og bruk av skjema vil
sikre at lånesøker mottar alle nødvendige
opplysninger forut for inngåelse av
låneavtale. Fakta viser også at det ikke er
noen fast praksis for å avholde møte med
søker og at det ikke foreligger
rutine/sjekkliste som sikrer at søker gis
nødvendige opplysninger om betydningen
og konsekvensene av å inngå låneavtalen.
Sett i sammenheng med at lånetilsagn med
opplysninger om lånet først gis skriftlig når
søker har funnet egnet bolig medfører
dette, etter revisjonens vurdering, en risiko
for at opplysningsplikten overfor søker
ikke ivaretas fullt ut.
For det andre viser fakta at saksbehandler
på bakgrunn av skjønn i flere tilfeller
avviker SIFO-normen. Avdelingsleder har
østfold kommunerevisjon iks
lagt enkelte føringer på vurderingen, men
det foreligger ingen skriftlige retningslinjer
for hvilke rammer dette skjønnet skal
utøves innenfor. Etter revisjonens
oppfatning medfører dette en fare for
forskjellsbehandling av søkere.
Videre viser fakta at avdelingsleder utøver
en viss kontroll over saksbehandlingen,
men påpeker manglende faglige
forutsetninger for dette arbeidet. Samtidig
foretas avdelingsleders kontroll i flere
tilfeller etter at muntlig tilsagn allerede er
gitt. Muntlige tilsagn, i kombinasjon med
at tilsagnene mangler tidsbegrensing, fører
også til at kommunen i praksis holder av
midler i ubegrenset tid. Årsaken til at dette
ikke fremstår som noen utfordring for
kommunen må etter revisjonens vurdering
være manglende dokumentasjon på at disse
tilsagnene er gitt.
Forebygging og rask håndtering av
mislighold er viktig i all utlånsvirksomhet.
Dette gjelder særlig for startlån, da denne
ordningen retter seg mot vanskeligstilte.
Ansvaret for å håndtere mislighold er lagt
til Lindorff og er regulert i arbeidsrutine.
Etter revisjonens oppfatning har Moss
kommune, i samarbeid med Lindorff en
praksis som på flere områder sammenfaller
med kriteriene. Dette kan også gjenspeile
seg i en samlet restanse på 0,25 % av
kommunens samlede innlån. Men på
bakgrunn av kommunens praksis knyttet til
valg av målgruppe for startlån er det
vanskelig for revisjonen å vurdere hvorvidt
kommunens praksis ved mislighold er
tilfredsstillende.
Revisjonen vil også bemerke at det
fremstår som om kommunen ikke har
fullstendig oversikt over sin
utlånsportefølje, da fakta viser at
kommunen ikke sitter med fullstendig
oversikt over status på innfordringstiltak på
sine utlån, samtidig som kommunen og
Lindorff har ulik oppfatning av hva som er
status på området.
20
Videre har kommunen valgt å åpne for at
startlånmottakere kan søke om fast rente,
samtidig som de har fast praksis for å ikke
innvilge dette. Dette vil, etter revisjonens
vurdering, i seg selv være uheldig. Men i
tillegg ønsker revisjonen, i tråd med
Husbanken, å fremheve at fast rente anses
å være et viktig risikodempende tiltak, som
skaper forutsigbarhet for personer med
svak økonomi. Revisjonen er derfor usikre
på om kommunens praksis på dette
området ivaretar startlånordningens
intensjoner.
Samlet sett gir dette revisjonen grunnlag til
å stille spørsmålstegn ved om
søknadsbehandlingen og startlånmidlene er
underlagt betryggende kontroll.
østfold kommunerevisjon iks
21
5 KOSTNADSEFFEKTIVITET
Hvordan sikrer Moss kommune kostnadseffektiv forvaltning av startlånordningen?
5.1 Revisjonskriterier
Som det fremgår av vedlegg 1, bør
kommunen:
 involvere politisk nivå
 basere nivået på innlånet på en
helhetsvurdering av det reelle behovet
 forskuttere eller ta opp ytterligere lån
ved behov for mer lån
 plassere innlånet på konto med høy
avkastning eller inngå rentebytteavtale
 sikre at lånevilkårene er i tråd med
Husbankens vilkår, gjennom
rentepåslag og gebyrbelastning
5.2 Fakta
Politikerne i Moss kommune er godt
informert om kommunens startlånsordning
og det boligsosiale arbeidet generelt. Flere
politikere har også deltatt på boligsosiale
konferanser. Moss kommune informerer
også politikerne om startlånordningen i
årsbudsjett, årsberetning, boligsosial
handlingsplan og gjennom saksfremlegg
vedrørende for eksempel nye
retningslinjer. Årsberetningen gir en
oversikt over hovedtall knyttet til
ordningen, herunder blant annet totalt
innlån og utlån, antall lån innvilget og
saldo låneportefølje, mens boligsosial
handlingsplan gir informasjon om mål og
utfordringer knyttet til kommunens arbeid.
I foranalysen utarbeidet i forbindelse med
deltakelse i boligsosialt utviklingsprogram
(omtalt i kapittel 3) fremheves det at
kommunens boligsosiale arbeid har en klar
politisk forankring, med en erklært vilje til
handling for å løse utfordringene.
Nivået på innlån fra Husbanken fastsettes
gjennom behandlingen av årsbudsjettet for
kommunen. Regnskapsansvarlig
informerer om at lånerammen fastsettes på
østfold kommunerevisjon iks
bakgrunn av forrige års låneramme og
behovet som rapporteres fra NAV.
Saksbehandler startlån informerer om at
søknadsmengden har økt kraftig det siste
året, og det antas at den vil øke ytterligere.
Dette, som en følge av blant annet økt
fokus på eie fremfor leie, bankenes krav til
egenkapital og at det skal vurderes å åpne
for at også midlertidige ytelser kan
benyttes som inntektsgrunnlag.
Regnskapsansvarlig mener også økte
boligpriser kan være en av grunnene til det
økte behovet for startlån i kommunen.
Saksbehandler startlån antar at behovet for
neste års lånemidler vil bli på minst 100
millioner kroner. I formannskapet ble det
vedtatt å søke Husbanken om 100
millioner kroner i startlån for 2013.
Endelig beløp vedtas i bystyret
10.desember. Fra og med 2012 har
Husbanken endret sitt regelverk hva
gjelder utbetaling av startlån til
kommunene, med den virkning at
kommunene får lånerammen utbetalt i fire
like deler. Kommunen må rapportere
forbruket av utlån før de får nye midler fra
Husbanken. Avdelingsleder NAV
informerer om at de ved lite gjennstående
midler fortsatt prioriter søknader etter
tidspunkt for søknad, uavhengig av søkers
boligsosiale situasjon
Moss kommune har aldri tidligere gått tom
for lånemidler og har derfor ikke hatt
behov for å forskuttere midler eller ta opp
ytterligere lån før i 2012.
Regnskapsansvarlig informerer om at
kommunen kan forskuttere fra øvrige
lånemidler, men forsøker å unngå dette ved
å gi beskjed til saksbehandler om at de må
stramme inn, samt rapportere inn brukte
midler slik at de kan få utbetalt nye, og
eventuelt søke Husbanken om utvidet
låneramme. Avdelingsleder NAV
informerer om at ingen nye lånesøknader
22
blir innvilget før nye midler er på plass.
