התפתחות ומיסוי : שטחי שירות - בועז ברזילי

‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪1 (2014‬‬
‫מאמרים‬
‫שטחי שירות‪ :‬התפתחות ומיסוי‬
‫מאת‬
‫ד"ר בועז ברזילי‪ ,‬שמאי מקרקעי*‬
‫א‪ .‬הקדמה‬
‫תפקיד של שטחי השירות לשרת את השטח המשמש למטרה העיקרית של המבנה‪.‬‬
‫תפיסת שטחי אלו כטפלי למטרה העיקרית‪ ,‬לא מיקדה את תשומת הלב ביחס‬
‫אליה במחקר ומעט מאוד מחקר עוסק בה‪ .‬די לזכור שלמעלה מרבע מנפח‬
‫המבני בישראל מקור בשטחי שירות בשביל להבי את מקומ בנו המרחבי‪.‬‬
‫תכניות בניי עיר שאושרו בעבר‪ ,‬הגדירו את שטחי הבנייה המותרי למטרות‬
‫העיקריות באותה הקרקע‪ .‬אות התכניות לא תמיד הקפידו להגדיר את שטחי הבנייה‬
‫הנספחי והנלווי לאות השימושי העיקריי‪ .‬בפועל נוצר מצב‪ ,‬בו ועדות שונות‬
‫קבעו שטחי שוני הנספחי לשטחי העיקריי באופ שהשטח הכולל לבנייה‪ ,‬זה‬
‫המורכב מהשטח למטרה העיקרית ולשטח הנלווה לו‪ ,‬היה שונה בי ועדות ולעתי‬
‫א באותה הוועדה אושרו שטחי נלווי שוני בבקשות שונות‪ .‬לעתי הפער היה‬
‫ניכר ולעתי א לא מוסבר באשר לא תמיד נמצא מכנה משות בהיתרי דומי‪.‬‬
‫עלמנת ליצור אחידות ולמנוע תחושת קיפוח‪ ,‬הגדיר השלטו מעת לעת את שטחי‬
‫השירות המותרי לבנייה‪ ,‬תו הותרת שיקול דעת לוועדות המקומיות בהגדרת‬
‫השטחי לסוגי המבני השוני שבתחומ‪.‬‬
‫על בסיס הסמכות החוקית שהקנה המחוקק‪ ,‬קבעו ועדות מקומיות בשורת החלטות‬
‫את היק שטחי הבנייה בתחומ במסגרת החלטה פנימית של הוועדה המקומית‪.‬‬
‫לעתי נקבעו השטחי במסגרת תכנית בניי עיר שעמדה לביקורת ציבורית ואושרה‬
‫בהלי הסטטוטורי הקבוע בחוק‪.‬‬
‫חוק התכנו והבנייה מגדיר את היחס להוראות של תכנית בניי עיר כחקיקת משנה‪,‬‬
‫אול הוא שותק לעתי ביחס למעמד של ההחלטות הפנימיות ומשאיר אות‬
‫לשיקול הדעת של המערכת השיפוטית‪ .‬מעמד השונה של הזכויות המוקנות מכוח‬
‫החלטת ועדה‪ ,‬לעומת הקניית מכוח תכנית בניי עיר‪ ,‬הג שלעתי היקפ זהה‪ ,‬יוצר‬
‫השפעה עקיפה‪ ,‬למשל בתחו המיסוי העירוני‪ .‬בעוד חוק התכנו והבנייה מטיל חבות‬
‫בהיטל השבחה על זכויות שמקור בתכנית בניי עיר‪ ,‬הוא לא נוקט בלשו זהה‬
‫*‪.‬‬
‫המחבר הנו שמאי מקרקעי בעל משרד פעיל‪ ,‬גיאוגר המתמחה בתכנו עירוני ומרצה בתחומי התכנו‬
‫והבנייה באוניברסיטת חיפה ואוניברסיטת תלאביב‪ .‬עד שנת ‪ 2007‬כיה כחבר ועדת ערר מס שבח שליד‬
‫בית המשפט המחוזי בחיפה‪.‬‬
‫‪ 2‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫לזכויות שמקור בהחלטה פנימית של ועדה מקומית‪ .‬זכויות זהות‪ .‬יחס שונה‪ .‬כ‬
‫חיות זו לצד זו זכויות בנייה זהות‪ ,‬בעלות מעמד שונה אשר גוררות חיובי שוני‪.‬‬
‫ב‪.‬‬
‫מבוא‬
‫אישור תוספת שטחי שירות במבנה‪ ,‬ככלל נושא השבחה )הגדלת שווי( של הזכויות‬
‫במקרקעי‪ .‬לחישוב ההשבחה התגבשו עקרונות שמאיי מקובלי‪ .‬מכיוו שמאמר‬
‫זה אינו עוסק בהיבט השמאי‪ ,‬די יהיה להזכיר על קצה המזלג את העיקרו המנחה‪,‬‬
‫לפיו ההשבחה בוחנת את הפרשי השווי שבי פערי השטחי‪ ,‬אלו שהותרו בהחלטת‬
‫המליאה עלפי תקנה ‪ 13‬או בתכנית בניי עיר חדשה שהגדירה את השטחי )"המצב‬
‫החדש"(‪ ,‬לבי אלו שהוגדרו בתכניות קודמות‪ ,‬וא לא הוגדרו אזי יובא במצב‬
‫הקוד בחשבו נוהג הוועדה המקומית דאז‪ ,‬בתנאי שהוא נוהג חוקי )"המצב‬
‫הקוד"(‪ .‬נוהג לא חוקי‪ ,‬א קיי‪ ,‬יכול להיות שיובא בחשבו כבעל שווי חלקי‬
‫ומוגבל‪.‬‬
‫השבחה הנובעת מאישור תכנית בניי עיר גוררת חבות בהיטל השבחה‪ .‬הרשות‪ ,‬אשר‬
‫אישרה את התכנית‪ ,‬דורשת מבעל הזכויות שהתעשר מהפעולה התכנונית‪ ,‬לשת את‬
‫הציבור‪ ,‬כנושא עיקרי בעלות התכנו החדש‪ ,‬את התעשרותו‪ ,‬עלידי תשלו מחצית‬
‫מרווחיו שנולדו לו בעקבות אותה הפעולה התכנונית‪ .‬הרעיו בבסיס היטל ההשבחה‬
‫הוא רעיו של צדק חברתי ולפיו בעל מקרקעי שהתעשר מפעולת תכנו ישת את‬
‫הציבור בהתעשרותו‪.‬‬
‫אול לא כל פעולה תכנונית גוררת אחריה תשלו היטל השבחה‪ .‬סעי ‪ 196‬א' בחוק‬
‫התכנו והבנייה‪ ,‬מסמי את הוועדה המקומית לגבות היטל השבחה על מקרקעי‬
‫ששוויי עלה עקב פעולה תכנונית שהיא אחת מאלה‪ :‬אישור תכנית בניי עיר‪ ,‬אישור‬
‫הקלה או אישור שימוש חורג‪.‬‬
‫מכא מתעוררת השאלה‪ ,‬מה מעמד של שטחי שירות שהוספו מכוח תקנה ‪ ,13‬תחת‬
‫נקודת מוצא שאכ השביחו את המקרקעי‪ .‬מצד אחד יש שיטענו כי החלטת ועדה לפי‬
‫תקנה ‪ 13‬אינה עולה לכדי תכנית בניי עיר או הקלה או שימוש חורג ולפיכ‪ ,‬א א‬
‫היא נושאת השבחה‪ ,‬אי בסיס חוקי לגבות בגינה היטל השבחה‪ .‬מנגד יש שיטענו כי‬
‫תקנה ‪ 13‬מהווה למעשה הגדרה חדשה להוראות תכנית בניי עיר קיימת ומאושרת‬
‫ולפיכ מקור ההשבחה הוא בתכנית בניי העיר ה"מורחבת" ולכ קיי בסיס חוקי‬
‫לגביית היטל השבחה‪ .‬גרסה שלישית מבקשת לראות בהחלטת הוועדה לפי תקנה ‪13‬‬
‫מעי חלופה ל"תכנית בניי עיר" ולהכניס את החיוב בגי ההחלטה עצמה לד' אמות‬
‫חיוב עלפי תכנית בניי עיר‪.‬‬
‫ההבדל בי אלו המבקשי לבסס את החיוב בהיטל השבחה על הגדרת החלטת ועדה‬
‫לפי תקנה ‪ 13‬כחלק מתכנית בניי עיר מורחבת‪ ,‬לבי אלו הרואי בהחלטה תכנית‬
‫בזעיר אנפי בפני עצמה‪ ,‬אינו סמנטי‪ .‬מדובר במועדי שוני‪ ,‬אשר ייתכ שביניה‬
‫התחלפו הבעלי‪ ,‬מעבר לכ שבי המועדי ייתכ שינוי בערכי הקרקע ולפיכ ייתכ‬
‫כי על אותה זכות יחול היטל השבחה שונה באופ ניכר‪.‬‬
‫מאמרים‬
‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪3 (2014‬‬
‫א כ‪ ,‬מה מעמדה של תקנה ‪ 13‬לעניי היטל השבחה? בכ עוסק מאמר זה‪ .‬לאחר‬
‫הגדרת הבעיה ברקע הדברי לעיל‪ ,‬אסקור את הרקע הכללי להתפתחות תקנות‬
‫הבנייה‪ .‬מטרת הסקירה תהיה להכניס את שטחי השירות למסגרת הכוללת של‬
‫ההתפתחות העירונית במובנה הרחב עלמנת שהרציו של ההתפתחות העירונית ישמש‬
‫כלי פרשני‪ .‬לאחר מכ אסקור את ההלכות הקיימות היו לכא או לכא‪ ,‬ולבסו‬
‫סיכו שיכלול את מסקנות המחבר ודעתו לעניי חיוב בהיטלי השבחה לעניי החלטת‬
‫ועדה לפי תקנה ‪.13‬‬
‫ג‪.‬‬
‫תקנות הבנייה במסגרת ההתפתחות העירונית‬
‫המחקר האקדמי העוסק בתכנו עירוני‪ ,‬נוהג להבחי בי "ערי אורגניות" ל"ערי‬
‫מלאכותיות"‪ .‬בש "ערי אורגניות" הכוונה לערי שהתפתחו במש זמ רב‪ ,‬טלאי‬
‫על טלאי‪ ,‬בה מתקיימת התפתחות הדרגתית‪ ,‬ללא תכנית מתאר כוללנית‪ ,‬כאשר כל‬
‫פע ק הצור בפתרונות ספונטניי למצבי משתני‪ .‬בעיר כזו אי בדר כלל‬
‫הגדרה חדמשמעית של ייעודי קרקע‪ .‬כאשר ק הצור באלמנט כזה או אחר נעשית‬
‫פעולה למימושו עלידי הקמת אלמנט חדש על קרקע פנויה‪ ,‬או עלידי הריסת אלמנט‬
‫יש והקמת חדש‪ ,‬או שיפוצו ושינויו של האלמנט היש‪ .‬בצורה זו מתפתחת העיר‬
‫האורגנית כאוס של פריטי‪ ,‬ע פעולות מתמשכות של התאמה‪ ,‬כל פעולה בזמ בו‬
‫היא נדרשת‪.‬‬
