Verwaltungsvorlage und juristische Stellungnahme

St adt Lünen
VERWALTUNGSVORLAGE
VL-32/2014
ERSTELLT DURCH
ERSTELLT AM
SITZUNGSTEIL
Stadtplanung
07.02.2014
öffentlich
GREMIUM
STATUS
TERMIN
Rat der Stadt Lünen
beschließend
26.02.2014
BEZEICHNUNG
DES
EINLADUNG
TOP
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TAGESORDNUNGSPUNKTES
Antrag auf Vorbescheid: Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Neubaus einer
Maßregelvollzugsklinik mit 150 Plätzen auf dem Gelände der ehemaligen "Zeche
Victoria" in Lünen
Gemeindliches Einvernehmen gem. § 36 BauGB und Stellungnahme gemäß § 80
Abs. 1 BauO NW
FINANZIELLE AUSWIRKUNGEN
keine
INKLUSIONSVERTRÄGLICHKEIT
keine Relevanz
BESCHLUSSVORSCHLAG
Der Rat der Stadt Lünen versagt das gemeindliche Einvernehmen gemäß § 36 BauGB zu dem
Antrag auf Vorbescheid vom 7.1.2014 und den damit verbundenen Befreiungsanträgen gemäß § 31 Abs. 2 BauGB sowie gemäß § 80 Abs. 1 BauO NW.
Der Bürgermeister
In Vertretung
Matthias Buckesfeld
Beigeordneter
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SACHDARSTELLUNG
Mit Schreiben vom 7.1.2014 (Eingang 9. Januar 2014) hat die Bezirksregierung Arnsberg,
Dezernat 35, der Stadt Lünen einen Antrag auf Vorbescheid für den Neubau einer Maßregelvollzugsklinik mit 150 Plätzen auf dem Gelände der ehemaligen „Zeche Victoria“ in Lünen zur Stellungnahme übersandt. Diesen Antrag hat der Bau- und Liegenschaftsbetrieb
NRW (BLB) im Auftrag des Landes Nordrhein-Westfalen als Bauherr (vertreten durch das Gesundheitsministerium, dies wiederum vertreten durch den Landesbeauftragten für den Maßregelvollzug) am 21.11.2013 gemäß § 80 Abs.1 BauO NRW bei der oberen Bauaufsichtsbehörde gestellt. Die Fragestellung der Bauvoranfrage bezieht sich auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens. Bestandteile des Antrages sind:
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Baubeschreibung
Erläuterungsbericht mit Anlage (Schachtschutzklausel)
Stellplatznachweis
Beschreibung des Objektes
Einverständniserklärung
Pläne (darunter Lageplan und Baumassenkonzept)
Stellungnahme Brandschutz
(Ein Standortkonzept und ein Artenschutzgutachten sollen nachgereicht werden)
Antrag
Nach Angaben des Antragstellers im Anschreiben sind für den beantragten Vorbescheid die
planungsrechtlichen Festsetzungen des seit dem 24.12.1980 rechtsverbindlichen Bebauungsplanes Nr. 62 „Victoria“ der Stadt Lünen maßgeblich. Gemäß § 30 BauGB ist im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.
Der Bebauungsplan trifft für das Antragsgrundstück folgende Festsetzungen zur Art der
baulichen Nutzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 Bundesbaugesetz (BBauG) in der Fassung vom
18.08.1976.
- SO - Gebiet „Bergbaubetriebsfläche“ gem. § 11 BauNVO 1977
- Gl - Industriegebiet gemäß § 9 BauNVO 1977 mit Gliederung nach dem Abstandserlass vom
02.11.1977
Darüber hinaus trifft der Bebauungsplan für das Bauvorhaben weitere Festsetzungen, von
denen eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB beantragt wurde:
- mit Fahrrechten belastete Fläche (Anschlussbahn)
- Leitungsrecht zugunsten der Versorgungsträger (Wasser- und Gasleitung)
- private Grünfläche
- Fläche für Stellplätze
- überbaubare Grundstücksflächen / Baugrenzen im Gl - Gebiet
- öffentliche Verkehrsfläche
Es wird um Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens zu den erforderlichen Befreiungen
von den Festsetzungen des Bebauungsplans gebeten.
Ohne nähere Begründung wird ausgeführt, dass nach Auffassung der oberen Bauaufsichtsbehörde die Grundzüge der Planung angesichts der Größe des Bebauungsplangebietes und
der getroffenen Festsetzungen nicht berührt seien und Gründe des Wohls der Allgemeinheit
diese Befreiungen erfordern. Sie wären zudem städtebaulich vertretbar. Die Abweichungen
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seien auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar.
