הפקעות – הגישה הפרקטית

‫עו"ד אילן שרקון‬
‫הפקעות ופרקטיקה‬
‫‪ ‬עניין הפקעות במקרקעין אינו מוסדר ברמה הקניינית עד לעצם‬
‫היום הזה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שאלות משפטיות רבות עדיין תלויות ועומדות בעניין בבתי‪-‬‬
‫המשפט שטרם קיבלו החלטה סופית בהם‪ ,‬עד עצם היום הזה‪.‬‬
‫‪ .1‬הפקעה מהי?‬
‫‪ ‬הפקעה הינה רכישה כפויה של זכויות‬
‫במקרקעין על‪-‬ידי המדינה או מטעמה‪,‬‬
‫למען מטרה ציבורית בלבד‪ ,‬וכנגד‬
‫תשלום פיצויים לבעל הזכויות בקרקע‪.‬‬
‫הגדרה זו כוללת בחובה שישה יסודות‬
‫מצטברים‪:‬‬
‫א‪ .‬יסוד ראשון – הרכישה‬
‫היסוד הראשון בהגדרת ההפקעה הינו "רכישה"‪ ,‬תמציתה‬
‫בהעברת הזכויות מבעליהן לרשות המפקיע‪ .‬בהעדר פעולה‬
‫של נטילת זכויות‪ ,‬לא תתקיימנה ההפקעה‪ .‬מעצם היות אקט‬
‫ההפקעה מעשה חד‪-‬צדדי‪ ,‬המבטא את רצונו של המפקיע‬
‫בלבד‪ ,‬הדגש הוא על יסוד הרכישה‪ ,‬ולא על יסוד מכירה או‬
‫העברה רצונית‪.‬‬
‫ב‪ .‬יסוד שני ‪ -‬יסוד הכפויה‬
‫יסוד זה מדגיש כי פעולת ההפקעה נעשית באופן כפוי‪,‬‬
‫המפקיע כופה את רצונו לרכוש את המקרקעין על הבעלים‪.‬‬
‫כפועל יוצא מקיומו של יסוד זה‪ ,‬נבדלת ההפקעה מכל פעולה‬
‫אחרת של העברת מקרקעין באמצעות "מכר חוזי"‪ ,‬שכן אין‬
‫כאן יסוד של הסכמה רצונית בין שני צדדים לעסקה‪.‬‬
‫ג‪ .‬יסוד שלישי – הפקעת זכויות במקרקעין‬
‫‪‬‬
‫נשוא ההפקעה הן זכויות במקרקעין‪ ,‬קרי זכות הבעלות‪,‬‬
‫זכות השכירות וכל זכות אחרת במקרקעין הניתנת מכוח‬
‫חוק המקרקעין‪.‬‬
‫‪‬‬
‫חריג לעניין הינו הפקעת מקרקעי ישראל; חוק יסוד‬
‫מקרקעי ישראל וכן הנחיות היועץ המשפטי לממשלה‬
‫אוסרים באופן עקרוני על הפקעת מקרקעי ישראל‬
‫(מקרקעין הרשומים על שם ר"פ‪ ,‬קק"ל ומדינת ישראל)‬
‫בסייגים הקבועים הן בחוק והן בהוראות היועהמ"ש‪.‬‬
‫ג‪ .‬יסוד שלישי – הפקעת זכויות במקרקעין‬
‫(המשך)‬
‫‪‬‬
‫הלכה היא‪ ,‬כי רישיון הניתן לביטול אינו מקנה לבעליו זכות לקבל פיצויים בעקבות ביטול‬
‫הרישיון‪ ,‬אלא פיצויים בגין השבחת הקרקע בלבד ואף זאת מכוח שיקולי צדק‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בספרות המשפטית הובעה עמדה‪ ,‬לפיה הלכה זו לא תקפה כיום לאחר חקיקת חוק יסוד‪:‬‬
‫כבוד האדם וחירותו‪.‬‬
‫‪‬‬
‫עמדה זו לא התקבלה בפסיקה ואף נאמר כי חוק יסוד‪ :‬כבוד האדם וחירותו אינו מקים עילת‬
‫פיצוי כאשר אין עילה כזו לפי דיני ההפקעה (ע"א ‪ 1054/03‬הועדה המקומית לתו"ב י‪-‬ם נ'‬
‫בדיחי)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בעל רישיון הדיר‪ ,‬אינו זכאי לקבל פיצויים בגין הפקעת השטח לא לפי הפקודה ואף לא לפי‬
‫ההלכה הפסוקה‪ ,‬וזאת למעט פיצויים אשר מגיעים לו בגין השבחת השטח‪.‬‬
‫‪‬‬
‫ע"א ‪ - 618/05‬גדליהו דיאמנשטיין נ' מחלקת עבודות ציבוריות ‪ -‬מדינת ישראל‪ ,‬תק‪-‬על‬
‫‪.)2007( 3829 ,)1(2007‬‬
‫ד‪ .‬יסוד רביעי ‪ -‬על‪-‬ידי המדינה או מי מטעמה‬
‫כוח ההפקעה מוקנה למדינה ונאצל מריבונותה‪ ,‬ההפקעה‬
‫מתבצעת מכח הסמכה מפורשת בחקיקה‪.‬‬
‫ה‪ .‬יסוד חמישי ‪ -‬למטרה ציבורית‬
‫על ההפקעה להיעשות לצורך‬
‫הגשמתה של מטרה ציבורית‪.‬‬
‫על הרשות המפקיעה לבחון‬
‫האם ניתן להגשים את תכליתה‬
‫של המטרה הציבורית‬
‫באמצעות שימוש בכלים פחות‬
‫דראסטיים מן ההפקעה‪ ,‬רק‬
‫בהיעדר כלים כאלו‪ ,‬ניתן יהיה‬
‫לפנות לאפיק ההפקעה‪.‬‬
‫ו‪ .‬יסוד שישי ‪ -‬כנגד תשלום פיצויים‬
‫סמכותה של המדינה להפקיע את רכושו של הפרט כפופה להגבלה‪,‬‬
‫עליה לשלם פיצוי בעד הרכוש שנלקח בכפייה‪.‬‬
‫ביהמ"ש העליון קבע כי הזכות לפיצוים בעד הרכוש שהופקע עומדת‬
‫על מדרגה של זכות יסוד‪ ,‬ומכאן‪ ,‬בכל מקום בו לא נקבע בחוק‬
‫אחרת‪ ,‬זכאי בעל הזכות המופקעת לפיצוי‪.‬‬
‫ע"א ‪ - 216/66‬עריית תל אביב‪-‬יפו נ' אבו דאיה‪ ,‬פ"ד כ'(‪.522 )4‬‬
‫‪ .‬יסוד שישי ‪ -‬כנגד תשלום פיצויים (המשך)‬
‫עוד נקבע כי אף במקום בו שלל המחוקק את‬
‫הזכות לפיצוי‪ ,‬יש לפרש שלילת זכות זו‬
‫בצמצום רב‪.‬‬
‫ע"א ‪ - 210/88‬החברה להפצת פרי הארץ‬
‫בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה‬
‫כפר‪-‬סבא‪ ,‬פ"ד מו(‪.)1992( 627 ,)4‬‬
‫הסמכות להפקיע על‪-‬פי חוקים‬
‫שונים‬
‫‪‬‬
‫קיימים מספר חוקים המקנים סמכויות הפקעה‪ .‬להלן סקירה תמציתית‬
‫של החוקים מכוחם ניתן להפקיע‪:‬‬
‫‪.1‬‬
‫פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)‪1943 ,‬‬
‫פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח)‪.1943 ,‬‬
‫חוק כביש ארצי לישראל‪ ,‬התשנ"ה – ‪.1994‬‬
‫חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה)‪ ,‬התשכ"ד – ‪.1964‬‬
‫חוק התכנון והבניה‪ ,‬התשכ"א – ‪.1965‬‬
‫חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים)‪ ,‬התשי"ג – ‪.1953‬‬
‫‪.2‬‬
‫‪.3‬‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫‪.6‬‬
‫חוקים פרטניים העוסקים בהפקעות‬
‫בנוסף חוקים פרטניים נוספים מכוחם ניתן‬
‫להפקיע‪:‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום‪ ,‬התשכ"א –‬
‫‪ - 1965‬נחקק במטרה להקנות לממשלה סמכויות‬
‫נרחבות לפינוים של אזורים נחשלים הזקוקים‬
‫לשיקום נרחב‪.‬‬
‫חוק משק החשמל‪ ,‬התשנ"ו – ‪ – 1996‬מקנה זכות‬
‫להפקיע את החזקה במקרקעין לצורך התקנה של‬
‫רשתות חשמל‪ ,‬הקמת עמודים‪ ,‬הצבת מתקני‬
‫חשמל‪ ,‬הנחת כבלים והעברת צנרת תת‪-‬קרקעית‪.‬‬
‫חוק המים‪ ,‬התשי"ט – ‪ - 1959‬מסמיך את רשות‬
‫המים להניח צנרת במקרקעין‪.‬‬
‫חוק הניקוז והגנה מפני שטפונות‪ ,‬התשי"ח –‬
‫‪ - 1957‬מקנה סמכות הפקעה לרשות הניקוז‪.‬‬
‫פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)‪1943 ,‬‬
‫(להלן‪" -‬הפקודה")‪.‬‬
‫הפקודה מהווה את הכלי העיקרי לביצוע הפקעות (הליכי הפקעת מקרקעין‬
‫שבחוקים אחרים מתבצעות בהתאם לפקודה על פי רוב)‬
‫הפקודה מקנה בידי שר האוצר‪ ,‬ובידי מי שהוסמכו על‪-‬ידו (לדוגמא ועדה‬
‫המקומית)‪ ,‬סמכויות הפקעה נרחבות‪ ,‬המאפשרות לו לרכוש זכויות‬
‫במקרקעין‪ ,‬ללא צורך בהסכמת הבעלים‪ ,‬הן לצמיתות והן לתקופה מוגבלת‪,‬‬
‫כשאותן זכויות משוחררות מכל שיעבוד וחופשיות מכל זכויות של אחרים‪.‬‬
‫פרוצדורת ההפקעה לפי הפקודה‬
‫‪‬‬
‫סעיף ‪ 3‬לפקודת ההפקעות נותן בידי שר האוצר את הסמכות‬
‫לקבוע כי מטרה מסוימת היא "מטרה ציבורית"‪.‬‬
‫שר האוצר מוסמך להורות על הפקעה על פי הפקודה בשני‬
‫מסלולים‪:‬‬
‫‪‬‬
‫ביצוע רכישה בידי שר האוצר עצמו; רכישה בידי גורם אחר‬
‫ששר האוצר אצל לו את הסמכות לביצוע ההפקעה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫המסלול הראשון – סמכות ישירה‪/‬אצילה‬
