Diapositiva 1 - Fedesarrollo

Infraestructura de Transporte en
Colombia:
¿luz al final del túnel?
9º Congreso Nacional de la Infraestructura
Cámara Colombiana de la Infraestructura
Cartagena, 22 de noviembre de 2012
Trabajo en curso elaborado por
FEDESARROLLO para la Cámara Colombiana
de la Infraestructura
Investigadores:
• Tito Yepes
• Juan Mauricio Ramírez
• Leonardo Villar
Asistentes de Investigación
• Juliana Aguilar
• Claudia P. Quintero
TEMARIO
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios
largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
TEMARIO
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios
largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
Puntos centrales
1. Graves problemas con la información
2. Consenso en la existencia de un atraso considerable
3. Estimación de la brecha en infraestructura en una
perspectiva macro
4. Necesidades de inversión para cubrir la brecha
5. Consideraciones sobre la estrategia de inversión
Colombia se destaca negativamente entre
los países de América Latina por la calidad
de su información sectorial
Colombia: Kilómetros de carreteras
• No es creíble que la red
vial total cambie de
esta forma
• No hay cifras oficiales
sobre vías
pavimentadas (se
estiman entre 12.000 y
13.000 Kms).
Fuente: Ministerio de Transporte, 2011, “Transporte en
cifras, versión 2011”
El rezago en infraestructura de
transporte
¿En qué sentido está atrasada Colombia?
• No siempre más es mejor. Necesidad de definir un óptimo o
benchmark.
• Ideal de enfoque micro, con estimaciones de demanda para
cada corredor, rebasa las posibilidades de este estudio.
• Enfoque macro basado en comparaciones internacionales.
Colombia siempre está por debajo
del promedio de América Latina…
Fuente: Banco Mundial, WDI
… menos en flujos de pasajeros y carga
en aeropuertos
Fuente: Banco Mundial, WDI
La percepción sobre la calidad empeoró entre
2006 y 2012, excepto en vías férreas
Índice de Competitividad Global
Percentil en el ranking
100
87,5
90
80
70
86,8
86,4
75,7
69,6
73,6
65,6
60
50
42,4
40
30
20
10
0
Carreteras
Vías férreas
Fuente: Foro Económico Mundial
Puertos
Aeropuertos
2006
2012
El atraso desde una perspectiva macro
Tanto en carreteras como en puertos estamos por debajo de lo que se
puede pronosticar con base en el tamaño del PIB
Carreteras
Puertos
Fuente: Estimaciones con base en Banco Mundial, WDI.
Un enfoque macro más completo
(basado en Yepes, Pierce y Foster, 2008)
• Se estima una ecuación con datos de muchos países donde
el indicador de infraestructura depende de:
– Nivel de ingresos del país
– Características demográficas
– Estructura económica (agricultura, manufacturas, exportaciones)
• Se calcula el “benchmark” como el nivel de infraestructura
que de acuerdo con la estimación correspondería a esas
variables explicativas
• Se estima la brecha como la diferencia porcentual entre el
nivel efectivamente observado en Colombia y el
“benchmark” correspondiente
Brecha de dotaciones en infraestructura
de transporte con datos originales
Desviación
Sector
del valor
Benchmark
Brecha dotacional
ideal
Tráfico de puertos
-3%
5,4 TEU/100hab.
78.217 TEU
Vías pavimentadas
-30%
1,7 Km/100km2
5.587 km
Vías no
-25%
14,0 Km/100km2
39.013 km
pavimentadas
Total Vías
-26%
15,7 Km/100km2
44.600 km
Fuente: Con base en WDI.
… la brecha en carreteras persiste con
datos ajustados para Colombia
(suavizando las oscilaciones en Kms reportadas en los datos
oficiales)
Desviación del Benchmark
Brecha dotacional
(km/100km2)
valor ideal
Vías pavimentadas
-15%
1,4
2.367 km
Vías no pavimentadas
-9%
14,3
13.508 km
Fuente: Con base en WDI.
Sector
Los resultados son consistentes con lo que
conocemos de estos sectores
• Carreteras: Brecha grande en vías, pavimentadas
pavimentadas, con graves problemas en mantenimiento.
y
no
• Puertos: No hay un atraso sustancial pero funcionan muy cerca a la
máxima capacidad instalada y deben tenerse en cuenta dinámicas
futuras (TLCs).
• Vías férreas:
– Brecha más difícil de medir con criterios macro
– Rentable sólo en casos particulares de carga consolidada
– La consolidación de carga no siempre es viable económicamente
• Aeropuertos: No hay atraso en carga pero el crecimiento acelerado
de pasajeros impone un reto.