‫העיר נמצאת בתהלי מתמש של עיבוד‪ ,‬שיפו‪ ,‬ובנייה המחוברי באיסו פרטי‪.‬‬
‫א אי צור באלמנטי‪ ,‬ה מותאמי מחדש לצור של אותו הזמ‪ .1‬האמונה של‬
‫התושבי כי בעת הצור יימצא מקו או מענה לצור המתחדש‪ ,‬הוא המאפשר את‬
‫התפתחותה של העיר האורגנית‪ .‬התממשות פתרונות אלו במציאות‪ ,‬כל פע מחדש‪,‬‬
‫חוסכת את הצור לשריי מקו לטווח ארו מראש‪.‬‬
‫בש "ערי מלאכותיות" הכוונה לערי שהתפתחו באופ מתוכנ ומכוו‪ .‬התכנו של‬
‫"ערי מלאכותיות" מוכתב מראש בקביעת שימושי קרקע‪ ,‬במארג של תכניות‬
‫כוללניות עד לתכנו המפורט‪ .‬באמצעות התכנו מראש‪ ,‬מתקיי קשר חזק בי‬
‫האלמנטי השוני ששינוי אחד ללא תכנו מותא וכולל‪ ,‬עלול לפגוע במארג השל‪.‬‬
‫התאמות מבניות ומורכבות תכנונית בעיר האורגנית עולות על זו של העיר‬
‫המלאכותית‪ ,‬אול ערי בדר כלל אינ בנויות על בסיס מודל טהור אחד‪.‬‬
‫הדיכוטומיה מסייעת להגדיר את אופ ההתפתחות‪ ,‬להגדירה בקטגוריות נבחנות‬
‫המאפשרות מחקר וחיזוי‪ ,‬ולפיכ להקצות כלי מקצועיי להתמודדות ע צרכי‬
‫משתני‪.‬‬
‫‪.1‬‬
‫‪Alexander, C., Silverstein, M., Angel, S., ishikawa, S. and Abrams, D. (1975), The Oregon‬‬
‫‪Experiment, New York: Oxford University Press.‬‬
‫‪ 4‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫שטחי השירות ומבני העזר בישראל‪ ,‬הג שהיו נהוגי בתכנו האורבני עוד טר‬
‫הקמת המדינה‪ ,‬הוסדרו בחקיקה במסגרת תקנות התכנו והבנייה משנת ‪.1992‬‬
‫כלומר התאמת הייתה מכוונת ג )ובעיקר( ליישובי בנויי או מתפתחי‪ .‬לפיכ‬
‫הותירו התקנות שיקול דעת לוועדות המקומיות במסגרת תקנה ‪ ,13‬לקביעת היק‬
‫שטחי השירות והשימושי בה‪.‬‬
‫לבחינת תופעת שטחי השירות בחנתי את התפתחות בעיר פראג שבצ'כיה‪ .‬הסיבה‬
‫לבחירתי זו היא שראשוני המבני הניכרי כיו בעיר העתיקה‪ ,‬מקור בתכנו של‬
‫שלטו השבטי הגרמאני בתקופת האימפריה הרומית הקדושה )מבני מהמאות‬
‫ה‪ (1415‬ומאוחר יותר במסגרת בית האבסבורג האוסטרי )כפי שיובהר להל‪,‬‬
‫בגרמניה התקיימו תקנות בנייה כבר מתקופת ימי הביניי(‪ .‬הבנייה של תקופת‬
‫המהפכה התעשייתית נדרשה להתאי עצמה לעיר קיימת‪ .‬במהל מלחמת העול‬
‫השנייה‪ ,‬בעקבות כניעתה של צ'כוסלובקיה‪ ,‬נכבשה פראג עלידי הגרמני ללא הרס‬
‫ניכר של מבני‪ .‬ג הבתי באזור הרובע היהודי נשמרו וזאת מתו כוונתו של‬
‫השלטו הנאצי להותיר את המקו כמעי "מוזיאו" להנצחת הגזע שנכחד‪ .2‬בשנת‬
‫‪ 1945‬השתלטה ברית המועצות על פראג לאחר שאחרוני הגרמני כבר עזבו‪ ,‬כ שג‬
‫פעולה זו לא גרמה להרס ממשי של מבני‪ .‬בשנת ‪ 1968‬במהל "האביב של פראג"‬
‫נכנסו טנקי סובייטי ודיכאו את המרד במהירות יחסית‪ .‬בסו שנות השמוני‬
‫התפטרה המפלגה הקומוניסטית מהשלטו‪ .‬הפיכתה של צ'כיה למדינה עצמאית‬
‫בשנת ‪ 1993‬לאחר היפרדותה מסלובקיה א היא עברה בשקט יחסי‪ .‬שימור מבניה‬
‫המרכזיי של פראג ללא הרס משמעותי בתקופות השונות‪ ,‬מאפשר לבחו רצ תכנוני‬
‫מתקנות הבנייה הגרמניות של ימי הביניי ועד היו‪ ,‬כאשר בכל תקופה מתמודדת‬
‫העיר ע הצרכי המשתני‪ .‬לפיכ ביקשתי לראות בפראג מעי "מעבדה" אורבנית‪,‬‬
‫בדיו המצומצ לשאלת שטחי השירות‪ .‬עלא ההצדקה האקדמית לבחינה רחבה‬
‫ג בנושאי נוספי‪.‬‬
‫כאמור‪ ,‬כבר מימי הביניי ובמש מאות שני‪ ,‬התקיי בגרמניה מוסד של תקנות‬
‫בנייה‪ .‬ראשוני התקנות התמקדו ביציבות מבני‪ ,‬בטיחות אש‪ ,‬הגנה על בארות‬
‫ומקווי מי וכ שמירה על זכויות שכני‪ .‬תקנות אלו שררו בגרמניה עד המאה התשע‬
‫עשרה בהיק הול ומתרחב‪.3‬‬
‫ע התרחבות התיעוש באמצע המאה התשע עשרה‪ ,‬התווספו תקנות בנושאי רחבי‬
‫יותר ובקנה מידה גדול יותר‪ .‬תקנות אלו‪ ,‬שבאו בנוס לקיימות‪ ,‬עסקו בתחומי‬
‫הקניי ואיכות החיי כמו צמצו נזקי בנייה מסיבית למגורי‪ ,‬כחלק מלקחי‬
‫מהפכת הבנייה שליוותה את המהפכה התעשייתית‪ ,‬בהקמת מגורי עובדי ירודי‬
‫וצפופי בעיקר עלידי גופי פרטיי )תעשייני(‪ .‬בי היתר נקבעו תקנות‬
‫המתחשבות בתנאי המקו והסביבה הקרובה‪.‬‬
‫‪.2‬‬
‫בתי הרובע היהודי הוקמו לפני הגעת היהודי לפראג ושופצו במהל המאה התשע עשרה בסגנו‬
‫הארנובו עלידי השלטו תו כדי פתיחת שערי הגטו‪.‬‬
‫‪.3‬‬
‫‪Logan, T. H. (1976) The Americanization of German Zoning, Journal of the American‬‬
‫‪Institution of Planners, 377-385.‬‬
‫מאמרים‬
‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪5 (2014‬‬
‫באותה התקופה‪ ,‬ההוראות וההנחיות לא התבססו על מפה‪ .‬התפיסה הייתה‬
‫שבעקבות קנה המידה המוגבל שלה וכמות המידע המצומצ יחסית שנית להחיל‬
‫בה‪ ,‬היא מתעלמת לעתי ממגבלות השטח ולפיכ מהווה כלי מוגבל‪.‬‬
‫בשנת ‪ 1881‬החל לראשונה השימוש בחוקי אזור שקבעו בתכנית שימושי קרקע‪ ,‬אשר‬
‫החליפו את התקנות הבודדות‪ .4‬קביעת שימושי קרקע במסגרת תכניות נבעה מהכשל‬
‫של התקנות הבודדות להתמודד ע הנזקי שגר התיעוש לתהלי העיור המוא‪,‬‬
‫ובי היתר נזקי רפואיי של ממש‪ ,‬זיהו‪ ,‬עוני‪ ,‬ציפו‪ ,‬סמיכות בי אזורי תעשייה‬
‫מזהמי לאזורי מגורי‪ ,‬תמותת תינוקות גבוהה וכד'‪ .‬לפיכ כוונו חוקי האזור‬
‫להגבלות נפחי הבנייה למגורי המוניי בסמיכות לתעשייה וקביעת אזורי בה‬
‫יותרו שימושי מגורי שיביאו בחשבו את השימושי התעשייתיי והסמיכות לה‪.‬‬
‫חוקי אזור אלו זכו לתמיכת המעמד בינוניגבוה ולעתי א בעידוד‪ ,‬מתו חשש‬
‫של אלו מהתרחבות וזליגה של משכנות העוני לשכונותיה‪ .‬קיימת טענה כי חוקי‬
‫האזור שימשו בראש וראשונה אוכלוסייה זו‪ .‬תופעה דומה נמצאה בסו המאה‬
‫התשע עשרה בקביעת חוקי אזור לשימושי הקרקע בלוס אנג'לס‪ .‬ג ש‪ ,‬כמו‬
‫בגרמניה‪ ,‬חוקי האזור קיבלו עידוד מהמעמד הבינוניגבוה‪ ,‬אשר ביקש להרחיק‬
‫מלאכות המופעלות עלידי סיני )בעיקר מכבסות( והחשש מזליגת לאזורי מגורי‬
‫של הלבני‪.5‬‬
‫במסגרת חוקי האזור‪ ,‬ה בגרמניה וה בארצות הברית‪ ,‬הוגדרו אזורי שוני שנבדלו‬
‫בשימושיה ובתפקיד ביחס לאורג העירוני הכולל‪ ,‬ביניה אזורי בה נאסר‬
‫שימוש תעשייתי והוגבלה צפיפות הבנייה‪ .‬אזורי בה הותרו שימושי מעורבי של‬
‫מסחר‪ ,‬תעשייה זעירה‪ ,‬משרדי‪ ,‬מלאכה או דיור )באזורי אלו הוגדרו שימושי‬
‫המשנה של אות שימושי הכלולי בהגדרה "תעשייה" וצומצמו בהתא לסוג‬
‫המטרד שה עלולי לגרו לשימושי השוני המתקיימי במרחב זה ובעיקר‬
‫לשימוש המגורי( ושימוש נוס היה נטול מגבלות וככזה שימש בעיקר לתעשייה‪.‬‬
‫לעתי נקבע אזור נוס ששימש את החלק הבנוי שהיה "העיר העתיקה"‪ ,‬ש המשיכו‬
‫לחול תקנות הבנייה ההיסטוריות‪.‬‬
‫לצד של שימושי הקרקע חלו ג תקנות הבנייה ההיסטוריות שנמצאו רלוונטיות‬
‫לאותו השימוש‪ .‬לעומת שימושי הקרקע אשר נקבעו במסגרת חוקי האזור שחלו על‬
‫מרחבי שוני‪ ,‬התקנות חלו בדר כלל על הבניי הבודד כמו תקנות בדבר יציבות‪,‬‬
