dopis Vladi RS

Številka: 321-4/2012/81
Datum: 25. 11. 2014
Vlada Republike Slovenije
Gregorčičeva 20-25
1000 Ljubljana
Zadeva: Urejanje področja gospodarskih javnih služb
Računsko sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: računsko sodišče) je danes izdalo dve revizijski
poročili in eno porevizijsko poročilo, in sicer:
•
•
•
revizijsko poročilo Smotrnost zagotavljanja in izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe sežiganja
komunalnih odpadkov1;
revizijsko poročilo Zagotavljanje izvajanja in nadzora nad pokopališko in pogrebno dejavnostjo ter urejanjem
pokopališč2 in
porevizijsko poročilo Popravljalni ukrepi Vlade Republike Slovenije, Ministrstva za infrastrukturo in prostor ter
SODO, sistemskega operaterja distribucijskega omrežja z električno energijo, d. o. o., Maribor3.
Skupna značilnost vseh treh poročil je odsotnost odločanja Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju:
vlada) in pristojnih ministrstev ter ukrepanja pri urejanju gospodarskih javnih služb. Podrobnejše
ugotovitve so navedene v teh (po)revizijskih poročilih, zato naj poudarimo le najpomembnejše:
•
•
1
2
3
Na področju pokopališke in pogrebne dejavnosti ter urejanja pokopališč vlada tudi po dveh
predhodnih opozorilih računskega sodišča in po izvedbi revizije še ni določila pristojnega ministrstva
za urejanje tega področja. Kljub določbi 79. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (v
nadaljevanju: ZGJS), da se ureditev gospodarskih javnih služb uskladi z določbami tega zakona
najkasneje v roku enega leta (torej v letu 1994), področje teh dejavnosti še vedno ureja zakon iz leta
1984, ki niti terminološko ni usklajen z ZGJS. Vlada je bila na tem področju torej neaktivna celotno
obdobje samostojnosti Republike Slovenije, zato pa je izvajanje te gospodarske javne službe zelo
raznoliko, neurejeno in marsikje nepravilno, saj dejavnost nima nobenega nadzora na državni ravni.
Tudi sežiganje komunalnih odpadkov je opredeljeno kot državna gospodarska javna služba ves čas
samostojnosti Republike Slovenije. Vlada in pristojno ministrstvo do danes nista izdelala strategije
izvajanja te gospodarske javne službe niti zagotovila izvajanja te gospodarske javne službe za vse
prebivalce Republike Slovenije, kar je njuna dolžnost. Po nekaj neuspelih poskusih umestitve
sežigalnic(e) v prejšnjem desetletju je bila podeljena le ena manjša koncesija na pobudo Mestne občine
Celje, pri čemer smo v revizijskem poročilu opisali nesmotrnost take ureditve. Sicer pa vlada in
Št. 321-4/2012/80 z dne 25. 11. 2014.
Št. 320-10/2012/90 z dne 25. 11. 2014.
Št. 321-3/2012/90 z dne 25. 11. 2014.
•
pristojno ministrstvo nista zagotovila izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe v obdobju
samostojnosti Republike Slovenije.
Pri urejanju dejavnosti sistemskega operaterja distribucijskega omrežja električne energije je težava
nastala s prenosom gospodarske javne infrastrukture v last petim elektropodjetjem v letu 2001, ki so
bila delno lastninjena, kar onemogoča neposredno podelitev koncesije tem podjetjem. V letu 2007 je
bila z namenom obiti določbe evropskih predpisov, ki dovoljujejo neposredno podelitev koncesije le
družbam v 100-odstotni javni lasti, ustanovljena družba SODO, sistemski operater distribucijskega
omrežja z električno energijo, d. o. o., Maribor (v nadaljevanju: družba SODO) kot uradni izvajalec te
dejavnosti za celotno Republiko Slovenijo. Družba SODO je najela infrastrukturo od petih
elektropodjetij in jim jo dala nazaj v upravljanje, kar pa pomembno ovira delo Javne agencije
Republike Slovenije za energijo kot regulatorja, ki nadzira izvajalca gospodarske javne službe, ne pa
njegovih podizvajalcev. Zato da bi družba SODO začela tudi v praksi izvajati vsaj del svojih nalog,
razvija informacijske sisteme, krepi kadrovske vire in podobno, kar povzroča dodatne stroške
uporabnikom storitev in težave zaradi deljenega lastništva infrastrukture. Računsko sodišče je že v prvi
reviziji opozarjalo, da tak sistem ni smotrn, saj se je treba odločiti, ali bomo imeli pet elektropodjetij in
je treba zagotoviti 100-odstotno javno lastništvo v teh podjetjih ali pa družbo SODO in je treba
izvesti prenos infrastrukture v last države ali vsaj družbe SODO. Ohranjanje dvojnosti obstoječega
stanja pa je možnost, ki povzroča najvišje stroške. Čeprav smo že pri izvajanju prve revizije
zagotavljanja izvajanja te gospodarske javne službe razumeli postavitev roka končne izvedbe ukrepov
do leta 2020 v omejitvi pritiska zasebnih lastnikov na ceno delnic elektropodjetij, pa se načrtovani
ukrepi za ureditev izvajanja te gospodarske javne službe niso izvedli niti v prvih predvidenih korakih.