¿A qué responde el rezago?
•
Geografía económica
–
–
–
•
Topografía montañosa
Centros de demanda alejados entre sí y de las costas
Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de
depreciación del capital
Bajos niveles históricos de inversión pública
– Disyuntiva entre inversión social e inversión productiva
establecida en la Constitución.
– Visión de corto plazo de la política fiscal
• Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las
crisis y los último que aumenta en los auges
• Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación
•
Instituciones que no han estimulado suficientemente
la inversión privada en el sector de infraestructura
¿A qué responde el rezago?
•
Geografía económica
–
–
–
•
Topografía montañosa
Centros de demanda alejados entre sí y de las costas
Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de
depreciación del capital
Bajos niveles históricos de inversión pública
– Disyuntiva entre inversión social e inversión productiva
establecida en la Constitución.
– Visión de corto plazo de la política fiscal
• Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las
crisis y los último que aumenta en los auges
• Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación
•
Instituciones que no han estimulado suficientemente
la inversión privada en el sector de infraestructura
¿A qué responde el rezago?
•
Geografía económica
–
–
–
•
Topografía montañosa
Centros de demanda alejados entre sí y de las costas
Fenómenos climáticos que conllevan altas tasas de
depreciación del capital
Bajos niveles históricos de inversión pública
– Disyuntiva entre inversión social e inversión productiva
establecida en la Constitución.
– Visión de corto plazo de la política fiscal
• Sesgos asimétricos en los ciclos: Lo primero que se recorta en las
crisis y los último que aumenta en los auges
• Baja inversión en mantenimiento y rehabilitación
•
Instituciones que no han estimulado suficientemente
la inversión privada en el sector de infraestructura
La tendencia está cambiando:
La inversión en infraestructura de transporte, tanto pública como
privada, creció significativamente en los últimos años
Inversión en infraestructura de
transporte no urbana
% del PIB
1,4
Inversión en infraestructura de
transporte no urbana
MM pesos constantes de 2010
1,25
8.000
1,2
7.000
1,0
6.000
0,73
0,8
6.800
5.000
3.957
4.000
0,6
2.843
3.000
2.000
1.000
0,0
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0,2
Pública
Privada
Total
Fuente: Cálculos propios basados en DNP y DANE
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0,52
0,4
Pública
Privada
Total
La inversión privada ya es más grande que la pública en
puertos, vías férreas y aeropuertos
(Millones de pesos constantes de 2010)
Pública
4.000
3.000
Privada
2.000
600
500
400
300
200
100
0
Vías férreas
Pública
Privada
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Fuente: Cálculos propios basados en DNP y DANE
Puertos
Pública
Privada
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
5.000
Carreteras
Aeropuertos
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
6.000
Aproximación macro
…PERO, ¿HACE FALTA MÁS
INVERSIÓN?
Componentes de los requerimientos
de inversión
Inversión necesaria para responder a
Brecha actual
Demanda futura (a 2020)
Calidad
Estado de vías
pavimentadas
Tasa de depreciación de
infraestructura existente
Dotaciones
Benchmark
(Yepes, Pierce y Foster,
2008)
Proyección de la demanda
(Yepes, 2008)
Se necesita 7,8% del PIB para
cerrar la brecha a 2010
Como porcentaje del PIB de 2010
6,8% PIB
Dotaciones
1% PIB
Mantenimiento
Anualmente por 10 años
0,5% PIB
Dotaciones
0,1% PIB
Mantenimiento
INVERSIÓN ANUAL REQUERIDA TOTAL
Para cerrar la brecha a 2010
0,5% PIB
Dotaciones
0,1% PIB
Mantenimiento
Para responder a la demanda
futura
1,3% PIB
Dotaciones
1,2% PIB
Mantenimiento
Se necesita invertir 3,1% del PIB
anualmente durante 10 años
La inversión requerida equivale a cerca de
US$11.500 millones anuales y con base en
este ejercicio macro se repartiría así:
20% para cubrir el
rezago actual en un
lapso de 10 años
80% para atender la
demanda futura
40% en mantenimiento
de vías existentes y
futuras
60% en expansión de
capital
Con esta inversión, el aumento de la dotación
de infraestructura para 2020 sería…
Vías pavimentadas
(km)
50.000
Vías férreas activas
(km)
3.500
2.000
44.335
45.000
1.800