‫‪‬‬
‫הפקעה ישירה על‪-‬ידי שר האוצר מתבצעת מכח סעיף ‪3‬‬
‫לפקודה‪ ,‬או מכח סעיף ‪ )1(22‬לפקודה‪ ,‬לפיו מתבצעת הפקעה‬
‫על‪-‬ידי שר האוצר‪ ,‬לפי בקשה של גורם אחר‪ ,‬ולשימושו של‬
‫אותו הגורם‪.‬‬
‫המסלול הראשון – סמכות ישירה‪/‬אצילה‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬הפקודה קובעת בסעיף ‪ )3(22‬שורה של תנאים מוקדמים להפקעה עבור "גורם‬
‫אחר"‪ ,‬כך על השר לערוך הסכם עם הגורם מקבל הקרקע במסגרתו יוסדרו‬
‫המושאים הבאים‪:‬‬
‫‪ .1 ‬תשלום הוצאות ההפקעה לקופת האוצר;‬
‫‪ .2 ‬אופן העברת המקרקעין; תנאי ההחזקה במקרקעין בידי הגורם המקבל;‬
‫‪ .3 ‬משך הזמן להחזקה במקרקעין וזכויות הציבור בהם‪.‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫בהפקעה במסלול זה‪ ,‬נושא שר האוצר בכל החובות המוטלות עליו בפקודה‪,‬‬
‫לרבות חובת תשלום פיצויים‪.‬‬
‫הגורם שאליו הועברו המקרקעין לאחר הפקעתם‪ ,‬אינו צד להליכי ההפקעה ולא‬
‫ניתן לצרפו כנתבע בתביעה לתשלום פיצויים‪.‬‬
‫מסלול שני – האצלת סמכות‬
‫למורשה‬
‫‪ ‬בדרך השנייה אוצל שר האוצר‪ ,‬לפי סעיף ‪ )2(22‬לפקודה‪ ,‬את סמכותו‬
‫להפקיע מקרקעין מסוימים לרשות מקומית‪ ,‬בעל זיכיון‪ ,‬לאדם או גוף‬
‫אחר‪.‬‬
‫‪ ‬בדרך זו חייב השר‪ ,‬קודם ההפקעה וכתנאי לתוקפה של אצילת הסמכות‪,‬‬
‫לפרסם ברשומות את שמו של הגורם לו הואצלה הסמכות ואת מהות‬
‫הצורך הציבורי בהפקעה‪.‬‬
‫‪ ‬לאחר פרסום הודעת האצילה ברשומות‪ ,‬יהא אותו מורשה רשאי להפקיע‬
‫את הקרקע ללא צורך בפעולה נוספת מצד שר האוצר‪.‬‬
‫‪ ‬משלב זה המורשה נכנס בנעליו של השר לגבי מרב הוראות הפקודה‬
‫(מלבד הוראות סעיפים ‪ 22‬ו‪ .)25-‬עם זאת‪ ,‬שר האוצר נשאר בעל‬
‫הסמכות להפעיל במקביל את הסמכות‪ ,‬לבטלה או לבטל את האצילה‪.‬‬
‫הליך ההפקעה – סעיף ‪ 5‬הודעות‬
‫‪ )1(5‬מקום שמתכוון שר האוצר לרכוש קרקע כל שהיא לצורך ציבורי כל‬
‫שהוא‪ ,‬יגרום כי תפורסם ברשומות הודעה על כוונתו זאת‪.‬‬
‫‪ ‬יוצגו טפסים של אותה הודעה במקומות נוחים על הקרקע‪ ,‬או סמוך‬
‫לקרקע שעומדים לרכשה‪.‬‬
‫‪ ‬יימסר העתק של אותה הודעה לכל אדם‪ ,‬ששמו נרשם בספרי האחוזה‬
‫כבעליה של הקרקע‪ ,‬או כאדם שיש לו טובת הנאה בה‪.‬‬
‫‪ ‬המסירה תבוצע‪ :‬לידיו של האדם‪ ,‬שלו יש למסרה;‬
‫‪ ‬השארת העתק של אותה הודעה במקום מגוריו הידוע לאחרונה‪.‬‬
‫‪ ‬שליחתה בדואר במכתב רשום‪ ,‬שעליו נכתבה כתבתו של אותו אדם לפי‬
‫כתובת הדואר שלו הידועה לאחרונה‪ ,‬אם יש כזאת בנמצא‪.‬‬
‫סעיף ‪( 5‬המשך)‬
‫‪ ‬סעיף ‪ )2(5‬קובע כי פרסום ברשומות של הודעה יהווה כראייה מכרעת כי‬
‫שר האוצר אישר כי המטרה‪ ,‬שלשמה עומדים לרכוש את הקרקע‪ ,‬היא‬
‫מטרה ציבורית‪.‬‬
‫‪ ‬סעיף ‪ )3(5‬קובע כי לאחר פירסום ההודעה ירשום מנהל אגף רישום‬
‫והסדר הקרקעות‪ ,‬אזהרה בספרי האחוזה בדבר פרסומה של אותה‬
‫הודעה;‬
‫‪ ‬האזהרה תבוטל לאחר שתתפרסם הודעה ‪ -‬לפי סעיף ‪ - )1(14‬על חזרה‬
‫מרכישה בגין קרקע כל שהיא‪ ,‬שבה נוגעת האזהרה‪,‬‬
‫‪ ‬או לאחר שיירשם שר האוצר ‪ -‬לפי סעיף ‪ - )2(19‬כבעליה של קרקע כל‬
‫שהיא‪ ,‬שבה נוגעת האזהרה‪.‬‬
‫הליך ההפקעה – סעיף ‪ 7‬כוח לקנות אחיזה‬
‫‪‬‬
‫‪ )1(7‬שר האוצר רשאי להורות ‪ -‬בהודעה שתימסר לפי סעיף‬
‫‪ 5‬או בכל הודעה שלאחריה שתימסר באופן דומה ‪ -‬לכל אדם‬
‫שיש לו אחיזה בקרקע שעומדים לרכשה‪ ,‬למסור את האחיזה‬
‫בקרקע עם תום מועד התקופה הנקובה לכך בהודעה או‬
‫לפניו‪ ,‬ואותה תקופה לא תפחת מכדי חדשיים מתאריך‬
‫פרסום אותה הודעה ברשומות‪ ,‬אלא אם דרושה הקרקע‬
‫באופן דחוף לצורך הציבורי שלשמו עומדים לרכשה‪ ,‬והרצאת‬
‫דברים בהודעה כזאת כי הקרקע דרושה באופן דחוף לצורך‬
‫הציבורי‪ ,‬שלשמו עומדים לרכשה‪ ,‬תהיה ראייה מכרעת‬
‫לאותה עובדה‪.‬‬
‫סעיף ‪( 7‬המשך)‬
‫‪‬‬
‫‪ )2(7‬כתום מועד התקופה הנקובה בהודעה‪ ,‬שתימסר לפי‬
‫סעיף קטן (‪ ,)1‬יהיה שר האוצר זכאי להיכנס אל הקרקע‪ ,‬או‬
‫לעלות עליה‪ ,‬ולקנות אחיזה בה בהתאם לכך‬
‫הליך ההפקעה – סעיף ‪19‬הקנייה ורישום‬
‫‪‬‬
‫‪ )1(19‬בכל זמן לאחר שתפורסם ברשומות הודעה לפי סעיף‬
‫‪ 5‬יהיה שר האוצר רשאי להכריז ‪ -‬בהודעה שתתפרסם‬
‫ברשומות ‪ -‬שאותה קרקע תהיה מוקנית לו החל מאותו‬
‫תאריך‪ ,‬שיהיה תאריך פרסומה של אותה הודעה ברשומות‪,‬‬
‫או תאריך שלפני אותו תאריך או לאחריו‪ ,‬ככל אשר יהיה עשוי‬
‫להינקב באותה הודעה‪ :‬בתנאי שאפשר יהיה לנקוב תאריך‬
‫הקודם לתאריך פרסומה של אותה הודעה‪ ,‬רק אם נקנתה‬
‫אחיזה בקרקע לפי הפקודה הזאת קודם לפרסומה של‬
‫הודעה לפי הסעיף הזה‪ ,‬והתאריך הנקוב לא יהיה תאריך‬
‫הקודם לתאריך שבו נקנתה אחיזה באותו אופן‪.‬‬
‫סעיף ‪(19‬המשך)‬
‫‪‬‬
‫‪ )2(19‬לאחר שתתפרסם ברשומות הודעה לפי סעיף קטן (‪,)1‬‬
‫תוקנה הקרקע לשר האוצר בהתאם לכך‪ ,‬חפשית מכל נטל‪,‬‬
‫ומנהל אגף הרישום והסדר הקרקעות יגרום שתיערכנה‬
‫הרשומות הנאותות בספרי האחוזה‪.‬‬
‫הפקודה – סעיף ‪ 3‬פיצויים‬
‫‪‬‬
‫הסעיף קובע כי על שר האוצר לשלם פיצויים בשיעור‬
‫שיוסכם עליו בין בעל הזכות לבין השר‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בהעדר הסכמה יקבעו פיצויים בשיעור שייקבע בהתאם‬
‫להוראות שנקבעו בפקודה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫אי תשלום פיצוי אינו מבטל את ההפקעה אלא הוא נותן בידי‬
‫התובע את הזכות לפנות לבית המשפט‪.‬‬
‫‪‬‬
‫כך גם העדר תקציב מאושר למתן הפיצוי בשעת ההפקעה‪,‬‬
‫אינו פוסל אותה‪.‬‬
‫סעיף ‪( 3‬המשך)‬
‫‪‬‬
‫כאשר שר האוצר מבצע בעצמו את ההפקעה‪ ,‬בין הפקעה‬
‫בעבור המדינה ובין הפקעה לטובת אחר‪ ,‬הוא נושא בעצמו‬
‫בחובת הפיצוי למי שנפגע מן ההפקעה‪.‬‬
‫‪ ‬לעומת זאת‪ ,‬מקום בו שר האוצר אוצל את סמכות ההפקעה‬
‫לאחר‪ ,‬חלה חובת תשלום הפיצויים על מבצע ההפקעה‪.‬‬
‫‪ ‬אם יתברר כי‪ ,‬בשל מעשה או מחדל של המפקיע‪ ,‬נמנעת‬
‫ממנו האפשרות לשאת בתשלום הפיצויים‪ ,‬יתכן והחובה‬
‫תשוב לחול על שר האוצר‪.‬‬
‫ביטול ההפקעה לפי סעיף ‪ )1(14‬לפקודת‬
‫הקרקעות {מבלי צורך בהסכמת הנפקע}‬
‫סעיף ‪ )1(14‬לפקודת הקרקעות מקנה לרשות המפקיעה סמכות‬
‫לחזור בה‪ ,‬במידה מלאה או חלקית‪ ,‬מהפקעה שנעשתה על‪-‬ידה‪.‬‬
‫ביטול ההפקעה נעשה בדרך של מתן הודעת ביטול‪ ,‬באותה הדרך‬
‫שנקבעה בסעיף ‪ 5‬לפקודה לעניין פרסום הודעה בדבר הכוונה‬
‫להפקיע‪ .‬הודעת הביטול תפורסם ברשומות;במתן הודעה אישית‬
‫לבעלי זכויות הרשומים בפנקסי המקרקעין ולמי שטענו כי הנם‬
‫זכאים לפיצוי בגין ההפקעה אף אם אינם רשומים כבעלי זכויות‬
‫בפנקסי המקרקעין‪ ,‬ובהצבת העתק ההודעה על המקרקעין‪.‬‬
‫ביטול ההפקעה לפי סעיף ‪ )1(14‬לפקודת‬
