dococh ledningssystem samt indikatorer för uppföljning
download 
Report Transcription
och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning
Malmö stad 1 (4) Stadskontoret Tjänsteskrivelse Datum 2015-02-26 Vår referens Jenny Theander Sekreterare [email protected] Utredning integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning - med tillhörande projektplan STK-2015-37 Sammanfattning Föreliggande utredning innehåller förslag på indikatorer för uppföljning av en hållbar utveckling (social, miljömässig och ekonomisk) på en övergripande nivå i Malmö stad. Långsiktigt är målet att indikatorerna ska utgöra grunden för en hållbarhetsrapport. Utredningen omfattar även ett resonemang kring definitioner av social hållbarhet och vad ett socialt investeringsperspektiv innebär. Utredningen kompletteras i föreliggande ärende med en projektplan som ger förslag på en pilot under 2015. Förslag till beslut Kommunstyrelsen föreslås besluta att godkänna Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning att godkänna Projektplan för hållbarhetsintegrering att uppdra till stadskontoret att genomföra uppdraget i enlighet med den redovisade projektplanen Beslutsunderlag G-Tjänsteskrivelse AU 26/1 Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning -med tillhörande projektplan Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Projektplan Hållbarhetsintegrering 2015 Beslutsplanering KS Arbetsutskott 2015-01-26 KS Arbetsutskott 2015-02-23 Kommunstyrelsen 2015-03-03 Ärendet SIGNERAD 2015-01-23 Bakgrund 2 (4) I maj 2010 (Dnr 363/10) beslutade kommunstyrelsen i Malmö att inrätta en Kommission för ett socialt hållbart Malmö, med uppdrag att lämna vetenskapligt underbyggda förslag på strategier för hur skillnaderna i hälsa skulle kunna minskas i Malmö. I april 2013 (Dnr 145/13) beslutade kommunstyrelsen att godkänna kommissionens slutrapport, samt att uppdra åt stadskontoret att samordna den fortsatta arbetsprocessen. Utifrån kommissionens underlag fattade kommunstyrelsen i april 2013 (Dnr 145/13) även beslut om tre utredningsuppdrag som redogjordes för i rapporten Utredning gällande hållbarhetsredovisning, samhällsekonomiska/hälsoekonomiska beräkningar och sociala investeringar (STK-2014-120). Rapporten behandlades på kommunstyrelsens sammanträde i juni 2014. Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning togs fram under hösten 2014 innan de nya kommunfullmäktigemålen var framtagna. Utredningen presenterades på budgetberedningen i oktober. Som ett komplement till utredningen finns nu även en projektplan för genomförande av det kort- och långsiktiga arbetet som beskrivs i utredningen. Socialt hållbar utveckling Utredningen ger två exempel på hur begreppet socialt hållbar utveckling kan definieras. Behovet av att definiera vad som avses med social hållbarhet bedöms vara viktigt för att skapa en gemensam utgångpunkt i det fortsatta arbetet. Utgångspunkterna som nämns i utredningen grundar sig i mänskliga rättigheter och jämlikhet. Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö utgick ifrån ett jämlikhetsperspektiv och därför har det också varit naturligt att i denna utredning ha samma utgångspunkt för urvalet av indikatorer för social hållbarhet. Utredningen understryker precis som Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö den nära kopplingen mellan socialt hållbar utveckling och ojämlikhet i hälsa. Socialt investeringsperspektiv En social investering beskrivs i utredningen som en förebyggande insats som minskar kommunens framtida kostnader samtidigt som mänskliga och samhälleliga vinster görs. För att resurserna ska göra så stor nytta som möjligt är det avgörande att sociala investeringar framförallt riktar sig mot tidiga insatser – tidigt i livet och/eller tidigt när ett problem uppstår. En social investering är något man genomför i syfte att uppnå social hållbarhet men kopplar samtidigt på ett tydligt sätt samman den sociala och den ekonomiska dimensionen av hållbarhet. Utredningen beskriver varför begreppet sociala investeringar inte kan begränsas till ett enskilt projekt eller fond utan att det snarare är ett synsätt som används i prioriteringsprocesser för att uppnå mål - inom ramen för hela Malmös budget. Utredningen understryker att de sociala investeringsfonderna har stimulerat ett bredare och mer långsiktigt tankesätt. Därför anses det nu vara naturligt att vidga fokus till kommunens ordinarie verksamhet, och inom ramen för hela Malmös budget sträva efter att vidareutveckla nuvarande processer för att i större utsträckning prioritera och följa upp förebyggande insatser. I utredningen beskrivs och definieras det sociala investeringsperspektivet på olika nivåer inom det kommunala ansvarsområdet från övergripande prioriteringar inom ramen för hela stadens budget till specifika insatser för olika grupper. Indikatorer Utredningen ger förslag på indikatorer som kan följas upp i en hållbarhetsrapport. De kan utgöra 3 (4) en del av uppföljningen i Malmö stads styr- och ledningssystem i syfte att följa upp effekterna av Malmö stads arbete för att nå en ur alla aspekter hållbar stad. Detta innebär uppföljning av en ”vision” (riktning) om en hållbar utveckling och syftar till att följa upp nivån ovanför de nio kommunfullmäktigemålen, eller snarare den samlade analysen av stadens utveckling. Med effekter avses i detta sammanhang effekter ur ett samhällsperspektiv snarare än ur ett verksamhetsperspektiv då effekterna av hållbar utveckling inbegriper så många olika dimensioner och oftast inte kan begränsas till enskilda områden eller städer utan behöver ses i ett bredare samhällsperspektiv. För att mäta hållbar utveckling krävs indikatorer för såväl social, ekonomisk som miljömässig utveckling i staden. Utredningen redovisar främst förslag på sociala och miljömässiga indikatorer. Valet av indikatorer har framförallt gjorts utifrån indikatorns påverkan på socialt/miljömässigt hållbar utveckling, Malmö stads möjlighet att påverka utfallet av indikatorn samt dess relevans på kommunfullmäktigenivå. Totalt presenteras 19 indikatorer som delats in under kategorierna; barn och ungas vardagsvillkor, boendemiljö och stadsutveckling, sysselsättning och hälsa och levnadsvanor. Då de sociala, ekonomiska och miljömässiga dimensionerna av hållbarhet är ömsesidigt beroende av varandra finns det flera indikatorer som skulle kunna finnas inom mer än en kategori. I utredningen framhålls vikten av att kunna redovisa indikatorerna utifrån olika indelningsgrunder så som kön, ålder, svensk respektive utländsk bakgrund och utbildningsnivå. Indikatorerna mäts framförallt genom olika typer av registerdata men i vissa fall behöver enkätdata användas. Indikatorerna har som gemensamt att de förutom att de följer upp hållbar utveckling även är bestämningsfaktorer för hälsa på olika sätt, både direkt och indirekt. För varje indikator finns en beskrivning av definition, källa, kort beskrivning av hur situationen ser ut i Malmö, indikatorns betydelse för hållbar utveckling och Malmö stads möjlighet att påverka utfallet av indikatorn. Projektplan Knutet till utredningen finns en projektplan som konkretiserar vad som ska genomföras under 2015 och framåt för att integrera hållbarhetsperspektivet i Malmö stads styr- och ledningssystem. Projektplanen är uppdelad i tre delar: genomförande, uppföljning och planering. Under respektive del beskrivs lång- och kortsiktiga resultat, aktiviteter och resurser. Under uppföljning finns aktiviteter kopplade till indikatorer, hållbarhetsrapport och uppföljning av kommunfullmäktigemålen. Syftet är att följa upp hållbar utveckling på en övergripande nivå i staden och utveckla beslutsunderlag för planering och prioritering i styr- och ledningssystemet. Under genomförande finns aktiviteter inom områdena ärendehantering och styrdokument. Syftet är att synliggöra konsekvenser för hållbar utveckling inom ärendehantering och styrdokument. Under planering finns aktiviteter inom området investeringsstyrning. Syftet är att hållbarhetsperspektivet beaktas i modellen för investeringsstyrning och i ett långsiktigt perspektiv att modellen utvecklas till att omfatta budget- och uppföljningsprocessen. Ansvariga 4 (4) Jan Åke Troedsson Ekonomidirektör Jan-Inge Ahlfridh Stadsdirektör Projektplan - Hållbarhetsintegrering Stadskontoret Upprättad Datum: Version: Ansvarig: Förvaltning: Enhet: 2015-01-09 1.0 Susanna Jakobsson, Lotta Kronogård, Jenny Theander Stadskontoret Stadskontoret Heckley, Maria Innehållsförteckning Projektplan - Hållbarhetsintegrering .............................................. 1 Sammanfattning .............................................................................. 3 Bakgrund .......................................................................................... 4 Pilotprojekt 2015 .............................................................................. 4 Resurser och projektdeltagare ................................................... 5 Avgränsningar för arbetet under 2015 ........................................ 5 Uppföljning ..................................................................................... 7 Genomförande ............................................................................... 9 Planering ...................................................................................... 10 2 │ Stadskontoret │ Projektplan - Hållbarhetsintegrering Sammanfattning Syftet med projektplanen är att beskriva de aktiviteter som ska genomföras under 2015 och framåt för att på ett mer systematiskt sätt planera, genomföra och följa upp Malmö stads arbete mot en hållbar utveckling. Uppföljning Projektgruppen tar fram en hållbarhetsrapport (i pilotform) med indikatorer som ska utgöra en del av uppföljningen i Malmö stads styr- och ledningssystem. Indikatorerna har som syfte att följa upp effekterna av Malmö stads arbete för att nå en ur alla aspekter hållbar stad (se bild 1 nedan). Med effekter avses i detta sammanhang effekter ur ett samhällsperspektiv snarare än ur ett verksamhetsperspektiv. Detta innebär uppföljning av en politisk vision eller annan politisk riktning om en hållbar utveckling och syftar till att följa upp nivån ovanför de nio kommunfullmäktigemålen. Bild 1 Malmö stads styr- och ledningssystem Hållbarhetsrapport Hållbarhetsrapporten föreslås på sikt integreras i årsredovisningen. Genomförande För att Malmö stad ska uppnå en socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling är det viktigt att hållbarhetsperspektivet finns med i det dagliga arbetet och i de beslut som fattas i staden. Ett av de långsiktiga resultaten som hållbarhetsarbetet behöver uppnå är att konsekvenser för hållbar utveckling synliggörs i ärendeberedning och i framtagandet av styrdokument. Under piloten 2015 kommer projektgruppen att arbeta tillsammans med handläggare för att konsekvenser för hållbarhet ska synliggöras i två till tre beslutsärenden och i framtagandet av ett eller två styrdokument. Planering Det finns ett behov av att skapa en kommungemensam modell för planering, prioritering och uppföljning som gör det möjligt att systematiskt analysera de sannolika sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenserna av beslut kring kommunens verksamhet. En gemensam modell för planering och 3 │ Stadskontoret │ Projektplan - Hållbarhetsintegrering prioritering bör utvecklas inom ramen för målstyrningsarbetet i Malmö stad. Detta är dock ett långsiktigt utvecklingsarbete och på kort sikt (2015) anser projektgruppen att det är lämpligt att avgränsa uppdraget till stadens investeringar. En modell för planering och prioritering av stadens samlade investeringsstyrning är under framtagande. Inledningsvis (2015) utgör projektgruppen ett stöd i denna utvecklingsprocess. Bakgrund I samband med att Malmökommissionens slutrapport godkändes i april 2013 fattade kommunstyrelsen också beslut om tre utredningsuppdrag som redogjordes för i rapporten Utredning gällande hållbarhetsredovisning, samhällsekonomiska/hälsoekonomiska beräkningar och sociala investeringar (STK-2014120). Utredningen utgjorde en förstudie till de tre uppdragen som dels syftade till att foga samman de tre hållbarhetsperspektiven i en gemensam redovisning (uppdrag 1) och dels att sätta ett tydligare fokus på den sociala dimensionen i Malmö stads hållbarhetsarbete (uppdrag 2 och 3). Av utredningen framgick att de tre uppdragen i så stor utsträckning som möjligt bör integreras i kommunens ordinarie arbete och processer. ”Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning” följde därefter och resultatet av denna utredning presenterades på budgetberedningen i oktober 2014. Utredningen omfattar ett kortsiktigt såväl som långsiktigt tidsperspektiv för arbetet med att integrera ett hållbarhetsperspektiv i styr- och ledningssystemet men med fokus på indikatorer för uppföljning av en hållbar utveckling på kommunfullmäktigenivå. Föreliggande projektplan utgår från denna utredning och lägger fokus vid den pilot som föreslås genomföras under 2015. I projektplanen konkretiseras vilka effekter och resultat som ska uppnås under genomförandet av piloten under 2015, 2016 och framåt, samt vilka typer av aktiviteter som projektgruppen avser att genomföra under 2015.1 Pilotprojekt 2015 Att integrera ett hållbarhetsperspektiv i styr- och ledningssystemet är ett nytt arbetssätt som utretts under 2013 och 2014 men som ännu inte testats i praktiken. Därför föreslår projektgruppen att arbetet under 2015 läggs upp som en pilot där arbetssättet testas i ett begränsat antal processer. Utifrån dessa lärdomar tas sedan en generell beskrivning fram som visar vad det innebär att integrera ett hållbarhetsperspektiv i olika processer. Arbetet har mycket gemensamt med jämställdhetsintegrering som funnits som strategi i Malmö stad sedan 2011. Projektgruppen har dragit lärdom av detta arbete i utredningsarbetet och fortsätter att göra så under 2015 i den utsträckning det är möjligt. Arbetet med att integrera hållbarhet inbegriper alla delar i styr- och ledningssystemet men utifrån olika perspektiv. Bilden nedan ger en överblick över de sex aktiviter som ingår i piloten 2015 och hur de passar in i Malmö 1 Projektplanen och utredningen ingår under samma diarienummer STK-2015-37 4 │ Stadskontoret │ Projektplan - Hållbarhetsintegrering stads övergripande styr- och ledningssystem. Aktiviteterna är valda utifrån behovet att testa och utveckla redan etablerade processer och utifrån att i ett tidigt skede kunna medverka i utvecklingen av nya processer som ska skapas under 2015 och framåt inom ramen för det nya styr- och ledningssystemet. Resurser och projektdeltagare Projektgruppen rapporterar till styrgruppen för styr- och ledning och vid behov styrgruppen för social hållbarhet. Projektgruppen består av representanter från fyra olika avdelningar på stadskontoret. Projektgruppen kommer även att koppla en referensgrupp till projektet med kontaktpersoner från såväl stadskontoret som från andra förvaltningar och vid behov externa aktörer. Referensgruppen ska stödja arbetet genom dialog, omvärldsbevakning, förankringsarbete, samt vid behov medverka aktivt i de delar som ska genomföras under 2015. De resurser som krävs under 2015 är framförallt tid från personal redan anställd vid Malmö stad. Inga externa resurser i form av konsulter kommer att behövas i piloten under 2015. Avgränsningar för arbetet under 2015 • Arbetet avgränsas till ett fåtal ärenden, styrdokument och mål för att dra lärdomar av dessa. • Inget omfattande kommunikationsarbete gentemot hela organisationen. • Inget omfattande arbete med utbildning eller stöd till förvaltningar. • Integrering av hållbarhetsperspektivet i andra processer och projekt sker först efter piloten. • Projektet innefattar inte kommunstyrelsens uppdrag i budget 2015 att ”beräkna och arbeta fram konkreta exempel på möjliga sociala investeringar”2, 2 Kommunstyrelsen ges i uppdrag att beräkna och arbeta fram konkreta exempel på möjliga sociala investeringar inför kommande budgetperioder (Budget 2015 med plan 2016-2020) http://redovisningar.malmo.se/budget_2015/ 5 │ Stadskontoret │ Projektplan - Hållbarhetsintegrering men projektgruppen behöver hålla sig uppdaterade kring detta uppdrag. 6 │ Stadskontoret │ Projektplan - Hållbarhetsintegrering Uppföljning EFFEKTMÅL LÅNGSIKTIGT RESULTAT (2016-) KORTSIKTIGT RESULTAT (2015) AKTIVITET (under pilot) RESURS Socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling 1. Indikatorer för hållbar utveckling ingår i hållbarhetsrapport Förslag till indikatorer för hållbar utveckling på övergripande visionsnivå är förankrade och utvecklade Förslag till indikatorer (från utredning hösten 20143) utvecklas och förankras Projektgruppen 2. Hållbarhetsrapporten utgör ett beslutsunderlag för planering och prioritering Hållbarhetsrapport i pilotform är färdigställd (mars 2016) Förslag till hållbarhetsrapport utvecklas och förankras Projektgruppen 3. Utifrån KF- målen synliggörs konsekvenser för hållbarhet i planering, genomförande och uppföljning En rapport som beskriver hur konsekvenser för hållbarhet kan integreras i uppföljning av ett KF mål Projektgruppen stödjer uppföljningen av ett KF mål för att utveckla arbetet med att synliggöra konsekvenser för hållbar utveckling Projektgruppen Indikatorer för hållbar utveckling och hållbarhetsrapport I ”Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer for uppföljning”4 ges ett förslag till indikatorer för att följa hållbar utveckling på en övergripande nivå i Malmö stad. Indikatorerna har som syfte att följa upp effekterna av Malmö stads arbete för att bli en ur alla aspekter hållbar stad. Med effekter avses i detta sammanhang effekter ur ett samhällsperspektiv snarare än ur ett verksamhetsperspektiv, och indikatorerna är kopplade till visionsnivån inom Malmö stads styr- och ledningssystem. I ett långsiktigt perspektiv kan resultatet presenteras i en hållbarhetsrapport och användas som ett beslutsunderlag för prioritering och planering på övergripande nivå. Hållbarhetsrapporten kan till exempel få 3 4 Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning STK-2014-120 påverkan på fördelningen av resurser för att bättre bidra till hållbar utveckling, förändringar i budgetskrivelser och förändring av kommunfullmäktigemål. Under piloten 2015 ska projektgruppen leda arbetet med att utveckla och förankra det befintliga förslaget till indikatorer. Detta omfattar även indelningsgrunder och spridningsmått. Förslaget ska utvecklas tillsammans med den referensgrupp som tidigare deltagit i arbetet. Förslaget ska också diskuteras tillsammans med bland annat högskolor/universitet, samt med andra kommuner och myndigheter som arbetar med liknande frågor. Förslaget till indikatorer ska förankras politiskt under 2016 när en pilot för hållbarhetsrapporten presenteras. Under piloten 2015 ska projektgruppen ta fram en hållbarhetsrapport i pilotform (färdig mars 2016). Det handlar dels om att utveckla det tidigare nämnda förslaget till indikatorer, men också om att upprätta en struktur för rapporten. Rapporten ska omfatta en mer redovisande del samt en mer analytisk del som innehåller planeringsförutsättningar. Tillsammans med ekonomiavdelningen på stadskontoret ska projektgruppen också diskutera formerna för hur hållbarhetsrapporten till viss del redan nu kan sammankopplas med årsredovisningen. I ett långsiktigt perspektiv föreslås hållbarhetrapporten bli en integrerad del av årsredovisningen. Uppföljning av kommunfullmäktigemål Organisation och struktur för styrning och ledning med mål kommer att utvecklas under 2015. Långsiktigt föreslås hållbarhetsrapporten och dess resultat utgöra ett viktigt underlag för uppföljning och analys av kommunfullmäktigemålen. Under piloten 2015 kan projektgruppen stödja arbetet med uppföljning av ett kommunfullmäktigemål. Projektgruppens roll blir att utveckla arbetet med att synliggöra konsekvenser för hållbar utveckling i arbetet med detta kommunfullmäktigemål. En betydande del är att det sociala investeringsperspektivet genomsyrar arbetet så att bättre prioriteringar kan göras utifrån både kortsikta och långsiktiga mål. 8 │ Stadskontoret │ Projektplan - Hållbarhetsintegrering Genomförande Socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling LÅNGSIKTIGT RESULTAT (2016-) KORTSIKTIGT RESULTAT (2015) AKTIVITET (under pilot) RESURS Socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling 4. Konsekvenser för hållbar utveckling i KS /KF beslut synliggörs / beräknas i ärendeberedningen En rapport som beskriver vad det innebär att integrera ett hållbarhetsperspektiv i ärenden. 2-3 pilotärenden, projektgruppen arbetar med handläggare för att konsekvenser för hållbarhet synliggörs. Projektgruppen (stöd) + handläggare för ärenden. 5. Konsekvenser för hållbar utveckling beaktas i framtagandet av styrdokument (inledningsvis på KS/KF nivå) En rapport som beskriver vad det innebär att integrera ett hållbarhetsperspektiv i styrdokument. 