Når kommunen tidligere i år gikk tom for
midler fikk søkerne beskjed om at
søknadene ville bli behandlet dersom
kommunen fikk økt utlånsramme siste
halvår 2012. Som beskrevet i tabell 1 er
også tilleggslånet brukt opp, slik at ingen
nye søknader vil bli behandlet før neste års
låneramme er på plass.
Det informeres om at innlånet fra
Husbanken plasseres sammen med
kommunens øvrige lånemidler på
kommunens konsernkonto16.
Renteinntektene på innestående
lånemidler/innløste lån plasseres i
driftsbudsjettet, slik at midlene går til drift
av startlånordningen.
I henhold til kommunens retningslinjer
skal lånet avdras og forrentes etter de
vilkår som til enhver tid er fastsatt av
Husbanken.
Ifølge kommunens finansreglement skal
minimum 1/3 av kommunens totale
innlånsportefølje ha fastrente. Innlånet fra
Husbanken har både fast og flytende rente,
men over halvparten av låneporteføljen har
fast rente. Fastrenteavtalene er inngått på et
tidspunkt hvor renten var høyere enn det
den er i dag. Kommunen opererer derfor
med en felles flytende rente til
lånekundene som utgjør gjennomsnittet av
rentenivået på kommunens innlån. I tillegg
til dette legges det på 0,25 %. Samlet rente
utgjør på revisjons tidspunkt 2,9 %17.
Kommunen benytter Lindorff til
forvaltningen av startlånene. Kommunen
har selv ingen utgifter til dette arbeidet.
Avtalen med Lindorff finansieres ved at
låntakers gebyrer i sin helhet tilfaller
Lindorff. Ved etablering av lånet krever
Lindorff et gebyr på 1500,-. Revisjonen
har undersøkt gebyrnivået i
sammenlignbare kommuner18 og tallene
viser at gebyrene som kreves i Moss
kommune ligger på linje med disse.
Kommunen har ikke realiserte tap på
startlånsordningen. Regnskapsansvarlig
mener at kommunens fleksible
betalingsordninger og oppfølging er med
på å forhindre tap. I tillegg antar
regnskapsansvarlig at verdiøkning i
boligene vil føre til at kommunen ikke vil
gå i tap ved eventuelle tvangssalg. De mest
økonomisk vanskeligstilte får også
boligtilskudd i tillegg til startlån. Av 280
lånekunder har 144 av disse boligtilskudd i
kombinasjon med sitt startlån. Av nye
startlån i 2011 ble 22 prosent innvilget i
kombinasjon med boligtilskudd til
etablering i bolig19.
Regnskapsansvarlig informerer videre at
en utvidet målgruppe og økte lånerammer
vil kunne utsette kommunen for en større
tapsrisiko i fremtiden. Kommunens
tapsfond er pr. 30.9.2012 på 3,5 millioner
kroner.
5.3 Vurderinger
Kriteriene peker på flere forhold som
kjennetegner god praksis hva gjelder
kostnadseffektiv forvaltning av startlån.
Revisjonen finner at Moss kommunes
praksis på flere områder samsvarer med
ovennevnte. Vi legger til grunn at politisk
nivå i stor grad blir involvert og viser
engasjement i det boligsosiale arbeidet,
samt at nivået på innlån for 2012 er basert
på det reelle behovet. Videre plasseres
innlånet på en hensiktsmessig måte, det tas
opp ytterligere lån ved behov og
16
Rentenivået her er beregnet u i satser fra
Norwegian Inter Bank Offered Rate (NIBOR). Fra
september er betingelsene er 1.mnd. NIBOR +
1,50%.
17
Til sammenligning ligger Husbankens flytende
rente på 2,08 %.
østfold kommunerevisjon iks
18
Sarpsborg, Halden, Fredrikstad, Råde, Rygge og
Hvaler.
19
For 2010 og 2011 utgjorde dette henholdsvis 2,5
mill. kroner og 3,1 mill. kroner (Årsberetning
2011).
23
kommunen benytter muligheten for
rentepåslag og gebyrbelastning.
Det er imidlertid enkelte punkter
revisjonen vil bemerke. For det første er
revisjonen usikre på om kommunens
midler forvaltes på en fornuftig måte hva
gjelder utlån ved lite gjenstående
startlånmidler. Her er kommunens praksis
at søker må vente på neste års
utlånsramme, eventuelt
tilleggsbevilgninger, uavhengig av når
midlene er brukt opp. Ifølge Husbanken
kan dette medføre usikkerhet omkring
ordningen ved at kommunen kan fremstå
som uforutsigbar. Dette forsterkes
ytterligere ved at kommunen strammer inn
sin utlånspraksis ved lite gjenstående
midler.
For det andre viser fakta at kommunen
opererer med en høyere utlånsrente enn
Husbanken. Dette skyldes at kommunen
har tatt opp lån med dårligere betingelser
enn de ville fått i dag. På bakgrunn av dette
har kommunen valgt å tilby lånetaker en
rente tilsvarende gjennomsnittsrenten
mellom kommunen og Husbanken. For
lånetakers del innebærer dette at mottakere
av startlån i Moss kommune belastes med
en rente på 0,57 % høyere enn den renten
Husbanken faktisk tilbyr. Revisjonen
legger til grunn at renten som tilbys
lånetakere ikke skal være høyere enn
dagens flytende Husbankrente med tillegg
av inntil 0,25 % -poeng. Etter revisjonens
vurdering er det svært uheldig at
kommunen har valgt å velte renterisikoen
kommunen har tatt over på lånetaker. Etter
revisjonens oppfatning synes dette å være i
strid med Husbankens retningslinjer og vi
finner derfor at denne praksisen ikke er
tilfredsstillende.
østfold kommunerevisjon iks
24
6 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER
Basert på rapportens første problemstilling
finner revisjonen at Moss kommunes
boligsosiale arbeid fremstår som
fragmentert. Revisjonen legger likevel til
grunn at Moss kommune gjennom deltagelse
i Husbankens boligsosiale utviklingsprogram
2010-2014 vil få på plass flere sentrale
elementer som kan bidra til at de boligsosiale
virkemidlene i større grad vil bli sett i
sammenheng. Det vil være av stor betydning
å få ferdigstilt dette arbeidet. Husbanken
oppfordrer kommunene til å ta større risiko
og øke bruken av startlån. Revisjonen finner
det derfor positivt at kommunen har økt
lånerammen betydelig det siste året og at det
skal vurderes å utvide målgruppen.
Hva gjelder problemstillingen om
kommunen har et forsvarlig system for
saksbehandling av startlån, er det revisjonens
generelle oppfatning at de
forvaltningsrettslige kravene på flere
områder etterleves i praksis. Samtidig har
revisjonen valgt å bemerke enkelte forhold.