‫בטיחות וכד'‪.‬‬
‫חדירת של חוקי האזור לגרמניה וארצות הברית יוחדה לשימושי קרקע המותרי‬
‫בכל אזור וצפיפויות של יחידות מגורי אול עדיי נעדרו הנחיות הקשורות בקביעת‬
‫נפחי בנייה‪ .6‬תקנות שונות בדבר נפחי בנייה בשימושי הקרקע מוסדו לראשונה‬
‫במסצ'וסטס שבארצות הברית בתחילת המאה העשרי‪ .7‬תקנות אלו הגבילו את‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫‪.6‬‬
‫‪.7‬‬
‫‪ ,Logan‬ש‪.‬‬
‫‪Hall, P. (1982) Urban and Regional Planning. Middlesex, England: Penguin Books.‬‬
‫למעט המבורג ש נקבעו בסו המאה התשע עשרה מגבלות של גובה ותכסית‪ ,Logan .‬ש‪.‬‬
‫התקנה משנת ‪ 1898‬ואישורה התעכב עד לגמר הליכי משפטיי בשנת ‪.1908‬‬
‫‪ 6‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫הגובה של הבנייני ותכסית הקרקע שיחד שימשו להגבלת נפחי הבנייה‪ .8‬קביעת‬
‫תקנות הבנייה הייתה כרוכה במאבק משפטי ממוש שכ מלכתחילה ה נתפסו‬
‫כפוגעות בזכות הקניי הפרטי ולפיכ עוררו את בעלי הקרקעות כנגד הממסד‬
‫העירוני‪ .‬תקנות האזור של לוס אנג'לס קיבלו תוק חוקי ב ‪ .1920‬בניויורק נחקקו‬
‫חוקי אזור בשנת ‪.91916‬‬
‫באותה התקופה‪ ,‬חוקי האזור‪ ,‬הג שלוו במפות כאלו ואחרות‪ ,‬לא הוו תכנו כולל‬
‫כפי שאנו מכירי אותו היו במסגרת תכנית סדורה‪ .‬חוקי אלו עסקו כאמור‬
‫בקביעת שימושי קרקע המחולקי למספר שימושי )מגורי‪ ,‬תעשייה ומשולב(‪,‬‬
‫שבמידה לא מבוטלת הוו בבואה של פיזור השימושי שהתקיי בפועל‪ ,‬במגבלות‬
‫חדשות‪ ,‬במסגרת מפה שתיארה את האזור ולעתי את הבלוק הבודד‪ ,‬בנוס לקוב‪,‬‬
‫חוקי הכולל נספחי‪ .10‬במש הזמ התברר כי הניסיו להפריד את השימושי‬
‫במסגרת חוקי אזור נכשל‪ .‬גבולות האזורי והשימושי נפרצו‪.11‬‬
‫בניויורק קבעו תקנות הבנייה חידוש נוס עלידי הקמת מבני פירמידה שהשיפוע‬
‫שלה נקבע עלפי נוסחה קבועה מראש ביחס לרחוב הגובל ע המבנה‪ .‬קווי בניי‬
‫שוני בכל קומה )נסיגה מקומת הקרקע לגובה( וגובה שונה בכל קומה‪ ,‬יצרו מבני‬
‫אשר חיבור קודקודי הקומות הפונות לחזית‪ ,‬יוצר משולש שווה צלעות דמיוני‪,‬‬
‫בשיפוע קבוע‪ ,‬שקודקודו הוא הכביש )משולש שווה צלעות הפו‪ ,‬קודקודו בכביש‬
‫והוא נפתח כלפי מעלה(‪ .12‬תכנו זה עדיי הותיר את ניויורק ע תכנו לא כוללני‪,‬‬
‫אול חידושו בכ שהוא מתייחס לנפחי בנייה‪ ,‬בדר של קווי בניי וגובה‪ .‬תקנות‬
‫הבנייה של ניויורק משנות העשרי של המאה העשרי )החל מ‪ ,(1916‬נותרו תקפות‬
‫עד שנת ‪ 1961‬ושימשו את הבנייה המסיבית שהתקיימה בעיר בתקופה זו‪ ,‬הניכרת עד‬
‫היו‪.‬‬
‫בשנת ‪ 1961‬התברר כי חוקי האזור של שנת ‪ 1916‬נפרצו ולא נשמרו ונקבעו חוקי אזור‬
‫חדשי שהתאימו עצמ למצב הקיי במגוו רחב של שימושי ומרקמי שנוצר בי‬
‫היתר בהתאמה לפיתוח ותשתיות ולמחירי קרקע‪ .‬במסגרת זו נקבעו ‪ 25‬סוגי‬
‫אזורי‪ ,13‬אשר הביאו בחשבו את שיקולי המקו המיוחדי‪ .14‬החידוש המרכזי‬
‫‪.8‬‬
‫‪.9‬‬
‫‪.10‬‬
‫‪.11‬‬
‫‪.12‬‬
‫‪.13‬‬
‫באזור העסקי למשל הוגבלה הבנייה ל‪ 125‬רגל )כ‪ 38‬מ' שווה ער ל‪ 12‬קומות היו בקירוב( ובשאר‬
‫חלקי העיר ל‪ 80‬רגל )כ‪ 26‬מ' שווה ער ל‪ 8‬קומות היו בקירוב(‪ ,Logan .‬ה"ש ‪ 3‬לעיל‪.‬‬
‫‪ ,Logan‬ה"ש ‪ 3‬לעיל‪.‬‬
‫‪Marcus, N. (1993) Zoning From 1961 to 1991: turning back the clock - but with an up-to‬‬‫‪the-minute social agenda, In Planning and Zoning New York City: Yesterday, Today and‬‬
‫‪Tomorrow (T. W. Bressi, ed.), pp. 61-102. New Jersey: Rutgers.‬‬
‫‪Fischler, R. (1998) The Metropolitan Dimension of Early Zoning: Revisiting the 1916 New‬‬
‫‪York City ordinance, Journal of the American Planning Association 64 (2), 170-188.‬‬
‫‪Willis, C. (1993) A 3D CBD: How The Zoning Law Shaped Manhattan’s Central Business‬‬
‫‪District, In Planning and Zoning New York City: Yesterday, Today and Tomorrow (T. W. Bressi,‬‬
‫‪ed.), pp. 3-26. New Jersey: Rutgers.‬‬
‫‪ 14‬סוגי של אזורי מגורי‪ 8 ,‬סוגי מסחר ו‪ 3‬סוגי ייצור‪.‬‬
‫מאמרים‬
‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪7 (2014‬‬
‫בחוקי שנות השישי‪ ,‬מעבר למגוו השימושי‪ ,‬הוא הכנסת התכנו המרחבי לחוקי‬
‫האזור לניויורק‪.‬‬
‫הכנסת התכנו למערכת חוקי האזור אחרי מלחמת העול השנייה לא אפיינה רק את‬
‫ניויורק אלא ג את מערכות התכנו‪ ,‬במסגרת תכנו כוללני‪ ,‬בעול המערב‪ .‬כוונת‬
‫התכנו במסגרת חוקי האזור‪ ,‬הייתה לקבוע שימושי קרקע נפרדי המונַעי מחזו‬
‫תכנוני‪ ,‬באמצעותו יושג פיזור שימושי במרחב‪ .‬עיקרו זה במסגרת תכנו כוללני‬
‫נמש עד היו‪.‬‬
‫ד‪.‬‬
‫שטחי השירות במסגרת תקנות הבנייה‬
‫תקנות הבנייה שאפיינו את התכנו העירוני במאה התשע עשרה‪ ,‬התייחסו למבנה‬
‫הבודד והיו נטולי חזו עירוני כולל המשקלל מארג שימושי קרקע‪ .‬ככאלה‪ ,‬עיקר‬
‫חוקי האזור נגעו לענייני של המבנה הבודד כמו יציבות‪ ,‬בטיחות וכדומה‪ .‬כאשר חלו‬
‫החוקי בנפח המבנה‪ ,‬ה דנו בגובה ותכסית כבסיס לקביעת נפח הבנייה‪ .‬מכיוו‬
‫שהתכנו היה נפחי בעיקרו‪ ,‬לא היה קיי צור בהגדרת השטחי בתו המבנה עצמו‬
‫וחלוקת השימושי במבנה נעשתה על בסיס הצור המקומי‪.‬‬
‫עיו בתכניות בנייה בפראג מהמאה התשע עשרה מלמד על חלוקה פונקציונלית של‬
‫המבנה ויכולתו לשמש לייעודו‪ ,‬תו הותרת שיקול דעת לחלוקתו הפנימית‪ .‬במצב זה‬
‫לא התקיי הצור להגדיר את סוגי השימוש בחלל המבנה‪.‬‬
‫במאה התשע עשרה כבר הפ הליברליז לאידיאולוגיה דומיננטית בעיצוב פניה‬
‫החברתיי והפיזיי של העיר וכלכלתה של העיר התעשייתית‪ .‬במרחב ג ניכרו‬
‫עקרונות הקפיטליז‪ .‬תהליכי העיור והתיעוש השתלבו זה בזה‪ .‬במרחב העירוני קמו‬
‫מפעלי לצד מרכזי מנהלה‪ .‬התהווה מעמד ביניי אמיד ורב השפעה אשר תר‬
‫להיווצרות מרחב ציבורי )בדר כלל אזרחיחילוני(‪ ,‬לפיתוח תשתיות עירוניות‪,‬‬
‫להקמת גני ומבני פאר ברובעי העשירי אשר התרחקו ממרכז העיר הצפופה תו‬
‫ניצול שירותיה‪ .‬שלטונות עריצי מתחילת המאה התשע עשרה‪ ,‬מלחמות‪ ,‬הרס‬
‫וחורב מרכזי עירוניי )בעיקר במלחמת העול הראשונה( אפשרו חשיבה מחודשת‬
‫של התכנו העירוני‪ .‬באזורי בה מתקיי שלטו ערי‪ ,,‬לשלטו יש פחות מנגנוני‬
‫בקרה המאפשרי לו להרוס מבני ולהתאי את העיר לצרכי המשתני‪ .‬במצב בו‬
‫התכנו מתאי עצמו לשטחי בנויי‪ ,‬קיימת מגבלה קניינית‪ .‬ג בתקופה זו המשי‬
‫תהלי העיור‪ .‬בעשור השני של המאה העשרי חיו מחצית מתושבי ארצות הברית‬
‫בערי‪.‬‬
‫בעקבות תהליכי העיור נדרשו הרשויות להתאי את תכנונו של הבניי הבודד‬
‫לצרכי אזוריי רחבי במגוו דרכי‪ ,‬כמו התרחבות עירונית אופקית )למשל‬
‫‪.14‬‬
‫למשל שימוש בקומת הרחוב במבני משרדי כשטח ציבורי במנהט והמרתו למסחר מאוחר יותר‬