Flujo en puertos
(mil TEU)
1.672
1.723
3.068
3.000
40.000
1.600
35.000
1.400
2.500
30.000
1.200
2.000
25.000
1.000
20.000
800
1.500
600
1.000
15.000
12.979
10.000
400
5.000
200
0
0
2009
2020
2.058
500
2009
2020
0
2009
2020
Consideraciones sobre la estrategia
de inversión
• Enfoque macro de cálculos anteriores debe volcarse
hacia lo micro
• Necesidad de reiterar objetivo primario de la
infraestructura de transporte: facilitar el transporte de
bienes y personas
• Otros objetivos son válidos pero deben estar subordinados
(v.gr. Promoción de la demanda agregada o de la ingeniería
nacional)
• Tener en cuenta complementariedad y sustituibilidad
entre medios de transporte
• Importancia del desarrollo de un sistema multimodal
En Colombia la inversión se concentra
fuertemente en carreteras
Porcentaje de la inversión destinada a
carreteras
86,1
74,6 76,9
81,7
79,1
69,0
69,9
86,2
77,7
63,2
70,8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Cada modo cumple una función
diferente
• Carreteras: Conexión al
interior del país
• Puertos: Comercio
Internacional
– 72% de las toneladas de
bienes
– 91% de los pasajeros
– 97% es marítimo
• Aéreo y Fluvial:
– Comercio productos de
alto valor o perecederos
– Conexión de zonas
alejadas
• Ferroviario:
– 27% de la carga
Comercio exterior 2,7
97,1
Carga
71,7
Pasajeros
Carretero
0,2
26,6
90,6
Marítimo
Ferroviario
1,5
7,2
Fluvial
Fuente: Cálculos basados en Ministerio de Transporte (2011)
Aéreo
La cohesión del territorio obliga
también a pensar en otros modos
Acceso a
carreteras
Fuente: Ospina (2004) en Banco Mundial (2004).
Acceso a todos los
modos de transporte
TEMARIO
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios
largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
Las redes viales secundaria y terciaria constituyen
cerca del 90% de las vías del país y son vitales
para el desarrollo regional y la disminución de la
pobreza rural
6% 8%
19%
Red primaria
Red secundaria
Red terciaria
67%
Fuente: DNP, Ministerio de Transporte (2011)
Privados
El ejemplo de Perú…
La red terciaria contribuye a la reducción de la pobreza disminuyendo
tiempos de transporte entre distritos pobres y la ciudad con la que
mantienen mayores vínculos comerciales
13
13.2
11
10.5
9
7
5
5
3
2001
2006
Número de horas
Fuente: Richard Webb (2012).
2011
Colombia se caracteriza por grandes
deficiencias en la calidad de la infraestructura
vial secundaria…
Fuente: DNP, *Inventario hasta el primer trimestre del año 2011
…y la situación es peor con la calidad de la
infraestructura en la red terciaria…
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Fuente: DNP, *Inventario hasta el primer trimestre del año 2011
Malo
Regular
Bueno
La descentralización de la infraestructura vial es
un proceso inconcluso y no ha funcionado bien
•
•
•
La asignación de competencias es clara
en teoría, pero hay ambigüedad en la
práctica
Red terciaria
Ausencia de inventarios precisos e
indefiniciones de la categoría de cada
vía genera problemas de incentivos
Fallas en capacidad de planeación y
gestión (89% de los 1104 municipios
tienen menos de 10.000 h e ingresos
corrientes de libre disponibilidad de
menos de 15.000 SMLV)
•
Los municipios no cuentan con flujos
estables de recursos para este propósito
•
El mantenimiento se realiza de manera
correctiva y no preventiva
20%
64%
INVÍAS
16%
Departamentos
Municipios
Fuente: DNP, Ministerio de Transporte
(2011)
Una buena experiencia:
PROVIAS Descentralizado de Perú
El Ministerio de Transporte del Perú creó dos unidades:
• PROVIAS Nacional para gestión y administración de proyectos
en la red vial Nacional
• PROVIAS Descentralizado para
– Rehabilitación y mantenimiento de vías departamentales y rurales
– Desarrollo de la capacidad institucional en gestión de
infraestructura vial
– Articulación de la política de infraestructura de transporte con
desarrollo regional
• Resultados de PROVIAS Descentralizado:
–
–
–
–
15.000 Kms rehabilitados
Creación de empresas para mantenimiento
Reducción notable en tiempos de viaje
Evaluaciones de impacto positivas
¿Cuál puede ser la agenda para apoyar la
descentralización vial en Colombia?
1.
2.
Crear una Institución al estilo del Provías Descentralizado
peruano, que ayude a:
–
Coordinar, promover y asistir técnicamente a los Entes Territoriales para el
desarrollo de infraestructura descentralizada de transporte.