Tudi danes po drugi izvedeni reviziji jasne odločitve o tem, kakšen sistem namerava razvijati država v
prihodnje, še ni, zato menimo, da je treba odločitev o ustrezni poti sprejeti čim prej in odpraviti
podvojevanje sistemov, ki povzroča le dodatne stroške. Odločanje o rešitvi navedene situacije tako
poteka že najmanj sedem let.
Podobne težave pri odločanju in izvajanju ukrepov zagotavljanja gospodarskih javnih služb smo zaznali
tudi v drugih revizijah s tega področja, zato vas želimo spomniti na nekatere napovedane ukrepe, ki do
danes še niso izvršeni ali pa njihova izvedba v praksi povzroča nejasnosti oziroma težave:
•
•
4
V reviziji smotrnosti poslovanja vlade pri ureditvi razmerij pri infrastrukturi za izvajanje gospodarskih
javnih služb je vlada v porevizijskem postopku4 navedla, da bo do konca leta 2012 pripravila zakon, ki
bo nadomestil veljavni ZGJS, ter pripravila povsem nov Zakon o gospodarski javni infrastrukturi ter z
njima opredelila vsa razmerja, povezana z gospodarsko javno infrastrukturo za izvajanje gospodarskih
javnih služb (lastništvo, postopek najema in financiranja infrastrukture, roke in višino plačevanja
najemnine, namenskost porabe najemnine, služnosti in podobno). Kot nam je znano, se še ni začela
niti priprava teh dveh zakonov.
V opravljenih dveh revizijah poslovanja Ministrstva za okolje in prostor pri vzpostavitvi pogojev za
izvajanje dimnikarske službe smo predlagali, naj zaradi značilnosti izvajanja dejavnosti dimnikarska
služba preide iz koncesijskega v licenčni model, vendar je zato treba najprej spremeniti ZGJS. Državni
zbor Republike Slovenije je po več razpravah in neaktivnosti ministrstva pri pripravi zahtevanih
vsebinskih sprememb sprejel spremembo Zakona o varstvu okolja, s katero pa se tej dejavnosti ukinja
status gospodarske javne službe, kar pa lahko povzroči negativne posledice pri požarni varnosti. Zato
bi bilo treba čim prej začeti s pripravo ustreznih pravnih podlag za regulacijo te dejavnosti, ki pa ne
omejuje konkurence med izvajalci.
Porevizijsko poročilo, št. 320-4/2010/61 z dne 27. 12. 2011.
2
•
•
•
5
6
7
8
V reviziji zagotavljanja preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti v
letih od 2006 do 2009 je Ministrstvo za finance v porevizijskem postopku5 navedlo, da bo zaradi
obdobja najmanj treh let, ko evidence ne bodo zagotavljale spremljanja podatkov o posameznih
dejavnostih, predlagalo sprejem novega zakona (sprejet je bil Zakon o preglednosti finančnih odnosov
in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti; v nadaljevanju: ZPFOLERD-1), ki bo veljal samo za
subjekte, ki izpolnjujejo pogoje iz Direktive Komisije 2006/111/ES z dne 16. 11. 2006 o preglednosti
finančnih odnosov med državami članicami ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij
(v nadaljevanju: Direktiva o preglednosti). Po sprejetju novega zakona načela razporejanja prihodkov
in stroškov po posameznih dejavnostih niso določena za vse subjekte, ki ne dosegajo za slovenske
razmere visoko postavljenih mej iz Direktive o preglednosti. Uporaba teh načel pa je pomembna za
ustrezno izvajanje nadzora nad pravilnostjo kalkulacij cen izvajalcev posebnih in izključnih pravic (tudi
vseh izvajalcev (ne)gospodarskih javnih služb), o čemer mora Ministrstvo za finance poročati
Evropski komisiji. Zato bi morali načela ločenega spremljanja posameznih dejavnosti pri vseh javnih
podjetjih (po opredelitvi tega pojma iz ZPFOLERD-1), ki ne dosegajo vrednostnega praga iz
Direktive o preglednosti, urediti z drugim predpisom ali drugačno ureditvijo v ZPFOLERD-1.