‫הקרקעות (המשך)‬
‫סעיף ‪ )1(14‬לפקודה קובע שורה של סייגים לשימוש בסמכות ביטול‬
‫ההפקעה‪ ,‬שבהתקיים אחד מהם‪ ,‬שוב אין הרשות המפקיעה רשאית לחזור‬
‫בה מההפקעה באופן חד צדדי‪ ,‬כדלקמן‪:‬‬
‫‪ ‬הרשות המפקיעה תפסה חזקה במקרקעין;‬
‫‪ ‬בית המשפט נתן החלטה בקשר לסכום הפיצויים שעל הרשות המפקיעה‬
‫לשלם והיועץ המשפטי לממשלה נמנע במשל חודש ימים ממועד מתן‬
‫ההחלטה למסור הודעה בכתב לבית המשפט כי הרשות המפקיעה אינה‬
‫מתכוונת להמשיך בהפקעה‪.‬‬
‫‪ ‬אם המקרקעין הוקנו לרשות המפקיעה בהתאם להוראות סעיף ‪19‬‬
‫לפקודה‪.‬‬
‫ביטול ההפקעה לפי סעיף ‪ )1(14‬לפקודת‬
‫הקרקעות (המשך)‬
‫‪ ‬כאשר הרשות המפקיעה חוזרת בה מן ההפקעה בהתאם‬
‫להוראות סעיף ‪ )1(14‬לפקודה‪ ,‬זכאי הבעלים‪ ,‬ובכלל זה כל‬
‫בעל זכות או טובת הנאה במקרקעין‪ ,‬לקבל את החזר‬
‫ההוצאות שעמד בהן‪.‬‬
‫‪ ‬כמו כן‪ ,‬הוא זכאי לפיצוי בעד הנזק שסבל עקב הודעת‬
‫ההפקעה‪ ,‬ועקב זה בלבד‪.‬הפיצוי יינתן בעבור נזק ממשי‬
‫שנגרם לבעל הזכויות בלבד‪.‬‬
‫‪ ‬מדובר בנזק של ממש ולא בנזק משוער‪ ,‬כך‪ ,‬אם בעלי‬
‫הזכויות לא סבלו נזקים ולא נשאו בהפסדים כתוצאה‬
‫מפרסום הודעת ההפקעה‪ ,‬אין הם זכאים לקבל הודעת פיצוי‬
‫מהרשות המפקיעה על נזקים שבאופן תיאורטי היו יכולים‬
‫להיגרם להם‪.‬‬
‫ביטול הפקעה לפי סעיף ‪ )1(14‬לפקודה‬
‫(בהסכמת הצדדים)‬
‫‪‬‬
‫בהסכמה מלאה מצידם של כל בעל זכות וטובת הנאה‬
‫במקרקעין המופקעים רשאית הרשות המפקיעה לחזור בה‬
‫מההפקעה גם לאחר שהתקיים אחד הסייגים הקבועים‬
‫בסעיף ‪ )1(14‬לפקודת הקרקעות‪.‬‬
‫יצוין כי האפשרות לביטול הפקעה באופן זה הינה שנויה‬
‫במחלוקת ויש הסוברים כי לאחר קיום אחד מהסייגים‬
‫הקבועים בסעיף ‪ )1(14‬לפקודה דלעיל‪ ,‬לא ניתן עוד לבטל‬
‫את ההפקעה בדרך זו גם אם הדבר נעשה בהסכמת‬
‫הנפקע ‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הערת אגב בבג"צ ‪ ,2739/95‬מחול נ' שר האוצר ואח'‪,‬‬
‫פ"ד נ(‪309 )1‬‬
‫‪‬‬
‫ביטול הפקעה לפי סעיף ‪ )1(14‬לפקודה‬
‫(מכר ללא תמורה)‬
‫ניתן לכאורה לבטל את ההפקעה בדרך של העברת הבעלות בחזרה‬
‫לנפקע‪ .‬הבעייתיות בדרך זו הינה שמדובר בעסקה במקרקעין לכל‬
‫דבר ועניין‪ ,‬וככזו הינה חבה במיסים החלים על עסקאות במקרקעין‪.‬‬
‫בהערת אגב יצוין‪ ,‬כי כאשר המדינה הינה הנפקע‪ ,‬אזי להשלכות‬
‫המס אין נפקות כלפי המדינה‪ ,‬שכן המדינה פטורה מתשלום מס‪.‬‬
‫ביטול הפקעה לפי סעיף ‪ )1(14‬לפקודה‬
‫(תיקון מחמת טעות סופר)‬
‫‪‬‬
‫דרך נוספת לביטול הפקעה בהסכמת הצדדים הינה פרסום‬
‫הודעת ביטול להפקעה שנעשתה בעבר באמצעות תיקון‬
‫טעות סופר ברשומות‪ ,‬לפיה פרסום ההודעה ו‪/‬או הודעות‬
‫ההפקעה המקורית מקורה בטעות ובהתאם לזאת מושבות‬
‫הזכויות במקרקעין בחזרה לידי הנפקע‪.‬‬
‫‪‬‬
‫יצוין‪ ,‬כי ביטול הפקעה בדרך זו‪ ,‬יכול שיהיה לגבי חלק‬
‫מהחלקה המופקעת או לחילופין לגבי כלל החלקה‪ ,‬הכל‬
‫בהתאם לאמור בהודעה המתקנת המפורסמת ברשומות‪.‬‬
‫פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח)‪,‬‬
‫‪.1943‬‬
‫‪ ‬פקודה זו שנחקקה בד בבד עם פקודת הקרקעות‪ ,‬הקנתה לרשות‬
‫המבצעת סמכות להפקיע קרקעות‪ ,‬בהליך מזורז‪ ,‬למען צרכים ספציפיים‪,‬‬
‫קרי הקמת תשתית תחבורתית‪.‬‬
‫‪ ‬החל משנת ‪ 1999‬הסמכויות ע"פ הפקודה מוקנות לשר התחבורה‪.‬‬
‫‪ ‬הפקודה תוחמת את גבולות השטח אותו ניתן להפקיע באמצעותה‪ ,‬כך‬
‫מבדילה הפקודה בין הפקעות למטרת הקמת כבישים במקרה זה ניתן‬
‫להפקיע שטח שרוחבו אינו עולה על ‪ 50‬מטרים‪ ,‬לבין הפקעת שטח לצורך‬
‫הקמת תשתית תחבורתית מסוג מסילת ברזל‪ ,‬תחנת רכבת או צומת‬
‫דרכים שם גבולות שטח ההפקעה נתון לשיקול דעתה של הרשות‪.‬‬
‫פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח)‪,‬‬
‫‪.1943‬‬
‫‪ ‬תפישת החזקה מותנית בקיומה של תוכנית בניין עיר מאושרת‬
‫ובהתווית הדרך המתוכננת בתוכנית זו‪ .‬אין די בהתוויתה של‬
‫הדרך בתוכנית מתאר ארצית או בתוכנית מתאר מקומית‬
‫שאושרו‪.‬‬
‫‪ ‬הפקודה קובעת חובת תשלום פיצוים לבעל המקרקעין‬
‫שהופקעו‪ ,‬זאת למעט שטח בשיעור ‪ ,25%‬שבגינו אינה קיימת‬
‫הזכות לפיצוי‪.‬‬
‫פקודת הדרכים ומסילות הברזל ‪ -‬הפקעה‬
‫סעיף ‪ 4‬מקנה סמכות לקנות חזקה בקרקע ולבצע עבודה‬
‫עליה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(‪ )1‬אם ניתן צו עפ"י סעיף ‪( 3‬רישום הערה בספרי האחוזה)‬
‫מן הפקודה הזאת‪ ,‬יכולה הרשות‪ ,‬דהיינו אדם המורשה‬
‫בכתב ע"י הנציב העליון לעשות כן‪ ,‬לקנות מיד חזקה בקרקע‬
‫הדרושה לסלילת הדרך המפורטת באותו צו או לשפורה‪,‬‬
‫ולבצע עליה את כל אותן העבודות שיהא צורך בהן כדי‬
‫להוציא לפועל אותה סלילה או להשלים את השיפור‪.‬‬
‫פקודת הדרכים ומסילות הברזל – סעיף ‪8‬‬
‫פיצויים‬
‫(‪ )1‬היה גודל השטח שנלקח עולה על רבע החלקה שממנה נלקח‪ ,‬ישולמו לבעל‬
‫הקרקע שנרכשה פיצויים בעד השטח העודף על הרבע‪.‬‬
‫‪ )2( ‬סכום הפיצויים ייקבע לפי הסכם בין הרשות ובין בעל הקרקע פרט למקרים‬
‫המנויים להלן‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(‪ )3‬ואלה המקרים שבהם יקבע בית המשפט את חובת הפיצויים ואת סכומם‬
‫ויפסוק בכל סכסוך על טובת הנאה או על זכות בקרקע‪ ,‬לפי בקשת היועץ‬
‫המשפטי לממשלת ישראל או לפי בקשת בעל הקרקע ‪:‬‬
‫‪( ‬א) אין הסכם על תשלום פיצויים או על סכומם ;‬
‫פקודת הדרכים ומסילות הברזל ‪ -‬פיצויים‬
‫‪( ‬ב) בעל הקרקע לא הגיש לרשות תביעת פיצויים תוך שנה אחת מיום‬
‫שקנתה אחיזה בקרקע לפי סעיף ‪ ,4‬ואם היתה הקרקע מן הסוג שחלות‬
‫עליו הוראות סעיף ‪ 3‬של חוק לתיקון פקודת הדרכים ומסילות הברזל‬
‫(הגנה ופיתוח)‪ ,‬תשי"א‪ - 1951-‬מיום מתן הצו על פי סעיף ‪( 3‬א) לחוק‬
‫האמור ;‬
‫‪( ‬ג) הוגשה תביעה כאמור ולא הוגשו ראיות מספיקות לחיזוק התביעה ;‬
‫‪( ‬ד) הוגשו תביעות שונות או סותרות ביחס לאותה קרקע או לכל זכות או‬
‫טובת הנאה בה ;‬
‫‪( ‬ה) הממשלה טוענת שהקרקע היא אדמת מדינה פנויה‪.‬‬
‫פקודת הדרכים ומסילות הברזל ‪ -‬פיצויים‬
‫‪ )4( ‬החלטת בית המשפט בנוגע לפיצויים‪ ,‬או בכל סכסוך על טובת הנאה או על‬
‫זכות בקרקע‪ ,‬תהיה סופית ביחס לכל הצדדים שאליהם נשלחו הודעות על בקשה‬
‫שהוגשה לפי סעיף קטן (‪ ,)3‬או שהתיצבו ותבעו‪ ,‬בעצמם או על ידי מיופה כוח‪,‬‬
‫את הקרקע או כל זכות או טובת הנאה בה ; אולם מי שלא נשלחה אליו הודעה‬
‫כאמור‪ ,‬או שלא התיצב ולא תבע כאמור‪ - ,‬רשאי להגיש תביעה תוך שנה לאחר‬
‫תאריך ההחלטה הסופית‪.‬‬
‫‪ )5( ‬פסק בית המשפט פיצויים ולא הורה על דרך תשלומם‪ ,‬יושלש סכום הפיצויים‬