–
Crear un sistema de información que ayude a las ETs a definir
competencias y establecer prioridades de inversión.
–
Apoyar departamentos y grupos de municipios en estructuración de
proyectos
Apoyo a APP de interés territorial
–
3.
Coordinación del rol de FONADE y Findeter con el de la ANI y la
antigua FEN (ahora FDN)
Fortalecer técnicamente a los departamentos para que
asuman la coordinación y/o el apoyo técnico a los municipios
para los programas de mantenimiento de vías terciarias
¿Cuál puede ser la agenda para apoyar la
descentralización vial en Colombia? (cont.)
4.
Estimular la asociación de municipios y promover la
cesión voluntaria de competencias de los municipios
a los departamentos o de municipios pequeños a
ciudades (esquema ciudad-región) para la gestión de la
red vial terciaria
5.
Aprovechar las regalías:
• Estructurar proyectos para ser financiados con regalías,
incluyendo proyectos regionales de mantenimiento al estilo del
Programa Integral de Rehabilitación y Mantenimiento (PIRM)
• Crear un programa de investigación sobre materiales alternativos
para vías terciarias, financiables con recursos del Fondo de
Ciencia y Tecnología de Regalías.
Un tema clave:
La inversión en infraestructura vial de los ET es más grande que
la del gobierno nacional….el país está poniendo grandes recursos
en el desarrollo de la infraestructura de transporte urbano…
Inversión en transporte por niveles de Gobierno
4500
4000
3500
55%
3000
13 ciudades
principales
2500
2000
2008
1500
2010
1000
500
Gobierno
Nacional
Departamentos
Municipios
Fuente: Ejecuciones presupuestales SICEP (Inversión -Compromisos); Ejecución PGN 2010 -Compromisos DNPMHCP
TEMARIO
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios
largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
¿Cuánta agua
aguanta una
carretera?
Via Bucaramanga – Barrancabermeja
Ola Invernal 2011
La respuesta depende
del diseño
Carretera
Atlántica de
Noruega
El diseño
depende de la
demanda
La Ola Invernal de 2010-2011 afectó
en forma grave la infraestructura de
transporte
Pérdidas por la Ola Invernal 2010-2011
Modo
Valoración de las
pérdidas
(miles de millones de
pesos)
Vías primarias
1,380
Vías secundarias y terciarias
1,857
Vías férreas
53
Aeropuertos
60
Navegación fluvial (Magdalena)
23
Puertos
2
Total
3,375
Fuente: DNP, BID y CEPAL, 2011
%PIB
0.25
0.34
0.01
0.01
0.00
0.00
0.62
La Ola Invernal puso en evidencia un problema
que no necesariamente surge del cambio
climático…
Problema básico:
Una topografía compleja en un clima cambiante
que genera grandes vulnerabilidades
 Necesidad de reconsiderar los criterios
técnicos de construcción de la infraestructura de
transporte
La respuesta tradicional al cambio
climático
1. Medidas de Adaptación: encaminadas a
reducir la vulnerabilidad del sistema vial ante
los efectos, pasados o futuros, del cambio
climático.
2. Medidas de Mitigación: encaminadas a
inducir reemplazos tecnológicos que reducen
las emisiones por pasajero o por tonelada
transportada.
La mitigación se aborda desde los
servicios de transporte
Mitigación
Servicios
de
transporte
La adaptación
se aborda en
dos instancias
Reactiva:
Mantenimiento y
reconstrucción
Preventiva:
expansión de capital
Dos disyuntivas de la construcción y
reconstrucción de la infraestructura en un
escenario de cambio climático
Mayores costos presentes de construcción
Vs.
Menores costos futuros de mantenimiento y
reconstrucción
Mejor calidad
Vs.
Menor cantidad
No siempre se debe construir la
máxima especificación
La respuesta a la disyuntiva entre los
costos de construcción presentes y los
futuros varía de acuerdo a:
– la vulnerabilidad del tramo en consideración
– la demanda por el uso de la vía
– los incentivos de quien construye
¿Por qué no se hacen las inversiones
de mejor calidad cuando son óptimas?
1. Incentivos políticos de corto plazo
– La mayor calidad cuesta más y sus beneficios no se ven a
corto plazo
2. Información incompleta:
– Sobre la verdadera vulnerabilidad
– Sobre los beneficios en materia de menores costos futuros
– Sobre las mejores prácticas en materiales, técnicas y diseños
de construcción que pueden mejorar calidad con menores
costos
3. Esquema de incentivos débiles en la contratación
¿Cómo actuar?