For det første inneholder ikke dagens
saksbehandlingspraksis tilstrekkelige rutiner
for å sikre lånesøker nødvendige
opplysninger forut for inngåelse av
låneavtale. Manglende rutiner på dette feltet
kan medføre en risiko for at kommunen ikke
overholder sin opplysningsplikt. For det
andre mangler retningslinjer for
skjønnsutøvelse, som etter revisjonens
oppfatning medfører en risiko for usaklig
forskjellsbehandling av lånesøkere. For det
tredje foreligger det verken rutiner eller
praksis som sikrer en tilfredstillende kontroll
før lånetilsagn gis. Etter revisjonens
vurdering medfører dette risiko for feil i
saksbehandlingen, eller i ytterste
konsekvens, at misligheter ikke oppdages.
Revisjonen bemerker også at det fremstår
som om kommunen ikke har fullstendig
oversikt over sin utlåns-portefølje, da
kommunen ikke sitter med fullstendig
oversikt over status på innfordringstiltak på
sine utlån, samtidig som kommunen og
Lindorff har ulik oppfatning av hva som er
status på området.
Hva gjelder problemstilling tre i rapporten,
er det revisjonens oppfatning at kommunen
forvalter startlånordningen på en
kostnadseffektiv måte. Samtidig vil
revisjonen bemerke at kommunens
fastsettelse av rentenivå synes å være i strid
med Husbankens retningslinjer. Revisjonen
vurderer det som svært uheldig at kommunen
har valgt å velte renterisikoen de har tatt over
på lånetaker. Dette innebærer også at de ikke
tilbyr fast rente, som anses å være et viktig
virkemiddel for startlånmottakere.
Det er revisjonens generelle oppfatning at
kommunen på flere områder mangler
tilstrekkelig oversikt og kontroll over
forvaltningen av startlånordningen. Dette
innebærer risiko for at kommunen ikke
oppnår formålet med startlånordningen. På
denne bakgrunn anbefaler revisjonen at
Moss kommune bør:
 utarbeide skriftlige rutiner/sjekkliste som
minimum sikrer ivaretakelse av
opplysningsplikten, likebehandling og
kontroll.
 vurdere rentenivået og vurdere å tilby
fast rente.
Rolvsøy, 21. januar 2013
Lene Brudal (sign.)
forvaltningsrevisor
østfold kommunerevisjon iks
Bjørnar Bakker
Eriksen (sign.)
forvaltningsrevisor
Anders Svarholt (sign.)
oppdragsansvarlig revisor
25
7 RÅDMANNENS KOMMENTARER
Rådmannens kommentarer er oversendt per e-post 17.1.13 av avdelingsleder NAV, Frithjof Bull:
3. BOLIGSOSIALE VIRKEMIDLER I SAMMENHENG
3.3 Vurderinger
Sitat:
«Revisjonen vil også bemerke et forhold ved kommunens innføring av hovedregel om
6 måneders botid. Fakta viser at dette hittil er praktisert som et krav til søker. Ifølge
Husbanken bør det være adgang til å fravike dette i særlige tilfeller og etter en konkret
vurdering. Revisjonen slutter seg til dette, og mener dette er viktig for at kommunens
praksis ivaretar formålet med ordningen.»
Kommentar.
Bestemmelsen i reglementets punkt 4 f) lyder som følger: «Lån og tilskudd gis som en
hovedregel til søkere som ved søknadstidspunktet har et halvt års botid eller mer i Moss
kommune.» Bestemmelsen har kommet inn som følge av at svært mange søknader innkom
fra personer som var bosatt i andre kommuner. Rådmannen vil bemerke at formuleringen
«som en hovedregel» bevisst er lagt inn. Dette for å fange opp marginale tilfelle med f.eks.
bosted i annen kommune, der søkeren har en sterk tilknytning til Moss kommune, eller der
søkeren har en botid i Moss kommune som fraviker marginalt fra seks-månedersbestemmelsen. Det er for øvrig allerede gitt unntak i f.m. det første eksemplet.
4 STARTLÅNPROSESSEN
4.2 Fakta
Tilsagn
Sitat:
«Skriftlig tilsagn gis først når vedkommende har funnet egnet bolig. Moss kommune
har utarbeidet egen mal til dette, og Lindorffs mal med SEF-skjema inkludert, benyttes
ikke.
Kommentar:
Moss kommunes rutiner vedrørende tilsagnsprosessen er under endring.
Forhåndsgodkjenning vil bli sendt skriftlig til søker før vedkommende har funnet egnet bolig. I
dette brevet vil det fremkomme hvilket beløp vedkommende har fått innvilget, hvilke
forutsetninger som gjelder i tillegg til informasjon om nedbetalingsvilkår, renter, gebyrer,
kostnader/gebyrer ved forsinket betaling etc.
Innføring av nye rutiner innebærer også at SEF-skjema vil bli benyttet. Dersom dette
skjemaet skal fylles ut og sendes låntaker før vedkommende har funnet egnet bolig, vil
skjemaet kun være delvis utfylt da type bolig, adresse, g.nr, b.nr samt eksakt lånebeløp er
østfold kommunerevisjon iks
26
ukjent. Moss kommune ser det derfor som mest hensiktsmessig og sende SEF-skjema
sammen med lånedokumentene etter at låntaker har funnet egnet bolig.
Tilsagnsbrev og SEF-skjema fra Lindorff er også basert på å skulle fylles ut etter at
vedkommende har funnet egnet bolig.
Endringer i låneavtalen
Sitat:
«Saksbehandler på startlån informerer at søker har mulighet til å søke om fast rente
og om 3 måneders avdragsfrihet, men at dette i praksis ikke innvilges».
Kommentar:
Saksbehandler på startlån kjenner seg ikke igjen i denne uttalelsen. Moss kommune har p.t
ingen praksis på å innvilge fast rente og oppfordrer derfor heller ingen til å søke om dette.
Dersom en slik søknad mottas vil det følgelig bli avslag da kommunen som nevnt over ikke
har praksis på å tilby dette. Låntaker har mulighet til å få innvilget 3 måneders avdragsfrihet.
4.3 Vurderinger
Sitat:
«For det andre viser fakta at saksbehandler på bakgrunn av skjønn i flere tilfeller
avviker SIFO-normen. Avdelingsleder har lagt enkelte føringer på vurderingen, men
det foreligger ingen skriftlige retningslinjer for hvilke rammer dette skjønnet skal
utøves innenfor. Etter revisjonens oppfatning medfører dette en fare for
forskjellsbehandling av søkere».
Kommentar:
Ingen tilfeller er like. Alle søkere har ulike utgangspunkt, ulik betjeningsevne etc og det vil bli
vanskelig å skulle sette retningslinjer for skjønn.
Sitat:
«Samtidig foretas avdelingsleders kontroll i flere tilfeller etter at muntlig tilsagn
allerede er gitt.
Kommentar:
Det er innført nye rutiner som innebærer at alle vedtak blir kontrollert av avdelingsleder før
tilbakemelding gis til søker. Tilbakemelding gis skriftlig.
Sitat:
«Muntlige tilsagn, i kombinasjon med at tilsagnene mangler tidsbegrensing, fører også
til at kommunen i praksis holder av midler i ubegrenset tid. Årsaken til at dette ikke
fremstår som noen utfordring for kommunen må etter revisjonens vurdering være
manglende dokumentasjon på at disse tilsagnene er gitt».