Das gesamte Bebauungsplangebiet umfasst nach den Angaben in der Begründung zum Bebauungsplan vom 04.12.1978 bzw. der Ergänzung der Begründung vom 08.08.1980 eine Fläche von ca. 52,00 ha, wobei der überwiegende Teil als GE-Gebiet festgesetzt ist (ca. 19,5 ha).
Etwa 6,9 ha sind als GI-Gebiet und etwa 9,0 ha als SO-Gebiet mit der Zweckbestimmung
„Bergbaubetriebsfläche“ festgesetzt. Dem gegenüber beträgt die Größe des Grundstücks für
den geplanten Neubau der Maßregelvollzugsklinik nur ca. 6,56 ha bzw. das engere Areal,
auf dem die Gebäude 1 - 8 und das Sportfeld errichtet werden sollen, nur ca. 3,23 ha.
Zwar verstoße die geplante Maßregelvollzugseinrichtung insbesondere gegen die Art der
baulichen Nutzung in den festgesetzten Gl- und SO-Gebieten, die städtebauliche Grundkonzeption bliebe aber angesichts der Größe des Gesamtgebietes, der vorgesehenen Erschließung und der weiteren getroffenen Festsetzungen erhalten und der Bebauungsplan sei insoweit auch weiterhin realisierbar. Die beabsichtigte Nutzung sei zudem bezüglich des Immissionsschutzes vom Störgrad deutlich niedriger einzuschätzen als die im Plan festgesetzten
Nutzungsmöglichkeiten.
Die Bezirksregierung weist für den Fall, dass eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB nach
Auffassung der Stadt Lünen nicht möglich sein sollte, bereits auf die Vorschrift des § 37
BauGB hin: „Macht die besondere öffentliche Zweckbestimmung für bauliche Anlagen des
Bundes oder eines Landes erforderlich, von den Vorschriften dieses Gesetzbuchs oder den
auf Grund dieses Gesetzbuchs erlassenen Vorschriften abzuweichen oder ist das Einvernehmen mit der Gemeinde nach § 14 oder 36 nicht erreicht worden, entscheidet die höhere
Verwaltungsbehörde“. Diese Voraussetzungen lägen bei dem beantragten Vorhaben vor.
Dies sei inzwischen durch obergerichtliche Rechtsprechung und Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestätigt.
Es wird daher um Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens gemäß § 36 BauGB innerhalb
einer Frist von maximal 2 Monaten nach Zugang des Antrags zu den oben aufgeführten beabsichtigten Befreiungen gemäß § 31 Abs. 2 BauGB gebeten.
Rechtslage
Bauliche Anlagen sowie andere Anlagen und Einrichtungen bedürfen gemäß § 80 Abs. 1
BauO NRW keiner Baugenehmigung, Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung, wenn
es sich um einen öffentlichen Bauherren handelt, der die Leitung der Entwurfsarbeiten und
die Bauüberwachung einer Baudienststelle des Landes übertragen hat.
Beim Land Nordrhein-Westfalen handelt es sich um einen öffentlichen Bauherren, der diese
Aufgaben im vorliegenden Fall dem Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW übertragen hat.
Solche Anlagen und Einrichtungen bedürfen statt einer Baugenehmigung aber der Zustimmung der oberen Bauaufsichtsbehörde (Bezirksregierung). Die Gemeinde ist zu dem Vorhaben zu hören.
Für die Zulässigkeit des Vorhabens ist gemäß § 36 BauGB das Einvernehmen der Gemeinde
erforderlich. Das Einvernehmen darf nur aus den sich aus den §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB
ergebenden Gründen versagt werden. Ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde kann durch die obere Bauaufsichtsbehörde (Bezirksregierung) ersetzt werden. Hiergegen wiederum wäre unmittelbar der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet.
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Stellungnahme
Die Verwaltung hat den Antrag, auch mit juristischer Unterstützung durch den Rechtsanwalt
Tyczewski, Kanzlei Wolter Hoppenberg aus Münster und Hamm, geprüft und kommt zu dem
Ergebnis, dass das gemeindliche Einvernehmen gemäß § 36 BauGB zu versagen ist.
Das zur Prüfung gestellte Vorhaben ist bezogen auf den Umfang der Fragestellung nicht
hinreichend bestimmt, die Bauvorlagen sind unvollständig und das „exemplarisch“ dargestellte Vorhaben ist hinsichtlich des Bauplanungsrechts auch materiell-rechtlich unzulässig.