‫משיקולי אבטחה והמרת הקומה מאוחר יותר לשטח תפעולי של קומות המשרדי עקב העוד בשטחי‬
‫המסחר ו"ייבוש" הרחוב‪ ,Marcus .‬ה"ש ‪ 10‬לעיל‪.‬‬
‫‪ 8‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫טבעות מסביב לאזור הבנוי הקיי במודלי של מרכזשוליי(‪ ,‬שינוי שימושי עלפי‬
‫היררכיה יישובית‪ 15‬או יחסי מרכז ועור‪.16‬‬
‫מבחינת הבניי הבודד‪ ,‬בכפו לעמידותו הוקנתה אפשרות לתוספת בנייה אנכית או‬
‫לשינויי שימושי בחלל הפנימי ויציאה למרחב הציבורי תו חיבור המרחב הציבורי‬
‫ע זה הפרטי‪ ,‬כמו מרפסות או סטווי )קומת העמודי הנוצרת מנסיגת קומת‬
‫הקרקע‪ ,‬לשימוש ומעבר בחלק שמתחת לרצפת הקומה הראשונה שמעל קומת‬
‫הקרקע(‪ ,‬באופ היוצר חיבור בי החללי‪ ,‬זה הפנימי הפרטי‪ ,‬וזה הציבורי החיצוני‪.‬‬
‫לשינוי שימושי או תוספות מותאמות של שטחי קיימי לבנייני הבודדי‬
‫במצטבר הייתה השפעה על העיר אשר דרשה הרחבה של תכניות שימושי הקרקע‬
‫שבתרגומ לתכנו המודרני שינוי תכנית המתאר‪.‬‬
‫בישראל‪ ,‬קדמה לחוק התכנו והבנייה פקודת בניי הערי הבריטית שהוותה בסיס‬
‫לתכנו עירוני כוללני אשר התחשב במקומות המיושבי באותה העת‪ .‬אול‬
‫בבריטניה עצמה‪ ,‬התכנו בעיקרו נשאר במסגרת השימוש בחוקי אזור שכלל שימוש‬
‫מצומצ במפות קונקרטיות של שימושי קרקע ובדר כלל חל בהיררכיה הנמוכה של‬
‫מערכות התכנו‪ .‬התכנו הארצי )המקביל לתכנית מתאר ארצית בישראל( שנעשה‬
‫באמצעות מערכת חוקי המוכתבת עלידי המוסד לתכנו ארצי )‪Central Government‬‬
‫‪ (Supervision‬המחלחל לתכנו המחוזי‪ .‬התכנו המחוזי מפרט את ההוראות הארציות‬
‫במערכת כללי משלו באמצעות תכניות מבניות נטולות מפה וקונקרטיזציה‬
‫)‪ (Structure Plans‬ואלו מתורגמות לתכנית המקומית )‪ (Local Plan‬שהיא קונקרטית‬
‫יותר ומציגה מפות‪ ,‬הג שהמפות לא תמיד סטטוטוריות אלא ממחישות‪ .17‬שיקול‬
‫הדעת הרב שמוענק לרשות המקומית הנו לצד מנגנו בקרה בי הרשות המרכזית‬
‫למקומית‪.‬‬
‫אחד ההסברי להצלחתה של מערכת התכנו הבריטית הנעדר מערכת‬
‫היררכית סטטוטורית של שימושי קרקע נובע מהאמו ממנו נהנה הממסד התכנוני‬
‫)‪ (Civil Service‬באופ שהנחיותיו של הממסד המרכזי מצליחות לחלחל מטה ללא‬
‫חוקי אזור‪ .‬סיבה נוספת היא ההפרדה בי הגו המתכנ לגו המפקח‪ .18‬האמו ממנו‬
‫נהנה הממסד התכנוני הבריטי מאפשר להוציא מהכוח אל הפועל תכנו שאינו נשע‬
‫על חוקי אזור ככלי מסדיר אלא ככלי ממחיש המותיר מקו ליוזמות תכנו‬
‫ספציפיות‪ ,19‬ומותיר שיקול דעת ליזמי ולוועדות מקומיות‪ .20‬המחוקק הבריטי לא‬
‫הגדיר במערכת התכנו בקולוניה שבאזורינו את חלוקתו הפנימית של המבנה לחלקיו‬
‫‪.15‬‬
‫‪.16‬‬
‫‪.17‬‬
‫‪.18‬‬
‫‪.19‬‬
‫‪.20‬‬
‫למשל מודלי של מקומות מרכזיי כמו זו של פוטינ‪.‬‬
‫למשל מודל טבעתי‪ ,‬גזרתי‪ ,‬רב קטבי‪ ,‬מודלי של ביזור וכדומה‪.‬‬
‫‪Healey, P. and Williams, R. (1993) European Urban Planning Systems: Diversity and‬‬
‫‪convergence, Urban Studies 30, (4-5).‬‬
‫המוציא לפועל היתרי בנייה‪.‬‬
‫‪Rydin, Y. (1993) The British Planning System: an Introduction, England: Macmillan.‬‬
‫בישראל הוועדה המקומית היא הגו המתכנ והמפקח תו פגיעה בעקרו הפרדת רשויות‪ .‬המערכת‬
‫בישראל לא נהנית מאמו ומתקיימי ניסיונות בלתי פוסקי לפרו‪ ,‬את גבולותיה‪.‬‬
‫מאמרים‬
‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪9 (2014‬‬
‫העיקריי וחלקי השירות והותיר את חלקי השירות מחו‪ ,‬למבנה הראשי במסגרת‬
‫הגדרת נפחי הבנייה שלו כמבנה עצמאי‪.‬‬
‫ה‪ .‬שטחי השירות במסגרת תקנות הבנייה בישראל‬
‫בשנת ‪ 1936‬חוקקה פקודה מנדטורית באר‪ ,‬ישראל שנקראה‪" :‬פקודת בניי ערי‬
‫‪ ,"1936‬זאת לאחר שהחליטו השלטונות המנדטוריי לסגל את הסדר בנושאי תכנו‬
‫ובנייה בחבל אר‪ ,‬זה‪ .‬כבעל מנדט זמני על אר‪ ,‬ישראל‪ ,‬עניי את השלטו הבריטי‬
‫אותו התכנו המשרת אותו‪ ,‬דבר שבא לידי ביטוי למשל בשימושי הקרקע המותרי‬
‫להפקעה‪ ,‬חוקי מיסוי וכדומה‪.‬‬
‫תכניות בניי עיר אזוריי שפורסמו בתקופה המנדטורית היו דומי באופיי‪ .‬ה‬
‫קבעו את שטח המגרש המזערי עליו נית להקי מבנה‪ ,‬את תכסית המבנה )בדר כלל‬
‫‪ 150180‬מ"ר בקומה בשתי קומות במגרש ששטחו המינימלי דונ( ואבטחת שירותי‬
‫הולכת מי‪ ,‬ביוב וכבישי‪ .‬השימושי היו גמישי והותירו שיקול דעת נרחב‬
‫לוועדות המקומיות‪ .‬משנקבעו נפחי הבנייה המרביי‪ ,‬לא נצר השלטו להתערב‬
‫בחלוקתו הפנימית של המבנה לשטח העיקרי ולשטח השירות ובדר כלל קבע כי לצד‬
‫המבני יותר מבנה שירות שיוק מחו‪ ,‬למבנה )‪.(Outbuilding‬‬
‫חוק התכנו והבנייה קבע מערכת תכנו ריכוזית המותירה את המשקל המרכזי‬
‫לשלטו‪ ,‬באמצעות משרד הפני‪ .‬החוק קבע מנגנו תכנו מסדיר כאשר כל‬
‫תכנית כפופה לזו שמעליה‪ .‬התכנית המפורטת כפופה לתכנית מתאר מקומית‪ ,‬וזו‬
‫לתכנית המתאר המחוזית וזו לתכנית המתאר הארצית כשכול מהוות מסמכי‬
‫סטטוטוריי‪ .‬המוסד העליו הוא מוסד התכנו הארצי שהיו"ר שלו הוא שר הפני‪.‬‬
‫תיקו ‪ 43‬בחוק התכנו והבנייה משנת ‪ 1996‬ותיקו ‪ 101‬משנת ‪ 2014‬העבירו סמכויות‬
‫מהוועדה המחוזית לוועדה המקומית‪ ,‬אול עדיי החוק יוצר מנגנוני שליטה‬
‫המבטיחי כי קול הוועדות המקומיות יהיה כקול השלטו‪.21‬‬
‫לעת חקיקתו ולמעשה עד תחילת שנות התשעי‪ ,‬לא מצא המחוקק לנכו להתערב‬
‫בחלוקת הפנימית של המבני ולפיכ לא קבע את השטח בתו המבנה שישמש‬
‫לשטח העיקרי ולשטח השירות )זה שישרת את השימוש העיקרי(‪ .‬תכניות בניי העיר‬
‫קבעו את נפחי המבנה והותירו שיקול דעת ליז ולמוסד התכנוני בהגדרת חלוקתו‬
‫הפנימית של השטח הבנוי‪ .‬שיקול הדעת הוביל יזמי לפרשנויות יצירתיות‪ .‬כ למשל‬
‫הוקמו מרחבי מטבח במסווה של שטח שירות לאחסנה לצור מזווה‪ ,‬חדרי מגורי‬
‫שהוקמו במסווה של מחסני לעגלות נכי )ללא צור בהוכחת הצור של המבקש(‪,‬‬
‫לאופניי וכד'‪ .‬חלקי מהמבנה הוקמו במסווה של מבואת מדרגות ולעתי כללו את‬
‫כל שטחי המסדרונות וחלק נרחב מהמעברי בדירה‪ .‬דרכי יצירתיות אלו ואחרות‬
‫אפשרו הרחבת המבנה מעל ומעבר לנפחי המבנה שהותרו לבנייה בתכנית הראשית‬
‫‪.21‬‬
‫כ למשל יצר החוק בתיקו ‪ 84‬בחוק התכנו והבנייה מנגנו בקרה על החלטות שמאיות הקשורות‬
‫במיסוי העירוני באמצעות הקמת מוסד שמאי הממונה‪ ,‬מבוקר ומפוקח עלידי משרד הפני‪.‬‬
‫‪ 10‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫ויצרו נפחי בנייה לא זהי בתכניות תאומות ולעתי א באותה התכנית למבקשי‬
‫היתר שוני‪.‬‬
‫לדוגמה‪ ,‬לפלוני ולאלמוני אושר לבנייה מבנה מגורי ב ‪ 200‬מ"ר‪ ,‬אול בעוד הוועדה‬
‫ביישובו של פלוני קבעה כי ‪ 200‬מ"ר הוא השטח הכולל המרבי לבנייה‪ ,‬קבעה הוועדה‬