østfold kommunerevisjon iks
27
Kommentar:
I henhold til tidligere og nåværende praksis blir alle tilsagn lagret i eget excel-dokument, slik
at saksbehandler til enhver tid har oversikt over hvem som har fått tilsagn og beløpet som er
gitt. Rådmannen vil innføre ny praksis om tidsbegrensing på tilsagn med 6 måneder, lik
bankenes praksis.
Sitat:
Revisjonen vil også bemerke at det fremstår som om kommunen ikke har fullstendig
oversikt over sin utlånsportefølje, da fakta viser at kommunen ikke sitter med
fullstendig oversikt over status på innfordringstiltak på sine utlån, samtidig som
kommunen og Lindorff har ulik oppfatning av hva som er status på området.
Kommentar:
Kommunen mener å ha god oversikt over sin utlånsportefølje. Lindorff AS
Låneadministrasjon sitter med oversikten over innfordringstiltakene. Når det gjelder status på
dette eksisterer det p.t ingen fast periodevis rapportering fra Lindorff på antall og beløp.
Rapport kan bestilles ved behov. Dette er trolig forklaringen på hvorfor kommunen pr.
30.09.12 ikke hadde oppdaterte tall.
5 KOSTNADSEFFEKTIVITET
5.3 Vurderinger
Sitat:
«For det første er revisjonen usikre på om kommunens midler forvaltes på en fornuftig
måte hva gjelder utlån ved lite gjenstående startlånmidler. Her er kommunens praksis
at søker må vente på neste års utlånsramme, eventuelt tilleggsbevilgninger,
uavhengig av når midlene er brukt opp. Ifølge Husbanken kan dette medføre
usikkerhet omkring ordningen ved at kommunen kan fremstå som uforutsigbar. Dette
forsterkes ytterligere ved at kommunen strammer inn sin utlånspraksis ved lite
gjenstående midler».
Kommentar:
Når kommunen er gått tom for utlånsmidler vil det være naturlig å gi tilbakemelding om dette
til søkerne. Det er ikke utlånspraksisen som strammes inn, men derimot selve utlånene.
Dette for ikke å belaste kommunens likviditetssituasjon.
Sitat:
«For det andre viser fakta at kommunen opererer med høyere utlånsrente enn
Husbanken. Dette skyldes at kommunen har tatt opp lån med dårligere betingelser enn
de ville fått i dag…..» og ut avsnittet.
Kommentar:
Prinsippet med gjennomsnittsrente er ikke noe som er trådt i kraft fordi kommunen tidligere
har bundet noen av sine lån på rentenivåer som er langt høyere enn dagens rentenivå.
østfold kommunerevisjon iks
28
Dette er en strategi som er valgt for lenge siden (minimum fra midt på 1990 tallet). Det ble
gjort og gjøres for at det skal kunne bidra til et jevnt og forutsigbart rentenivå for kundene.
Over tid har derfor kommunens utlånsrente vært noe lavere og høyere enn Husbankens til en
hver tid gjeldende rentebetingelser. De store svingningene som har forekommet i
finansmarkedet, har ikke resultert i store renteøkninger/reduksjon for kommunens
lånekunder, som det normalt ville vært dersom en hadde fulgt Husbankens rente slavisk.
Revisjonens vurdering om at kommunen har valgt å velte renterisikoen over på låntaker som
svært uheldig, er kommunen uenig i.
KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER.
Sitat:
«Hva gjelder problemstillingen om kommunen har et forsvarlig system for
saksbehandling av startlån, er det revisjonens generelle oppfatning at de
forvaltningsrettslige kravene på flere områder etterleves i praksis.»
Videre:
«Det er revisjonens generelle oppfatning at kommunen på flere områder mangler
tilstrekkelig oversikt og kontroll over forvaltningen av startlånordningen. Dette
innebærer risiko for at kommunen ikke oppnår formålet med startlånordningen.»
Kommentar:
Etter rådmannens oppfatning står disse uttalelsene i motstrid til hverandre. Under henvisning
til de kommentarene som administrasjonen har gitt under kapitel 3 og 4, samt
kommunerevisjonens egen uttalelse i avsnitt nr. èn ovenfor, sier rådmannen seg uenig i den
konklusjonen som revisjonen fremfører i avsnitt nr. to ovenfor. Det er rådmannens bestemte
oppfatning at kommunen har god oversikt og god kontroll over forvaltningen av
startlånordningen.
Rådmannen tar imidlertid rapporten til etterretning, og vil sikre at rutiner fungerer etter
intensjonen, både hva søknadsprosedyrer og tilsagnsprosedyrer angår, herunder at
kommunen tar i bruk SEF-skjema i forbindelse med oversendelse av lånedokumenter.
I tråd med Boligsosialt utviklingsprogram vil rådmannen i tillegg legge inn en føring om at
målgruppen for startlån, etter en individuell vurdering, også skal omfatte personer med
midlertidige ytelser.
østfold kommunerevisjon iks
29
8 VEDLEGG
Utledning av revisjonskriterier
Ifølge kommuneloven20 § 23 skal
rådmannen ”(…) sørge for at
administrasjonen drives i samsvar med
lover, forskrifter og overordnede
instrukser, og at den er gjenstand for
betryggende kontroll”.
Det følger av forarbeidene til
bestemmelsen at ”Siktemålet er å
tydeliggjøre at administrasjonssjefen har
et ansvar for å føre kontroll med
virksomheten. Selv om
administrasjonssjefen etter kommuneloven
(…) ikke eksplisitt er pålagt å etablere
internkontroll, må ansvaret for slik
kontroll regnes som en nødvendig del av
administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det
er i tråd med allment aksepterte
ledelsesprinsipper at en leder av en
virksomhet etablerer rutiner og systemer
som bl.a skal bidra til å sikre at
organisasjonen når de mål som er satt, og
at formuesforvaltningen er ordnet på
forsvarlig måte.” 21
I denne revisjonen vil det ikke undersøkes
om alle disse elementene foreligger, men
rettes et særlig fokus på om det er etablert
nødvendige rutiner og prosedyrer som
sikrer kontroll, herunder: måloppnåelse,
regeletterlevelse og riktig rapportering.
I hvilken grad ser Moss kommune
boligsosiale virkemidler i sammenheng?
Det foreligger ikke eksplisitte
bestemmelser i lovverket som pålegger
kommunene å se de boligsosiale
virkemidlene i en helhetlig sammenheng.
Det har imidlertid kommet en rekke
føringer fra nasjonalt nivå i løpet av de
20
Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.
september nr. 107 1992.
21
Ot. prp. nr 70 (2002-2003) (endringslov) Lov 25.
september 1992 nr. 107 om kommuner og
fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) , s.
105.
østfold kommunerevisjon iks
siste 15 år i form av stortingsmeldinger,
høringer og rapporter, som anbefaler at
dette gjøres. Det vises eksempelvis til St.
meld. nr. 49 (1997-98)22 hvor kommunen
oppfordres til å lage tverrsektorielle
handlingsplaner for boligetablering.