‫בבית המשפט ובית המשפט לא ישלמו אלא כעבור שנה מתאריך ההחלטה‬
‫הסופית‪ ,‬או תוך תקופה קצרה יותר‪ ,‬כפי שיחליט‪ ,‬ולאחר שתוגש לו בקשה על כך‬
‫מאת אדם התובע את הפיצויים‪ ,‬והפיצויים ישולמו כפי שיורה בית המשפט‪.‬‬
‫‪( )6( ‬א) השלשת הפיצויים בבית המשפט כוחה יפה כסילוק מלא ופוטרת את‬
‫הממשלה ואת הרשות מאחריות לכל תביעה על הקרקע ועל זכות או טובת הנאה‬
‫בה‪.‬‬
‫פקודת הדרכים ומסילות הברזל ‪ -‬פיצויים‬
‫‪‬‬
‫(ב) אולם אדם הטוען לפיצויים שהושלשו בבית המשפט רשאי ‪-‬אם לא שולמו‪ ,‬כולם או‬
‫מקצתם ‪ -‬לתבוע תוך שלוש שנים מתאריך ההחלטה הסופית‪ ,‬שישלמו לו אותם פיצויים‪,‬‬
‫כולם או מקצתם ; כן רשאי כל אדם הטוען שזכותו עדיפה לקבלת סכום הפיצויים להגיש‬
‫תביעה נגד האדם שהפיצויים שולמו לו‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(‪ )7‬תביעות לתשלום פיצויים המושלשים בבית המשפט יש להגישן על ידי הודעה בדרך‬
‫המרצה‪ ,‬באופן שייקבע בתקנות בית הדין הנוהגות באותה שעה והמסדירות מסירת הודעות‬
‫בדרך המרצה‪ ,‬ובצירוף הצהרה בשבועה המפרטת את הנימוקים שעליהם מבוססת‬
‫התביעה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(‪ )8‬תשלום הפיצויים לאדם שיש לשלם לו‪ ,‬או השלשת הפיצויים בבית המשפט על יסוד‬
‫החלטתו‪ ,‬פוטרים את הממשלה ואת הרשות מכל אחריות על אופן השימוש באותם פיצויים‬
‫או על השימוש בהם לרעה‪ .‬ואולם אם המחזיק בקרקע הוא אדם שאיננו בעל הקנין בה‪ ,‬או‬
‫שהוא מחזיק בה בתורת בא‪-‬כוח‪ ,‬אין התשלום למחזיק כאמור פוטר מהאחריות אלא אם‬
‫סכום הפיצויים ושיעוריהם או מועד תשלומם נקבעו בהסכמת בעל הקנין בקרקע‪ ,‬או על‪-‬ידי‬
‫בית‪-‬המשפט‪ ,‬לאחר מסירת הודעה שבית המשפט ידרוש למסרה"‪.‬‬
‫חוק כביש ארצי לישראל‪ ,‬התשנ"ה – ‪.1994‬‬
‫חוק זה נחקק במטרה לאפשר את סלילתו של כביש חוצה‬
‫ישראל וכבישי הגישה אליו‪ .‬מטרת הפקעה מוגדרת בחוק‬
‫כמוגבלת רק לצורך סלילת הכביש‪ ,‬מחלפיו‪ ,‬וקטעי הכביש‬
‫המתחברים אליו‪ .‬יש לציין כי החוק אינו מגדיר את הצורך‬
‫בהקמת תשתית לשירותי דרך (תחנות דלק וכו')‪ ,‬כצורך בר‬
‫הפקעה ויתכן כי הדבר אינו אפשרי במסגרת חוק זה‪ .‬החוק‬
‫מגדיר כי הסמכויות לפיו יחולו על קרקעות הכלולות בתוואי‬
‫כביש חוצה ישראל כפי שהוא מסומן בתמ"א ‪(31‬א)‪ .‬כיום‬
‫הסמכות על‪-‬פי חוק זה נתונה בידי שר התחבורה‪.‬‬
‫חוק כביש ארצי לישראל‪ ,‬התשנ"ה – ‪.1994‬‬
‫הפעלת הסמכויות המוקנות בחוק‪ ,‬לרבות הנקיטה בהליכי‬
‫ההפקעה‪ ,‬תפישת החזקה ותשלום הפיצויים‪ ,‬הוטלה בחוק‬
‫על כביש חוצה ישראל בע"מ‪ .‬החוק קובע כי החברה תפעל‬
‫לעניין החוק בשם המדינה‪ ,‬ואולם‪ ,‬אין בכך כדי לגרוע‬
‫מסמכות המדינה לפעול בעצמה‪ .‬באשר לקביעת שיעור פיצויי‬
‫ההפקעה‪ ,‬החוק מפנה אל הוראותיה של פקודת הקרקעות‪,‬‬
‫אלא ככל שהדבר אמור לעניין השטח המותר בהפקעה ללא‬
‫תשלום פיצוי‪ ,‬הרי משום היות החוק מאוחר לחקיקתו של חוק‬
‫יסוד‪ :‬כבוד האדם וחירותו‪ ,‬הרי שהוראתו אינה עולה בקנה‬
‫אחד עם הוראותיו של החוק‪ ,‬ומכאן נראה כי הפקעה ללא‬
‫פיצוי לא תעמוד בבית המשפט‪.‬‬
‫(הוראת‬
‫חוק רישום שיכונים ציבוריים‬
‫שעה)‪ ,‬התשכ"ד – ‪.1964‬‬
‫‪‬‬
‫המטרה העומדת בבסיס החוק הינה להתגבר על התופעה של שיכונים‬
‫שנבנו על מקרקעין בלתי‪-‬רשומים‪ ,‬הן מקרקעין שטרם עברו רישום‬
‫ראשון‪ ,‬והן מקרקעין שנרשמו כגושים אך לא חולקו לחלקות בהעדר‬
‫תוכנית בניין עיר מפורטת‪ .‬החוק קובע מסלול באמצעותו מקרקעין‬
‫שהוקמו עליהם בנינים בידי המדינה או ביוזמתה או שהמדינה רכשה‬
‫בניינים שעליהם‪ ,‬וכל זאת בתוך מסגרת המועדים הקבועה בחוק‪,‬‬
‫רשאי שר הבינוי והשיכון‪ ,‬או מי שהוסמך על ידו‪ ,‬לאשר את המקרקעין‬
‫או הבניינים כשיכון ציבורי‪ .‬בהתאם לכך ניתן להכין תוכנית שיכון ציבורי‬
‫שדינה‪ ,‬לאחר אישורה‪ ,‬כדין תוכנית בניין עיר בכל הקשור לחלוקת‬
‫המקרקעין אך לא בכל הקשור לקביעת יעוד המקרקעין‪.‬‬
‫חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים)‪,‬‬
‫התשי"ג – ‪.1953‬‬
‫‪ ‬מטרת החוק הינה לתת יסוד חוקי לרכישת מקרקעין של נפקדים אשר‬
‫יועדו ונתפשו לצרכי ביטחון או לצרכי פיתוח חיוניים‪ .‬החוק מסמיך את‬
‫הממשלה להפקיע מקרקעין בתנאים מסוימים עבור רשות הפיתוח‪.‬‬
‫ההפקעה נעשית בדרך של מתן תעודה חתומה על‪-‬ידי שר האוצר‬
‫המעידה כי נתמלאו שלושה תנאים‪ :‬הנכס לא היה ביום ‪ 1.4.52‬בהחזקת‬
‫בעליו; הנכס הוקצה בין התאריכים ‪ 14.5.48‬עד ‪ 1.4.52‬לצרכי פיתוח‬
‫חיוניים‪ ,‬התיישבות או ביטחון; הנכס היה דרוש ביום מתן התעודה לאחד‬
‫הצרכים האמורים‪ .‬מתן תעודה לעיל העביר את הנכס באופן אוטומטי‬
‫לקניינה של רשות הפיתוח בתאריך שצוין בתעודה‪ .‬יצוין כי אי רישום נכס‬
‫על‪-‬שם רשות הפיתוח‪ ,‬אינו פוגע בתוקף ההקניה של הנכס לרשות‬
‫הפיתוח‪.‬‬
‫חוק התכנון והבניה‪ ,‬התשכ"א – ‪.1965‬‬
‫‪‬‬
‫הפקעת מקרקעין בידי רשות תכנונית על‪-‬פי פרק ח' חוק מתבצעת‬
‫בשני שלבית‪ :‬השלב הראשון הינו שינוי ייעודם של המקרקעין לייעוד‬
‫ל"צרכי ציבור"‪ ,‬ומכאן השלב השני הוא ההפקעה‪ .‬לשר הפנים נתונה‬
‫בחוק סמכות נרחבת להגדיר מטרות שונות כ"צרכי ציבור" כל עוד‬
‫מדובר במטרה בעלת אופי ציבורי‪ ,‬כגון‪ :‬דרכים‪ ,‬גנים‪ ,‬שטחי נופש‬
‫וספורט‪ ,‬שמורות טבע‪ ,‬עתיקות‪ ,‬שטחי חנייה‪ ,‬בתי קברות‪ ,‬מקלטים‬
‫וכו'‪.‬‬
‫‪‬‬
‫שר הפנים אינו מוסמך לאצול לאחר את סמכותו להגדיר מטרה כצורך‬
‫ציבורי בר הפקעה על‪-‬פי חוק זה‪.‬‬
‫הפקעות ופיצויים – על פי חוק התכנון והבניה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫בחוק אין הגדרות ברורות באשר לדרך ביצוע ההפקעה ותשלום הפיצויים‪.‬‬
‫החוק מגדיר בסעיף ‪( 190‬א) כי ההפקעה תבוצע על‪-‬פי פקודת הקרקעות‬
‫(רכישה לצרכי ציבור)‪.1943 ,‬‬
‫המקרקעין יופקעו על‪-‬ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה וירשמו על‪-‬שם‬
‫רשות מקומית או על שם המדינה‪ ,‬זאת על‪-‬פי ההגדרות בסעיף ‪(26‬א)‬
‫לחוק‪.‬‬
‫סעיף ‪ 190‬לחוק מטיל חובת תשלום פיצויים בדומה לזו הקיימת בפקודת‬
‫הקרקעות‪ ,‬במספר שינוים שהעיקרי בהם הוא‪ ,‬ששיעור השטח שניתן‬
‫להפקיעו ללא תשלום פיצוי הוא ‪ ,40%‬במקום ‪ 25%‬כאמור בפקודה‪.‬‬
‫חלוקה שלא בהסכמה – חוק התכנון והבניה‬
‫(סעיף ‪ 122‬לחוק)‬
‫‪ ‬חלוקה שלא הושגה עליה הסכמתם של כל הבעלים הנוגעים בדבר‪ ,‬יחולו עליה‬
‫הוראות מיוחדות‪:‬‬
‫‪ )1( ‬כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב‪ ,‬ככל האפשר‪ ,‬למקום בו היה קודם מגרשו של‬
‫מקבל ההקצאה;‬
