Contas do Governo

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Contas do Governo
Contas do Governo
Introdução
Todo ano o Tribunal de Contas da União (TCU) realiza sessão extraordinária para apreciar as
Contas do Presidente da República do Brasil, o que faz por meio de relatório e parecer prévio.
Essa é uma das competências constitucionais mais importantes – senão a maior – atribuídas
a esta Corte de Contas, uma vez que a análise técnica permite que a população brasileira
conheça os efetivos resultados alcançados pela Administração Pública no ano que passou.
Resultados e Impactos esperados com o Relatório de Contas de Governo
Diagnóstico em temas
de maior significância
A apreciação das
Contas de Governo
é um instrumento
de transparência
que possibilita ao
cidadão a cobrança
por melhores
resultados em
setores nos quais
os objetivos não
foram atingidos
adequadamente.
Accountability
e Transparência
Governamental
Panorama do cenário
econômico
Gerar valor para a
sociedade brasileira
Avaliação de desempenho das ações
governamentais
Aperfeiçoamento da
gestão pública
Parecer sobre
demonstrações
consolidadas da União
Embora o TCU exista há 122 anos, a competência para apreciar as contas do Presidente da
República somente foi atribuída a esta Corte pela Constituição de 1934. Esta é, portanto, a
77ª vez que o TCU exerce essa atribuição, com a peculiaridade de ser a primeira vez que uma
mulher tem suas contas analisadas na condição de Presidente da República. As Contas em
análise representam o exame do primeiro ano da administração da Excelentíssima Senhora
Presidente da República, Dilma Rousseff.
É o Congresso Nacional (CN) que tem a competência constitucional para julgar as Contas do
Presidente da República do Brasil. O TCU, como órgão autônomo e auxiliar ao CN, possui
importante missão de subsidiar esse julgamento, por meio de relatório e parecer prévio.
A análise realizada pelo TCU envolve os mais variados aspectos que se relacionam com a
gestão pública, sejam eles econômicos, contábeis, patrimoniais, orçamentários, financeiros
ou operacionais.
A cada ano o Presidente da República envia ao Congresso Nacional a sua prestação de contas
relativa ao exercício anterior. O envio tem de ser feito no prazo máximo de 60 dias a contar
do início da sessão legislativa (2 de fevereiro). É o Congresso que remete essa prestação de
contas ao TCU para que, também no prazo máximo de sessenta dias após seu recebimento,
faça uma minuciosa avaliação técnica, que resultará no parecer prévio.
O processo envolve um ministro relator, que é escolhido mediante sorteio realizado entre os
membros do Colegiado. Para relatar as contas de 2011, o relator sorteado foi o ministro José
Múcio Monteiro. Além das informações fornecidas pelo Presidente da República, o relator se
fundamenta, ainda, em ações de controle realizadas pelas unidades técnicas que compõem a
Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal. A unidade responsável por assessorar o ministro
relator na consolidação do relatório é a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag).
A apreciação é feita em sessão pública extraordinária. Em seguida, o TCU restitui ao Congresso
Nacional as Contas do Presidente da República acompanhadas do parecer prévio aprovado
pelo Plenário. Dessa maneira, o Tribunal fornece elementos técnicos para o julgamento
político das Contas.
O TCU emite parecer
pela regularidade,
regularidade com
ressalva (quando
evidenciarem
impropriedade ou
qualquer outra falta de
natureza formal de que
não resulte dano ao
erário) ou irregularidade
das contas.
Exercício de
2011
O ministro relator
sugeriu o tema
sustentabilidade do
crescimento para o
relatório das contas
relativas a 2011.
No relatório, constam as seguintes análises: demonstrações contábeis da União, desempenho
da economia brasileira no período observado, as receitas e despesas do exercício. É apresentada,
ainda, análise sobre a ação setorial do Governo, segregada por funções de governo.
Anualmente, é também escolhida uma área temática, por proposta do ministro relator, na qual
se procura evidenciar trabalhos relevantes do TCU. Por fim, consta o acompanhamento das
recomendações feitas pelo TCU no relatório do ano anterior àquele em análise, a conclusão, o
parecer prévio, manifestações do Colegiado e o acórdão.
Para o relatório das contas relativas a 2011, o ministro relator sugeriu o tema sustentabilidade
do crescimento, em razão da preocupação com os meios necessários para se garantir um
crescimento sustentável ao longo do tempo, capaz de alavancar o desenvolvimento do País.
Nesse sentido, procurou-se avaliar a atuação do governo para superar ou minimizar possíveis
gargalos em áreas fundamentais para viabilizar esse crescimento – economia, infraestrutura
(considerando o impacto do PAC e da Copa do Mundo de 2014), meio ambiente,
desenvolvimento regional, ensino profissionalizante e pesquisa e desenvolvimento (P&D).
Neste ano, além do relatório, foi elaborada uma coletânea com temas de destaque nos relatórios
de 2007 a 2011, reunidos em um caderno especial. São tópicos de elevada significância e
recorrentemente avaliados pelo TCU, mas que ainda carecem de aperfeiçoamento e merecem
atenção tanto dos agentes públicos como de toda a sociedade.
Estas fichas-síntese visam a destacar alguns pontos contidos no relatório completo. Chamam
atenção para o que foi destaque na gestão. O conteúdo está disponível, na íntegra, no
endereço eletrônico www.tcu.gov.br/contasdogoverno.
Boa leitura.
Fluxo de Elaboração do Relatório das Contas do Governo da República
1ª sessão ordinária do mês
de julho do exercício anterior
ao que as contas se referem:
Sorteio do Ministro Relator
Sessão extraordinária, até 72h
antes do término do prazo
para a remessa do relatório e
parecer prévio ao Congresso
Nacional:
Apreciação de Contas
Agosto/setembro do exercício
ao que as contas se referem:
Fixação das Diretrizes pelo
Relator
Informações a serem encaminhadas;
Temas de maior aprofundamento;
Ações de fiscalização necessárias
à instrução das contas;
Em 50 dias a contar do
recebimento das Contas
pelo Tribunal:
Apresentação do relatório e
dos projetos de pareceres
prévios ao Plenário
Março/abril/maio:
Após a fixação das diretrizes
até o início da elaboraçãp do
relatório e pareceres prévios:
Execução das ações de
fiscalização pela Semag
e UTs envolvidas
Elaboração do relatório e
projetos de pareceres prévios
Até 60 dias após a abertura da
Sessão Legislativa:
Recebimento das Informações
Solicitadas
Setembro/outubro do exercício
ao que as contas se referem:
Envio de Aviso à CGU
Elementos a serem incluídos nas
contas do Presidente da República
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Desempenho da Economia Brasileira
Desempenho da Economia Brasileira
O Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, a preços de mercado, atingiu o montante de
R$ 4,14 trilhões ao fim do exercício de 2011, o que representa um crescimento, em termos
reais, de 2,7% em relação ao exercício anterior. Embora a evolução do PIB tenha mantido a
linha ascendente observada no ano anterior, a taxa de crescimento de 2011 foi mais modesta.
Gráfico 1: Taxas de crescimento, a preços de mercado,
do PIB em comparação ao ano anterior (em R$ Trilhões)
PIB a preços
de mercado é a
soma dos valores
monetários dos
bens e serviços
produzidos, incluídos
os impostos indiretos
e subtraindo-se os
subsídios.
Fonte: IBGE – Contas Trimestrais – valores constantes de 2011
Pesquisa realizada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE) colocou o Brasil em 9º lugar entre os países membros do Grupo dos 20 (ou G20), que
reúne as 19 maiores economias do mundo mais a União Europeia.
As taxas de desemprego mensal, ao longo de 2011, foram inferiores às do ano anterior. A
proporção de desocupados entre os economicamente ativos, ao final de 2011, foi de 4,7%.
O emprego formal sofreu redução de um ano para o outro. Os rendimentos médios reais
mensais recebidos pelos trabalhadores demonstraram contínua elevação na renda.
Gráfico 2: Rendimento médio real mensal dos trabalhadores
Pesquisa da OCDE
destacou que o
crescimento do
País ficou, em 2011,
na 9ª posição entre
os países do G20.
Nas primeiras
colocações,
antecedendo ao
Brasil, estão: China
(9,2%); Índia (7,3%);
Arábia Saudita
(6,8%); Indonésia
(6,5%); México
(3,9%); Coreia do
Sul (3,6%); África
do Sul (3,1%) e
Alemanha (3,0%).
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Mensal de Emprego mar.2002-dez.2011.
Gráfico 3: Taxa de desocupação
Fonte: IBGE
Exercício de
2011
Tabela: Outras variáveis macroeconômicas
Soma de todos os bens e
serviços finais produzidos
no País (excluídos
os bens utilizados
para produção), em
determinado período,
dividida pela população
total
IPCA é o índice oficial
do Governo Federal
para medição das metas
inflacionárias.
Significa o aumento
da capacidade
produtiva de um
país. É o investimento
que os empresários
fizeram, principalmente
em máquinas,
equipamentos e
material de construção.
É a sistematização
da entrada e saída
de riqueza em
termos econômicos,
da fronteira de
determinado país.
Um resultado positivo
do Balanço de
Pagamentos equivale
a um aumento das
reservas internacionais,
ou seja, um aumento
dos dólares que
entram no país na
forma de investimento
direto, empréstimos,
financiamentos e
captações.
Indica ao investidor que
o risco de fazer negócios
em um determinado
país é mais, ou menos,
elevado. Quanto menor
o número, menor o
risco.
PIB per capita
Elevou-se 1,8%, em relação a 2010, encerrando 2011 em US$ 12.696,10.
Taxa de inflação
A taxa de inflação medida pelo IPCA foi de 6,5% aa, atingindo o limite
superior da meta estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN).
Em 2010, o IPCA ficou em 5,91%.
Consumo das Famílias
A despesa de consumo das famílias cresceu 4,1%. A razão desse aumento
se deve a dois fatores: 1) crescimento da massa salarial, em termos reais,
de 4,8%; e 2) concessão de crédito às famílias, cuja variação atingiu
18,3%.
Formação Bruta de
Capital Fixo (FBCF)
A Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) apresentou variação positiva de
4,7%. A produção de máquinas e equipamentos cresceu 6% em relação
a 2010, e a construção civil, 3,9%.
Operações de crédito
Os empréstimos às pessoas físicas e jurídicas alcançaram o valor de
R$ 2,03 trilhões, correspondente a 49,1% do PIB. As operações de
crédito do sistema financeiro ao setor privado atingiram R$ 1,95 trilhão
e ao setor público, R$ 81,7 bilhões. Do total destinado ao setor público,
R$ 41,4 bilhões foram direcionados ao governo federal e R$ 40,3 bilhões
aos governos estaduais e municipais.
Comércio exterior
As exportações brasileiras tiveram aumento de 26,8% em 2011
comparado a 2010. A Ásia, continente com maior participação nas
compras de produtos brasileiros, passou de 27,9% em 2010 para
30%, sendo a China o principal responsável (aumento de 15,2% para
17,3%). Em seguida, estão América Latina e Caribe (21,7%) e União
Europeia (20,7%). Os Estados Unidos, incluindo Porto Rico, aumentaram
ligeiramente sua participação, passando de 9,6% em 2010 para 10,1%.
As importações, apesar da taxa de câmbio atraente, cresceram menos
que as exportações, em 2011, elevando-se 24,5% pela média diária. A
importação de bens de consumo ao longo de 2011 representou 17,7%
das compras totais. As aquisições de bens de capital representaram
21,2% do total e as de matérias-primas e intermediários, 45,1%.
Balanço de
Pagamentos
A conta Transações Correntes, que integra o Balanço de Pagamentos,
encerrou 2011 aumentando o seu déficit, passando de US$ 47,3 bilhões,
ao final de 2010, para US$ 52,6 bilhões. Isso se deveu ao valor negativo
de US$ 85,2 bilhões obtido em Serviços e em Rendas. A compensação
desse saldo negativo não foi possível, pois os resultados da balança
comercial (US$ 29,8 bilhões) somados aos valores das Transferências
Unilaterais Correntes (US$ 2,8 bilhões) foram insuficientes para reverter
o déficit. No entanto, o Balanço de Pagamentos ficou positivo, uma vez
que o valor dos Investimentos Diretos no país, no montante de US$ 66,7
bilhões – correspondente a participações no capital de empresas
nacionais – suportou o déficit em Transações Correntes no exercício de
2011. A Conta Financeira, na qual se inserem os Investimentos Diretos,
inclui, ainda, Investimentos em Carteira (investimentos em ações e títulos
de renda fixa), com valor de US$ 25,1 bilhões em 2011. Considerando os
saldos apurados no exercício, obteve-se o resultado de US$ 58,6 bilhões
do Balanço de Pagamentos. Dívida do setor público
Taxa risco-país
A dívida líquida total do setor público situou-se em R$ 1,5 trilhão,
equivalente a 36,5% do PIB em 2011.
Apresentou-se abaixo dos 200 pontos até agosto de 2011, indicando
aos investidores internacionais que o Brasil havia se tornado atraente. Ao
longo do segundo semestre, a perspectiva de frustração do crescimento
esperado do PIB e a elevação acima da meta estabelecida de inflação do
Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) fizeram com que
o indicador se elevasse, atingindo 286 pontos em 3 de outubro de 2011,
encerrando o ano em 208 pontos.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Desempenho da Economia Brasileira
Dívida Pública
Dívida pública é o montante levantado pelo governo, junto ao setor privado ou às agências
multilaterais, para financiar as ações governamentais, inclusive pretéritas. Para tanto, assume
contratos de empréstimos e financiamentos e emite títulos que variam em maturidade, no
modo como são vendidos e na forma em que seus pagamentos são estruturados.
A Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) aumentou, em 2011, R$ 232,1 bilhões, atingindo
R$ 2.243,6 bilhões, equivalente a 54,2% do Produto Interno Bruto (PIB). No mesmo período,
a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) cresceu R$ 32,7 bilhões, totalizando R$ 1.508,6
bilhões, ou 36,4% do PIB.
Os juros nominais aumentaram a dívida líquida em R$ 236,7 bilhões (5,71% do PIB). A
manutenção de despesas de juros e encargos nominais maiores que os superávits primários
resulta em expansão continuada da dívida líquida em valores nominais, ainda que em percentual
do PIB haja um pequeno decréscimo. Além disso, a volatilidade cambial também proporciona
oscilações abruptas no saldo do endividamento líquido, como pode ser visualizado no gráfico
abaixo, que aponta o comportamento da Dívida Líquida do Governo Central no período de
2002 a 2011.
Os indicadores de
estoque da dívida
pública, oficialmente
divulgados pelo
governo federal,
são: Dívida Bruta
do Governo Geral
(DBGG), Dívida
Líquida do Setor
Público (DLSP),
Dívida Consolidada
(DC) da União e
Dívida Consolidada
Líquida (DCL)
da União.
Gráfico 1. Dívida Líquida do Governo Central
Fonte: Nota de Política Fiscal do Bacen, série histórica.
A Dívida Consolidada da União (DC), publicada no Relatório de Gestão Fiscal (RGF) do Poder
Executivo, cujos critérios são estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, aumentou R$
259,7 bilhões, desde 2010, alcançando o montante de R$ 2.735,4 bilhões em 2011.
A Dívida Consolidada Líquida, mesmo com o aumento de ativos da União no montante de
R$ 203,1 bilhões, aumentou em R$ 56,6 bilhões, alcançando o valor de R$ 1.072,1 bilhões.
No período, a DCL aumentou 5,6% e a Receita Corrente Líquida (RCL) cresceu 11,8%, o que
acarretou decréscimo na relação DCL/RCL para 1,92. Essa relação está longe do limite de 3,5
vezes proposto pelo Poder Executivo, ainda não apreciado pelo Senado.
O aumento de 11,8% na Receita Corrente Líquida, conjugado com um crescimento de 9,6%
na dívida mobiliária, diminuiu a relação dívida mobiliária/RCL de 473,7% para 464,3%,
distante do ainda não apreciado Projeto de Lei 54/2009, que limita essa relação a 650%.
Taxa Selic e DLSP - O aumento da intervenção da União na atividade econômica por meio
da acumulação de ativos e passivos mantém a DLSP sob controle. No entanto, carrega para o
Exercício de
2011
Tesouro Nacional a carga fiscal representada pela diferença entre a taxa Selic, pela qual a União
vende seus títulos, e a taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), mediante a qual a União recebe das
instituições financeiras oficiais e de outros programas de fomento.
Dados da Nota de Política Fiscal do Bacen, de março de 2012, e da série histórica 2003 a 2011
mostram que no período a taxa Selic recuou 11,7 pontos percentuais (de 23,3% para 11,6%),
enquanto a taxa implícita da DLSP decresceu apenas 0,6 p.p (de 17,5% para 16,9%). Ou seja,
o custo fiscal dessas operações de fomento, representado pelo diferencial de taxas, expande-se
continuamente, conforme se visualiza no gráfico a seguir.
Gráfico 2. Evolução da Taxa Selic, da Taxa Implícita da DLSP e dos Juros Nominais
A taxa Selic recuou
11,7p.p. (de 23,3%
para 11,6%)
enquanto a taxa
implícita da DLSP
decresceu apenas
0,6p.p. (de 17,5%
para 16,9%).
Fonte: Nota de Política Fiscal do Bacen, série histórica.
Ações de Controle Externo
Desde 2010 a STN vem cumprindo os Acórdãos 435/2009-TCU-1ª Câmara e 5.403/2009-TCU-1ª
Câmara, ao publicar o Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida no Relatório de Gestão Fiscal
com os dados do Siafi, o que permite a comparação da informação entre exercícios. Também
como resultado dos acórdãos mencionados, passou a ser publicada a metodologia de elaboração
do demonstrativo da dívida consolidada líquida, nos termos da alínea “b” do inciso I do art. 55 da
Lei 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). Isso significa a explicitação da conta contábil
do Plano de Contas da Administração Federal referente a cada um dos itens dos passivos e ativos
da União, permitindo o melhor acompanhamento das variações de seus saldos.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Auditoria do Balanço Geral da União
Auditoria do Balanço Geral da União (Ficha 1)
Aumentar a transparência das finanças federais e cumprir exigências éticas para o
planejamento e execução de auditoria. Esses são dois objetivos constantemente perseguidos
pelo Tribunal de Contas da União (TCU), no que se refere à auditoria do Balanço Geral da
União (BGU). Ambos objetivos visam a obter segurança razoável para que as demonstrações
contábeis consolidadas estejam livres de distorções relevantes. Em razão disso, o TCU vem
aperfeiçoando suas técnicas de auditoria.
Diante das evidências obtidas na auditoria do Balanço Geral da União, é possível concluir
que, exceto pelos possíveis efeitos das ressalvas constatadas, as demonstrações contábeis
consolidadas da União refletem, em todos os aspectos relevantes, a situação patrimonial
da União em 31 de dezembro de 2011. Refletem ainda, os resultados orçamentários,
financeiros e patrimoniais relativos ao exercício encerrado nessa data, em conformidade
com as disposições da Lei 4.320/1964, da Lei Complementar 101/2000 e das demais normas
aplicáveis à contabilidade federal.
Após aplicação
dos procedimentos
de auditoria sobre
as demonstrações
contábeis
consolidadas da
União, constatações
impediram a emissão
de uma opinião
sem ressalvas.
Com o objetivo de garantir a qualidade e a credibilidade da informação financeira, o Tribunal
apresenta ressalvas e recomendações ao Governo Federal para corrigir desvios em relação a
normas e princípios contábeis aplicáveis.
Ressalvas
1. Desobediência ao princípio contábil da prudência – Por meio da auditoria do BGU,
o TCU verificou que o Tesouro Nacional tem desobedecido sistematicamente o princípio
contábil da prudência, o que afeta de modo significativo o valor real do patrimônio líquido,
diferença entre ativos (bens e direitos) e passivos (obrigações) da União.
Entre os anos de 2002 e 2011, o passivo real do Governo Federal aumentou pouco mais
que o dobro de seu valor inicial. Já o ativo real alcançou, em 2011, quase o triplo do ativo
real de 2002. Além disso, o patrimônio líquido aumentou aproximadamente 4.000% nesse
período, como se pode evidenciar no gráfico abaixo:
Gráfico 1. Evolução da situação patrimonial da União
Determina a adoção
do menor valor para
os componentes
do ativo e do valor
maior para os do
passivo, sempre que se
apresentem alternativas
igualmente válidas para
a quantificação das
mutações patrimoniais
que alterem o
patrimônio líquido.
Em 2002, o
patrimônio líquido
era negativo em
R$ 24 bilhões e,
em 2011, chegou
a R$ 882 bilhões
positivos.
O saldo positivo do patrimônio líquido pode ser considerado um fenômeno anômalo para
as demonstrações contábeis consolidadas de um governo nacional, em razão do acúmulo
de obrigações sociais juridicizadas de um ente contábil dessa natureza. Ao comparar o
balanço patrimonial consolidado do governo federal brasileiro de 2010 com os balanços de
governos nacionais de outros países para o mesmo ano, é possível identificar uma enorme
discrepância em relação à situação patrimonial evidenciada.
Exercício de
2011
A restrição contábil
é um importante
instrumento de
controle interno
da contabilidade,
por meio do qual é
possível identificar
e prevenir riscos de
distorção contábil
e até mesmo de
irregularidades
financeiras. Dos 27
órgãos contábeis
superiores do Poder
Executivo Federal, 25
apresentaram algum
tipo de restrição.
Nos países
analisados, o
patrimônio
líquido é negativo
principalmente
em razão do
reconhecimento de
ativos retificadores e
de passivos atuariais
de benefícios
pós-emprego. Ao
evidenciar essas
rubricas, tais países
demonstram o
compromisso
em apresentar à
sociedade e aos
demais usuários
das demonstrações
contábeis
governamentais
os desafios para
sustentabilidade
fiscal de seus
governos.
Gráfico 2: Comparação da situação patrimonial de governos – 2010
% Ativos ou Passivos líquidos
Fontes: (1) Balanço Geral da União de 2010, (2) Annual Financial Report of the Government of Canada - Fiscal Year 2009-2010, (3)
A Citizen’s Guide to the 2010 Financial Report of the U.S. Government. (4) La certification des comptes de l’Etat - Exercice 2010. (5)
Análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera 2010. (6) Certificate and Report of the Comptroller and Auditor General: Whole
of Government Accounts 2009-10. (7) Contas Anuais da União Europeia - Exercício 2010.
2. Ausência de exclusão dos saldos decorrentes de operações intragovernamentais – As
receitas e despesas intraorçamentárias da União se originam de transações entre órgãos e
entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Em termos agregados, tais
receitas não correspondem a efetivos ingressos de recursos, assim como as correspondentes
despesas não acarretam efetivos desembolsos à Conta Única do Tesouro Nacional. Apesar de
configurarem mero remanejamento, esses valores são registrados tanto no orçamento como
na contabilidade, possibilitando a eliminação da dupla contagem de saldos na consolidação
das contas governamentais.
A diferença total entre receitas e despesas orçamentárias executadas que consta das
demonstrações contábeis foi da ordem de R$ 24,1 bilhões. Ocorre que as receitas intraorçamentárias somaram cerca de R$ 15 bilhões, ao passo que as despesas intraorçamentárias alcançaram R$ 17,8 bilhões. Por não terem sido excluídos quando da consolidação, os
saldos intragovernamentais acabaram por distorcer para menos os resultados financeiro e
patrimonial do exercício de 2011. Desconsiderando-se o efeito líquido negativo de cerca de
R$ 2,8 bilhões, o balanceamento entre receitas e despesas orçamentárias resulta em um total
positivo de R$ 26,9 bilhões.
3. Restrições às demonstrações contábeis dos ministérios da Saúde, do Desenvolvimento
Agrário e da Previdência Social – Em dezembro de 2011, dentre os 27 órgãos contábeis
superiores do Poder Executivo Federal, apenas o Comando da Aeronáutica e o Ministério da
Defesa tiveram a Conformidade Contábil de suas demonstrações contábeis registradas “Sem
Restrição”. Todos os outros 25 órgãos superiores apresentaram algum tipo de restrição.
4. Ausência de entidade contábil para o Fundo do Regime Geral da Previdência Social (FRGPS)
Após auditoria do
TCU, o INSS assumiu o
compromisso de produzir
demonstrações contábeis
específicas para o Fundo
do Regime Geral da
Previdência Social.
– Até o exercício de 2011, o FRGPS não havia sido totalmente estruturado, conforme determina
a legislação. No orçamento, o fundo constitui-se em uma unidade com dotação própria,
portanto, em conformidade com a lei de criação. No entanto, financeira e patrimonialmente,
a estrutura não está totalmente de acordo com as normas vigentes.
As receitas das contribuições sociais vinculadas à previdência social são contabilizadas como
receitas do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). As despesas são executadas na unidade
gestora da Coordenação-Geral de Orçamento, Finanças e Contabilidade do INSS e os bens
e direitos do FRGPS estão contabilmente registrados no órgão INSS, o que vai de encontro
à determinação da lei de criação do referido fundo. Em consequência disso, não existem
demonstrativos financeiros e patrimoniais específicos do FRGPS.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Auditoria do Balanço Geral da União
Auditoria do Balanço Geral da União (Ficha 2)
5. Ausência de registro contábil do passivo atuarial do Regime Próprio de Previdência
Social (RPPS) – A União não contabiliza o passivo atuarial do RPPS dos servidores públicos
federais. Entretanto, são feitas projeções atuariais em obediência à Lei de Responsabilidade
Fiscal. Questionado sobre qual seria a estimativa do Passivo Atuarial do RPPS dos servidores
civis da União, o Ministério da Previdência Social apresentou os números dispostos na
tabela abaixo.
Tabela. Balanço Atuarial do RPPS dos servidores públicos civis da União em 31/12/2011
O registro contábil
do passivo atuarial
do RPPS permitirá à
sociedade brasileira
uma avaliação mais
correta sobre a
sustentabilidade
atuarial e fiscal do
Governo Federal
R$ bilhões
Ativo
Passivo
Valor Presente Atuarial
das Contribuições
556,29
Valor Presente Atuarial
dos Benefícios Concedidos
465,65
Sobre salários
474,15
Aposentadorias
305,39
Pensões
160,26
Sobre benefícios
82,14
Déficit Atuarial
1.107,10
Total
1.663,39
Valor Presente Atuarial
dos Benefícios a Conceder
1.197,74
Aposentadorias
890,59
Pensões
307,15
Total
1.663,39
Fonte: Ministério da Previdência Social (Ofício 192/MPS/SPS/DRPSP, de 9/3/2012).
Ao considerar a materialidade desse passivo, a ausência desses valores no Balanço Patrimonial
Consolidado da União afeta de modo significativo o valor do patrimônio líquido, que em 31
de dezembro de 2011 apresentou saldo positivo de R$ 881,7 bilhões. Caso o passivo atuarial
do RPPS fosse registrado pelo valor projetado do déficit ao final de 2011 (R$ 1.107,1 bilhões),
o patrimônio líquido da União seria severamente impactado, passando a ser negativo em
R$ 225,4 bilhões.
6. Retificação irregular de restos a pagar não processados –
Os restos a pagar não
processados, segundo a legislação, devem fazer parte da dívida flutuante consignada no
passivo financeiro da União. Embora as normas determinem que assim seja, o Tesouro
Nacional tem sistematicamente retificado o valor total dos restos a pagar não processados
no Balanço Patrimonial, distorcendo as informações sobre o passivo total no demonstrativo
contábil. Essa prática, além de ser contrária à legislação, distorce as informações contábeis
sobre as obrigações para com terceiros e traz prejuízos à transparência das informações
contábeis da União.
Exercício de
2011
Gráfico 3. Evolução do registro dos restos a pagar não
processados e respectivas retificações (em R$ milhões)
Fonte: Siafi
Distorções relevantes do BGU
Conta Única do
Tesouro Nacional
• Valor da divergência: R$ 17,8 bilhões
Dívida Mobiliária
Interna
• Valor da divergência: R$ 14,2 bilhões
Bens Imóveis
de Uso Especial
• Valor da divergência: R$ 690 milhões
Dívida Ativa
Créditos Parcelados
• Balanço Geral da União x Demonstrações Contábeis do Banco Central
• Balanço Geral da União x Relatório Mensal da Dívida Federal (Dez/11)
• Balanço Geral da União x Sistema de Patrimônio da União (Spiunet)
• Valor da divergência: R$ 109,8 bilhões
• Balanço Geral da União x Sistema da Dívida Ativa da União (Sida)
• Valor da divergência: R$ 17,7 bilhões
• Balanço Geral da União x Sistema da Receita Federal
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Análise da Receita
Arrecadação da Receita
O Tribunal de Contas da União (TCU) acompanhou, ao longo do ano de 2011, a arrecadação
das receitas primárias (não financeiras) do governo federal. Observou, ainda, a reestimativa
dos parâmetros macroeconômicos e de realização dessas receitas, feita bimestralmente
pelo Poder Executivo. Ao final do primeiro semestre do exercício, constatou-se que a meta
de arrecadação não seria atingida, caso prevalecesse a tendência de realização da receita
à época.
A arrecadação alcançou o percentual de 23,92% do Produto Interno Bruto (PIB) apurado
no exercício. Divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), esse
percentual ficou 0,71 ponto percentual abaixo da meta estabelecida na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) de 2011. Apesar de o desempenho ter ficado abaixo do previsto em
lei, o superávit primário do governo central foi 18,2% superior ao apurado no mesmo
período em 2010.
Ao final do exercício de 2011, o Brasil registrou R$ 1.029.613 milhões em arrecadação
líquida das receitas correntes, representando aumento de 8,61% relativo ao montante
alcançado no ano anterior. Conforme mostrado no gráfico a seguir, a receita corrente total,
corrigida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), manteve em 2011 a
trajetória de crescimento observada nos últimos anos.
Em que pese o crescimento da economia entre 2010 e 2011, a carga tributária aumentou
de 33,71% para 35,88% em relação ao PIB.
Gráfico 1: Evolução da carga tributária (% do PIB) – 2000 a 2011
Fonte: BGU, COTEPE/CONFAZ/MF, CEF, STN (Municípios) e Entidades (Sistema “S” e Conselhos Federais de Profissões)
As receitas de contribuições continuaram sendo a maior fonte de arrecadação entre os
itens da receita corrente, representando 52,98% do total arrecadado no ano, com um
crescimento real de 7,73% em relação ao ano anterior.
Quanto à receita tributária, a arrecadação real no ano de 2011 foi superior em 12,83% à
de 2010. O gráfico 2 apresenta o comportamento das modalidades de receita tributária no
período de 2004 a 2011, com valores corrigidos pelo IPCA.
Somatórios das
receitas fiscais líquidas
(aquelas que não
geram obrigatoriedade
de contraprestação
financeira, como ônus,
encargos e devoluções).
Em 2011, a
arrecadação
ficou 0,71 ponto
percentual
abaixo da meta
estabelecida
na LDO 2011
Receitas provenientes de
tributos e contribuições:
da exploração do patrimônio e de atividades
econômicas; provenientes de recursos financeiros recebidos de outras
pessoas de direito público ou privado, destinadas a atender despesa;
e demais receitas.
Receitas oriundas de
contribuições sociais
(que custeiam ações de
seguridade social, nas
áreas de previdência social, saúde e assistência
social), de intervenção
no domínio econômico (contraprestação à
atuação do Estado em
favor de determinado
grupo) e de interesse
das categorias profissionais ou econômicas
(órgãos representativos
de categorias profissionais ou de defesa de
interesses dos empregadores), como instrumento de intervenção
nas respectivas áreas.
Exercício de
2011
Gráfico 2: Desempenho das receitas tributárias no período de 2004 a 2011
Fonte: BGU; IPCA:IBGE
Ação de Controle Externo
Outro fato observado, e que resultou em determinação do TCU (Acórdão 473/2011-Plenário),
foi a existência de diferenças não identificadas nas fontes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social dos exercícios de 2003 a 2009 e primeiro semestre de 2010.
Em razão disso, o TCU determinou à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que informasse nas
próximas contas anuais as providências anunciadas sobre as ocorrências de diferenças não
identificadas das fontes dos orçamentos fiscal e da seguridade social nos exercícios de 2003,
2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 e primeiro semestre de 2010.
A partir de informações prestadas pela STN, verificou-se que, a despeito dos esforços
de conciliação contábil, remanescem diferenças não identificadas no valor total de
R$ 281.122.340,92 referentes aos exercícios de 2003 a 2011.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Análise da Receita
Arrecadação de Multas Administrativas
O Tribunal de Contas da União (TCU) realizou levantamento, entre os anos de 2008 e 2011,
para analisar o resultado da arrecadação de multas aplicadas por 17 órgãos e entidades de
regulação e fiscalização da administração pública federal.
Das mais de 997 mil multas aplicadas nos quatro anos, que somaram aproximadamente R$ 29
bilhões, foi possível arrecadar apenas R$ 1,7 bilhão. A proporção entre o valor efetivamente
arrecadado e o montante das multas aplicadas no período elevou-se de 4,7% para 5,7%.
O resultado positivo decorre, principalmente, do ano de 2011. Nesse exercício, houve um
aumento expressivo na arrecadação das multas, que chegou a 10% do montante aplicado,
com recolhimento de mais de meio bilhão de reais ao Tesouro Nacional.
5,1 1. Evolução da relação percentual entre os montantes
Gráfico
4,3
arrecadados
e aplicados de multas – 2008 a 2011
4,7
10,4
12
12,0%
Apesar de ainda baixo,
pela primeira vez desde
que os dados vêm sendo levantados pelo TCU
(2005), o percentual de
arrecadação superou
o patamar de 10%.
10,4%
10,0%
10
8,0%8
6,0%6
5,1%
Série1
4,7%
4,3%
4,0%4
2,0%2
0,0%0
1
2008
2
3
2009
4
2010
2011
Fonte: Órgãos e entidades fiscalizados
A tabela a seguir apresenta a situação das multas administrativas aplicadas e arrecadadas
entre 2008 e 2011 pelas 17 entidades fiscalizadas (em R$ Mil).
Entidades
Número de Multas
Montante Aplicado
Valor Arrecadado
INMETRO
322.382
609.876,01
541.079,27
ANATEL
22.698
6.658.288,65
326.873,84
CADE
89
2.827.703,17
138.350,60
ANEEL
1.125
1.187.951,39
127.896,99
ANP
27.109
797.670,20
118.166,91
IBAMA
89.839
13.517.478,93
89.944,17
ANVISA
16.332
228.396,49
75.532,45
BACEN
160.054
796.114,28
69.268,60
ANAC
13.051
101.197,54
45.861,18
ANTT
314.103
205.164,08
39.961,26
SUSEP
2.735
209.304,51
39.855,95
ANS
10.765
904.828,89
21.945,31
TCU
10.287
157.129,66
15.402,56
CVM
5.528
1.035.491,84
15.398,23
ANTAQ
156
5.468,74
1.211,58
ANCINE
978
15.737,25
420,87
ANA
55
85,34
62,83
997.286
29.257.886,95
1.667.232,58
ACUMULADO
Fonte: Órgãos e entidades fiscalizados
Exercício de
2011
Os números mais significativos foram proporcionados pelo Inmetro. Mantendo a tendência
observada em 2010, o órgão emitiu o maior número de multas (322.382), arrecadou um
montante de R$ 541 milhões (32% do total arrecadado) e obteve um percentual de 88,7% de
arrecadação sobre as multas por ele aplicadas.
Para monitorar a inadimplência das multas aplicadas pela administração federal, órgãos e
entidades devem inscrever os devedores no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do
Setor Público Federal (Cadin).
Entre os anos de
2008 e 2011, houve
aumento de 23% nas
inscrições do Cadin
informadas ao TCU.
A série histórica evidencia tendência de crescimento entre os anos de 2008 e 2011, em que
houve aumento de 23% nas inscrições no Cadin. Entretanto, ainda se observa reduzida
quantidade de inscrições por algumas entidades.
A baixa adesão dos órgãos e entidades ao Cadin pode resultar na redução da eficácia da
14,372
arrecadação
de multas.
14,759
16,12
17,6912.
Gráfico
Quantidade de Inscrições no Cadin – 2008 a 2011
20
20.000
17.691
18
18.000
16.000
16
14
14.000
16.120
14.372
14.759
12.000
12
10.000
10
Série1
8.0008
6.0006
4.0004
2.0002
00
1
2008
2
2009
3
2010
4
2011
Fonte: Órgãos e entidades fiscalizados
Ações de Controle Externo
Com relação à arrecadação decorrente de multas aplicadas por entidades federais de
fiscalização e regulação, o TCU realizou, em 2009, auditoria que resultou no Acórdão
1.817/2010-TCU-Plenário. Em 2011, houve monitoramento para verificar a implementação das
decisões do referido acórdão e foi prolatada nova decisão (Acórdão 482/2012-TCU-Plenário)
que determinou a inclusão, nos relatórios anuais de gestão das entidades de fiscalização,
referentes aos exercícios de 2012 a 2016, das informações descritas no quadro seguinte, o que
possibilitará o adequado monitoramento.
Informações incluídas nos relatórios de gestão das entidades de fiscalização até 2016, para
acompanhamento das medidas e da evolução dos resultados alcançados no período.
1
Número absoluto e percentual de pessoas físicas ou jurídicas pendentes de inscrição no Cadin,
sob sua responsabilidade, nos últimos dois exercícios.
2
Número absoluto e percentual de processos de cobrança de multas que, em virtude dos prazos
legais, sofram maiores riscos de prescrição, nos últimos dois exercícios, bem como as
providências adotadas para reduzir esse risco.
3
Quantidade de multas canceladas ou suspensas em instâncias administrativas, os valores
associados a essas multas e os percentuais de cancelamento e suspensão em relação ao total de
multas aplicadas anualmente, nos dois últimos exercícios.
4
Percentuais de recolhimento de multas (em valores e em número de multas recolhidas) nos
últimos dois exercícios.
5
Medidas adotadas e resultados alcançados relativamente às questões descritas nos subitens
anteriores.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Análise da Despesa
Orçamento e Despesa Pública
Para o exercício de 2011, foram aprovadas pela LOA 2011, Lei 12.381, de 9 de fevereiro
de 2011, despesas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social no montante de R$ 1,96
trilhão. Ao final do exercício, com os créditos adicionais, a dotação autorizada subiu a R$ 2,01
trilhões, dos quais 81% foram empenhados, no total de R$ 1,68 trilhão.
Deste montante, em 94% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos),
sendo que as demais despesas resultaram na inscrição de restos a pagar processados (1%) e
não processados (5%).
As funções Previdência Social e Encargos Especiais, que agregam as despesas associadas
aos encargos da dívida pública e às transferências constitucionais e legais, representam,
juntas, 78% do total das despesas empenhadas em 2011. Num segundo grupo, em termos
de volume de recursos, destacam-se, nessa ordem, as funções Saúde, Educação, Assistência
Social, Trabalho, Defesa Nacional, Judiciária, Transporte, Administração e Agricultura.
Despesas empenhadas por função (2011)
Total: R$ 1,68 trilhão
O empenho de despesa
é o ato emanado da
autoridade competente
que cria para o Poder
Público a obrigação
de pagamento.
Agrega despesas em
relação às quais não
se pode associar um
bem ou serviço, tais
como as relacionadas
a refinanciamento
e serviço da
dívida pública e
as transferências
constitucionais e legais.
Os valores autorizados
para o exercício de
2011 alcançaram
o montante de R$
2,01 trilhões. Desse
total, 81% foram
empenhadas, ou
R$ 1,68 trilhão.
Fonte: Siafi
Paralelamente à execução do Orçamento do exercício, foram pagos R$ 74 bilhões relativos a
restos a pagar processados e não processados inscritos em exercícios anteriores, bem como
cancelados outros R$ 16,6 bilhões.
Desconsiderando a função Encargos Especiais, que cresceu 24%, o volume de despesas
empenhadas nas funções aumentou 58% entre 2007 e 2011. Dentre aquelas que mais
cresceram estão algumas das principais funções, em termos de valor, como Educação,
Trabalho e Assistência Social. Por outro lado, as funções Indústria, Desporto e Lazer, Habitação,
Organização Agrária, Comunicações e Urbanismo tiveram crescimento negativo no período,
conforme o gráfico a seguir.
Despesas empenhadas,
mas não pagas, são
inscritas em restos a
pagar, que se dividem
em processados e não
processados.
Exercício de
2011
Crescimento percentual das despesas empenhadas por função entre 2007 e 2011
Educação
140%
Agricultura
40%
Cultura
87%
Administração
36%
Trabalho
85%
Relações Exteriores
30%
Assistência Social
84%
Comércio e Serviços
29%
Defesa Nacional
65%
Legislativa
22%
Ciência e Tecnologia
62%
Gestão Ambiental
15%
Saúde
58%
Energia
15%
Média
58%
Saneamento
Transporte
57%
-3%
Urbanismo
Essencial à Justiça
56%
-7%
Comunicações
Previdência social
54%
-13%
Organização Agrária
Direitos da Cidadania
49%
-15%
Habitação
Segurança Pública
45%
-19%
Desporto e Lazer
Judiaciária
40%
-34%
Indústria
6%
Fonte: Siafi
Nota: Excluída a função Encargos Especiais.
Já a análise dos gastos com investimentos revela que, em 2011, apenas R$ 48 bilhões, ou
3% do total das despesas empenhadas, são destinadas ao planejamento e à execução de
obras públicas, à realização de programas especiais de trabalho e à aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente.
Outro aspecto relevante da execução das despesas com investimento é o elevado montante de
recursos inscritos em restos a pagar não processados.
Despesas com investimentos – liquidadas 2011 x
inscritas em restos a pagar não processados
Fonte: Siafi
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Análise da Despesa
Metas e Prioridades da Lei
de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), prevista no § 2º do art. 165 da Constituição Federal
de 1988, compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital, para o exercício financeiro subsequente, bem como a orientação para
elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). Assim, a LDO procura antecipar a direção dos
gastos públicos, definindo os parâmetros que nortearão a elaboração orçamento.
Para o exercício de 2011, foram apresentadas 92 ações para compor o Anexo de Metas e
Prioridades (Anexo VII) da LDO, sendo que todas receberam dotação orçamentária totalizando
um montante da ordem de R$ 16 bilhões. Além destas, também são consideradas como
prioritárias as ações relativas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Nos últimos anos, o TCU verificou que o instrumento de priorização na LDO possui pouca
efetividade, principalmente em razão da baixa execução financeira. Tanto em 2010 quanto em
2011, um quinto das ações consideradas prioritárias pelo governo teve fraca execução (abaixo
de 50% da dotação total).
Usualmente, o elevado número de ações consideradas prioritárias e o contingenciamento a
que ficam sujeitos os órgãos são apontados como as principais justificativas para essa baixa
efetividade. Contudo, comparando-se os exercícios de 2010 e 2011, observa-se que a redução
na quantidade dessas ações não foi acompanhada por um aumento no seu nível de execução
financeira, como se observa no quadro abaixo.
Nível de execução das Ações Prioritárias (2010-2011)
Número de
Ações Prioritárias que
receberam
dotação
Total
empenhado
em Ações
Prioritárias
(R$ bilhões)
2011
92
2010
652
Anos
% do total de ações
Execução
Fraca
Execução
Razoável
Execução
Alta
14,5
20%
26%
54%
94,5
20%
17%
63%
Fontes: Leis Orçamentárias e Siafi
1
A redução na
quantidade de ações
prioritárias não foi
acompanhada pelo
aumento no grau
de execução. Tanto
em 2010 quanto em
2011, um quinto das
ações consideradas
prioritárias pelo
governo teve
fraca execução
(abaixo de 50% da
dotação total).
De 2010 para 2011 houve significativa diminuição do número de ações incluídas no Anexo VII e que receberam
dotação, de 652 para 92. Parte significativa dessa redução deve-se à exclusão das obras do PAC, 357 no total.
2
Fraca: execução menor que 50% da dotação total; Razoável: execução entre 50% e 85% da dotação total;
Alta: execução acima de 85% da dotação total. Quanto às restrições impostas pelo contingenciamento, observa-se que a capacidade
de priorização dos diferentes ministérios pode variar bastante, ou seja, alguns gastam
proporcionalmente mais que outros em ações definidas como prioritárias do total disponível.
O Ministério do Esporte, por exemplo, lidera o ranking, pois tinha 38% disponível para
despesas não obrigatórias e empenhou 88% em ações prioritárias.
Exercício de
2011
Nível de priorização das ações no Anexo VII da LDO (2010-2011)
Ministério do Esporte
231,58%
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
166,07%
Ministério da Cultura
120,90%
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
119,05%
Ministério do Meio Ambiente
114,47%
Ministério da Justiça
101,49%
Ministério da Educação
101,20%
Ministério da Saúde
97,89%
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
94,95%
Presidência da República
91,89%
Ministério do Desenvolvimento Agrário
83,53%
Ministério do Trabalho e Emprego
82,86%
Fontes: Siafi e Decreto 7.622, de 22 de novembro de 2011 e anexos.
Obs.: O índice de priorização é construído utilizando-se percentual de empenho da ação prioritária
dividido por percentual disponível para empenho em despesas não obrigatórias.
Nível de priorização das ações do PAC em 2011
Ministério das Cidades
127%
Ministério da Fazenda
125%
Ministério da Educação
120%
Presidência da República
112%
Ministério da Cultura
112%
Ministério de Minas e Energia
104%
Ministério da Integração Nacional
103%
Ministério dos Transportes
101%
Ministério da Saúde
101%
Ministério do Desenvolvimento Agrário
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
85%
32%
Fontes: Siafi e Decreto 7.622, de 22 de novembro de 2011 e anexos.
Obs.: O índice de priorização é construído utilizando-se percentual de empenho da ação prioritária
dividido por percentual disponível para empenho em despesas não obrigatórias.
A Constituição Federal determina o estabelecimento de prioridades nas LDOs. Não obstante,
quando se examina a execução orçamentária das ações elencadas como prioritárias, observase que 20% delas tiveram execução fraca (abaixo de 50% do previsto), fazendo-se, portanto,
necessário manter a recomendação ao Poder Executivo para que dê prioridade à execução das
ações assim definidas na LDO.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Análise da Despesa
Orçamento de Investimento
das Empresas Estatais
O Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OI) compreende os investimentos das
empresas controladas pela União, ou seja, aquelas em que direta ou indiretamente detenha a
maioria do capital social com direito a voto, e cujas programações não constam integralmente
do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. O responsável pela elaboração da proposta do
OI é o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest), unidade
integrante da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
O OI abrange os gastos com aquisição de bens classificáveis no ativo imobilizado de
cada empresa. Não estão incluídos nesse orçamento os bens que envolvam arrendamento
mercantil – o denominado leasing – e as benfeitorias realizadas em bens da União, bem como
aquelas necessárias à infraestrutura de serviços públicos concedidos, também, pela União.
A execução global dos dispêndios anuais das empresas do setor produtivo estatal que
constam do OI é avaliada e acompanhada no âmbito do Programa de Dispêndios Globais
(PDG), sob gerenciamento do Dest. O programa se constitui de um conjunto sistematizado de
informações econômico-financeiras.
Em 2011, 79 empresas estatais investiram R$ 82,5 bilhões em setores como petróleo e
gás natural, elétrico e financeiro, quantia que correspondeu a 79% do valor orçamentário
autorizado para esse 86,40%
fim. Quando comparado a 2010, o investimento realizado teve
decréscimo de 2%. A participação de cada setor na realização de investimentos pode ser
8,20%
observada a seguir:
O Orçamento
de Investimento (OI)
é peça integrante
da Lei Orçamentária
Anual (LOA) prevista
na Constituição
Federal, art. 165,
§ 5º, inciso II
Conjunto de bens e
direitos necessários
à manutenção das
atividades da empresa,
caracterizados por se
apresentar na forma
tangível.
2,70%
Gráfico. Realização de2,70%
Investimentos em cada Setor de Atividade em 2011.
Demais empresas do
setor produtivo 2,7%
Setor financeiro 2,7%
Setor elétrico 8,2%
Setor de petróleo e
gás natural 86,4%
Em 2011,
as empresas
estatais investiram
R$ 82,5 bilhões
em setores como
petróleo e gás
natural, elétrico
e financeiro, um
1
decréscimo
de 2%
em relação a 2010.
2
3
4
Fonte: Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest)
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG)
Exercício de
2011
Auditoria do TCU realizada no OI e no PDG teve como objetivo verificar recursos e dispêndios
das empresas estatais independentes. Para tanto, observou a análise do processo de
programação e execução orçamentária e sua aderência à legislação orçamentária, bem como seu
acompanhamento e controle pelos órgãos envolvidos. Os resultados desse trabalho, presentes no
Acórdão 3.145/2011-Plenário, apontaram algumas impropriedades formais como:
Origem ou procedência
dos recursos que devem
ser gastos com uma
determinada finalidade.
As fontes de recursos
do OI são: recursos
de geração própria,
recursos para aumento
de patrimônio líquido,
operações de crédito de
lonwgo prazo e outros
recursos de longo prazo.
• uso inadequado da classificação por fonte de recurso;
• execução de dotações, por doze empresas, acima do valor determinado na LOA não apenas
ao final do exercício, mas durante todo ele, não sendo os créditos adicionais solicitados no
momento oportuno para viabilizar a correta execução dos investimentos;
• classificação de ações como do tipo “atividade”, mas com escopo de “projeto”;
• ações que possivelmente abrigam mais de um projeto de grande vulto sem o necessário
detalhamento de acordo com o que estabelece o Plano Plurianual (PPA) 2008-2011.
Verificou-se, ainda, a existência de empresas com sede no exterior, que, embora controladas
indiretamente pela Petrobras, não constam do rol de estatais que compõem o OI. Também
foi verificada a não discriminação, nos demonstrativos do PDG, de operações entre empresas
estatais e privadas, realizadas com subsídios públicos substanciais, para a realização indireta
de investimentos.
Em decorrência dessa ação de controle, o TCU determinou ao Dest:
• a correção de impropriedades formais;
• a adequação dos demonstrativos do PDG às normas contábeis e necessidades vigentes;
• o aprimoramento dos mecanismos de transparência das informações e de orientação às
empresas estatais;
• elaboração de manual técnico sobre o OI, até então inexistente.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Análise da Despesa
Plano Plurianual – PPA
O Plano Plurianual (PPA) estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada.
No que concerne à execução do PPA 2008-2011, foi previsto dispêndio de cerca de R$ 3,6
trilhões. No entanto,
1.235foram liquidados 76% do inicialmente previsto, totalizando R$ 2,75
trilhões no período.717
365
Gráfico. Despesas311
liquidadas por área de agregação no período de 2008
a 2011, em R$ bilhões,
117 e o respectivo percentual em relação ao total.
Econômica
R$ 117 bi (4%)
Administração
e Poderes
R$ 311 bi (11%)
Previdenciária
R$ 1.235 bi (45%)
Infraestrutura
R$ 365 bi (13%)
O Plano Plurianual,
conforme determina a
Constituição Federal de
1988, no art. 165, §
1º, é instituído por lei a
cada quatro anos, para
viger no quadriênio
subsequente. O PPA se
origina de projeto de
lei enviado pelo chefe
do Poder Executivo
e é aprovado pelo
Congresso Nacional. O
presidente da República
deve enviar o projeto
no primeiro ano de
seu mandato, para
vigorar1 do ano seguinte
até o primeiro
ano do
2
mandato subsequente.
3
Social
R$ 717 bi (26%)
4
5
O gráfico retrata a soma das despesas liquidadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e
Orçamento de Investimentos, distribuídas em cinco áreas. A referência permanece o período de 2008
a 2011, são excetuados os gastos na função Encargos Especiais e destaca-se a participação: na Área
Previdenciária (com 100% dos gastos na única função de governo Previdência Social); na Área Social
(função Saúde com 8,6% e Educação com 5,9%); Área de Infraestrutura (Energia, 10%); Área de
Administração e Poderes (Defesa Nacional, 4%); e Área Econômica (Agricultura, 1,8%).
Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Ações de Controle Externo
O TCU identificou, em suas fiscalizações, deficiências no processo de planejamento
governamental relacionadas, principalmente, à construção de programas, em especial ao
atributo indicador; ao relacionamento entre os órgãos setoriais e a Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratégicos (SPI); e à utilização do Sistema de Informações Gerenciais e de
Planejamento (Sigplan).
Por meio do Acórdão 117/2011-TCU-Plenário, o TCU fez uma série de recomendações e
determinações ao Comitê de Gestão do PPA, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MP) e à Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI), entre elas:
a)necessidade de aprimoramento da estratégia de capacitação adotada na gestão do PPA
2008/2011;
O novo modelo
de planejamento foi
aprovado para
o PPA 2012-2015
pela Lei 12.593/2012,
e o exercício de 2011
encerra o ciclo do
modelo orçamentário
assentado na figura
do “programa”.
Exercício de
2011
b)existência de limitações do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do
Governo Federal (Sigplan), na qualidade de instrumento do Órgão Central de Planejamento
do Governo Federal de apoio ao sistema de monitoramento e avaliação do PPA;
c) necessidade de metodologia detalhada de elaboração de indicadores, revisão da
programação das oficinas de modelo lógico; e
d)carência de preenchimento de informações do Sigplan por alguns órgãos setoriais.
A partir de 2012, o binômio “programa-ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais
como os orçamentos, dá lugar a “programas temáticos”, “objetivos” e “iniciativas”, restando
às últimas o vínculo entre o plano e o orçamento.
O novo plano tem foco nos níveis estratégico e tático da ação de governo, enquanto o
orçamento responderá pelo nível operacional.
Espera-se que o novo modelo de planejamento adotado no PPA 2012-2015, assim como a
entrada em funcionamento do Sistema de Informações de Planejamento e Orçamento (Siop),
ajude a resolver alguns dos problemas apontados pelo TCU, de forma a gerar melhorias na
coordenação do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, na comunicação com os
órgãos setoriais e no processo de revisão e aprimoramento de programas e seus respectivos
indicadores.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Ação Setorial do Governo
Previdência Social
A Previdência Social, prevista na Constituição Federal como um direito social, organiza-se em
três regimes: Regime Geral de Previdência Social (RGPS), Regime Próprio de Previdência do
Servidor (RPPS) e Regime de Previdência Complementar (RPC), sendo o primeiro e o segundo
públicos, e o terceiro, privado.
RGPS
•Possui caráter contributivo e filiação obrigatória.
•Observa critérios que preservem o equilíbrio financeiro e
atuarial.
•Inclui cobertura de eventos de doença, invalidez, morte e
idade avançada, proteção à maternidade e ao trabalhador
em situação de desemprego involuntário, garantia de salário-família e auxílio reclusão para os dependentes de baixa
renda, e pensão por morte do segurado.
RPPS
•Possui caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas.
•Observa critérios que preservem o equilíbrio financeiro e
atuarial.
•Engloba os encargos financeiros da União com os militares
inativos e seus pensionistas.
RPC
•Possui caráter privado e facultativo;
•Encontra-se dividido em dois segmentos:
a) operado por seguradoras e entidades abertas de previdência privada, com acesso individual e supervisionado
pela Superintendência de Seguros Privados e;
b) operado pelas entidades fechadas de previdência complementar, também conhecidas como fundos de pensão, que são supervisionados pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar.
Ao longo dos últimos cinco anos, os gastos com a Previdência Social cresceram, em valores
nominais, de R$ 234,1 bilhões em 2007 para R$ 359,9 bilhões em 2011 (média de 9% aa).
O Regime Geral da Previdência Social apresentou necessidade de financiamento de R$ 35,5
bilhões em 2011, 17% menor que em 2010, devido principalmente ao resultado positivo de
R$ 20,5 bilhões da clientela urbana.
Nos últimos cinco
anos, os gastos
com Previdência
Social subiram de
R$ 234,1 bilhões em
2007 para R$ 359,9
bilhões em 2011.
Exercício de
2011
R$ 20,5 bi
R$ 56,1 bi
Fonte: Fluxo de caixa do INSS e Relatório do resultado Primário da STN
TC-015.529/2010-0,
ainda não apreciado por
esta Corte.
No caso da clientela rural, existe um déficit de R$ 56,1 bilhões em 2011 (73,4% maior que
em 2007), representando 1,35% PIB. Auditoria realizada pelo Tribunal em 2010 apontou os
seguintes fatores como principais causas desse déficit:
a)insuficiência das fontes de arrecadação rural;
b)modelo de arrecadação por sub-rogação, na qual a contribuição não é recolhida pelo segurado,
impossibilitando a individualização da contribuição do segurado especial e facilitando a
evasão fiscal;
c) desenho do benefício rural, que não exige comprovação de contribuição para sua concessão; e
d)aumento real no valor do salário mínimo, que gera aumentos de despesa sem o
correspondente crescimento da arrecadação.
Já no setor público federal, o Regime Próprio de Previdência apresentou déficit de R$ 54,5
bilhões em 2011, equivalente a 0,83% do PIB, dividido entre servidores civis e militares.
Gráfico. Déficit do RPPS em 2011
R$ 19,9 bi
(37%)
Militares
Civis
R$ 34,5 bi
63%)
Fonte: Relatório Resumido da Execução Orçamentária de 2007 a 2011.
No mesmo trabalho citado acima, o TCU constatou que o déficit do RPPS associado aos
servidores civis é decorrente, principalmente, do longo período, mais de 100 anos, em que
vigorou um regime administrativo sem contribuições para aposentadoria e sem preocupação
com equilíbrio financeiro ou atuarial, e da inclusão no regime de mais de 650 mil celetistas,
sem que houvesse a devida compensação entre os regimes. A partir da EC 3/93, houve crescente preocupação com essas despesas previdenciárias, que resultou
em reformas profundas no regime, efetivadas com as EC 20/98 e 41/2003, que estabeleceram critérios
condizentes com um regime previdenciário, incluindo a previsão de previdência complementar.
Destaca-se que a recém aprovada Lei 12.618/2012 instituiu o regime de previdência
complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo. As novas regras
determinam que se aplicará o limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral
de Previdência Social às aposentadorias e pensões do setor público federal, no intuito de
reduzir o valor desse déficit.
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Ação Setorial do Governo
Saúde
O art. 196 da Constituição Federal de 1988 dispõe que saúde é direito de todos e dever
do Estado, o qual deve ser garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à
redução do risco de doenças e de outros agravos.
Para atender a esses princípios, foi criado o Sistema Único de Saúde (SUS), com uma rede
de ações e serviços, resultando em um dos sistemas de saúde mais abrangentes do mundo.
A continuidade da ampliação do acesso integral e com qualidade é um dos maiores desafios
desse sistema.
O PPA 2008-2011 definiu como objetivos governamentais para a saúde:
• a promoção e a ampliação do acesso da população aos serviços públicos de saúde;
• a promoção da qualidade e da humanização na atenção à saúde; e
• o fortalecimento da gestão do SUS em cada esfera de governo.
O financiamento do SUS é feito direta ou indiretamente por toda a sociedade, por meio dos
recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Significativa parcela dos
recursos federais é repassada aos entes da federação por meio de transferências regulares e
automáticas aos fundos de saúde, que, por sua vez, administram os recursos recebidos com
autonomia financeira e orçamentária, de acordo com o estabelecido em seus Planos de Saúde.
Gráfico 1. Valores aplicados na função Saúde em comparação com o % do PIB
Previsto no art. 197 da
CF/88, o SUS contempla
uma rede regionalizada,
hierarquizada e
organizada de acordo
com as diretrizes da
descentralização, do
atendimento integral
e da participação da
comunidade.
O SUS constitui
um dos sistemas
de saúde mais
abrangentes
do mundo.
Os gastos com saúde
da União cresceram
52% nos últimos
5 anos, atingindo
R$ 87 bilhões em
2011. Contudo, não
houve aumento
significativo
desses gastos em
relação ao PIB.
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal (RFB), Departamento de Coordenação e
Governança das Empresas Estatais (Dest), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e consultas ao Siafi.
Obs.: Os dados incluem valores liquidados (OFSS+RPNP), Despesa realizada (OI) e Gastos tributários.
Entre 2007 e 2011 os gastos totais da União com a função Saúde aumentaram, em valores
nominais, atingindo cerca de R$ 87 bilhões em 2011, um crescimento de 52%. Contudo, a
participação dos gastos com a função no PIB variou de 2,14% a 2,09% no período.
Programas
Os valores executados nos programas associados à função Saúde somaram em 2011 um
montante de R$ 58,5 bilhões, sendo que 89,8% desse total estão concentrados em três
programas de maior materialidade:
Assistência Ambulatorial e Hospitalar Especializada (Rede hospitalar, SAMU, UPAs) – R$ 34,4bilhões (58%).
Atenção Básica em Saúde (Equipes de Saúde da Família e Equipes de Saúde Bucal) – R$ 11,3 bilhões (19%).
Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos (Farmácias Populares) – R$ 6,8 bilhões (12%).
Exercício de
2011
Dentre os programas acima listados, a Atenção Básica em Saúde tem como objetivo “expandir
a Estratégia de Saúde da Família (ESF) e a rede básica de saúde, mediante a efetivação da
política de atenção básica: resolutiva, de qualidade, integral e humanizada”.
A Saúde da Família é a principal estratégia do governo federal para reorientar o modelo de
assistência à saúde da população a partir da atenção primária, que é a porta de entrada do SUS
mais próxima para os usuários do sistema e capaz de resolver, segundo o Ministério da Saúde,
até 80% dos problemas de saúde das pessoas.
O PPA 2008/2011 estabeleceu como metas prioritárias para esse programa o aumento de 14.502
Equipes de Saúde da Família (ESF) e de 9.346 Equipes de Saúde Bucal (ESB) até o final de 2011.
Gráfico 2. Grau de alcance das metas do PPA 2008-2011
Aumento no
número de ESB
Aumento no
número de ESF
61,0%
34,3%
Fontes: Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES), DAB/MS, PPA 2008-2011 e PNS 2008/2009-2011.
Obs.: Previsão para o final do período de vigência do PPA 2008/2011 e do Plano Nacional de Saúde (PNS) 2008/2009-2011
Observou-se, no entanto, que a execução das metas de ampliação do número de ESF e ESB
a serem implantadas em quatro anos ficou aquém do planejado, o que não condiz com as
diretrizes gerais constantes do PPA 2008/2011 e do Plano Nacional de Saúde.
Ações de Controle Externo
Durante o ano de 2011, o TCU realizou fiscalizações em programas e ações na função Saúde
e identificou fragilidades que evidenciavam a necessidade de aprimoramento dos mecanismos
de controle, de responsabilização, de coordenação e de gestão dos recursos públicos aplicados
em saúde.
Programa Farmácia
Popular (Acórdão
2918/2011)
O TCU verificou a necessidade de elaboração de lei específica que autorize o
repasse de recursos, do Fundo Nacional de Saúde (FNS), à rede privada de farmácias e drogarias credenciadas a fornecer medicamentos.
Programa Assistência
Farmacêutica
do Paraná (Acórdão
1267/2011)
O TCU identificou irregularidades na utilização de recursos transferidos pelo MS
a municípios do Estado do Paraná para a aquisição de medicamentos da farmacêutica básica por meio de convênios decorrentes de emendas parlamentares.
Manejo de resíduos
sólidos
(Acórdão
2697/2011)
O TCU estimou o valor de R$ 44 milhões desperdiçados entre 2000 e 2009,
na construção de aterros sanitários que foram abandonados ou retornaram à
condição de lixões.
Política
Nacional
de Assistência Oncológica (Acórdão
2843/2011)
O TCU observou carências estruturais na rede de atenção oncológica, acarretando dificuldade de acesso a serviços de diagnóstico e tratamento dos pacientes
com câncer.
Política Nacional de
Drogas (Acórdão
360/2012)
O TCU constatou baixa cobertura da Rede de Centros de Atenção Psicossocial
(Caps), articulação insuficiente entre a Rede de Atenção Básica e a Rede Caps
e necessidade de ampliação de leitos para atenção a usuários/dependentes de
álcool e outras drogas.
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Ação Setorial do Governo
Educação
A educação constitui direito social assegurado pela Constituição Federal de 1988. Desempenha
papel fundamental na redução das desigualdades sociais e no desenvolvimento econômico
e da cidadania. Conforme dispõe o texto constitucional, os sistemas de ensino devem ser
organizados em regime de colaboração pela União, estados, Distrito Federal e municípios.
Entre seus objetivos elencados no PPA 2008-2011, destaca-se o de “propiciar o acesso da
população brasileira à educação e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorização
da diversidade”.
Dessa forma, a principal atuação do governo federal se concretizou com o Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), composto por uma série de intervenções em quatro
eixos de ação:
a)melhoria da qualidade da educação básica, mensurada pelo Índice de Desenvolvimento
a)
da Educação Básica (Ideb);
b)alfabetização e educação continuada, com o objetivo de reduzir a taxa de analfabetismo
b)
e o número absoluto de analfabetos;
A União é responsável
pelo sistema federal
de ensino e presta
assistência técnica e
financeira aos demais
entes federativos.
Os estados atuam
prioritariamente no
ensino fundamental e
médio; os municípios,
na educação infantil e
no ensino fundamental.
O DF acumula as
atribuições de estado e
de município.
c)
c) ensino profissional e tecnológico, com foco na ampliação da rede de estabelecimentos,
disponibilizando ao menos uma escola de educação profissional por município; e
d)
d)ensino superior, com propósito de ampliar e democratizar o acesso a vagas na educação
superior (em instituições de ensino públicas ou privadas).
Para atingir seus objetivos, o governo federal vem aumentando seus investimentos no setor.
A proporção dos valores liquidados na função Educação em relação ao Produto Interno Bruto
(PIB), no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, aumentou progressivamente
nos últimos anos. Em 2007, representava 0,85% do PIB. Depois de aumentos progressivos,
essa proporção alcançou 1,29% do PIB em 2011, atingindo R$ 53,8 bilhões.
Gráfico 1. Valores aplicados na função Educação em compração com o % do PIB
(R$ bilhões)
Em 2011, a
proporção dos
valores liquidados
na função Educação
em relação ao PIB,
no âmbito dos
Orçamentos Fiscal
e da Seguridade
Social, alcançou
1,29%, atingindo
R$ 53,8 bilhões.
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal (RFB), Departamento de Coordenação
e Governança das Empresas Estatais (Dest), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e consultas ao Siafi.
Obs: Os dados incluem valores liquidados (OFSS + RPNP)
Exercício de
2011
Com essa limitação em
30%, fixada pela Lei
11.494/2007, a União é
obrigada, para atender
ao mandamento
constitucional, a
destinar mais recursos
à educação, além
daqueles aplicados no
Fundeb.
Criado pela Emenda
Constitucional 53/2006,
tem prazo de vigência
de 14 anos a contar de
2007 e visa a garantir
a universalização da
Educação Básica e a
remuneração condigna
dos trabalhadores da
educação.
Como razões que explicam a expansão destacam-se a eliminação da incidência da Desvinculação
das Receitas da União (DRU) sobre os recursos destinados à educação; e a limitação dos valores
da Complementação ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) que podem ser contabilizados como parcela
do mínimo constitucional da receita de impostos da União a ser aplicado na manutenção e no
desenvolvimento do ensino. Até 2009, os valores mínimos de complementação da União eram
fixos e corrigidos monetariamente a cada ano. A partir de 2010, o valor da complementação
passou a ser de, no mínimo, 10% dos recursos do Fundo.
Um dos programas educacionais de maior materialidade está relacionado ao Ensino Superior.
Apenas o programa Brasil Universitário abarca 45% dos valores liquidados na função Educação
(R$ 53,8 bilhões).
Em relação às instituições de ensino superior (Ifes), indicadores analisados no período de 2007
a 2011, em 54 Ifes, demonstram uma diminuição da heterogeneidade em diferentes regiões,
embora ela ainda seja bastante grande. Todas as médias dos referidos indicadores das regiões
Sul e Sudeste se mantêm acima da média nacional. As demais regiões apresentam a maioria de
seus indicadores com valores abaixo da média. A situação evidencia a necessidade de políticas
públicas mais eficazes com vistas a minimizar as desigualdades refletidas nas discrepâncias dos
indicadores.
Gráfico 2. Médias dos indicadores das Ifes por região
do País (2011) comparadas à média nacional
3,97
4,08
4,32
3,87
4,21
4,18
3,71
3,87
3,48
2,97
Conceito Capes
SE
0,62
S
CO
0,63 0,57
Índice de Qualificação
do Corpo Docente
NE
0,51
N
0,48
SE
0,14
S
CO
NE
CO
0,18 0,11
NE
0,10
N
0,08
Grau de Envolvimento
com a Pós Graduação
Taxa de Sucesso
na Graduação
SE
S
N
SE
S
CO
NE
N
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Ação Setorial do Governo
Cultura
A atuação estatal no setor cultural é financiada tanto por recursos orçamentários quanto
por renúncia fiscal. Ao longo dos últimos anos a alocação de recursos tem se mantido em
0,07% do PIB, equivalente a R$ 2,697 bilhões em 2011. Com relação às renúncias de receitas
tributárias, que em 2011 alcançaram o montante de R$ 1,762 bilhão, a maior parte delas,
91,2% (R$ 1,6 bilhão), está concentrada principalmente no Programa Nacional de Apoio à
Cultura (Pronac) e na Atividade Audiovisual.
Há três normas legais que disciplinam os gastos tributários geridos pelo MinC: a Lei Rouanet
(Lei 8.313/1991), a Lei do Audiovisual (Lei 8.685/1993) e a Medida Provisória 2.228-1/2001.
Em 2011, a captação total de recursos com base nessas leis de incentivo foi de R$ 1,02
bilhão. Desse valor, 87% referem-se a captações com base na Lei Rouanet (R$ 885 milhões),
sendo a maior parcela (R$ 774 milhões) com renúncia integral (art.18).
Gráfico 1: Principais investidores em 2011 (em mil R$)
Em 2011, a
captação total
de recursos com
base nas leis de
incentivo foi de
R$ 1,02 bilhão.
Fonte: MinC
Os produtores culturais da região Sudeste foram responsáveis, em 2011, pela captação de
cerca de 80% dos recursos das leis de incentivo à Cultura, enquanto na região Norte esse
percentual foi de apenas 0,8%. Essa desigualdade é marcante ao longo dos anos e se configura
um desvio em relação ao objetivo fundamental da República de reduzir as desigualdades
sociais e regionais (CF, art. 3º, inciso III) e às finalidades do Pronac de contribuir para o livre
acesso aos produtos culturais e promover a regionalização da produção cultural.
Gráfico 2: Recursos captados com base nas
leis de incentivo à Cultura por região em 2011
Fonte: MinC
Exercício de
2011
A prestação de contas dos recursos captados é feita pelo produtor cultural diretamente ao
ministério. A tabela seguinte demonstra uma situação de risco decorrente da quantidade e
montante de projetos culturais concluídos, cujos processos de prestação de contas ainda estão
em estoque, aguardando análise e em análise, no âmbito do MinC.
Tabela: Prestação de Contas dos Recursos Renunciados
R$ mil
Situação
Acumulado até 31/12/2010
Acumulado até 31/12/2011
Quant.
Valor Captado
Quant.
Valor Captado
543
137.839,84
652
174.980,15
PC aguardando análise
7.707
3.742.587,38
8.376
4.280.893,97
PC em análise
1.963
1.330.357,57
2.223
1.453.513,94
19
14.590,38
15
5.583,87
PC aprovadas
3.646
1.090.238,76
3.927
1.174.857,47
Total
13.878
6.315.613,93
15.193
7.089.829,41
PC não apresentada
PC não aprovadas
Fonte: MinC
Além de julgar as tomadas de contas especiais (TCE) instauradas em caso de não aprovação
das prestações de contas pelo MinC, compete ao TCU realizar fiscalizações específicas sobre a
renúncia fiscal e efetuar, no âmbito do Relatório das Contas de Governo, a análise das ações
de financiamento da cultura com recursos provenientes de renúncias de receita (§ 3º do art.
20 da Lei Rouanet).
Ações de Controle Externo
Em 2010, o TCU realizou auditoria para examinar a atuação do MinC relativa à adequação
da concessão da renúncia prevista na Lei Rouanet, englobando aprovação dos projetos,
acompanhamento da execução e apreciação das prestações de contas.
Determinação
(Acórdão 1.385/2011)
Achados da Auditoria
Atendimento
O MinC utiliza um rol mais amplo de categorias do que a Lei
Rouanet, que estabelece oito
segmentos que podem ser contemplados por projetos com
abatimento integral da renúncia no IR.
Ao MinC, que normatizasse o
detalhamento dos segmentos
culturais que podem ser atendidos.
A Portaria 116/2011/MinC define os segmentos que podem ser
contemplados pela renúncia integral do art. 18 da Lei Rouanet.
Significativa quantidade de
processos de prestação de contas em estoque no MinC.
Ao MinC e ao Ministério do
Planejamento, que elaborassem plano de ação com vistas a
reduzir o estoque de processos.
A proposta de plano de ação
foi encaminhada pelos ministérios e está em análise pela unidade técnica.
O MInC não estava fazendo o
registro, no sistema SalicWeb,
da localidade de execução dos
projetos culturais incentivados.
No Relatório das Contas de
Governo de 2008, o Tribunal
havia recomendado ao MinC
que adotasse providências para
efetuar tal registro.
Ao MinC, que normatizasse a metodologia de acompanhamento da execução e
avaliação dos projetos culturais
incentivados, em atendimento
à Lei 8.313/1991, que deve incluir o registro da localidade de
efetiva execução dos projetos
e permitir a verificação da sua
efetividade.
O MinC informou que o registro
da localidade de efetiva execução dos projetos constará dos
novos módulos de avaliação e
fiscalização do sistema Salic,
cuja previsão para implantação
era janeiro de 2012. O cumprimento dessa determinação será
verificado no monitoramento
do Acórdão em tela, pelo TCU.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Áreas Temáticas
Política Econômica e Sustentabilidade
do Crescimento
Desde 1999, a política econômica brasileira está apoiada no tripé associado a três institutos:
sistema de metas inflacionárias, ajuste fiscal e câmbio flexível. Considerado o câmbio flexível,
o esforço na busca pelo equilíbrio econômico se concentra na coordenação entre as políticas
monetária e fiscal.
O Brasil conviveu com elevadas taxas de inflação e processos hiperinflacionários durante a
década de 1980 até meados dos anos 1990, com o advento do plano Real em 1994. O período
foi caracterizado por taxas de crescimento da renda per capita baixas, alternadas entre taxas
anuais positivas ou negativas, com média de 2,02% ao ano, cuja inconstância impossibilitou
o aumento generalizado da produtividade, dos salários e dos padrões médios de vida da
sociedade, indicadores do progresso econômico e, também, do desenvolvimento nacional.
Grafico 1. Evolução do PIB Per Capita – 1979 a 2011 R$ mil
Os anos 1980
foram marcados
pela estagnação do
crescimento, cuja
retomada ocorre a
partir de 1994, com
a estabilização do
nível geral de preços.
Em 1995, a inflação
apresentava uma
taxa de 22,41% a.a.
e diminuiu para
6,50% a.a. em 2011.
Fonte: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
A estabilidade dos níveis de preços da economia é uma condição necessária para que o
crescimento tenha sustentabilidade ao longo dos anos.
Ações de política monetária - A autoridade monetária brasileira elegeu como instrumento de
combate à inflação o controle da taxa de juros. O gráfico 2 evidencia a tendência de queda,
a partir de 1995, da taxa de juros nominal (Selic) e da taxa de juros real (Selic deduzida da
taxa do IPCA).
Gráfico 2. Taxas de Juros Nominal (Selic %) e Real (Selic % - IPCA%)* – 1995 a 2011
Fonte: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). *Taxas anualizadas.
Apesar da tendência
de baixa das taxas de
juros real e nominal,
o Brasil ainda
apresenta uma das
mais elevadas taxas
de juros do mundo. A
taxa de empréstimos
em termos reais
do Brasil em 2010
foi de 30,4%.
Apenas Madagascar
apresentou uma
taxa superior, de
37,9%. A da África
do Sul foi de 1,64%,
a da Rússia, de
-0,49% e a da
China, de -0,74%.
Exercício de
2011
A evolução
das reservas
internacionais
apresentou viés
levemente positivo
de 2000 a 2005. A
partir de 2005, no
entanto, esse viés
acentuou-se e o
estoque de reservas
passou de US$
53.799,29 milhões
para US$ 352.012,07
milhões em 2011.
Quanto maior a taxa básica de juros, mais custosa se torna a tomada de
empréstimos e de financiamentos necessários à alavancagem da atividade
econômica e, por conseguinte, há menos incentivos à expansão da economia.
Ações de política cambial - A política cambial engloba um conjunto de ações e
orientações adotadas pelo Bacen com vistas ao equilíbrio das contas externas e à
redução da volatilidade da taxa de câmbio, por meio de operações de compra e
venda de moeda estrangeira.
A taxa de câmbio, contudo, não pode ser o principal instrumento para assegurar
a competitividade das exportações. A inserção competitiva dos produtos
nacionais no mercado internacional depende de modificações estruturais –
aperfeiçoamento do sistema tributário, melhoria na infraestrutura, treinamento e
capacitação de mão de obra, incremento em pesquisa e desenvolvimento, entre
outras – que gerem reais ganhos de produtividade, e os tornem mais atraentes.
Ações de política fiscal - A política fiscal é conhecida por envolver operações
relacionadas aos dispêndios do Estado e aos recursos necessários para o seu
financiamento, e pela influência que tais gastos e receitas exercem sobre a
contração ou sobre a expansão da atividade econômica.
A gestão da dívida pública demanda comprometimento com as metas de
resultado primário e de resultado nominal, para que se contenha o avanço da
dívida pública tanto em relação ao PIB como em valores nominais, aumentando
a disponibilidade de recursos para serem aplicados em políticas públicas e
auxiliando a queda da taxa básica de juros da economia. A sustentabilidade
do crescimento econômico requer a sustentabilidade da dívida pública, e, por
conseguinte, exige responsabilidade na sua gestão.
Com relação à carga tributária, outro importante instrumento de política fiscal,
tem-se que em 2000, a carga tributária total (que inclui as esferas federal, estadual
e municipal) e a carga tributária federal correspondiam a 30,13% e 20,25% do PIB,
respectivamente. Já em 2011, evoluíram para 35,88% e 23,56%, respectivamente.
Gráfico 3. Carga Tributária Brasileira – 2000 a 2011 (% PIB)
Uma carga tributária
elevada, associada a
um sistema tributário
complexo, gera
custos e desincentivos
à atividade produtiva
e ao consumo,
impactando
negativamente
o crescimento
econômico.
A ação do governo nos últimos anos apresenta avanços significativos em vários
aspectos econômicos – queda recente e significativa nas taxas de juros, controle
inflacionário, atuação responsável da autoridade monetária, redução da dívida
externa, institucionalização das metas fiscais e de seu cumprimento, com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, entre outros. No entanto, alguns desafios ainda persistem
para atenção das autoridades e dos gestores responsáveis pela condução da
política econômica, como assegurar o cumprimento das metas de inflação em
um contexto de juros reduzidos; ajustar o gasto público, para que se diminua a
necessidade de seu financiamento com endividamento e para que mais recursos
sejam aplicados em benefício da sociedade; e enfrentar a questão tributária.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Áreas Temáticas
Infraestrutura - Eletricidade, Banda
Larga e Transporte de Gás Natural
Nos setores de infraestrutura, a falta ou deficiência de planejamento de médio e longo
prazo pode ser um grande entrave para a sustentabilidade do crescimento nacional.
O Brasil tem um grande desafio a enfrentar na área de infraestrutura. O Tribunal de Contas da
União (TCU) avaliou se a atuação governamental tem contribuído para garantir o atendimento
da demanda decorrente do esperado crescimento econômico do país nos próximos anos.
Para isso, verificou a forma como está estruturado o planejamento dos setores de geração
e transmissão de energia elétrica, de banda larga e de transporte de gás natural. Além do
planejamento e da execução das ações planejadas, o TCU checou os principais entraves que
podem retardar ou impossibilitar a concretização dos objetivos, e as ações para mitigar esses
obstáculos e os mecanismos de monitoramento e de avaliação do planejamento.
Os três setores de infraestrutura
avaliados encontram-se em estágios
diferentes de estruturação. O setor
elétrico encontra-se em estágio
mais avançado. O planejamento
vem sendo realizado há vários
anos e está associado à realização
tempestiva de leilões de energia nova,
à estrutura normativa e orgânica de
acompanhamento e gerenciamento
do sistema elétrico nacional e à
integração dos diversos subsistemas
de geração por meio da expansão das
linhas de transmissão.
Cenário de crescimento dos setores avaliados
Energia Elétrica
Geração (MW)
Transmissão
(km de linha)
2011
115.981
98.960
2020
171.652
141.513
Crescimento
48%
43%
Investimento
R$190 bilhões
R$46 bilhões
Apesar disso, o TCU identificou riscos associados à falta de diretrizes e à eventual
intempestividade da tomada de decisão em relação às concessões do setor elétrico cujos
contratos vencerão a partir de 2015.
Há ainda atrasos na implementação de projetos hidrelétricos e de linhas de transmissão no
país. Esses atrasos decorrem de questões socioambientais, especialmente ligadas à fase de
licenciamento prévio. As principais causas identificadas para que as licenças não sejam emitidas
em tempo hábil são: insuficiência ou deficiência nos estudos ambientais; discricionariedade
nas análises dos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e dos Relatórios de Impacto Ambiental
(RIMA) por parte dos órgãos ambientais; dificuldades inerentes aos procedimentos de previsão
de impactos; e judicialização do processo decisório. Diversas medidas foram adotadas pelo
Poder Executivo em 2011 para buscar solucionar essas dificuldades.
Gráfico. Tempo de obra e atraso médio na ampliação
e reforço de linhas de transmissão em andamento
Em meses
39
34
17
Ampliação
14
Tempo de obra
Atraso médio
Reforço
Exercício de
2011
Quanto ao setor de banda larga, a
recente edição do Programa Nacional
de Banda Larga (PNBL-2010) pode
ser considerada um passo importante
para o planejamento dessa atividade
no Brasil. No entanto, o PNBL tem
horizonte de planejamento somente
até 2014. Para que o programa possa
ser considerado um planejamento
setorial de médio e longo prazo,
faltam definições importantes como
metas mais detalhadas, indicadores e
definição de prazos e responsáveis por
cada uma das ações. Além disso, o
monitoramento e a avaliação ainda são
incipientes e realizados de forma difusa.
O planejamento de transporte de gás
natural ainda se encontra em fase
de desenvolvimento. O transporte
bem planejado é indispensável para
o adequado aproveitamento das
reservas nacionais e para a criação de
um mercado consumidor cativo. Esse
processo, no entanto, carece de maior
agilidade. O TCU constatou ainda a
necessidade de definição de diretrizes
políticas para o melhor aproveitamento
das reservas nacionais.
Cenário de crescimento dos setores avaliados
Banda Larga (acessos)
Fixa
Móvel
2010
12 milhões
14 milhões
2022
39,3 milhões
91,3 milhões
Crescimento
228%
552%
Investimentos para expansão Banda Larga
Público até 2014
Privado até 2018
R$18,38 bilhões
R$192 bilhões
Gás Natural (milhões de m3/dia)
2011
65,93
2020
206
Crescimento
212%
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Áreas Temáticas
Infraestrutura de Transportes
O desenvolvimento da infraestrutura de transportes do País deve estar de acordo com
os objetivos estabelecidos no Sistema Nacional de Viação (SNV) e no Sistema Federal de
Viação (SFV). Cabe ao governo federal, por meio de planejamento, detalhar políticas, ações,
responsabilidades, prioridades, prazos, recursos e tudo o que se faça necessário para que os
objetivos possam ser alcançados.
A competência para estabelecer a política nacional de transportes ferroviário, rodoviário e
aquaviário é do Ministério dos Transportes (MT), estando a cargo da Secretaria de Política
Nacional de Transportes (SPNT) a atribuição de subsidiar a formulação e elaboração da Política
Nacional de Transportes e de desenvolver o planejamento estratégico do setor de transportes.
A elaboração dessa política segue diretrizes propostas pelo Conselho Nacional de Integração
das Políticas de Transportes (Conit), entidade criada pela Lei 10.233/2001 e que tem seu
funcionamento regulamentado pelo Decreto 6.550/2008. Entre os membros do conselho,
dez são ministros de Estado.
O Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT) – um dos principais instrumentos de
planejamento no setor – destaca a estruturação de corredores para escoamento da produção
e o estímulo à maior participação dos modos hidroviário e ferroviário, com maior utilização
da intermodalidade.
O plano propõe um processo de planejamento permanente, participativo, integrado
e interinstitucional, que conta com a participação de setores produtivos, de usuários, de
transportadores e dos governos estaduais. Verifica-se, no entanto, que uma das dificuldades
para se alcançar êxito no planejamento do setor de transportes é a falta de consolidação dos
planos setoriais no PNLT.
O atraso na elaboração desses planos representa uma lacuna significativa no planejamento
estratégico do setor de transportes, o que prejudica a implementação da intermodalidade ou
da integração da malha multimodal de transportes. Esse problema pode decorrer de uma série
de fatores: falta de comunicação entre órgãos; duplicidade de esforços para o planejamento
setorial; falta de hierarquia na condução das ações de planejamento; baixa atuação do Conit;
entre outros. É importante, portanto, assegurar melhor coesão entre o plano estratégico, de
âmbito nacional, e os levantamentos e planos setoriais, desenvolvidos nos diferentes órgãos
e entidades ligados ao setor de transportes.
No âmbito do governo federal, o principal plano de ação em infraestrutura de transportes é
o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), além de outros programas específicos de
investimentos nos diversos modos de transportes. Desde março de 2010, segue vigendo o
PAC 2.
Apesar de alguns fatores que limitaram a análise (tais como: ações classificadas como “em
revisão”), a tabela a seguir explica os investimentos previstos em 2011, comparados com os
realizados, por modalidade de transporte.
Os objetivos
essenciais do Sistema
Nacional de Viação
(SNV) constam da
Lei 10.233/2001,
enquanto o Sistema
Federal de Viação
(SFV) tem seus
objetivos prescritos
no art. 4º da Lei
12.379/2011.
A intermodalidade
representa a utilização
de dois ou mais modais
de transportes na
movimentação de
cargas e pessoas. São
modais de transportes:
ferroviário, rodoviário,
aeroviário e aquaviário
Um dos entraves
para o êxito do
planejamento do
setor de transportes
é a falta de
consolidação dos
planos setoriais
no Plano Nacional
de Logística e
Transportes (PNLT).
Tabela – Investimentos executados
Aeroviário
Das 58 ações previstas no PAC 2, 24 (41%) vieram do PAC 1, por não
terem sido concluídas. As 11 ações concluídas em 2011 representam 19%
do total de ações previstas para o período 2011-2014. Os investimentos
estimados para o período totalizam R$ 21,53 bilhões e, desse valor,
somente R$ 782 milhões (3,63%) foram realizados em 2011. Do estimado
para o período de 2011, 96,37% do investimento encontravam-se, no
final de 2011, na fase de projeto (licitação e desenvolvimento). Para
2011-2014, aproximadamente R$ 4 bilhões estão alocados aos eventos
esportivos previstos para 2013, 2014 e 2016.
Exercício de
2011
Tabela – Investimentos executados
Ferroviário
Das 52 ações previstas no PAC 2, 29 (56%) vieram do PAC 1 por
não terem sido concluídas, encontrando-se no estágio “em obras”.
Essas obras estão a cargo da Valec (17), do Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes - Dnit (5), das concessionárias (6) e
da Prefeitura de Maringá (1). Apenas duas ações foram concluídas,
o que corresponde a 4% do total de ações previstas para o período
2011-2014. Grande parte das 52 ações (85%) apresenta a indicação
de “valores em revisão”. Essa realidade impede qualquer consideração
quanto ao volume de recursos envolvidos em todo o período do PAC
2. Do total previsto, 16 ações (31%) estão nas fases iniciais (projeto e
preparação para licitação) e cinco (10%) estão “em licitação de obra”.
As duas ações concluídas referem-se aos estudos e projetos do Corredor
Bioceânico, desenvolvido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) e à construção do trecho sul da Ferrovia
Norte Sul.
Aquaviário –
hidrovias
Das 85 ações previstas no PAC 2, dezoito (21%) são decorrentes do PAC
1. Atualmente, 67% das ações estão em fase “preparatória”, 5% “em
licitação de obra” e 28% “em obras”. Nenhuma ação prevista no PAC
2 foi concluída até o final de 2011.
Aquaviário – portos
O PAC 2 conta com 71 ações direcionadas para o modal portuário,
sendo 25 (35%) oriundas do PAC 1. Do total de ações, somente 8
(11%) foram concluídas até o final de 2011. Das demais 63 ações,
42% encontram-se na fase “preparatória”, enquanto 14% estão “em
licitação de obra” e 24% “em obras”.
Rodoviário
O modal rodoviário é o que possui maior número de ações no PAC 2.
Entretanto, das 200 ações existentes, 156 (78%) já constavam do PAC
1. Além disso, 50% estão “em obras” e 35% em “ação preparatória”,
enquanto 30 (15%) estão concluídas. As 200 ações previstas para
o período 2011-2014 abrangem 46% do total de investimentos
em infraestrutura de transportes nesse período. O montante de
investimentos atual, contudo, não foi disponibilizado, visto que 99%
das ações estão com seus valores “em revisão”, enquanto há três itens
com valores de execução a cargo de concessionárias de serviço público.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Áreas Temáticas
PAC
O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), lançado em 2007, é composto por um
conjunto de ações de ordem pública e privada com o objetivo de acelerar o crescimento do país.
Primeiramente, o programa previu investimentos de R$ 503,9 bilhões em ações de
infraestrutura nas áreas de transporte, energia, saneamento, habitação e recursos hídricos, a
serem aplicados no quadriênio 2007/2010 (PAC 1).
Ao final de 2010, a execução do PAC atingiu 88% do total previsto, devido principalmente aos
altos níveis alcançados em áreas como Rodovias, Hidrovias, Marinha Mercante e Habitação
de Mercado.
Ao longo do tempo, novas ações foram agregadas ao programa e, ao final de 2010,
o PAC atingiu o valor de R$ 1,4 trilhão, com um horizonte de investimentos até 2021 e
compreendendo 13,6 mil ações.
Partindo de um pressuposto de continuidade do PAC 1, aproximadamente doze mil projetos
foram migrados para o PAC 2, que prevê dispêndios de R$ 708 bilhões até dezembro de 2014.
Gráfico. Valores previstos de dispêndios até 2014 e % de execução em 2011
Fonte: Sepac
A tabela a seguir apresenta algumas ações do Programa, realizadas e a realizar, as quais
se destacam em termos de capacidade de alavancar o crescimento econômico, dado o seu
caráter de fortalecimento da infraestrutura econômica.
O TCU identificou
algumas inconsistências
na apuração da
execução das ações
do PAC.
O setor de Habitação
de Mercado, por
exemplo, representa
quase metade da
execução total do
Programa e tem
característica de
inversão financeira, e
não de investimento.
Caso não sejam
consideradas na
comparação, o
percentual de execução
acumulada do PAC 1
se reduz a 55%.
Para o período
2011/2014, foi
lançado o PAC 2,
com investimentos
da ordem de R$ 708
bilhões em ações
de infraestrutura
social e urbana
Tabela. Principais ações realizadas e a realizar pelo PAC
Área de
investimento
Rodovias
O que já foi realizado
pelo PAC 1 (2007/2010)
• Aplicação de R$ 43 bilhões em atividades de construção e manutenção
de rodovias, duplicação, sinalização,
entre outras.
O que se espera realizar
com o PAC 2 (2008/2014)
• Investimentos de R$ 50,7 bilhões até
2014.
• Concessão de três trechos da malha
rodoviária federal à iniciativa privada,
totalizando 2,25 mil quilômetros.
Exercício de
2011
Área de
investimento
O que já foi realizado
pelo PAC 1 (2007/2010)
O que se espera realizar
com o PAC 2 (2008/2014)
Ferrovias
• Acréscimo de 909 quilômetros de
trilhos à malha ferroviária existente
• Implementação das grandes ferrovias, como Norte-Sul, Transnordestina e de Integração Oeste-Leste-FIOL,
em um total de 4,4 mil quilômetros
de trilhos, que conectarão algumas
das principais regiões produtoras do
país aos portos marítimos.
• O Trem de Alta Velocidade (TAV), que
ligará Rio de Janeiro a Campinas/SP,
também está entre as obras contidas
no PAC 2, atualmente está com previsão para janeiro de 2019.
Portos
• Dragagem/derrocamento de 34,33
mil m³, construção/ampliação de
453,8 metros de berços e 5,99 quilômetros de acessos terrestres.
• 61 ações, totalizando investimentos
da ordem de R$ 4,22 bilhões até o
final de 2014 nos principais portos
do país, com maior movimento de
carga, como Santos, Rio de Janeiro,
Itaguaí e Vitória.
Energia
• Acréscimo de 10,85 GW à rede de
geração e 9,14 mil quilômetros de
linhas de transmissão.
• Inclusão ao sistema de 28,83 GW
de geração e 18,21 mil quilômetros
de linhas de transmissão, em investimentos de R$ 83 bilhões.
Petróleo
e Gás
• Aumento de 100% das reservas de
petróleo, ampliação na capacidade
de refino em 6 mil barris/dia, produção de 2,26 milhões de barris de óleo
por dia, entre outras.
• Investimentos no valor de R$ 170 bilhões até 2014 em ações de exploração de campos de hidrocarbonetos,
reforma, atualização e construção de
refinarias, construção de navios, entre outras.
Marinha
Mercante
• Conclusão de 107 embarcações e
concessão de R$ 17 bilhões em financiamentos pelo FMM
• Incentivo à construção de outros 163
navios e cinco estaleiros, com investimentos de R$ 31 bilhões, majoritariamente oriundos FMM.
Embora o PAC tenha sido adotado como principal instrumento de incentivo do governo federal,
há problemas significativos na operacionalização dos financiamentos, que causam atrasos de
algumas das ações mais estruturantes ligadas ao programa.
As conclusões da usina hidrelétrica de Belo Monte e do Trem de Alta Velocidade, por exemplo,
inicialmente previstas para 2014, passaram para 2019. Esses atrasos não são isolados nem
restritos aos grandes empreendimentos. No eixo Transportes, a diferença média entre os
prazos repactuados no PAC 2 e os prazos previstos ao final do PAC 1 é de 437 dias por ação.
Os problemas são causados por um amplo conjunto de fatores. Um deles é a pouca capacidade
das entidades responsáveis para gerir grandes obras de engenharia e projetos complexos. Outra
dificuldade é a baixa qualidade dos projetos básicos elaborados como referência para os processos
licitatórios, o que ocasiona a necessidade de revisões durante as obras e afeta o cronograma e o custo.
Perspectivas
Não se tem dúvidas de que os investimentos realizados no âmbito do PAC possuem suma
importância no fortalecimento dos alicerces para o crescimento sustentável do País. Não há
setor abrangido pelo programa, seja de infraestrutura econômica, seja na área social, que não
esteja relacionado com o desenvolvimento almejado pelo Brasil
O cenário prospectivo é, portanto, bastante positivo, com investimentos vultuosos em
setores estratégicos como transportes, energia, habitação, saneamento e irrigação. Contudo,
os sucessivos atrasos na implantação das ações do programa inviabilizam a finalização de
algumas das grandes obras estruturantes e representam risco à consecução da totalidade dos
investimentos previstos e à contribuição do PAC para o crescimento da economia.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Áreas Temáticas
Copa do Mundo de 2014
O TCU vem acompanhando, preventiva e concomitantemente, as ações governamentais
relativas à realização da Copa do Mundo de 2014. Nessa missão, presidida pelo Ministro
Valmir Campelo, o TCU tem atuado em parceria com outros órgãos integrantes da Rede de
Controle, principalmente com os tribunais de contas dos estados e municípios.
Compete ao TCU, em especial, a análise dos procedimentos de contratação das operações de
crédito e a verificação da adequação e da suficiência das garantias referentes a financiamentos
concedidos pelo BNDES, pela Caixa e pelo BNB para as obras dos estádios e de mobilidade
urbana das cidades-sede, constantes na matriz de responsabilidades. A fiscalização da
aplicação dos recursos na contratação e na execução das obras compete aos respectivos
tribunais de contas dos estados e municípios. Também se destaca a competência do TCU para
o acompanhamento das obras de ampliação e melhoria de portos e aeroportos.
Ações de controle externo
Os benefícios da atuação do TCU nos investimentos da Copa chegam, até o momento, em uma
economia de cerca de R$ 600 milhões de reais aos cofres públicos. Citam-se, por exemplo, a
redução de R$ 97,4 milhões no orçamento da reforma do Maracanã e de R$ 86,5 milhões
na reconstrução da Arena Amazonas. Por outro lado, a atuação preventiva do Tribunal nos
editais de licitação dos aeroportos e dos portos para as cidades sede da Copa propiciou
economia de R$ 207,2 milhões e de R$ 105,9 milhões, respectivamente. Isso sem paralisar as
obras, em um trabalho preventivo, a evitar irregularidades antes da sua consumação.
Podem-se destacar, ainda, os seguintes aspectos acompanhados pelo TCU:
Matriz de responsabilidades - Ao examinar a matriz apresentada pelo governo, o Tribunal
constatou que um dos maiores problemas em relação ao documento refere-se ao fato de
não abranger todas as ações identificadas com o evento, o que prejudica a transparência da
atuação governamental na realização do Mundial (AC 1592/2011-TCU-Plenário).
Monitoramento de projetos - O TCU constatou que o monitoramento realizado pelo
governo limitou-se às obras de mobilidade urbana, estádios, portos e aeroportos, não
permitindo o acompanhamento completo de todos os gastos relacionados à Copa. Em prol
da transparência, o TCU indicou necessária a inclusão de temas como segurança, saúde,
hotelaria, telecomunicações, aspectos operacionais, convênios e contratos celebrados pelas
diversas pastas ministeriais envolvidas nos preparativos para o evento (AC 1592/2011-TCUPlenário).
Ciclos de planejamento – O TCU observou um considerável atraso em relação ao planejamento
traçado, visto que o primeiro ciclo ainda carece de informações na matriz, a exemplo das
obras do entorno dos estádios, além de não existirem dados sobre a real situação das ações
constantes do segundo e terceiro ciclos de planejamento. Por essa razão, o TCU já alertou o ME
quanto ao atraso na elaboração de cada um dos ciclos estratégicos, o que pode comprometer
a viabilização de ações tempestivas e essenciais ao início e bom andamento dos jogos (AC
563/2012-TCU-Plenário).
Cronograma - Dados mais recentes, resultantes de trabalho realizado em abril de 2012 pelo
TCU na área de mobilidade urbana, retratam a situação dos empreendimentos financiados
pela Caixa com recursos do programa Pró-Transporte, que ampara grande parcela das obras
da Copa 2014.
A matriz de
responsabilidades
foi elaborada para
dimensionar os gastos
previstos dos governos
federal, estaduais,
governos municipais e
da iniciativa privada, e,
assim, possibilitar uma
visão geral das fontes
de financiamento para
os projetos da Copa
do Mundo 2014.
Nela estão definidas
as responsabilidades
de cada um dos seus
signatários (União,
estados, Distrito Federal
e municípios) para
execução das medidas
conjuntas e dos
projetos afins.
O planejamento
da Copa de 2014
foi dividido em
ciclos na matriz de
responsabilidades. O
primeiro ciclo estava
previsto para ser
finalizado até 2010; o
segundo em 2011 e o
terceiro deveria estar
em plena discussão
neste ano, com
previsão de término
para 2013.
Exercício de
2011
Empreendimentos financiados pela Caixa Econômica Federal¹ – março/2012
Cidade Sede
Obras
Previstas
na Matriz
Empreendimentos
sem financiamento
contratado
Empreendimentos com
financiamento contratado
Licitação
não
iniciada
Licitação
em andamento
Total
Desembolsado R$
milhões
Total
Financiado²
R$ milhões
%
Contrato
de execução
da obra
assinado
Belo Horizonte
8
0
1
2
5
175,42
1.023,25
17,1%
Brasília
2
0
2
0
0
7,72
361,00
0,0%
Cuiabá
2
1
0
0
1
0,82
31,00
24,9%
Curitiba
9
0
4
5
0
-
440,60
0,2%
Fortaleza
6
1
0
5
0
-
268,10
0,0%
Manaus
2
1
0
1
0
-
200,00
0,0%
Natal
2
1
0
1
0
-
293,00
0,0%
Porto Alegre
10
0
10
0
0
-
426,78
0,0%
Recife
5
0
0
0
5
32,87
678,00
4,8%
Salvador
1
0
1
0
0
-
541,80
0,0%
São Paulo
1
0
0
0
1
-
1.082,00
0,0%
Total
48
4
18
14
12
216,83
5.345,53
4,1%
Fonte: Ofício Caixa 44/2012/SUSAN/GECOA.
¹ Recursos do programa Pró-Transporte. ² Até março/2012.
Ainda com relação ao cronograma das obras:
Aeroportos
A mesma situação de exiguidade de prazo verificada na mobilidade urbana se reflete nas obras dos
aeroportos. Segundo a Infraero e o ME, a maioria das datas de conclusão das obras está próxima da
realização da Copa. Tal circunstância evidencia risco de que algumas obras não sejam concluídas até
a Copa do Mundo.
Arenas
Ao final de 2011, o quadro indicava que as arenas estavam com os cronogramas físicos atrasados e
haviam recebido pequeno montante dos financiamentos contratados. Atualmente, no entanto, depois
da conformação dos projetos, é fato que o ritmo das obras foi acelerado, embora os cronogramas ainda
estejam apertados. Considerando que a matriz de responsabilidade dos estádios está desatualizada
(prazo, valor e tipo de obra) e o acompanhamento dessas obras envolve diversas competências, é
fundamental que todos os signatários compatibilizem o planejamento com a realidade atual dos
empreendimentos, para conferir maior transparência às ações executadas.
Portos
A questão dos portos se apresenta, no momento, menos preocupante que outras áreas, visto que, das
sete cidades-sede que têm ações dessa espécie, seis estão com processo licitatório em estágio bastante
avançado, apenas Manaus está com situação indefinida.
Valores das Operações de Crédito Contratadas e Desembolsadas em 2011 - Foram contratadas operações em 2011 no
valor de R$ 1,94 bilhão, somente em recursos do BNDES. Já em relação aos valores desembolsados, o montante foi de
R$ 1,07 bilhão, dos quais 91% são recursos do BNDES e o restante do BNB. Entre os projetos, o Procopa Arenas destaca-se
com 97% dos valores contratados e 82% dos valores desembolsados ao longo de 2011.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Áreas Temáticas
Desenvolvimento Regional
As disparidades sociais e econômicas entre as regiões são herança da formação e desenvolvimento
do Estado brasileiro. Nesse processo, as dinâmicas de ocupação territorial e de concentração
de renda e produção resultaram em padrões de desigualdades em diferentes escalas.
Como consequência, ainda nos dias de hoje, Norte e Nordeste apresentam indicadores
socioeconômicos muito inferiores à média nacional, com distanciamento expressivo de suas
condições de vida em relação às demais regiões do País.
Gráfico. Comparação do PIB per capita por
macrorregiões brasileiras entre 2002 e 2009 (em R$)
Fonte: IBGE
O PIB per capita é relevante, mas não é o único indicador válido para se comparar as condições
de vida entre as macrorregiões. Deve-se observar a questão sob outros prismas, como os
associados à educação, ao saneamento e à renda domiciliar, cujos reflexos se relacionam à
sustentabilidade do crescimento. A seguir, exemplos temáticos dessas disparidades regionais.
Educação
Em 2008, havia no Brasil 14
milhões de analfabetos, ou
9,7% da população acima de
15 anos de idade. Embora seja
a região onde o analfabetismo
mais se reduziu entre 2004 e
2009, o índice de 18,7% do
Nordeste ficou muito acima
das demais regiões – quase o
dobro da média nacional.
Saneamento
Renda per capita
No Sudeste, 48% dos municípios têm tratamento de
esgoto, contra apenas 8% dos
municípios da região Norte.
Essa ínfima distribuição de serviços públicos essenciais pode
gerar prejuízos à saúde dos
nortistas, com potencial para
causar sérios danos ao meio
ambiente dessas regiões menos desenvolvidas.
Políticas de caráter distributivo,
como o programa Bolsa Família e o aumento real do salário
mínimo, contribuíram para o
aumento da renda per capita
no Norte e Nordeste. Porém,
em 2009, a renda média mensal na região Nordeste era
67% da média brasileira, ou
seja, apenas dois terços da
renda nacional.
A assimetria entre as regiões limita as condições para o crescimento econômico e para o
desenvolvimento sustentável do país. Esse quadro exclui do processo produtivo extensas
áreas, e estimula a migração. Com o crescimento populacional, agravam-se os problemas
dos centros urbanos mais desenvolvidos. Além disso, os esforços do Estado ainda não se
mostram capazes de reverter as desigualdades entre as macrorregiões, e também entre as
suas subregiões.
Exercício de
2011
Ações de Controle Externo
Auditorias realizadas pelo TCU entre 2009 e 2012 constataram a recorrência de alguns problemas
relevantes na atuação governamental, que requerem correções urgentes. Por outro lado, no
monitoramento do Acórdão 2919/2009-TCU-Plenário, verificou-se que três recomendações, a
cargo do Ministério da Integração Nacional (MI), foram atendidas ou estavam em atendimento,
aperfeiçoando a gestão da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
Aprimoramentos promovidos pelo Ministério da Integração Nacional (MI)
• Início da implantação do Sistema Nacional de Informação para o Desenvolvimento
Regional.
• Medidas para melhoria da sistemática de monitoramento das diretrizes e prioridades
estabelecidas na aplicação e fiscalização dos recursos dos fundos, pelos bancos operadores.
• Realização de avaliação da PNDR no período de 2007 a 2010, de forma a gerar informações
e análises que devem subsidiar os processos de reformulação e aprimoramento dessa
política.
• Proposta de reformulação da PNDR, disponibilizada para discussão pela sociedade.
Falhas relacionadas à PNDR e seus instrumentos
Apesar da aplicação
sistemática de
recursos públicos,
as políticas e os
instrumentos
empregados não têm
se mostrado capazes
de reverter o quadro
de desigualdade
crítica entre as
macrorregiões
e subregiões
brasileiras.
Esse quadro de
persistência das
disparidades requer
o aprimoramento
urgente da ação
governamental
Formulação e Planejamento
Execução
Os normativos para a aplicação de recursos, por
meio das fontes de financiamento, não foram
readequados à PNDR;
Os programas orçamentários do PPA 2008-2011
não foram aprimorados em relação à definição de
indicadores e metas;
Até dezembro de 2011 não foram criados os
planos de desenvolvimento do Norte, Nordeste e
Centro-Oeste (art. 21, inciso IX, da Constituição);
O atual desenho da política não tem soluções para
várias causas da desigualdade regional, não direcionando ações e recursos para enfrentá-las;
PPA 2012-2015: No programa temático do desenvolvimento regional ainda há aspectos com falhas de
planejamento que podem comprometer a boa gestão.
O Decreto 4.793/2003 criou a Câmara de Políticas
de Integração Nacional, que não voltou às atividades até o fim de 2011;
Coordenação federativa insuficiente, com reduzida efetividade nas instâncias de articulação com
estados e municípios;
Em 2011, os recursos liquidados dos programas
orçamentários do MI foram de R$ 81,6 milhões,
apenas 5,84% do total alocado na LOA;
Há deficiências nas superintendências regionais
de desenvolvimento, assim como fragilidades dos
controles internos e sistemas de informação dos
bancos operadores dos fundos.
Considerando o montante de R$ 26 bilhões em recursos federais investidos anualmente
no desenvolvimento regional, a prioridade estabelecida pela Constituição e o conjunto de
problemas que tem prejudicado a atuação governamental, tem-se configurada uma situação
de risco elevado.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Áreas Temáticas
Educação Profissional
A política de educação profissional incide diretamente sobre a produtividade da mão-de-obra,
que representa fator preponderante para o alcance de crescimento sustentável da economia.
A educação profissional no Brasil é formada por quatro grandes redes: a federal, as estaduais,
as municipais e a privada. Em 2011, o Tribunal de Contas da União (TCU) iniciou fiscalização
com o objetivo de avaliar a atuação da rede federal com relação à qualidade dos serviços
educacionais ofertados, à eficácia das políticas de combate à evasão, à inserção profissional
dos alunos no mercado de trabalho e à produção de pesquisa e inovação.
A auditoria levantou que um dos grandes problemas da educação brasileira é a baixa conclusão
dos cursos de nível médio e superior. O índice de conclusão do ensino médio no Brasil está
em torno de 50%, segundo estimativa realizada em 2012 pelo movimento Todos pela
Educação, com base em dados da Pnad de 2009.
Para reverter essa situação e acelerar o processo de convergência do Brasil em relação aos
países desenvolvidos, o governo federal aposta no fomento da educação profissional. Esse
tipo de educação busca não apenas capacitar a mão-de-obra, mas também melhorar a
qualidade do ensino médio e superior do país.
Nos países da União
Europeia, o nível de
conclusão do ensino
médio é de cerca de
80%, segundo dados
da Eurostat.
A capacitação de mão-de-obra é determinante para o equilíbrio da economia do país.
Enquanto nove milhões de brasileiros estão em busca de emprego (Ipea, 2007), há áreas com
sobra de vagas por falta de mão-de-obra qualificada.
Nesse cenário, a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica (RFEPCT) atua
na capacitação de diferentes segmentos de mão-de-obra nacional, com oferta de cursos que
variam desde a formação inicial até níveis de mestrado.
Tabela – Alunos que ingressaram na Rede Federal
de Educação Profissional entre 2004 e 2011
Tipo de Curso
N° de ingressantes
% por curso
Formação Continuada
70.931
11,11%
Formação Inicial
19.855
3,37%
413.362
58,96%
Bacharelado
28.745
5,16%
Licenciatura
39.458
6,81%
Tecnólogo
69.453
12,24%
Especialização (lato sensu)
15.988
1,75%
Mestrado
808
0,04%
Mestrado Profissional
269
0,01%
658.869
100%
Ensino Médio e Técnico
Total
Fonte: Sistec/MEC. Dados referentes ao período de 2/2/2004 a 1º/9/2011.
Obs.: Deve ser destacado que nem todos os estudantes que ingressaram na RFEPCT concluirão seus cursos.
A taxa de evasão de alguns cursos ofertados é considerável, notadamente os de nível médio, como por
exemplo, o Proeja (24%), os cursos Médios Subsequentes (18,9%). Por sua vez, os cursos superiores são os que
apresentam menores taxas de conclusão, como os de bacharelado (25,4%) e licenciatura (27,5%).
A auditoria do TCU, ao examinar a estrutura de funcionamento dos Institutos Federais
integrantes da Rede Federal, observou, entre outras, as seguintes oportunidades de melhoria
em diversos fatores relacionados à oferta e à qualidade dos serviços educacionais prestados:
Exercício de
2011
Déficit de docentes e técnicos: 20% dos cargos de professores e 25% dos técnicos estão vagos.
Problemas de infraestrutura dos Institutos Federais: mobiliário e equipamento não adequado;
laboratórios não devidamente equipados; falta de material para as aulas.
Baixo envolvimento de professores e alunos em atividades de extensão: risco de a pesquisa e
extensão não promoverem o desenvolvimento socioeconômico desejável.
Dificuldades para estabelecimento de parcerias dos Institutos com o setor produtivo:
poderiam viabilizar a doação de equipamentos, o compartilhamento de instalações e pessoas,
a atualização de docentes e a obtenção de recursos para pesquisa.
A Rede Federal de
Educação Profissional,
Científica e Tecnológica
(RFEPCT) possuía, antes
de 2003, 140 escolas. A
previsão é de que, em
2014, o número chegue
a 562. Desse total, 214
foram implantadas
entre 2003 e 2010,
88 estão previstas
para 2011 e 2012, 120
novos campi estão
programados para o
biênio 2013/2014 e
140 já estavam prontas
e em funcionamento
antes de 2003.
Expansão da Rede Federal
De 140 escolas em 2003, a RFEPCT deve chegar a 562 em 2014, sendo 140 pré-existentes a
2003, 214 implantadas entre 2003 e 2010, 88 previstas para 2011 e 2012 e, ainda, 120 novas
escolas/campi previstas para o biênio 2013/2014. Essa expansão é pautada:
a)pelo crescimento do País, que pressionou a demanda por mão-de-obra qualificada;
b)pela oportunidade de ampliar a oferta de experiência educacional bem sucedida; e
c) pelo entendimento de que a interiorização dos Institutos Federais poderia contribuir para
o desenvolvimento das microrregiões menos desenvolvidas.
Figura – Expansão da Rede Federal de Educação
Profissional, Científica e Tecnológica
Fonte: SISTEC e IBGE. Figura elaborada pela equipe de auditoria do TCU.
Obs.: Estimativa para 2014.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Áreas Temáticas
Ciência, Tecnologia & Inovação
Ciência, Tecnologia e Inovação (C, T & I) são fundamentais para o crescimento e desenvolvimento
econômico de um país. Dentre as três, a inovação é aquela que possui valor de mercado, e
que traz ganhos reais à competitividade das empresas, afetando a geração de emprego e
renda e a sustentabilidade do crescimento econômico no curto/médio prazo.
Na Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (ENCTI – 2012/2015), aprovada
em 2011, o governo brasileiro expressamente reconheceu a necessidade de se conferir
prioridade à C, T & I, considerando o investimento nessas áreas como o eixo estruturante do
desenvolvimento do país.
Para o Brasil, uma política industrial com foco na inovação ainda é um fenômeno recente,
que remonta ao surgimento da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE),
de 2004. Por essa razão, muitos dos mecanismos de fomento à inovação ainda estão em
processo de consolidação e ajuste, o que contribuiu para que o volume de investimento
público em pesquisa e desenvolvimento seja mais expressivo que o privado, ao contrário do
que ocorre em países desenvolvidos.
Gráfico 1. Contribuição dos setores Governo e Empresas
para os dispêndios nacionais em P & D, em %
O termo “Pesquisa e
Desenvolvimento” é
utilizado para excluir
do conceito de
“Ciência e Tecnologia”
ações correlatas à
ciência, de cunho
administrativo. Assim,
a C & T é mais ampla e
engloba a P & D.
Fonte: ENCTI 2012-2015/MCTI.
O Brasil apresentou, ao longo dos últimos anos, crescimento contínuo, tanto do dispêndio
nacional quanto do empresarial. Entretanto, com o ritmo presente, seriam necessários vinte
anos para o país alcançar o nível médio atual de investimentos empresariais dos países
desenvolvidos.
Em relação ao PIB de 2010, o dispêndio nacional em P & D registrou a marca de 1,16%, sendo
0,61% de dispêndios públicos e 0,55% de dispêndios empresariais. A ENCTI projeta como
meta para 2014 que o dispêndio nacional em P & D alcance 1,8% do PIB, e o empresarial
0,9%. Em termos absolutos, este último percentual corresponde a cerca de R$ 40 bilhões de
investimentos empresariais anuais.
Novas ações da política de C, T & I para contibuir ao atingimento dessas metas:
Exercício de
2011
A tipificação da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) como instituição financeira e o aumento
dos recursos disponíveis para essa agência para a concessão de crédito;
A criação da Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial (Embrapii), para fomentar
escalonamentos, provas de conceito ou plantas de demonstração, por meio do compartilhamento de
riscos com centros de pesquisa e o setor privado;
A criação do Programa Ciência Sem Fronteiras, para facilitar o contato entre pesquisadores brasileiros
e estrangeiros e promover o acesso de nacionais ao que de mais inovativo está sendo produzido;
A implantação da Plataforma Aquarius, para modificar o alcance e o aprofundamento do acompanhamento e da avaliação das políticas públicas em C, T & I.
No período de 2006 a 2011, o saldo acumulado de recursos arrecadados pelos fundos setoriais
integrantes do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) foi de
aproximadamente R$ 5 bilhões, os quais, somados ao montante do período anterior (19992005), elevaram o saldo a R$ 9,38 bilhões.
O saldo financeiro
acumulado do
FNDCT, disponível
atualmente, é de
aproximadamente
2,9 bilhões de reais.
Esse acúmulo de saldos resultou em um ambiente favorável para desvinculações que permitiram
o uso de cerca de R$ 6,5 bilhões dos recursos dos fundos setoriais para amortização de dívida
pública e para cobertura de despesas primárias obrigatórias nos exercícios de 2002, 2003,
2008 e 2010. Em decorrência das desvinculações, o saldo financeiro acumulado do FNDCT,
disponível atualmente, é de R$ 2,9 bilhões.
Em relação à dinâmica orçamentária, observou-se, no final do ano de 2011, o mais baixo nível
de execução no período analisado (38%).
Gráfico 2. Comparação entre montantes arrecadados, disponíveis e executados
4.000
3.536
3.500
3.072
3.000
2.937
2.789
2.639
2.510
2.500
2.016
2.000
1.850
1.710
1.384
1.500
1.000
1.126
1.041
1.248
1.151
1.221
1.133
998
730
500
0
2006
2007
Arrecadado
2008
Disponível
2009
2010
2011
Executado
Fontes: MCTI/ASCAP e Demonstrativo de arrecadação, orçamento e execução dos fundos setoriais elaborado pela ASCAP/MCTI.
Além da questão dos investimentos, a efetividade da política de inovação depende de sua
integração com a política industrial. Contudo, verificou-se a necessidade de coordenação
entre ações dos ministérios responsáveis pelas áreas, MCTI e Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior (MDIC), respectivamente, que devem se esforçar para elaborar
planejamento conjunto de longo prazo para as políticas de C, T & I.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Monitoramento das Recomendações
Monitoramento das Recomendações do Exercício de 2010
Durante o exame das Contas do Governo da República de 2010, o Tribunal de Contas da União (TCU) formulou
recomendações aos órgãos e entidades responsáveis pela realização das receitas e pela execução das despesas públicas,
buscando assegurar a observância aos princípios da legalidade, eficiência, legitimidade e economicidade na gestão pública.
Com o propósito de assegurar a continuidade das ações de controle, este Tribunal monitorou o efetivo cumprimento das
recomendações e sugestões dirigidas a diversos órgãos e entidades do Poder Executivo. Abaixo, destaque para algumas
das recomendações feitas por esta Corte de Contas:
Órgão/Entidade
Recomendação
Situação
Presidência da República
Priorizar a execução das ações identificadas no anexo de prioridades e metas da Lei de
Diretrizes Operacionais (LDO) frente às demais ações discricionárias.
Não atendida
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Secretaria de
Orçamento Federal (SOF)
Apresentar em 90 dias estudos com soluções que visem a coibir que haja execução
orçamentária com fontes de recursos sem suficiente disponibilidade financeira.
Atendida
Presidência da República e
aos Ministérios da Fazenda,
das Comunicações e de
Minas e Energia
Orientar suas empresas supervisionadas – Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), IRB - Brasil Resseguros S.A.,
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), Companhia Energética do Piauí (Cepisa),
Eletrobrás Participações S.A. (Eletropar), Fafen Energia S.A., Petrobras Netherlands
B.V. (PNBV), Petrobras Química S.A. (Petroquisa), Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras),
Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A. (TBG), Companhia Docas do Estado
de São Paulo (Codesp) – no sentido de, na execução do Orçamento de Investimento (OI),
observarem a vedação constante do inciso II do art. 167 da Constituição Federal.
Não atendida
BNB, BNDES, IRB - Brasil
Resseguros S.A., ECT,
Cepisa, Eletropar, PNBV,
Petroquisa, Petrobras, TBG,
Codesp
No âmbito do Orçamento de Investimento, abstenham-se de executar suas despesas acima
das respectivas dotações autorizadas, em observância à vedação constante do inciso II do
art. 167 da Constituição Federal.
Parcialmente
atendida.
BNB, BNDES, IRB - Brasil
Resseguros S.A., ECT, Cepisa, Eletropar, Fafen Energia
S.A., PNBV, Petroquisa,
Petrobras, TBG, Codesp
No âmbito do Orçamento de Investimento, abstenham-se de executar suas despesas acima
das respectivas dotações autorizadas, em observância à vedação constante do inciso II do
art. 167 da Constituição Federal.
Parcialmente
atendida.
IRB - Brasil Resseguros S.A.,
Eletrobrás Termonuclear
(Eletronuclear), Eletropar,
Eletrosul Centrais Elétricas
S.A., Fafen Energia S.A., Eólica Mangue Seco 2 - Geradora e Comercializadora de
Energia Elétrica S.A. (Mangue Seco 2), Companhia
Petroquímica de Pernambuco (PetroquímicaSuape)
e Furnas - Centrais Elétricas
(Furnas)
Na execução do OI, observar o montante aprovado para as respectivas fontes de financiamento,
em obediência à vedação constante do inciso II do art. 167 da Constituição Federal.
Parcialmente
atendida.
Ministério da Fazenda
Adotar um plano de ação, no prazo de 30 dias, para compatibilizar os valores da
arrecadação da dívida ativa contidos no sistema Cadastro Integrado da Dívida Ativa da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional com os registrados no Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal (Siafi).
Não atendida.
Ministérios do
Planejamento, Orçamento
e Gestão, da Integração
Nacional, do Meio Ambiente
e da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento
Identificar os saldos remanescentes de entidades vinculadas extintas ou liquidadas e tomem,
se for o caso, as providências necessárias para as devidas baixas desses valores no Siafi.
Em atendimento.
Exercício de
2011
Órgão/Entidade
Recomendação
Situação
Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), na
qualidade de órgão
central do Sistema de
Contabilidade Federal
Avaliar a pertinência de incluir, nas demonstrações contábeis consolidadas do Balanço Geral
da União, os saldos referentes às entidades Fundação Habitacional do Exército e Fundação
Nacional do Índio (Funai) – Patrimônio Indígena e aos fundos Conta de Desenvolvimento
Energético e Reserva Global de Reversão, sem prejuízo da evidenciação, em nota explicativa,
dos saldos referentes às entidades que, porventura, permaneçam excluídas do processo de
consolidação, evidenciando os critérios que as excluíram da consolidação.
Atendida
Em conjunto com as setoriais contábeis do Ministério da Fazenda e da Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB), conciliar periodicamente, e sobretudo por ocasião do
encerramento do exercício, os saldos de créditos parcelados registrados no Ativo com os
valores de estoque de parcelamentos fazendários e previdenciários constantes dos sistemas
de informação da Receita Federal do Brasil (RFB).
Não atendida
Em conjunto com as setoriais contábeis do Ministério da Fazenda e da ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional (PGFN), conciliar periodicamente, e sobretudo por ocasião do
encerramento do exercício, os saldos de créditos inscritos em Dívida Ativa registrados no
Ativo com os valores de estoque de créditos da Dívida Ativa constantes dos sistemas de
informação da PGFN.
Não atendida
Considerar como ocorrências passíveis de restrição na conformidade contábil do BGU a
ausência de registro da provisão para perdas prováveis e a omissão de baixa de valores
prescritos relativamente aos créditos, bens e valores em circulação, e aos valores realizáveis
a longo prazo registrados nos balanços patrimoniais dos órgãos da administração direta.
Atendida
Apresentar em notas explicativas quaisquer mudanças na elaboração das demonstrações
contábeis, com respectivos impactos nas análises das contas que forem alteradas, extintas
ou criadas por tais mudanças.
Atendida
Estabelecer critério para o agrupamento de contas (Benefícios diversos a pagar, Outros
débitos a pagar, Compensações diversas, Outras Despesas Correntes – Outras Despesas e
Créditos Diversos a Receber - Outros Créditos) nas demonstrações contábeis consolidadas
e detalhe os referidos agrupamentos em nível razoável de evidenciação.
Atendida
Verificar e regularizar os saldos irrelevantes nas rubricas constantes nas Demonstrações
Contábeis da União.
Em atendimento
Acompanhar sistematicamente, em conjunto com os órgãos setoriais de contabilidade, o
registro dos créditos adicionais no Siafi, com vistas a garantir a qualidade das informações
do Balanço Orçamentário.
Atendida
Efetuar estudos para identificar as causas da diferença entre os valores referentes às
despesas intraorçamentárias e as receitas intraorçamentárias, bem como solucione as
inconsistências apontadas para os próximos exercícios.
Atendida
Efetuar estudos com vistas a avaliar, quanto aos aspectos técnicos, sobre a possibilidade
de implementar alterações na metodologia de apuração dos valores dos ingressos e
dispêndios extra-orçamentários na elaboração do Balanço Financeiro, a fim de propiciar
o exercício efetivo da gestão, controle e transparência da gestão dos recursos públicos.
Não atendida
Apresentar em notas explicativas análise das variações relevantes verificadas em rubricas
dos balanços consolidados.
Atendida
Orientar os órgãos e as entidades do Poder Executivo Federal a tomarem providências
tempestivas a fim de não apresentar situações de restrição na conformidade contábil do
BGU.
Atendida
Apresentar em nota explicativa às demonstrações contábeis relação dos órgãos ou
entidades que fazem o registro de receitas segundo o regime de competência, indicando
as receitas e respectivos valores, ainda que aproximados.
Parcialmente
atendida
Orientar os Órgãos e Entidades do Poder Executivo Federal a efetuarem regularmente a
conformidade contábil no Siafi de suas Demonstrações Contábeis.
Atendida
Banco Central do Brasil
Incluir em suas demonstrações financeiras e contábeis a evidenciação dos fluxos relativos
às receitas decorrentes da senhoriagem obtida na emissão de moeda.
Atendida
Ministério do
Planejamento, Orçamento
e Gestão
Reiterar a recomendação efetuada nas Contas do Governo, relativas ao exercício de 2009,
no sentido de que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão priorize a completa
implementação do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – Siconv.
Em atendimento
Mais informações sobre o monitoramento de cada recomendação: leia a íntegra do relatório no endereço www.tcu.gov.br/contasdegoverno.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno
Conclusão
Conclusão, Ressalvas e Recomendações
O Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo da República apresenta ao país o
diagnóstico do TCU sobre aspectos relevantes do desempenho e da conformidade da gestão
pública federal no ano que passou. Pela 77ª vez, o TCU exerce essa solene atribuição. As
contas em análise representam o exame do primeiro ano da administração da Excelentíssima
Senhora Presidente da República Dilma Rousseff.
“Sustentabilidade do Crescimento” foi escolhido como o tema central do Relatório sobre as
Contas do Governo de 2011. Procurou-se avaliar de que forma a ação governamental pode
fomentar o crescimento nacional consistente, estrutural, capaz de se repetir ao longo do
tempo, de modo a permitir melhores condições de vida às gerações futuras.
Parecer do Relator
Os exames efetuados nos documentos, balanços e demonstrativos encaminhados pelo Poder
Executivo foram enriquecidos com fiscalizações realizadas por diversas unidades técnicas do
TCU que permitiram a elaboração do projeto de parecer prévio submetido à apreciação do
Plenário.
A análise conduz às seguintes conclusões:
As seguintes áreas
críticas foram
selecionadas
para abordagem
do tema central:
Instrumentos de
política econômica;
Infraestrutura;
Programa de
Aceleração do
Crescimento
(PAC); Copa do
Mundo de 2014;
Desenvolvimento
regional; Ciência,
tecnologia e
inovação; Educação
profissional.
As demonstrações contábeis consolidadas da União, exceto pelos possíveis efeitos das ressalvas
constatadas, representam adequadamente a situação patrimonial em 31 de dezembro de
2011, bem como os resultados relativos ao exercício encerrado nessa data, de acordo com a Lei
4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e as demais normas aplicáveis.
Os elementos apresentados no relatório sobre a execução do orçamento da União, exceto
pelos possíveis efeitos das ressalvas constatadas, demonstram que foram observados os
princípios constitucionais e legais que regem a administração pública federal, e também as
normas constitucionais, legais e regulamentares na execução dos orçamentos da União e nas
demais operações realizadas com recursos públicos federais, em especial ao que estabelece a lei
orçamentária anual.
Ressalvas
Ao todo, foram emitidas 25 ressalvas, relacionadas a aspectos de conformidade da receita
pública, da dívida pública, da execução do orçamento e das demonstrações contábeis.
Recomendações
Ao todo, 40 recomendações se fizeram necessárias em razão das ressalvas de conformidade
e da análise do desempenho governamental, com destaque para as seguintes:
1 - À Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério da Fazenda e ao Ministério do
Planejamento que, em conjunto com os órgãos setoriais que executam as ações PAC e do
Plano Brasil sem Miséria (PBSM), adotem as medidas que se fizerem necessárias para que
sejam efetivamente priorizadas as execuções das ações definidas como prioritárias no PPA
2012/2015.
2 - À Casa Civil da Presidência da República que:
• as propostas de projeto de lei ou medidas provisórias que contemplem a concessão ou
ampliação de benefícios tributários, previdenciários, financeiros e creditícios contenham
a identificação do órgão gestor da renúncia, assim como seus objetivos, metas,
indicadores, formas de avaliação de resultados e prazos de vigência;
Exercício de
2011
• adote as providências de sua competência para efetivar o Conselho Nacional de Integração
de Políticas de Transporte - Conit, tendo em vista a importância dessa instância de
articulação sobre a integração das políticas de transportes do país;
• adote as providências de sua competência para assegurar a elaboração dos planos
setoriais de transportes e sua consolidação e coesão com o plano nacional estratégico de
transportes;
• adote medidas que fortaleçam as instâncias de coordenação da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional, inclusive por intermédio da retomada da atuação da Câmara
de Políticas de Desenvolvimento Regional;
• coordene a atuação dos Ministérios da Ciência, Tecnologia e Inovação e Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior, para que elaborem um planejamento conjunto de longo
prazo para as políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação, que extrapole os períodos
quadrienais que até hoje caracterizaram as políticas nessa área, e que integre as políticas
de inovação e industrial.
3 - À STN que redirecione o processo de reforma da contabilidade federal, empregando maior
grau de precaução em novos procedimentos que aumentem o ativo e maior esforço institucional
para viabilizar o registro contábil de passivos e variações patrimoniais diminutivas que ainda
não são evidenciados adequadamente.
4 - Ao Ministério de Minas e Energia que conclua com brevidade todos os estudos requeridos
para a tomada de decisão sobre as medidas que serão adotadas em função do vencimento das
concessões do setor elétrico, dado o impacto que a demora ou a inadequação dessas medidas
podem causar sobre o desenvolvimento nacional.
5 - Ao Ministério da Integração Nacional que considere, no atual processo de revisão da Política
Nacional de Desenvolvimento Regional, a necessidade de adotar instrumentos de gestão e
controle que permitam atacar o conjunto de causas identificadas pelos órgãos gestores da
política e especialistas no tema.
6 - À Casa Civil e ao Ministério da Ciência e Tecnologia que considerem, na avaliação sobre
a necessidade de se criar uma nova instituição para fomentar o compartilhamento de riscos
para projetos de inovação, as diversas estruturas já existentes no Sistema Nacional de Ciência,
Tecnologia e Inovação e que o momento presente é de reestruturação no âmbito da Financiadora
de Estudos e Projetos (Finep), com vistas à utilização de instrumentos de fomento diversificados,
de forma integrada, com agilidade e flexibilidade.
Acesse a íntegra do Relatório em www.tcu.gov.br/contasdogoverno

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