Den overordnede visjonen for norsk
boligpolitikk er at ”alle skal kunne bo trygt
og godt”.23 Et hovedmål i boligpolitikken
er å øke bosettingen av vanskeligstilte på
boligmarkedet.24 Vanskeligstilte på
boligmarkedet er personer som ikke har
mulighet til å skaffe seg og/eller
opprettholde en tilfredsstillende
bosituasjon på egen hånd25.
Oppfølging i bolig er for mange en
forutsetning for å kunne mestre bo- og
livssituasjonen, jamfør NOU 2011: 1526. I
henhold til lovverket skal kommunen gi
opplysninger, råd og veiledning som kan
bidra til å løse eller forebygge sosiale
problemer eller sørge for at andre gjør det,
jamfør lov om sosiale tjenester i NAV §
17. Det følger av rundskriv U-10/200227 at
dette kan omfatte opplæring i dagliglivets
gjøremål, herunder for eksempel
veiledning når det gjelder fornuftig
disponering av penger og holde orden i
boligen.
Undersøkelse gjennomført av Econ Pöyry
på oppdrag fra Kommunal- og
regionaldepartementet, fremhever at:
”Startlån kan ha mange positive
konsekvenser som ikke er lett
identifiserbare, og som ikke fremkommer i
kommunebudsjettet. Likevel kan slike
effekter av god bruk av startlånet være like
22
St. meld. nr. 49 KRD (1997-98) ”Om
boligetablering for unge og vanskeligstilte”
23
St. meld. nr. 23 KRD (2003-3004) ”Om
boligpolitikken”, s. 5.
24
Prop. 1S KRD ”Proposisjon til Stortinget (forslag
til stortingsvedtak) FOR BUDSJETTÅRET 2011”
(2010-2011) s. 103.
25
NOU 2011:15 ”Rom for alle”, s. 39.
26
NOU 2011: 15 ”Rom for alle”, s. 112.
27
Rundskriv U-10/2002 Boligsosialt arbeid bistand til å mestre et boforhold , s. 16.
30
viktig som andre mer synlige økonomiske
effekter.”28 Som eksempler nevnes at en
mer offensiv bruk av låneordningen:
 hjelper vanskeligstilte inn på
boligmarkedet.
 kan bidra til å skape trygge og
forutsigbare boforhold for utsatte
grupper, noe kommunen i et langsiktig
perspektiv vil kunne tjene på.
 kan hjelpe mennesker til å bli boende i
egen bolig ved uforutsette hendelser,
fremfor å belaste ulike deler av det
kommunale budsjettet.
 kan bidra til at lånetakere som er
avhengig av offentlige ytelser, kan
klare seg uten økonomisk støtte i
fremtiden.
 kan bidra til gjennomsnittlig botid i
kommunale boliger reduseres, som
igjen kan redusere kommunens behov
for slike boliger.
 kan brukes som et virkemiddel for å
øke tilflytting/ hindre fraflytting, og
med det øke kommunens
skatteinntekter på sikt.
Det fremheves at god forvaltning av
startlån gir få ekstra kostnader for
kommunen, samtidig som data fra
Husbanken viser at startlån er ”relativt lite
tapsutsatt vurdert ut i fra historiske data
over tap som Husbanken har dekket”.
Husbanken oppfordrer kommunene til å ta
større risiko og øke bruken av
startlånsordningen, og øvrige av
husbankens virkemidler, da dette kan
medføre flere gunstige virkninger for
samfunnet og kommunen.29 Som
eksempler på mer offensiv bruk nevnes
blant annet toppfinansiering,
fullfinansiering og refinansiering. Det vises
til at det er mindre sannsynlighet for at et
startlån, enn et privat lån blir misligholdt,
fordi kommunen kan tilby den
vanskeligstilte «økonomisk hjemmehjelp».
28
Rapport 2009-106 ”God praksis med startlån”,
Econ Pöyry, s. 24
29
http://www.husbanken.no/boligsosialtarbeid/god-bruk-av-startlan/
østfold kommunerevisjon iks
Kommunene har gjeldsrådgivning,
kompetanse om den enkelte
vanskeligstiltes situasjon og om
bostøtteordningen. Kommunen kan også ha
oversikt over andre ytelser som den
vanskeligstilte får.
Hvordan kommunen organiserer det
boligsosiale arbeidet antas å ha stor
betydning for hvilken effekt de enkelte
individrettede virkemidlene har, men som
nevnt innledningsvis er det ikke gitt
bestemmelser fra nasjonalt nivå knyttet til
hvordan kommunene skal ivareta dette i
detalj. I rundskriv U-10/2002 oppfordres
imidlertid kommunene til å se de
boligsosiale virkemidlene i en helhetlig
sammenheng for å unngå at søkere ”faller
mellom” de ulike virkemidlene. Dette
gjentas i st. meld. nr. 2330 og i NOU
2011:1531. Det vises både til de
kommunale og statlige virkemidlene.
Hva som menes med ”faller mellom” kan
illustreres med følgende eksempel. I
forbindelse med Riksrevisjonens
undersøkelse av tilbudet til de
vanskeligstilte på boligmarkedet32, ble det
gjennomført mappegjennomgang i utvalgte
kommuner. I rapporten refereres det til et
tilfelle hvor en enslig far med et barn får
avslag på søknad om kommunal bolig fordi
vedkommende har for høy inntekt. Av
mappen fremgikk det at vedkommende
også hadde søkt om startlån, men fått
avslag med begrunnelse i at han ikke hadde
betalingsevne. Hypotesen fra
Riksrevisjonen er at dette muligens kunne
vært unngått, dersom kommunen hadde
arbeidet mer helhetlig med vedkommendes
boligsituasjon.
Det må antas at kommunene kan
organisere sin virksomhet på flere ulike
30
St. meld. nr. 23 KRD (2003-2004) ”Om
boligpolitikken”, s. 41.
31
NOU 2011:15 ”Rom for alle”, s. 49.
32
Dokument nr. 3:8 (2007-2008) ”Riksrevisjonens
undersøkelse av de vanskeligstilte på
boligmarkedet”, s. 49.
31
måter for å ivareta målet om å se
virkemidlene i en helhetlig sammenheng,
eksempelvis gjennom klar ansvarsfordeling
og gode rutiner for samhandling mellom de
instansene som har ansvaret for de ulike
virkemidlene. Dette fremheves blant annet
i rundskriv U-10/2002, som også følger
opp anbefalingen fra St. meld. nr. 46 om at
kommunene bør etablere en boligsosial
handlingsplan. Planen bør være helhetlig
med fokus på de som av ulike årsaker har
problemer med å etablere seg eller beholde
sine boliger. Planen bør også inneholde en
kartlegging av boligbehovet og være
grunnlag for en vurdering av hvilke
virkemidler som kan bidra til å løse
utfordringene.
kommunene, men gir også enkelte
bestemmelser som regulerer forholdet
mellom kommunen og den enkelte
lånetaker. Videre følger det av
bestemmelsen at kommunens egne
retningslinjer må fastsettes innenfor de
retningslinjene som er gitt av Husbanken.