Ministrstvo za finance smo tudi večkrat opozarjali, naj sprejme navodila (pravila) za računovodenje
projektov javno-zasebnih partnerstev, kar je Ministrstvo za finance tudi storilo. Vendar so objavljena
navodila za računovodenje projektov javno-zasebnih partnerstev na spletnih straneh Ministrstva za
finance pomanjkljiva, saj urejajo le primere, ko zasebni partner uporablja Slovenske računovodske
standarde, ne pa tudi primerov, ko zasebni partner uporablja Mednarodne standarde računovodskega
poročanja. Ker v slednjih nastaja tako imenovani ″off-off balance sheet″ položaj6, ko zgrajene
infrastrukture ne izkazuje v računovodskih evidencah niti javni niti zasebni partner, je treba za te
poslovne dogodke ustrezno dopolniti računovodske predpise. Z upoštevanjem dejstva, da Republika
Slovenija uporablja načelo prilagojenega denarnega toka, obenem pa Evropska komisija v javno
računovodstvo postopoma uvaja računovodsko načelo nastanka poslovnega dogodka, predlagamo, da
se pri evidentiranju teh poslovnih dogodkov uporabijo načela iz IPSAS7 32, ki veljajo za načelo
nastanka poslovnega dogodka.
V reviziji ravnanja z ločeno zbranimi komunalnimi odpadki8 smo opozarjali Ministrstvo za okolje in
prostor, da sistem ne spodbuja udeležencev k povečevanju ločevanja odpadkov, kar še vedno ni v
celoti zagotovljeno, zato računsko sodišče ponovno izvaja revizijo tega področja. Posebej pa smo
opozarjali na dejstvo, da je učinkovitost centrov za ravnanje z odpadki zagotovljena šele pri kapaciteti
250.000 uporabnikov, zaradi česar je bil že v operativnem programu zaradi povečevanja kapacitete
posameznih centrov za ravnanje z odpadki določen njihov regijski ali celo nad-regijski značaj pri
obdelavi in odlaganju odpadkov. Zato ti projekti ne bi smeli več soditi v pristojnost občin, saj
obveznosti občin pri zagotavljanju izvajanja gospodarskih javnih služb presegajo njihove pristojnosti,
zaradi česar se pojavljajo zastoji pri zagotavljanju in financiranju infrastrukture. Zaradi neustrezne
urejenosti tega področja, nezagotavljanja sredstev za zapiranje odlagališč odpadkov in neustrezno
opredeljene vsebine finančnih jamstev v Zakonu o varstvu okolja in podzakonskih aktih še danes
obstaja vrsta težav z izvajanjem teh dejavnosti. Že tedaj smo opozarjali, da bi moralo biti zagotavljanje
centrov za ravnanje z odpadki del državne javne službe, kar bi onemogočilo ″odpadkarski turizem″
oziroma prevažanje odpadkov z enega dela Republike Slovenije na drugi in zagotovilo enotno in nižjo
Porevizijsko poročilo, št. 1202-5/2009/67 z dne 26. 10. 2010.
Primer je opisan v revizijskem poročilu Izvajanje GJS sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega
plina v Mestni občini Ptuj, št. 321-1/2010/64 z dne 3. 10. 2011.
IPSAS – International Public Sector Accounting Standards (Mednarodni računovodski standardi za javni sektor).
Porevizijsko poročilo, št. 1209-4/2008/41 z dne 4. 1. 2010.
3
•
•
•
ceno za vse državljane. Okoljska dajatev zaradi obremenjevanja okolja zaradi odlaganja odpadkov pa
bi morala biti vir državnega in ne občinskega proračuna in bi se lahko danes namenila kot vir za
financiranje zapiranja odlagališč, kjer se odlaganje ne sme več izvajati, obenem pa pri teh odlagališčih
komunalnih odpadkov ne bi bilo treba zahtevati predložitve finančnih jamstev.