1 eller 2 pilotdokument, projektgruppen arbetar med handläggare för att konsekvenser för hållbarhet synliggörs. Projektgruppen (stöd) + tjänsteman ansvarig för styrdokument. Processer för ärendehantering och styrdokument För att Malmö stad ska uppnå en socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling är det viktigt att hållbarhetsperspektivet finns med i det dagliga arbetet och i de beslut som fattas i staden. Ett av de långsiktiga resultaten som hållbarhetsarbetet behöver uppnå är att konsekvenser för hållbar utveckling synliggörs i ärendeberedning och i framtagandet av styrdokument. Under piloten 2015 kommer projektgruppen att arbeta tillsammans med handläggare för att konsekvenser för hållbarhet ska synliggöras i två till tre beslutsärenden och i framtagandet av ett eller två styrdokument. Projektgruppen utgör ett stöd till handläggaren som har ansvar för ärendet respektive styrdokumentet och bidrar med kunskap om hållbarhetsarbete samt metoder och arbetsätt (t.ex. metoder för konsekvensbeskrivning eller samhällsekonomiska beräkningar). Tillsammans dokumenterar handläggaren och projektgruppen vad som krävs för att kunna synliggöra konsekvenser för hållbarhet, lärdomar som sedan kan användas i ärendeberedning och framtagande av styrdokument framöver. Leveransen i slutet av 2015 är två rapporter som beskriver vad det innebär att integrera ett hållbarhetsperspektiv i ärendeberedningen och i styrdokument och hur man kan gå tillväga för att implementera mer generellt i ärenden och styrdokument. Planering EFFEKTMÅL LÅNGSIKTIGT RESULTAT (2016-) KORTSIKTIGT RESULTAT (2015) AKTIVITET (under pilot) RESURS Socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling 6. En modell för planering och prioritering i budget och uppföljningsprocessen framtagen Hållbarhetsperspektivet beaktas i utvecklingen av modellen för investeringsstyrning Aktivt delta i projektet att utveckla en investeringsstyrning som förbättrar planering, prioritering och uppföljning utifrån ett hållbarhetsperspektiv. Projektgrupp investeringsstyrning + projektgruppen (hållbarhetsintegrering) En modell för planering och prioritering i budget- och uppföljningsprocessen I utredning gällande hållbarhetsredovisning, samhällsekonomiska/hälsoekonomiska beräkningar och sociala investeringar5 konstaterades att det finns ett behov av att skapa en kommungemensam modell för planering, prioritering och uppföljning som gör det möjligt att systematiskt analysera de sannolika sociala, miljömässiga och ekonomisa konsekvenserna av kommunens åtgärder/verksamhet. Syftet med sådana analyser är att göra beslutsfattare och andra intressenter uppmärksamma på de troliga konsekvenserna av olika val. Utredningen visade att kommunen kan använda olika typer av kvantitativa och kvalitativa analysverktyg beroende på typ av åtgärd/verksamhet (t.ex. sociala konsekvensanalyser, hälsokonsekvensbedömningar, värdeplanering, Synaps), men samtidigt är det viktigt att analyserna kan sammanfattas i ett gemensamt format för att göra jämförelser möjliga. Detta kan ske inom den ram där kommunen själv kan välja att prioritera mellan olika verksamhetsområden och kan t ex handla om investeringar inom fysisk planering och utbyggnad av samhällsservice som kan ställas mot kompetenshöjande åtgärder inom äldreomsorg eller skola. En modell bör sträva efter att vara lätt att förstå och enkel att använda i hela organisationen. De två viktigaste delarna i en sådan modell för prioriteringar är 1) att jämföra flera tänkbara alternativ för att uppnå ett resultat/mål (inklusive potentiella effekter om ingenting görs) och 2) utvärdera alternativen i en tvärsektoriell grupp på ett tidigt skede i processen. En gemensam modell för planering och prioritering bör utvecklas inom ramen för målstyrningsarbetet i Malmö stad och synliggöras i Malmö stads uppföljningsverktyg, som för närvarande är Stratsys. Detta är dock ett långsiktigt utvecklingsarbete och på kort sikt (2015) avgränsas uppdraget därför till stadens investeringar. En modell för planering och prioritering av stadens samlade investeringsstyrning är under framtagande: 5 STK-2014-120 10 │ Stadskontoret │ Projektplan - Hållbarhetsintegrering ”För att fortsätta utvecklingen av planering, prioritering och uppföljning inom investeringsområdet behöver vi ta ett helhetsgrepp över styrningen. Det kommer att bli alltmer viktigt att prioritera inom hela stadens investeringsvolym och enskilda projekt måste ställas i relation till andra för staden viktiga utbyggnadsområden. Underlagen för prioriteringar behöver utvecklas och innehålla analyser utifrån kommunfullmäktiges inriktningsmål, hållbarhetsperspektiven (socialt, ekonomisk och miljömässigt), befolkningsutveckling, näringsliv, ekonomiska konsekvenser, risker etc.” Ur Projektplan för utvecklad investeringsstyrning i Malmö Stad - Inklusive översyn av styrmodell för exploateringsekonomi (2014-11-12) Inledningsvis (2015) kan projektgruppen utgöra ett stöd i denna utvecklingsprocess. På sikt (2016-) kan denna modell också i största möjliga utsträckning tillämpas för planering och prioritering i (hela) budget- och uppföljningsprocessen. 11 │ Stadskontoret │ Projektplan - Hållbarhetsintegrering Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Stadskontoret Upprättad Version: Ansvarig: Förvaltning: Enhet: 2014-10-09 1.0 Jenny Theander, Susanna Jakobsson, Lotta Heckley, Maria Kronogård Stadskontoret Innehållsförteckning Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning ................................................. 1 SAMMANFATTNING ................................................................................................. 4 BAKGRUND............................................................................................................... 8 SYFTE MED UTREDNINGEN .................................................................................... 9 KOPPLING TILL ANDRA PÅGÅENDE UPPDRAG ................................................ 10 Malmö stads styr- och ledningssystem ................................................................. 10 Var i strukturen finns indikatorerna och vilket syfte fyller de? ............................ 11 Översiktsplan för Malmö ....................................................................................... 11 Miljöprogrammet och Malmö stads miljömål ......................................................... 11 Utredningsdirektiv utifrån Kommissionens åtgärdsförslag .................................... 12 VAD ÄR EN SOCIALT HÅLLBAR UTVECKLING? ................................................ 14 Utgångspunkter för arbetet med social hållbarhet i Malmö stad ........................... 15 SOCIALT INVESTERINGSPERSPEKTIV................................................................ 16 Tillväxt och välfärd – ekonomisk och social hållbarhet .......................................... 16 Vad är en social investering? ................................................................................ 17 Hela stadens perspektiv .................................................................................... 18 Förvaltningsnivå ................................................................................................ 19 Specifik insats ................................................................................................... 19 UTREDNINGSUPPDRAGET PÅ LÅNG SIKT ......................................................... 20 Hur integreras ett hållbarhetsperspektiv i verksamhetsstyrning ............................ 20 Kommunfullmäktigenivå .................................................................................... 21 Ökad samverkan kring löpande planering, uppföljning och analys .................... 21 Andra centrala processer .................................................................................. 22 Nämndsnivå ...................................................................................................... 22 INDIKATORER FÖR HÅLLBAR UTVECKLING ...................................................... 23 Urval av indikatorer ............................................................................................... 23 Prioriterade indikatorer och spridningsmått ........................................................... 24 Att mäta skillnader i hälsa.................................................................................. 25 Indelningsgrunder ................................................................................................ 26 Spridningsmått .................................................................................................... 26 BARN OCH UNGAS VARDAGSVILLKOR .............................................................. 28 Barn i ekonomiskt utsatta hushåll ......................................................................... 28 Tillgängligheten till förskola........................................................................ ........... 29 Behörighet till gymnasiet ....................................................................................... 30 Barn och ungas exponering för gifter i sin utom- och inomhusmiljö ...................... 31 BOENDEMILJÖ OCH STADSUTVECKLING .......................................................... 34 Strukturell hemlöshet ............................................................................................ 34 Kollektiv styrka ...................................................................................................... 35 Tillit till andra ......................................................................................................... 37 Växthusgasutsläpp per invånare ........................................................................... 38 Energianvändning per invånare ............................................................................ 39 Produktion av förnybar och återvunnen energi ..................................................... 40 Vattenkvalitet ........................................................................................................ 40 SYSSELSÄTTNING ................................................................................................. 42 Hushåll med långvarigt ekonomiskt bistånd .......................................................... 42 Utbildningsnivåer i befolkningen ........................................................................... 43 Arbetslöshet och ungdomsarbetslöshet ................................................................ 44 2 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Sysselsättningsgrad .............................................................................................. 46 HÄLSA OCH LEVNADSVANOR ............................................................................. 47 Medellivslängd ...................................................................................................... 47 Självskattad hälsa barn och unga samt vuxna ...................................................... 48 Socialt deltagande ................................................................................................ 49 Andel bilresor/gång och cykel/kollektivtrafik i Malmö ............................................ 51 Tillgång till grönyta ................................................................................................ 52 Exponering för buller och kvävedioxid .................................................................. 53 BILAGA 1: Deltagarförteckning ............................................................................. 55 BILAGA 2: Definition av indikatorer ....................................................................... 57 BILAGA 3: Process och kriterier för urval av indikatorer ....................................... 58 BILAGA 4: Indikatorer som lades till under workshops ......................................... 61 BILAGA 5: Indikatorlista efter prioritering på workshops ....................................... 62 BILAGA 6: Spridningsmått .................................................................................... 63 3 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning SAMMANFATTNING Syftet med föreliggande utredning har på kort sikt varit att utarbeta ett förslag till indikatorer för uppföljning av kommunfullmäktigemålen och hållbar utveckling (social, miljömässig och ekonomisk) på en övergripande nivå i Malmö stad. Indikatorerna möjliggör en uppföljning av utvecklingen mot en hållbar stad och i det långsiktiga arbetet kan resultatet presenteras i en hållbarhetsredovisning (som på sikt är en integrerad del av Malmö stads årsredovisning). Förslag på indikatorer som presenteras i föreliggande utredning kan utgöra en del av uppföljningen i Malmö stads styr- och ledningssystem. Indikatorerna har som syfte att följa upp effekterna av Malmö stads arbete för att bli en ur alla aspekter hållbar stad. Med effekter avses i detta sammanhang effekter ur ett samhällsperspektiv snarare än ur ett verksamhetsperspektiv. Vad är en socialt hållbar utveckling? Det finns i dagsläget ingen vedertagen definition av social hållbarhet eller socialt hållbar utveckling. För att bedriva ett strategiskt och framgångsrikt arbete mot en hållbar utveckling i Malmö stad behövs en gemensam utgångspunkt för staden. Föreliggande utredning ger två möjliga förslag till utgångspunkt för arbetet med social hållbarhet. Ett socialt hållbart samhälle är ett samhälle där alla har jämlika förutsättningar för att utveckla sin fulla potential och har jämlika förutsättningar för utbildning, arbete och bostad av god kvalitet. Ett socialt hållbart samhälle är ett samhälle där människor känner sig delaktiga och har tillit till varandra och som inte äventyrar framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Ett socialt hållbart samhälle är ett samhälle med jämlika förutsättningar för ett bra liv, en trygg uppväxt, utbildning, arbete och bostad. Ett samhälle som inte äventyrar framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Ett socialt investeringsperspektiv En social investering är en förebyggande insats som minskar kommunens framtida kostnader samtidigt som mänskliga och samhälleliga vinster görs. För att resurserna ska göra så stor nytta som möjligt är det avgörande att sociala investeringar framförallt riktar sig mot tidiga insatser – tidigt i livet och/eller tidigt när ett problem uppstår. En social investering är något man genomför i syfte att uppnå social hållbarhet men kopplar samtidigt på ett tydligt sätt samman de sociala och ekonomiska dimensionerna av hållbarhet. Indikatorer Arbetet med att identifiera indikatorer för social och miljömässig hållbarhet har gått igenom ett antal olika steg för att säkerställa indikatorernas relevans och kvalitet. Utgångspunkten har varit indikatorns påverkan på hållbar utveckling samt Malmö stads möjlighet att påverka utfallet av indikatorn (i samverkan med andra aktörer). Samtliga indikatorer som prioriterats bedöms vara relevanta på en kommunövergripande nivå och för flera olika nämnder. Ett utvecklingsarbete 4 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning med att ta fram finansiella mått för Malmö stad har pågått parallellt på stadskontorets ekonomiavdelning. Urvalet av indikatorer har haft följande begränsningar: ‒ Begränsad förankring inom och utanför Malmö stad på grund av den korta tidsperioden för arbetet. ‒ Ett arbete med att ta fram nya kommunfullmäktigemål har pågått parallellt med utredningsarbetet och det har inte varit möjligt att förhålla indikatorerna till dessa mål. ‒ Det förslag till indikatorer som presenteras är ett underlag som är relevant idag. Indikatorerna bör dock kontinuerligt ses över och anpassas vid behov. ‒ I en del fall är det inte möjligt att mäta det som är önskvärt att mäta. Det är viktigt med en fördjupad analys kring varje område utifrån till exempel olika indelningsgrunder. I en hållbarhetsrapport kan indikatorerna sättas i sitt sammanhang och ett viktigt resonemang kan föras kring det som vi inte kan mäta och som i vissa fall säger mer än de valda indikatorerna. Eftersom skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen påverkar den hållbara utvecklingen negativt är det angeläget att uppföljningen av indikatorerna kan påvisa om skillnaderna ökar eller minskar. Uppföljningen ska därför i så stor utsträckning som möjligt ske utifrån inkomst, utbildningsnivå och yrke eller position på arbetsmarknaden, som ger en uppfattning om social position i samhället. Indikatorerna kommer också att i så stor utsträckning som möjligt att följas upp utifrån kön, ålder och svensk respektive utländsk bakgrund. De sociala, ekonomiska och miljömässiga dimensionerna av hållbarhet är ömsesidigt beroende av varandra. Det finns således flera indikatorer som har bäring på mer än en dimension av hållbarhet. 5 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Uppdraget på lång sikt På längre sikt handlar uppdraget om att integrera ett hållbarhetsperspektiv i stadens styr- och ledningssystem (mål, budget och uppföljning). Detta omfattar, förutom delen kring framtagandet av indikatorer, även ”hur” en integrering av ett hållbarhetsperspektiv i verksamheten kan genomföras samt ”rapportering” av utvecklingen utifrån de mål som formulerats. Några av de delar som bör finnas med illustreras i bilden nedan. 6 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning För att ett hållbarhetsperspektiv ska kunna beaktas i budgetprocessen bör det skapas en tydligare koppling mellan mål (på samtliga nivåer) och hur resurser fördelas mellan nämnder i staden. Som en förutsättning för att kunna omfördela och prioritera utifrån kommunfullmäktigemål krävs ett förbättrat beslutsunderlag kring sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter av insatser och investeringar som påverkar en hållbar utveckling. 7 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BAKGRUND I maj 2010 (Dnr 363/10) beslutade kommunstyrelsen i Malmö att inrätta en Kommission för ett socialt hållbart Malmö, med uppdrag att lämna vetenskapligt underbyggda förslag på strategier för hur skillnaderna i hälsa skulle kunna minskas i Malmö. I april 2013 (Dnr 145/13) beslutade kommunstyrelsen att godkänna kommissionens slutrapport, samt att uppdra åt stadskontoret att samordna den fortsatta arbetsprocessen. Utifrån kommissionens underlag fattade kommunstyrelsen i april 2013 (Dnr 145/13) även beslut om tre utredningsuppdrag som redogjordes för i rapporten Utredning gällande hållbarhetsredovisning, samhällsekonomiska/hälsoekonomiska beräkningar och sociala investeringar (STK-2014-120). Rapporten behandlades på kommunstyrelsens sammanträde i juni 2014. Utredningen (STK-2014-120) utgjorde en förstudie till de tre uppdragen som dels syftade till att foga samman de tre hållbarhetsperspektiven i en gemensam redovisning (uppdrag 1) och dels att sätta ett tydligare fokus på den sociala dimensionen i Malmö stads hållbarhetsarbete (uppdrag 2 och 3). Av utredningen framgick att de tre uppdragen i så stor utsträckning som möjligt bör integreras i kommunens ordinarie arbete och processer. Under överläggningen på kommunstyrelsens sammanträde 4 juni 2014 enades kommunstyrelsen om följande att-satser: att godkänna föreliggande rapport, att föreliggande rapport beaktas i utvecklingen av styr- och ledningssystem för Malmö stad och beaktas i stadens fortsatta arbete för ett hållbart Malmö, samt att inför budgetarbetet 2015 återkomma med förslag på mål, budget och redovisning med ett socialt investeringsperspektiv och med beaktande av samtliga hållbarhetsdimensioner. Föreliggande utredning utgår från den tredje att-satsen ovan och omfattar ett kortsiktigt såväl som långsiktigt tidsperspektiv för det arbete och den struktur som föreslås. Då att-satsen har ett särskilt fokus på det sociala investeringsperspektivet, lägger utredningen särskild tyngd vid detta perspektiv. 8 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning SYFTE MED UTREDNINGEN Syftet med föreliggande utredning har på kort sikt varit att utarbeta ett förslag till indikatorer för uppföljning av hållbar utveckling (social, miljömässig och ekonomisk) på en övergripande nivå i Malmö stad. Långsiktigt ges också förslag på nästa steg, att integrera ett hållbarhetsperspektiv i stadens styroch ledningssystem, med ett särskilt fokus på sociala investeringar. Detta handlar bland annat om att placera in indikatorerna i sitt sammanhang, det vill säga i befintliga strukturer, samt att kortfattat beskriva de delar i verksamhetsstyrningen som behöver utvecklas för att integrera hållbarhetsperspektivet i budgetprocessen. I föreliggande utredning ligger fokus på indikatorer för social och miljömässig hållbarhet. Ett utvecklingsarbete med att ta fram finansiella mått för Malmö stad pågår parallellt på stadskontorets ekonomiavdelning. Båda uppdragen kommer att presenteras inför budgetberedningen. Det är viktigt att notera att den sociala och den ekonomiska (och till viss del även den miljömässiga) dimensionen i en hållbar utveckling är inbördes beroende av varandra. Det är därför svårt att dra en skiljelinje mellan indikatorer för respektive dimension. Exempel är sysselsättningsgrad eller andel elever med behörighet till gymnasiet som mäter både den ekonomiska och den sociala dimensionen. Exempel på beröringspunkter mellan den ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionen synliggörs i utredningen. I processen för framtagandet av indikatorer har det pågående uppdraget kring utvecklingen av Malmö stads styr- och ledningssystem (STK 2013-217) särskilt beaktats. Indikatorerna ger en bild av de långsiktiga effekterna av kommunens aktiviteter och hur detta i sin tur påverkar en hållbar utveckling. Detta beskrivs mer utförligt i nästa avsnitt ”Koppling till andra pågående uppdrag”. 9 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning KOPPLING TILL ANDRA PÅGÅENDE UPPDRAG I detta avsnitt ges en beskrivning av ett urval av pågående uppdrag som har beröringspunkter med föreliggande utredning. Malmö stads styr- och ledningssystem Kommunfullmäktige har beslutat om ett nytt styr- och ledningssystem (STK-2013-217) som är under utveckling1. En tydlig målstruktur, i enlighet med vad som beskrivs i ärendet, är av stor vikt för att säkerställa att hela Malmö stad arbetar mot gemensamma och långsiktiga mål. I förslaget till en ny målstyrning för Malmö stad beskrivs fullmäktigemålen på följande sätt: ”Förutom att ange den övergripande inriktningen för Malmö stad är kommunfullmäktigemålen begränsade till antalet, riktade till medborgaren, långsiktiga, enkelt formulerade och syftar till samhällsutveckling” (s 64). Enligt uppdraget från kommunstyrelsen som redogörs för i föreliggande utredning ska förslag på mål, budget och uppföljning i så stor utsträckning som möjligt även främja en långsiktigt hållbar utveckling i staden. För att skapa förutsättningar för ökad samverkan och långsiktighet är det även viktigt att besluta om övergripande målområden som berör så många nämnder och kommunala bolag som möjligt. Bildtext: Styr- och ledningssystemet i Malmö stad. Slutrapporten från Kommission för ett socialt hållbart Malmö innehöll ett stort antal förslag på mål och åtgärder som ”sammantaget förväntas leda till att Malmö stad kan minska ojämlikheten i hälsa”2. I ärendet (STK-2013-145) kring det fortsatta arbetet med kommissionens åtgärdsförslag och 1Inrättande av stadsområdesnämnder och nämnder för Malmö stads skolväsende samt införande av förändrat nämndsansvar för LSS-verksamhet m.m. Förslag från Stadskontoret, sid. 61-64. 2 Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid. 12. 10 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning rekommendationer som behandlades i kommunstyrelsen i mars 2014, gjorde stadskontoret en bedömning om att det var lämpligt att behandla kommissionens föreslagna mål inom ramen för det nya styr- och ledningssystemet: ”Mål utifrån kommissionens slutrapport och för kommunen i sin helhet bör formuleras och beslutas om i enlighet med den struktur som det nya styrsystemet innebär. Därmed bör beslut om mål utifrån kommissionens rapport beaktas i budget 2015.” 3 Var i strukturen finns indikatorerna och vilket syfte fyller de? Som nämnts ovan är utgångspunkten för föreliggande uppdrag en integrering av ett hållbarhetsperspektiv i mål, budget och uppföljning (det vill säga stadens styr-och ledningssystem). Framtagande av indikatorer ligger inom ramen för såväl mål som redovisning. Indikatorerna möjliggör en uppföljning av kommunfullmäktigemålen och utvecklingen mot en hållbar stad och i det långsiktiga arbetet kommer resultatet att presenteras i en hållbarhetsredovisning (på sikt som en integrerad del av årsredovisningen för Malmö stad) som kan ligga till grund för prioriteringar. Det förslag till indikatorer som i processen valts ut ska utgöra en del av uppföljningen i Malmö stads styr- och ledningssystem. Indikatorerna har som syfte att följa upp effekterna av Malmö stads arbete för att nå en ur alla aspekter hållbar stad (se bild på föregående sida). Med effekter avses i detta sammanhang effekter ur ett samhällsperspektiv snarare än ur ett verksamhetsperspektiv. Detta rör sig således om uppföljning av mål snarare än uppföljning av aktiviteter, och om effekter i befolkningen snarare än anställda och verksamheter i Malmö stad. Översiktsplan för Malmö De övergripande målen i översiktsplanen är att Malmö ska vara en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar stad och en attraktiv plats att bo och verka i. Målet är en robust och långsiktigt hållbar stadsstruktur för en ökande befolkning, grön tillväxt och att Malmös attraktivitet fortsätter att utvecklas. Ett högt prioriterat mål är att förstärka den ekonomiska basen för malmöbornas försörjning. Miljöprogrammet och Malmö stads miljömål Malmö stads miljömål som finns antagna i Miljöprogrammet för Malmö stad 2009-20204 följs upp årligen i Malmö stads miljöredovisning. Mer information kring varje indikator finns även presenterad i en webbaserad miljöbarometer. Det handlar bland annat om att följa upp hur Malmös naturresurser skyddas och brukas och hur väl Malmö försörjs av förnybar energi. Slutrapport från Kommission för ett socialt hållbart Malmö - Nu fråga om förslag på inriktning av det fortsatta arbetet för en socialt hållbar utveckling (STK-2013-145), sid. 17. 