Husbankens retningslinjer bygger på
finansavtaleloven37. Kommunens
utlånsvirksomhet er omfattet av lovens
kapittel 3 om kredittavtaler, jamfør lovens
§ 1 fjerde ledd. Kapitlet oppstiller en rekke
krav og plikter som kommunen må ivareta.
Under følger utvalgte sentrale
bestemmelser:
 I henhold til § 46a har kommunen
opplysningsplikt om visse forhold
forut for inngåelse av en låneavtale.
Opplysningsplikten omfatter blant
annet:
- type lån og størrelsen på lånet.
- eventuelle betingelser for lånet,
herunder hva som kreves av
sikkerhet.
- nedbetalingsplan eller annet
dokument som viser løpetid,
størrelse, antall og hyppighet
av de betalinger som
lånetakeren skal gjøre, og
hvordan betalingene fordeles
mellom avdrag og renter.
Nedbetalingsplanen skal også
vise lånets totale kostnad.
- nivået på den nominelle og
effektive renten på
lånetidspunktet.
- kostnader i forbindelse med
etablering av låneavtalen.
- gjeldende forsinkelsesrente og
andre kostnader ved
mislighold, samt eventuelle
andre rettslige konsekvenser av
manglende betaling.
- retten til førtidig
tilbakebetaling. Dersom det er
avtalt fastrente skal også
Et annet alternativ vil kunne være å samle
saksbehandlingsansvaret for de ulike
virkemidlene på ett sted. Dette anbefales
av Husbanken på bakgrunn av en rapport
utarbeidet på oppdrag fra kommunal- og
regionaldepartementet i 200933 som viser
at dette har gunstig effekt i forhold til god
bruk av startlånsordningen.34
Har Moss kommune et forsvarlig system
for arbeidet med startlån?
Ifølge forskrift om startlån § 1 er formålet
med ordningen å ”(…) bidra til å skaffe og
sikre egnede boliger for unge og
vanskeligstilte på boligmarkedet”.35
Låneordningen skal være et
finansieringstilbud for boligtiltak som
vanligvis ikke gis lån i ordinære
kredittinstitusjoner.
Husbanken har gitt nærmere retningslinjer
for tildeling av startlån36, jamfør
forskriftens § 5. Retningslinjene regulerer i
hovedsak forholdet mellom Husbanken og
33
Rapport 2009-106 ”God praksis med startlån”,
Econ Pöyry.
34
http://www.husbanken.no/boligsosialt-arbeid/godbruk-av-startlan/
35
Forskrift om startlån fra Husbanken av 22.
desember 2004, nr. 1759.
36
”Retningslinjer for startlån fra Husbanken”, HB
7.B.13, Juli 2011
østfold kommunerevisjon iks
37
Lov om finansavtaler og finansoppdrag av 25.
juni av 1999 nr. 46.
32
-
tilsagnet inneholde informasjon
om kostnader som kan påløpe
ved førtidig tilbakebetaling av
slike avtaler.
vilkårene for endring av
kostnader knyttet til lånet.
Justis- og beredskapsdepartementet har gitt
forskrift38 som utdyper bestemmelsene i
finansavtalelovens kapittel 3. I henhold til
forskriftens § 3 skal opplysningene som
nevnt ovenfor gis ved bruk av formularet
”Standardiserte europeiske opplysninger
om forbrukerkreditt”39 forkortet SEF
skjema, som ligger i vedlegg til forskriften.
 I henhold til § 46b har kommunen
en plikt til å vurdere lånetakerens
kredittverdighet. Kommunen skal:
- vurdere lånesøkers
kredittverdighet på grunnlag av
fyllestgjørende opplysninger
innhentet hos lånetakeren og
om nødvendig fra
kredittopplysningsselskap.
- underrette lånetakeren
omgående og vederlagsfritt
dersom opplysninger fra
kredittopplysningsselskap fører
til at lånesøknaden avslås. Det
skal også gis opplysning om
hvilket selskap som er benyttet.
 I henhold til § 46c har kommunen
en plikt til å gi tilstrekkelig og
nødvendig forklaring om avtalen og
eventuelle konsekvenser.
Kommunen skal:
- gi lånetakeren tilstrekkelig og
nødvendig informasjon slik at 
denne er i stand til å vurdere
om avtalen passer til hans eller
hennes behov og økonomiske
situasjon, jamfør kommunens
38
Forskrift om kredittavtaler med videre av 7. mai
2010 nr. 654.
39
Formularet er utarbeidet som følge av de
forpliktelsene Norge har overfor EU gjennom sitt
EØS medlemsskap, og har som formål å gjøre det
enkelt for forbrukeren å sammenligne lånetilbud fra
flere ulike tilbydere.
østfold kommunerevisjon iks
plikter etter § 46a beskrevet
ovenfor.
 I henhold til § 47 har kommunen en
frarådingsplikt i gitte situasjoner.
Manglende fraråding kan føre til
lemping av avtalen dersom det
finnes rimelig. Kommunen skal:
- gi skriftlig beskjed til lånetaker
dersom kommunen må anta at
økonomisk evne eller andre
forhold på lånetakers side,
tilsier at denne alvorlig bør
overveie å ta opp lånet. Dette
skal også gjøres muntlig.
- dersom lånetakeren likevel
velger å ta opp lånet, skal
denne ved signatur bekrefte at
han eller hun er blitt frarådet av
kommunen.
 I henhold til § 48 skal låneavtalen
være skriftlig og undertegnet av
lånetakeren for at den skal være
bindende. Lånetakeren skal ha et
eksemplar av låneavtalen. I tillegg
skal avtalen inneholde informasjon
om:
- det som er skrevet over om
kommunens opplysningsplikt
etter § 46a.
- at lånetakeren når som helst i
låneavtalens løpetid kan kreve
å få tilsendt en
nedbetalingsplan vederlagsfritt.
- hvilke betingelser som gjelder
for låneavtalen. Gjøres ikke
dette, er vilkårene i
utgangspunktet ikke bindende
for lånetakeren.
I henhold til § 49 om endring av
lånevilkårene, kan kommunen ikke:
- ensidig endre kredittvilkårene
til skade for lånetakeren, med
unntak av økning av rentesats,
gebyrer og andre
lånekostnader.
- fastsette rentesats, gebyrer og
andre kredittkostnader som
innebærer urimelig
forskjellsbehandling mellom
alle kommunens lånetakere.
33
 I henhold til § 50 skal varsel om
endring som nevnt ovenfor gjøres
skriftlig overfor lånetaker. Varslet
skal:
- opplyse hva endringene går ut
på, begrunnelse for varslet og
informasjon om kundens rett til
førtidig tilbakebetaling.
- som hovedregel sendes
lånetaker senest seks uker før
endringene trår i kraft.
 I henhold til § 51 kan kommunen
kreve forsinkelsesrenter ved
forsinket betaling. Det kan ikke
avtales vilkår som stiller lånetaker
dårligere enn det som følger av lov
om renter ved forsinket betaling.