‫‪ )2( ‬שוויו של המגרש שיוקצב כאמור ביחס לשוויים של סך כל המגרשים החדשים‬
‫שנוצרו על ידי החלוקה‪ ,‬יהיה‪ ,‬ככל האפשר‪ ,‬בשוויו של המגרש הקודם של מקבל‬
‫ההקצאה ביחס לשוויים של סך כל המגרשים הקודמים;‬
‫‪ )3( ‬לא היתה אפשרות לשמור על מלוא היחסיות כאמור‪ ,‬יהיה מקבל ההקצאה‪,‬‬
‫ששווי מגרשו החדש נמוך ביחס משוויו של מגרשו הקודם‪ ,‬זכאי לקבל מהועדה‬
‫המקומית תשלום ההפרש‪ ,‬ומקבל ההקצאה ששווי מגרשו החדש גבוה ביחס‬
‫משוויו של מגרשו הקודם‪ ,‬חייב לשלם לועדה המקומית את ההפרש;‬
‫חלוקה שלא בהסכמה – חוק התכנון והבניה‬
‫(סעיף ‪ 122‬לחוק) ‪ -‬המשך‬
‫‪ )4( ‬מוסד התכנון המוסמך לאשר את התכנית יחליט אם ובאיזו מידה אפשר‬
‫לשמור על היחסיות בשווי המגרש החדש שהוקצה‪ ,‬או על קרבת מקומו למגרש‬
‫הקודם‪ ,‬אולם רשאי מוסד התכנון לקבוע בי החלטה בדבר זכויות בעלי המגרשים‬
‫הכלולים בתכנית שהוכנה לפי סימן זה‪ ,‬תועבר לבורר שהסכימו עליו בעלי‬
‫המגרש והועדה המקומית;לא הסכימו בעלי המגרש והועדה המקומית על בורר‬
‫מוסכם‪ ,‬ימנה אותו יושב ראש ועדת הערר בהתייעצות עם יושב ראש הועדה‬
‫המחוזית; הבורר שמונה‪ ,‬בין בהסכמה ובין שלא בהסכמה‪ ,‬יקבע את שכרו ואת‬
‫החייבים בתשלומו;הוא ינמק את החלטתו לגבי הזכאות כאמור אם דרש זאת‬
‫מוסד התכנון או אחד הצדדים;על הבוררות יחולו הוראות חוק הבוררות‪,‬‬
‫התשכ"ח‪ ,10 1968-‬בכפוף להוראות סעיף זה‪.‬‬
‫‪ )5( ‬שום דבר בסעיף זה לא יתפרש כאילו מותר בתכנית לחלוקה חדשה לסטות‬
‫מהוראות תכנית מתאר המחייבת במקום‪.‬‬
‫מטרת ההפקעה – סעיף ‪ 188‬לחוק התכנון‬
‫והבניה‬
‫(א) מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה‪.‬‬
‫(ב) "צרכי ציבור"‪ ,‬בסעיף זה ‪ -‬כל אחד מאלה‪ :‬דרכים‪ ,‬גנים‪,‬‬
‫שטחי נופש או ספורט‪ ,‬שמורות טבע‪ ,‬עתיקות‪ ,‬שטחי חניה‪,‬‬
‫שדות תעופה‪ ,‬נמלים‪ ,‬מזחים‪ ,‬תחנות רכבת‪ ,‬תחנות‬
‫אוטובוסים‪ ,‬שווקים‪ ,‬בתי מטבחיים‪ ,‬בתי קברות‪ ,‬מבנים לצרכי‬
‫חינוך‪ ,‬דת ותרבות‪ ,‬מוסדות קהילתיים‪ ,‬בתי חולים‪ ,‬מרפאות‪,‬‬
‫מקלטים ומחסים ציבוריים‪ ,‬מיתקני ביוב‪ ,‬מזבלות‪ ,‬מיתקנים‬
‫להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים‬
‫לענין סעיף זה‪.‬‬
‫ביצוע ההפקעה – סעיף ‪ 190‬לחוק התכנון‬
‫והבניה‬
‫‪‬‬
‫(א) במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה‪ ,‬תבוצע ההפקעה על‬
‫פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) ‪ ,1943‬כאילו הורשתה הועדה‬
‫המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים‬
‫של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה‪,‬‬
‫לענין המקרקעין העומדים להפקעה‪ ,‬הכל בשינויים ובתיאומים אלה‪:‬‬
‫‪ ‬סעיף ‪ 20‬לפקודה (עוסק בפיצויים על קרקע שנלקחה להרחבתן או‬
‫לסלילתן של דרכים וכו')‪ ,‬יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים‪ ,‬שטחי‬
‫נופש וספורט וכן לבניני חינוך‪ ,‬תרבות‪ ,‬דת ובריאות‪ ,‬ובכל מקום שמדובר‬
‫באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק‬
‫ממגרש‪ ,‬בתשלום או ללא תשלום‪ ,‬אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של‬
‫יתרת המגרש;‬
‫ביצוע ההפקעה – חוק התכנון והבניה (המשך)‬
‫‪( ‬ב) הועדה המקומית רשאית להיכנס לאותו‬
‫חלק של מקרקעין שמותר לה להפקיע ללא‬
‫תשלום פיצויים ולקנות חזקה בו‪ ,‬לאחר‬
‫שנתנה לבעל המקרקעין הודעה בכתב‬
‫שלושים יום מראש; ההודעה תינתן בדרך‬
‫שתיראה לועדה המקומית‪ ,‬לרבות פרסום‬
‫בעיתון יומי‪ ,‬ורואים אותה כאילו נתקבלה ביום‬
‫נתינתה או ביום הפרסום; זכות הכניסה‬
‫וקבלת החזקה אינה מותנית בצו של בית‬
‫המשפט‪.‬‬
‫סעיף ‪(190‬המשך)‬
‫‪ )2( ‬שר הפנים רשאי להורות לועדה המקומית‬
‫לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית‬
‫לשלמם לפי סעיף ‪()2(20‬ג) לפקודה האמורה;‬
‫‪ ‬הנסיבות‪ :‬מותר לשר האוצר להעניק ‪ -‬לפי ראות עיניו‪ ,‬אם‬
‫נקבע כדי הנחת דעתו‪ ,‬שהצמצומים שהוטלו בכל אחת מן‬
‫הפסקות ההן‪ ,‬יגרמו סבל ‪ -‬אותם פיצויים או פיצויים נוספים‪,‬‬
‫שיראה אותם נכונים בהתחשב בכל מסיבות המקרה‪.‬‬
‫סעיף ‪(190‬המשך)‬
‫‪ )3( ‬לא תחול חובת תשלום פיצויים על הפקעת כל מבנה‪ ,‬גידול‪ ,‬עץ או‬
‫דבר אחר המחובר לקרקע אם הוקמו‪ ,‬ניטעו או חוברו תוך הפרת חוק‬
‫זה;אך רשאית הועדה המקומית לשלם פיצויים לתובע אם ראתה כי הוא‬
‫פעל בתום לב וכי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום פיצויים;‬
‫‪ )4( ‬לענין סעיף ‪ 12‬לפקודה האמורה יבוא במקום מועד הפירסום של‬
‫ההודעה על הכוונה לרכוש את המקרקעין ‪ -‬היום הששים לאחר המועד‬
‫האמור;‬
‫‪ )5( ‬הועדה המקומית תשלם מיד אותו חלק מהפיצויים שאינו שנוי‬
‫במחלוקת;‬
‫‪ )6( ‬סעיף ‪ 21‬לפקודה האמורה לא יחול‪.‬‬
‫פיצויים ‪ -‬חוק התכנון והבניה (סעיף ‪ 197‬לחוק )‬
‫‪ ‬סעיף ‪ 197‬לחוק התכנון והבניה‪:‬‬
‫‪( ‬א) נפגעו על ידי תכנית‪ ,‬שלא בדרך הפקעה‪ ,‬מקרקעין הנמצאים בתחום‬
‫התכנית או גובלים עמו‪ ,‬מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל‬
‫המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית‪ ,‬בכפוף‬
‫לאמור בסעיף ‪200.‬‬
‫‪( ‬ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים‬
‫מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה‬
‫האמורה‪ ,‬מטעמים מיוחדים שיירשמו‪ ,‬אף אם כבר עברה התקופה‪.‬‬
‫תביעת פיצויים ‪ -‬חוק התכנון והבניה (סעיף ‪198‬‬
‫לחוק)‬
‫‪ ‬הוגשה תביעה לפי סעיף ‪ ,197‬תודיע הועדה המקומית לכל מי שעלול להיפגע‬
‫מקבלת התביעה על הגשתה ותתן לו הזדמנות להשמיע טענותיו‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(ב) הועדה המקומית תדון בתביעה ותחליט‪ ,‬בתוך תשעים ימים מיום הגשת‬
‫התביעה‪ ,‬אם לקבלה או לדחותה‪ ,‬ואם החליטה לקבלה ‪ -‬מהו הסכום המוצע‬
‫כפיצויים‪.‬‬
‫‪( ‬ג) הועדה המקומית תודיע לתובע ולכל מי שהשמיע טענותיו‪ ,‬את החלטתה‪ ,‬ואם‬
‫החליטה לקבל את התביעה ‪ -‬את הסכום המוצע כפיצויים והנימוקים לכך‪.‬‬
‫‪( ‬ד) החליטה הועדה המקומית לדחות את התביעה או החליטה כי בנסיבות הענין‬
‫אין זה מן הצדק לשלם פיצויים עקב הוראות סעיף ‪ ,200‬רשאי התובע או מי‬
‫שעלול להיפגע מהחלטת הועדה המקומית כאמור‪ ,‬לערור בפני ועדת הערר‬
‫לפיצויים ולהיטל השבחה תוך שלושים ימים מיום המצאת החלטת הועדה‬
‫המקומית כאמור בסעיף קטן (ב)‪.‬‬
‫תביעת פיצויים ‪ -‬חוק התכנון והבניה (סעיף ‪198‬‬
‫לחוק) ‪ -‬המשך‬
‫‪‬‬
‫(ה) (‪ )1‬החליטה הועדה המקומית שלא לקבל את התביעה במלואה‪ ,‬והתובע חולק על‬