‫ביישובו של אלמוני שנית להוסי שטחי נוספי‪ ,‬כגו‪ :‬חניה בשטח ‪ 40‬מ"ר‪ ,‬מחס‬
‫בשטח ‪ 15‬מ"ר‪ ,‬מרת לשימוש חדר משחקי בשטח ‪ 25‬מ"ר‪ ,‬חדר כביסה בשטח ‪6‬‬
‫מ"ר‪ ,‬אשר יהיו נלווי למטרה העיקרית ונוספי לה‪ .‬כ נוצר מצב‪ ,‬בו שתי תכניות‬
‫זהות הולידו בפועל מבני בשטחי הרחוקי בעשרות אחוזי זה מזה‪.‬‬
‫חוסר האחידות בשטחי הכוללי המותרי לבנייה‪ ,‬הוליד לעתי תחושות קיפוח‬
‫בקרב קבוצות אוכלוסייה ובעקבות כ ביקורת ציבורית‪ ,‬מוצדקת או לא‪ ,‬ביחס‬
‫למניעי הרשות להעניק לפלוני שטחי השוני מאלמוני בתכניות דומות‪ .‬ביקורת זו‬
‫דרשה את התערבות המחוקק‪.‬‬
‫בשנת ‪ 1992‬פורסמו תקנות התכנו והבנייה )חישוב שטחי ואחוזי בנייה בתכניות‬
‫ובהיתרי(‪ ,‬תשנ"ב‪ ,221992‬שמטרת הייתה ליצור אחידות יחסית בהגדרות שטחי‬
‫עלידי ועדות תכנו‪ .‬אות התקנות חייבו כל תכנית בניי עיר‪ ,‬להגדיר במסגרת‬
‫הוראותיה את היחס בי השטח של השימוש העיקרי במבנה‪ ,‬שהוגדר בתקנות כ"שטח‬
‫למטרות עיקריות" )יכונה להל "שטח עיקרי"( לבי השטחי שנועדו לשמש למת‬
‫שירותי נלווי להשגת המטרות העיקריות שהוגדרו בתקנות כ"שטחי שירות"‬
‫)ויוגדרו כ להל(‪ .‬לרבות הגדרת החלקי השוני שיותרו לבנייה מתחת למפלס‬
‫הכניסה הקובעת לבניי ומעליה‪ ,‬כל אחד בנפרד‪.‬‬
‫שטחי השירות הוגדרו באות התקנות וא נקבעה הוראה מגבילה והיא שכל שטח‬
‫שאינו שטח שירות כפי שהוגדר עלידי התקנות‪ ,‬ייחשב כשטח למטרה עיקרית‪ ,‬למעט‬
‫חריגי שהוגדרו בתקנות‪.‬‬
‫מכיוו שהתקנות חייבו הגדרת שטחי שירות בתכניות שיאושרו מאותה העת ואיל‪,‬‬
‫נותר הצור לקבוע הסדר לפרק הזמ שעד אישור של תכניות בניי עיר שתגדרנה‬
‫שטחי אלו‪ .‬לפיכ נקבע‪ ,‬כי תכניות שהופקדו או אושרו לפני תחילת התקנות‪ ,‬ולא‬
‫פורטה לגביה הוראה בעניי אופ חישוב השטחי‪ ,‬יראו את השטחי שנקבעו‬
‫בתכנית כשטחי למטרות עיקריות‪ ,‬עליה נית יהיה להוסי שטחי שירות‪ .‬א‬
‫התכנית כללה פירוט חלקי‪ ,‬נית יהיה להוסי שטחי שירות שלא פורטו בתכנית‪.‬‬
‫עלמנת לאפשר יישו מהיר של התקנות וליצור אחידות ללא צור בהמתנה לאישור‬
‫של תכניות בניי עיר‪ ,‬העניק סעי ‪)13‬ב()‪ (3‬לאות התקנות )להל‪" :‬תקנה ‪("13‬‬
‫לוועדה המקומית את הסמכות להוסי שטחי שירות כאמור‪ ,‬במליאה‪ ,‬תו שנקבע‬
‫‪.22‬‬
‫תקנות התכנו והבנייה )חישוב שטחי ואחוזי בנייה בתכניות ובהיתרי(‪ ,‬תשנ"ב‪ .1992‬תחילת של‬
‫התקנות ביו י"ט באדר א' תשנ"ב )‪ 23‬בפברואר ‪.(1992‬‬
‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪11 (2014‬‬
‫מאמרים‬
‫בחוק כי תוספת שטחי שירות המתחייבת משינוי הוראת חוק או תקנות לאחר אישור‬
‫התכנית לא ייחשבו כסטייה מתכנית‪.‬‬
‫ואכ מעת לעת קבעו מליאות ועדה שטחי שירות‪ ,‬שיותרו בתחומ‪ ,‬עלפי תקנה ‪13‬‬
‫ובמקרה של אישור תכניות בניי עיר דאגו להגדיר את שטחי השירות במסגרת אות‬
‫התכניות‪.‬‬
‫ו‪.‬‬
‫היטלי השבחה על שטחי שירות‬
‫היטל השבחה מוטל כתוצאה מעליית ער המקרקעי בעקבות פעולה תכנונית‬
‫המוגדרת בחוק התכנו והבנייה שהיא אישור תכנית בניי עיר‪ ,‬אישור הקלה או‬
‫אישור שימוש חורג‪ .‬חייב להיות קשר סיבתי ישיר בי עליית שווי המקרקעי לשינוי‬
‫תכנו‪ .‬רק א עליית השווי באה אגב אות שינויי תכנו המנויי בחוק‪ ,‬רק אז יחול‬
‫חיוב בהיטל השבחה‪ .23‬מכא לעניי שטחי שירות מתעוררות שתי שאלות‪:‬‬
‫‬
‫מה המעמד של תוספת שטחי שירות עלפי תקנה ‪ ?13‬יש שיגידו כי תוספת שטח‬
‫זו נובעת מתקנות התכנו והבנייה ואלו אינ נמנות ע הגורמי בגינ נית‬
‫לחייב בהיטל השבחה )אישור תכנית‪ ,‬הקלה או שימוש חורג(‪ .‬יש שיגידו כי‬
‫תקנה ‪ 13‬מגדירה ומרחיבה את הוראות התכניות החלות במקו ולפיכ נית‬
‫לראותה כהרחבה של תכנית בניי עיר שבגינה נית לחייב בהיטל השבחה‪ .‬יש‬
‫שיראו בהחלטה עלפי תקנות אלו מעי תכנית בניי עיר בפני עצמה‪.‬‬
‫‬
‫שאלה נוספת‪ ,‬מה הדי לעניי תוספת של שטחי שירות המוגדרי לראשונה‬
‫בתכנית חדשה‪ ,‬אול טר אישור התכנית )או התקנות( נהגה הרשות להתיר‬
‫שטחי שירות ג לפני שאלו הוגדרו בתכניות בניי עיר מאוחרות?‬
‫התשובה לשאלה השנייה פשוטה יותר‪ .‬לכאורה‪ ,‬כאשר תכניות בניי עיר שאושרו‬
‫אחרי שנת ‪) 1992‬השנה בה אושרו תקנות התכנו והבנייה חישוב שטחי בתכניות‬
‫והיתרי( מגדירות את שטחי השירות‪ ,‬ה מטילות חבות בהיטל השבחה‪ .‬אלא שא‬
‫היה נוהג בהתרת שטחי שירות במצב הקוד‪ ,‬שהשפיע על שווי השוק‪ ,‬והגדרתו‬
‫מחדש בתכנית בניי עיר אינה משנה את הער‪ ,‬יתנתק הקשר הסיבתי ההכרחי בי‬
‫עליית שווי המקרקעי לשינוי התכנוני שנעשה לפי חוק התכנו והבנייה‪.24‬‬
‫מבחינה שמאית‪ ,‬מקובל לחשב במסגרת שווי הקרקע במצב הקוד את אות שטחי‬
‫השירות המינימליי וההכרחיי לתכנו כל בנייה )אלו מוגדרי בתקנות התכנו‬
‫והבנייה( או לחילופי‪ ,‬א נית להוכיח התנהגות קוהרנטית וקבועה של הוועדה‬
‫המקומית להתיר שטחי שירות בהיק מסוי‪ ,‬נית להכליל את אלו בשווי הקרקע‬
‫במצב הקוד ובלבד שהתרת לפני‪ ,‬לא הייתה בלתי חוקית‪.‬‬
‫‪.23‬‬
‫‪.24‬‬
‫דנ"א ‪ 3768/98‬קריית בית הכר בע"מ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנו ולבנייה‪ ,‬ירושלי‪ ,‬פ"ד נו)‪,(5‬‬
‫‪ ,49‬עמ' ‪ (27.6.02) 6364‬ואתר מקרקעי‪) www.mekarkein.co.il :‬להל‪" :‬אתר מקרקעי"(‪.‬‬
‫שווי של זכויות המאושרות במסגרת סטטוטורית‪ ,‬יכול להיות שונה משווי אות הזכויות שמקור בנוהג‬
‫ואינ מעוגנות ולפיכ דורשות את הרצו הטוב של הרשות כל פע מחדש‪.‬‬
‫‪ 12‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫מכיוו ששווי שוק המקרקעי נגזר מהידע העומד בפני בצדדי לעסקה באשר‬
‫לזכויות הניצול‪ ,‬התעלמות מנוהג הרשות )כאשר הנוהג אינו פסול מבחינה משפטית(‬
‫ו‪/‬או מתקנות התכנו והבנייה לעניי שטחי השירות המתחייבי עלפיו‪ ,‬עלולה‬
‫להתעל ממרכיב חשוב באומד השווי‪.‬‬
‫עלמנת לחייב בהיטל השבחה לא מספיקה פעולה יוצרת חבות )אישור תכנית בניי‬
‫עיר‪ ,‬הקלה או שימוש חורג( לצדה של פעולה זו צריכה לבוא ג השבחה )עליית ער(‬
‫של המקרקעי בקשר נסיבתי בי הפעולה התכנונית לעליית הער‪ .‬גביית היטל‬
‫השבחה עבור שטחי שירות תתאפשר א כ‪ ,‬רק כאשר קיימת השבחה במקרקעי‪,‬‬
‫כלומר כאשר תכנית בניי עיר‪ ,‬הקובעת שטחי שירות‪ ,‬מרחיבה את היק שטחי‬
‫השירות באופ ששווי הקרקע בשוק החופשי עולה כתוצאה מקביעת שטחי אלו‬
‫לעומת שווי הקרקע המתבסס על מה שהיה מקובל ו‪/‬או נהוג לפני כניסתה לתוק של‬
‫אותה התכנית‪ .‬מבחינה שמאית‪ ,‬הדגש הוא על עליית שווי הקרקע ולא על דמיו‬
‫בהיק נפחי הבנייה של שטחי השירות במצב הקוד ובמצב החדש‪ ,‬שכ ייתכנו‬
‫מקרי בה מבחינה שמאית שווי קרקע של שטח נתו המאושר בתכנית בניי עיר‬
‫המקיימת ודאות בהענקתו‪ ,‬יהיה גבוה יותר מאותו שטח‪ ,‬שהוא תוצאה מנוהג של‬