Saksbehandling av startlån og vedtak om
tilsagn, avslag eller avvisning, er å betrakte
som enkeltvedtak etter forvaltningslovens40
bestemmelser, jamfør § 2 første og tredje
ledd. Dette forutsettes også av Husbanken,
jamfør Husbankens retningslinjer omtalt
ovenfor. Dette innebærer at kommunen må
ivareta de pliktene som forvaltningsloven
oppstiller i forhold til blant annet:
 habilitet, jamfør §§ 6-10.
 alminnelig veiledningsplikt, jamfør
§ 11.
 saksbehandlingstid, jamfør § 11a.
 dokumentasjon av muntlige
opplysninger som har betydning for
avgjørelse av saken, jamfør § 11d
annet ledd.
 fortrolig behandling av
opplysninger underlagt
taushetsplikt, jamfør § 13.
 ivaretakelse av at saken er så godt
opplyst som mulig før vedtak
fattes, jamfør § 17.
 vedtakets innhold og form, jamfør
§§ 23-25.
 Opplysninger om klageadgang og
frister for dette, jamfør § 27.
I tillegg til de kravene som fremgår
eksplisitt av forvaltningsloven, finnes det
40
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av
10. februar 1967.
østfold kommunerevisjon iks
også ulovfestede prinsipper for god
forvaltningsskikk. Et av disse er prinsippet
om at like saker skal behandles likt.
Likhetsprinsippet bygger på
rettferdighetsbetraktninger og innebærer at
de forvaltningsavgjørelser som fattes må
bygge på en objektiv og saklig vurdering
som sikrer likhet og rettssikkerhet41. Når
det skal tas stilling til spørsmålet om
forvaltningen har utøvet
forskjellsbehandling, er det ikke
nødvendigvis noe galt med den enkelte
avgjørelsen. Feilen kan bestå i at
forvaltningen ikke kan gi noen saklig
grunn for ikke å følge en konsekvent
praksis42. Usaklig forskjellsbehandling kan
medføre at et vedtak anses som ugyldig.
For at en anførsel om forskjellsbehandling
skal føre frem, er det imidlertid en
forutsetning at det dreier seg om like saker
både i faktisk og rettslig henseende.
Flere av de rettsregler forvaltningen bygger
rett på, åpner for til dels stor grad av
skjønn. Dette innebærer at reglene har en
iboende risiko for ulikebehandling, dersom
det ikke trekkes enkelte grenser for dette
skjønnet. Borgernes krav til
forutberegnelighet, forsvarlighet og
saklighet innebærer at forvaltningen ikke
kan legge vekt på utenforliggende hensyn,
eller fatte vedtak som bygger på
vilkårlighet, innebærer
forskjellsbehandling, er uforholdsmessige
eller sterkt urimelige43.
Husbanken har gitt ut en veileder44 til
kommunene til hjelp i saksbehandlingen av
startlån. Veilederen inneholder utfyllende
41
Se blant annet Eckoff og Smith:
”Forvaltningsrett” 8. Utg. kapittel 11, 23 og 24,
samt ”Knophs oversikt over norsk rett” 12. Utg.
avsnittet om forvaltningsrett.
42
Sivilombudsmannens uttalelse 2007/1783
43
Se blant annet Eckhoff og Smith:
”Forvaltningsrett” 8. utg. kapittel 24: ”Hvor langt
rekker forvaltningens kompetanse?
Myndighetsoverskridelse”
44
”Veileder for kommunal saksbehandling av
startlån og tilskudd til etablering og tilpasning av
bolig m.m.”, HB 7.C.17, april 2011.
34
informasjon til det som fremgår av
Husbankens retningslinjer for startlån, og
er ment å ivareta kommunens plikter i
henhold til finansavtaleloven og
forvaltningsloven. Foruten å gi kommunen
en rekke praktiske råd, inneholder den
føringer for hva kommunen skal gjøre i sin
saksbehandling.



Kommunen skal kreve:
 siste selvangivelse for søker og
eventuell medlånesøker. Dette er
viktig for å avdekke gjeld og
formue. Endringer i forhold til
selvangivelsen skal dokumenteres.
 dokumentasjon på all inntekt ved
kopi av månedlige utbetalinger
både for lånesøker og eventuell
medlånesøker, blant annet fordi
disse også viser eventuelle
påleggstrekk/ lønnstrekk.
 dokumentasjon på all gjeld som
skal løpe videre etter låneopptaket.
 ny takst eller panteattest.
 dokumentasjon på felleskostnader,
særlig ved kjøp av andel i
borettslag.
 annen dokumentasjon ved behov,
eksempelvis utgifter til barnepass,
bidragsforpliktelser og lignende.




Videre skal kommunen vurdere lånesøkers
kredittverdighet, og eventuelt fraråde
låneopptak i tråd med finansavtalelovens
bestemmelser. Kommunen skal ta hensyn
til følgende momenter ved vurdering av
om lån skal avslås eller innvilges:
 SIFOs45 satser for livsopphold.
Husbanken åpner imidlertid opp for
at det i enkelte tilfeller kan være
forsvarlig å legge til grunn et lavere
beløp enn hva som følger av disse
satsene, men i stedet basere

vurderingen på skjønn og dialog
med lånesøker.
Om det er hensiktsmessig med
avdragsfri periode i begynnelsen av
lånets løpetid.
Om husstanden er i stand til å bære
låneutgiftene når Husbankens
kalkulasjonsrente46 legges til grunn.
Redusert skatt som følge av
låneopptak.
Annen gjeld som skal løpe videre
med de faktiske vilkårene som
gjelder for lånet, men med påslag
for eventuelle renteendringer.
Om lånesøker eller eventuell
medlånesøker har
betalingsanmerkninger. Det
bemerkes at dette imidlertid må
sees i sammenheng med formålet
med startslånsordningen.
Om søker vil ha krav på bostøtte,
og hva nivået på denne eventuelt
vil bli.
Alle typer inntekter lånesøker og
eventuell medlånesøker har. For
midlertidige inntekter bør
saksbehandler ta hensyn til
varigheten av disse. Dette kan
typisk være barnebidrag,
barnetrygd, overgangsstønad,
kontantstøtte og eventuelle andre
statlige ytelser.
Husstandens samlede økonomi
fremover i tid. Dette vil være særlig
viktig der det er tvil vedrørende
betalingsevne. Momenter vil være
varigheten av midlertidige
inntekter, økte kostnader knyttet til
fellesutgifter i sameier eller
borettslag som følge av
oppussingsbehov eller nødvendige
oppussingsbehov i aktuell bolig.
45
SIFO står for Statens institutt for
forbruksforskning. Sifo-beløpet er det husstanden
bør ha igjen etter at alle boutgifter som husleie,
fellesutgifter, boliglån, annen gjeld, strøm og
lignende er dekket. Satsen oppdateres årlig og er
tilgjengelig på www.sifo.no.
østfold kommunerevisjon iks
46
Kalkulasjonsrenten tar høyde for eventuelle
renteendringer. Renten fastsettes av Husbanken på
grunnlag av forventet renteutvikling, og den
kunngjøres på www.husbanken.no.
35
Tilsagn om lån skal gis skriftlig og sendes
lånesøker. Følgende dokumenter skal
legges ved:
 SEF-Skjema i utfylt stand.