Die zu einer bauplanungsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit erforderlichen Befreiungen
von den Festsetzungen des Bebauungsplans sind nicht zulässig, da die Grundzüge der Planung berührt sind. Damit entfällt die Grundvoraussetzung des § 31 Abs. 2 BauGB für eine
Befreiung. Die detaillierte Begründung des RA Tyczewski, der die Stadt in dieser Angelegenheit berät ist Bestandteil dieser Stellungnahme. Der Wortlaut der Stellungnahme ist als Anlage beigefügt.
Beschlussvorschlag
Die Verwaltung empfiehlt dem Rat das gemeindliche Einvernehmen gemäß § 36 BauGB zu
dem Antrag auf Vorbescheid und zu den damit verbundenen Befreiungsanträgen gemäß §
31 Abs. 2 BauGB aus den oben kurz angeführten und in der Stellungnahme des RA Tyczewski
detailliert dargelegten Gründen zu versagen. Die Stellungnahme des RA Tyczewski dient
dabei zugleich als Stellungnahme i. S. des § 80 Abs. 1 BauO NW.
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Rechtliche Stellungnahme
zum Antrag des Landes NRW
auf Zustimmung für eine Maßregelvollzugsklinik
1. Aufgabenstellung
Mit Schreiben vom 7.1.2014 hat die BezReg Arnsberg die Stadt Lünen (Stadt) über den
Antrag auf Zustimmung (Bauvoranfrage) des Landes NRW für eine Klinik des Maßregelvollzuges mit 150 Plätzen informiert. Das Anschreiben der BezReg Arnsberg geht davon
aus, dass das Vorhaben des Landes mehrerer Befreiungen bedarf und dass deshalb §
36 Abs. 1 BauGB zur Anwendung kommt. Es wird gebeten, über die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens zu entscheiden. Zugleich wird Gelegenheit zur Abgabe
einer Stellungnahme nach § 80 Abs. 1 BauO NRW gegeben. Im Folgenden wird den
anstehenden Fragestellungen nachgegangen und eine Empfehlung zum weiteren Vorgehen ausgesprochen. Dabei wird auf die übersandten Unterlagen Bezug genommen,
von einer Darstellung des Vorhabens abgesehen.
2. Ergebniszusammenfassung
Das gemeindliche Einvernehmen ist abzulehnen, weil das zur Prüfung gestellte Vorhaben nicht hinreichend bestimmt ist, die Bauvorlagen unvollständig sind und das
„exemplarisch“ dargestellte Vorhaben bauplanungsrechtlich auch materiell-rechtlich
unzulässig ist. Dementsprechend sollte auch die Stellungnahme nach § 80 Abs. 1
BauO NRW negativ ausfallen.
3. Bauvorlagen unvollständig und Bauvoranfrage zu unbestimmt
Gem. § 80 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW iVm § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW kann zu Fragen
eines Bauvorhabens eines öffentlichen Bauherren die Zustimmung beantragt werden.
1
Im Zustimmungsverfahren gelten mit Blick auf die umfassende Verweisung grundsätzlich dieselben Voraussetzungen wie bei einer Bauvoranfrage. Da es sich bei einer positiv beschiedenen Bauvoranfrage um einen Ausschnitt aus dem feststellenden Teil der
Baugenehmigung (hier: der Zustimmung nach § 80 BauO NRW) handelt, muss die Bauvoranfrage hinreichend bestimmt sein, da sie andernfalls die mit ihr intendierte Bindungswirkung nicht erzielen kann (vgl. hierzu Johlen in Gädtke/Czepuck/Johlen/Plietz/
Wenzel, BauO NRW, 12. Aufl., § 71 Rdnr. 28 ff.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO
NRW, § 71 Rdnr. 6 ff.). Der Bauherr bestimmt den Umfang der vorab gestellten Fragen
zu seinem Bauvorhaben. Er kann etwa nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit
insgesamt fragen, sich aber auch auf einzelne abtrennbare Fragen beschränken und so
bestimmte Fragestellungen von der Prüfung ausklammern. Die Bauherrin hat hier einschränkungslos nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Maßregelvollzugsklinik gefragt und sich nicht auf die Bebaubarkeit des Grundstücks oder auf die Zulässigkeit nach der Art der baulichen Nutzung beschränkt.