4 Miljöprogram för Malmö stad 2009-2020 antogs av kommunfullmäktige i Malmö stad den 17 december 2009. http://www.malmo.se/download/18.76105f1c125780a6228800031254/1383643803211/Milj %C3%B6program+f%C3%B6r+Malm%C3%B6+stad+2009-2020.pdf 3 11 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Nuvarande kommunfullmäktigemål och målen i miljöredovisningen skiljer sig åt på så vis att kommunfullmäktigemål inom miljöområdet karakteriseras av att vara inriktade på specifika sakområden, så som andelen miljöbilar eller andel bostäder som byggs med extra höga miljöambitioner. Målen i miljöprogrammet är mer övergripande och indelade i fyra områden: - Sveriges klimatsmartaste stad Framtidens stadsmiljö finns i Malmö stad Naturtillgångar brukas hållbart I Malmö är det lätt att göra rätt Miljöprogrammet innehåller också ett antal specifika mål som ska uppnås inom en utsatt tidsram, exempelvis är ett av målen som återfinns under målområdet Sveriges klimatsmartaste stad: ”Energianvändningen ska sänkas med minst 20 % per person fram till 20205 och med ytterligare 20 % till 2030.” I framtagandet av prioriterade miljömässiga indikatorer inom föreliggande utredning har utgångspunken varit miljöprogrammets övergripande mål, men indikatorns placering i den prioriteringsmodell som beskrivs mer ingående i bilaga 3 har varit avgörande i det slutliga urvalet. Utredningsdirektiv utifrån Kommissionens åtgärdsförslag Som nämnts ovan innehöll slutrapporten från Kommission för ett socialt hållbart Malmö ett stort antal förslag på åtgärder i syfte att minska ojämlikhet i hälsa. Utifrån stadskontorets samlade bedömning och synpunkter från cirka 70 remissinstanser har stadskontoret utarbetat utredningsdirektiv för de åtgärdsförslag som ansågs prioriterade. Ett utvecklingsarbete pågår nu på ett stort antal förvaltningar tillsammans med externa aktörer såsom Region Skåne, forskare, näringslivet och civilsamhället6. Det är viktigt att samordning sker mellan dessa uppdrag och det uppdrag som behandlas i föreliggande rapport. Ett av de utredningsdirektiv som tagits fram fokuserar på att ”Skapa former för ett kvalificerat analysarbete av den epidemiologiska bevakningen av Malmö”. Utredningsuppdraget ska rapporteras under hösten 2014. Utredningsuppdraget omfattar flera olika delar, bland annat: hantering och analys av data, organiseringen av ett sådant arbete och den kompetens som detta kräver. Förslaget till indikatorer i föreliggande utredning utgör en del i utvecklingsarbetet kring uppföljning och analys på övergripande nivå i Malmö stad. Kvalitetssäkrad data är en förutsättning för att kunna leverera väl underbyggda analyser på alla nivåer i organisationen. Genom ett kvalitetssäkrat statistiskt underlag och ett kvalificerat och löpande analysarbete ges Jämfört med genomsnittlig användning år 2001-2005. Se ”Det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö Inriktning för Malmö stad från 2014” http://www.malmo.se/download/18.50dab45f146afe8fc2c26b0/1403791456846/Social_hallbarhet_Webb_140618. pdf 5 6 12 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning också förutsättningar för att bygga upp en organisatorisk förmåga för att med effektiva insatser bidra till hållbar utveckling. Ytterligare en utredning fokuserar på att göra en översyn och eventuell revidering av Malmö stads folkhälsopolicy. Detta med anledning av det arbete som kommissionen presenterat och de beslut som kommunstyrelsen fattat. I utredningsuppdraget ska dessa beslut beaktas men också det pågående arbetet med kommunens mål och styrdokument. 13 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning VAD ÄR EN SOCIALT HÅLLBAR UTVECKLING? Det finns i dagsläget ingen vedertagen definition av social hållbarhet eller socialt hållbar utveckling. För att Malmö stad ska kunna bedriva ett strategiskt och framgångsrikt arbete för en hållbar utveckling i Malmö behövs en gemensam utgångspunkt i staden. Den kan bli vägledande och fungera som en gemensam, långsiktig vision för en socialt hållbar utveckling. Genom Brundtlandrapporten7 Vår gemensamma framtid blev begreppet hållbar utveckling känt. I rapporten definierades det som ”Ett ansvarsfullt nyttjande av resurser för att tillgodose dagens behov utan att äventyra framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov”. Social hållbarhet har inte någon motsvarande internationell definition men har definierats av flera kommuner och regioner i Sverige. Sammanfattningsvis finns det definitioner med två olika inriktningar: 1. Mänskliga rättigheter I dessa definitioner understryks det demokratiska perspektivet och social hållbarhet likställs med ett samhälle där mänskliga rättigheter respekteras och det inte finns någon strukturell diskriminering. Social hållbarhet handlar om att bygga ett samhälle där grundläggande mänskliga rättigheter respekteras och inga grupper missgynnas strukturellt. (Länsstyrelsen Västra Götaland) Social hållbar utveckling är en utveckling där människors behov och välbefinnande sätts i centrum. Ett samhälle som byggs på en demokratisk värdegrund där hälsa, delaktighet och trygghet sätts i fokus utifrån ett långsiktigt perspektiv och där alla oavsett kön, ålder, socioekonomisk, etnisk eller kulturell tillhörighet har samma möjlighet att ta del av och vara delaktiga i samhället. (Bjuvs kommun) 2. Jämlikhet I dessa definitioner finns även fördelningen av resurser med, till exempel en jämlikt fördelad hälsa eller en rättvis fördelning av välfärd. Social hållbarhet innebär att människor kan tillgodose sina grundläggande behov idag, utan att framtida generationers möjlighet att tillgodose sina behov äventyras. Den sociala hållbarheten byggs upp av jämlika villkor, social sammanhållning och en god och jämlikt fördelad folkhälsa. Dessa faktorer bygger i sin tur på livsvillkoren. Det är en stor mängd olika faktorer i livsvillkoren, och genom komplicerade relationer dem emellan byggs den sociala hållbarheten. (Örebros folkhälsoplan) Social hållbarhet handlar kortfattat om att två saker ska finnas i ett samhälle. Den ena är välfärd och innebär att människor ska ha en ha en hygglig standard och leva i en trivsam miljö. Välfärd betyder också att fördelningen av livets goda ska vara någorlunda rättvis. Den andra saken är att sociala system, som samhällen, ska ha en förmåga att lösa problem som människor hamnar i. (Göteborgs Stad) 7 FN-rapport från 1987. 14 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Utgångspunkter för arbetet med social hållbarhet i Malmö stad Kommission för ett socialt hållbart Malmö utgick ifrån ett jämlikhetsperspektiv och beskrev hur ojämlikhet och social hållbarhet kan hänga ihop: Ojämlikhet hotar den sociala hållbarheten genom att det blir allt svårare att upprätthålla det sociala kontraktet i samhället, där människor har tillit till varandra och till samhällsinstitutionerna och deltar aktivt i olika sammanhang där sådan tillit skapas. Då kommunfullmäktige har antagit de övergripande rekommendationerna i kommissionens rapport, där länken mellan ojämlikhet och social hållbarhet är stark, visar föreliggande utredning att det är rimligt att arbetet med social hållbarhet i Malmö stad bör inrikta sig mer på jämlikhet. Jämlikhetsperspektivet har även varit en av utgångspunkterna för urvalet av indikatorer för social hållbarhet (se avsnitt kring indikatorer på sidan 21). Ett socialt hållbart samhälle är ett samhälle där alla har jämlika förutsättningar för att utveckla sin fulla potential och har jämlika förutsättningar för utbildning, arbete och bostad av god kvalitet. Ett socialt hållbart samhälle är ett samhälle där människor känner sig delaktiga och har tillit till varandra och som inte äventyrar framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Ett socialt hållbart samhälle är ett samhälle med jämlika förutsättningar för ett bra liv, en trygg uppväxt, utbildning, arbete och bostad. Ett samhälle som inte äventyrar framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov. 15 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning SOCIALT INVESTERINGSPERSPEKTIV I följande avsnitt tydliggörs vad ett socialt investeringsperspektiv innebär och exempel ges på olika typer av sociala investeringar inom den kommunala verksamheten. Kommission för ett socialt hållbart Malmö lade i samband med sin slutrapport fram två övergripande rekommendationer. Rekommendationerna antogs sedan av kommunstyrelsen i mars 2014. Att: - Etablera en social investeringspolitik som kan utjämna skillnaderna i levnadsvillkor och göra samhällssystemen mer jämlika Förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratisera styrningen Rekommendationerna är tydligt sammanlänkade med varandra. Den första rekommendationen handlar om vad kommunen ska göra – att arbeta utifrån ett socialt investeringsperspektiv genom vilket kommunen gör tydligare prioriteringar utifrån behov. Den andra rekommendationen handlar om hur, det vill säga på vilket sätt kommunen ska gå tillväga i detta arbete. Det kan åstadkommas genom att utveckla interna och externa samarbetsformer och processer som möjliggör gemensamma prioriteringar och skapar mer långsiktighet i beslutsfattandet. På ett mer övergripande plan handlar det om att knyta samman den ekonomiska och den sociala dimensionen av hållbarhet och om att definiera sambandet mellan tillväxt och välfärd. Tillväxt och välfärd – ekonomisk och social hållbarhet Tillväxt och välfärd har inte sällan setts som två separata områden, med olika uppgift och mål, när de istället borde ses som en helhet med ett ömsesidigt beroende av varandra. Tillväxt, som leder till att fler arbetstillfällen för Malmöbor skapas, leder i sin tur till ökade skatteintäkter som kan användas för att öka välfärden. Minskade kostnader för exempelvis försörjningsstöd, arbetsmarknadsåtgärder och hemlöshet öppnar till exempel upp för investeringar i välfärden samtidigt som det också direkt bidrar till en bättre hälsa och välfärd för individen. Satsningar i välfärdsverksamheterna kan leda till att fler kommer i arbete, vilket sannolikt minskar behovet av försörjningsstöd som gynnar tillväxten. Genom fler friska människor frigörs resurser ur den offentliga och privata ekonomin som kan användas till ytterligare välfärd eller tillväxtskapande åtgärder. För att arbeta med kommissionens första rekommendation att etablera en social investeringspolitik är det nödvändigt att definiera vad som innefattas i begreppen. Välfärd skapas inte per automatik av ytterligare ekonomisk tillväxt. Den ekonomiska tillväxten måste utnyttjas på ett sådant sätt att ytterligare välfärd kan skapas, till exempel genom att förbättra matchningen mellan lediga jobb i Malmö och arbetslösa Malmöbors utbildning och kompetens. I styr- och ledningssystemet och inom ramen för det strategiska arbetet i Malmö stad bör tillväxt- och välfärdsarbetet alltid knytas samman för att åstadkomma detta. Satsningar som kommer till utifrån ett tillväxtperspektiv behöver utvärderas ur ett socialt hållbarhetsperspektiv och vice versa. 16 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Vad är en social investering? En social investering är en förebyggande insats som minskar kommunens framtida kostnader samtidigt som mänskliga och samhälleliga vinster görs. För att resurserna ska göra så stor nytta som möjligt är det avgörande att sociala investeringar framförallt riktar sig mot tidiga insatser – tidigt i livet och/eller tidigt när ett problem uppstår. En social investering är något som genomförs i syfte att främja en socialt hållbar utveckling. I utredningsuppdrag gällande hållbarhetsredovisning, samhällsekonomiska/ hälsoekonomiska beräkningar och sociala investeringar (STK-2014-120) ingick ett uppdrag att utreda möjligheten till hur sociala investeringar kan integreras i budget 2015. I utredningen framhålls att ett socialt investeringsperspektiv handlar om att i större utsträckning genomföra och beräkna värdet av förebyggande insatser, i syfte att göra bättre prioriteringar utifrån både kortsiktiga och långsiktiga mål. I ett sådant arbete är det därför viktigt att hela Malmö stads budget inkluderas på sikt. På ett övergripande plan handlar det också om att knyta samman den ekonomiska och den sociala dimensionen av hållbarhet och om att definiera sambandet mellan tillväxt och välfärd. Att föra in ett sådant synsätt och arbetssätt inom ramen för hela Malmö stads budget är ett långsiktigt arbete och behöver ske i olika etapper. Arbetet omfattar inte enbart fördelning av resurser, även om det är en viktig del, utan även om utformning av processer, styrsystem, riktlinjer och mål på olika nivåer i organisationen. Ett socialt investeringsperspektiv är således något som genomsyrar hela organisationens arbetssätt. Sveriges kommuner och landsting (SKL) anger på sin hemsida8: ”I Sverige kostar varje barn samhället ca 3,5 miljoner kronor från att de föds till att de går ut gymnasiet. Frågan är om dessa pengar används på bästa sätt och om barn med särskilda behov får rätt insatser så att den investering som görs förvaltas.” Varje organisation måste utifrån sina utmaningar och utifrån sitt grunduppdrag definiera vad en social investering innebär för dess verksamhet. Ur ett kommunalt perspektiv handlar sociala investeringar till stor del om den kärnverksamhet som kommunen utför. En viktig målgrupp är barn och unga som kommunen når genom flera olika verksamheter, såsom de pedagogiska verksamheterna, individ- och familjeomsorgen och kultur- och fritidsverksamheten. Genom den pedagogiska verksamheten når kommunen barn i åldrarna 1-19 år och genom den kommunala vuxenutbildningen även personer äldre än 19 år. Inom skola och förskola har kommunen stor möjlighet att påverka barn och ungas uppväxtvillkor. Desto tidigare insatser utförs för att förebygga till exempel utanförskap och ohälsa, desto större blir den potentiella samhällsvinsten och de uteblivna kostnaderna för olika samhällsaktörer längre fram. För att resurserna ska göra så stor nytta som möjligt är det därför avgörande att sociala investeringar framförallt riktar sig mot tidiga insatser. 8 http://www.psynk.se/sociala-investeringar 17 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Ett särskilt fokus bör därför finnas dels inom den pedagogiska verksamheten eftersom det är väl känt att utbildning är en viktig faktor för såväl hälsa som deltagande på arbetsmarknaden, och dels inom individ- och familjeomsorgen som ger stöd till de mest utsatta familjerna. I en del familjer behöver hela familjen få stöd för att barnen ska kunna uppnå goda resultat i skolan. Ett socialt investeringsperspektiv handlar både om att skapa faktiska möjligheter för kommunen att göra tidiga insatser och om att mäta effekten av den gjorda investeringen. Effekten behöver inte nödvändigtvis endast komma kommunen till nytta utan behöver ses i ett större samhällsperspektiv där flera aktörer verkar för både investeringen och effekterna av den. Att skapa faktiska möjligheter för att genomföra sociala investeringar är nära knutet till strukturen och förutsättningarna för styrning och ledning på ett flertal olika nivåer i kommunen. För att tydliggöra vad en social investering innebär i det kommunala perspektivet kommer här att presenteras vad som redan sker på olika nivåer i Malmö stads organisation, och vad som skulle kunna utvecklas för att ytterligare sätta fokus på sociala investeringar. Hela stadens perspektiv Ur ett övergripande perspektiv, som omfattar hela staden, handlar sociala investeringar om styrning och ledning. Det handlar om utformning och innehåll i mål och målområden på kommunfullmäktigenivå som i sin tur ska vara styrande för olika typer av prioriteringar. Prioriteringar på en övergripande nivå i staden handlar om att väga de nyttor och effekter som resurserna förväntas skapa gentemot varandra. Detta kan ske inom den ram där kommunen själv kan välja att prioritera mellan olika verksamhetsområden och kan t ex handla om investeringar inom fysisk planering och utbyggnad av samhällsservice som kan ställas mot kompetenshöjande åtgärder inom äldreomsorg eller skola. Inte sällan är det så att flera olika typer av investeringar både kan ha direkt och indirekt bäring på varandra även om de befinner sig inom olika verksamhetsområden, vilket innebär att det inte alltid finns ett rakt samband mellan en prioritering och den förväntade effekten. De sociala investeringsfonderna En del av arbetet med sociala investeringar i Malmö stad utgår från de sociala investeringsfonderna. Dessa ska: "användas för investeringar i förebyggande arbete, men också främja utveckling och användning av nya metoder och arbetssätt. På sikt ska de leda till effekter som ger minskade kommunala kostnader. Medel ur den sociala investeringsfonden ska inte finansiera ordinarie verksamhet” De sociala investeringsfonderna har underlättat prioritering och genomförande av tidiga insatser i verksamheterna. Men utredningen gällande hållbarhetsredovisning, samhällsekonomiska/hälsoekono miska beräkningar och sociala investeringar (STK-2014-120), visar att det finns en risk att den strikta finansieringsmodellen för de sociala investeringsfonderna premierar relativt snäva initiativ, och därför exkluderar bredare och mer långsiktiga satsningar. Nästa steg är därför att vidga fokus till kommunens ordinarie När det gäller investeringar har Malmö stad successivt utvecklat den ekonomiska styrningen genom införande av nya ekonomiska modeller. verksamhet. För att säkerställa att rätt prioriteringar görs utifrån en Nya principer för de tekniska förvaltningarna har inneburit att gemensam målbild bör arbetet också genomsyra hela Malmö investeringstakten har anpassats till de rådande ekonomiska förutsättningarna. I 2014 års budget är utgångspunkten inom ramen för stads budget. investeringarna de ekonomiska konsekvenser som investeringarna skapar inom tekniska nämnden istället för investeringslikvidens storlek. På stadskontoret pågår ett utvecklingsarbete inom investeringsområdet där syftet är att ytterligare utveckla planering, prioritering och uppföljning av investeringar och att få ett tydligare helhetgrepp kring styrningen av samtliga investeringar som görs i staden. Behovet av mer samlad styrning och prioritering bygger på att de framtida ekonomiska förutsättningarna antas bli mindre 18 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning gynnsamma utifrån både befolkningsstruktur, ekonomisk återhämtning, skatteintäkternas ökningstakt, arbetslöshet och behov av bland annat förskoleutbyggnad. Underlagen för prioriteringar behöver utvecklas och innehålla bland annat analyser utifrån kommunfullmäktiges inriktningsmål och värdering utifrån hållbarhetsperspektiven (socialt, ekonomiskt och miljömässigt) men även dess betydelse i förhållande till förväntad befolkningsutveckling. Sammanfattningsvis kan en holistisk investeringsstyrning (som fokuserar på egenskaperna av helheten snarare än egenskaperna av varje del) och tydligare förutsättningar för prioriteringar möjliggöra sociala investeringar på en övergripande nivå i kommunen. Förvaltningsnivå På förvaltningsnivå i kommunen handlar sociala investeringar till stor del om att säkerställa att resurserna används på ett sådant sätt att de gör största möjliga nytta i förhållande till uppsatta mål. Detta görs bland annat genom att i större utsträckning kunna mäta effekterna av olika insatser i förhållande till uppsatta mål samt att använda den forskning som finns kring beprövade förebyggande insatser för att ta fram nya metoder och arbetssätt inom förvaltningen. Kommunen behöver utveckla en kompetens för att i större utsträckning kunna och ha möjlighet till att värdera och kostnadsberäkna olika typer av insatser för att kunna göra rätt sorts prioriteringar. SKL har tagit fram en kalkylmodell för att underlätta arbetet med att göra beräkningar kring tidiga insatser för barn och unga. På en övergripande nivå inom skolförvaltningarna fördelas redan idag en del av budgeten utifrån socioekonomiska bakgrundsfaktorer som har ett tydligt samband med sannolikheten att få godkända betyg i årskurs 9. En sådan socioekonomisk resursfördelning är ett bra exempel på hur det genom tydlig och riktad resurstilldelning blir möjligt att göra tidiga insatser för barn och unga utifrån behov. Specifik insats Ett exempel på en social investering som tydligt inriktar sig på att göra tidiga insatser är ett projekt som gjort en ansökan till Malmö stads sociala investeringsfond. Projektansökan går under namnet Barn Blir och ansökan avser ett förvaltningsövergripande samarbete mellan stadsområde Norr, förskoleförvaltningen, sociala resursförvaltningen och Region Skånes barnhälsovård. Malmö stad har tidigare genomfört ett projekt inom förskolan med syftet att se till att det ska finnas kompletterande anknytningspersoner på förskolor för barn som befinner sig i utsatta livsmiljöer och därigenom minska psykisk ohälsa hos barn i åldern 0-6 år. Ansökan till den sociala investeringsfonden avser nu att inkludera samtliga kommunalt drivna förskolor i stadsområde Norr. Förskoleförvaltningen skulle i det steg som ansökan avsåg arbeta med att utbilda anknytningspedagoger inom förskolan. Individ- och familjeomsorgen skulle erbjuda föräldrar ett anknytningsbaserat föräldrastödsprogram och vidareutbilda socialsekreterare i IAS (Intervju om Anknytningsstil). Barnhälsovården skulle uppmärksamma de barn som tillhör målgruppen men som inte är inskrivna i förskolan. De medverkande parterna skulle också tillsammans delta i en tvärprofessionell kunskapsutveckling. Utvärdering av projektet sker i samarbete med Malmö högskola. Insatsen har ett vetenskapligt stöd utifrån att desorganiserad anknytning kan leda till ohälsa senare i livet. Denna insats är ett exempel på det som kan beskrivas som sociala investeringar. Det är den här typen av förebyggande insatser som bör utvecklas och arbetas in i ordinarie verksamhet. 