Cuatro acciones complementarias
1) Mayores estándares de construcción
2) Desarrollo institucional para acotar costos
•
•
Mapas de riesgo actualizados periódicamente para identificar zonas y
tramos más vulnerables
Información sobre mejores prácticas en materiales, técnicas y diseños
de construcción
3) Mayor capacidad de reacción ante calamidades
•
Aseguramiento: ejemplo chileno con terremoto de 2010
4) Estímulos adecuados para los constructores
•
•
•
Aprovechar incentivos de concesiones en obra pública
Contratos de construcción-mantenimiento
Exigencia de aseguramiento conduce a involucramiento de
aseguradores
TEMARIO
Rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión
Descentralización e institucionalidad para las redes secundaria y terciaria
Cambio climático: Una oportunidad para implementar cambios
largamente aplazados
Instituciones, avances normativos y obstáculos persistentes
Consideraciones iniciales
• Necesidad de complementar la inversión pública en infraestructura
con recursos privados
• Razones fiscales
• Eficiencia y calidad (incentivos correctos)
• El presente gobierno ha hecho ajustes importantes en la
institucionalidad: Creación de la ANI en sustitución del INCO
• Durante 2012 se reunió un grupo de 9 expertos independientes
convocados por el Presidente Santos para recomendar acciones
encaminadas a remover obstáculos institucionales del sector
• El secretario Técnico de la Comisión fue Roberto Steiner. Mañana
viernes en su presentación conoceremos en detalle las principales
conclusiones de esa Comisión
Esta presentación
• Resume brevemente los principales problemas
institucionales para el desarrollo de la infraestructura
– Incluye temas planteados atrás sobre institucionalidad para
la descentralización vial y para el cambio climático que no
hicieron parte de la agenda de la Comisión
• Se pregunta cuál es el papel de las instituciones
públicas en la solución
Principales problemas
En obra pública
• Dificultades para estructurar proyectos a nivel
territorial (red secundaria y terciaria)
– Necesidad de apoyo a nivel del Gobierno Nacional (“INVIAS
descentralizado”)
• Falta de estímulos adecuados al contratista
– Posibilidad de vincular construcción y mantenimiento, copiando
ventajas de los sistemas de concesión
– La posibilidad de pagos por confiabilidad o disponibilidad que se
abrió en Ley de APP puede hacer difusa la distinción entre obra
pública y concesión
– Esto ofrece ventajas y plantea inquietudes sobre coordinación de
funciones de INVIAS y ANI
• Normas de contratación para grandes proyectos de
largo plazo iguales a las de compras de insumos
– ¿Revisar sistema de control posterior?
Principales problemas
En obras por concesión privada
• Falta de diseño en detalle de proyectos
– Renegociaciones continuas
– Sistema de asignación de obras sub-óptimo: sorteos en lugar de
proyectos más económicos
• Obstáculos intergubernamentales:
–
–
–
–
Coordinación de servicios públicos
Licencias ambientales,
Compra de predios
Consultas a comunidades
• Incentivos al concesionario alineados con interés
general.
– Ej.: redefinición de anticipos para estimular cumplimiento de plazos
• Financiación y aprovechamiento de mercado de
capitales e inversionistas institucionales
¿Cuál es el papel de las instituciones
públicas en la solución?
• Creación de la ANI avanza en la dirección deseada para
permitir una estructuración adecuada y un manejo
técnico de las concesiones en curso.
– Necesidad de paciencia en el proceso de transición por la realización
de los estudios en detalle que no se tenían.
– Diseños en detalle permitirán volver a sistema de asignación de
licitaciones a propuestas más económicas y a menos
renegociaciones
• Se requieren otras instituciones
– Regulación debe ser separada de gestión contractual: Necesidad de
una Comisión de Regulación en Transporte
– Necesidad de instituciones financieras que apoyen la estructuración
de proyectos: Idea de usar la antigua FEN, ahora FDN, como apoyo
para eso puede ser un paso correcto en esa dirección
¿Cuál es el papel de las instituciones
públicas en la solución?
(cont.)
• La coordinación institucional intragubernamental
es el reto más complejo
– Gran avance con la creación del Consejo Intersectorial de
Infraestructura, propuesta de la Comisión que el Gobierno ya
acogió
– Necesidad de avanzar hacia situación en que las licitaciones se
abran con compra de predios, licencias ambientales, coordinación
de servicios públicos y consultas con comunidades adelantadas
por la propia ANI.
– Ello requiere período de transición. Mientras tanto, esfuerzos por
acelerar procesos en la ANLA y creación de un Inventario de
Comunidades y sus localizaciones parecen los pasos más
urgentes.