‫ועדה ורמת הוודאות בהענקתו נמוכה יותר‪.‬‬
‫השאלה הראשונה מבחינה משפטית מורכבת יותר‪ .‬הא הענקת שטחי שירות מכוח‬
‫תקנה ‪ 13‬המאפשרת להגדיר שטחי שירות במקרי בה לא הוגדרו שטחי שירות‬
‫בתכניות בניי עיר‪ ,‬מקורה בתקנות התכנו והבנייה ולפיכ אינה עולה לכדי פעולה‬
‫תכנונית המוגדרת בחוק התכנו והבנייה כיוצרת חבות בהיטל השבחה‪ ,‬או מקורה‬
‫בהוראות תכנית בניי עיר "מורחבת" בסיוע התקנות ולפיכ כתכנית בניי עיר יוצרת‬
‫חבות בהיטל השבחה? שאלת משנה נוספת שתעלה מהמסקנה שקיימת חבות בהיטל‬
‫ההשבחה מכוח הרחבת תכנית בניי עיר‪ ,‬נוגעת למועד בו נוצרה החבות‪ :‬הא החבות‬
‫נוצרה באותה תכנית שהורחבה בדיעבד או מכוח החלטת הוועדה לפי תקנה ‪ ?13‬היטל‬
‫השבחה חל על בעל הזכויות במקרקעי במועד אישור התכנית‪ .‬מה א בי המועד בו‬
‫אושרה התכנית למועד בו הורחבו זכויות בהחלטת הוועדה התחלפו הבעלי באופ‬
‫שבעל הזכויות החדש )במועד החלטת הוועדה על הרחבת הזכויות( לא היה בעל‬
‫הזכות בה במועד אישור התכנית?‬
‫הלכת סמפלסט‪ 25‬היא המנחה בשאלת החבות בהיטל השבחה מכוח החלטת ועדה‬
‫עלפי תקנה ‪ .13‬באותו פסק די קבע בית המשפט העליו‪:‬‬
‫"‪ ...‬החלטת הוועדה שינתה את התכנית המקורית בכ שהפכה חריג שהותר‬
‫על!פי תכנית מקורית לכלל‪ ,‬שכ לאחר ההחלטה‪ ,‬כל אימת שמדובר בבנייה‬
‫למטרות משניות שאינ כלולות באחוזי בנייה קיימי‪ ,‬הותרה תוספת של ‪31‬‬
‫אחוז מבלי להיזקק לאישורי חריגי‪ .‬מוב א כ‪ ,‬שהחלטת הוועדה הביאה‬
‫להרחבת זכויות ניצול המקרקעי שנקבעו בתכנית המקורית ומכא להשבחת‬
‫‪.25‬‬
‫רע"א ‪ 8538/99‬סמפלסט בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנו ובנייה‪ ,‬קריית‪-‬גת )‪ ,(3.4.00‬אתר מקרקעי‬
‫)פסק הדי נית בפני כב' השופטת דליה דורנר כשופטת יחידה(‪.‬‬
‫מאמרים‬
‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪13 (2014‬‬
‫המקרקעי‪ ...‬ויודגש שאי מדובר בפירוט התכנית המקורית אלא בהכנסת‬
‫שינויי בה‪ ...‬מוב הוא כי מקו בו השתמשה הוועדה המקומית בסמכויותיה‬
‫על!פי תקנה ‪13‬ב'‪ ,‬והרחיבה את זכויות הבנייה‪ ,‬כפי שאכ נעשה בענייננו‪ ,‬יש‬
‫לשל היטל השבחה כדי‪"...‬‬
‫החלטות ברוח סמפלסט נתנו ג בהחלטות אחרות של בתי המשפט‪.26‬‬
‫בפסק די גלי אילת‪ 27‬נקבעה אי תחולה של התקנה ביחס למבנה שהוק לפני אישור‬
‫התקנות בשנת ‪ 1992‬והוא אינו עומד בסתירה להלכת סמפלסט‪.28‬‬
‫בשנת ‪ 2010‬קבעה ועדת הערר בחיפה בפסק די דבורה דלי‪ 29‬כי קיומה של תכנית‬
‫ישנה‪ ,‬שהוספו לה שטחי שירות מכוח החלטת ועדה מקומית‪ ,‬שהביאה להרחבת‬
‫זכויות שלא היו קוד לכ לעומת התכנית המקורית‪ ,‬יוצרת השבחה‪ .‬בשאלת המועד‬
‫הקובע קבעה הוועדה כי החלטת הוועדה היא הגור המשביח שכ לפניה לא הותרו‬
‫השטחי‪ .‬לפיכ מועד החיוב הוא מועד המימוש‪.30‬‬
‫החלטה נוספת משנת ‪ 2011‬בוועדת ערר בירושלי בפסק די חשדר‪ 31‬קבעה לעומתה‬
‫כי מרגע שתוספת שטחי שירות אינה נובעת מתכנית בניי עיר‪ ,‬הקלה או שימוש חורג‪,‬‬
‫אלא מתקנות תכנו ובנייה א א תוספת זו תרמה לעליית שווי המקרקעי‪ ,‬לא נית‬
‫‪.26‬‬
‫‪.27‬‬
‫‪.28‬‬
‫‪.29‬‬
‫‪.30‬‬
‫‪.31‬‬
‫ראו ה"פ )קריית גת( ‪ 503/00‬הוועדה המקומית לתכנו ובנייה‪ ,‬קריית גת נ' בנייני פרי זה בע"מ‬
‫)‪ ,(12.2.01‬אתר מקרקעי; בש"א )הרצ'( ‪ 110/04‬גני דולינגר חברה לבניי והשקעות )‪ (1986‬בע"מ נ'‬
‫הוועדה המקומית לתכנו ובנייה‪ ,‬גבעתיי )‪ ,(19.4.05‬אתר מקרקעי‪.‬‬
‫ע"א )אשדוד( ‪ 17/07‬מלו גלי אילת בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנו ולבנייה‪ ,‬אילת )‪ ,(1.2.09‬אתר‬
‫מקרקעי‪.‬‬
‫בסעי ‪)13‬א( באות התקנות נקבע‪ :‬תקנות אלה לא יחולו על בנייה לפי היתר שנית או שהוחלט לתיתו‬
‫לפני תחילת של תקנות התכנו והבנייה )חישוב שטחי ואחוזי בנייה בתכניות ובהיתרי( )תיקו(‪,‬‬
‫תשנ"ב‪) 1992‬להל‪" :‬התקנות המתקנות"(‪ ,‬כל עוד לא פג תוקפ של ההיתר או של ההחלטה‪.‬‬
‫בסעי ‪)13‬ב( ביחס לתכניות נקבע‪ :‬לגבי תכניות שהופקדו או אושרו לפני תחילת של התקנות המתקנות‬
‫יחולו ההוראות כדלקמ‪:‬‬
‫נקבעו שטחי המותרי לבנייה או אחוזי בנייה ללא פירוט אופ חישוב‪ ,‬יראו את השטחי‬
‫)‪(1‬‬
‫כשטחי למטרות עיקריות‪ ,‬ונית יהיה להוסי עליה שטחי שירות; והוא כשאי הוראה‬
‫מפורשת אחרת בתכנית;‬
‫נקבעו שטחי המותרי לבנייה או אחוזי בנייה‪ ,‬בפירוט חלקי של אופ חישוב‪ ,‬ינהגו בנושאי‬
‫)‪(2‬‬
‫אשר פורטו בתכנית לפי הוראות התכנית‪ ,‬ובכל יתר הנושאי שתקנות אלה דנות בה ינהגו לפי‬
‫התקנות‪ ,‬ונית יהיה להוסי עליה את שטחי השירות שלא פורטו בתכנית‪ ,‬לרבות קומה‬
‫מפולשת;‬
‫הוספת שטחי שירות כאמור בפסקאות )‪ (1‬ו)‪ (2‬תיקבע בידי הוועדה המקומית במליאתה לגבי כל‬
‫)‪(3‬‬
‫תכנית בנפרד‪ ,‬והודעה על כ תיכלל במידע שיימסר לפי סעי ‪119‬א‪)145 ,‬א‪ (1‬ו‪158‬טז לחוק‪.‬‬
‫בסעי ‪)13‬ג( הרלוונטי לפסק די גלי אילת נקבע‪ :‬הוק בניי לפני תחילת של תקנות אלה‪ ,‬אי באמור‬
‫בתקנת משנה )ב( כדי להוסי על השטחי המותרי לבנייה לפי תקנות אלה‪.‬‬
‫ערר )חיפה( ‪ 8029/10‬דבורה דלי נ' הוועדה המקומית לתכנו ולבנייה‪ ,‬חו( הכרמל )‪ ,(1.11.10‬פורס‬
‫בנבו‪.‬‬
‫ש ההיטל ההשבחה היה בעקבות מימוש בדר של מכר זכויות במקרקעי‪.‬‬
‫ערר )י( ‪ 417/11‬חשדר מגדלי שליטה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנו ובנייה‪ ,‬ירושלי )‪,(13.3.12‬‬
‫אתר מקרקעי‪.‬‬
‫‪ 14‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫לגבות בגינה היטל השבחה‪ .‬ועדת הערר מתמודדת ע הלכת סמפלסט וקובעת כי‬
‫ההחלטה באותו עניי דנה בתוספת זכויות כללית המתייחסת לתכנית בכללותה‪,‬‬
‫לעומת אותו המקרה בו תוספת הזכויות חלה בשלב הרישוי במסגרת הבקשה להיתר‬
‫והיא אינה חלק מהתכנית‪ .32‬מכיוו שאי הוראת תוספת הזכויות כללית‪ ,‬קבעה ועדת‬
‫הערר כי לא חלה לגביה הלכת סמפלסט‪ .‬מבלי להיזקק בשלב זה לביקורת כזו או‬
‫אחרת על החלטת ועדת הערר‪ ,‬א מהלאו שבה עולה הה‪ ,‬קרי הלכה כפי שנקבע‬
‫בעניי זה‪.‬‬
‫שאלת המועד הקובע ליצירת החבות עדיי לא הוכרעה דייה במסגרת הדיו המשפטי‪.‬‬
‫הג שמפסק די סמפלסט אפשר להבי מבי השורות שהמועד הקובע הוא מועד‬
‫החלטת הוועדה המקומית וזאת מקביעתה של כב' השופטת דורנר כי היה מקו‬
‫לחייב את המבקשת באותו עניי בהיטל השבחה‪ ,‬כיוו שהחלטת הוועדה הביאה‬
‫להרחבת זכויות הניצול במקרקעי מעבר לאלה שנקבעו בתכנית המקורית‪ .‬ובלשו‬
‫בית המשפט‪:‬‬
‫"אי מדובר בפרוט התכנית המקורית‪ ,‬אלא בהכנסת שינויי בה‪".‬‬
‫ולאחר מכ‪:‬‬
‫"מקו בו השתמשה הוועדה בסמכויותיה על!פי תקנה ‪)13‬ב(‪ ,‬והרחיבה את‬
‫זכויות הבניה‪ ,‬כפי שאכ נעשה בענייננו‪ ,‬יש לשל היטל השבחה כדי‪".‬‬