Damit gehören auch das Rücksichtnahmegebot, das Maß der baulichen Nutzung, die
Bauweise und die überbaubaren Grundstücksflächen zum behördlichen Prüfprogramm. Wie sich bereits aus S. 2 des Vorbescheidsantrages ergibt, hat die Bauherrin
die Berechnung zum Maß der baulichen Nutzung nach § 3 Abs. 2 BauPrüfVO nicht einmal eingereicht, so dass insoweit bereits formal die Bescheidungsfähigkeit der Bauvoranfrage nicht gegeben ist. Noch gravierender ist allerdings der Umstand, dass die Bauherrin in ihrem Erläuterungsbericht die geplante bauliche Anlage dezidiert beschreibt,
diese Beschreibung am Ende aber als lediglich „exemplarischen Bebauungsvorschlag“
bezeichnet. Das bedeutet nichts anderes, als dass sich die Bauherrin hinsichtlich des
Umfangs der baulichen Anlagen und der Gebäudekonfiguration nicht festlegen will.
Dies mag angehen, wenn mit einer Bauvoranfrage lediglich die generelle Bebaubarkeit
eines Grundstücks abgefragt werden soll. Für eine das gesamte Bauplanungsrecht umfassende Beurteilung ist das zu wenig, weil es eine abschließende Entscheidung der
Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Bauplanungsrecht nicht zulässt.
-2-
Das betrifft nicht nur das Maß der baulichen Nutzung, sondern auch andere Prüfpunkte. Exemplarisch sei auf das Rücksichtnahmegebot hingewiesen. Hierzu wird materiellrechtlich im Einzelnen vorzutragen sein. Bereits jetzt sei aber darauf hingewiesen, dass
die Bauherrin ganz offensichtlich das Gebot der Rücksichtnahme nur eindimensional in
den Blick nimmt, indem sie nach den vom Vorhaben verursachten Immissionswirkungen auf die nächstgelegene Wohnnachbarschaft fragt. Zu prüfen ist aber auch, welche
Immissionen (vor allem) aus dem Plangebiet auf das Vorhaben der Bauherrin einwirken mit der Folge, dass Dritte mit betrieblichen Restriktionen rechnen müssen, weil
sich die von ihnen verursachten Emissionen unzumutbar auf die Klinik und deren Patienten auswirken. Um diesen Aspekt des Rücksichtnahmegebotes belastbar prüfen zu
können, braucht man eine präzise und verbindliche Vorhabenfestlegung. Die auf die
Klinik einwirkenden Lärmbelastungen durch einen tatsächlich vorhandenen oder planungsrechtlich zulässigen Industriebetrieb lassen sich nur mit Hilfe der TA Lärm bestimmen. Der nach A.1.3 des Anhangs zur TA Lärm maßgebliche Immissionsort befindet sich 0,5 m vor der Mitte des geöffneten Fensters des vom Geräusch am stärksten
betroffenen schutzwürdigen Raumes nach DIN 4109.
4. Vorhaben nach § 30 Abs. 1 BauGB unzulässig
Das exemplarisch vorgestellte Vorhaben (im Folgenden nur noch: das Vorhaben) ist
bauplanungsrechtlich unzulässig. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes der Stadt Lünen Nr. 62 „Viktoria“ (B-Plan), der auf den Flächen das SO
„Bergbaubetriebsfläche“ und ein nach dem Abstandserlass gegliedertes GI gem. den
§§ 11 und 9 BauNVO 1977 festsetzt. Wie zwischen allen Beteiligten unumstritten ist, ist
eine Maßregelvollzugsklinik in beiden Baugebieten weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig. Da der Zustimmungsantrag auch die im Schreiben vom 7.1.2014 auf S. 2
weiter aufgeführten Festsetzungen unbeachtet lässt, kann das Vorhaben nicht gem.
§ 30 Abs. 1 BauGB zugelassen werden.
-3-
5. Befreiungsvoraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB liegen nicht vor
Die von der Bauherrin angestrebte Befreiung ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB nicht vorliegen. Die Norm enthält einen dreigliedrigen
Tatbestand, wonach
-
die Grundzüge der Planung nicht berührt werden dürfen
-
alternativ einer der drei aufgeführten Befreiungsgründe vorliegen muss
-
die Abweichung unter Berücksichtigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen
Belangen vereinbar sein muss.
Es bedarf hier keiner Prüfung der Befreiungsgründe, weil die Zulassung der Befreiung
die Grundzüge der Planung berühren und das über die Berücksichtigung nachbarlicher
Interessen normativ verankerte Rücksichtnahmegebot verletzt würde.
6. Grundzüge der Planung werden berührt
Die Zulassung zahlreicher Befreiungen würde die Grundzüge der Planung berühren.