‫סכום הפיצויים המוצע‪ ,‬יבחרו הצדדים שמאי מקרקעין (להלן ‪ -‬שמאי מכריע); לא‬
‫הסכימו הצדדים על זהות השמאי המכריע‪ ,‬ימנהו יושב ראש ועדת הערר לפיצויים‬
‫ולהיטל השבחה לפי פניית אחד הצדדים;‬
‫‪‬‬
‫(‪ )2‬הועדה המקומית תודיע לשמאי המכריע אם יש מי שעלול להיפגע מקבלת התביעה‬
‫והשמאי יתן לו הזדמנות להשמיע את טענותיו;‬
‫‪‬‬
‫(‪ )3‬יושב ראש ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה יקבע את שיעור השתתפות‬
‫הצדדים בשכרו ובהוצאותיו של השמאי המכריע;‬
‫‪‬‬
‫(‪ )4‬על החלטתו של השמאי המכריע יכולים הצדדים ומי שהשמיע טענותיו בפני השמאי‬
‫המכריע‪ ,‬לערור לועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בתוך שלושים ימים מיום‬
‫המצאת החלטתו של השמאי המכריע לצדדים ולמי שהשמיע טענותיו בפניו‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(‪ )5‬בלי לגרוע מהאמור בפסקה (‪ ,)4‬ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאית‬
‫להטיל על צד לערר לשלם לצד השני את הוצאותיו בערר‪ ,‬כולן או חלקן‪.‬‬
‫תביעת פיצויים ‪ -‬חוק התכנון והבניה (סעיף ‪198‬‬
‫לחוק) ‪ -‬המשך‬
‫‪‬‬
‫(ו) דנה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בערר לפי סעיף קטן (ד)‪ ,‬רשאית היא לקבל את הערר‬
‫או לדחותו או למנות שמאי מכריע; החליטה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה למנות שמאי‬
‫מכריע‪ ,‬יחולו עליו הוראות סעיף קטן (ה)‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(ז) דנה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בערר לפי סעיף קטן (ה)‪ ,‬רשאית היא לקבל את הערר‬
‫או לדחותו וכן רשאית היא‪ ,‬בטרם תתן החלטה כאמור‪ ,‬לקבל חוות דעת שמאי לאחר שניתנה‬
‫לצדדים או למי שעלול להיפגע מהחלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה‪ ,‬הזדמנות לטעון‬
‫טענותיהם לענין חוות דעתו של השמאי‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(ח) על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה ניתן לערער‪ ,‬בשאלה משפטית בלבד‪ ,‬לבית‬
‫משפט לענינים מינהליים בתוך ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו הומצאה לצדדים החלטת ועדת‬
‫הערר לפיצויים ולהיטל השבחה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(ט) שר המשפטים יתקין תקנות לענין שכר השמאים לפי סעיף זה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(י) ההליכים בפני השמאי המכריע יהיו בהתאם לחוק הבוררות‪ ,‬התשכ"ח‪ ,1968-‬בשינויים‬
‫המחוייבים לפי הענין‪.‬‬
‫‪‬‬
‫(יא) שמאי שמונה לפי סעיף זה רשאי לקבל מידע לפי הוראות סעיף ‪14‬א לתוספת השלישית‬
‫הפקעות ושאלות משפטיות‬
‫‪.1‬‬
‫‪.2‬‬
‫‪.3‬‬
‫‪.4‬‬
‫הפקעות במקרקעי ישראל – האם מותר?‬
‫מה הדין לגבי שיהוי במימוש מטרת‬
‫ההפקעה או ביטול מטרת ההפקעה?‬
‫מה הדין בהתיישנות בתביעת פיצויים בנוגע‬
‫להפקעה?‬
‫האם ניתן לבצעה הפקעה ללא תשלום‬
‫פיצויים?‬
‫‪ .1‬הפקעות במקרקעי ישראל‬
‫האם ובאילו נסיבות רשאית רשות מקומית להפקיע מקרקעי ישראל לצרכי‬
‫ציבור‪ ,‬קרי האם יכולה וועדה מקומית להשתמש בסמכותה על פי סעיף‬
‫‪(190‬א) לחוק ולהפקיעה ממקרקעי המדינה‪.‬‬
‫השאלה נדונה בבית המשפט לעיניינים מינהליים בחיפה‪ ,‬בעת"מ ‪30354/97‬‬
‫הקרן הקיימת לישראל ואח' נ' הוועדה המקומית השומרון ואח'‪ .‬לאחר‬
‫שהוועדה המקומית החליטה להפקיעה שטחים שבבעלות המדינה‪.‬‬
‫כב' השופטת וסרקרוג החליטה כי סמכותה של הוועדה המקומית היא סמכותו‬
‫של השלטון המרכזי ועל כן יש לפרש את המילים "בשינויים המתאימים" על פי‬
‫מבחן המידתיות ותוך שימת לב כי הוראות הפרק בדבר הפקעות בחוק התכנון‬
‫והבניה נועדו במהותן לקרקע פרטית‪.‬‬
‫‪ .1‬הפקעות במקרקעי ישראל‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬על כן‪ ,‬יש לראות את הוראות החוק כחריג‪,‬‬
‫המקנה היתר מאיסור העברת הזכויות‬
‫במקרקעי המדינה‪.‬‬
‫‪ ‬חוק התכנון והבניה יכול להשתלב בתנאי‬
‫פסקת ההגבלה שבחוק היסוד או תוך הפעלת‬
‫עקרון המידתיות‪ ,‬אך בוודאי שאין לראות בו‬
‫חוק הגובר על זכות היסוד‪.‬‬
‫‪ .1‬הפקעות במקרקעי ישראל‬
‫(המשך)‬
‫כאמור לעיל‪ ,‬בעניין הפקעות מקרקעי ישראל ישנה גישה‬
‫אחת הגורסת כי לא ניתן בכלל להעביר בעלות במקרקעי‬
‫ישראל בדרך של הפקעה על ידי רשות מקומית וזאת לאור‬
‫סעיף ‪ 1‬בחוק יסוד‪ :‬מקרקעי ישראל הקובע כי הבעלות‬
‫במקרקעי ישראל לא תועבר‪ ,‬אם במכר ואם בדרך אחרת‬
‫(להלן‪" :‬גישת קק"ל")‪.‬‬
‫גישה אחרת גורסת כי אין הבדל בין מקרקעי ישראל‬
‫למקרקעין אחרים וכי חוק התכנון והבניה התשכ"ה –‬
‫‪ 1965‬מהווה חריג לכלל הקבוע בחוק יסוד מקרקעי ישראל‬
‫ולכן מאפשר העברת הבעלות על פי סעיף ‪ 2‬לחוק היסוד‬
‫(להלן‪" :‬גישת מרכז השלטון המקומי")‪.‬‬
‫‪ .1‬הפקעות במקרקעי ישראל‬
‫(המשך)‬
‫בין המצדדים בשתי גישות אלה מתנהל מאבק משפטי שטרם הוכרע‪ .‬המאבק‬
‫מצא ביטוי בשני פסקי דין של בית המשפט המחוזי בחיפה ( עת"מ (חיפה)‬
‫‪ 30354/97‬הקרן הקיימת לישראל נ' הועדה לתכנון ובניה השומרון ועת"מ‬
‫(חי') ‪ 391/01‬מדינת ישראל – משטרת ישראל נ' הוועדה המקומית לתכנון‬
‫ולבנייה‪ ,‬מורדות הכרמל) אשר נקטו גישות ביניים‪.‬‬
‫על פסק הדין בעניין קק"ל הוגש ערעור לבית המשפט העליון על ידי מרכז‬
‫השלטון המקומי ואח' ערעור זה טרם הוכרע‪.‬‬
‫במסגרת הדיון בערעור נתבקש היועץ המשפטי לממשלה לחוות דעתו בעניין‬
‫ובאוגוסט ‪ 2004‬ניתנה חוות דעתו‪ ,‬שהוגשה גם כעמדת המדינה בערעור‪,‬‬
‫לפיה לוועדה מקומית הסמכות להפקיע את מקרקעי ישראל בהתאם לחוק‬
‫התכנון והבניה אך בכפוף לעקרון המידתיות‪ ,‬דהיינו ההפקעה תיעשה בכפוף‬
‫למיצוי כל ההליכים וההסכמים שבין הצדדים שתכליתם חתימה על חוזה‬
‫חכירה בגין הקרקע והימנעות מההפקעה כאמור‪.‬‬
‫‪ .2‬שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול‬
‫מטרת ההפקעה‬
‫‪ ‬רשות שהפקיעה קרקע למטרה פלונית‪ ,‬ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש‬
‫בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע‪ ,‬בעצם מחדלה זה מלמדת היא על‬
‫עצמה‪ ,‬כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה‪ ,‬לא בזמן שהופקעה ולא למטרה‬
‫שהופקעה למענה‪.‬‬
‫‪ ‬הוכח בעליל‪ ,‬כי אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש‬
‫הכלל אינו מצדיק נטילה כפויה של הקרקע‪ .‬כיון שמבחן המידתיות חל על ביצועה‬
‫של הפקעה‪ ,‬השתהות בביצוע ההפקעה במשך תקופה ארוכה מעוררת ספק אם‬
‫אמנם היתה ההפקעה אמצעי מידתי בנסיבות העניין‪.‬‬
‫‪ ‬מכאן עולה‪ ,‬כי השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה‬
‫מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בג"ץ ‪ 174/88‬אמיתי נ' המועצה המקומית לתכנון ולבנייה‪ ,‬המרכז‪ ,‬פ"ד מב(‪)4‬‬
‫‪;89‬‬
‫‪ ‬בג"ץ ‪ 67/79‬שמואלזון נ' מדינת ישראל‪ ,‬פ"ד לד(‪;281 )1‬‬
‫‪ .2‬שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול‬
‫מטרת ההפקעה (המשך)‬
‫‪ ‬בפרשת מחול הופקעה קרקע לפיתוח ולבניית שיכונים‪ ,‬מבני ציבור ורווחה עבור‬
‫תושבי האזור ומפוני העיר העתיקה בעכו‪.‬‬
‫‪‬‬
‫הרשויות לא מימשו את מטרת ההפקעה‪ .‬כעבור ‪ 16‬שנים מאז פרסום ההודעה‬
‫לפי סעיף ‪ 5‬לפקודת הקרקעות‪ ,‬וכ‪ 6-‬שנים לאחר הקנייתה של הקרקע למדינה‬
‫(לפי הוראת סעיף ‪ 19‬לפקודה)‪ ,‬הוחלט לשנות את מטרת ההפקעה‪.‬‬
‫‪ ‬השופטים נחלקו בדעותיהם באשר לשאלה‪ ,‬אם שינוי ייעוד ודילוג ממטרה‬
‫ציבורית אחת לשניה יש בהם כדי לעקור את ההפקעה ממקומה‪.‬‬
‫‪ ‬דעתם של כלל השופטים הייתה כי בעלים של קרקע שהופקעה ממשיך לשמור על‬
‫זיקה לקרקע‪ ,‬וכי על דרך העיקרון זכותה של הרשות בקרקע המופקעת תלויה‬
‫בהמשך השימוש בקרקע למטרה ציבורי‪.‬‬
‫‪‬‬
‫בבג"ץ ‪ 2739/95‬מחול נ' שר האוצר‪ ,‬פ"ד נ(‪.)1‬‬
‫‪ .2‬שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול‬
‫מטרת ההפקעה (המשך)‬
‫‪‬‬
‫מה הדין במקום בו הופקעה קרקע למטרה פלונית‪ ,‬ולימים‬
‫מתכננת הרשות לעשות בה שימוש למטרה ציבורית אחרת?‬
‫‪‬‬
‫בפרשת מחול המוזכרת לעיל‪ ,‬השופטים נחלקו בדעותיהם‬
‫באשר לשאלה‪ ,‬אם שינוי ייעוד ודילוג ממטרה ציבורית אחת‬
‫לשנייה יש בהם כדי לעקור את ההפקעה ממקומה‪ ,‬הגם‬
‫שהדיון העיקרי התנהל שם בשינוי ייעוד מייעוד ציבורי לייעוד‬
‫שלשמו אין להפקיע ללא תשלום פיצויים ובעניין זה נפסקה‬
‫ההלכה‪.‬‬
‫‪ .2‬שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול‬
‫מטרת ההפקעה (המשך)‬
‫‪ ‬בבג"ץ ‪ 2390/96‬קרסיק ואח' נ' מדינת ישראל‪ ,‬מינהל מקרקעי ישראל ואח'‪ ,‬פ"ד‬
‫נ"ה ‪( 625 ,2‬להלן‪" :‬בג"ץ קרסיק")‪ .‬דן בית‪-‬המשפט בעניין שינו יעוד מייעוד‬
‫למטרה ציבורית אחת לשנייה‪.‬‬
‫‪ ‬כבוד השופט חשין‪" :‬דין החל במקום שרשות מיצתה מטרה ציבורית שלשמה‬
‫הופקעה קרקע פלונית‪ ,‬דין דומה יחול גם על מקרה בו לא מימשה הרשות את‬
‫מעשה ההפקעה זמן רב יתר על המידה‪ .‬אכן‪ ,‬רשות שהפקיעה קרקע למטרה‬
‫פלונית ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה‬
‫הקרקע‪ ,‬בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה‪ ,‬כי אין היא זקוקה לקרקע‬
‫שהופקעה"‬
‫‪" ‬אם אמרנו כי מבחן המידתיות חל על ביצועה של ההפקעה‪ ,‬השתהות בביצוע‬
‫ההפקעה משך תקופה ארוכה מעוררת ספק אם אמנם היתה ההפקעה אמצעי‬
‫מידתי בנסיבות העניין‪ ...‬מכאן נדרשת כמו מאליה הלכה שנתקבלה ולפיה‪,‬‬
‫השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות‬
‫לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה"‬
‫‪ .2‬שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול‬
‫מטרת ההפקעה (המשך)‬
‫‪‬‬
‫בתי המשפט המחוזיים קבעו בהתאם לבג"ץ קרסיק‪ ,‬והחזירו‬
‫מקרקעין לבעלים בשל שיהוי במימוש מטרת ההפקעה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫עת"מ (ת"א) ‪ – 1132/01‬בירנבוים נ' הוועדה המקומית אור‬
‫יהודה – אזור‪ ,‬בעניין מקרקעין שהופקעו בשנת ‪1975‬‬
‫ובשנת ‪ 1984‬ולא נעשה בהם כל שימוש על ידי הרשות‪.‬‬
‫נקבע כי אפילו אם יתקבל כי התכלית שלשמה הופקעו‬
‫המקרקעין‪ ,‬עדיין עומדת‪ ,‬הרי שחלוף הזמן שומט את הקרקע‬
‫מתחת לטענת המידתיות‪.‬‬
‫‪ .2‬שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול‬
‫מטרת ההפקעה (המשך)‬
‫‪‬‬
‫בית‪-‬המשפט המחוזי בחיפה‪ ,‬פסק בדומה;‬
‫‪ ‬עת"מ ‪ – 409/01‬רבקה חנוביץ לבית גרטן ואח' נ' המועצה‬
‫המקומית פרדס חנה ואח'‪.‬‬
‫‪‬‬
‫העתירה נסובה סביב הפקעה של שלוש חלקות בכרכור‪,‬‬
‫אשר הופקעו עוד בשנת ‪ .1980‬כב' השופטת גילאור פסקה‬
‫כי ההפקעה בטלה עקב הזנחה ואי מימוש מטרת ההפקעה‪,‬‬
‫וכמתחייב מכך יש להחזיר את החלקות לבעלות העותרים‪.‬‬
‫‪ .3‬התיישנות בתביעת פיצויים בנוגע להפקעה‬
‫‪‬‬
‫תביעת הפיצויים כפופה לחוק ההתיישנות הקובע תקופת‬
‫התיישנות של שבע שנים מהיום בו נולדת עילת התביעה‪ ,‬כל‬
‫עוד אין התובענה נחשבת ל"תובענה במקרקעין"‪.‬‬
‫‪‬‬
‫באופייה‪ ,‬מהווה תביעה לפיצוי כספי בגין הפקעת מקרקעין‬
‫תביעה כספית‪ ,‬ועל‪-‬כן "בשאינו מקרקעין" חלה עליה תקופת‬
‫התיישנות של שבע שנים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫ת"א ‪ 2061/02‬קרן קיימת לישראל ואח' נ' הוועדה‬
‫המקומית לתכנון ובנייה בת‪-‬ים ואח'‪ ,‬מקרקעין א‪ 4/‬עמ'‬
‫‪.431‬‬
‫‪ .4‬הפקעה ללא פיצוי‬
‫‪ ‬כעקרון‪ ,‬לא ניתן להפקיע מקרקעין ללא תשלום פיצויים אלא אם כן‬
‫המחוקק שלל את מתן הפיצויים במפורש‪.‬‬
‫‪ ‬סעיף ‪ 190‬לחוק התכנון והבניה קובע את העקרונות של מתן פיצויי‬
‫ההפקעה‪ .‬השטח שניתן להפקעה ללא תשלום פיצויים לפי חוק זה הינו‬
‫‪( 40%‬במקום ‪ 25%‬בפקודת הקרקעות)‪.‬‬
‫‪ ‬כאמור החוק מגדיר מהן המטרות שבשלהן מותר להפקיע ‪ 40%‬מהקרקע‬
‫ללא מתן פיצויי הפקעה‪ :‬גנים‪ ,‬שטחי נופש‪ ,‬שטחי ספורט‪ ,‬בנייני חינוך‪,‬‬
‫בניני תרבות‪ ,‬בניני דת‪ ,‬בניני בריאות‪.‬‬
‫‪ .4‬הפקעה ללא פיצוי (המשך)‬
‫‪ ‬לא יופקע חלק ממגרש‪ ,‬בתשלום או ללא תשלום‪ ,‬אם כתוצאה מכך יפחת שוויה‬
‫של יתרת המגרש‪.‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫כוונת המחוקק הינה להפחתה בשווי היחסי של המגרש הנותר‪ .‬לדוגמה‪ :‬שטח‬
‫מגרש מינימלי הינו ‪ 400‬מ"ר‪ .‬לבעלים של חלקה בת ‪ 500‬מ"ר הופקעו ‪40%‬‬
‫ונותרו לו רק ‪ 300‬מ"ר‪ ,‬הקטנים משטח מגרש מינימלי‪.‬‬
‫‪ ‬דוגמה אחרת היא במקרה שהפקעה הינה באמצע החלקה‪ ,‬והיא מנתקת את‬
‫חלקי המגרש‪ .‬במקרה זה‪ ,‬זכאי הבעלים לדרוש מהוועדה להפקיע את יתרת‬
‫המגרש ולשלם לו פיצוי מלא‪ ,‬או לחזור בה מההפקעה‪.‬‬
‫‪‬‬
‫פיצויי ההפקעה יכולים להיות בכסף או בקרקע חילופית בהתאם להוראות סעיף‬
‫‪ 191‬לחוק‪.‬‬
‫‪ .4‬הפקעה ללא פיצוי (המשך)‬
‫‪ ‬הפקעה ללא תשלום פיצויים תחול על הקרקע בלבד‪.‬‬
‫‪ ‬אם על הקרקע קיימים מחוברים‪ ,‬יהיו זכאים בעלי הקרקעי לפיצוי הולם בגינם‪.‬‬
‫אם לדוגמא‪ ,‬קיים בית מגורים בשטח המיועד להפקעה‪ ,‬לא יפונה בית המגורים‬
‫שנועד בתכנית להפקעה אלא לאחר שהועמד שיכון חלוף סביר למי שהיה דר‬
‫בבית מכוח זכות שבדין או זכות שביושר במועד פרסום ההודעה על הכוונה‬
‫לרכוש את המקרקעין‪ ,‬או‪ ,‬אם רצה הדייר בכך‪ ,‬לאחר ששולמו לו או לזכותו‬