‫לכאורה מהחלטה זו‪ ,‬בעל החבות בהיטל ההשבחה הוא מי שהיה בעל הזכויות‬
‫במקרקעי במועד החלטת הוועדה המקומית‪.‬‬
‫ז‪.‬‬
‫החלטת ועדה המתנה את תוספת הזכויות בהלי של הקלה‬
‫ועדות מקומיות מסוימות‪ ,‬אישרו החלטות המתנות את תוספת הזכויות בהחלטת‬
‫לפי תקנה ‪ ,13‬בנקיטת הלי של הקלה‪ .‬כלומר הוועדה המקומית בהחלטתה לפי‬
‫תקנה ‪ 13‬לא אישרה באופ גור ובלתי מותנה את תוספת הזכויות‪ ,‬אלא בתנאי שאלו‬
‫תאושרנה במסגרת הקלה‪ .‬בפסק די נכסי נירד‪ 33‬נקבע כי עצ החלטת הוועדה בנוגע‬
‫להוספת שטחי שירות המותנות בדר של הקלה‪ ,‬לא יצרה השבחה בנכס וזו נוצרה‬
‫ע אישור ההקלה‪:‬‬
‫"הלי ההקלה קבוע בסעי( ‪ 149‬לחוק התכנו והבניה‪ .‬ההלי כולל חובת‬
‫פרסו ומת אפשרות להגשת התנגדויות על!ידי הציבור והוא כפו( לשיקול‬
‫דעת הוועדה המקומית לתכנו ולבניה‪ .‬בהיעדר החלטה קונקרטית בבקשת‬
‫‪.32‬‬
‫‪.33‬‬
‫ש דובר על תוספת ממ"די מעבר לקבוע בתכנית‪ .‬במש הזמ התווס סעי מיוחד בתוספת השלישית‬
‫בחוק התכנו והבנייה המעניק פטור מהיטל השבחה בעקבות תוספת ממ"ד שהוא בגודל הקבוע בתקנות‬
‫הג"א‪.‬‬
‫ע"א ‪ 7664/08‬עו"ד אס( ניב‪ ,‬כונס הנכסי על זכויות נ' נכסי נירד בע"מ ואח' )‪ ,(13.9.11‬אתר מקרקעי‪.‬‬
‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪15 (2014‬‬
‫מאמרים‬
‫הקלה שהוגשה לא נית לומר כי ההחלטה הראשונית של הוועדה‪ ,‬בתוספת‬
‫לתכנית‪ ,‬יצרה פוטנציאל השבחה‪ .‬שיקול דעתה של הוועדה במסגרת‬
‫ההחלטה הקונקרטית אינו תלוי‪ ,‬ואסור שיהיה תלוי‪ ,‬בהחלטתה הראשונית‪.‬‬
‫בסופו של הלי ההקלה‪ ,‬אפוא‪ ,‬יתכ וכלל לא תאושר ההקלה‪ .‬לפיכ ‪ ,‬לא נית‬
‫לומר כי התרחש אירוע מס בהחלטת הוועדה במסגרת התוספת לתכנית‪,‬‬
‫המקי חבות בהיטל השבחה‪ .‬במועד זה כלל לא היה ברור א שטחי השירות‬
‫אכ יוספו בסופו של דבר‪ ,‬וממילא שיעור לא היה ידוע‪ .‬ואמנ‪ ,‬במסגרת‬
‫אישור בקשת ההקלה שהוגשה על!ידי המשיבות‪ ,‬בוצעו הצעדי הדרושי‬
‫בחוק‪ ,‬לרבות פרסו ומת אפשרות להגשת התנגדויות‪ ...‬ההחלטה‪ ,‬כמו ג‬
‫יישומה‪ ,‬מעלי כי לצור אישור תוספת שטחי השירות נדרש הלי של הקלה‬
‫על!פי החוק‪ ,‬אשר רק בסופו נית לחייב את המחזיק בקרקע בהיטל‬
‫השבחה‪"...‬‬
‫ג כא הבחי בית המשפט את החלטתו מפסק די סמפלסט‪:‬‬
‫"המקרה הנדו שונה ג מעניי סמפלסט‪ ,‬שכ באותו עניי נית היתר בניה‬
‫לפי תקנות החישוב ללא כל סייג‪ ...‬השופטת ד' דורנר קבעה ש‪ ,‬תו דחיית‬
‫בקשה למת רשות הערעור‪ ,‬כי היה מקו לחייב את המבקשת באותו עניי‬
‫בהיטל השבחה כיוו שהחלטת הוועדה הביאה להרחבת זכויות הניצול‬
‫במקרקעי מעבר לאלה שנקבעו בתכנית המקורית‪"...‬‬
‫קריאת שני פסקי הדי של בית המשפט העליו יחד )בעניי נכסי נירד וסמפלסט(‬
‫מלמדת כי החלטת ועדה שאינה מותנית בהקלה יוצרת השבחה במקו בו החלטת‬
‫הוועדה הביאה להרחבת זכויות הניצול במקרקעי מעבר לאלה שנקבעו בתכנית‬
‫המקורית‪ .‬וכאשר החלטת הוועדה מתנה את תוספת הזכויות בהלי של הקלה‪,‬‬
‫ההשבחה נוצרת ע אישור ההקלה‪.34‬‬
‫ח‪ .‬הביקורת על הלכת "סמפלסט"‬
‫הביקורת המרכזית על הלכת סמפלסט מקורה בכ שלוועדה מקומית אי סמכות‬
‫חוקית להוסי שטחי על אלו הכלולי בתכנית בניי עיר מסוימת‪ ,35‬קל וחומר‬
‫אישור תוספת זכויות בהחלטת ועדה ללא ההלי בקבוע בחוק לאישור תכניות הכולל‬
‫פרסו‪ ,‬דיו ציבורי ואישור‪ .‬המבקרי טועני כי תקנה בתקנות התכנו והבנייה‬
‫‪.34‬‬
‫‪.35‬‬
‫כהערת אגב אציי כי תוספת שטחי שירות במסגרת התאמות נגישות לאנשי ע מוגבלויות‪ ,‬עד ‪5%‬‬
‫משטח המגרש או ‪ 5%‬מהשטח הכולל המותר לבנייה במגרש‪ ,‬הנמו מביניה‪ ,‬שהותרה בסעי ‪)151‬ב()‪(1‬‬
‫בחוק התכנו והבנייה‪ ,‬אינה מהווה סטייה ניכרת ולפיכ אינה דורשת הלי של הקלה ומכא שאינה‬
‫נושאת היטל השבחה בגי הקלה‪.‬‬
‫פסק הדי בעניי סמפלסט לפני תיקו ‪ 101‬בחוק התכנו והבנייה משנת ‪.2014‬‬
‫‪ 16‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫אינה יכולה ליצור חבות בהשבחה‪ ,‬שכ תקנות אינ מוגדרות בתוספת השלישית‬
‫בחוק התכנו והבנייה כגור יוצר חבות בהיטל השבחה‪.36‬‬
‫במש הזמ הצטר פסק הדי בעניי סמפלסט לשורת פסקי די והחלטות בעררי‪,‬‬
‫המאפשרי חבות בהיטל השבחה מכוח תכנית מתאר ארצית‪ 37‬שהיא בעלת הוראות‬
‫של תכנית מפורטת‪ ,‬הג שבתוספת השלישית לא מופיעה תכנית מתאר ארצית‬
‫כתכנית היוצרת חבות בהיטל השבחה‪ .38‬הרציונל המשפטי בקביעות אלו הוא‬
‫שהוראות תכנית המתאר הארצית מרחיבות את הוראות תכנית המתאר המקומית‬
‫ומכוח הוראות תכנית המתאר המקומית נוצרת החבות בהיטל השבחה‪.‬‬
‫המכנה המשות בי הלכת סמפלסט העוסקת בהגדלת שטחי שירות מכוח תקנה ‪13‬‬
‫להלכות הקובעות חבות בהיטל השבחה מכוח תכנית מתאר ארצית בעלת הוראות‬
‫מפורטות‪ ,‬הוא הרציונל המשפטי המטיל את החבות בעקבות הרחבה בדיעבד של‬
‫זכויות בתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת שמכוחה נוצרת החבות‪ .‬מכנה‬
‫משות נוס הוא קביעת מועד יצירת החבות למועד המאוחר בו הורחבו הזכויות של‬
‫התכנית המקומית‪ .‬באופ מעשי‪ ,‬נוצר פער בי ההחלטות‪ ,‬שכ בעוד הלכת סמפלסט‬
‫קובעת את החבות למועד החלטת הוועדה המקומית ולפיכ מי שנושא בחבות הוא‬
‫בעל המקרקעי במועד החלטת הוועדה‪ ,‬ההלכות העוסקות בהיטל השבחה מכוח‬
‫‪39‬‬
‫תכנית מתאר ארצית קובעות את החבות למועד אישור תכנית המתאר הארצית‬
‫כאשר הנושא בחבות הוא מבקש ההיתר‪ .40‬כפועל יוצא‪ ,‬בפעולת מכר במקרקעי יכול‬
‫שימצא עצמו המוכר כחב בהיטל השבחה בגי החלטת ועדה שאושרה בתקופת‬
‫בעלותו במקרקעי‪ ,‬כאשר בעניי חבות בגי תכנית מתאר ארצית חלוקות הדעות‪,‬‬
‫אול נאמני לתפיסה כי החבות נוצרת בעת אישור היתר בנייה יהיה החב בו בעל‬
‫המקרקעי בעת בקשת היתר הבנייה‪ ,‬אשר יכול שלא היה בעל המקרקעי בעת אישור‬
‫תכנית המתאר הארצית שאפשרה את הזכויות‪ ,‬א רכש את המקרקעי לאחר מועד‬
‫אישור תכנית המתאר הארצית‪ .‬חיזוק מסוי לתפיסה זו נית לראות בהחלטת בית‬
‫המשפט העליו בסוגיה הקשורה מהצד האחר של השבחת מקרקעי ירידת ער‬
‫בעקבות אישור תכנית מתאר ארצית‪ ,‬ש נקבע‪ 41‬כי פגיעה המקימה זכות תביעה לפי‬
‫סעי ‪ 197‬לחוק תתגבש רק ע הוצאת היתר בנייה ולא ע פרסומה של תכנית‬
‫המתאר‪.42‬‬
‫‪.36‬‬
‫‪.37‬‬
‫‪.38‬‬
‫‪.39‬‬
‫‪.40‬‬
‫‪.41‬‬
‫‪.42‬‬
‫ביקורת נוספת על הלכת סמפלסט‪ ,‬ראו ג‪ :‬זיסקינד‪ ,‬ג‪" ,(2005) .‬היטל השבחה מכוח תקנות‪ ,‬האמנ?"‪,‬‬
‫מקרקעי ד‪ ,5/‬עמ' ‪ 65‬ואתר מקרקעי‪.‬‬
‫בתוספת השלישית מוגדרת תכנית היוצרת חבות כתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת‪.‬‬
‫ראו בהרחבה‪ :‬ב‪ .‬ברזילי‪ ,‬תכנו ובינוי עירוני הלכות ויישומי‪ ,‬פרק "היטלי השבחה" פרק משנה "היטל‬
‫השבחה מכוח תכנית מתאר ארצית" הוצאת "בורסי"‪ ,‬מהדורה עשירית ‪.2014‬‬