Das BVerwG hat sich in mehreren Entscheidungen zum Verständnis der Befreiungsvorschrift geäußert und dabei herausgearbeitet, dass Bebauungspläne als Satzungen
Rechtsnormcharakter haben. Die Festsetzungen seien für das Baugenehmigungsverfahren grundsätzlich strikt verbindlich. Der Gesetzgeber stelle mit § 31 Abs. 2 BauGB
ein Instrument zur Verfügung, dass trotz dieser Rechtsbindung im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit für Vorhaben, die den Festsetzungen zwar widersprechen, sich mit den planerischen Vorstellungen aber gleichwohl in Einklang bringen ließen, ein Mindestmaß an Flexibilität schaffe. Durch das Erfordernis der Wahrung der Grundzüge der Planung stelle er sicher, dass die Festsetzungen des Bebauungsplanes nicht beliebig durch Verwaltungsakt außer Kraft gesetzt
würden. Die Änderung eines Bebauungsplanes – und damit einer Rechtsnorm – obliege
der Gemeinde, die damit ihre verfassungsrechtlich garantierte Planungshoheit ausübe,
-4-
und nicht den Baugenehmigungsbehörden. Diese, in § 31 Abs. 2 BauGB zum Ausdruck
kommenden Grundsätze dürften nicht durch eine großzügige Befreiungspraxis aus den
Angeln gehoben werden. Ob die Grundzüge der Planung berührt würden, hänge von
der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend sei, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwider laufe. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht
der Planung eingreife, desto eher liege der Schluss auf eine Änderung des Planungskonzepts nahe, die nur im Wege der Umplanung möglich sei. Die Befreiung könne nicht
dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu
schieben (BVerwG, Beschluss v. 5.3.1999 – 4 B 5.99 -, BauR 1999, 1280, und Beschluss
v. 8.5.1989 – 4 B 78.89 -, BauR 1989, 440).
Für eine Befreiung scheiden deshalb im Allgemeinen Abweichungen von Festsetzungen
aus, die die Grundkonzeption des Bebauungsplanes berühren, also vor allem den Gebietscharakter nach der Art der baulichen Nutzung und – in bestimmter Weise – auch
nach dem Maß der baulichen Nutzung sowie den Festsetzungen zur Baudichte (Söfker
in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 31 Rdnr. 36). Ob eine Abweichung
die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist und deshalb eine
Befreiung zulässt, beurteilt sich nach dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Planinhalt
zum Ausdruck gekommene städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Es muss angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Planer gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Abweichung gekannt hätte (BVerwG, Urteil
v. 4.8.2009 – 4 CN 4.08 -, ZfBR 2009, 676). Wird das der Planung zugrunde liegende
städtebauliche Leitbild verändert, so hat die Abweichung mehr als minderes Gewicht
(BVerwG, Urteil v. 29.1.2009 – 4 C 16.07 -, NVwZ 2009, 1103). Das städtebauliche Leitbild eines GI oder eine SO „Bergbaubetriebsfläche“ weicht fundamental von der Nutzung einer Fläche für eine Maßregelvollzugsklinik ab. Auf einer Bergbaubetriebsfläche
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und in einem Industriegebiet soll vor allem stark emittierendes Gewerbe untergebracht werden, das in anderen Baugebieten keinen Platz findet. Dass eine Maßregelvollzugsklinik mit Bergbau und stark emittierendem Gewerbe nichts zu tun hat, bedarf
keiner weiteren Ausführungen; die Nutzungen stehen sich diametral gegenüber.
Die im Anschreiben vom 7.1.2014 zum Ausdruck gebrachte Einschätzung verfolgt demgegenüber auch einen anderen Ansatz. Sie orientiert sich erkennbar an der Gedankenführung des VG Düsseldorf in dessen Urteil vom 22.10.2007 – 25 K 5308/06 -, juris. Das
VG Düsseldorf hatte es ebenfalls mit einer Klinik des Maßregelvollzuges in einem GE zu
tun und hat sein Ergebnis, die Grundzüge der Planung würden nicht berührt, auf zwei
Argumente gestützt. Bei der für die Forensik in Anspruch genommenen Fläche handele
es sich um die kleine Teilfläche eines großen Gewerbegebietes, das im Übrigen weiterhin umsetzbar sei. Außerdem habe die beigeladene Gemeinde ihr Einvernehmen nach
§ 36 BauGB erteilt.
Die Begründung des VG Düsseldorf vermag indes nicht zu überzeugen und trägt das
gefundene Ergebnis nicht. Die rechtliche Einschätzung der Gemeinde mag das Gericht
in seiner Rechtsmeinung bestärken. Mit der Erfüllung des Tatbestandes von § 31 Abs. 2
BauGB hat die Einvernehmensentscheidung nach § 36 BauGB nichts zu tun. Kein Gericht hat bisher im umgekehrten Fall aus der Versagung des gemeindlichen Einvernehmens den Schluss gezogen, die Voraussetzungen des § 31 Abs. 2 BauGB lägen nicht
vor. Im Übrigen erteilt die Stadt Lünen ihr Einvernehmen nach § 36 BauGB gerade
nicht und teilt auch die vorläufige planungsrechtliche Einschätzung der Bezirksregierung nicht.
Der Hinweis des VG auf die „kleine Teilfläche“ greift zu kurz, weil er ausschließlich auf
ein quantitatives Element setzt. Die Ausführungen des VG Düsseldorf sind ungewöhnlich knapp und setzen sich mit Rechtsprechung und Literatur zu den Befreiungsvoraussetzungen nicht weiter auseinander. Sollte sich das VG Düsseldorf an dem Beschluss
des BVerwG vom 15.3.2000 – 4 B 18.00 -, BRS 63 Nr. 41, orientiert haben, so hat es die
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Entscheidung nur unvollständig zur Kenntnis genommen. In dem vom BVerwG entschiedenen Fall ging es nicht um eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB, sondern um
die Änderung eines Bebauungsplanes im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB.
Auch dieses Verfahren ist nur zulässig, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt
werden. Deshalb wird häufig die zu § 13 BauGB ergangene Rechtsprechung auch zu
§ 31 Abs. 2 BauGB zitiert und umgekehrt. Der seinerzeit entschiedene Fall war dadurch
gekennzeichnet, dass aus einem WR mit insgesamt 132 Parzellen 4 Grundstücke herausgenommen und als WA festgesetzt wurden. Diese 4 Grundstücke lagen am Rande
des Plangebietes unmittelbar gegenüber der KfZ-Zulassungsstelle des Landratsamtes.
Ziel der Planänderung war die Schaffung von Baurecht für eine Prägewerkstatt für KfZSchilder mit Verkauf auf zwei auch weiterhin zum Wohnen genutzten Grundstücken.
Das BVerwG hat dazu ausgeführt, es möge sein, dass in der Regel bei einer Änderung
der Nutzungsart die Grundzüge der Planung berührt würden. Eine Ausnahme von dieser Regel könne jedoch angenommen werden, wenn die Änderung der Nutzungsart
lediglich darin bestehe, dass statt eines WR ein WA festgesetzt werde, in dem außerdem noch Gartenbaubetriebe, Tankstellen und Schank- und Speisegaststätten ausgeschlossen seien, und wenn sich die Änderung auf vier Parzellen beschränke, die am
Rande eines 132 Parzellen umfassenden Plangebietes lägen. Denn diese qualitativ und
quantitativ geringfügigen Änderungen stellten die Ausweisung eines größeren, dem
Wohnen dienenden Gebietes nicht in Frage. Denn sowohl ein WA als auch ein WR verfolgten das Wohnen als Hauptnutzungszweck.
Die Rechtsprechung leuchtet unmittelbar ein, lässt aber eine rein quantitative Betrachtung nicht zu, wie sie das VG Düsseldorf vorgenommen hat, sondern lediglich eine Betrachtung, die Qualität und Quantität insgesamt in den Blick nimmt. Selbst bei einem
Blick lediglich auf die Quantitäten spricht die Rechtsprechung des BVerwG nicht für die
Annahme des VG Düsseldorf und erst recht nicht für die Annahme der Bauherrin im
vorliegenden Fall. Die Flächengrößen hat das BVerwG in seinem Beschluss nicht mitgeteilt. Die Zahl der von der Änderung betroffenen Grundstücke im Plangebiet betrug ca.
-7-
4 %. Die hier von der Befreiung betroffene Fläche ist mit 6,56 ha schon absolut zu groß,
um von Geringfügigkeit sprechen zu können. Sie macht ca. 13 % des Plangebietes aus.
Systemfremd ist es, das Verhältnis dadurch zu beschönigen, dass auf die reine Baufläche von 3,23 ha abgestellt wird. Auch bei der Größe des Plangebietes wird nicht auf die
überbaubaren Flächen abgehoben, sondern auf die Gesamtfläche. Entscheidend ist die
Fläche des Vorhabens, auf das sich die Zustimmung nach § 80 BauO NRW bezieht. Diese Fläche, die abweichend vom B-Plan genutzt werden soll, beträgt 6,56 ha und nicht
3,23 ha.
Unzutreffend ist die Annahme, der B-Plan könne – abgesehen von der reinen Vorhabennutzung - weiter umgesetzt werden. Denn im westlichen Teil des Plangebietes wird
auch die Erschließung nicht mehr realisiert werden können, weil ein Teil der Erschließung vom Vorhaben erfasst wird und deshalb eine andere Erschließung erfolgen muss,
zu welcher der Plan naturgemäß bisher schweigt.
Das VG Düsseldorf hat im Übrigen eine Behauptung aufgestellt, zu der es Tatsachen
nicht mitgeteilt und eine Begründung nicht geliefert hat, dessen Fehlerhaftigkeit sich
aber geradezu aufdrängt. In dem Schreiben vom 7.1.2014 wird dieser Fehler unbesehen übernommen. Das VG Düsseldorf hat ausgeführt, im übrigen Plangebiet sei eine
Umsetzung der Baugebietsart trotz Befreiung ohne weiteres möglich. Im Schreiben
vom 7.1.2014 heißt es, „der Bebauungsplan ist auch insoweit weiterhin realisierbar“.
Zur Begründung wird angegeben, die beabsichtigte Nutzung sei bezüglich des Immissionsschutzes vom Störgrad deutlich niedriger einzuschätzen als die im Plan festgesetzten Nutzungsmöglichkeiten. Das belegt den bereits eingangs erwähnten eindimensionalen Blickwinkel beim Rücksichtnahmegebot. Die Maßregelvollzugsklinik besitzt – ist
sie genehmigt und errichtet – einen Schutzanspruch vor Immissionen benachbarter
Industriebetriebe. Vor dem Hintergrund des Trennungsgebotes aus § 50 BImSchG käme niemanden in den Sinn, eine Klinik neben ein Industriegebiet zu planen. Denn es ist
auch ohne – den hier nicht möglichen – gutachterlichen Nachweis abzusehen, dass sich
der Einwirkungsbereich eines immissionsschutzrechtlich zu genehmigenden Betriebes
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auf die Klinik erstrecken würde und deshalb die Ansiedlung emittierender Betriebe in
der Nachbarschaft entweder ganz unmöglich oder nur mit nachhaltigen Auflagen möglich wäre. Die Auswirkungen der Befreiung beschränken sich deshalb nicht auf die in
Anspruch genommenen 6,52 ha, sondern gehen weit darüber hinaus. Es ist sicherlich
nicht übertrieben zu sagen, dass durch die Befreiung mindestens 20 % bis 25 % des
Plangebietes nicht mehr plankonform genutzt werden können. Von einer kleinen
Randkorrektur wie im Fall des BVerwG kann bei einer derartigen Entwicklung nicht
mehr gesprochen werden.
Diese Ausführungen betreffen ausschließlich die Befreiung von den beiden Baugebietsfestsetzungen. Es kann bei der gebotenen Gesamtbetrachtung nicht unberücksichtigt
bleiben, dass daneben von 6 (!) weiteren Festsetzungen abgewichen werden soll. Das
führt im Ergebnis dazu, dass das Plankonzept in einem nennenswerten Teil des Plangebietes korrigiert, im Grunde auf den Kopf gestellt wird. Das bedarf einer planerischen
Entscheidung der Gemeinde im Sinne einer Rechtsnormänderung und kann nicht über
eine Verwaltungsentscheidung der Bezirksregierung herbeigeführt werden.
7. Gebot der Rücksichtnahme wird verletzt
Die Befreiungen sind mit dem in § 31 Abs. 2 BauGB verankerten Rücksichtnahmegebot
unvereinbar. Im Plangebiet und in unmittelbarer Nachbarschaft zum Baugrundstück
befindet sich der genehmigte Betrieb der Firma Heinrich Spee, Zwolle-Allee 10, 44534
Lünen. Auf dem Grundstück wird ein Baustoffhandel betrieben. Zu den betrieblich
schützenswerten Interessen dieses Unternehmens gehört auch die Möglichkeit, sich
entsprechend den Festsetzungen des B-Planes zu erweitern und fortzuentwickeln. Die
Firma Spee hat am 9.12.2013 den Antrag für eine (stark emittierende) mobile Siebanlage (sog. Brecheranlage) beim Kreis Unna als untere Immissionsschutzbehörde gestellt. Die Erweiterungsanlage ist nicht – etwa mit Blick auf das Vorhaben der Bauherrin – vorgeschoben verfahrensbezogen beantragt worden. Das belegt der Umstand,
dass der ursprünglich abgefasste Baugenehmigungsantrag bereits vom 18.3.2013
-9-
stammt. Die Brecheranlage ist bauplanungsrechtlich zulässig; auch sonst sind der Stadt
keine Genehmigungshindernisse bekannt. Das Unternehmen hat im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren eine Schallimmissionsprognose vorlegen müssen;
sie hat dies auch in Gestalt des Gutachtens des Sachverständigenbüros Renk vom
17.9.2013 getan. Das Gutachten basiert auf der TA Lärm. Als Immissionspunkte (IP)
wurden drei Wohngrundstücke an der Westfaliastraße nördlich des Plangebietes betrachtet. Diese IP liegen zwischen 334,20 m und 382,70 m vom Standort der Brecheranlage entfernt. Die Gebäude der Klinik liegen deutlich näher am Standort der emittierenden Anlage als die Wohnhäuser an der Westfaliastraße. Da sich die Bauherrin zu
einem konkreten Vorhaben nicht verstehen will, sondern lediglich ein exemplarisches
Muster zur Prüfung gestellt hat, kann derzeit nicht (gutachterlich) geprüft werden,
welcher Lärm von der Brecheranlage auf die Wohngebäude einwirken wird. Nicht
prognostizierbar ist auch die Belastung der Freiflächen, die zum Vorhaben der Klinik
gehören. Nach der Objektbeschreibung werden die Freianlagen Aufenthaltsbereiche/Gärten umfassen, die sowohl zur Freizeitgestaltung als auch für einen Gartenbaubetrieb genutzt werden können.