 Informasjon om fast og flytende
rente.
 Månedsbudsjett.
 Pantedokument/
pantsettelseserklæring.
 Låneavtale (eventuell
tilskuddsavtale).
 Utbetalingsfullmakt.
 Anmodning om at lånesøker må
bestille forsikringsattest for
selveierbolig.
 Frarådingsdokument dersom dette
er aktuelt.
Avslag skal begrunnes og tilfredsstille
forvaltningslovens krav til innhold, med
blant annet informasjon om klageadgang.
Kommunen skal holde muntlig møte med
lånesøker for rådgivning og undertegning
av lånedokumenter. Det er imidlertid viktig
at lånesøker får tilstrekkelig tid til å sette
seg inn i all informasjon før møtet. I møtet
skal kommunen:
 forklare lånet på en slik måte at
lånesøkeren er i stand til å vurdere
om den foreslåtte avtalen passer til
hans eller hennes behov og
økonomiske situasjon.
 gjennomgå månedsbudsjettet og
eventuelle konsekvenser i forhold
til dette.
 gi informasjon om fast eller
flytende rente, og hvilken
betydning dette har i forhold til den
løpende betjeningen av lånet.
 Eventuell frarådning.
Dersom lånesøker kommer til at denne vil
ta opp lånet på de vilkårene som tilbys,
undertegnes lånedokumentene. Ved
fraråding skal lånesøker bekrefte ved
signatur at denne er frarådet låneopptaket.
Dersom kommunen selv er låneforvalter
må følgende dokumenter være mottatt i
østfold kommunerevisjon iks
utfylt og underskrevet stand før lånet
utbetales:
 Signert låneavtale.
 Utbetalingsfullmakt.
 Tinglyst pantedokument med
vedlagt panteattest, eventuelt
inneståelseserklæring47 med rett
prioritet.
De kommunale tjenestene bør ifølge
rundskriv U-10/2002 også ha avklart roller
og oppgaver for hvordan et eventuelt
mislighold skal håndteres. I første omgang
bør det tilrettelegges for at vedkommende
selv ordner opp i eget mislighold.
Kommunen bør:
 knytte dato for forfall så nært opp
til lønnsutbetaling som mulig
dersom det finnes hensiktsmessig,
 motivere låntaker til å opprette en
konto slik at lånet kan betales
direkte,
 sende purringer relativt raskt48
 ha rutiner for å sikre at purringer
blir åpnet, lest og forstått.
Dersom misligholdet vedvarer bør
kommunen
 innkalle til samtale for å kartlegge
årsaker og løsninger eksempelvis
dekking av restanser, endringer i
betalingsrutinene eller involvere
andre type tjenester knyttet til
misligholdet,
 varsle NAV relativt raskt slik at
tiltak iverksettes,
 samarbeide med namsmannen49 for
å hindre tvangshandlinger
47
Midlertidig sikkerhet i form av erklæring fra
bank, eiendomsmegler eller advokat, som har
forsikring for eiendomsmeglervirksomhet. Av
erklæringen skal det fremgå at det vil bli notert pant
og at kommunen oppnår prioritet som avtalt.
48
Det finnes ingen klare bestemmelser på når
purring bør sendes. Det eneste kravet er at
pengekravet må være forfalt, se Ot.prp. nr. 2 (19871988) i kommentarer til lovens § 1. Purring kan
således i prinsippet sendes så fort kravet er forfalt.
49
Namsmannens oppgave består blant annet av
tvangsfullbyrdelse i misligholdssaker. Dette
innebærer blant annet gjennomføring av
36
kommunens ledelse. Bakgrunnen
for at innlånet ikke bør fastsettes
tilfeldig eller med utgangspunkt i
hva kommunen lånte forrige år, er
at dette ikke gir noen indikasjon på
nivået. Opplever for eksempel
saksbehandler å ha for liten ramme,
kan dette føre til en restriktiv
tildeling.
 Dersom kommunen bruker opp
lånerammen i løpet av året bør det
vurderes å forskuttere på neste års
låneramme eller det bør tas opp
ytterligere lån, da utsatt behandling
av søknaden kan medføre
usikkerhet omkring ordningen.
 Kommunen bør vurdere å plassere
innlånet på en bankkonto med
høyere avkastning eller inngå
såkalte rentebytteavtaler, slik at
rentebelastningen for kommunen
kan reduseres.
Hvordan sikrer Moss kommune
kostnadseffektiv forvaltning av
starlånordningen?
Den enkelte kommune fastsetter selv
nivået på innlån fra Husbanken. Dette
gjøres normalt i forbindelse med det årlige
budsjettarbeidet. Hva gjelder forvaltning
av innlånet, har Husbanken gitt
retningslinjer som regulerer gebyrnivå og
rentenivå ved utlån, men utover dette er det
kommunen selv som bestemmer hvordan
forvaltningen skal gjøres.
I sitt oppdrag for kommunal- og
regionaldepartementet har Econ Pöyry, ved
å undersøke kommuner plukket ut av
Husbanken, pekt på enkelte forhold som
kjennetegner god praksis med startlån
knyttet til kostnadseffektiv forvaltning. I
rapporten fremheves blant annet følgende:
 Administrasjonen bør sørge for å
formidle kunnskap om
startlånsordningen til politisk nivå,
slik at det skapes en forståelse av at
dette ikke er et ordinært lån selv om
det er slik det ser ut i kommunens
budsjett. Dette antas å gi
administrasjonen mer handlefrihet i
forhold til å bruke ordningen slik
som forutsatt, samtidig som det
antas at det gjør politikerne mer
risikovillige til å vedta innlån som
dekker kommunens reelle behov.
 Nivået på innlånet kommunen
beslutter bør baseres på en
helhetsvurdering av det reelle
behovet. Dette innebærer at
saksbehandlernivået i kommunen
bør involveres, og ikke bare
utleggsforretninger, tvangssalg og tvangsfravikelse.
Selv om namsmannen bare har en formell rolle som
iverksetter av en tvangshandling tar mange
namsmenn et aktivt ansvar for å avverge
tvangshandlinger, se NOU 2011: 15 ”Rom for
alle”, s. 103. I rundskriv U-10/2002 står det videre
beskrevet at god veiledning fra namsmyndighetene
om hva kommunen kan tilby av
oppfølgingstjenester kan bidra til at en
tvangsbegjæring ikke realiseres, s. 25.
østfold kommunerevisjon iks
Kommunen bør utnytte muligheten for
rentepåslag og gebyrbelastning i tråd med
Husbankens retningslinjer, da dette
reduserer kommunens kostnader knyttet til
ordningen. Det antas at rentebelastning
med 0,25 %, etableringsgebyr på ca. 2000,og termingebyr på ca. 30,- i hovedsak
dekker kostnader knyttet til lån som ikke
misligholdes.
Det følger av retningslinjene at utlån til
enkeltpersoner skal tilbys med
utgangspunkt i Husbankens rentevilkår.
Videre er det beskrevet på Husbankens
internettsider at alle lånetakere kan velge
mellom fast og flytende rente.50
50
http://www.husbanken.no/lan/laanevilkaar/fasteller-flytande/
37