19 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning UTREDNINGSUPPDRAGET PÅ LÅNG SIKT På längre sikt handlar föreliggande utredning om att integrera ett hållbarhetsperspektiv i stadens styr- och ledningssystem (mål, budget och uppföljning). Detta omfattar, förutom delen kring framtagandet av indikatorer, även ”hur” en integrering av ett hållbarhetsperspektiv i verksamheten kan genomföras samt ”rapportering” av utvecklingen utifrån de mål som formulerats. Några av de delar som bör finnas med illustreras i bilden nedan. Med anledning av att Malmö stads nya målstruktur fortfarande är under utveckling föreslås att integreringsarbetet inleds i form av en pilot. Förslag på indikatorer formuleras inför budget 2015 och följs upp i slutet av 2015. Lärdomarna från det första året då det nya systemet ”testas”, används sedan inför budget 2017 då målkedjan förtydligats och processer för styr- och ledningsarbetet har utvecklats. Nämnder och förvaltningar kan därmed inför budgetskrivelsen 2017 uppmanas att (exempelvis) beskriva vilka sociala investeringar som ska genomföras under året utifrån kommunfullmäktigemålen, vilka resurser som ska omfördelas och förväntade effekter av detta. Bildtext: Beskrivning av den långsiktiga processen för att integrera hållbarhetsperspektiven i styr- och ledningssystemet. Hur integreras ett hållbarhetsperspektiv i verksamhetsstyrning I följande avsnitt ges en beskrivning av områden som identifierats som nödvändiga för att integrera ett hållbarhetsperspektiv i styr- och ledningssystemet. Som nämndes i föregående avsnitt är det viktigt att hållbarhetsintegreringen sker inom ramen för uppdraget kring ett nytt styr- och ledningssystem men eftersom detta är under utveckling så bör de förslag som anges nedan anpassas till de processer som utarbetas för staden som helhet. För att underlätta genomförandet av nedanstående punkter skulle en förvaltningsövergripande styrgrupp kunna tillsättas. 20 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Kommunfullmäktigenivå För att ett hållbarhetsperspektiv ska kunna beaktas i budgetprocessen bör det skapas en tydligare koppling mellan mål (på samtliga nivåer) och hur resurser fördelas mellan nämnder i staden. Som en förutsättning för att kunna omfördela och prioritera utifrån kommunfullmäktigemål krävs ett förbättrat beslutsunderlag kring sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter av insatser och investeringar som påverkar en hållbar utveckling. Detta i syfte att säkerställa största möjliga nytta för Malmöborna i förhållande till uppsatta kommunfullmäktigemål – både kortsiktigt och långsiktigt. Samordning och synliggörande av synergier och intressekonflikter mellan nämnder är kritiskt för att uppnå största möjliga nytta och nämndsöverskridande mål kan underlätta ett sådant arbete. Nämnderna kan förslagsvis beskriva förväntade effekter enligt en gemensam mall (utifrån kommunfullmäktigemål) i sina budgetskrivelser för att underlätta jämförelser nämnder emellan. Det finns också en vinst med att i målstrukturen tydliggöra hur kommunfullmäktigemålen och kommunala styrdokument relaterar till varandra. Ökad samverkan kring löpande planering, uppföljning och analys Det finns ett behov av att vidareutveckla förutsättningarna för gränsöverskridande arbetssätt på alla nivåer i organisationen. Ett första steg är att utforma gemensamma och långsiktiga mål. Dessa stimulerar bland annat till ett gränsöverskridande ledarskap och en uppföljning av indikatorer över nämndsgränserna. Här är det också viktigt med en gemensam struktur för förvaltningarnas verksamhetplaner och budgetskrivelser som granskats och utvecklats utifrån ett hållbarhetsperspektiv. Indikatorerna i föreliggande utredning utgör en del i utvecklingsarbetet kring uppföljning och analys på övergripande nivå i Malmö stad. Lika viktigt är behovet av rätt organisation på stadskontoret i samarbete med förvaltningar och bolag, för att säkerställa att analys, uppföljning, omvärldsbevakning och planering sker löpande under hela året. Ett kontinuerligt arbete under året ger förutsättningar för att göra väl avvägda prioriteringar och belysa vilka effekter dessa kan förväntas ge på både kort och på lång sikt. Detta kan exempelvis ske genom att det skapas en tvärsektoriell process för varje målområde där representanter med rätt kompetens från stadskontorets avdelningar och från stadens förvaltningar (med experter i en extern referensgrupp) är ansvariga för det löpande utvecklingsarbetet. Den löpande analysen kan också resultera i förslag på hur befintliga mål bör omformuleras. För att genomföra arbetet krävs kompetens och tillgängliga resurser bland annat inom följande områden: – Hantering av statistik och data. – Analys. – Beräkning av insatsers kostnadseffektivitet. – Visualisering och kommunikation av resultat och analys för att göra information kring resursanvändning och prioriteringar tillgänglig via olika kanaler. 21 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Andra centrala processer Ärendeprocessen och innehållet i de ärenden som tas fram samt processen för framtagande av styrdokument (och innehållet i styrdokumenten) behöver också granskas och utvecklas utifrån ett hållbarhetsperspektiv. Det är innehållet i dessa dokument, tillsammans med kommunfullmäktigemålen, som styr verksamheterna och därför är det viktigt att integrera hållbarhetsperspektivet även här. Arbete med social hållbarhet och beräkning av kostnader och effekter är kunskapsområden som kan behöva utvecklas i kommunen. Att det finns utbildning och kompetensutveckling tillgängligt blir därför viktigt. Processen kräver också en samordningsfunktion så att arbetet kan koordineras inom organisationen. Det är till exempel viktigt att samordna utbildning och metodutveckling på området och erfarenhetsutbyte mellan och inom förvaltningar kan underlätta arbetet. Nämndsnivå På nästa nivå måste prioriteringar ske inom respektive nämnd. Här handlar det om att göra rätt sorts insatser/investeringar som ger största möjliga nytta i förhållande till uppsatta mål. För detta krävs precis som på den övergripande nivån att både kortsiktiga och långsiktiga effekter synliggörs. För att skapa bestående förändring är det viktigt att de ordinarie processerna utvecklas. Förvaltningarnas ”årshjul” är centrala i arbetet med integration av ett hållbarhetsperspektiv i Malmö stad. Genom att analysera förvaltningarnas befintliga beslutsprocesser är det möjligt att identifiera var ett mer långsiktigt förhållningssätt och ökad samverkan med andra förvaltningar kan ge störst effekt. Möten/workshops bör äga rum med ledningsgrupperna för varje förvaltning och mellan förvaltningarna, för att förankra förändringsarbetet och klargöra var (i ordinarie processer) förändringsarbetet kommer att ha mest effekt. Ett tydligt och verksamhetsöverskridande ledarskap och engagemang hos chefer är en nyckelfaktor i detta arbete. 22 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning INDIKATORER FÖR HÅLLBAR UTVECKLING För att mäta förändring är det nödvändigt att identifiera ett konkret tecken på denna förändring och sedan jämföra detta med den ursprungliga situationen. Det konkreta tecknet på förändring kallas indikator. En indikator kan därmed sägas vara: en mätbar företeelse som visar eller indikerar tillståndet i ett större system. Genom att följa en indikator över tid kan vi få en uppfattning om utvecklingen på utvalda områden, om vi rör oss åt rätt håll. För att mäta en hållbar utveckling behövs indikatorer för social, ekonomiskt och miljömässig hållbarhet. I föreliggande utredning ligger fokus på indikatorer för social och miljömässig hållbarhet. Ett utvecklingsarbete med att ta fram finansiella mått för Malmö stad pågår parallellt på stadskontorets ekonomiavdelning. Det är viktigt att notera att den sociala och den ekonomiska (och till viss del även den miljömässiga) dimensionen i en hållbar utveckling är inbördes beroende av varandra (se även sidan14 om tillväxt och välfärd). Det är därför svårt att dra en skiljelinje mellan indikatorer för respektive dimension. Exempel är sysselsättningsgrad eller andel elever med behörighet till gymnasiet som mäter både den ekonomiska och den sociala dimensionen. Urval av indikatorer Följande avsnitt ger en kort sammanfattning av processen för urvalet av indikatorer. En längre beskrivning finns i bilaga 3. Arbetet med att identifiera indikatorer för hållbarhet har gått igenom ett antal olika steg för att säkerställa indikatorernas relevans och kvalitet. Först gjordes en detaljerad kartläggning av de sociala (och till viss del ekonomiska) indikatorer som används i detta sammanhang i andra verksamheter (nationellt och internationellt). Efter kartläggningen prioriterades indikatorerna i tre omgångar: 1. Projektgruppen prioriterade ner indikatorerna från ca 170 till 30 stycken. 2. Representanter från ett flertal förvaltningar i Malmö stad deltog i workshops där indikatorerna prioriterades ner från 30 till 18 stycken. 3. Projektgruppen gjorde en sista genomgång av indikatorerna till 14 stycken. Utgångspunkten för framtagandet av de miljömässiga indikatorerna var de fyra målområdena i Malmö stads miljöprogram. En inventering gjordes även av indikatorer som använts i andra svenska kommuner. En långlista på 50 indikatorer togs fram som sedan prioriterades ner till ca 10 stycken i en workshop där ett flertal förvaltningar i Malmö stad deltog. Utgångspunkten för prioriteringen i alla steg var ett antal kriterier: Indikatorns påverkan på socialt/miljömässigt hållbar utveckling i Malmö/globalt Malmö stads möjlighet att påverka utfallet av indikatorn Relevant på kommunfullmäktigenivå I den sista genomgången av indikatorerna beaktades även relevant forskning i den mån detta var möjligt samt mätbarheten. 23 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Det finns ett stort antal miljöområden som är viktiga för Malmö stad att följa men trots detta är det inte alla områden som ansetts högst prioriterade i dagsläget. Exempelvis är avfall viktigt men utvecklingen går redan i rätt riktning så det kräver inte ett särskilt fokus de närmsta åren. Andra områden passar bättre på nämndsnivå, till exempel hållbar upphandling och hållbar konsumtion som är undergrupperingar till de övergripande indikatorerna som valts ut. Dessa avväganden behöver diskuteras vidare med hjälp av en större referensgrupp bestående av Malmö stads förvaltningar, bolag, experter och forskare. Urvalsarbetet har också haft några begränsningar att förhålla sig till: Begränsad förankring utanför Malmö stad på grund av den korta tidsperioden för arbetet. Ett arbete med att ta fram nya kommunfullmäktigemål har pågått parallellt med utredningsarbetet. Det har därmed inte varit möjligt att förhålla indikatorerna till dessa mål. Det förslag till indikatorer som presenteras är ett underlag som är relevant idag. Indikatorerna bör dock kontinuerligt ses över och anpassas vid behov. I en del fall är det inte möjligt att mäta det som är önskvärt att mäta. Slutligen är det även viktigt med en fördjupad analys kring varje område utifrån till exempel olika indelningsgrunder. I en hållbarhetsrapport sätts indikatorerna i sitt sammanhang och ett viktigt resonemang kan föras kring det som vi inte kan mäta och som i vissa fall säger mer än de valda indikatorerna. Prioriterade indikatorer och spridningsmått I bilden på sidan 25 presenteras förslag till indikatorer för en socialt och miljömässigt hållbar utveckling i Malmö. Senare i avsnittet följer en mer utförlig beskrivning för respektive indikator avseende bland annat definition, källa och motiv. Samtliga indikatorer som prioriterats bedöms vara relevanta på en övergripande nivå i kommunen och för flera olika förvaltningar. Detta har varit en viktig utgångspunkt vid urvalet av indikatorer. Att flera förvaltningar berörs av en indikator ger goda förutsättningar för en gemensam uppföljning. De sociala, ekonomiska och miljömässiga dimensionerna av hållbarhet är ömsesidigt beroende av varandra. Det finns således flera indikatorer som har bäring på mer än en dimension av hållbarhet. Utbildning har till exempel både en social och ekonomisk dimension. Med anledning av detta tycks det då också mer lämpligt att organisera indikatorerna efter olika kategorier snarare än utifrån de olika hållbarhetsdimensionerna. En viktig utgångspunkt vid uppföljningen av de prioriterade indikatorerna kommer vara att, förutom att ge en nulägesbild, också visa på förändring. Det innebär till exempel att följa upp hur stor andel elever i årskurs nio som är behöriga till gymnasiets nationella program. Men att också följa upp förändringen, det vill säga hur behörighetsgraden har förändrats mellan två tidpunkter. 24 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Förändringen visar på en rörelse i en eller annan riktning som är en viktig utgångspunkt för vidare prioriteringar. De indikatorer som presenteras nedan kommer från ett antal olika källor, vissa från register och andra från enkätundersökningar. Det som är genomgående för flera av indikatorerna är att de är så kallade ”trögrörliga” indikatorer som förändras långsamt över tid och inte påverkas av tillfälliga förändringar i samhället. Det är därför sällan möjligt att se några större förändringar från år till år. Detta är också en anledning till att flera av enkätundersökningarna görs med större tidsintervall. Det som ofta efterfrågas i enkätundersökningar avser självskattningar och upplevelser. Sådana uppgifter och objektiva mått har visat sig komplettera varandra på ett bra sätt. Till exempel har människors självskattade hälsa visat sig vara en god förutsägelse för dödlighet och sjuklighet längre fram i livet9. Att mäta skillnader i hälsa Flera nationella och internationella rapporter har under senare år lyft fram betydelsen av att kunna följa utvecklingen av hälsa för olika grupper i befolkningen över tid och inom ett visst område. Det var framförallt genom Världshälsoorganisationens (WHO) rapport Closing the gap in a generation som detta kom på agendan. De hälsoskillnader som rapporten avser vilja påverka är de systematiska skillnaderna som genereras av samhälleliga processer och som ofta uppfattas som orättvisa. Ojämlikhet i hälsa i samhället påverkar en hållbar utveckling negativt. I Västra Götalands Handlingsplan för jämlik hälsa i hela Västra Götaland står: ”Ett nedsatt hälsotillstånd har betydelse för människors förmåga att kunna delta och engagera sig i samhällsfrågor vilket ytterst blir en fråga om möjligheten till demokratiskt inflytande. En ökande ojämlikhet i hälsa är ett hot mot väsentliga samhälleliga mål. Det gäller i synnerhet i dagens och morgondagens kunskapssamhälle med ökande krav på människors kognitiva förmåga. Ojämlikhet i hälsa medför också en onödig samhällelig kostnad. Ett nedsatt hälsotillstånd medför sämre förutsättningar att bidra till produktionen av varor och tjänster, vilket i sin tur leder till uteblivna bidrag till bruttoregionalprodukten. Ojämlikhet i hälsa leder också till kontakter och insatser inom till exempel hälso- och sjukvården som kunde ha undvikits. En minskning av hälsoklyftorna är därför en förutsättning för en hållbar social utveckling”. Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö skriver i sin slutrapport att: ”Ojämlikheten bidrar också till att motverka den sociala hållbarheten genom att det blir allt svårare att upprätthålla det sociala kontraktet till samhället – där människor har tillit till varandra och till samhällsinstitutionerna och deltar aktivt i olika sammanhang där sådan tillit skapas. I ett sådant sammanhang blir också förutsättningarna för en ekonomisk och miljömässig hållbarhet allt sämre”. Det finns olika sätt att ta sig an uppgiften att mäta och följa ojämlikhet i hälsa och i forskning och pågående utvecklingsarbeten diskuteras ett antal olika tillvägagångssätt och mått. Utifrån den genomgång som gjorts av forskning på området av Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö 9 Region Skånes folkhälsorapport 2013 25 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning och av Västra Götalandsregionen, kommer uppföljningen av social hållbarhet i Malmö att använda sig av två tillvägagångssätt. Indelningsgrunder Eftersom skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen påverkar den hållbara utvecklingen negativt är det angeläget att uppföljningen av de indikatorer som prioriteras i Malmö stad kan påvisa om skillnaderna ökar eller minskar. Indikatorerna ska därför i så stor utsträckning där det är möjligt följas upp med hjälp av indelningsgrunderna inkomst, utbildningsnivå och yrke eller position på arbetsmarknaden. Dessa ger alla en uppfattning om social position i samhället. Indikatorerna kommer också att i så stor utsträckning som möjligt att följas upp utifrån kön, ålder och svensk respektive utländsk bakgrund. Att följa upp utifrån ålder är viktigt bland annat för att synliggöra de äldre i befolkningen. Det är också viktigt att i den mån det är möjligt synliggöra personer i befolkningen med funktionsnedsättning. Det är dock svårt att få en heltäckande bild av detta då det i Sverige inte är tillåtet att registrera funktionsnedsättningar. Det är endast för några få av de indikatorer som redovisas i följande avsnitt som det i nuläget är möjligt att synliggöra funktionsnedsättning. Detta avser bland annat indikatorer som hämtats från Folkhälsoenkät Barn och unga i Skåne samt Folkhälsa i Skåne. Därför är det viktigt med uppföljningar inom den kommunala verksamheten där man synliggör förutsättningar och livsvillkor för individer med olika typer av funktionsnedsättningar. Samtliga indelningsgrunder bidrar till att synliggöra eventuella strukturella skillnader mellan olika grupper i befolkningen och ger förutsättningar för att göra prioriteringar efter behov10. För både enkätundersökningar och registerundersökningar är utgångspunkten folkbokförda individer i Malmö stad. Det finns individer och grupper som av olika anledningar inte är folkbokförda i Malmö men som ändå bor och lever sitt liv i Malmö och som ibland tillhör socialt utsatta grupper. För samtliga indikatorer är utgångspunkten för mätning folkbokförda individer i Malmö eftersom det oftast inte finns data för personer som inte är folkbokförda. Spridningsmått Enligt forskning bör en uppsättning olika metoder användas för att beskriva ojämlikhet i hälsa11. Utöver indelningsgrunderna för de prioriterade indikatorerna bör därför ytterligare mått (spridningsmått) användas för att visa på spridningen mellan olika grupper på ett mer övergripande plan (det vill säga oberoende av indikator). Lämpligen ett mått för att mäta utvecklingen över tid och ett mått för att bedöma nuläget. Dessa mått ska ses som komplement till att göra årliga mätningar och analyser av de prioriterade indikatorerna. Mer resonemang kring spridningsmått finns i bilaga 6. 10 Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö lyfter begreppet proportionell universalism, som innebär att samhällets insatser erbjuds alla som har behov av dessa, underförstått att vissa grupper har ett större behov. Genom att mäta ojämlikhet i hälsa får vi i ett långsiktigt perspektiv ett kvitto om de prioriteringar som gjorts verkar i rätt riktning. 11 Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö. 26 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning 27 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BARN OCH UNGAS VARDAGSVILLKOR Barn i ekonomiskt utsatta hushåll Kvalitet i förskolan Behörighet till gymnasiet Barn och ungas exponering för gifter i sin utom- och inomhusmiljö Barn i ekonomiskt utsatta hushåll Definition Andel (%) barn 0-17 år som finns i ekonomiskt utsatta hushåll12. Källa Statistiska centralbyrån, Inkomst- och taxeringsregistret (IoT). Situationen i Malmö I Malmö växer vart tredje barn upp i ekonomisk utsatthet under delar av eller hela sin barndom. Malmö är den stad i Sverige som har högst andel barn som lever i ekonomiskt utsatta familjer, men skillnaderna inom staden är stora13. Den höga andelen barn i ekonomisk utsatthet har ingen enskild förklaring. Befolkningsmässigt har Malmö en överrepresentation av barnfamiljer som i allmänhet har en svagare ekonomi, däribland ensamstående föräldrar och utlandsfödda föräldrar. Men det föreligger också en förhöjd ekonomisk utsatthet bland barnfamiljer i Malmö som inte endast kan kopplas till demografiska faktorer utan bör ses i relation till den omställning staden har genomgått. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Denna indikator har mycket stor betydelse för socialt hållbar utveckling eftersom ekonomiska resurser som inkomster är bland de mest betydelsefulla faktorerna för hälsa. Indikatorn omfattar inte bara de familjer som uppbär försörjningsstöd utan också familjer med en låg inkomst. Kommission för ett socialt hållbart Malmö ställer sig bakom denna sammansatta definition eftersom den fångar in fler barn som kan behöva extra stöd för att kunna utveckla sin fulla potential. Barn och deras familjers ekonomiska situation utgör en grundläggande förutsättning för goda uppväxtvillkor. Det finns tydliga samband mellan barnfamiljers ekonomi och bland annat barns hälsa och utbildningsmöjligheter. Barn som växer upp i ekonomisk utsatthet får som vuxna ofta sämre hälsa, lägre utbildningsnivå, större behov av försörjningsstöd och står längre från arbetsmarknaden. Föräldrar som lever under pressade socioekonomiska villkor kan ha svårare att utveckla goda relationer med sina barn och en uppväxt med knapp ekonomi kan få negativa Med ”ekonomiskt utsatta” avses hushåll med låg inkomst eller försörjningsstöd. Med låg inkomst avses lägsta utgiftsnivå baserad på den socialbidragsnorm som fastställdes på 1980-talet (med inflationsuppräkningar) och en norm för boendeutgifter. Om inkomsterna understiger normen för dessa utgifter definieras detta som låg inkomst. Med försörjningsstöd menas att sådant erhållits minst en gång under året. Med utländsk bakgrund menas minst en utlandsfödd förälder. 13 Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid. 57 12 28 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning konsekvenser vad gäller boendevillkor och möjligheter att delta i fritidsaktiviteter14. Kommission för ett socialt hållbart Malmö beskriver i mer detalj den forskning som finns kring ämnet. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö stad kan påverka andelen barn i ekonomiskt utsatta hushåll men indikatorn påverkas även av konjunkturen och av förändringar inom arbetslöshets- och socialförsäkringssystemen. Malmö stad har, som beskrivs under indikatorn långvarigt försörjningsstöd, ett uppdrag att hjälpa försörjningsstödstagare mot självförsörjning. Malmö stad har även möjlighet att påverka utfallet genom arbetsmarknadsinsatser och genom att erbjuda subventionerade anställningar inom Malmö Stad. Dessutom har de pedagogiska verksamheterna samt kultur- och fritidsverksamheterna möjlighet att förbättra barns livsvillkor genom att kompensatoriska insatser. Individ- och familjeomsorgen kan också bidra genom att ge stöd till föräldrar som på grund av sin utsatta situation till exempel behöver stöd i sitt föräldraskap. Tillgängligheten till förskola Medarbetarnas utbildning och kompetens i förskolan är avgörande för att uppnå långsiktiga positiva effekter på barns lärande och utveckling. För att förskolan i Malmö ska bidra till social jämlikhet, inkludering, och samtidigt vara en stimulerande lärandemiljö som ger barn redskap och kompetenser inför deras framtida skolgång, krävs hög kvalitetet på de pedagogiska relationerna15. Inom ramen för föreliggande utredning har ingen indikator identifierats som kan mäta kvaliteten i förskola och som är lämplig på kommunfullmäktigenivå. Detta är ett viktigt utvecklingsarbete. Under tiden som utvecklingsarbetet pågår, föreslår föreliggande utredning att följande indikator används. Detta är en indikator som endast ger en begränsad bild av barnens förutsättningar till lärande och utveckling på lång sikt. Definition Inskrivna barn i förskola, allmän förskola och pedagogisk omsorg Andel barn 1-5 år inskrivna i förskola och pedagogisk omsorg. Uppgiften avser läsår, mätt 15 oktober. Källa Statistiska centralbyrån och Skolverket. Situationen i Malmö År 2013 var cirka 81 procent av Malmös barn 1-5 år inskrivna i förskola och pedagogisk omsorg. Enligt statistiska centralbyråns statistik har det inte skett någon markant förändring i andelen inskrivna barn över de senaste tio åren16. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling I Kommissionens slutrapport finns ett resonemang kring förskolans betydelse för de långsiktiga effekterna på barns lärande och utveckling (vilket i sin tur ökar möjligheterna till utbildning och försörjning senare i livet). Detta gäller framförallt barn vars föräldrar har lägre socioekonomisk status: Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid. 57 Persson (2012) Förskolans betydelse för barns utveckling, lärande och hälsa 16 Kommun- och landstingsdatabasen, www.kolada.se 14 15 29 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning ”Det finns övertygande bevis i forskningen om att förskolan har långsiktiga positiva effekter på barns lärande och utveckling och att dessa effekter tenderar att vara stabila under lång tid”. ”Tidiga investeringar i förskolan är de som i ett livslångt perspektiv ger störst utdelning. Detta beräknat på avkastning på investerat humankapital för barn från resursfattiga förhållanden, fördelat på skolformer.” ”Forskning visar även att förskolan har störst betydelse för barn vars föräldrar har begränsade socioekonomiska villkor och för utsatta barn.”17 ”Gemensamt för de studier som visar att förskolan har positiva effekter på barns lärande och utveckling är att alla barn ses som och får vara aktiva, engagerade och medskapande. Förskolan har en stor potential som en arena för integration”.18 Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö stad har stor möjlighet att påverka utfallet av indikatorn genom en god kvalitet och likvärdighet, kompetensförsörjning och tillräcklig kapacitet. Malmö stad kan också använda sig av olika metoder för att nå de som inte går i förskolan idag. En sådan metod är uppsökande verksamhet. Behörighet till gymnasiet Definition Andel (%) elever i årskurs nio som (inte) är behöriga till gymnasiets nationella program19 Antal elever i årskurs 9 som ej är behöriga till ett yrkesprogram20 dividerat med antal elever som fått eller skulle ha fått betyg i minst ett ämne enligt det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet i årskurs 9. Uppgiften avser elever folkbokförda i kommunen. Uppgiften avser läsår. Källa Statistiska centralbyrån och Skolverket. Situationen i Malmö Läsåret 2013/2014 saknade ca 20 procent av Malmös elever i årskurs nio behörighet till yrkesprogrammet21. Detta är en minskning med 1 procentenhet jämfört med 201122. I Skolinspektionens Uppföljning av tillsyn i Malmö kommun, bedömer Skolinspektionen att utbildningen inom Malmös skolväsende uppvisar brister i likvärdighet mellan skolorna och att de socioekonomiska faktorerna fortsatt är alltför avgörande för elevernas resultat. För läsåret 2013/2014 förbättrade sig de skolorna med lägst resultat jämfört med tidigare år. På samma sätt minskade skillnaderna mellan pojkar och flickors resultat. Förbättringarna under 2013/2014 jämfört med tidigare års utveckling kan inte sägas vara ett trendbrott utan skillnader mellan skolor och barn från olika socioekonomiska grupper och mellan könen behöver fortfarande minska. Persson (2012) i slutrapporten från Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid 83. Persson (2012) i slutrapporten från Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid 84. 19 För läsåret 2013/2014 var de nationella programmen följande: naturvetenskapligt och tekniskt program, ekonomihumanistiska och samhällsvetenskapligt program, estetiskt program samt yrkesprogram. 20 Enligt skolverket är det behörighet till yrkesprogrammet som ska användas som ett sammanfattande mått på gymnasiebehörighet sammantaget, oavsett program och nivå http://siris.skolverket.se 21 www.kolada.se 22 Skollagen gällande behörighetskrav ändrades 2011 och det är därför svårt att göra jämförelser längre bakåt i tiden. 17 18 30 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Utbildning är en av flera viktiga förutsättningar för ekonomisk tillväxt och grund för social rättvisa i samhället. Kommission för ett socialt hållbart Malmö understryker sambandet mellan föräldrars utbildningsnivå och barns skolresultat. Detta samband är nu betydligt starkare på skolnivå än på individnivå, och det har dessutom förstärkts över tid. Även om forskning på området är sparsam så pekar den på att kamratrelationer och lärarnas förväntningar har stor betydelse för elevers skolprestationer. Då skolsegregationen ökar kommer hög- och lågpresterande elever att separeras och såväl låg- som högpresterande skolor blir tydligt definierade23. Forskning har visat att det finns ett samband mellan skolgång och hälsa, såväl fysisk som psykisk hälsa24. En systematisk forskningsöversikt poängterar det ömsesidiga sambandet mellan skolprestationer och psykisk hälsa; skolprestationer påverkar den psykiska hälsan och den psykiska hälsan påverkar skolresultat25. De som saknar slutbetyg från grund- eller gymnasieskolan har sämre möjligheter inom arbetslivet och detta kan i sin tur minska möjligheterna till god hälsa under resten av livet26. Utbildningsnivå är inte bara intressant som skyddsfaktor för att motverka framtida ohälsa. Den skapar också förutsättning för goda livsvillkor genom hela livet. Dessutom fungerar den som en stark förutsägelse för nästa generations skolprestationer. Ju högre utbildningsnivå föräldrarna har desto större sannolikhet är det att deras barn kommer att lyckas i skolan27. Det finns därför tydliga kopplingar mellan ungas behörighet till gymnasiet och föräldrarnas utbildningsnivå. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Enligt en rapport från Skolverket 2007 kan försämringarna i elevernas kunskapsresultat bero på att skolan har blivit mindre likvärdig och att elever med behov av större insatser inte får dessa behov tillgodosedda. En av de viktigaste åtgärderna i skolan är just att ge omfattande stöd till elever med inlärningssvårigheter28. Malmö stad har genom sin omorganisering inom utbildningsområdet skapat förutsättningar för större likvärdighet mellan olika skolor. Det nya resursfördelningssystemet där en del av budgeten fördelas utifrån elevens bakgrund och skolans socioekonomiska sammansättning (det vill säga den samlade elevkåren på skolan och deras bakgrund) är också en förutsättning för att kunna styra resurser till de elever som har ett större behov under sin utbildningstid. Nästa steg är att säkerställa att de utbildningsinsatser som görs har avsedd effekt i förhållande till uppsatta mål. Barn och ungas exponering för gifter i sin utom- och inomhusmiljö Definition Andel (%) barn och unga som har begränsad* exponering för gifter i sin utom- och inomhusmiljö i kommunens verksamheter. *Det finns i dagsläget ingen vedertagen definition för vad ”begränsad” exponering innebär. Hur detta bör mätas för att Malmö stad ska kunna följa utvecklingen kräver en fördjupad analys. Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö. Feinstein, Sabates, Anderson, Sorhaindo, & Hammond (2006); Kuh, Power, Blane, & Bartley (1997). 25 Gustafsson m.fl. (2010) 26 Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö. 27 Statens folkhälsoinstitut, ”Barn och unga 2013 – utveckling av faktorer som påverkar hälsan och genomförda åtgärder”, Statens folkhälsoinstitut, Östersund, 2013. 28 Folkhälsomyndigheten - http://www.folkhalsomyndigheten.se/amnesomraden/livsvillkor-ochlevnadsvanor/folkhalsans-utveckling-malomraden/barn-och-ungas-uppvaxtvillkor/barns-och-ungas-kompetenser/ 23 24 31 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Riskdagens miljökvalitetsmål ”Giftfri miljö” innebär bland annat att ”den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor” samt att ”förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade”. Riksdagen skriver att tillräckliga underlag idag saknas för att följa upp detta mål29. För att Malmö stad ska kunna se förbättringar vad gäller barns exponering av gifter över tid så krävs ett mått som visar förändring. En helt giftfri miljö är inte möjligt att uppnå inom en snar framtid och därför föreslås istället en kategorisering av olika nivåer av exponering (exempelvis ”begränsad”, ”medel”, ”hög”). Malmö stad kan därmed ta utgångspunkt i andel barn som utsätts för endast ”begränsad” exponering av gifter. En exakt definition för vad detta innebär behöver tas fram. Indikatorn bör omfatta miljöer där barn vistas dagligen, såsom både inne- och utemiljöer som Malmö stad äger/förvaltar och som är avsedda för barn såsom skolor, förskolor, lekparker, skolgårdar, parker, idrottsanläggningar och platser för kulturaktiviteter. Exempel på åtgärder för innemiljöer kan vara giftfria materialval i byggnation samt giftfria inventarier och produkter såsom leksaker och möblemang. Åtgärder i utemiljön är exempelvis arbete med att sanera förorenad mark. Källa I Sverige finns tre olika databaser som innehåller information om innehåll i byggmaterial och huruvida dessa klarar uppsatta gränsvärden för riskminsknings- och utfasningsämnen (och därmed kan betecknas som giftfria): SundaHus, BASTA och Byggvarubedömningen. Även Svanen-märkning ställer kriterier gällande farliga ämnen i byggmaterial. Uppgifter om giftfria produkter och inventarier kan kontrolleras av Upphandlingsenheten via krav ställda i upphandling för respektive produktgrupp enligt Miljöstyrningsrådets kriterier. Miljöförvaltningen har information om förorenad mark i Malmö. Situationen i Malmö Kunskapsläget kring gifter i barn och ungas miljö i Mamö är idag bristfälligt. Ingen fullskalig inventering avseende innehåll av farliga ämnen i vare sig byggnader eller inredning och produkter i förskolor eller dylikt har genomförts av staden. Samarbeten mellan förvaltningar pågår inom ett projekt om att skärpa kemikaliekrav i upphandling av lek och hobbymaterial. Arbete med förorenad mark pågår i samverkan mellan flera förvaltningar. Intresset för att bygga ”giftfritt” har ökat de senaste åren, så även i Malmö, genom exempelvis MKB:s Greenhouse Augustenborg. Vad gäller gifter i den mat som serveras i Malmö stad används idag (2014) omkring 44 procent av livsmedelsbudgeten till inköp av ekologisk mat. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Miljögifter ackumuleras i ekosystemen och de gifter som sprids idag påverkar flera generationer framöver och återfinns såsmåningom i vattendrag, jord och mänsklig föda. Flera studier visar på barns utsatthet och känslighet för kemikalier och andra miljögifter. Världshälsoorganisationen (WHO) fastslår att kemikalier är en del av vardagen och att en del av kemikalierna påverkar det mänskliga hormonsystemet, vilket kan ha negativ effekt på utvecklingsprocesser hos människor och djur. Både typen av kemikalier, dos och tidpunkt för exponering har inverkan på effekt och farlighet. Kemikalierna har skadliga effekter på människors hälsa, särskilt under livets utvecklingsfaser: graviditet, spädbarnsålder, barndom och tonåren. 29 miljomal.nu 32 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö stad har stora möjligheter att ställa hårdare krav bland annat vid upphandling, både vad gäller materialval vid nybyggnation/renovering och upphandling av produkter såsom inredning, möbler och lekredskap till offentliga miljöer. Malmö stad behöver de kommande åren bygga ett stort antal nya förskolor och skolor, samtidigt som det befintliga beståndet måste underhållas. Här kan riktlinjer kring byggmaterial och inventarier göra skillnad för barns vistelsemiljö, både ute och inne. Däremot har Malmö stad liten möjlighet att genast sanera alla offentliga miljöer där barn vistas. Arbetet kommer att ta tid, vara komplext och ibland kostsamt. 33 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BOENDEMILJÖ OCH STADSUTVECKLING Strukturell hemlöshet Kollektiv styrka Tillit till andra Växthusgasutsläpp per invånare - energianvändning - produktion av förnybar och återvunnen energi Vattenkvalitet Strukturell hemlöshet Definition Andel av befolkningen30 som är hemlösa på grund av strukturella skäl, det vill säga bostadsbrist i kombination med att de inte har ekonomiska eller andra förutsättningar att ta sig in på den reguljära bostadsmarknaden31. Strukturell hemlöshet innebär att det inte finns någon känd social individuell problematik, men kan innebära en annan individuell problematik som kan påverka möjligheterna att få bostad på den reguljära bostadsmarknaden med rådande bostadsbrist. Det handlar till exempel om skilsmässor, unga vuxna som vill flytta hemifrån men inte har möjligheten, stora barnfamiljer, betalningsanmärkningar och skulder. Källa Malmö stads Hemlöshetsräkning. Mätningen ger en nulägesbild då indikatorn mäts vid ett tillfälle (1 oktober) varje år. Situationen i Malmö Malmö stad genomför sedan 1996 en årlig kartläggning av hemlösa. Antalet hemlösa vuxna har minskat något jämfört med 2012 medan antalet barn i hemlösa hushåll har ökat markant. Den strukturellt betingade hemlösheten ökar och utgjorde 58 procent av de hemlösa år 2013, medan den socialt betingade hemlösheten minskar32. Många har försörjningsstöd och många av hyresvärdarna, förutom MKB, godtar inte försörjningsstöd som inkomst. Under senare år har skillnaden mellan färdigställda bostäder och bostadsbehovet i Malmö varit stor. År 2010 fanns ett behov av 2500 bostäder samtidigt som bara 500 bostäder färdigställdes33. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Indikatorn är central för en socialt hållbar utveckling i Malmö stad. Boendemiljön påverkar hälsa och välbefinnande i flera avseenden, och det primära behovet är att ha en permanent bostad. Hemlöshet är en allvarlig problematik som i särskilt stor utsträckning påverkar barns livsvillkor och hälsa. Studier har bekräftat ett samband mellan hemlöshet och fysisk, psykisk ohälsa och försämrad emotionell, social och kognitiv utveckling hos barn34. Detta omfattar individer som är 18 år eller äldre plus en kategori av unga under 18 år som är egna ”aktledare”, d.v.s. de räknas som egna hushåll och lever inte tillsammans med sina föräldrar. 31 Tjänsteskrivelse - Hur kostnaderna för hemlösheten ska sänkas med hjälp av aktörer på bostadsmarknaden och socialtjänsten (STK-2013-770) 32 G-Tjänsteskrivelse - Kartläggning av hemlösa 2013 (STK-2013-969) 33 Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid.69 34 Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid. 36 30 34 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning ”I sin slutrapport ger Kommission för ett socialt hållbart Malmö rekommendationen att inleda ett utvecklingsarbete mellan olika förvaltningar, forskning och marknad om hur bostäder kan produceras till rimliga kostnader för att minska bostadsbristen för målsättningen att säkerställa att alla malmöbor har förutsättningar för en passande bostad och bra boendemiljö. I det arbetet bör även trångboddhetsproblematiken vägas in främst med tanke på barns levnadsvillkor och den riskfaktor som trångboddhet är för barns utveckling, men även för att förebygga hemlöshet.” ”Att bygga för flera funktioner under samma tak och att kombinera boenden med olika former av mötesplatser skulle kunna utgöra en del i arbetet för en socialt hållbar stad oavsett vem som bygger.” 35 Slutligen kan nämnas att eftersom många av de som är hemlösa av strukturella skäl har försörjningsstöd och detta generellt sett inte godtas som inkomst, skulle indikatorn exempelvis kunna kombineras med ett mått på andel (%) av bostadsbeståndet som finns tillgängligt för personer med försörjningsstöd. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet I kommissionens slutrapport (sidan 69) framgår att kommunen har relativt stor möjlighet att påverka indikatorn: ”Kommunen ansvarar för bostadsförsörjning och för att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjning förbereds och genomförs. I enlighet med socialtjänstlagen ska kommunen verka för att äldre och människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter svårigheter i sin livsföring ska få möjlighet att bo på ett sätt som är anpassat efter behov. Kommunen har olika instrument för att främja bostadsförsörjningen och kan genom planmonopol, markpolitik och allmännyttiga bostadsbolag, strategiska köp och försäljningar av mark påverka bebyggelseutvecklingens innehåll.” I stadskontorets tjänsteskrivelse (STK-2013-770) 36 konstateras att den strukturella hemlösheten främst handlar om brist på hyresrätter till ett rimligt pris: ”Det är tydligt att bristen på bostäder, primärt hyresrätter med rimlig hyresnivå, påverkar hemlöshetssituationen i Malmö. Ansvaret för att lösa följderna av bostadsbristen hamnar hos socialtjänsten eftersom de personer som inte har ekonomiska förutsättningar att själv lösa sin boendesituation vänder sig dit.” ”Det är en viktig politisk markering att hemlösheten först och främst är ett bostadsproblem och att det ska behandlas som ett sådant. Genom den markeringen anges också att hemlösheten är ett gemensamt ansvar för alla berörda förvaltningar i Malmö och deras nätverk av aktörer på bostadsmarknaden.” Kollektiv styrka Definition Graden av kollektiv styrka i ett område Kollektiv styrka utgörs av två mått, dels den sociala sammanhållningen och dels den informella sociala kontrollen. Den sociala sammanhållningen mäts genom att respondenterna tar ställning till ”Hur kostnaderna för hemlösheten ska sänkas med hjälp av aktörer på bostadsmarknaden och socialtjänsten” (STK-2013-770), sid 23 36 ”Hur kostnaderna för hemlösheten ska sänkas med hjälp av aktörer på bostadsmarknaden och socialtjänsten” (STK-2013-770), sid 23 35 35 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning fem påståenden som sedan slås sedan samman till ett index37. Informell social kontroll, mäts också med hjälp av fem påståenden som sedan slås samman till ett index38. De två delskalorna slås sedan samman för att skapa ett mått på delområdets nivå av kollektiv styrka. Måttet på kollektiv styrka löper mellan 0 och 40, och höga värden indikerar en hög nivå av kollektiv styrka. Källa Malmö områdesundersökning som genomförs vart tredje år. I Region Skånes folkhälsoenkät som genomförs vart fjärde år ställs också ett antal frågor kring tillit och den sociala sammanhållningen i ett bostadsområde. Malmö områdesundersökning och folkhälsoenkäten kan därför utgöra komplement till varandra för denna indikator. Situationen i Malmö Genomsnittet för Malmö avseende måttet på kollektiv styrka ligger på 26. Skumparp, Vintrie, Kalkbrottet, Bellevue och Tygelsjö by är de fem delområden i Malmö som har de högsta nivåerna av kollektiv styrka (med värden mellan 31 och 34). De lägsta nivåerna av kollektiv styrka återfinns i Persborg, Södervärn, Törnrosen, Norra Sofielund, Almhög och Herrgården (med värden mellan 19 och 21). Bostadsområden i Malmö med en hög grad av segregation uppvisar högre nivåer av lokala problem, utsatthet för brott och otrygghet. Utmärkande för dessa områden är att den kollektiva styrkan är lägre, vilket kan innebära att de boende är sämre rustade för att gemensamt ta tag i de problem som finns i området. Det är sannolikt svårare att utveckla en hög grad av tillit och samhörighet i ett område där många boende har en besvärlig livssituation, där omflyttningen av boende är hög, eller där det inte finns tillgång till vardagsaktiviteter som ger människor möjlighet att utveckla gemensamma mål och agera för områdets bästa. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Kollektiv styrka är en av flera indikatorer som speglar graden av socialt kapital i en stad och i ett område. Socialt kapital kan definieras som en resurs som blir åtkomlig för människor när de lär känna och får förtroende för varandra. Resursen är därför också en viktig del av välfärden och för hållbar utveckling eftersom den underlättar för människor att ta sig ur en utsatt situation, få tillgång till arbetsmarkanden, kunna försörja sig och hålla sig friska. Ett bostadsområdes strukturella förutsättningar, gällande bland annat socioekonomisk status, befolkningsstruktur och boendestabilitet39 samt tillgång till institutionella och sociala resurser, som skola, sjukvård och naturliga mötesplatser40 är viktiga förutsättningar för den kollektiva styrkan och förmågan bland de boende i området att gå samman och samarbeta för att motverka de problem som finns. I områden med en hög nivå av kollektiv styrka finns ett förtroende mellan de boende och förväntningar på att de som bor i området ingriper i olika situationer om det skulle behövas. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö stad kan påverka graden av kollektiv styrka genom aktiv stadsplanering. Utformning av bostadsområdets nära miljö kan underlätta för kontakter med grannar och bidra till ökad tillit och socialt kapital. Ett område med blandade funktioner och kontakt med resten av staden T ex ”De som bor i mitt bostadsområde delar samma värderingar”/ ”Mitt bostadsområde karaktäriseras av en stark sammanhållning bland de boende” etc. 38 T ex ”Om en grupp barn skolkade från skolan och hängde i bostadsområdet, hur sannolikt är det att de som bor i området skulle göra något åt det?” 39 Sampson & Groves, 1989; Sampson m.fl., 1997 40 Wikström & Sampson, 2003 37 36 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning underlättar för tillit och förtroende till både andra individer och till institutioner och kan förbättra den kollektiva styrkan41. I områden med låg kollektiv styrka bör det finnas god tillgång till institutionella och sociala resurser. Det kan handla om att exempelvis etablera familjecentraler men framförallt om att stödja initiativ till platser för möten, kultur och fritid för invånarna i området. På så sätt kan staden skapa förutsättningar för att öka den kollektiva styrkan i ett område. Tillit till andra Definition Andel (%) av befolkningen i åldern 18-80 år med låg tillit till andra människor. Frågor om generaliserad tillit till andra människor som mäter i vilken utsträckning man litar på andra människor i samhället inklusive främlingar som man aldrig tidigare mött.42 Källa Frågor om tillit finns i Region Skånes folkhälsoundersökning som genomförs vart fjärde år. I Malmö områdesundersökning som genomförs vart tredje år på delområdesnivå ställs också frågor kring tillit. De två undersökningarna kan därför utgöra komplement till varandra. Situationen i Malmö Mellan 2002 och 2012 har andelen med låg tillit minskat i Malmö men andelen var totalt sett som lägst 2008. Mellan 2008 och 2012 har alltså andelen i befolkningen som har en låg tillit ökat43. Andel (%) av befolkningen i åldern 18-80 år som har låg tillit till andra människor 2002 Kvinnor Män Malmö totalt 47 45 Källa: Malmö välfärdsredovisning 2013 2004 Kvinnor Män 50 46 2008 Kvinnor Män 40 39 2012 Kvinnor Män 42 42 För kvinnor år 2012 var andelen med låg tillit som lägst i Limhamn Bunkelfo (32 % med låg tillit) och som högst i Rosengård (63 % med låg tillit). För män år 2012 var andelen med låg tillit som lägst i Limhamn Bunkeflo (33 % med låg tillit) och som högst i Rosengård (57 % med låg tillit). Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Eftersom individer som känner tillit till andra människor har förutsättningar att bli mer delaktiga i samhället och därigenom upprätthålla det kollektiva och sociala kontraktet som binder samman samhället är indikatorn viktig att mäta för den socialt hållbara utvecklingen. Högre tillit i ett område förbättrar det sociala systemets möjligheter att lösa problem som uppstår. Tillit är en aspekt av socialt kapital som ibland betecknas som ”kognitivt socialt kapital”, det vill säga den självupplevda tilliten till andra. Låg tillit till andra har liksom socialt deltagande ett starkt samband med dålig självrapporterad hälsa och samtidigt ett starkare samband med självrapporterad psykisk hälsa än vad socialt deltagande har. Tillit till andra varierar med socioekonomisk status och Bonding och Bridging, Putnam m.fl. 42 Ta ställning till följande påståenden: a. De flesta människor skulle utnyttja Dig om de fick chansen, b. De flesta människor försöker vara i grunden rättvisa, c. Man kan lita på de flesta människor, d. Man kan inte vara nog försiktig när man har med andra människor att göra, e. Människor är för det mesta hjälpsamma 43 Andelen med låg tillit har mätts i Region Skånes folkhälsoundersökning åren 2002, 2004, 2008 och 2012. 41 37 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning anknytning till arbetsmarknaden och generaliserad tillit till andra varierar också med födelseland44. Individer som känner tillit till andra är också mer benägna att delta i sociala nätverk och aktiviteter, något som ytterligare bidrar till en god hälsa. Även tillit till olika demokratiska institutioner och myndigheter är viktig. Människor som har blivit orättvist behandlade av samhället litar mindre på sina medmänniskor, vilket i sin tur kan påverka tilliten negativt. Förutsättningarna för en hög tillit i samhället är bättre i länder med utpräglade och välutvecklade välfärdssystem och med välfungerande demokratiska institutioner45. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö stad kan påverka graden av tillit till andra människor genom stadens olika verksamheter och ansvarsområden. Exempelvis kan aktiv stadsplanering där utformning av bostadsområdets närmiljö underlätta för kontakter med grannar och bidra till ökad tillit och socialt kapital. Ett område med blandade funktioner underlättar för tillit och förtroende till både andra individer och till institutioner46. Tilliten kan också påverkas genom att Malmö stad är en transparent och tillgänglig samhällsaktör som inkluderar och gör sina invånare till medskapare av samhället. Växthusgasutsläpp per invånare Definition Utsläpp av växthusgaser i Malmö per invånare (ton/person och år). Som växthusgaser räknas koldioxid (från fossila bränslen), metan, lustgas, flourkolväten, perflourkarboner samt svavelhexaflourid. Utsläppen av växthusgaser beräknas idag för Malmös geografiska område. Förslag på en alternativ beräkningsmodell, som bland annat kan ge en mer korrekt bild av de utsläpp som är direkt kopplade till Malmös energikonsumtion (istället för energiproduktion), är under utveckling. Källa Miljöförvaltningen utför beräkningar av utsläppen av växthusgaser för Malmös geografiska område med hjälp av en emissionsdatabas och ett övervakningssystem. För vissa källor, till exempel jordbruket, görs endast en bedömning utifrån nationell statistik och vetenskapliga publikationer. Statistiken omfattar sektorerna: arbetsmaskiner och redskap; industri och energi; vägtrafik, övrig trafik samt jordbruk. Situationen i Malmö De största utsläppen av växthusgaser i Malmö utgörs av koldioxidutsläpp. Endast cirka sex procent av de totala växthusgasutsläppen inom kommunens gränser utgörs av andra växthusgaser. Öresundsverket driftsattes under år 2009 och levererar värme till Malmös fjärrvärmenät och el till hela det nordiska elsystemet. Verket drivs av fossilgas. Fram till att Öresundsverket driftsattes visar statistiken att utsläppen har minskat något sedan 1990. År 2010 ökade koldioxidutsläppen per invånare i Malmö med drygt 75 procent, vilket beror på Öresundsverkets utsläpp. Under år 2011 och 2012 minskade utsläppen igen vilket till största delen berodde på att Öresundsverket inte var i drift lika mycket som under år 2010. Industri- och energisektorerna stod år 2011 för nästan 70 procent av de totala koldioxidutsläppen i Malmö. 44 Folkhälsoenkät Region Skåne 2012 45 Folkhälsomyndigheten - http://www.folkhalsomyndigheten.se/amnesomraden/livsvillkor-ochlevnadsvanor/folkhalsans-utveckling-malomraden/delaktighet-och-inflytande-i-samhallet/tillit/ 46 Bonding och bridging, Putnam m.fl. 38 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Utsläpp av växthusgaser bidrar till miljöproblem och till klimatförändringar, som enligt FNs klimatpanel innebär betydande risker för bland annat global livsmedelsförsörjning och för ekonomisk utveckling47. Ett varmare klimat får till följd att havsnivån stiger vilket innebär mycket stora kostnader för Malmö stad till exempel i form av skydd mot översvämningar. Även om klimatperspektivet är globalt får det anses gynna malmöborna att utsläppen minskar, främst vad gäller positiva lokala effekter på luftkvaliteten då även utsläpp av andra luftföroreningar samtidigt minskar. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Indikatorn är svår att påverka eftersom Malmö stad inte har direkt rådighet över hur mycket de fossila produktionsanläggningarna är i drift. Dock kan Malmö stad arbeta med påverkan av energibolag för en annan bränslemix, samt ett mer effektivt resursutnyttjande. Framför allt kan Malmö stad påverka de två indikatorer som beskrivs nedan och som bidrar till minskade utsläpp: energianvändningen per invånare samt produktion av förnybar och återvunnen energi. Dessutom kan Malmö stad vara en förebild genom att redovisa utsläpp från sin egen verksamhet. Staden kan även aktivt arbeta med sina egna inköp, så att de har minsta möjliga klimatpåverkan. Energianvändning per invånare Definition Total energianvändning för Malmö per invånare (MWh/person). Statistiken omfattar hushåll, transporter, industri, byggverksamhet, jordbruk, skogsbruk, fiske, offentlig verksamhet samt övriga tjänster. Källa Uppgifter på kommunal energistatistik finns att hämta hos Statistiska centralbyrån. Den kommunala energistatistiken bör användas med viss försiktighet eftersom statistiken bygger på data som hämtas från undersökningar som primärt är avsedda att redovisas på riksnivå. Nedbrytningen till kommunal nivå innebär att olika felkällor kan få betydligt större genomslag för enskilda kommuner än i den nationella redovisningen. Situationen i Malmö Energianvändningen per invånare har i Malmö minskat från cirka 30 MWh/person sedan år 1990 till cirka 23,5 MWh/person år 2012. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Energisektorn inklusive transporter står för huvuddelen av utsläppen av växthusgaser och måste därför prioriteras48. Andra utmaningar inom energiområdet är försörjningstrygghet och en stigande kostnadsnivå. Energieffektivisering bidrar inte enbart till ökad miljömässig hållbarhet utan innebär även betydande ekonomiska vinster49. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet The United Nations Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) http://ipcc-wg2.gov/AR5/ Se indikator ”utsläpp av växthusgaser” för mer information. 49 En beräkning visar energieffektivisering kommer att innebära en ekonomisk besparing på 123 miljoner kronor per år för Malmö stads verksamheter om Malmö stad miljömålet kring att minska energianvändningen med 20 % per person fram till 2020 och ytterligare 20 % fram till 2030. Se Malmö stads miljöredovisning 2012 47 48 39 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Det finns ett antal områden där Malmö stad har direkt rådighet eller möjlighet att påverka och många av dessa lyfts i Malmö stads Energistrategi50. Exempelvis kan energikartläggning användas som grund för att effektiviseringsprogram för fastigheter och anläggningar upprättas och genomförs. Genom att utveckla och stärka energirådgivningen ökar kunskapen och motivationen att vidta effektiviseringsåtgärder. Vad gäller transporter är det viktigt att främja gång-, cykel- och kollektivtrafik men också att verka för mer energisnåla fordon. Det är dock viktigt att notera att offentlig verksamhet bara utgör cirka sju procent av den totala energianvändningen i Malmö. Produktion av förnybar och återvunnen energi Definition Total produktion av förnybar och återvunnen energi inom Malmös geografiska område (GWh). Statistiken omfattar avfall, biobränsle, biogas, solel, solvärme, spillvärme, kyla, vindkraft och värmepumpar. Källa Miljöförvaltningen sammanställer tillgänglig driftsstatistik från ett flertal producenter som producerar energi med förnybart ursprung. Även beräknad produktion utifrån beviljat stöd från Länsstyrelsen för solvärme och solel ingår. Situationen i Malmö Energiproduktionen från förnybara energislag inom Malmös geografiska område har fördubblats sedan år 200151. Vid en jämförelse inom Malmös geografiska område utgör den totalt producerade förnybara energin knappt 23 procent av den använda energin totalt under år 201252. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Övergången till att använda förnybar energi är av största vikt för att minska framtida klimatförändringar och säkra den globala (och lokala) energiförsörjningen. Användning av fossila bränslen påverkar även människors hälsa, främst genom utsläpp av skadliga partiklar. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Möjligheterna att påverka försörjningen inom Malmö stads verksamheter är relativt stor då staden har direkt rådighet över hur mycket förnybar energi som används inom organisationen. Malmö stad agerar idag genom att till exempel köpa vindkraftverk. I ett Malmö-perspektiv är indikatorn däremot relativt svår att påverka eftersom offentlig verksamhet bara utgör cirka sju procent av den totala energianvändningen i Malmö. Möjliga åtgärder är att påverka aktörer som investerar i energiproduktion, eller så som redan görs i viss utsträckning, att kommunen själv investerar i energiproduktion. Vattenkvalitet Definition Idag finns ingen övergripande indikator för vattenkvalitet i Malmö stad. Som en del av den nya Översiktsplanen har kommunstyrelsen beslutat om ett tematiskt tillägg ”Plan för Malmös vatten”. Ett första utkast kommer att presenteras tidigast under 2015. Planen kommer att omfatta stadsutveckling (ex. havsnära boende); vattenbruk (ex. fritid och rekreation); vattenkvalitet; http://miljobarometern.malmo.se/content/docs/Energistrategi_Kf_20091217.pdf Källa: Miljöbarometern Malmö Stad. 52 År 2012 är det senaste året med tillgänglig statistik över energianvändningen i Malmö. 50 51 40 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning infrastruktur (ex. avloppssystem) samt klimatanpassning. Planen berör ett stort antal förvaltningar och bolag i Malmö stad. Hur man väljer att följa upp planen blir viktigt för vilken indikator/indikatorer som bör prioriteras på övergripande nivå i Malmö stad. Utredningen föreslår därför att avvakta framtagande av ”Plan för Malmös vatten”. Situationen i Malmö Kustvattnet och vattendragen inom kommunens område lever inte upp till god ekologisk eller kemisk status enligt ramdirektivet för vatten53. Grundvattnet i Malmö är av skiftande kvalitet och kan i jordbrukslandskapet utanför staden användas som dricksvatten efter måttliga behandlingsinsatser, medan vattnet i centrala Malmö ofta är förorenat som en följd av tidigare industriell verksamhet. Utförseln av kväve till Öresund från reningsverken har minskat sedan 1995 medan utförseln via vattendragen har varierat kraftigt med årsnederbörden. Utförseln av fosfor via reningsverken och vattendragen har legat på en konstant nivå trots den höga befolkningsökningen54. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling God vattenkvalitet, dricksvattenförsörjning samt anpassning till konsekvenser av klimatförändringar är avgörande för en hållbar utveckling. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö stad har relativt stor möjlighet att påverka vattenkvaliten i stadens geografiska område. Malmö stad kan bland annat påverka utfallet genom effektiv tillsyn av miljöfarlig verksamhet, information till näringslivet och allmänheten om produkter med låg miljöpåverkan, miljöanpassat byggande, inte använda bekämpningsmedel i egen verksamhet och verka för minskad användning av bekämpningsmedel inom jordbruk, växthus, villaträdgårdar och golfbanor samt genom god dagvattenhantering. Enligt EU:s ramdirektiv för vatten ska alla vattenförekomster statusklassas. Vattnets ekologiska status klassas efter en femgradig skala: hög, god, måttlig, otillfredsställande samt dålig status. För ytvattnets kemiska status används en tvågradig skala: god status samt uppnår inte god status. 54 Miljöredovisning Malmö stad, 2013. 53 41 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning SYSSELSÄTTNING Hushåll med långvarigt ekonomiskt bistånd Utbildningsnivåer I befolkningen Arbetslöshet och ungdomsarbetslöshet Sysselsättningsgrad Hushåll med långvarigt ekonomiskt bistånd Definition Andel (%) hushåll med långvarigt ekonomiskt bistånd av alla hushåll som erhållit ekonomiskt bistånd under året. Långvarigt bistånd innebär att hushållet erhållit bistånd under minst 10 av de senaste tolv månaderna. En person som ingått i ett eller flera biståndshushåll i minst tio månader under året. Om en biståndsmottagare förekommer i flera olika hushåll under året räknas den sammanlagda tiden i de olika hushållen. Månaderna behöver inte vara sammanhängande. Källa Statistiska centralbyrån/Socialstyrelsen Situationen i Malmö I Malmö har andelen biståndstagare i befolkningen varit oförändrad sedan år 2007 medan antalet biståndhushåll har ökat i takt med befolkningen. Under samma period har däremot kostnaderna för ekonomiskt bistånd ökat eftersom biståndstiderna har ökat. I Malmö har 45 procent av biståndshushållen långvarigt ekonomiskt bistånd och nästan 74 procent av utbetalt ekonomiskt bistånd går till denna grupp. Det vanligaste försörjningshindret i Malmö är arbetslöshet, näst vanligast är arbetshinder, sociala skäl och tredje vanligast är språkhinder.55 Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Denna indikator har mycket stor betydelse för socialt hållbar utveckling eftersom ekonomiska resurser som inkomster och ekonomiska tillgångar är bland de mest betydelsefulla faktorerna för hälsa och eftersom just långvarigt ekonomiskt bistånd beskrivs i forskning som en viktig faktor som kan leda till betydande sociala problem. Ekonomiskt bistånd är i grunden tänkt som en kortvarig lösning på tillfälliga försörjningsproblem och individ- och familjeomsorgens huvuduppgift är att hjälpa biståndstagare att bli självförsörjande. När andelen familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd ökar, fyller biståndet inte längre denna funktion utan blir en form av försörjning. Forskningen har också visat att ju längre en person är ifrån arbetsmarknaden ju svårare blir det att komma tillbaka till sysselsättning56. Barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd har högre risk för en ogynnsam utveckling (t.ex. låg utbildningsnivå, tonårsföräldraskap, missbruk eller psykisk sjukdom). Barn till STK-2013-794, Att sänka kostnaderna för ekonomisk hjälp med hjälp av socialtjänsten och budgeterade arbetsmarknadsåtgärder 56 För en sammanfattning av relevanta källor se: Fördjupning: Långtidsarbetslösheten på svensk arbetsmarknad, Konjunkturläget augusti 2014. 55 42 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning ensamstående föräldrar med långvarigt biståndsmottagande uppvisar relativt sett en mycket hög risk att placeras i familjehems- eller institutionsvård. Risken att bli biståndsmottagare som vuxen är också större för en person som vuxit upp i en familj med (långvarigt) ekonomiskt bistånd57. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Orsakerna till att det långvariga försörjningsstödet har ökat är bland annat den djupa lågkonjunkturen under 2008 och förändringar inom arbetslöshets- och socialförsäkringssystemen. Trots att det är många externa faktorer som påverkar försörjningsstödet så har Malmö stad till viss del möjlighet att påverka utvecklingen. Individ- och familjeomsorgen, i samverkan med bland annat JobbMalmö, vuxenutbildningen och arbetsförmedlingen, har ett uppdrag att hjälpa biståndstagare att bli självförsörjande. Genom förebyggande insatser för familjer som ännu inte hamnat i långvarigt försörjningsstöd kan kommunen verka för att inflödet minskar och ett intensivt arbete med de som står längst ifrån arbetsmarknaden kan öka antalet familjer som blir självförsörjande. Utbildningsnivåer i befolkningen Definition Andel av befolkningen i åldern 25-64 som har förgymnasial, gymnasial och eftergymnasial utbildning Källa Statistiska centralbyrån Situationen i Malmö I Sverige är numera fler personer i yrkesverksam ålder högutbildade än lågutbildade. Av befolkningen i åldern 25–64 år har 25 procent minst treårig eftergymnasial utbildning, medan 13 procent har förgymnasial utbildning, dit grundskola och folkskola räknas. Utbildningsnivån i Sverige har stigit kraftigt de senaste åren, vilket beror på utbildningssystemets tillväxt och den demografiska utvecklingen 58. Fördelning av högsta utbildningsnivå i befolkningen 25-64 år BEFOLKNING 25-64 ÅR Sverige Malmö Kön Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor Totalt UPPGIFT SAKNAS % Antal 2 489 512 2 421 477 4 910 989 87 042 85 033 172 075 2% 1% 2% 4% 3% 4% FÖRGYYMNASIAL UTBILDNING Folkskoleutb. Grundskoleutb. % % 3% 3% 3% 4% 5% 5% GYMNASIAL UTBILDNING kortare än 3 år 3 år % 12 % 8% 10 % 10 % 7% 8% 26 % 22 % 24 % 20 % 16 % 18 % % 22 % 20 % 21 % 18 % 17 % 18 % EFTERGYMNASIAL UTBILDNING kortare än 3 minst 3 år år % % 15 % 16 % 15 % 17 % 16 % 16 % 21 % 30 % 25 % 27 % 34 % 31 % Källa: Statistiska centralbyråns register Befolkningens utbildning version 2014-01-01 Jämfört med Sverige som helhet har Malmö något större andel som har eftergymnasial utbildning, totalt sett 47 %. Precis som för Sverige som helhet är det en större andel kvinnor än män som har en eftergymnasial utbildning som är minst tre år lång. Socialstyrelsen – Social rapport 2006 och 2010 http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Utbildning-och-forskning/Befolkningensutbildning/Befolkningens-utbildning/9568/9575/Behallare-for-Press/372838/ 57 58 43 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning För befolkningen född i utlandet är det en större andel där uppgift saknas om högsta avslutade utbildningsnivå vilket kan innebära att utbildningsnivå egentligen kan vara högre än det som finns angivet i utbildningsregistret. Även för utrikes födda är det en större andel kvinnor än män som har eftergymnasial utbildningsnivå. Den totala andelen med eftergymnasial utbildning är nästan lika stor i Malmö. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Utbildning en av de viktigaste sociala bestämningsfaktorerna för hälsan i en befolkning, direkt såväl som indirekt. Utbildning kan påverka hälsan på flera sätt, som lägre hälsorisker i arbetslivet, högre inkomster och mindre ekonomisk utsatthet och stress. Utbildning kan också påverka människors levnadsvanor och hälsorelaterat beteende59. Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö skriver i sin slutrapport på sidan 79 att: ”Utbildning är den samhällsstruktur som äger den största potentialen att utrusta barn och ungdomar med kapacitet att överskrida familjebakgrundens sociala begränsningar och utveckla en god hälsa.” Socioekonomisk bakgrund är den bakgrundsfaktor som har störst inverkan på betyg och för att få slutbetyg eller att avsluta sina gymnasiestudier. Förutom att följa utvecklingen av utbildningsnivån i befolkningen kommer utbildningsnivå som en indelningsgrund att vara viktig i uppföljning av ett flertal indikatorer på övergripande nivå. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö har stora möjligheter att påverka utbildningsnivån i befolkningen på lång sikt genom att säkerställa att så många elever som möjligt slutför både grundskolan och får behörighet till gymnasiet och därefter slutför sin gymnasieutbildning. Som Kommission för ett socialt hållbart Malmö påpekar finns det framförallt fyra större utmaningar för Malmö inom utbildningsområdet. Det första handlar om skillnader i socioekonomiska villkor mellan grupper och områden i Malmö. Här har skolan möjlighet genom kompensatoriska insatser att minska effekterna av dessa skillnader. För det andra handlar det om att skapa större likvärdighet mellan olika skolformer. För det tredje att erbjuda de nyanlända eleverna ändamålsenliga pedagogiska och sociala förutsättningar för att dessa elever ska klara måluppfyllelsen. Slutligen innebär resursfördelning, kompetensutveckling och skillnader i skolprestationer mellan könen och fullföljande av gymnasiet också utmaningar i såväl Malmö som många andra kommuner. Malmö stad kan även påverka indikatorn genom att erbjuda vuxenutbildningsinsatser till personer som inte fullgjort sin skolgång eller saknar utbildning. Det är viktigt att vuxenutbildningsinsatserna matchar bristyrken på arbetsmarknaden. Utländska utbildningar behöver också i större utsträckning valideras för att individer ska kunna komma in på den svenska arbetsmarknaden. Arbetslöshet och ungdomsarbetslöshet Definition Andel (%) arbetslösa av arbetskraften 16-64 år och 18-24 år. Arbetslösa utgörs av öppet arbetslösa samt personer i program med aktivitetsstöd. Den registerbaserade arbetskraften består av den förvärvsarbetande nattbefolkningen (alla som bor på 59 folkhälsomyndigheten 44 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning en ort och arbetar på samma eller annan ort) samt antalet arbetslösa. Pendlare över nationsgränsen ingår inte denna definition av arbetskraften och därför överskattas arbetslösheten i kommuner som Malmö med stor gränspendling. Källa Arbetsförmedlingen Situationen i Malmö Under 2013 låg arbetslösheten i Malmö på 14,9 procent (2012 var motsvarande siffra 14,0 procent). För ungdomar 18-24 år var arbetslösheten 24,5 procent (23 procent under 2012). Arbetslösheten i Malmö är högre än i riket som helhet och i jämförelse med andra stora städer. Det finns stora skillnader i andelen arbetslösa i olika grupper – arbetslösheten är högre för män än för kvinnor, högre bland ungdomar och högre bland utrikes födda. Dessa skillnader har funnits under en längre tid och förändrades inte avsevärt under 201360. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Det finns en mängd forskning om samband mellan arbetslöshet och hälsa som visar på de negativa effekterna av arbetslöshet. Till exempel har forskningen funnit samband mellan arbetslöshet och ökad dödlighet, ökad psykisk ohälsa, och i viss utsträckning även ökad somatisk ohälsa, ökat missbruk av alkohol och droger. Det finns även forskning som visar att ju längre arbetslösheten varar desto större är risken för negativa hälsoeffekter. Kvinnor drabbas av arbetslöshetens ohälsoeffekter i samma utsträckning som män. Ungdomar, framförallt de som inte fullföljt sina studier på grundskole- eller gymnasienivå, löper större risk att bli arbetslösa än äldre men på kort sikt drabbas de mindre än äldre av hälsoproblem. Å andra sidan kan konsekvenserna av tidig arbetslöshet observeras i högre åldrar. Arbetslösa arbetare drabbas i större utsträckning av ohälsa än tjänstemän61. Motiveringarna kring indikatorer kring ekonomisk utsatthet och ekonomiskt bistånd samt självskattad hälsa visar i sin tur på hur arbetslöshet och dess effekter indirekt kan påverka barn. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Arbetslösheten, i ännu högre grad än sysselsättningen, påverkas av faktorer som Malmö stad inte kan påverka. Arbetslösheten påverkas dels av konjunktursvängningar och dels av regeringens politik kring arbetslöshet och de uppdrag som t.ex. arbetsförmedlingen får. Men Malmö stad kan genom en aktiv näringslivspolitik försöka attrahera fler företag till regionen. Malmö stad kan även genom sitt ansvar för utbildning se till att framförallt unga men även vuxna får en utbildning som ger dem möjlighet att ta de jobb som finns i Malmö eller på andra håll i regionen. Trots att det är många externa faktorer som påverkar försörjningsstödet så har Malmö stad till viss del möjlighet att påverka utvecklingen. Individ- och familjeomsorgen, i samverkan med bland annat JobbMalmö, vuxenutbildningen och arbetsförmedlingen, har ett uppdrag att hjälpa biståndstagare att bli självförsörjande (se indikator Hushåll med långvarigt ekonomiskt bistånd samt Sysselsättning). Genom att arbeta för att fler ungdomar blir behöriga till gymnasiet och fullföljer en gymnasieutbildning kan Malmö stad också förbättra förutsättningarna för att fler ungdomar arbetar eller fortsätter att studera istället för att hamna i arbetslöshet. 60 61 Arbetslöshet och sysselsättning i Malmö 2013 – en översikt Janlert, U. (2012) Arbetslöshet och hälsa – en kunskapsöversikt. 45 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Sysselsättningsgrad Definition Andel (%) sysselsatta av befolkningen 20-64 år Sysselsättningsgraden, eller förvärvsfrekvensen, är ett mått på hur stor andel de som arbetar utgör av befolkningen. Till sysselsatta räknas förvärvsarbetande samt företagare (personer som deklarerar inkomst av aktiv näringsverksamhet). Källa Statistiska centralbyrån Situationen i Malmö Sysselsättningen i Malmö har ökat under de senaste fyra åren, i linje med den ökning som har skett i riket och i de andra storstäderna. Även om de fem procent som pendlar till Danmark räknas med är sysselsättningen i Malmö lägre än i riket som helhet. Sysselsättningen i Malmö har varierat med konjunkturen under de senaste 15 åren men sysselsättningsgraden har inte ökat trots att antalet arbetstillfällen i staden har ökat. I Malmö är det nästan ingen skillnad mellan sysselsättningsgraden för kvinnor och för män (0,8 procentenheter). Motsvarande skillnad i riket är 2,9 procentenheter62. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Forskning visar på att förvärvsarbete och rimliga anställningsvillkor är några av de viktigaste faktorerna för en god hälsa för alla familjemedlemmar. En socialt hållbar utveckling bör därför karaktäriseras av en ökande sysselsättning bland alla grupper i samhället. Sysselsättning är också en viktig indikator för hållbar utveckling mer generellt då den både visar på en ökande välfärd i samhället och tillväxt i kommunen. Sambanden mellan arbetslöshet och ohälsa är väl belagda i en rad studier. Att gå från en osäker position på arbetsmarknaden till en mer varaktig anställningsform är hälsofrämjande för både män och kvinnor63. Arbetslösa skattar sin hälsa som sämre än personer som har arbete och har en ökad psykisk ohälsa. Trots att många studier har visat ett samband mellan arbetslöshet och ohälsa, är orsakssambandet ännu oklart. Arbetslöshet kan skapa ohälsa och ohälsa kan skapa arbetslöshet. Ohälsa ökar risken för att både bli och förbli arbetslös. Unga vuxna är särskilt utsatta när det gäller arbetslöshet. Arbetslöshet och bristande möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden påverkar ungas (18–21 år) hälsa mer än vuxnas. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Sysselsättningsgraden påverkas till viss del av faktorer som Malmö stad inte kan påverka, framförallt av konjunktursvängningar. Å andra sidan kan Malmö stad genom en aktiv näringslivspolitik attrahera fler företag och genom att se till att befolkningen (unga som vuxna) får en bra utbildning kan kommunen se till att fler Malmöbor har möjlighet att ta de jobb som finns i Malmö eller på andra håll i regionen. 62Arbetslöshet och sysselsättning i Malmö 2013 – en översikt Folkhälsomyndigheten - http://www.folkhalsomyndigheten.se/amnesomraden/livsvillkor-ochlevnadsvanor/folkhalsans-utveckling-malomraden/ekonomiska-och-socialaforutsattningar/arbetsmarknadsposition/ 63 46 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning HÄLSA OCH LEVNADSVANOR Medellivslängd Självskattad hälsa barn och unga samt vuxna Socialt deltagande Andel bilresor/gång och cykel/kollektivtrafik i Malmö Tillgång till grönyta Exponering för buller och kvävedioxid Medellivslängd Definition Återstående förväntad medellivslängd vid 30 års ålder. Indikatorn medellivslängd kan sägas vara en sammanfattande indikator för flertalet av de andra indikatorer som nämns i denna rapport. Medellivslängden - och indirekt hälsan - påverkas av en mängd faktorer så som miljö, socioekonomi, utbilning, uppväxtvillkor och även genetiska faktorer. Källa Statistiska centralbyrån Situationen i Malmö Medellivslängden för Malmökvinnor under perioden 2007–2011 var 82,8 år, och för män under samma period 78,2 år. Detta innebär att män och kvinnor i Malmö i snitt lever ett år kortare än män och kvinnor i Sverige som helhet. I Malmö är skillnaderna mellan de tidigare tio stadsdelarna 5,4 år för män och 4,6 år för kvinnor (medeltal för perioden 2007–2011). Skillnaden i återstående livslängd vid 30 års ålder mellan de med kort utbildning (förgymnasial) och de med lång (eftergymnasial) är 4,1 år för kvinnor och 6 år för män. Skillnaderna har ökat de senaste 20 åren i Malmö trots att den genomsnittliga hälsan i Malmö har förbättrats avsevärt under samma tid. Liksom många andra städer har Malmö en stor genomströmning av individer osm flyttar in och ut. En del av de som invandrar till Malmö kommer hit i vuxen ålder vilket minskar möjligheterna för förbyggande insatser som kan påverka livslängden. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Skillnader i medellivslängd i olika grupper är starkt relaterat till individens sociala position. Skillnaderna i medellivslängd mellan personer med olika utbildningsnivå i Sverige har t.ex. ökat sedan 1970. Medellivslängden i Malmö har förbättrats för alla utbildningsgrupper, men inte i samma utsträckning för lågutbildade som för högutbildande. Risken att dö mellan 30 och 74 år är i Sverige ungefär dubbelt så hög bland personer med enbart grundskoleutbildning jämfört med personer med eftergymnasial utbildning64. Skillnaden i medellivslängd mellan olika utbildningsgrupper beror på flera olika faktorer. Dels beror det på skillnader i beteenden som i sin tur förkortar livslängden. Rökning och riskabel alkoholkonsumtion är vanligare bland individer med låg utbildning och bidrar därigenom till lägre medellivslängd. Så mycket som en tredjedel av skillnaden i medellivslängd antas bero på högre frekvens av rökning och riskabel alkoholkonsumtion. Ytterligare en förklaring är att individer 64 Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid. 15 47 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning med eftergymnasial utbildning ofta har en högre total inkomst över hela livet, bättre arbetsvillkor och arbetsmiljö jämfört med individer med förgymnasial utbildning. Därutöver kan sociala nätverk, kunskap och erfarenheter som finns i högre utsträckning bland de med högre utbildning bidra till en högre medellivslängd. Totalt sett i Sverige har andelen med eftergymnasial utbildning ökat från 27 till 37 procent bland kvinnor och från 25 till 31 procent bland män och andelen med enbart grundskoleutbildning har minskat i befolkningen mellan åren 2000 och 2012. Ökningen i medellivslängd mellan år 2000 och 2012 kan förklaras av den ökade utbildningsnivån65. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Den relativt stora genomströmningen av individer som flyttar in och ut ur staden begränsar Malmö stads möjlighet att påverka invånarnas medellivslängd genom förebyggande arbete. Malmö stad har trots detta möjlighet att på lång sikt påverka medellivslängden i befolkningen genom att en större andel elever går ut grundskolan med fullständiga betyg och sedan fullföljer sin gymnasieutbildning. Indikatorn medellivslängd är relativt trögrörlig men sambandet med utbildning och socioekonomisk status innebär ändå att indikatorn är intressant att följa på en övergripande nivå. De geografiska skillnaderna i medellivslängd mellan länder, kommuner och stadsdelar speglar socioekonomiska skillnader, men ju större områden som används för dessa jämförelser, desto större risk att det finns variationer inom detta område som tar ut varandra och den sociala ojämlikheten i hälsa underskattas. Så kan till exempel vara fallet när hela stadsdelar jämförs66. Indikatorn är mätbar på fler olika geografiska nivåer i Malmö och kan även delas in i utbildningsgrupper. Mätningen kommer dock antagligen att ske genom en beställning från Statistiska centralbyrån. Mätning behöver inte nödvändigtvis ske varje år utan skulle kunna ske i intervaller om tre till fyra år. Självskattad hälsa barn och unga samt vuxna Definition Andel (%) barn och unga (årskurs 6 och 9) som har en god självskattad hälsa Andel (%) vuxna (18-80 år) som har en god självskattad hälsa. Uppgiften om individens självskattade hälsa bygger på svar från de som uppgett att de mår ”mycket bra” eller ”bra”. Självskattad hälsa är ett subjektivt mått av generell hälsa och bygger på individens egen uppfattning av sin egen hälsa. Självuppskattad hälsa anses vara ett bra komplement till objektiva mått. Källa Folkhälsoenkät Barn och Unga i Skåne samt Folkhälsoenkät Skåne, Region Skåne. Situationen i Malmö I Malmö uppger 93 procent av eleverna i årskurs 6 att de mår mycket bra eller bra (95 procent för pojkar och 91 procent för flickor). Det finns en spridning mellan de dåvarande stadsdelarna. I Malmö uppger 76 procent av männen att de mår mycket bra eller bra. Motsvarande siffra för Skåne är densamma, 76 procent. Bland kvinnorna uppger 71 procent att de mår mycket bra eller bra. Motsvarande siffra för Skåne är 73 procent. 65 SCB - http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Medellivslangden-okar-mest-for-hogutbildade/ 66 Malmös väg mot en hållbar framtid. Hälsa, välfärd och rättvisa. Kommission för ett socialt hållbart Malmö, sid. 14 48 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Skillnader i självskattad hälsa i olika grupper är starkt relaterat till individens sociala position. Att mäta människors självskattade hälsa har visat sig vara en god förutsägelse för dödlighet och sjuklighet längre fram i livet även efter anpassning för demografiska, sociala eller medicinska riskfaktorer67. Detta innebär att användningen av självskattningsinstrument i befolkningen kan ge en tidig indikation på kommande hälsa och ohälsa i befolkningen. Indikatorn speglar samhällsutvecklingen ur ett övergripande perspektiv. En stor andel individer med dålig självskattad hälsa kan innebära ökad sjuklighet och dödlighet i befolkningen längre fram vilket i sin tur kan innebära lägre sysselsättning och lägre deltagande på arbetsmarknaden. För både kommun och landsting kan ökad sjuklighet och dödlighet innebära ökade kostnader och sämre förutsättningar för att leverera välfärdstjänster. Inom näringslivet kan det innebära sämre tillgång på arbetskraft. Eftersom självskattad hälsa är en bra prediktion för framtida sjuklighet och dödlighet ger indikatorn en bild av en möjlig framtida samhällsutveckling innan den har inträffat. Det ger därför olika samhällsaktörer möjlighet att arbeta förebyggande för att förbättra hälsan hos befolkningen. Barns hälsa påverkas inte bara av deras närmiljö och genetiska arv utan även i stor utsträckning av föräldrarnas inkomst och utbildning. Barn som finns i familjer med ekonomiskt bistånd är särskilt utsatta och har en högre grad av sjuklighet jämfört med andra barn.68 Föräldrar med missbruk, allvarlig sjukdom eller psykisk ohälsa påverkar hela familjen. Barn och i synnerhet små barn är särskilt sårbara. Barnen kan till exempel påverkas negativt av bland annat bristande omsorg och svåra upplevelser vilket i sin tur påverkar barnens hälsa och utveckling. Indikatorn är därför relevant på övergripande nivå i såväl kommunal som regional nivå. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö stad har begränsade möjligheter att direkt påverka den vuxna befolkningens självskattade hälsa. Men eftersom hälsa är kopplat till utbildning och deltagande på arbetsmarkanden kan kommunen indirekt påverka den självskattade hälsan genom insatser som är riktade mot sysselsättning och självförsörjande. Genom förskola, grundskola och äldreomsorg är det däremot möjligt för kommunen att verka förebyggande och kompensatoriskt för framförallt barn och unga. För de barn som har riskfaktorer för att utveckla sämre hälsa och ökad sjukdom senare i livet är insatser inom skola och förskola därför extra viktiga. Socialt deltagande Definition Andel (%) med lågt socialt deltagande i befolkningen, i åldern 18-80 år. Svaren bygger på 13 olika delfrågor69 och om en individ har svarat att de deltagit på tre stycken delfrågor eller färre så anses individen ha ett lågt socialt deltagande. Frågan kring socialt deltagande ingår i Folkhälsoenkät Skåne som Region Skåne genomför vart fjärde år för åldergruppen 18-80 år. Idler och Benyamini (1997) Mörk, Sjögren och Svaleryd (2014) Hellre rik och frisk – om familjebakgrund och barns hälsa. 69 Har Du under de senaste 12 månaderna: deltagit i studiecirkel/kurs på Din arbetsplats/deltagit i studiecirkel/kurs på Din fritid/deltagit i fackföreningsmöte/ deltagit i annat föreningsmöte/varit på teater/bio/varit på konstutställning/deltagit i religiös sammankomst/varit på sportevenemang/ skrivit insändare i tidning/tidskrift/deltagit i demonstration av något slag/besökt offentlig tillställning, exempelvis nattklubb, danstillställning eller liknande/ deltagit i större släktsammankomst/varit på privat fest hos någon 67 68 49 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Källa Folkhälsoenkät Skåne som genomförs vart fjärde år. Situationen i Malmö Andelen med lågt socialt deltagande var 43 procent bland såväl män som kvinnor år 2012. Motsvarande siffror för Skåne som helhet är 45 procent för män och 43 procent för kvinnor. Andelen i Malmö med lågt socialt deltagande har ökat från 34 till 43 procent för män och från 35 till 43 procent för kvinnor sedan år 2000. Det finns stora skillnader i olika gruppers sociala deltagande. Andelen med lågt socialt deltagande bland tjänstemän var 22 procent år 2012 och för facklärda arbetare var andelen med lågt socialt deltagande ca 45 procent70. Lågt socialt deltagande varierar även med födelseland. I Folkhälsoenkät Skåne 2012 rapporterade drygt 45 procent av männen födda i Sverige, 60 procent av männen födda i övriga Norden, övriga Europa och övriga världen utanför Europa ett lågt socialt deltagande71. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Lågt socialt deltagande och tillit är två olika dimensioner av socialt kapital. Socialt deltagande benämns ibland ”strukturellt socialt kapital”. Socialt deltagande innefattar en rad kontaktytor mot människor, grupper och organisationer i samhället. Socialt deltagande har ett starkt samband med ett flertal levnadsvanor som är av central betydelse för hälsan genom att det påverkar individens förmåga att till exempel sluta röka, upprätthålla tillräcklig fysisk aktivitet på fritiden och att ha goda kostvanor. Socialt deltagande anses även skydda hälsan genom att minska den psykosociala stressen. Socialt deltagande har enligt vissa studier en skyddande effekt mot hjärtinfarkt och slaganfall, men studier har också visat en skyddande effekt mot återinsjuknande efter hjärtinfarkt och slaganfall72. Kulturella upplevelser har visat sig vara bra för hälsan, men sambanden bör tolkas med försiktighet. Det kan vara så att människor med god hälsa är mer benägna att ta del av kulturaktiviteter vilket gör det oklart om aktiviteternas positiva hälsoeffekter beror på kulturen i sig. Mycket tyder på att det är själva gemenskapen i samband med deltagandet som skapar välbefinnande73. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Malmö har möjligheter att påverka det sociala deltagandet i befolkningen genom förskola, skola, gymnasium och äldreomsorgen. Malmö stad kan påverka möjligheten till socialt deltagande hos individer genom utbud av kultur och fritidsaktiviteter för olika åldrar och grupper i staden och genom att skapa fysiska mötesplatser som möjliggör interaktion och socialt deltagande mellan individer. Andra exempel på hur Malmö stad kan påverka det sociala deltagandet är att tillåta användning av skollokaler till organisationer och möten utanför ordinarie skoltider samt genom de bidrag som kommunen ger till olika frivilligorganisationer. Andel med lågt socialt deltagande: Män: långtidssjukskrivning, sjuk- eller aktivitetsersättning: 81 %, arbetslösa: 64 %. Kvinnor: långtidssjukskrivning, sjuk- eller aktivitetsersättning:71 %, arbetslösa: 62 % 71 Vidare rapporterade två femtedelar av kvinnorna födda i Sverige, tre femtedelar av kvinnorna födda i övriga Norden och övriga Europa ett lågt socialt deltagande. Två tredjedelar av kvinnorna födda utanför Europa rapporterar ett lågt socialt deltagande. 72 Folkhälsoenkät Skåne 73 Folkhälsomyndigheten - http://www.folkhalsomyndigheten.se/amnesomraden/livsvillkor-ochlevnadsvanor/folkhalsans-utveckling-malomraden/delaktighet-och-inflytande-i-samhallet/socialt-och-kulturelltdeltagande/ 70 50 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Andel bilresor/gång och cykel/kollektivtrafik i Malmö Definition Nyckeltalet visar fördelningen av olika trafikslag (bil, gång och cykel samt kollektivtrafik) för det totala antalet resor i Malmö (%). Källa Nyckeltalet baseras på Malmö stads resvaneundersökning som genomförs av gatukontoret vart femte år (senaste undersökning 2013). Situationen i Malmö Valet av färdmedel påverkas dels av hur väl utbyggd infrastruktur det finns för de olika färdmedlen och dels av människors attityder till dem. Som framgår av diagrammet nedan har biltrafikens andel av Malmöbornas resor minskat kraftigt de tio senaste åren, från 52 till 40 procent. Kollektivtrafiken har under samma period ökat från 13 till 21 procent medan cykel och gång tillsammans har ökat från 34 till 37 procent74. Öppnandet av Citytunneln och utbyggnaden av cykelbanenätet är faktorer som kan ligga bakom förändringarna, likaså att staden har förtätats och att befolkningssammansättningen har förändrats. Källa: Trafikutvecklingen i Malmö stad år 2013 Indikatorns betydelse för hållbar utveckling Att kunna transportera sig och resa är en nödvändighet i dagens samhälle. I den nära, täta, gröna och funktionsblandade staden ska gång-, cykel- och kollektivtrafik utgöra grunden i trafiksystemet. Transportsektorn står för ungefär en tredjedel av utsläppen av växthusgaser, vilket bidrar till klimatförändringarna75. En ökning av biltrafiken har direkt påverkan på luftkvaliteten då den helt dominerande källan till luftföroreningar är trafiken76. Satsningar på gång, cykel- och kollektivtrafik gynnar hela Malmös befolkning, och skapar mer jämlika förutsättningar för resande i staden. Detta har en stor inverkan både på jämställdhet och, i ett bredare perspektiv, jämlikhet. Ett välfungerande, hållbart och tillgängligt trafiksystem är en nyckelfaktor för samtliga tre dimensioner inom hållbar utveckling. Det gör att fler människor kan nå sina måldestinationer som arbete och utbildning över hela staden. Trafikutvecklingen i Malmö stad år 2013 Se indikator utsläpp av växthusgaser per invånare. 76 Se indikator buller och kvävedioxider. 74 75 51 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Malmö stads möjlighet att påverka utfallet: Malmö stad har stor möjlighet att påverka utfallet och det är möjligt att se resultat av införda åtgärder. Dock kan Malmö stad bara påverka förutsättningarna för en ökad mängd gång, cykel och kollektivtrafik genom att prioritera dessa trafikslag och göra dem till tillgängliga och säkra alternativ. Malmö stad kan till exempel bygga ut gång- och cykelbanor, öka tryggheten och säkerheten på existerande gång- och cykelbanor samt långsiktigt påverka resvanor och transportmönster genom kommunikation och marknadsföring. Tillgång till grönyta För att på bästa sätt följa utvecklingen av grönyta i Malmö föreslår föreliggande utredning en kombination av två indikatorer: Definition: (1) Andel malmöbor (%) som har tillgång till minst en grönyta77 (på minst 0,2 hektar) inom 300 meter från sin bostad. (2) Total areal grönyta78 per invånare. Avståndet på 300 meter har valts eftersom det är den sträcka som hinner tillryggaläggas på fem minuter till fots eller med cykel. Invånare som inte har mer än fem minuter till närmsta grönområde kan anses ha god tillgång till grönområde för rekreation. Källa: (1) Gatukontoret (2) SCB/Gatukontoret Den förstnämnda indikator bör på sikt även vidgas eller kombineras med ett mått som även omfattar kvalitet: (3) Andel malmöbor (%) som har tillgång till minst en grönyta (på minst 0,2 hektar) av god kvalitet inom 300 meter från sin bostad. God kvalitet kan bland annat innebära att området är minst 0,2 hektar stort och har flera parkkvaliteter (natur, kultur, utsikt, social, rymd, artrik, skydd och rofylld). Miljöprogrammet, Översiktplanen, Naturvårdsplan för Malmö stad samt Grönplanen (som förnärvarande revideras) är viktiga utgångspunkter för hur Malmö stad väljer att mäta malmöbornas tillgång till grönyta av god kvalitet. En viktig aspekt är variation; för att tillgodose malmöbornas behov av gröna miljöer behöver det finnas ett mångsidigt utbud av parker och natur- och rekreationsområden med olika storlek, funktion och karaktär. Situationen i Malmö När Statistiska centralbyrån jämförde andel grönyta i förhållande till landareal (mellan åren 2000 och 2005) bland de tio största städerna i Sverige hade Malmö minst andel grönyta (55 procent). Vid tillfällen av extrema väderförhållanden de senaste åren har Malmö visat på tydliga brister i Allt grönt inom tätortsgränsen, såsom allmänna parker och öppna gräsytor samt andra träd- eller gräsbevuxna ytor, vid byggnation överblivna gröna ytor (impediment), villaträdgårdar, gröna ytor mellan flerbostadshus eller industribyggnader och även gröna stråk mellan vägar definieras av SCB som grönyta (se SCB, 2005 http://www.scb.se/Statistik/MI/MI0805/2005A01X/MI0805_2005A01X_SM_MI12SM1003.pdf ) 78 Minsta redovisningsenhet är 0,01 hektar. 77 52 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning dagvattenhanteringen. Stora mängder nederbörd har skapat översvämningar på grund av bland annat snabb avrinning över hårdgjord mark. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling De gröna miljöerna har stor betydelse för människors hälsa. Förbättrad kondition, ökad rörlighet och minskad stress är några av de positiva effekter som vistelse i gröna miljöer har. Områden för lek, promenader, naturupplevelser, idrott och inte minst avkoppling är viktiga för trivsel och välbefinnande. Förutom att grönområden kan ge avkoppling och minska stress, har tillgången till parker visat sig öka möjligheten till informella möten och därmed uppkomsten av socialt stöd och socialt kapital79. Dessutom har de gröna ytorna en förmåga att dämpa effekterna av klimatförändringen genom att magasinera, infiltrera och fördröja vatten lokalt samt reglera temperatur och luftfuktighet. De icke hårdgjorda ytorna är även viktiga för grundvattenbildning. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Kommunen har genom sitt planmonopol möjlighet att styra och prioritera markanvändning vid detalj- och översiktplanering. Kommunen kan även bevara/värna om speciellt värdefulla naturområden som redan finns genom bildning av kommunala naturreservat. Därutöver kan kommunen påverka olika aktörer (inklusive kommunens egna verksamheter) genom att ta fram underlag och riskbedömningar som visar på effekter då till exempel grönyta förändras till hårdgjord mark. Kommunen har även tagit fram en grönplan (som förnärvarande revideras) och redovisar hur kommunen ska planera för nya grönområden och förvalta befintliga. Exponering för buller och kvävedioxid Definition Andel (%) malmöbor som exponeras för bullernivåer och/eller kvävedioxidhalter över riktvärden. Bostadens beräknade exponering för dels bullernivåer (ekvivalentnivå utomhus) och dels kvävedioxidhalter (årsmedelhalter vid bostaden): ‒ För buller används måttet 55 dBA ekvivalentnivå utomhus vid fasad, d.v.s. det som är gällande riktvärde. ‒ Luftkvalitetsmåttet är det nationella miljömålet för kvävedioxid på 20 mikrogram per kubikmeter luft som ett årsmedelvärde80. Källa Exponering för buller följs upp av miljöförvaltningen och gatukontoret genom Malmö stads bullerkartläggning (som görs vart femte år). Miljöförvaltningen i Malmö kartlägger luftkvaliteten med avseende på kvävedioxid i Malmö stad81. Däremot finns idag inget mått för andel malmöbor som exponeras över riktvärden, men detta kan tas fram i relation till befolkningsfördelningen i Malmö. Situationen i Malmö Enligt Malmö stads bullerkartläggning utsätts omkring 48 000 malmöbor för mer än 30 dBA ekvivalentnivå inomhus och cirka 11 500 för mer än 35 dBA inomhus. Antalet malmöbor som har mer än 55 dBA ekvivalentnivå vid sin fasad beräknas uppgå till cirka 126 000 och cirka 16 500 personer har en ljudnivå som överstiger 65 dBA, vilket är 10 dBA över riktvärdet82. Emmelin M, Eriksson M. (2012). http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=90&pl=1 81 Reviderat åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Malmö stad (2011). 82 Malmö stads åtgärdsprogram mot buller 2014–2018 79 80 53 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Luftkvaliteten i Malmö avseende olika föroreningar har blivit betydligt bättre sedan 70-, 80-, och 90-talet, men fortfarande överskrids miljökvalitetsnormer i stadens centrala delar. I bakgrundsluften minskar halterna av kvävedioxider men i gatumiljö syns inga tecken på sjunkande halter, trots att vägtrafiken i centrala Malmö har minskat83. Under 2013 uppmättes kvävedioxidhalter i urban bakgrundsmiljö (Rådhusets tak) som låg ungefär 60 procent under gällande miljökvalitetsnorm för årsmedelvärde och cirka 15 procent under det nationella miljömålet. Halterna i trafikerad gatumiljö var betydligt högre och miljömålet överskreds som mest med 70 procent vid gatustationen på Bergsgatan. Indikatorns betydelse för hållbar utveckling De senaste 30 årens forskning inom buller visar en allt mer samstämmig bild av att buller påverkar människors hälsa negativt. Buller kan till exempel störa sömn och vila, skada hörseln, skapa stress, medföra koncentrationssvårigheter, nedsatt prestationsförmåga och försvåra inlärning. Det finns också indikationer på att långvarig exponering för trafikbuller kan medföra effekter på hjärt-kärlsystemet84. Barn är särskilt utsatta och buller kan innebära kroniska effekter för barns kognitiva utveckling, minne och läsförmåga. Utifrån bullerkartläggningen och en bedömning av antal exponerade för buller från vägtrafik vid bostäder har den samhällsekonomiska kostnaden för vägtrafikbuller i bostadsmiljöer översiktligt beräknats uppgå till cirka 1 100 miljoner kronor per år för Malmö85. Kvävedioxid är en av många luftföroreningar och anses som en indikatorparameter för dålig luftkvalitet. Kopplingen mellan luftföroreningar och hälsoeffekter har varit känd länge. Det finns en koppling mellan cancer och luftkvalitet och medellivslängden är förkortad med 6-12 månader på grund av luftföroreningar86. Kvävedioxid är irriterande för luftvägarna och kan leda till sänkt lungfunktion. Framför allt drabbas astmatiker, men även andra känsliga grupper, såsom personer med kronisk obstruktiv bronkit eller sjukdomar i hjärta och blodkärl. Malmö stads möjlighet att påverka utfallet Kommunen har relativt stor möjlighet att påverka buller och luftföroreningsutsläppen genom exempelvis tystare och renare kollektivtrafik, striktare miljözoner, fler cykelvägar och sänkta hastigheter. Malmö stad har stor möjlighet att påverka utvecklingen av stadsmiljön, samt hur staden byggs och utvecklas. Det finns dock möjliga målkonflikter som behöver beaktas, exempelvis med ambitionen att förtäta staden finns ökad risk för buller och sämre luftkvalitet. Likaså leder ökad bussturtäthet till ökade nivåer av buller, men kan i förlängningen ge lägre partikelutsläpp från biltrafiken. Luften i Malmö 2013, Antagen av Miljönämnden 2014-03-24 (reviderad 2014-04-23) Malmö stads åtgärdsprogram mot buller 2014–2018. 85 Miljöförvaltningen, Malmö stad. 86 Statens Folkhälsoinstitut (2010) http://www.folkhalsomyndigheten.se/pagefiles/12659/R2011-13-Miljoer-ochprodukter.pdf 83 84 54 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BILAGA 1: Deltagarförteckning Workshop kring indikatorer för miljömässig hållbarhet Susanna Jakobsson, stadskontoret Jenny Theander, stadskontoret Maria Kronogård, stadskontoret Jonas Kamleh, miljöförvaltningen Åsa Abrahamsson, miljöförvaltningen Katrin Persson, miljöförvaltningen Susanna Gustafsson, miljöförvaltningen Maja Johansson, miljöförvaltningen Oscar Pelin, miljöförvaltningen Christian Röder, fastighetskontoret Susann Knutsson, fastighetskontoret Erika Knobblock, gatukontoret Tor Fossum, stadsbyggnadskontoret Workshop 1 kring indikatorer för social och ekonomiskt hållbarhet Susanna Jakobsson, stadskontoret Jenny Theander, stadskontoret Lotta Heckley, stadskontoret Maria Kronogård, stadskontoret Bertil Siöström, stadskontoret Marianne Dock, stadsbyggnadskontoret Karin Andersson, stadskontoret Mats Hansson, stadskontoret Katarina Dettmark, stadskontoret Karin Göranson, stadskontoret Erika Knobblock, gatukontoret Gethel Jadbäck, stadsområde Väster Charlotte Malmborg, stadsbyggnadskontoret Gunnar Bergström, stadskontoret Lars-Åke Borgström, stadskontoret Per Lövgren, stadskontoret Ann Peter, stadskontoret Kimmo Räihä, grundskoleförvaltningen Caroline Tandefelt, miljöförvaltningen Lena Wahlgren, stadsområde Norr Workshop 2 kring indikatorer för social och ekonomiskt hållbarhet Susanna Jakobsson, stadskontoret Jenny Theander, stadskontoret Lotta Heckley, stadskontoret Maria Kronogård, stadskontoret Lisa Gunnefur, stadskontoret Dolores Peraic, stadskontoret Ellen Andersson, sociala resursförvaltningen Thomas Lundquist, stadskontoret Anna Balkfors, stadskontoret Henrik Heyman, stadskontoret Christian Röder, fastighetskontoret 55 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Maria Hultin, serviceförvaltningen Jessica Pettersson, stadskontoret Ylva Thor, förskoleförvaltningen Sara Bergman, stadskontoret Helena Hansson, stadskontoret Lotta Fröding, stadskontoret Åsa Björkén Seydlitz, stadskontoret Ted Gustavsson, stadsbyggnadskontoret Per-Ola Ormes, miljöförvaltningen Malin Ullman, grundskoleförvaltningen Christian Resebo, gatukontoret 56 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BILAGA 2: Definition av indikatorer För att mäta förändring är det nödvändigt att identifiera ett konkret tecken på denna förändring och sedan jämföra detta med den ursprungliga situationen. Det konkreta tecknet på förändring kallas indikator. En indikator kan därmed sägas vara: en mätbar företeelse som visar eller indikerar tillståndet i ett större system. Genom att följa en indikator över tid kan vi få en uppfattning av utvecklingen på utvalda områden, om vi rör oss åt rätt håll. Den tidsserie som skapas kan ge ett utgångsläge mot vilken förändringar kan mätas och visa på behov av och identifiera möjligheter till åtgärder. En del indikatorer kan användas för att följa upp mål medan andra indikatorer kan ge en ökad förståelse om orsakssamband. Vad som är en bra indikator beror på hur den ska användas och vem den riktar sig till. De kriterier som är vanligast att luta sig emot är att indikatorn ska skapa intresse, vara relevant, enkel, tillförlitlig, känslig för förändringar och kunna upprepas. Ett val av indikatorer innehåller alltid subjektiva värderingar och kan ge en bred men aldrig komplett bild av verkligheten. Det finns indikatorer på olika nivåer. De mäter olika saker. Många organisationer mäter bara på aktivitetsnivå, men kraven ökar ständigt på att kunna visa vilken nytta eller förändring aktiviteterna faktiskt leder till. Det finns både kvalitativa och kvantitativa indikatorer. Ett kvantitativt mått är en siffra som speglar information sammanställd med kvantitativ metod. Det kan vara en andel (%), ett antal, en mängd, en rankning, eller en proportion (till exempel antal skolbarn per lärare, antal lokalföreningar per region). Kvantitativa metoder för att undersöka indikatorer är statistik, prov, enkäter eller intervjuer med förbestämda alternativ. Ett kvalitativt mått speglar någons åsikt, upplevelse eller bedömning som har undersökts med hjälp av kvalitativ metod. Kvalitativa metoder kan till exempel vara öppna eller halvstrukturerade intervjuer, fokusgrupper, berättelser, observationer, fallstudier eller deltagande metoder för att ta fram information. Region Skånes folkhälsoundersökningar är kvantitativa underökningar men som genom att individen själv svarar på alla frågor ändå kan sägas ha ett kvalitativt och subjektivt inslag. Vissa av frågorna är mer subjektiva av sin karaktär än andra detta gäller till exempel frågorna kring självskattad hälsa och socialt deltagande. 57 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BILAGA 3: Process och kriterier för urval av indikatorer Arbetet med att identifiera indikatorer har gått genom ett antal olika steg för att säkerställa indikatorernas relevans och kvalitet. Kartläggning Inledningsvis gjordes en kartläggning av vilka indikatorer som används i detta sammanhang i andra verksamheter. Det avser organisationer och myndigheter nationellt och internationellt samt kommuner och landsting/regioner. Första prioritering Efter kartläggningen gjordes en första genomgång av den bruttolista på indikatorer som identifierats. En prioritering gjordes utifrån tre olika nivåer: indikator som är högst relevant relevant men vidare diskussioner nödvändiga och/eller indikatorn är relevant på nästa nivå i strukturen (nämndsnivå) inte relevant i detta sammanhang Utgångspunkten för prioriteringen var ett antal kriterier: Indikatorns påverkan på socialt/miljömässigt hållbar utveckling i Malmö/globalt Malmö stads möjlighet att påverka utfallet av indikatorn Relevant på kommunfullmäktigenivå Andra prioritering - workshop De indikatorer som identifierades som gröna i föregående prioritering valdes ut för att kunna hanteras ytterligare i workshops med funktioner från olika förvaltningar inom Malmö stad. Under hösten 2014 anordnades tre workshops med detta syfte. Två workshops ägnades åt indikatorer med främst en social dimension och en workshops åt de indikatorer som främst har bäring på miljödimensionen. Representanter deltog från stadskontoret, miljöförvaltningen, fastighetskontoret, gatukontoret, stadsbyggnadskontoret, förskoleförvaltningen, stadsområdesförvaltningarna, sociala resursförvaltningen, serviceförvaltningen och grundskoleförvaltningen (se bilaga 1 för deltagarförteckning). Under dessa workshops användes samma modell för prioritering av indikatorer som ovan (se bild och kriterier nedan). Indikatorns påverkan på socialt/miljömässigt hållbar utveckling i Malmö/globalt Malmö stads möjlighet att påverka utfallet av indikatorn Relevant på kommunfullmäktigenivå 58 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Deltagarna arbetade i grupper och arbetade med de indikatorer som tidigare identifierats som mest relevanta för uppdraget. Syftet var att placera indikatorerna i modellen ovan, men också att ge argument för varför och att ge argument för de som helt valdes bort. Det fanns också möjlighet att komma med förslag på indikatorer gruppen ansåg saknades (se bilaga 4). En ambition var att plocka ut de tio indikatorer som gruppen utifrån kriterierna ansåg vara mest relevanta. Flera olika kompetenser innebar också värdefull input gällande bland annat relevant forskning och samband mellan åtgärd och effekt. Ett sista steg var att utifrån olika gruppers prioritering göra en gemensam prioritering av de mest relevanta indikatorerna. Denna lista presenteras i bilaga 5. Slutlig prioritering Utifrån kartläggning och workshops gjordes därefter en sista genomgång av indikatorerna. Prioriteringsgrunderna beaktades och relevant forskning användes i den mån detta var möjligt. En del av detta handlade om att stämma av hur föreslagna indikatorer förhöll sig till hälsans 59 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning sociala bestämningsfaktorer. Det vill säga de påverkningsbara faktorer som ofta är möjliga att påverka på kommunal nivå och som har betydelse för människors hälsa och sociala förhållanden. De indikatorer som valts bort i urvalsarbetet utgör en bra sammanställning att använda som utgångspunkt till diskussioner om indikatorer på bland annat verksamhetsnivå. Begränsningar I urvalsarbetet har det funnits några begränsningar att förhålla sig till. Begränsad förankring utanför Malmö stad Uppdraget från kommunstyrelsen kom i juni 2014 med återrapportering i oktober samma år. Med anledning av den korta tidsperioden har det i detta skede varit nödvändigt att begränsa förankringsarbetet. Detta har skett internt i Malmö stad genom till exempel workshops. Vidare förankring kan ske i ett senare skede med till exempel högskolor och universitet. Parallell process med nya kommunfullmäktigemål Parallellt med utredningsarbetet har ett arbete pågått med att utarbeta nya kommunfullmäktigemål. Det har därmed inte varit möjligt att förhålla indikatorerna till dessa mål. Förslag på indikatorer – men bör ses över regelbundet Samhället förändras och så måste också organisationen i de fall det är nödvändigt. Det förslag till indikatorer som presenteras är ett underlag som är relevant idag. Indikatorerna bör dock kontinuerligt ses över och anpassas vid behov. Det är också viktigt att beakta att ett val av indikatorer alltid innehåller subjektiva värderingar och kan ge en bred men aldrig komplett bild av verkligheten. Mätbarhet I en del fall är det inte möjligt att mäta det som är önskvärt att mäta. Anledningen kan vara att det saknas underlag, att det statistiska underlaget inte är av god kvalitet eller att underlaget är för litet. 60 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BILAGA 4: Indikatorer som lades till under workshops Indikatorer som deltagare lade till under workshopsen Social dimension Social rörlighet bland barn och unga Social rörlighet Ett bostadsbyggande och bestånd som är anpassat till demografiska behovet Andel integrerade verksamheter Andel som kan tala svenska Andel barn som inte leker Andel långvarigt ekonomiskt utsatta hushåll med eller utan barn Uppskattad egenmakt/påverkansgrad Upplevd trygghet Medellivslängd vid 30 års ålder Spridningsmått Ginikoefficient Skattekraft Andel lyckliga Malmöbor Miljömässig dimension “Overshootday” för Malmö87 Övergripande indikator för vattenkvalitet Andel barn som har tillgång till en giftfri inom- och utomhusmiljö Antal m2 hårdjord yta per invånare Biodiversitet Andel malmöbor som exponeras för buller och/eller kvävedioxid nivåer över riktvärden ”Overshoot Day” har instiftats av det brittiska New Economics Foundation. När vi nått Overshoot day har vi förbrukat vad som borde varit jordens totala årskvot för förbrukning av naturtillgångar. 87 61 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BILAGA 5: Indikatorlista efter prioritering på workshops Vid varje workshop gjordes en gemensam prioritering av de mest relevanta indikatorerna. Resultatet av denna prioritering var följande indikatorer: Hushåll med långvarigt bistånd Ekonomiskt utsatta barn Inskrivna barn förskolan Behörighet gymnasiet Sysselsättningsgrad Självskattad hälsa Bostäder till överkomligt pris Medellivslängd Inflytandeindex Kollektiv styrka Unga vuxna som inte arbetar eller studerar Självskattad hälsa Medellivslängd Arbetslöshet hela befolkningen/sysselsättning Ekonomiskt utsatta hushåll Trångboddhet Behöriga gymnasiet Fullföljandegrad gymnasiet Utbildningsnivåer Inskrivna barn Kollektiv styrka Tillit till andra Socialt deltagande Självständigt liv – äldre och funktionshindrade etc. Unga eller unga vuxna som inte arbetar eller studerar Energianvändning per invånare Utsläpp av växthusgaser per invånare Total produktion av förnybar och återvunnen energi Andel bilresor/gång & cykel/kollektivtrafik till/från arbete/skola i Malmö (%) Andel Malmöbor som exponeras för buller och/eller kväveoxid över riktvärden Vattentillgångarna ska skyddas (grundvattenkvalitet, utsläpp av närsalter, läkemedelsrester i avloppsvatten) Nyckelarter för att mäta biodiversitet Grönyta, hårdyta etc per invånare Overshoot day Andel barn och unga (%) som har tillgång till en giftfri utomhus- och inomhusmiljö 62 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning BILAGA 6: Spridningsmått Denna bilaga ger ett mer utförligt resonemang kring spridningsmått. Att mäta skillnader i hälsa Flera rapporter har under senare år lyft fram betydelsen av att kunna följa utvecklingen av hälsa för olika grupper i befolkningen över tid och inom ett visst område. Det var framförallt genom rapporten Closing the gap in a generation (WHO) som detta kom på agendan. De hälsoskillnader som man avser vilja påverka är de skillnader som är systematiska, som genereras av samhälleliga processer och som ofta uppfattas som orättvisa. Ojämlikhet i hälsa i samhället påverkar en hållbar utveckling negativt. I den mån som sämre hälsa leder till minskad samhällelig effektivitet – mänskliga resurser förloras – motverkas en hållbar utveckling. Och om samhälleliga institutioner eller processer påverkar livsvillkoren negativt leder det till att individens hälsa försämras av förhållanden som i princip kan påverkas genom beslut och/eller insatser. Ojämlikheten bidrar också till att motverka den sociala hållbarheten genom att det blir allt svårare att upprätthålla det sociala kontraktet till samhället – där människor har tillit till varandra och till samhällsinstitutionerna och deltar aktivt i olika sammanhang där sådan tillit skapas. I ett sådant sammanhang blir också förutsättningarna för en ekonomisk och miljömässig hållbarhet allt sämre88. Med anledning av ovanstående är det av betydelse att följa utvecklingen av skillnader i hälsan mellan olika grupper i Malmös befolkning. Kommission för ett socialt hållbart Malmö lyfter begreppet proportionell universalism, som innebär att samhällets insatser erbjuds alla som har behov av dessa, underförstått att vissa grupper har ett större behov. Genom att mäta ojämlikhet i hälsa får vi i ett långsiktigt perspektiv ett kvitto om de prioriteringar som gjorts verkar i rätt riktning. Det finns olika sätt att ta sig an uppgiften att mäta och följa ojämlikhet i hälsa och i forskning och pågående utvecklingsarbeten diskuteras ett antal olika tillvägagångssätt och mått. Kommission för ett socialt hållbart Malmö Kommission för ett socialt hållbart Malmö lyfter betydelsen av att dels använda metoder och mått som passar för att analysera olika typer av hälsoutfall, dels kunna studera utvecklingen över tid. Kommissionen rekommenderar en kombination av absoluta och relativa mått respektive enkla och mer avancerade. För att följa utvecklingen över tid föreslås ett mer sammansatt mått och kommissionen lyfter särskilt Shkolnikovs index. Analysen med detta index innebär att varje grupp jämförs med samtliga andra grupper. Om man till exempel använder en tredelad utbildningsskala jämförs gruppen med lång utbildning med både gruppen med kort utbildning och medellång utbildning. Analysen väger även in gruppernas storlek. Jämförelserna vägs sedan ihop till ett index. För att visa på ojämlikhet i hälsa vid en viss tidpunkt menar kommissionen att absoluta mått är att föredra, eftersom de är enkla att förstå och visar hur det faktiskt ser ut. Västra Götaland Västra Götalandsregionen har utifrån en granskning av bland annat ett antal vetenskapliga artiklar identifierat ett antal viktiga utgångspunkter för mätning av ojämlikhet i hälsa. 88 Västra Götalands regionen och Slutrapport från Kommission för ett socialt hållbart Malmö 63 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning Indelningsgrunder/social position De kan konstatera att samtliga studier har använt sig åtminstone av något av inkomst, utbildningsnivå och yrke eller position på arbetsmarknaden för att beskriva socioekonomisk grupp. Var och en av dessa tre variabler ger en uppfattning av vilken social position en individ har men beskriver samtidigt olika aspekter av individens sociala position. Det är även så att variablerna är olika starkt associerade med olika hälsoutfall. Valet av metod för att beskriva ojämlikhet i hälsa Flertalet studier rekommenderar att använda en uppsättning av olika metoder för att beskriva ojämlikhet i hälsa. Detta för att en enskild metod har både fördelar och nackdelar. Ofta föreslås en kombination med enklare och mer avancerade beräkningar. Tillgänglighet till data är ytterligare en aspekt att beakta vid valet av indikatorer. Tillgänglighet till data, möjlighet till tidsserier och kontinuerlig uppdatering av databasen är viktiga inspel. Antalet indikatorer ska vara begränsat för att det ska vara möjligt att uppdatera dem regelbundet. Lokala data skapar lokalt engagemang och utifrån den principen bör det vara viktigt att redovisa data på mindre områden. Det är dock av betydelse att det inte skapas en alltför stor osäkerhet kring skattningarna på grund av litet underlag. Det är också viktigt att det finns en beredskap att motverka de skillnader som observeras i ett område. Detta talar för att en geografisk nivå bör vara en som samtidigt är en politisk beslutsdomän. Hälsoutfall Studierna har alla använt varianter på livslängd. Det finns flera motiv till att använda en indikator baserad på olika dödsfallsregister eftersom data är relativt tillgängliga, de är robusta och de finns för långa tidsserier. Dödlighet är dessutom starkt kopplat till människors livsvillkor och därför relevanta ur policysynpunkt. Flera studier använder också någon form av självrapporterad hälsa som en central variabel. 64 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning 65 │ Stadskontoret │ Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning
