LOVLIGHETSKONTROLL I HENHOLD TIL

GRATANGEN KOMMUNE
Saksfremlegg
Arkivsak:
Sakstittel:
59
15/386
LOVLIGHETSKONTROLL I HENHOLD TIL KOMMUNELOVEN §
Innstilling:
::: &&& Sett inn innstillingen under (IKKE RØR DENNE LINJE) &&&
Det kan ikke påvises noe rettsstridig ved saksbehandlingen knyttet til vedtaket om at ordfører
gis fullmakt til å starte en prosess med rådmannen om avslutning av rådmannens
arbeidforhold. Kravet om lovlighetskontroll oversendes Fylkesmannen i Troms til endelig
behandling.
::: &&& Sett inn innstillingen over (IKKE RØR DENNE LINJE) &&&
... &&& Sett inn saksutredningen under (IKKE RØR DENNE LINJE) &&&
Saksopplysninger:
Den 26. februar 2015 hadde Gratangen kommunestyre til behandling i sak 01/15 om det
skulle gis fullmakt til at ordfører kunne inngå avtale om avslutning av rådmann Elin Wilsgårds
arbeidsforhold. Slik fullmakt ble gitt:
Ordfører gis fullmakt til å framforhandle en avtale om avslutning av rådmannens
arbeidsforhold. Avtalen er ikke bindende for Gratangen kommune før den er
godkjent av kommunestyret.
Ordfører gis fullmakt til å gjennomføre saksbehandling i samsvar med
arbeidsmiljølovens bestemmelser for å avklare om det er grunnlag for at
kommunen som arbeidsgiver avslutter rådmannens arbeidsforhold. Vedtak om
avskjed eller oppsigelse av rådmannen må fattes av kommunestyret.
Ordfører skal i denne prosessen lag seg bistå av advokat og rådføre seg med
kommunestyregruppelederne for Senterpartiet og Arbeiderpartiet.
Den 16. mars 2015 satte kommunestyrerepresentantene Rita H. Roaldsen, Anita Karlsen,
Yngvar Mikkelsen og Terje Sørensen fram krav om lovlighetskontroll av dette
kommunestyretvedtaket.
Om behandling av krav om lovlighetskontroll
Vilkårene for at et krav om legalitetskontroll skal tas opp til realitetsbehandling
Regler om behandling av krav om lovlighetskontroll er gitt i kommuneloven § 59:
§ 59.Lovlighetskontroll, opplysningsplikt m.v.1
1. Tre eller flere medlemmer av kommunestyret 2 eller fylkestinget2 kan sammen bringe
avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale
administrasjon inn for departementet 3 til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Det samme
gjelder avgjørelser om møter skal holdes for åpne eller lukkede dører, jf. § 31, og avgjørelser
om habilitet. Avgjørelser om ansettelse, oppsigelse eller avskjed er ikke gjenstand for
lovlighetskontroll. Spørsmål om det foreligger brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold
av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser kan heller ikke gjøres til gjenstand for
lovlighetskontroll.
2. Krav om lovlighetskontroll framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse.
Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet. 3
3. Krav om lovlighetskontroll medfører ikke at iverksettelsen av den påklagede avgjørelsen
utsettes4 med mindre det organ som har truffet avgjørelsen, kommunalt eller
fylkeskommunalt organ overordnet dette eller departementet 3 fatter slikt vedtak.
4. Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen
a. er innholdsmessig lovlig,
b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og
c. er blitt til på lovlig måte.
Departementet3 skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er
ugyldig.
5. Departementet3 kan på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. 5
6. Departementet3 kan kreve at kommunen og fylkeskommunen gir opplysninger om
enkeltsaker eller sider av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Departementet har
rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter.
7. Departementet6 fastsetter nærmere regler om tidsfrister for krav om lovlighetskontroll.
0 Endret ved lover 10 jan 1997 nr. 8 (ikr. 1 mars 1997), 19 juni 2009 nr. 88 (ikr. 1 juli
2009 iflg. res. 19 juni 2009 nr. 840), 11 mai 2012 nr. 25 (ikr. 1 juli 2012 iflg. res. 11 mai
2012 nr. 413).
1 Jf. § 28-1 h og § 28-2 q.
2 Jf. § 6.
3 Det enkelte departement (for vedtak som er truffet i medhold av de lover
vedkommende departement forvalter) iflg. res. 18 des 1992 nr. 1079, som også gir
Kommunal- og moderniseringsdepartementet fullmakt til å fastsette nærmere regler
for de øvrige departementers utøvelse av lovlighetskontrollen, og til å overføre
myndighet videre.
4 Sml. fvl. § 42.
5 Jf. fvl. § 35.
6 Kommunal- og moderniseringsdepartementet iflg. res. 18 des 1992 nr. 1079.
Fristen det vises til i nr 7 er i forskrift fastsatt til tre uker etter at det aktuelle vedtaket er
fattet. I rundskriv veileder H-2013-2299 fra kommunal- og regionaldepartementet er det sagt
følgende i punkt 6.1.10 om tidsfrister for framsetting av krav om lovlighetskontroll:
I henhold til forskrift 13. januar 1993 nr. 4041 er fristen for å fremsette krav om
lovlighetskontroll etter § 59 nr. 1 tre uker. Fristen gjelder fremsettelse av krav for det
forvaltningsorganet som har truffet avgjørelsen. (Forskriften er inntatt til slutt i denne
veilederen). Bakgrunnen for en klagefrist på tre uker er blant annet at dette samsvarer med
forvaltningslovens klageregler for enkeltvedtak, samt behovet for å kunne innrette seg etter
avgjørelsen forholdsvis raskt etter at den ble truffet.
Fristen løper fra det tidspunktet avgjørelsen er truffet. Dette gjelder uavhengig av
hvilket organ som har truffet avgjørelsen. Dersom det på et tidspunkt er fremmet både
forvaltningsklage og lovlighetsklage, bør forvaltningsklagen etter departementets
vurdering avgjøres før lovlighetssaken påbegynnes.
Fristen er absolutt. Det kan derfor ikke gis oppreisning mot fristoverskridelse etter en
analogi fra forvaltningslovens regler. De forholdene som kan begrunne oppreisning etter
forvaltningsloven slik at klagen kan tas under behandling selv om klagefristen er oversittet,
tar sikte på beskyttelse av partene i en sak, og kan innrømmes i særlige tilfeller hvor parten
ikke kan lastes for overskridelsen. Disse forholdene vil ikke gjelde tilsvarende i saker om
lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59.
Tidsfristen fastsatt i forskrift i medhold av kommuneloven gjelder ikke når
Fylkesmannen tar opp en avgjørelse til kontroll av eget tiltak, jf. § 59 nr. 5. Fylkesmannen
kan selv vurdere også etter 3 ukers fristen om hjemmelen skal benyttes. Dersom
Fylkesmannen mottar en anmodning om kontroll etter nr. 5, kan dette derfor ikke avvises
med den begrunnelse at «fristen» er ute.
Forholdet kan i noen tilfeller være at det før 3 ukers fristen har uløpt kommer inn
anmodning om kontroll av eget tiltak. Her bør det vurderes konkret når kontroll eventuelt
skal settes i gang, men normalt bør Fylkesmannen avvente en formell lovlighetsklage, med
mindre avgjørelsen åpenbart er ulovlig og det haster med å konstatere ulovlighet.
Kravet om legalitetskontroll er satt fram av minst tre faste kommunestyremedlemmer innen
fristen på tre uker. Vilkårene for at kravet skal realitetsbehandles er oppfylt.
Hvilke spørsmål som kan prøves i en sak om krav om legalitetskontroll
Det er de offentligrettslige sidene ved vedtaket som er gjenstand for lovlighetskontroll.
Privatrettslige spørsmål kan ikke prøves. Dette er også gjort nærmere rede for i punkt 6.1.7. i
nevnte veileder fra departementet:
Utgangspunktet er at det bare er de forvaltnings- og offentligrettslige sidene ved
en avgjørelse som er gjenstand for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Rent
privatrettslige sider kan ikke kontrolleres. Spørsmål om det eksisterer en privatrettslig
forpliktelse for kommunen, og eventuelt innhold og omfang av en kommunes
privatrettslige forpliktelser med kontraktsrettslig, erstatningsrettslig eller tingsrettslig
grunnlag, inngår således ikke i kontrollen etter § 59.Side 18
Fylkesmannen kan for eksempel ikke overprøve kommunestyrets avgjørelse om
innrømmelse eller fraskrivelse av erstatningsansvar. En eventuell avgjørelse i
kommunestyret om fordeling av mottatt testamentsarv kan heller ikke overprøves av
Fylkesmannen, selv om fordelingen skulle stride mot testamentets bestemmelser. Disse
forholdene reguleres materielt av privatrettslige, og ikke offentligrettslige regler. I slike
tilfeller er det domstolene som eventuelt må vurdere hvorvidt kommunen har handlet i
tråd med loven eller ikke. Fylkesmannen kan imidlertid prøve om kommunestyret var
vedtaksført da avgjørelsene ble truffet, eller om habilitetsreglene ble fulgt. Dersom det
ved behandlingen av en sak om en privatrettslig disposisjon reises spørsmål om
inhabilitet eller brudd på andre offentligrettslige regler, kan saken således bringes inn
for kontroll av disse forholdene.
Det presiseres at gjenstand for en slik kontroll i tilfelle kun vil være organets
personelle eller prosessuelle kompetanse. Det må tas stilling til om det besluttende
organet hadde myndighet til å treffe avgjørelsen og om offentligrettslige
saksbehandlingsregler har blitt fulgt.
I dette ligger at kommunestyret i saken om krav om legalitetskontroll ikke skal ta stilling til
om vedtaket som ble fattet i sak 1/15 er fornuftig. Dersom kommunestyret ønsker å vurdere
det spørsmålet på nytt, må dette reises som en ordinær sak om omgjøring av tidligere
vedtak. Det kommunestyret skal ta stilling til i en sak om legalitetskontroll, er om
saksbehandlingsreglene er fulgt, dvs de offentligrettslige sidene. Slik kravet om
lovlighetskontroll er formulert, er det også de offentligrettslige sidene ved vedtaket som
ønskes vurdert. Kravet om lovlighetskontroll gjengis slik:
”Følgende ligger til grunn for kravet om legalitetskontroll:
-Møteinnkallingen var sendt ut med for kort frist og utenfor godkjent
møteplan. Den var sendt ut i vinterferien hvor Ordfører var klar over at flere
faste medlemmer var bortreist på ferie.
-Faste representanter mottok heller ikke innkallingen.
-Syv av femten faste representanter kunne ikke møte. Kommunestyret var ikke
fulltallig.
-Administrasjonen var ikke underrettet om møtet.
Møtedokumentene ble lagt fram på møtet og har ikke vært tilgjengelig for ikke
møtende representanter. Det reises også spørsmål om saken var tilstrekkelig opplyst.
Det settes også fram krav om oppsettende virkning.”
Vurdering av vedtaket
Spørsmål om møteinnkallingen
Det som det stilles spørsmål om, er om innkallingen er gyldig sett til tidsrommet mellom
innkalling og møtedato, at møtet ble holdt utenfor oppsatt møteplan og at møtet ble avholdt
i vinterferien og ordfører visste at mange faste representanter av den grunn ikke kunne
møte.
Verken kommuneloven eller kommunens eget reglement stiller opp noen absolutt frist for
hvor lang tid på forhånd det kan kalles inn til kommunestyremøte. Innkalling til møte ble
sendt den 20. februar om kvelden:
Fra: Ronny Grindstein
Sendt: 20. februar 2015 20:47
Til: Terje Sørensen; Terje Sørensen; Rita Roaldsen; Rita Roaldsen; Anita Karlsen; Elsa
Holm; Yngvar Mikkelsen; Yngvar Mikkelsen; Kjetil Fjellheim; Roger Markussen; Roger
Markussen; Arnold Paulsen; Morten Berg; Morten Berg; Steinar Hytjanstorp; Jonas
Bertelsen Johnsen; Olaf Øien; Roy Josefsen; Roy Josefsen; Henry Høgmo; Henry
Høgmo; Ronny Grindstein
Emne: Møteinnkalling Gratangen kommunestyre 26.02.2015 UNNTATT
OFFENTLIGHET jfr Off.loven §23, første ledd
Viktighet: Høy
Innkallingen ble sendt seks dager før møtet skulle holdes. Det ble samtidig sendt ut sms med
varsling til samtlige representanter om at møteinnkalling var sendt ut pr epost. SMS
inneholdt også opplysning om dato og tidspunkt for kommunestyremøtet. Kommunens eget
reglement oppstiller en hovedregel om at innkalling skal sendes ut syv dager før møtet skal
holdes. Det er opp til kommunestyret å avgjøre om man aksepterer innkallingen eller ikke.
Det kommunestyret som møtte den 26. februar 2015 godkjente innkallingen. Når kravet om
legalitetskontroll skal behandles, skal ikke kommunestyret ta stilling til om det var fornuftig
av kommunestyret å godkjenne innkallingen, men om kommunestyret hadde juridisk adgang
til å gjøre det. I og med at det ikke finnes absolutte regler for hvor langt tid innkalling til
møtet skal sendes ut på forhånd, så må konklusjonen på dette være at kommunestyret den
26. februar 2015 hadde anledning til å akseptere en innkallingsfrist på seks dager.
Det samme vil gjelde for det forhold at det er innkalt til møte i vinterferien og at ordfører er
klar over at mange faste representanter ikke kan stiller. Det finnes ingen regler som forbyr
møter i ferietiden. Det finnes heller ingen regler som forbyr at kommunestyret settes med
mange vararepresentanter. Det avgjørende er at kommunestyret er lovlig satt.
Kommunestyret som møtte den 26. februar 2015 aksepterte at møtet kunne settes i
vinterferien. Kommunestyret var også satt med lovlig møtende representanter. Det
foreligger ingenting rettsstridig ved denne godkjennelsen, og kommunestyrets vedtak om å
godkjenne innkallingen kan ikke oppheves.
Spørsmålet om faste representanter har mottatt innkallingen
I kravet om legalitetskontroll blir det hevdet at faste representanter ikke har mottatt
innkallingen. Av eposten som er sendt fra ordfører, framgår det at denne er sendt til samtlige
faste representanter i kommunestyret. For noens vedkommende, er innkallingen også sendt
til to epostadresser. Det sentrale er at innkallingen er sendt til vanlig og kjent adresse, ikke
om mottaker har gjort seg kjent med den.
Det er ikke noe i denne innkallingen som tyder på at innkallingen ikke er sendt til aktuell
adresse til samtlige faste representanter i kommunestyret. Dersom det likevel skulle forholde
seg slik at innkallingen ikke er sendt til en eller flere faste representanter, så har ikke dette
uten videre som følge at kommunestyrets vedtak er ugyldig. I så tilfelle må det stilles
spørsmål om denne feilen kan ha hatt innvirkning på vedtakets innhold. Dersom feilen er
uten virkning, er vedtaket gyldig, jmf prinsippet i forvaltningsloven § 41:
§ 41.(virkningen av feil ved behandlingsmåten).
Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven
ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket
likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket
bestemmende på vedtakets innhold.
Det er i kravet om legalitetskontroll ikke påvist avgjørende prosedyrefeil ved innkallingen.
Også på dette punktet er kommunestyrets vedtak om å godkjenne innkallingen gyldig, og
vedtaket kan derfor ikke oppheves.
Spørsmålet om betydningen av at bare syv av femten faste representanter møtte og at
kommunestyret ikke var fulltallig
Det følger av kommuneloven § 33 at ”[e]t folkevalgt organ kan bare treffe vedtak hvis minst
halvparten av medlemmene har vært til stede under forhandlingene og avgitt stemme i
vedkommende sak.”
Møtende varamedlemmer er likestilt med fast valgte representanter.
Gratangen kommunestyret var den 26. februar 2015 satt med mer enn halvparten møtende
representanter. Kravet om at vedtaket skal oppheves med begrunnelse i at kommunestyret
ikke var lovlig satt, kan ikke tas til følge.
Spørsmålet om betydningen av at administrasjonen ikke var underrettet om møtet
Tema for møtet var rådmannens arbeidsforhold, om dette skulle avsluttes og hvilket
forhandlingsmandat ordfører eventuelt skulle få. Dette er opplysninger som er underlagt
taushetsplikt og som også skal behandles i lukket møte. Saken angår også kommunens
forhandlingsposisjon, slik at det også av den grunn er hjemmel for ikke å gi innsyn. Ut fra
sakens karakter, så skal ikke administrasjonen ha innsyn i denne saken og heller ikke være til
stede ved sakens behandling. Det er derfor ikke noen feil at administrasjonen ikke var
underrettet om møtet. Det foreligger altså heller ingen ugyldighetsgrunn på dette punktet.
Kravet om at vedtaket skal oppheves kan derfor ikke tas til følge.
Spørsmålet om møtedokumenter og sakens opplysning
Vedlagt eposten om innkalling til møte fra ordfører den 20. februar 2015, var følgende
saksframlegg:
Bakgrunn for saken
Ordfører fremmer denne saken for å be kommunestyret om at ordfører gis fullmakt
til å avklare om det er grunnlag for å avslutte rådmannens arbeidsforhold, enten
gjennom en omforent sluttavtale eller ved drøftinger etter arbeidsmiljøloven etter
varsel om avskjed eller oppsigelse.
Ordfører kan ikke selv inngå bindende avtale på vegne av kommunen eller selv ta
beslutning om at rådmannens arbeidsforhold skal avsluttes. I alle tilfelle ligger den
endelige beslutningen hos kommunestyret. Kommunestyret må godkjenne en
sluttavtale. Vedtak om avskjed eller oppsigelse må også skje i kommunestyret.
Begrunnelsen for at ordfører ønsker denne fullmakten er at ordfører mener
rådmannen ikke fyller rådmannsrollen på en tilfredsstillende måte, verken
ledelsesmessig og faglig. Ordfører finner det vanskelig å etablere et godt samarbeid
med rådmannen. Blant annet vil rådmannen ikke medvirke til ukentlige
samarbeidsmøter og heller ikke stille i medarbeidersamtaler. Det er flere eksempler
på at rådmannen ikke følger opp politiske vedtak og at hun opptrer illojalt. Nevnes
her kan Flyprosjektet og budsjettet. Ordfører mener rådmannen tidvis er respektløs
i sin kontakt med andre, både internt og eksternt. Rådmannen er en utfordring for
arbeidsmiljøet i kommunen.
Ordfører foreslår ingen øvre økonomisk ramme for fullmakten. Gjennom rådføring
med advokat og kommunestyregruppelederne fra Senterpartiet og Arbeiderpartiet
vil ordfører undervegs i prosessen finne avklaring på hvor grensen for en
sluttavtale går.
Ordfører har etablert kontakt med advokat Frode Lauareid hos KS Advokatene og
vil benytte han som rådgiver i prosessen.
Forslag til vedtak
Ordfører gis fullmakt til å framforhandle en avtale om avslutning av rådmannens
arbeidsforhold. Avtalen er ikke bindende for Gratangen kommune før den er
godkjent av kommunestyret.
Ordfører gis fullmakt til å gjennomføre saksbehandling i samsvar med
arbeidsmiljølovens bestemmelser for å avklare om det er grunnlag for at
kommunen som arbeidsgiver avslutter rådmannens arbeidsforhold. Vedtak om
avskjed eller oppsigelse av rådmannen må fattes av kommunestyret.
Ordfører skal i denne prosessen lag seg bistå av advokat og rådføre seg med
kommunestyregruppelederne for Senterpartiet og Arbeiderpartiet.
I møtet redegjorde ordfører nærmere om sitt syn på saken. Redegjørelsen var understøttet
av en Power point-presentasjon. I tillegg deltok advokat Frode Lauareid over telefon i om lag
20 minutt og redegjorde på generelt grunnlag om saker vedrørende rådmannens
arbeidsforhold og hvordan disse ble behandlet i kommunene.
Det følger av kommuneloven § 34 nr 1 at kommunestyret avgjør selv hvilke saker som skal
realitetsbehandles eller ikke. En sak som er satt opp på sakslisten kan utsettes med
alminnelig flertall. Av dette følger at kommunestyret avgjør selv om det foreligger
tilstrekkelig grunnlag til å fatte en realitetsavgjørelse. Dette er for eksempel lagt til grunn av
Fylkesmannen i Buskerud i en sak om legalitetskontroll, der dette var ett av punktene som
skulle avgjøres, se sak 2013/5265.
I denne saken kom et enstemmig kommunestyre til at saken var tilstrekkelig opplyst til at et
vedtak kunne fattes. Vedtaket er derfor gyldig og kan ikke oppheves i en sak om
legalitetskontroll. Dersom kommunestyret ønsker å fatte et annet vedtak, må dette gjøres i
en sak om omgjøring av tidligere vedtak.
Spørsmål om oppsettende virkning
Det er i kravet om legalitetskontroll også satt fram krav om at vedtaket gis oppsettende
virkning.
I utgangspunktet er det slik at vedtak skal gjennomføres selv om det er satt fram krav om
legalitetskontroll. Kommunestyret kan likevel bestemme at det ikke skal skje noe i saken før
kravet om legalitetskontroll er endelig behandlet.
Vedtaket som er til prøving er at ordfører har fått mandat til å forsøke å forhandle fram en
avtale om at rådmannens arbeidsforhold avsluttes. Ordfører har også fullmakt til, for det
tilfellet det ikke er mulig å få til en omforent sluttavtale, å starte en prosess for å undersøke
om det er grunnlag for at arbeidsforholdet avsluttes etter reglene i arbeidsmiljøloven.
Det som har skjedd så langt er at ordfører har hatt drøftelser med gruppelederne for
Arbeiderpartiet og Senterpartiet. Der var det enighet om at rådmannen skulle få tilbud om
en oppsigelsestid på seks måneder. Det var forhandlinger mellom partene den 19. mars
2015. Disse forhandlingene førte ikke fram. Ordfører legger til grunn at vedtaket om fullmakt
fortsatt gjelder, og arbeider derfor videre med å avklare med gruppelederne om kommunen
skal sette fram et høyere tilbud eller om det i stedet skal startes et arbeid med å utarbeide
innkalling til drøftingsmøte etter arbeidsmiljøloven.
Ordfører velger å stille det åpent for kommunestyret om den videre prosessen skal stilles i
bero til kravet om legalitetskontroll er endelig behandlet, eller om det skal arbeides parallelt
med rådmannens arbeidsforhold.
Som vedlegg til saken følger:
-Krav om lovlighetskontroll i henhold til kommuneloven §59
Gratangen kommune, 23.03.2015
Ronny Grindstein
ordfører
... &&& Sett inn saksutredningen over (IKKE RØR DENNE LINJE) &&&