‫פיצויים כדי השגת שיכון חלוף סביר‪.‬‬
‫‪ ‬הריסת בית מגורים הינה מעשה קיצוני בשל השלכותיה הכלכליות והרגשיות‪.‬‬
‫פעולה זו יש לשקול במשנה זהירות ולוודא שהפגיעה אינה סותרת את עקרון‬
‫המידתיות‪ .‬ברור‪ ,‬שדרך זו היא הדרך היחידה להשגת צרכי הציבור‪.‬‬
‫‪‬‬
‫עת"מ ‪ 1163/00‬פחרי ג'דאי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ת"א ואח'‪,‬‬
‫מקרקעין א‪ 4/‬עמ' ‪.436‬‬
‫‪ .4‬הפקעה ללא פיצוי (המשך)‬
‫‪ ‬שווי הפיצוי בהפקעת קרקע יהיה בהתאם לשווי הקרקע בשוק החופשי‪,‬‬
‫בהתעלם מגורם ההפקעה הכפויה‪.‬‬
‫‪ ‬במקרה של ביטול הפקעה עקב שינוי ייעוד החלקה לייעוד שלמענו אין‬
‫להפקיע ללא תשלום פיצויים‪ ,‬תינתן לבעלים‪-‬לשעבר אופציה לקנות את‬
‫הקרקע בתמורה‪.‬‬
‫‪ ‬בקרקע שהופקעה לפי חוק התכנון והבנייה ללא תשלום פיצויים‪ ,‬וייעודה‬
‫שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע קרקע‪ ,‬תוחזר הקרקע לבעליה חינם או‬
‫ישולמו פיצויים למי שהיו בעלים בעת ההפקעה כאילו היתה ההפקעה‬
‫מחייבת תשלום פיצויים‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫‪ ‬בית המשפט העליון קבע בבג"צ קרסיק הלכה‬
‫חדשה בדיני הפקעות‪.‬‬
‫‪ ‬ההלכה החדשה קובעת כי אם המטרה‬
‫הציבורית ששימשה בסיס להפקעה חדלה‬
‫מלהתקיים‪ ,‬זכאי‪ ,‬כעיקרון‪ ,‬בעל הזכויות‬
‫המקורי בקרקע שהופקעה‪ ,‬להשבתה‪ ,‬וזאת‬
‫גם אם הקרקע שימשה למטרה הציבורית‬
‫שלשמה הופקעה‪.‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬השופטים היו חלוקים בדעותיהם באשר‬
‫לבסיס הזכות האמורה והותירו פתוחה את‬
‫שאלת תחולתה של ההלכה למפרע וקראו‬
‫למחוקק להסדיר את הנושא בחקיקה ראשית‪.‬‬
‫‪ ‬המחוקק נדרש למעשה להסדיר את אופן‬
‫החלתה של ההלכה העקרונית שנקבעה‬
‫בפסק הדין‪ ,‬לרבות קביעת כללים וחריגים‬
‫להחלתה‪.‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬בעקבות קריאה זו של בית המשפט ובשל‬
‫הצורך לתת מענה חקיקתי בשאלת תחולתה‬
‫של ההלכה שנקבעה בפסק הדין‪ ,‬מינה שר‬
‫האוצר ועדה בין משרדית לשינוי פקודת‬
‫הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)‪.‬‬
‫‪ ‬תפקיד הוועדה היה לבחון את השינויים‬
‫הנדרשים בפקודה‪ ,‬תוך התייחסות לפסיקה‬
‫שניתנה בנושא ההפקעות בשנים האחרונות‪.‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪‬‬
‫על פי המלצות הוועדה יש להעניק לבעלים המקורי של קרקע‬
‫שהופקעה לפי הפקודה זכות לתבוע את השבת הקרקע‪,‬‬
‫כאשר לא מומשה מטרת ההפקעה או כאשר תם הצורך‬
‫הציבורי באותה קרקע‪.‬‬
‫‪‬‬
‫חלק נכבד מהמלצות הוועדה עוסק בהסדרת הליכי ההפקעה‬
‫– מתן הודעות על הליכי ההפקעה‪ ,‬מתן זכות שימוע וקביעת‬
‫תקופות מרביות לכל שלב ושלב בהפקעה‪ .‬חלק נוסף‬
‫בהמלצות עוסק במהותה של "זכות ההשבה"‪ ,‬בתנאים‬
‫לקיומה‪ ,‬באופן מימושה ובסייגים למימושה‪.‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬בהצעת החוק שני עקרונות חדשים‪:‬‬
‫‪ .1 ‬לוחות זמנים מוגדרים‬
‫‪ ‬תהליך ההפקעה ומימושה יתבצע בלוחות זמנים מוגדרים‪ ,‬ויהיה נתון לביקורת‬
‫שיפוטית שתמנע מראש שימוש שרירותי בסמכות ההפקעה (בנוסף לזכות‬
‫השימוע)‪ .‬עם זאת‪ ,‬נראה על פני הדברים כי לוחות הזמנים המוצעים מאפשרים‬
‫לממשלה למשוך את תהליך ההפקעה על פני שנים רבות‪.‬‬
‫‪‬‬
‫‪ ‬לוחות הזמנים‪ ,‬על פי המוצהר בדברי ההסבר להצעת החוק‪ ,‬נועדו להבטיח כי‬
‫פעולת הרשות בבואה להפקיע קרקע למטרה מסוימת‪" ,‬תיעשה לאחר הפעלת‬
‫שיקול דעת‪ ,‬בחינת כל החלופות ותכנון ארוך טווח"‪ .‬החוק מציע תקופות‬
‫מרביות לכל שלב כדי להסדיר את "הכנת התשתיות הדרושות למימוש המטרה‬
‫הציבורית בפרק זמן סביר"‪.‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬החוק מחייב לציין את המטרה הציבורית של ההפקעה כבר בשלב‬
‫ההודעה הראשונית לבעל הקרקע‪ .‬חובת הציון חשובה לביקורת‬
‫השיפוטית של הדרישה להשבת הזכויות בעתיד‪.‬‬
‫‪ ‬לפיכך מוצע פרק זמן של ‪ 3‬שנים בין פרסום ההודעה על כוונת ההפקעה‬
‫לתחילת הליכי ההפקעה עבור תהליך השימוע שעלול להיות מורכב מול‬
‫בעלי זכויות רבים גם אם מדובר בשטחים קטנים‪ .‬עם זאת‪ ,‬שר האוצר‬
‫יוכל להאריך את התקופה עד ‪ 5‬שנים מ"טעמים מיוחדים"‪ .‬בשלב השני‪,‬‬
‫התקופה המרבית שבה יש להתחיל בביצוע מטרת ההפקעה לא תעלה‬
‫על ‪ 10‬שנים‪ ,‬וגם כאן יוסמך שר האוצר להאריך אותה עד ‪ 17‬שנים‪.‬‬
‫‪‬‬
‫‪‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪ .2 ‬המפקיעה תוכל להחליף המטרה‬
‫‪ ‬החוק מציע לאפשר לבעל הקרקע או ליורשיו לרכוש מחדש את הזכויות‬
‫בקרקע (לפי שוויין בהתאם לייעודה החדש ולמצבה) אם בתום התקופה‬
‫לא הוחל בביצוע מטרת ההפקעה או התבטל הצורך הציבורי בקרקע‪.‬‬
‫‪ ‬מצד שני ‪ -‬החוק מאפשר לרשות המפקיעה להחליף את המטרה‬
‫הציבורית המקורית במטרה אחרת‪ .‬זאת‪ ,‬גם אם המטרה המקורית‬
‫התממשה והגיעה לסיומה‪ ,‬או שהתגלתה מטרה ציבורית עדיפה על‬
‫המטרה המקורית‪ .‬עד שתתממש המטרה החדשה יכולה הרשות‬
‫להשתמש בקרקע על פי סמכויותיה מההפקעה הראשונה‪.‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬החוק מבקש להסדיר גם את הליכי תשלום‬
‫הפיצויים על ההפקעה‪ ,‬אבל גם כאן ידם של‬
‫בעלי הקרקע על התחתונה בכל סכסוך‬
‫שיתגלה על גובה הפיצויים‪.‬‬
‫‪ ‬החוק מאפשר לרשות לתפוס את החזקה‬
‫בקרקע אם מהות הסכסוך היא כספית בלבד‬
‫ולא על עצם ההפקעה‪ .‬זאת כדי לשלול מבתי‬
‫המשפט את זכותם עד כה לעכב את מימוש‬
‫ההפקעות בסכסוכים כאלה‪.‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬התנאי היחיד להחלפת המטרה הוא‬
‫שההחלפה טעונה החלטה של שר האוצר‬
‫ושתימסר מראש לבעלים הקודם ולציבור‬
‫(בפרסום ברשומות) כדי שניתן יהיה להעמיד‬
‫את ההחלפה לביקורת שיפוטית‪ .‬עוקץ נוסף ‪-‬‬
‫גם המעבר למטרה הציבורית השנייה כפוף‬
‫לביצוע בלוחות הזמנים הנ"ל‪ ,‬כלומר עד ‪17‬‬
‫שנה‪ ,‬כך שלהלכה שני השלבים עלולים‬
‫להתמשך על פני יותר מ‪ 30-‬שנה (עם כל‬
‫ההארכות האפשריות) ואם תהיה החלפה‬
‫נוספת ‪ -‬על פני יותר משנות דור‪.‬‬
‫סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות‬
‫(המשך)‬
‫‪ ‬לשכת עורכי הדין‪ ,‬מתנגדת לתיקון להצעת‬
‫החוק בטוענה שאין בהצעת החוק מענה‬
‫להרבה מאוד מהשאלות החשובות שמעוררת‬
‫פקודת הקרקעות‪.‬‬
‫‪ ‬עמדת הלשכה היא שיש להקים ועדת משנה‬
‫שתדון בנושא‪ ,‬מאחר ויש נקודות רבות‬
‫שנשמטו מהצעת החוק וכן מאחר וישנן‬
‫נקודות רבות שניתן להן פתרון חלקי מאוד‬
‫ודרקוני‪.‬שאלות המהוות סוגיות קשות מאוד‬
‫בזכות הקניין של הפרט‪.‬‬
‫עו"ד אילן שרקון‬