‫בש"א ‪ 2629/06‬ניב אנרגיה בע"מ נגד הוועדה המקומית לתכנו ובנייה‪ ,‬נצרת עלית )‪ ,(23.1.08‬אתר‬
‫מקרקעי‪.‬‬
‫ערר )ת"א( ‪ 5619/05‬חנה ואיל כה‪ ,‬עו"ד ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנו ולבנייה‪ ,‬רמת השרו‬
‫)‪ ,(20.1.11‬אתר מקרקעי‪ ,‬ובעש"א )ת"א( ‪ 09217690‬הוועדה המקומית לתכנו ולבנייה‪ ,‬תל!אביב נ'‬
‫מבטחי מוסד לביטוח סוציאלי של העובדי )‪ ,(15.4.10‬אתר מקרקעי‪.‬‬
‫בעניי תכנית מתאר ארצית מספר ‪36‬א' המאפשרת להוציא היתרי בנייה מכוחה לאנטנות סלולריות‪.‬‬
‫בר"מ ‪ 1560/13‬הוועדה המקומית לתכנו ובנייה‪ ,‬רמת ג נ' מג אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ‬
‫ואח' )‪ ,(22.7.14‬אתר מקרקעי‪.‬‬
‫מאמרים‬
‫מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪17 (2014‬‬
‫גישה מאזנת נקבעה לאחרונה בבית המשפט העליו בפסק די אליק רו‪ ,43‬לאחר‬
‫דחיית בקשה לדיו נוס בהלכה זו‪ .‬דיו שנסב בשאלת די זכויות בנייה מותנות‬
‫שנקבעו בתכנית מתאר מקומית שנמכרו ומימוש הזכויות המותנות חל בתקופת‬
‫הבעלות של הרוכש‪ .‬נקבע כי אירוע המס אשר יצר את ההשבחה הוא אישור תכנית‬
‫בניי עיר‪ ,‬אול ההשבחה התממשה בשני שלבי‪ :‬השלב הראשו הוא שלב אישור‬
‫תכנית בניי עיר שיצר את הפוטנציאל התכנוני לגביו קמה חבות בהיטל השבחה‬
‫למוכר‪ ,‬שהיה בעל הזכויות בעת אישור התכנית שקבעה זכויות אלו‪ ,‬בעת המכירה‪.‬‬
‫השלב השני הוא מימוש הפוטנציאל )או חלקו( באמצעות היתר הבנייה‪ ,‬בו חב בעל‬
‫הזכות בקרקע בעת אישור היתר הבנייה‪ ,‬הג שלא היה בעל הזכות במקרקעי בעת‬
‫שאושרה התכנית שיצרה את הפוטנציאל התכנוני‪ .‬חלוקה ההשבחה בי יצירת‬
‫הפוטנציאל )החבות שחלה על המוכר( למימושו )החבות שחלה על הקונה( היא עניי‬
‫שמאי הנבח לגופו של עניי‪ .‬באופ כללי מקובל להניח חלוקת שווי שווה בי שני‬
‫השלבי‪ ,‬קרי מחצית ההשבחה מיוחסת לפוטנציאל )אלא א הוא מסויג מאוד‬
‫ורחוק( ומחציתה לפער שבי השווי המגול בפוטנציאל התכנוני לשווי המגול‬
‫במימושו‪.‬‬
‫ט‪ .‬סיכו‬
‫מאמר זה עוסק בשאלת החבות בהיטל השבחה בעקבות תוספת שטחי בנייה שה‬
‫שטחי שירות‪ ,‬שמקורה בתקנות התכנו והבנייה משנת ‪ 1992‬בסעי ‪ 13‬לאות‬
‫התקנות )לפיכ כונה במאמר "תקנה ‪ "13‬שהוא ש שהשתרש בי הגורמי‬
‫המקצועיי(‪ .‬התפיסה הכללית היא שתוספת שטחי שירות מעלה את שווי‬
‫המקרקעי‪ ,‬אול המחלוקת סביב חיוב בהיטל השבחה נובעת משאלת הסמכות‬
‫החוקית לחייב בהיטל השבחה בגי פעולה שמקורה בתקנות התכנו והבנייה‪ ,‬בעוד‬
‫חוק התכנו והבנייה מתיר חיוב בהיטל השבחה שמקורו בפעולה תכנונית שהיא אחת‬
‫מאלה בלבד‪ :‬אישור תכנית בניי עיר‪ ,‬אישור הקלה ואישור שימוש חורג‪.‬‬
‫ההלכה המשפטית המנחה בסוגיה זו היא הלכת סמפלסט שנסקרה לעיל לצד‬
‫החלטות נוספות‪ .‬ההלכה קובעת חבות בהיטל השבחה שמקורה בתקנה ‪ .13‬הנימוק‬
‫שאפשר פרשנות זו עלא הוראתו של חוק התכנו והבנייה הוא שהתקנה עצמה‬
‫מרחיבה את הזכות בתכנית בניי עיר‪ ,‬ולפיכ יש לראות את החיוב כחיוב המושת על‬
‫תכנית בניי עיר‪.‬‬
‫שאלה נוספת שנותרה היא מהו המועד הקובע ליצירת החבות‪ ,‬הא מועד אישור‬
‫התכנית שהורחבה בתקנות? הא המועד בו אושרו התקנות? הא המועד בו ביקש‬
‫בעל הזכות לממש את הזכות בדר של בנייה? שאלה זו אינה סמנטית‪ .‬בי המועדי‬
‫האפשריי תיתכ שונות בשווי הקרקע שיש בה משו לקבוע חיובי שוני על אותה‬
‫הזכות‪ .‬מעבר לכ‪ ,‬ייתכ שבי המועדי התחלפו הבעלי ואז נותרת השאלה מי‬
‫‪.43‬‬
‫דנ"א ‪ 5255/14‬הוועדה המקומית לתכנו ובנייה‪ ,‬גבעתיי נ' אליק רו בע"מ ואח'‪ ,‬בפני כב' נשיא בית‬
‫המשפט השופט א' גרוניס )‪ ,(2.9.14‬אתר מקרקעי‪.‬‬
‫‪ 18‬מקרקעין יג‪) 4/‬אוקטובר ‪(2014‬‬
‫מאמרים‬
‫מבי בעלי הזכות חב בתשלו? זה שהוא בעל הזכות לעת אישור התכנית המקורית?‬
‫זה שהיה בעלי בעת החלטת הוועדה המקומית עלפי תקנה ‪ ?13‬או זה שהוא בעל‬
‫הזכות בעת הבקשה להיתר בנייה המממשת את הזכות הנוספת? בשאלה זו נותרו‬
‫חילוקי דעות כאשר דומה לכאורה מפסק הדי בעניי סמפלסט‪ ,‬שהמועד הקובע הוא‬
‫מועד החלטת הוועדה המקומית הנשענת על תקנה ‪ ,13‬הג שפסק די זה לא עסק‬
‫במישרי בסוגיה זו‪ .‬על הלכת סמפלסט שהיא משנת ‪ 2000‬קמה ביקורת ודומה‬
‫לכאורה כי פסק די של בית המשפט העליו משנת ‪ 2014‬שכונה לעיל הלכת אליק רו‬
‫משנה מהלכת סמפלסט בעיקר בעניי המועדי הקובעי לאומד‪ ,‬ולפיכ נותרה אי‬
‫בהירות בסוגיה זו‪.‬‬
‫בחנתי את ההתפתחות העירונית בעניי נפחי הבנייה בכלל ושטחי השירות בפרט‪,‬‬
‫באירופה‪ ,‬ארצות הברית ובישראל‪ ,‬מתו כוונה למצוא רצ תכנוני המהווה חלק‬
‫משרשרת תקנות הבנייה וחוקי האזור‪ ,‬עלמנת שיהווה כלי פרשני בסוגיה הנ"ל‪.‬‬
‫מהסקירה שהוצגה עולה כי שטחי השירות‪ ,‬עלא המבנה המיוחד לה בישראל‪,44‬‬
‫עומדי ברצ אחד ע חוקי אזור ותקנות בנייה בתהלי של הרחבת והתאמת חוקי‬
‫האזור לצרכי משתני בערי אורגניות‪.‬‬
‫הרצ התכנוני שהוצג‪ ,‬ככלי פרשני לשאלת המועד הקובע לחיוב בהיטל השבחה‬
‫בסוגיה נשוא דיו זה‪ ,‬מוביל לתמיכה בפרשנות הקובעת את המועד הקובע להשבחה‬
‫כמועד ההחלטה להרחיב את הזכויות‪ ,‬כפי המאפיי את תהלי ההתאמות הרצו‬
‫בעיר האורגנית המתואר לעיל‪ ,‬בזיקה מתמשכת בי התוספת לבי התכנו הקיי‪,‬‬
‫כאשר כל תוספת מנסה להתאי עצמה לצרכי המשתני‪ ,‬תו שמירת האופי‬
‫המקורי של המבנה ויצירת חיבור הול בי הנפח הפנימי למרחב החיצוני הציבורי‪.‬‬
‫השימוש ברצ ההתפתחות העירוני ככלי פרשני‪ ,‬תומ בהלכת סמפלסט הקובעת את‬
‫היטל ההשבחה למועד אישור החלטת הוועדה‪.‬‬
‫לעתי מותנית החלטת הוועדה לתוספת שטחי שירות בנקיטת הלי של הקלה‪.‬‬
‫במקרה זה ובהתא להלכת בית המשפט העליו שכונתה לעיל הלכת אליק רו‪ ,‬יש‬
‫שתי תקופות להשבחה‪ :‬השבחה אחת היוצרת את פוטנציאל ההשבחה‪ ,‬קרי החלטת‬
‫הוועדה להרחיב את הזכויות המותנת בנקיטת הלי של הקלה )בהתא להלכת‬
‫סמפלסט( והשבחה נוספת שהיא המועד בו מומשו הזכויות במסגרת הענקת היתר‬
‫בנייה בדר של הקלה‪ ,‬כל אחד למועדו הוא בהתאמה‪ .‬פרשנות זו אינה עומדת במבח‬
‫הלכת נכסי נירד א היא של בית המשפט העליו המוזכרת לעיל )משנת ‪(2011‬‬
‫שעסקה באופ מיוחד בסוגיה זו וקבעה את כל ההשבחה למועד אישור ההקלה‪.‬‬
‫‪.44‬‬
‫בעוד שבאנגליה‪ ,‬שחוקי התכנו שלה באר‪ ,‬ישראל קדמו לחוק התכנו והבנייה‪ ,‬קיימת הפרדת רשויות‬
‫בממסד התכנוני‪ ,‬והיא נהנית מיחס של אמו בי האזרחי לבי הממסד התכנוני באופ שהנחיותיו של‬
‫הממסד המרכזי מצליחי לחלחל מטה ללא חוקי אזור‪ ,‬בישראל לא מתקיימת הפרדת רשויות באופ‬
‫שהוועדה המקומית היא הגו המתכנ והמפקח‪ .‬המערכת בישראל לא נהנית מאמו ומתקיימי‬
‫ניסיונות בלתי פוסקי לפרו‪ ,‬את גבולותיה‪.‬‬