Ähnlich verhält es sich mit dem unmittelbar westlich des Plangebietes gelegenen Maschinenbaubetrieb Caterpillar, der – konjunturell schwankend – ca. 800 – 1.000 Mitarbeiter hat. Die Betriebsflächen sind nicht überplant. Nach Einschätzung der Stadt handelt es sich um ein Unternehmen, das von seiner Typologie in ein GI gehört und sich
deshalb als planerisch logische Folge an das festgesetzte GI nach Westen anschließt.
Auch von diesem Betrieb gehen Emissionen aus, die als Vorbelastung auf die Vorhabenfläche einwirken. Ebenso wie der Betrieb der Firma Spee nehmen die Antragsunterlagen die immissionsschutzrechtlich konfliktträchtige Nutzung nicht in den Blick.
Zu der aufgezeigten Problematik enthält der Antrag nichts, weil er zum Rücksichtnahmegebot lediglich Erwägungen anstellt, welche Emissionen durch den Klinikbetrieb auf
die nächstgelegene Wohnbebauung einwirken, nicht hingegen, welche Emissionen bei
einer plankonformen Nutzung bzw. bei einer genehmigten und ausgeübten Nutzung
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auf die Klinik einwirken und deshalb zur Beschränkung betrieblicher Tätigkeiten und
Möglichkeiten führen. In rechtlicher Hinsicht zu klären, welchen Schutzanspruch die
Maßregelvollzugsklinik nach TA Lärm beanspruchen kann. Denkbar wäre eine besondere Schutzbedürftigkeit wie für Krankenhäuser, Pflegeanstalten und Kurkliniken nach
Nr. 6.1 Satz 1 lt. f) TA Lärm (45/35 dB(A), mindestens aber der Schutzanspruch eines
WA (55/40 db(A). Auch hierzu verhält sich der Zustimmungsantrag nicht, weil er diesen
maßgeblichen Aspekt völlig ausblendet.
8.
Die Stellungnahme bezieht sich ausschließlich auf die §§ 36 Abs. 1, 31 Abs. 2 BauGB
bzw. auf § 80 Abs. 1 BauO NRW. Mit Blick auf den Hinweis im Schreiben vom 7.1.2014
zu § 37 BauGB weise ich allerdings darauf hin, dass die Festlegung, die Voraussetzungen der Norm lägen vor, eindeutig verfrüht ist. Das bauaufsichtliche Prüfprogramm zu
§ 37 BauGB ist nicht identisch mit einer Prüfung der §§ 30 Abs. 1, 31 Abs. 2 und 36 Abs.
1 BauGB. Hierfür sind weitere Feststellungen und rechtliche Wertungen zu treffen, die
auf der Basis der uns überlassenen Bauvorlagen nicht möglich sind. Höchstrichterlich
geklärt ist allein, dass eine Maßregelvollzugsklinik eine bauliche Anlage mit besonderer
öffentlicher Zweckbestimmung nach § 37 Abs. 1 BauGB ist. Die weiteren Normvoraussetzungen sind im Einzelfall zu prüfen. Diese Prüfung steht noch aus. Nicht jede Forensik ist überall zulässig und kann über den Weg des § 37 BauGB ermöglicht werden.
Münster, den 10. Februar 2014
Thomas Tyczewski,
Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht
D6/D336-14
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