V revizijskem poročilu Zbiranje in predelava izrabljenih motornih vozil9 smo opozarjali, da je neustrezno
zasnovana izjava o lokaciji vozila kot način začasne odjave vozila iz prometa. Ta ne spodbuja
lastnikov, da bi izrabljena vozila dali v razgradnjo koncesionarjem javne službe, temveč jih prodajo
avtomobilskim odpadom in zbiralcem sekundarnih surovin ali pa vozila izvozijo v druge države,
vozila pa še naprej ostanejo evidentirana v matičnem registru vozil in listin, ki ga vodi Ministrstvo za
notranje zadeve, kot aktivne izjave o lokaciji vozila. Ministrstvo za okolje in prostor je v porevizijskem
postopku10 navedlo, da bo do konca leta 2011 zagotovilo spremembo sistema ravnanja z motornimi
vozili pri podajanju izjave o lokaciji vozila, kljub temu pa pri izvajanju ponovne revizije tega področja
ugotavljamo, da se ni nič spremenilo, zato pa se tudi rezultati izvajanja te gospodarske javne službe
niso izboljšali.
V reviziji smotrnosti izbire lokacije odlagališča nizko- in srednjeradioaktivnih odpadkov
(v nadaljevanju: NSRAO) smo opozarjali, da je določitev upravičencev do odškodnine v znesku
86 milijonov evrov za odlagališče NSRAO v podzakonskem aktu določena v nasprotju z zakonom.
Ministrstvo za okolje in prostor je v porevizijskem postopku11 navedlo, da bo do konca leta 2012
izdana nova Uredba o merilih za določitev višine nadomestil zaradi omejene rabe prostora na območju
jedrskega objekta, s katero bo določeno, da bo sklad izplačeval nadomestilo za omejeno rabo prostora le
enkrat, poleg tega pa bo zaradi bližine sosednjega jedrskega objekta nadomestilo ustrezno manjše. Uredba še
vedno ni bila spremenjena, neupravičene odškodnine pa se še izplačujejo.
V reviziji gospodarnosti poslovanja Slovenskih železnic, d. o. o., Ljubljana pri izplačevanju plač in
drugih prejemkov poslovodstvu12 smo vlado zaprosili za stališče glede uporabe Zakona o višini
povračil stroškov v zvezi z delom in nekaterih drugih prejemkov. Vlada je dne 20. 2. 2014 sprejela
sklep št. 00602-5/2013/12, s katerim je naložila Ministrstvu za finance, naj prouči možnost
razveljavitve tega zakona, saj zakon že zaradi nejasne opredelitve zavezancev za uporabo tega zakona
(tudi druge pravne osebe javnega prava) povzroča težave in razlikovanje pri izplačilih teh stroškov
med podobnimi izvajalci. Dodatne neskladnosti pri uporabi tega zakona, kot ugotavlja vlada v svojem
mnenju, pa povzroča sprejetje Zakona o uravnoteženju javnih financ, ki je uveljavil prenehanje
uporabe tega zakona za javni sektor, ne pa tudi za javna podjetja, banke in druge pravne osebe javnega
prava. Zakon konec leta 2014 še vedno velja, potrebna pa bi bila tudi odločitev, ki izhaja iz sklepa
vlade, naj se celovito sistemsko uredi vprašanje javne porabe v družbah v lasti države in občin.
Vlado zato pozivamo, naj ponovno prouči vsaj opisane neizvedene ukrepe iz že izdanih revizijskih poročil
s področja izvajanja gospodarskih javnih služb in zagotovi njihovo izvedbo ter nas obvesti o sprejetih
načrtih aktivnosti za ureditev navedenih področij.
Ob tem predlagamo, da se priprava predpisov na sistemski ravni vključi v Normativni program dela Vlade
za spremembo zakonodaje v letu 2015. Ker pa je eden pomembnejših vzrokov za neizvedbo teh ukrepov
odsotnost sprejemanja pomembnejših odločitev in dosedanja nepripravljenost vlad na večje spremembe
sistemov izvajanja gospodarskih javnih služb, predlagamo vladi, da sprejme ukrepe za povečanje
9
10
Št. 1209-2/2009/48 z dne 7. 6. 2010.
Porevizijsko poročilo, št. 1209-2/2009/52 z dne 28. 9. 2010.
11
Porevizijsko poročilo, št. 1209-3/2009/109 z dne 25. 10. 2011.
12
Št. 321-2/2012/85 z dne 25. 8. 2014.
4
odgovornosti javnih uslužbencev za izvajanje njihovih nalog ter ob pripravi novega ZGJS razmisli o
strategiji nadaljnjega izvajanja gospodarskih javnih služb.
Lep pozdrav,
Tomaž Vesel,
predsednik računskega sodišča
5